JUICIO ELECTORAL

EXPEDIENTE: SUP-JE-1085/2023

ACTOR: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ

SECRETARIOS: JUAN SOLÍS CASTRO Y HÉCTOR RAFAEL CORNEJO ARENAS

COLABORÓ: ANGÉLICA RODRÍGUEZ ACEVEDO

Ciudad de México, veintidós de marzo de dos mil veintitrés.

S E N T E N C I A

Que dicta la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el juicio electoral indicado al rubro, en el sentido de confirmar la resolución INE/CG60/2023 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral que, entre otras cuestiones, impuso una sanción al actor, por afiliar indebidamente a cinco personas y el uso indebido de sus datos personales.

R E S U L T A N D O

1                I. Antecedentes. De los hechos narrados en la demanda y de las constancias del expediente, se advierte lo siguiente:

2                A. Denuncia. En octubre y noviembre de dos mil veinte, las personas denunciantes presentaron escritos de queja contra el Partido Revolucionario Institucional por afiliarlas indebidamente y por el uso no autorizado de sus datos personales.

3                B. Resolución impugnada.[1] El veintisiete de febrero de dos mil veintitrés, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral determinó, entre otras cuestiones, acreditada la infracción en perjuicio de cinco de las personas denunciantes[2] por lo que impuso al instituto político una multa de $319,224.87 pesos.

4                II. Demanda. Inconforme con lo anterior, el tres de marzo, el Partido Revolucionario Institucional interpuso ante la autoridad responsable demanda de recurso de apelación.

5                III. Turno y radicación. Recibidas las constancias, el Magistrado Presidente de esta Sala Superior acordó integrar el expediente SUP-AG-95/2023 y turnarlo a la Ponencia del Magistrado José Luis Vargas Valdez, en donde se radicó.

6                IV. Reencauzamiento. Mediante acuerdo plenario, esta Sala Superior determinó reencauzar la demanda a juicio electoral, el cual fue registrado con la clave SUP-JE-1085/2023 y turnado a la ponencia del Magistrado José Luis Vargas Valdez, en donde se radicó.

7                V. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado Instructor admitió a trámite la demanda y cerró instrucción, ordenando la elaboración del proyecto respectivo.

C O N S I D E R A N D O S

PRIMERO. Competencia.

8                Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en los artículos 41, párrafo tercero, base VI, 99, párrafo cuarto, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 164, 165, 166, fracción X, 169, fracciones I, inciso c) y XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafo 2, inciso b), 4, 36, párrafos 1 y 2, inciso b) y 39, párrafo 1, inciso a), de la Ley de los Medios de Impugnación en Materia Electoral, expedida mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de marzo de dos mil veintitrés, en vigor a partir del día siguiente.

9                Lo anterior, al tratarse de un juicio electoral promovido por un partido político nacional, a través del cual controvierte una resolución del máximo órgano de dirección de la autoridad electoral nacional, en la que le impuso una sanción por afiliar indebidamente a cinco personas y el uso indebido de sus datos personales.

SEGUNDO. Requisitos de procedibilidad.

10             El medio de impugnación cumple con los requisitos de procedencia señalados en los artículos 7, párrafo 2; 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 12, párrafo 1, incisos a) y b); 13, párrafo 1, inciso a); 40, párrafo 1, fracción III, inciso a), de la Ley de Medios, conforme se expone a continuación.

11             a. Forma. La demanda se presentó por escrito ante la autoridad responsable, en ella se hace constar el nombre y la firma autógrafa de quien promueve en representación del partido político promovente; se señala el domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para ello; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; los agravios que le causa el acto impugnado, y los preceptos presuntamente violados.

12             b. Oportunidad. Se cumple con el requisito, porque el juicio se promovió dentro del plazo legal de cuatro días previsto en los artículos 7, apartado 2, y 8, párrafo 1, de la Ley de Medios.

13             Lo anterior, porque el actor manifiesta haber tenido conocimiento del acto controvertido el veintisiete de febrero —fecha en que fue aprobado—, por lo que, el plazo transcurrió del veintiocho de febrero al tres de marzo, siendo en esta última fecha en la que el partido interpuso la demanda del juicio correspondiente, por lo que es evidente su presentación dentro del término legal.

14             c. Legitimación y personería. Se satisfacen los requisitos de referencia, porque el juicio electoral fue interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, a través de su representante propietario ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, calidad que le reconoció la responsable en su respectivo informe circunstanciado.

15             d. Interés jurídico. En el presente caso se cumple el requisito, porque se trata de un partido político nacional que cuestiona la resolución controvertida, por la que se le sancionó imponiéndole una multa por afiliar indebidamente a cinco personas y el uso indebido de sus datos personales.

16             e. Definitividad y firmeza. También se satisface la exigencia mencionada, porque no existe otro medio de impugnación para controvertir la determinación impugnada.

TERCERO. Estudio de fondo.

A. Resolución impugnada.

17             Al emitir la resolución que ahora se controvierte, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral tuvo por acreditado, entre otros tópicos, que el Partido Revolucionario Institucional indebidamente afilió y usó datos personales respecto a cinco personas ciudadanas, al haberlas afiliado a su padrón de militantes sin demostrar que previamente obtuvo su consentimiento para incorporarlas.

18             Como resultado de lo anterior, la autoridad responsable determinó sancionar al partido actor con la imposición de una multa por cada persona indebidamente incluida en el padrón de afiliados del partido político de referencia, en los términos siguientes:

B. Pretensión, agravios y litis.

19             El Partido Revolucionario Institucional pretende que se revoque la resolución controvertida, para dejar sin efectos las sanciones que le fueron impuestas por la indebida afiliación a dicho instituto político de diversas personas ciudadanas sin contar con su consentimiento.

20             Su causa de pedir deriva de que, en su concepto, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral excedió sin justificación alguna el plazo de dos años para ejercer la facultad sancionadora establecido en la jurisprudencia 9/2018 de este órgano jurisdiccional con el rubro: “CADUCIDAD. TÉRMINO DE DOS AÑOS Y SUS EXCEPCIONES EN EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO SANCIONADOR”.

21             Por tanto, la litis del presente juicio electoral consiste en determinar si en el caso ha operado la caducidad del procedimiento ordinario sancionador y, con ello, si la autoridad responsable emitió una resolución sancionatoria fuera del plazo procesal, en función de que aquélla tuvo conocimiento de los hechos infractores el veintitrés de noviembre de dos mil veinte y la resolución combatida fue emitida el veintisiete de febrero de dos mil veintitrés.

C. Estudio de los agravios.

22             Este órgano jurisdiccional considera que son infundados los agravios del partido actor debido a que, contrario a lo que alega, el procedimiento ordinario sancionador instaurado en su contra no caducó, sobre la base de que, si bien, la autoridad responsable excedió el plazo de dos años, dicha dilación estuvo justificada, por lo que debe confirmarse la resolución controvertida.

Marco normativo.

23             Este órgano jurisdiccional ha desarrollado una línea jurisprudencial respecto de las figuras de la caducidad, conceptualizándola como una figura extintiva de la potestad sancionadora que se actualiza por el transcurso de un tiempo razonable, entre el inicio del procedimiento y la emisión de la resolución que ponga fin a ese procedimiento[3].

24             En ese sentido, haciendo una interpretación tanto de criterios de este tribunal como de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación, se ha concluido que las características esenciales de dicha figura son las siguientes:

-       La caducidad es una figura de carácter procesal, que se actualiza por la inactividad o demora injustificada dentro de los procedimientos administrativos sancionadores seguidos en forma de juicio.

-       Sólo puede operar una vez iniciado el procedimiento respectivo.

-       Únicamente extingue las actuaciones del procedimiento administrativo -la instancia-.

-       La declaración de caducidad deja abierta la posibilidad de que la autoridad sancionadora inicie un nuevo procedimiento por la misma falta.

25             Ahora bien, al no encontrarse prevista la figura de la caducidad en la legislación que regula al procedimiento ordinario sancionador, a fin de garantizar los principios de certeza y seguridad jurídica de los sujetos implicados en este tipo de procedimientos, esta Sala Superior ha colmado ese vacío normativo mediante la emisión de la jurisprudencia 9/2018.[4]

26             En la mencionada jurisprudencia, la Sala Superior fijó como criterio que la caducidad de la potestad sancionadora de la autoridad administrativa opera al término de dos años, contados a partir de que la autoridad tenga conocimiento de la denuncia respectiva o de los hechos probablemente constitutivos de infracción.

27             Conforme a la misma jurisprudencia invocada, existen dos supuestos de excepción por medio de los cuales es permisible que, aun pasados los dos años de que se tuvo conocimiento de los hechos denunciados, no opere la figura de la caducidad, consistentes en las hipótesis siguientes:

i.     Cuando la autoridad exponga y evidencie que las circunstancias particulares del caso ameritaron una serie de diligencias o requerimientos que, por su complejidad, retrasaron su desahogo.

Para ello, se debe evidenciar que no hubo una inactividad, sino que ha existido un constante e ininterrumpido actuar a fin de emitir una resolución, por lo que la dilación en el procedimiento no se debe a la falta de diligencia de la propia autoridad.

ii.  En los casos en que existe un acto intraprocesal derivado de la presentación de un medio de impugnación que, por tanto, justifique un periodo de inactividad de la autoridad responsable.

Caso concreto.

28             En el presente asunto, el reclamo de la parte actora se circunscribe a señalar que transcurrió en exceso el plazo de dos años para que la autoridad responsable resolviera el procedimiento ordinario sancionador y, con ello, también la posibilidad de ejercer su facultad sancionadora.

29             Ahora bien, en el presente caso, si bien la autoridad no estudió de oficio la caducidad[5], para evidenciar que las particularidades del asunto hicieran necesario realizar mayores diligencias o requerimientos que por su complejidad ameritaran un retardo en su desahogo para resolver en el plazo de dos años el procedimiento ordinario sancionador, como lo hace valer en el informe circunstanciado, se estima que no le asiste la razón al accionante.

30             La razón de lo anterior deriva de que, de las constancias que obran en autos, se puede advertir que, si bien transcurrió una temporalidad mayor a la de dos años, entre la recepción de las quejas ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral -tres y cuatro de noviembre de dos mil veinte- y la fecha de aprobación de la resolución por parte del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, -veintisiete de febrero de dos mil veintitrés-, lo cierto es que, atendiendo a las circunstancias específicas del caso, se advierte que existen evidencias que justifican que la responsable haya excedido el plazo para el ejercicio de su facultad sancionadora.

31             De forma previa, resulta importante resaltar que esta Sala Superior ha fijado el criterio[6] de que es a partir de la recepción de la denuncia por parte de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral cuando inicia el procedimiento sancionador, pues es hasta ese momento en que dicha autoridad tiene conocimiento de las presuntas irregularidades y puede instaurarlo, ya que una vez que recibe la queja o denuncia procede a realizar las actuaciones vinculadas con el trámite del asunto y, en ese sentido, hasta ese momento inicia el cómputo de la caducidad.

32             Es por ello que la recepción de la queja o denuncia constituye el punto de arranque para que la autoridad electoral despliegue sus facultades relacionadas con la instrucción del procedimiento y, por ende, será la fecha de recepción la que sirve de base para determinar el inicio del cómputo del plazo de dos años de la caducidad de la potestad sancionatoria de la responsable.

33             En el caso, originalmente las quejas fueron recibidas por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral el tres y cuatro de noviembre de dos mil veinte, y a partir de ello, llevó a cabo los siguientes actos procesales:

34             Del cuadro anterior se advierte que, de la fecha en que fue recibida por la autoridad instructora, la primer queja -tres de noviembre de dos mil veinte- a la diversa en la que se aprobó la resolución ahora controvertida –veintisiete de febrero de dos mil veintitrés- transcurrieron dos años tres meses y veinticuatro días; sin embargo, dicha circunstancia resulta insuficiente para tener por actualizada la caducidad, atendiendo al contexto y circunstancias específicas del caso.

35             En primer término, las actuaciones procesales descritas en la tabla evidencian que la autoridad electoral mantuvo un ánimo constante para investigar, de la manera más exhaustiva posible, los hechos denunciados, mismos que implicaron recabar, en todos los casos, el testimonio directo e inmediato de las personas que fueron presuntamente afiliados indebidamente, por lo que se tuvo que acudir hasta el domicilio de varias personas para estar en condiciones de integrar el procedimiento sancionador y corroborar su voluntad de adherirse a la militancia de un partido político, datan de diciembre de dos mil veinte y hasta octubre de dos mil veintidós, existiendo además un número considerable de actuaciones internas en ese lapso.

36             En ese sentido, se advierte que lo que sanciona la caducidad, es la inactividad absoluta del ente encargado de realizar la investigación de los hechos denunciados, situación que no se presenta cuando la autoridad realiza diligencias, aun cuando existan plazos inactivos entre una actuación y otra.

37             Siempre, considerando el contexto de funciones que despliega la autoridad investigadora, el número de entes implicados, la necesidad de recabar mayores datos o elementos específicos que dependen de otra autoridad o particulares, la profundidad del tema, la complejidad de las actuaciones a realizar, o cualquier elemento que obstaculice la prosecución ordinaria de la investigación.

38             Además, un punto de especial consideración es el hecho de que la autoridad responsable, en todo momento, cumplió con las vistas necesarias a todas las partes involucradas en el procedimiento sancionador. Esto implica que en momento alguno las partes, especialmente las denunciadas, estuvieron en estado de indefensión, pues fueron plenamente conscientes y enteradas de todas las actuaciones que obraron en el expediente y que, finalmente, sirvieron como fundamento para la sanción ahora impugnada.

39             Ahora bien, del análisis de las actuaciones de investigación emprendidas por la autoridad electoral, es posible advertir dos aparentes periodos de inactividad por parte de la autoridad responsable. El primero, comprendido de febrero a junio de dos mil veintiuno, y el segundo, de enero a agosto de dos mil veintidós.

40             Sin embargo, para esta Sala Superior es un hecho notorio que en el año dos mil veintiuno tuvo lugar el proceso electoral federal para la renovación de la Cámara de diputaciones del Congreso de la Unión, cuya organización por parte del Instituto Nacional Electoral abarcó la temporalidad de septiembre de dos mil veinte a julio de dos mil veintiuno[7].

41             Asimismo, en el año dos mil veintiuno el Instituto Nacional Electoral también estuvo a cargo de la organización del proceso de consulta popular, la cual, conforme al Plan Integral y Calendario de dicho proceso de participación ciudadana, su preparación inició en marzo de dos mil veintiuno, teniendo lugar la jornada respectiva el uno de agosto y la publicación de resultados el cuatro siguiente[8].

42             En ese sentido, a juicio de este órgano jurisdiccional el periodo de inactividad procesal en la instrucción de las quejas que dieron lugar a la resolución que hoy se controvierte coincide con la temporalidad en la que el Instituto Nacional Electoral organizó el proceso electoral federal 2020-2021, así como también la preparación, organización y desarrollo de la Consulta Popular llevada a cabo el uno de agosto de dos mil veintiuno.

43             Es por estas últimas consideraciones que para este órgano jurisdiccional razonablemente existe una justificación respecto a la inactividad procesal en dicho periodo, teniendo en cuenta que, la consulta popular fue el primer mecanismo de democracia directa organizado en todo el país.

44             Ahora bien, respecto al segundo periodo de inactividad procesal, que comprendió de enero a agosto de dos mil veintidós, también resulta un hecho notorio para esta Sala Superior que el Instituto Nacional Electoral llevó a cabo la preparación del proceso de  revocación de mandato 2021-2022, el cual conforme al plan integral y calendario de dicho proceso[9], comprendió del uno de octubre de dos mil veintiuno, al veintidós de abril de dos mil veintidós; temporalidad que coincide con aquella en la que se tuvo inactividad procesal de las quejas que motivaron la resolución ahora impugnada.

45             Además, en dos mil veintidós también se desarrollaron seis procesos electorales locales en los que se renovaron las gubernaturas de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas; procesos electorales que, si bien fueron organizados por los respectivos organismos públicos locales electorales, también es cierto que el Instituto Nacional Electoral tuvo una participación en ellos, conforme a los instrumentos jurídicos de coordinación y cooperación previstos en el Reglamento de Elecciones; procesos cuya organización comprendió los periodos de septiembre de dos mil veintiuno a junio de dos mil veintidós.

46             En ese sentido, atendiendo a la normativa aplicable a dichos procesos electorales locales[10], el Instituto Nacional Electoral en ejercicio de su competencia originaria, desarrolló entre otras, las relativas a la capacitación electoral; la ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas; la integración del padrón y la lista de electores; el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales; y el establecimiento de las reglas, lineamientos, criterios y formatos necesarios para implementar programas de resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión, la observación electoral, conteos rápidos, así como la impresión de documentos y producción de materiales electorales.

47             Asimismo, debe tenerse en cuenta que, el Instituto Nacional Electoral es autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, los partidos locales y los candidatos independientes, de acuerdo con lo que determine la Constitución y a lo que establezcan las leyes[11].

48             A su vez, el Instituto Nacional Electoral también lleva a cabo la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, en los procesos electorales federal y local[12].

49             En esas circunstancias, si bien las actividades propias de los procesos electorales locales no significan, de ningún modo, una justificación, de suyo, para descuidar la instrucción de los procedimientos ordinarios sancionadores, en los cuales realizan actividades de auxilio a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, lo cierto es que esta Sala Superior debe también valorar la prioridad que implica la organización de una elección para la renovación de la Cámara de Diputados de la Unión, así como también la preparación y desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana como la Consulta y el procedimiento de revocación de mandato; los cuales estuvieron a cargo de la autoridad administrativa electoral nacional.

50             Además, en la substanciación del procedimiento sancionador ordinario, quien auxilia a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral son los consejos y las juntas ejecutivas, locales y distritales. En efecto, estos fungen como órganos auxiliares y son responsables de la función indagatoria.  Por tanto, la referida Unidad puede solicitarles a los órganos auxiliares que lleven a cabo las investigaciones o recaben las pruebas necesarias para generar elementos de convicción para integrar el expediente.

51             Por lo tanto, si bien durante el lapso de los dos años, tres meses y veinticuatro días de investigación existieron dos periodos de aparente inactividad, esto no implica que la autoridad incurrió en desinterés en su proceso de investigación, pues sus órganos auxiliares se encontraban atendiendo a la organización tanto de procedimientos de participación ciudadana directa como lo son la Consulta y la Revocación de Mandato, así como también, colaborando en la organización de los procesos electorales locales de seis entidades federativas.

52             En este sentido, si bien se excedió el plazo de dos años que esta Sala Superior ha establecido para la actualización de la caducidad de los procedimientos ordinarios sancionadores, las circunstancias particulares del caso llevan a estimar que la autoridad administrativa electoral realizó un ejercicio constante de instrucción y que sólo se vio interrumpido ante la necesidad de cumplir con las obligaciones que la normativa le exigía en relación con la organización del proceso electoral federal 2020-2021, así como los procesos de participación ciudadana, como la Consulta y Revocación de Mandato, además de su participación en los procesos electorales locales de dos mil veintidós, en los que se renovaron seis gubernaturas.

Por estas razones, esta Sala Superior considera que, en el caso, se actualiza una excepción al término de caducidad de dos años que opera en el procedimiento ordinario sancionador; pues como ha quedado evidenciado, la autoridad administrativa electoral en forma paralela a la instrucción de dicho procedimiento, tuvo que hacer frente a la organización de un proceso electoral federal, así como también, el desarrollo de dos mecanismos directos de participación ciudadana a nivel nacional, tareas que, constitucionalmente representan  la razón esencial del Instituto Nacional Electoral; de ahí que, el agravio resulte infundado.

De forma similar fue decido por este órgano jurisdiccional al resolver los recursos de apelación SUP-RAP-11/2018 y SUP-RAP-16/2018.

53             En consecuencia, ante lo infundado del agravio planteado por el partido actor, en el sentido de que caducaron las facultades sancionadoras de la autoridad responsable y se extinguió la acción punitiva para fincar responsabilidades por infracciones administrativas, lo procedente es confirmar la resolución impugnada, en relación con la existencia de las faltas electorales atribuidas al Partido Revolucionario Institucional, su responsabilidad y sanciones que por consecuencia le fueron impuestas.

R E S U E L V E

ÚNICO. Se confirma la resolución impugnada.

NOTIFÍQUESE en términos de Ley.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, ante la subsecretaria general de acuerdos, quien autoriza y da fe de que se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.