EXPEDIENTES: SUP-JE-1315/2023, SUP-JE-1322/2023 Y SUP-JE-1323/2023 ACUMULADOS
ACTORES: MARIELA GUTIÉRREZ ESCALANTE Y OTROS
RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE MÉXICO
MAGISTRADO PONENTE: INDALFER INFANTE GONZALES
SECRETARIOS: HORACIO PARRA LAZCANO, MAURICIO I. DEL TORO HUERTA, ADÁN JERÓNIMO NAVARRETE GARCÍA Y MANUEL GALEANA ALARCÓN
COLABORARON: YUTZUMI PONCE MORALES Y NANCY LIZBETH HERNÁNDEZ CARRILLO
Ciudad de México, a veintiuno de junio de dos mil veintitrés.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación determina: 1) Desechar el juicio electoral SUP-JE- SUP-JE-1323/2023 por preclusión y 2) revocar la sentencia que emitió el Tribunal Electoral del Estado de México en el procedimiento especial sancionador PES/153/2023.
I. ASPECTOS GENERALES
En razón a ello, el Tribunal Electoral del Estado de México determinó: a) declarar la inexistencia de la infracción, en cuanto a la publicación denunciada; b) en cuanto a la licencia, al considerar que no se justificó ésta, ya que ello se traducía en una conducta que vulneró los principios de imparcialidad y neutralidad acorde a lo previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución federal, dejó sin efectos el punto de acuerdo VII de la Octava Sesión de Cabildo, por la que se otorgó la licencia para separación del cargo a Mariela Gutiérrez Escalante; y, c) dar vista a la Contraloría del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, para que en términos de sus atribuciones procediera conforme a derecho.
En contra de lo anterior, la parte actora reclama, en esencia, una vulneración a los principios de certeza, legalidad, objetividad, seguridad jurídica, competencia, fundamentación y motivación, así como a la autonomía municipal y a los derechos políticos de asociación en materia político-electoral.
II. ANTECEDENTES
De constancias de autos, se advierte lo siguiente:
1. A) Solicitud de licencia para separación del cargo y publicación en red social. El veintinueve de marzo de dos mil veintitrés, Mariela Gutiérrez Escalante solicitó al cuerpo edilicio una licencia temporal de separación al cargo de presidenta municipal de Tecámac, Estado de México, hasta por sesenta y seis días para unirse a la campaña de Delfina Gómez Álvarez. Al día siguiente, mediante su red social de Facebook, publicó que para participar en la citada campaña y no incurrir en ningún tipo de ilegalidad, solicitó la referida licencia [1].
2. B) Queja. El treinta y uno de marzo siguiente, el Partido Revolucionario Institucional, por medio de su representante, ante el Consejo General del Instituto Electoral local, presentó escrito de queja en contra de la citada presidenta municipal, por vulnerar principios de neutralidad e imparcialidad en la contienda, derivado que informó en la red social Facebook la solicitud de licencia a su cargo, para unirse a una opción política. Una vez sustanciado el procedimiento, se remitió al Tribunal Electoral del Estado de México y se registró con número de expediente PES/153/2023.
3. C) Acto impugnado. El diecinueve de mayo del año en curso, el Tribunal Electoral del Estado de México emitió sentencia en la cual determinó: a) declarar la inexistencia de la infracción, por la publicación denunciada; b) dejar sin efectos el punto de acuerdo VII de la Octava Sesión de Cabildo, por la que se otorgó la licencia para separación del cargo a Mariela Gutiérrez Escalante; y c) dar vista a la Contraloría del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, para que en términos de sus atribuciones procediera conforme a derecho.
4. D) Medios de Impugnación. Inconformes con la resolución que emitió el tribunal local, el veinticuatro y veintiséis de mayo inmediato, Mariela Gutiérrez Escalante, en su carácter de ciudadana y presidenta municipal de Tecámac, Estado de México; así como integrantes del Cabildo de Tecámac, Estado de México[2], presentaron escritos de demanda ante la autoridad responsable.
5. E) Integración de los expedientes y turno. Una vez recibidas las constancias, el magistrado presidente de esta Sala Superior ordenó integrar los expedientes SUP-JE-1315/2023, SUP-JE-1322/2023 y SUP-JE-1323/2023 y turnarlos a la ponencia del magistrado Indalfer Infante Gonzales, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
6. F) Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó, admitió y, al no existir mayores diligencias, declaró cerrada la instrucción.
III. NORMATIVA APLICABLE
7. Esta Sala Superior considera que la normativa aplicable a la presente controversia es la vigente con anterioridad al Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de marzo del presente año, el cual, entre otros aspectos, expidió una nueva Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral.
8. Lo anterior con fundamento en el punto cuarto del Acuerdo General 1/2023 de esta Sala Superior[3] –emitido con motivo de la suspensión decretada por el ministro instructor de la controversia constitucional que se promovió en contra del aludido Decreto[4]– en el cual dispone que los asuntos presentados del veintiocho de marzo de dos mil veintitrés en adelante serán tramitados, sustanciados y resueltos con base en la ley procesal electoral publicada en mil novecientos noventa y seis, con todas sus reformas, siendo que la demanda en el presente caso se presentó el tres de junio del presente año.
IV. COMPETENCIA
9. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver los presentes medios de impugnación, porque se controvierte una resolución que emitió el Tribunal Electoral del Estado de México, en un procedimiento especial sancionador, en el que, entre otras cosas, determinó que una publicación denunciada no era contraria a la normativa electoral; sin embargo, se dejó sin efectos el punto de acuerdo VII de la Octava Sesión Ordinaria de Cabildo del Ayuntamiento de Tecámac, en la que se otorgó licencia a la presidenta municipal del citado Estado, para separarse de dicho cargo, con motivo de su participación en la campaña de Delfina Gómez Álvarez, candidata a la gubernatura de ese estado; por tanto, al estar relacionada la litis con la elección de una gubernatura, resulta materia de competencia exclusiva de este órgano jurisdiccional.
10. Ello, con fundamento en los artículos 17, párrafo segundo, 41, párrafo segundo, base VI; 99, párrafos primero y cuarto, fracción X, de la Constitución Federal; 166, fracción X y 169, fracción XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y los Lineamientos Generales para la Identificación e Integración de Expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
V. ACUMULACIÓN
11. De conformidad con los artículos 180, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y, 79 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, procede acumular los medios de impugnación, al existir conexidad en la causa, porque hay identidad en la autoridad responsable y el acto motivo de controversia, por lo que resulta conveniente que el estudio se realice en forma conjunta.
12. En consecuencia, se acumulan los expedientes SUP-JE-1322/2023 y SUP-JE-1323/2023 al diverso SUP-JE-1315/2023, por ser el primero que se recibió en esta Sala Superior.
13. Por tanto, se deberá glosar copia certificada de la presente sentencia a los expedientes acumulados.
VI. IMPROCEDENCIA DEL JUICIO ELECTORAL SUP-JE-1323/2023 (PRECLUSIÓN)
14. Esta Sala Superior considera que la demanda debe desecharse porque la parte actora agotó previamente su derecho de impugnación de conformidad con lo previsto por el párrafo 3, del artículo 9, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
15. Este órgano jurisdiccional especializado ha sostenido que, el derecho a impugnar sólo se puede ejercer en el plazo correspondiente, en una sola ocasión, contra el mismo acto. Por ello, la presentación de una demanda a fin de combatir una determinación agota el derecho de acción. Si se presenta una segunda demanda por la misma persona para impugnar un mismo acto, esta última es improcedente.
16. Así, promovido un medio de impugnación para controvertir determinado acto o resolución, resulta jurídicamente improcedente un segundo juicio.
17. Al respecto, resulta orientador el criterio de la tesis CXLVIII/2008 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “PRECLUSIÓN. SUPUESTOS EN LOS QUE OPERA”[5].
18. En el caso, los actores de los juicios electorales 1322/2023 y 1323/2023, presentaron dos demandas para controvertir la resolución emitida por el Tribunal Electoral del Estado de México en el expediente PES/153/2023, conforme a lo siguiente:
EXPEDIENTE | PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA | LUGAR EN QUE SE PRESENTA LA DEMANDA |
SUP-JE-1322/2023 | Veintiséis de mayo de dos mil veintitrés a las veintiún horas con veinticinco minutos | Tribunal Electoral del Estado de México |
SUP-JE-1323/2023 | Veintiséis de mayo de dos mil veintitrés a las veintiún horas con veintiséis minutos | Tribunal Electoral del Estado de México |
19. Al respecto, se debe destacar que, del análisis de los escritos de demanda que dieron origen al juicio electoral SUP-JE-1323/2023 y al SUP-JE-1322/2023, se advierte que su contenido es casi idéntico[6]; por tanto, la parte actora agotó su derecho de acción con la presentación de la demanda que originó el juicio electoral SUP-JE-1322/2022.
20. En consecuencia, toda vez que los promoventes agotaron su derecho de acción al promover la primera demanda, se actualiza la preclusión de su derecho de impugnación en el juicio SUP-JE-1323/2023, lo cual deriva en su improcedencia, de ahí que proceda su desechamiento.
VII. REQUISITOS DE PROCEDENCIA (SUP-JE-1315/2023 Y SUP-JE-1322/2023)
21. Se cumplen los requisitos para la admisión de los juicios, conforme a lo dispuesto en los artículos 7, párrafo 1; 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; y 13 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, conforme a lo siguiente:
22. A) Forma. Las demandas se presentaron por escrito ante la autoridad responsable; en ellas se hace constar los nombres y firmas autógrafas; se identifica el acto impugnado y el órgano responsable; asimismo, se mencionan los hechos en que se basa la inconformidad y se exponen los agravios, así como los preceptos presuntamente violados.
23. B) Oportunidad. La demanda del SUP-JE-1315/2023, se presentó de forma oportuna, porque el acto impugnado se emitió el diecinueve de mayo de dos mil veintitrés y se notificó a la parte promovente el veinte inmediato. Por tanto, si la presentación de la demanda se realizó, ante la autoridad responsable, el veinticuatro del citado mes de mayo, resulta oportuna su presentación.
24. Asimismo, la demanda que interpusieron las personas integrantes del Cabildo de Tecámac, Estado de México[7] es oportuna. Lo anterior, porque los promoventes manifiestan conocer del acto impugnado el veintidós de mayo del año en curso, cuando se recibió en la Oficialía de Partes Común del Municipio de Tecámac, un oficio en el que la Presidenta Municipal informó de la resolución que emitió el Tribunal Electoral del Estado de México, en el expediente PES/153/2023, fecha en la que se les tiene por conocido el acto impugnado, porque no obra en el expediente prueba plena que, de manera manifiesta e inobjetable demuestre lo contrario, aunado a que este hecho no es controvertido[8].
25. Por tanto, ya que el medio de impugnación se presentó el veintiséis de mayo inmediato, resulta oportuna su presentación.
26. C) Legitimación e interés jurídico. Se tienen por acreditados los requisitos, porque el juicio SUP-JE-1315/2023, lo promueve Mariela Gutiérrez Escalante, en su calidad de presidenta municipal de Tecámac, Estado de México, quien tiene el carácter de denunciada en el procedimiento de origen; además, impugna la resolución del procedimiento especial sancionador que emitió el tribunal responsable, en la cual tuvo por acreditada su responsabilidad por solicitar licencia para unirse a una campaña política.
27. De igual forma, se acreditan los requisitos del juicio que presentan los integrantes del Cabildo de Tecámac[9], porque la sentencia impugnada podría incidir en la autonomía de dicho órgano municipal al dejar sin efecto un punto de acuerdo de una Sesión Ordinaria de Cabildo. Asimismo, acuden nueve de los catorce integrantes de dicho órgano municipal[10].
28. D) Definitividad. Se cumple con el requisito, porque no existe un medio de defensa que deba agotarse previamente.
VIII. CUESTIÓN PREVIA Y PRECISIÓN DE LA LITIS
29. La parte actora del SUP-JE-1315/2023, únicamente controvierte la determinación que sostuvo la responsable respecto a la solicitud y otorgamiento de la licencia, no así respecto a la publicación de la misma, pues en este último punto, la resolución le fue favorable, por lo cual, ello no será motivo de análisis.
30. Igualmente, los promoventes del juicio electoral SUP-JE-1322/2023 controvierten solamente lo relativo a la revocación del punto de acuerdo por el que el Cabildo del que forman parte aprobó la licencia solicitada por la presidenta municipal.
31. Conforme a lo anterior, la litis se reduce al análisis de si la simple solicitud y aprobación de una licencia, sin goce de sueldo, que otorgó el Cabildo de Tecámac, Estado de México, a la presidenta municipal es contraria al artículo 134 constitucional por el hecho de poner en riesgo la inequidad en la contienda, o necesariamente requiere de otros elementos para configurar la vulneración a los principios de inequidad en la contienda y neutralidad.
IX. ESTUDIO DE FONDO
A) Acto impugnado
32. El Tribunal Electoral del Estado de México en la sentencia impugnada sustancialmente determinó, por una parte, que las publicaciones atribuidas a Mariela Gutiérrez Escalante, en su calidad de presidenta municipal de Tecámac, no podían entenderse como violaciones a los principios de imparcialidad y neutralidad en la contienda, pues aun cuando a través de tales publicaciones informó o anunció sobre su separación al cargo para colaborar en la campaña de Delfina Gómez Álvarez, no podía concluirse que con esas manifestaciones se incidía en el proceso electoral local, porque al momento en que aconteció la publicación era el periodo de intercampañas, y del análisis integral al mensaje denunciado advirtió que se trató de una publicación con el fin de informar a la ciudadanía, efectuada antes del inicio del periodo de campaña en el proceso electoral local en la entidad, y a través de la cual manifestó querer garantizar la imparcialidad del gobierno del ayuntamiento que representa; aunado a que, la denunciante, tampoco aportó otros indicios que, concatenados entre sí, permitieran un mayor alcance probatorio respecto de la intención de la parte denunciada para posicionar a la candidatura de Delfina Gómez Álvarez.
33. Por otra parte, en cuanto al análisis de la licencia que solicitó la ciudadana denunciada, el Tribunal responsable argumentó que la Ley Orgánica Municipal, si bien permite que los servidores públicos municipales puedan solicitar licencia por cuestiones de índole laboral, personal o inclusive judicial, no prevé la posibilidad de pedir licencia para sumarse a una campaña electoral; por tanto, no resultaba válido permitir razones diversas no previstas en la legislación.
34. Para el Tribunal, la parte denunciada cometió un fraude a la ley, pues pretendió abandonar su encargo público so pretexto de apoyar a una candidatura en un proceso electoral, por lo que determinó revocar la licencia otorgada, toda vez que dentro de sus competencias estaba revisar que el proceso electoral se realice con apego y respeto irrestricto de los principios constitucionales en materia electoral, por lo que si la conducta denunciada tenía como fin romper el principio de imparcialidad mediante un fraude a la ley, no se podía permitir que una conducta que presumiblemente se realizó en ejercicio de las atribuciones del ayuntamiento pudiera conllevar a la vulneración de los principios consagrados en la Constitución.
35. Con ello, en la sentencia impugnada se buscaba prevenir la violación a los principios rectores de la materia electoral, en particular lo previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución general, sobre la obligación de las personas públicas de cumplir con la imparcialidad y neutralidad en la contienda, pues sumarse a una campaña, sin causa justificada para ello y pasando por alto la ostentación de un cargo de elección popular en detrimento de los habitantes del Municipio de Tecámac, representaba un fraude a la norma; por lo que el actuar era evidentemente contrario a derecho, por poner en riesgo la equidad en la elección al poder influir en la voluntad del electorado, máxime que la licencia no implicaba la desvinculación de la presidenta municipal a la administración municipal.
36. Lo anterior, lo sostuvo el Tribunal local a partir de considerar los criterios de esta Sala Superior, en los que se sostiene que solicitar licencia sin goce de sueldo no inhabilitaba el día al servidor o servidora pública, ni convalida la participación en eventos proselitistas en los tiempos que deben atender funciones públicas que les corresponden en su encargo, en tanto que, una licencia, permiso o autorización, aun sin goce de sueldo, no justifica tal asistencia.
37. Conforme a lo anterior, el Tribunal determinó, al no justificarse la licencia temporal de sesenta y seis días concedida a la actora para separarse del cargo, dejar sin efectos el punto de acuerdo VII de la Octava Sesión Ordinaria de Cabildo, por la que se otorgó la licencia para separarse del cargo a Mariela Gutiérrez Escalante, vinculó a la denunciada a presentarse al desempeño de sus funciones como presidenta municipal del Ayuntamiento de Tecámac, dentro del día hábil siguiente a su notificación y dio vista a la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, para que en uso de sus atribuciones procediera conforme a derecho.
B) Agravios
I) SUP-JE-1315/2023
38. La parte actora considera que la resolución controvertida es incongruente puesto que, por un lado, declara “inexistentes las vulneraciones a la normativa electoral que aduce el denunciante derivado de los actos referidos en su queja, por cuanto hace a la publicación denunciada”, y en el sub apartado de “Análisis de la naturaleza de la licencia para separarse del cargo”, de modo incongruente declara que, “al no justificarse la licencia temporal de sesenta y seis días concedida a la denunciada para separarse del cargo que ostenta, ya que ello constituye una vulneración a los principios de imparcialidad y neutralidad” estima “necesario dejar sin efectos” el punto de acuerdo de veintinueve de marzo, por la que el Cabildo por unanimidad le concedió la referida licencia.
39. Agrega que, no obstante que el tribunal local aun habiendo determinado que los hechos motivo de queja se encuentran acreditados, declaró que éstos no constituyen infracción a la normatividad electoral, de lo cual no puede tener por acreditada responsabilidad alguna de la denunciada, pues no hay sanción sin ley; tan es así que, no se hizo calificación de falta alguna ni se individualizó sanción por los hechos reclamados por el Partido Revolucionario Institucional.
40. Manifiesta que, el hecho de que la responsable la vinculara a presentarse en cierto plazo a desempeñar el cargo de presidenta municipal implica también su reconocimiento de que no estaba ejerciendo atribuciones propias de dicho cargo, ni estaba a su disposición recursos públicos durante el tiempo que transcurría la licencia aprobada por el Ayuntamiento –órgano que no fue denunciado ni emplazado al procedimiento sancionador especial, ni por la autoridad administrativa ni por la jurisdiccional electoral—.
41. La actora señala que el tribunal responsable reconoce implícitamente que no se ha vulnerado la equidad en la contienda con el actuar de la solicitud y aprobación de la licencia, pues únicamente precisa que se pone en riesgo la equidad en la elección al poder influir en la voluntad de electorado y, por otra parte, señala que la licencia concedida no implica la desvinculación de la Presidencia Municipal, sin decir por qué no hay tal desvinculación.
42. Conforme a lo anterior, la finalidad se enmarca en la prevención y no en la acreditación de los hechos que pudieran considerarse contrarios a la normativa electoral, pues se trata de un fin futuro que es de realización incierta. De ahí que, si bien posteriormente la responsable indica que se demuestra que la solicitud de la licencia se traduce en una conducta que vulnera los principios de imparcialidad y neutralidad, no es acorde a las consideraciones donde afirma que se está ante un riesgo y que es necesario prevenir violaciones, con lo cual intenta justificar la vista que dio al superior jerárquico.
43. Aduce que el Tribunal Electoral local se excede en sus atribuciones, al vincularla a presentarse al desempeño de sus funciones como presidenta municipal del Ayuntamiento de Tecámac, dentro del día hábil siguiente a la notificación del fallo, hoy recurrido, atribución que, aun suponiendo sin conceder que tal decisión fuese legítima, no lo es, pues correspondería ordenarlo al propio Ayuntamiento o en su defecto a la Legislatura local y no a dicho órgano jurisdiccional. Además, ordenó dar vista a la Contraloría del Poder Legislativo local, para que procediera en los términos de la normativa aplicable.
44. Aunado a lo anterior, el Cabildo no fue denunciado ni emplazado al procedimiento sancionador especial, ni por la autoridad administrativa ni por la jurisdiccional electoral.
45. Refirió que, si el Cabildo tiene facultades expresas para realizar el acto administrativo de concederle licencia, igual la tiene para retirarla o reducirla, si considera que no subsiste la causa por la cual se le concedió. No obstante, en la sentencia, el Cabildo fue privado de esa facultad por el tribunal electoral local, al pretender imponerle el deber de reasumir el cargo, anticipadamente y en contra de su voluntad, sin haberse emitido en su oportunidad alguna medida cautelar que así lo estableciera. Por lo cual, la responsable no solo violenta sus derechos, sino, además, las atribuciones y competencias de un municipio autónomo facultado por el artículo 115, fracción II, de la Constitución federal y las leyes locales aplicables.
46. Agrega que la causa de la solicitud de licencia aprobada por el Cabildo es legítima, sí está contemplada de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y está justificada del inciso b), en relación con la del inciso e), ambas del tercer párrafo del artículo 40 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, al ser aquellas causas de justificación que, por su naturaleza, pueden considerarse como análogas por el Ayuntamiento concernientes a formas diversas de participación en el proceso comicial, porque si el contender con una candidatura en un proceso electoral local es una causa justificada, es lógico que también lo sea que un integrante de Cabildo solicite licencia temporal para integrarse a la campaña de una candidata a la gubernatura, como aconteció en el caso.
47. Asimismo, la autoridad responsable se considera “competente” para revocar la licencia otorgada a la actora; no obstante, si bien corresponde al tribunal revisar que el proceso electoral se conduzca en apego y respeto a los principios constitucionales, ello es subjetivo y falaz en el sentido en que “la conducta denunciada tiene como fin romper el principio de imparcialidad mediante un fraude de ley, en ese sentido, no se puede permitir que una conducta que presumiblemente se realizó en plena atribución de un ayuntamiento pueda conllevar a la vulneración de los principios consagrados en nuestra Constitución Federal”. Lo anterior, porque dicha afirmación contraviene el principio de legalidad, además de ser ambigua, contradictoria, vaga y superficial.
48. Por ende, la actora sostiene que no hay vulneración a los principios de neutralidad y equidad, porque éstos son aplicables sólo respecto de servidores públicos en activo y no frente a quienes gozan de licencia temporal, cualquiera que haya sido la causa de su aprobación.
49. El tribunal responsable incurrió en una deficiente apreciación de los hechos, pues si bien fue electa en su momento como presidenta municipal de Tecámac, el Ayuntamiento aprobó la licencia para separarse y dejar de desempeñar el cargo durante su vigencia, aunque fue interrumpida por la sentencia controvertida; por lo que, durante ese tiempo no tuvo como atribuciones, las facultades y obligaciones de una servidora pública propias de ese cargo, ni estaba a su disposición los recursos públicos.
50. En ese sentido, sin mediar alguna infracción material atribuible a la actora, porque no se le atribuyeron conductas que concretamente pudieran vulnerar la normativa electoral, ni se demuestra que efectivamente hubiere inequidad en el proceso electoral, tampoco se hace un estudio de los elementos temporal, material y subjetivo del reclamo que pudieran acreditar la supuesta infracción a los principios de imparcialidad y neutralidad, porque no existió la conducta reprochable; la responsable concluye que tanto la solicitud como el acuerdo de licencia que aprobó el Cabildo de Tecámac, supuestamente vulnera los principios referidos.
51. Por ende, no pudo acreditarse la inequidad ni faltas a los principios multicitados, por el simple hecho de solicitar y que se le autorizara, por el Cabildo de Tecámac, una licencia para separarse del cargo temporalmente, si no se relacionaba esa apreciación con hechos o conductas que concretizaran algún tipo administrativo electoral, máxime que en el caso no se imputa a la persona denunciada haber participado en actos proselitistas en días hábiles o con preponderancia.
52. La promovente arguye que, contrario a lo que refiere la autoridad responsable, no reconoce vulnerar los principios constitucionales invocados, por el hecho de plasmar, en mensajes, su deseo de ver triunfar a la maestra Delfina y contribuir democráticamente y conforme a derecho en el triunfo electoral de Morena; puesto que era necesario adminicular esos indicios con pruebas plenas que revelaran que hubo inequidad o falta de imparcialidad o de neutralidad. Aunado a que no menciona conductas que pudieran analizarse desde la perspectiva de los elementos típicos que eventualmente configurasen alguna posible infracción.
53. Finalmente, solicita que sea tomado en cuenta el voto particular que formuló una de las magistradas del Pleno del Tribunal responsable, sobre que la parte actora no incurrió en infracción a los principios constitucionales previstos en el artículo 134 constitucional.
II) SUP-JE-1322/2023
54. La parte actora considera que la resolución que emitió el Tribunal responsable resulta ilegal, porque dejó sin efecto un punto de Cabildo de Tecámac, Estado de México, bajo la idea de que no existe fundamento que permita otorgar licencias a personas que ejerzan la Presidencia Municipal, para realizar actos proselitistas. En ese sentido, el tribunal responsable ordenó dejar sin efectos la licencia, soslayando que el legislador enlistó de forma enunciativa y no limitativa, los supuestos para otorgar las licencias.
55. En ese sentido, estiman que la resolución impugnada contraviene lo previsto en el artículo 115, fracción I, párrafo primero y II, de la Constitución general al exceder de sus atribuciones por dejar sin efecto el acta de cabildo por carecer de fundamentación y motivación.
C) Consideraciones de la Sala Superior
56. Esta Sala Superior considera parcialmente fundados los agravios de la parte actora y por tanto procedente revocar la sentencia impugnada, ante la falta de congruencia e indebida fundamentación y motivación de la determinación, toda vez que la simple solicitud y aprobación de la licencia que otorgó el Cabildo de Tecámac, Estado de México a la presienta municipal, no resulta, por sí misma, contraria al artículo 134 constitucional, sin que ello implique una justificación para la parte actora de participar activamente en actos de proselitismo.
57. Lo anterior, porque el Tribunal responsable consideró, por una parte, que la publicación en redes sociales de mensajes alusivos a licencia no constituía una violación a la normativa electoral y, por otro, determinó la violación de los principios de imparcialidad y neutralidad por la simple solicitud y aprobación de la licencia; aunado a que esta última determinación la hizo el tribunal sobre la base de cuestiones precautorias para evitar posibles vulneraciones a la normativa electoral y no sobre la base de que se haya actualizado una violación concreta o una conducta específica que resultara contraria al principio de imparcialidad.
58. Esto es, el tribunal incurre en una incongruencia interna[11] respecto de declarar, por una parte, válidas las publicaciones relacionadas con el anuncio de la licencia y, por otra, determinar la violación a los principios de imparcialidad y neutralidad por la solicitud y aprobación de la licencia, siendo que se trata de aspectos estrictamente relacionados, sin justificar su determinación sobre la base de conductas o hechos específicos que configuren una vulneración al principio de imparcialidad o neutralidad, sino sólo a partir del riesgo que puede generarse a partir de la aprobación de la licencia ante la posible participación activa de la funcionaria en actos de proselitismo.
59. En este sentido, la sentencia impugnada se limitó a analizar aspectos hipotéticos sobre la posible participación de la parte actora en eventos futuros de apoyo a una candidatura, sin acreditar concretamente un acto que pueda considerarse contrario a los principios de imparcialidad y neutralidad, puesto que la mera solicitud y aprobación de la licencia no conlleva un actuar ilícito, pero principalmente, porque una licencia temporal no es una causa que justifique o excluya la responsabilidad de una presidenta municipal para efecto de que participe activamente en actos proselitistas.
60. Esto es, el Tribunal local determinó la responsabilidad de la presidenta municipal a partir de aspectos hipotéticos, sin considerar que, por regla general, el hecho de contar con una licencia temporal no excluye la responsabilidad de las y los funcionarios respecto de conductas contrarias a los principios de imparcialidad y neutralidad, por lo que la mera aprobación de una licencia, no implica una vulneración a tales principios, sino que es preciso que se actualicen las conductas específicas que puedan ser atribuidas a una persona funcionaria pública, sin que en el caso se haya denunciado un acto o evento concreto en el cual la funcionaria pública haya tenido una participación activa en días hábiles o inhábiles.
61. Al respecto, esta Sala Superior ha señalado que el uso de ciertas figuras legales como la solicitud de inhabilitación de jornadas laborables, licencia, permiso, aviso de habilitación sin goce de sueldo, o cualquier otra, a efecto de justificar la asistencia de personas servidoras públicas a actos proselitistas en días hábiles configura un fraude a la ley, debido a que se pretende evadir el cumplimiento de la restricción a la que se refiere la norma constitucional[12].
62. En este sentido existe una clara línea o doctrina jurisprudencial en relación con la permisibilidad de que las y los servidores públicos asistan a eventos proselitistas en días hábiles o inhábiles, así como respecto a la restricción a no acudir a tales eventos cuando se encuentren obligados a realizar actividades permanentes en el desempeño del cargo público”.
63. Lo anterior, sobre la base de lo establecido por el artículo 134, párrafo séptimo, de la Constitución general en el sentido de que las y los servidores públicos de la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
64. Al respecto, esta Sala Superior ha sostenido que esa disposición tiene como objetivo garantizar la imparcialidad de los procesos electorales, al prohibir a las y los servidores el uso de recursos públicos a efecto de influir en las preferencias electorales; es decir, tutela el principio de equidad e imparcialidad en la contienda. Asimismo, se ha señalado que la vulneración a la equidad e imparcialidad en la contienda electoral está sujeta a la actualización de un supuesto objetivo necesario, consistente en que el proceder de los servidores públicos influya en la voluntad de la ciudadanía[13].
65. Como se ha expuesto en otros asuntos,[14] a partir de la evolución de la línea jurisprudencial de este Tribunal en la materia que se analiza, se han consolidado los siguientes criterios:
Existe una prohibición a las y los servidores del Estado de desviar recursos públicos para favorecer a determinado partido, precandidatura o candidatura a un cargo de elección de popular.
Se ha equiparado al uso indebido de recursos públicos, la conducta de las y los servidores consistente en asistir a eventos proselitistas en día u horario hábil, dado que se presume que la simple asistencia de estos conlleva un ejercicio indebido del cargo, pues a través de su investidura pueden influir en la ciudadanía o coaccionar su voto.[15]
La solicitud de licencia sin goce de sueldo, no autoriza, por si misma, la posibilidad de que las y los servidore públicos participen en eventos proselitistas en días hábiles[16].
Todas y todos los servidores públicos pueden acudir en días inhábiles a eventos proselitistas, en aras de salvaguardar el derecho de libertad de reunión o asociación.[17]
Si la servidora o servidor público, debido a determinada normativa, se encuentra sujeto a un horario establecido, puede acudir a eventos proselitistas, fuera de dicho horario.[18]
Los servidores públicos que por su naturaleza deban realizar actividades permanentes en el desempeño del cargo, sólo podrán asistir a eventos proselitistas en días inhábiles.[19]
En el caso de las y los legisladores, podrán asistir a actividades proselitistas en días hábiles, siempre y cuando no se distraigan de sus funciones legislativas.
En todas las hipótesis referidas, existe una limitante a la asistencia en eventos proselitistas para las y los servidores públicos, consistente en no hacer un uso indebido de recursos públicos y tampoco emitir expresiones mediante las cuales se induzca de forma indebida a los electores.
66. Con base en lo anterior, se advierte que, atendiendo a los criterios de esta Sala Superior, el hecho de solicitar licencia, permiso o habilitación sin goce de sueldo para acudir a un acto proselitista no implica que el día sea inhábil, dado que tal carácter no depende de los intereses personales de una persona servidora pública, sino que ordinariamente se encuentra previsto en las leyes o reglamentos aplicables, mismos que contemplan los días no laborables.
67. No obstante, el hecho de que esta Sala Superior considere que la solicitud de una licencia sin goce de sueldo para acudir a un evento proselitista no implica que el día sea inhábil o que, en ciertos supuestos, una solicitud en ese sentido pudiera tratarse de un fraude a la ley, ello no implica que las autoridades electorales deban analizar en abstracto la licitud de los motivos de una solicitud de licencia, así como tampoco dejarlas sin efectos, por vulnerar el artículo 134 constitucional, si no existe una conducta específica que sea contraria a la materia electoral.
68. Esto es, la aprobación de una licencia, incluso sobre la base de una finalidad que pudiera resultar cuestionable desde una perspectiva preventiva ante un posible peligro o puesta en riesgo de valores o principios rectores de la materia electoral, no implica una vulneración a tales principios, porque las conductas que en este caso pudieran considerarse contrarias a la normativa electoral deben, en efecto, incidir o generar una afectación a la equidad en la contienda por la participación injustificada de servidores públicos en eventos o actos proselitistas y no sólo por la solicitud de una licencia, pues ésta no es un elemento que excluya la responsabilidad, o la falta de licencia un elemento constitutivo de la infracción.
69. Esto es así, porque los criterios expuestos buscan que los servidores públicos no generen inequidad en la contienda, por tanto, aun cuando gocen de una licencia sin goce de sueldo, se les podrá investigar y sancionar si existen elementos que permitan configurar una infracción. De ahí que, al no considerarse la licencia como un eximente de responsabilidad de las y los servidores públicos, el simple hecho de su aprobación, en principio, no causa afectación a los principios de equidad en la contienda o neutralidad, por lo cual, en el caso no debió ser motivo de un análisis individual.
70. Así, si bien se reconoce una dimensión preventiva de las medidas cautelares en procedimientos sancionadores y por tanto, el riesgo de afectación o agravamiento en la posible lesión de un bien jurídico o principio protegido por la demora en la resolución del fondo del procedimiento puede justificar la adopción de medidas que busquen limitar una conducta sobre la base de su posible comisión o reiteración, ello no implica que se puedan considerar infracciones y sancionar acontecimientos futuros de realización incierta.
71. Esto es, la investigación de los procedimientos especiales sancionadores debe ceñirse, en cuanto a las personas servidoras públicas, a la conducta que emitan contraria a los principios de equidad en la contienda o neutralidad, ya sea que cuenten o no con la licencia de separación del cargo, por ello, no es acorde con la naturaleza del procedimiento especial, sancionar conductas que no tienen un impacto en los bienes o principios protegidos por la normativa electoral, pues dicho procedimiento tiene propósito de conocer, resolver y, en su caso, sancionar conductas reales, concretas, actuales y ciertas susceptibles de incidir en la materia electoral, pues busca salvaguardar la legalidad del desarrollo de los procesos electorales[20].
72. En consecuencia, la potestad investigadora únicamente debe desplegarse si se presentaron pruebas que arrojen indicios suficientes respecto a la actualización de conductas que impliquen acciones ilícitas, de modo que la autoridad tome las medidas para allegarse de elementos adicionales para estar en aptitud de resolver de manera adecuada respecto de la conducta denunciada[21].
73. En este sentido, esta Sala Superior ha considerado que los actos futuros son conductas posibles que pueden o no realizarse, de ahí que no puedan ser investigados, ni mucho menos sancionados, porque para ello, es necesaria la materialización de los efectos perniciosos en las normas, valores, principios y bienes jurídicamente tutelados, ya que sólo los actos ciertos, reales, concretos y actuales, atribuidos a posibles personas infractoras, son las que pueden ser valoradas en su integridad, para determinar si efectivamente causaron o causan una afectación a un proceso electoral[22].
74. Por ello, es posible afirmar que, en principio, los actos futuros de realización incierta o la falta de previsión expresa en la normativa aplicable para otorgar una licencia a una presidencia municipal, no generan vulneración directa a los principios constitucionales de inequidad o neutralidad en la contienda electoral y, en todo caso, la responsable debió analizar de manera conjunta, la solicitud y aprobación de licencia con las diversas conductas que pudieron afectar los referidos principios, en la contienda, y no de forma aislada.
75. Lo anterior, porque el hecho de que una persona servidora pública que ejerce un cargo de carácter permanente, independientemente que cuente o no con licencia, no le exime de que, con su actuar, pueda vulnerar el artículo 134 de la Constitución federal; de ahí que no se justifique, bajo el principio de riesgo, que la solicitud y aprobación de la licencia, en este asunto, genere afectación a la contienda electoral.
76. En el presente caso, esta Sala Superior advierte que la denuncia se presentó, principalmente, por las publicaciones que realizó la parte denunciada para informar sobre la solicitud de la licencia y su aprobación para unirse a la campaña de Delfina Gómez y, si bien solicitó medidas cautelares sobre la aprobación de la licencia, la denuncia se ciñó, principalmente a la publicidad que se dio de la licencia; sin que se manifestara la participación específica de la denunciada en un evento proselitista.
77. Al respecto, cabe precisar que las referidas medidas se negaron por el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral del Estado de México, lo cual se confirmó por el Tribunal local de esa entidad, mediante resolución RA-56/2023 y, se convalidó por esta Sala Superior al resolver el SUP-JE-1286/2023.
78. Es importante destacar que en el caso no se actualiza un supuesto de infracción sobre la base del incumplimiento de un deber de cuidado que genere un peligro concreto de lesión a un bien jurídico, puesto que la mera solicitud de licencia, aun siendo su motivo unirse a una campaña electoral, es insuficiente para efecto de considerar que se pone en peligro algún bien jurídico tutelado o que a partir de ella se advierta una necesaria capacidad lesiva para considerar como actualizada una vulneración al principio de imparcialidad o neutralidad, pues no basta la expresión de tal intencionalidad para configurar la infracción, al no advertirse una puesta en peligro de un bien jurídico, ni inminencia o necesidad de la conducta, dado que la mera aprobación de una licencia resulta irrelevante para la configuración de la falta, en tanto que –como se precisó– la participación indebida de funcionarios públicos puede configurarse con independencia de si se ha solicitado o se goza de una licencia, por lo que no implica siquiera un acto preparatorio que suponga un peligro concreto o un riesgo real en términos jurídicos, sin que en éste tipo de conductas pueda reprocharse el peligro abstracto como mera posibilidad, pues, se insiste, la mera solicitud y aprobación de una licencia no configura una conducta sancionable en materia electoral[23].
79. En consecuencia, el análisis del Tribunal responsable sobre posibles actos futuros no resulta congruente respecto a los hechos materia de denuncia, así como tampoco suficiente para dejar sin efecto una licencia, cuya aprobación, en sí misma, no genera una vulneración directa a los principios constitucionales de inequidad o neutralidad en la contienda electoral.
80. En todo caso, debió analizar de manera conjunta, la solicitud y aprobación de licencia con las diversas conductas que pudieron afectar los referidos principios, en la contienda, y no de forma aislada, aspecto que, como se señaló, rebasa el objeto del presente juicio en atención al principio de non reformatio in peus, el cual prohíbe reformar en perjuicio de la parte actora.
81. Lo anterior, no prejuzga sobre la legalidad de diversas conductas relacionadas con la licencia o sobre aquellas que se hayan generado posterior a su solicitud y aprobación, pues tales conductas, en su caso, pueden ser motivo de análisis y sanción, ya que como se señaló, la licencia en sí misma, no exime de su responsabilidad en la materia electoral.
82. En ese sentido, se advierte una incongruencia interna y una indebida fundamentación y motivación, porque el Tribunal responsable considera que la finalidad de la medida es prevenir la violación a los principios rectores de la materia electoral, en particular, lo previsto en el artículo 134 constitucional y que el actuar era evidentemente contrario a derecho, por poner en riesgo la equidad en la elección al poder influir en la voluntad del electorado, sin que se advierta una participación concreta de la parte denunciada en un evento proselitista.
83. Conforme a lo anterior, en el caso, la responsable no debió revocar la licencia, ni analizar su licitud a partir de la normativa administrativa aplicable; sino únicamente debió revisar los actos concretos de posible afectación en la normativa electoral y determinar si la licencia podría o no eximir de responsabilidad a la parte actora.
84. Al haber alcanzado su pretensión la parte actora, es innecesario analizar el resto de los motivos de disenso.
85. Conforme a lo expuesto y ante lo fundado de los agravios, se revoca la resolución impugnada; en consecuencia, se deja sin efectos la vista que dio la responsable a la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México para que analizara la supuesta infracción de la parte actora.
86. Por lo expuesto y fundado, se aprueban los siguientes:
X. RESOLUTIVOS
PRIMERO. Se acumulan los expedientes SUP-JE-1322/2023 y SUP-JE-1323/2023 al diverso SUP-JE-1315/2023.
SEGUNDO. Se desecha la demanda del juicio electoral SUP-JE-1323/2023.
TERCERO. Se revoca la resolución impugnada, conforme a las consideraciones de la presente resolución.
NOTIFÍQUESE como en derecho corresponda.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese los expedientes como asuntos total y definitivamente concluidos.
Este documento es autorizado mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.