JUICIO ELECTORAL Y JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO[1]
EXPEDIENTEs: SUP-JE-1450/2023 y SUP-JDC-371/2023
ACTORAs: SECRETARÍA EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y ELIZABETH SÁNCHEZ GONZÁLEZ.
responsables: Encargado de despacho de la CONTRALORÍA GENERAL DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL Y DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DEL ESTADO DE OAXACA Y OTROS
MAGISTRADA PONENTE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS
SECRETARIOS: GENARO ESCOBAR AMBRÍZ Y FERNANDO ANSELMO ESPAÑA GARCÍA
COLABORÓ: JORGE DAVID MALDONADO ANGELES
Ciudad de México, a cuatro de octubre de dos mil veintitrés.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[2] dicta sentencia en el sentido de revocar el acuerdo de trece de septiembre de dos mil veintitrés[3] emitido por la Contraloría General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Oaxaca[4], toda vez que tal autoridad carece de competencia para determinar la suspensión temporal de Elizabeth Sánchez González, Consejera Presidenta del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del estado de Oaxaca[5].
ANTECEDENTES
1. Designación. El veintiséis de octubre de dos mil veintiuno, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[6] designó a Elizabeth Sánchez González, como Consejera Presidenta del Instituto local, por un período de siete años.
2. Procedimiento Administrativo. El doce de septiembre de dos mil veintitrés,[7] la autoridad responsable dictó sendos acuerdos en los expedientes CJS/OIC/005/2023 y CJS/OIC/006/2023, en los que admitió los informes de presunta responsabilidad administrativa, por la posible comisión de faltas administrativas atribuibles a Elizabeth Sánchez González y Noemi Sánchez Gutiérrez, determinó su acumulación y la integración de los procedimientos de responsabilidad administrativa respectivos.
3. Suspensión. El trece de septiembre, la Contraloría[8] emitió acuerdo en el expediente de medida cautelar CJS/OIC/002/MC/2023, en el que decretó la medida cautelar consistente en suspensión temporal del cargo de Consejera Presidenta del Instituto local a Elizabeth Sánchez González.
4. Juicio electoral. El dieciocho de septiembre, la Encargada de Despacho de la Secretaría Ejecutiva del INE presentó juicio electoral ante esta Sala Superior contra el acuerdo de la medida cautelar, por medio del cual se hizo de su conocimiento la suspensión para que determine la designación de quien tenga la titularidad de la presidencia del Consejo General del Instituto local.
5. Juicio para la ciudadanía. En la misma fecha, inconforme con la suspensión decretada por la responsable, Elizabeth Sánchez González, Consejera Presidenta del Instituto Local, promovió juicio para la ciudadanía ante esta Sala Superior.
6. Recepción, turno y radicación. La Presidencia de esta Sala Superior ordenó integrar los expedientes SUP-JE-1450/2023 y SUP-JDC-371/2023 y turnarlos a la ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, donde se radicaron.
7. Escrito de apersonamiento. El veintidós de septiembre, Elizabeth Sánchez González presentó escrito de tercera interesada en el juicio electoral SUP-JE-1450/2023.
8. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora admitió a trámite las demandas y, al no haber pruebas ni diligencias pendientes por desahogar, se declaró cerrada la instrucción, por lo que los autos quedaron en estado de resolución.
RAZONES Y FUNDAMENTOS
PRIMERA. Competencia. La Sala Superior es competente para resolver los presentes juicios[9], porque el INE y la ciudadana actora controvierten un acuerdo de la Contraloría General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca por el cual se suspendió del cargo a la Consejera Presidenta del referido instituto, circunstancia que consideran vulnera las atribuciones del Consejo General del INE relativa a la designación y, particularmente, la remoción de las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales[10]; así como los derechos político-electorales de la ciudadana actora de integrar autoridades electorales en las entidades federativas.
Lo anterior, toda vez que se trata de un acto que puede incidir en las facultades del INE, así como de la integración de autoridades electorales de las entidades federativas cuestión que compete de forma exclusiva a esta Sala Superior.
Por lo anterior, no le asiste la razón a la autoridad responsable cuando afirma que el acto reclamado se circunscribe exclusivamente a la materia administrativa, de ahí que no proceda el sobreseimiento del presente juicio como lo afirma en el informe circunstanciado[11].
SEGUNDA. Acumulación. En el juicio electoral y el juicio para la ciudadanía existe conexidad en la causa, porque se impugna el mismo acto y se atribuye a la misma autoridad responsable.
Por tanto, en atención al principio de economía procesal, lo procedente es acumular el expediente SUP-JDC-371/2023 al SUP-JE-1450/2023, por ser éste el que se recibió primero.
En consecuencia, se debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta resolución al expediente acumulado.[12]
TERCERA. Requisitos de procedencia. Los medios de impugnación reúnen los requisitos de procedencia,[13] en virtud de lo siguiente:
1. Forma. Se cumplen los requisitos porque las demandas contienen el nombre y firma de las promoventes, la identificación de los actos impugnados y la autoridad responsable, la mención de los hechos y la expresión de conceptos de agravios que sustentan su impugnación, asimismo se ofrecen y aportan pruebas.
2. Oportunidad. Este requisito se encuentra satisfecho. El acuerdo reclamado de trece de septiembre fue notificado al INE el catorce de septiembre mediante oficio IEEPCO/CJS/OIC/141/2023, por lo que el plazo para inconformarse transcurrió del quince al veinte de septiembre, sin que en el cómputo deban considerarse los días sábado dieciséis y domingo diecisiete del mismo mes, ya que el acto no se relaciona con algún proceso electoral en curso.
Por su parte, Elizabeth Sánchez González en su carácter de Consejera Presidenta del Instituto local, fue notificada mediante instructivo del acuerdo impugnado el trece de septiembre, de ahí que el plazo se computara del catorce al diecinueve de septiembre.
La oportunidad deriva de que las demandas fueron presentadas el dieciocho de septiembre, esto es, dentro del plazo para impugnar.
3. Legitimación. Los medios de impugnación se promueven por parte legítima. Ello debido a que el juicio electoral es promovido por María Elena Cornejo Esparza en su carácter de Encargada de Despacho de la Secretaría Ejecutiva del INE, lo que se acredita con copia certificada del oficio INE/PC/242/2023 que acompaño al escrito inicial de demanda.
Por otro lado, el juicio para la ciudadanía es promovido por Elizabeth Sánchez González en su carácter de Consejera Presidenta del Instituto local, lo que se acredita con la copia certificada del oficio INE/PC/361/2021.
4. Interés jurídico. Este requisito se cumple, ya que la Encargada de Despacho de la Secretaría Ejecutiva del INE controvierte actos que considera invaden las atribuciones del Consejo General del referido Instituto.
Mientras que la actora del juicio para la ciudadanía controvierte el acto por el que fue suspendida temporalmente para desempeñar el cargo de Consejera Presidenta del Instituto local, lo cual, en su concepto, vulnera su derecho político-electoral de integrar órganos electorales.
5. Definitividad y firmeza. La determinación controvertida es definitiva, porque en la normativa aplicable no se prevé algún otro medio de impugnación que deba ser agotado previamente, por el cual pudieran ser revocadas, anuladas, modificadas o confirmadas; por tanto, son definitivas y firmes, para la procedibilidad de los juicios promovidos.
CUARTA. Escrito de tercera interesada. En relación con el escrito presentado por Elizabeth Sánchez González, por propio derecho y en su carácter de Consejera Presidenta del Instituto local, por medio del cual pretende comparecer como tercera interesada en el juicio electoral SUP-JE-1450/2023, esta Sala Superior considera que no ha lugar a reconocerle tal carácter con base en las siguientes consideraciones.
La persona tercera interesada, por definición legal[14], es la persona ciudadana, partido político, coalición, persona candidata, organización o agrupación política o de personas ciudadanas, según corresponda, con un interés legítimo en la causa, derivado de un derecho de naturaleza política o electoral incompatible con el que pretende la parte actora.
A partir de la prescripción legal, este órgano jurisdiccional ha determinado que el carácter de tercero interesado exige la actualización de las calidades siguientes:
a) Sujeto calificado. Ciudadano, partido político, coalición, candidato, organización o agrupación política o de ciudadanos.
b) Interés cualificado. Que tenga un interés legítimo en la causa derivado de un derecho de naturaleza política o electoral incompatible con el que pretende el actor.
En lo concerniente a la expresión “interés legítimo en la causa derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor”, en materia electoral consiste en la situación jurídica y de hecho en que se ubica quien pretende se le reconozca el carácter de tercero interesado, cuya comparecencia está encaminada a buscar la subsistencia del acto o resolución que se tilda de ilegal o inconstitucional en el medio de defensa, en los términos en que fue realizado o emitido, tomando en cuenta que le ha producido un beneficio, de manera que, de ser modificado o revocado, podría sufrir una afectación en su patrimonio jurídico.
En los medios de defensa electorales, el tercero interesado es el sujeto, persona física o moral que ha sido favorecido con el acto de autoridad y, en esa medida, está en aptitud legal de comparecer a los procedimientos jurisdiccionales para lograr la confirmación del acto o resolución atinente.
En efecto, como se ha puesto de manifiesto, el interés del tercero interesado tiene sustento en la premisa de que su pretensión es que los actos desplegados, o bien, las resoluciones pronunciadas por la autoridad electoral, y en su caso, por un partido político, se declaren válidos jurídicamente por estar apegados a la normatividad que los rige.
Por todo lo anterior, es que esta Sala Superior considera que en el caso, Elizabeth Sánchez González no tiene el carácter de tercera interesada en este asunto, dado que su pretensión, no puede identificarse como opuesta a la de la Encargada de Despacho de la Secretaría Ejecutiva del INE.
Se afirma lo anterior, toda vez que la promovente es actora en el juicio para la ciudadanía SUP-JDC-371/2023, a través del cual controvirtió el acuerdo de trece de septiembre, por medio del cual se le estableció una medida cautelar consistente en suspenderla del cargo, asimismo, en su escrito de tercera interesada manifiesta que comparte plenamente el contenido de cada uno de los agravios formulados por la Encargada de Despacho de la Secretaría Ejecutiva del INE y formula diversas manifestaciones por las cuales considera que el acuerdo reclamado resulta ilegal, de ahí que su pretensión sea que se revoque el acuerdo impugnado.
Por tanto, no se colma el presupuesto esencial para ser tercera interesada, atinente a la incompatibilidad con los intereses del recurrente.
Sin que tampoco resulte procedente remitir el escrito presentado a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal a fin de dar plena efectividad al derecho a la tutela judicial efectiva[15], para que se tramitara como un medio de impugnación, en razón de que a ningún fin jurídico conduciría tal determinación, porque ya promovió su medio de impugnación, habida cuenta de que conforme a la fecha de presentación y la fecha previamente establecida en el apartado anterior para inconformarse del acuerdo, el medio de impugnación resultaría improcedente; en consecuencia, no ha lugar a dar otro tramite al escrito presentado por Elizabeth Sánchez González.[16]
QUINTA. Cuestión previa. Con la finalidad de exponer la controversia, a continuación, se sintetiza el acto reclamado y los conceptos de agravios formulados por las promoventes.
1. Acuerdo impugnado
El trece de septiembre, la Autoridad Resolutora y el Coordinador Jurídico y Substanciador de la Contraloría General del Instituto local emitieron el acuerdo impugnado a través del cual admitió la solicitud de medida cautelar solicitada en los Informes de Presunta Responsabilidad.
Entre otras cosas, al advertir una serie de actos administrativos presuntamente irregulares cometidos por Elizabeth Sánchez González y Noemí Sánchez Gutiérrez, durante el desarrollo de sus funciones previstas en la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Oaxaca, del Reglamento Interior del Instituto local y en la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamiento, Prestación de Servicios y Administración de Bienes Muebles e Inmuebles del Estado de Oaxaca, y a fin de evitar la continuación de los efectos perjudiciales por la presunta falta administrativa que se le imputa, en su punto de acuerdo CUARTO, determinó decretar de manera provisional la medida cautelar consistente en la suspensión temporal de Elizabeth Sánchez González con el carácter de Consejera Presidenta del IEEPCO, sin prejuzgar sobre la responsabilidad de la falta que se le imputó.
Asimismo, ordenó hacer del conocimiento de la Secretaría Ejecutiva del INE para que, a su vez, hiciera del conocimiento al Consejo General del Instituto, y determine la designación de la persona titular de la Presidencia del Consejo General del Instituto local:
2. Síntesis de agravios
En el juicio electoral se hacen valer los siguientes agravios:
- Invasión de las atribuciones constitucionales y legales del Consejo General del INE para designar y remover a las personas Consejeras de los OPLES, ya que sólo pueden ser removidos por causas graves que establezca la ley, por lo que con la medida cautelar de suspensión, con independencia de que sea temporal, y que no sea jurídicamente una sanción que implique su remoción, tiene los mismos efectos de separar del cargo a la Consejera Presidenta, al imposibilitar el ejercicio de sus atribuciones y afectar la función electoral.
- Vulneración a la autonomía del OPLE de Oaxaca, ya que forma parte del Sistema Nacional Electoral y su rectoría se confiere al propio INE.
- Violación a la garantía de inamovilidad de las personas consejeras electorales prevista por el artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso c) numeral tercero de la Constitución General.
- La medida cautelar contraviene las disposiciones de orden público, debido a que las disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,[17] señala que la debida integración de OPLE es de siete personas, por lo que suspender a la Consejera Presidenta al encontrarse en curso el proceso electoral local contraviene disposiciones de orden público.
- Afectación al Sistema Nacional Electoral y a la función electoral, dado que el Instituto local es parte del Sistema Nacional Electoral al ser encargado de la organización de las elecciones en el estado de Oaxaca, lo que redunda en la coordinación entre éste y el INE, más aún cuando se desarrolla el proceso electoral concurrente (federal y local), más aún cuando las faltas administrativas solo pueden ser del conocimiento y resolución por parte del Consejo General del INE, como dispone la LEGIPE en el artículo 347, párrafo 2.
En el juicio para la ciudadanía se hacen valer los siguientes agravios:
- Vulneración a la garantía de audiencia, ya que se le privó de su derecho al ejercicio del cargo sin que mediara juicio que garantizara las formalidades esenciales del procedimiento.
- El acuerdo de suspensión es ilegal, porque la Contraloría carece de facultades para ello en términos del artículo 6, fracción XXI, inciso j) del Reglamento Interior de la Contraloría General del Instituto local y al ser facultad constitucional del INE el designar y remover a los integrantes de los OPLES.
- Vulneración al derecho de ejercicio del cargo, al ser sujeta de Violencia Política en razón de Género, debido a que el encargado del despacho de la Contraloría General, el Coordinador Jurídico y Substanciados y Autoridad Resolutoria de la Contraloría General del Instituto local han obstaculizado el ejercicio de su cargo como Consejera Presidenta, aunado a que ha sido objeto de violencia digital y mediática al filtrar información a diversos medios de comunicación y la difusión masiva del supuesto desvío de recursos en medios de comunicación locales y nacionales, así como en redes sociales, lo cual ha dañado su imagen pública y desarrollo profesional y laboral.
- Violación al derecho político electoral, relativo a ser nombrada para cualquier empleo, cargo o comisión, en su vertiente de acceso y ejercicio del cargo, dado que la Contraloría General del Instituto local carece de competencia y atribuciones para suspender, remover, revocar el cargo a la Consejera Presidenta.
Por cuestión de método, en primer término, se analizará el motivo de inconformidad relativo a la falta de competencia para determinar la medida cautelar de suspensión temporal, toda vez que de resultar fundado generaría la revocación del acuerdo controvertido, y en caso de ser necesario los restantes conceptos de agravio.
SEXTA. Estudio de fondo.
1. Planteamiento del caso
La pretensión de las promoventes es la revocación del acuerdo de trece de septiembre que determinó la suspensión temporal de la Consejera Presidenta del Instituto local.
La causa de pedir se sustenta en que la autoridad responsable carece de competencia para determinar la suspensión temporal de Elizabeth Sánchez González Consejera Presidenta del Instituto, ya que tal determinación es atribución exclusiva del Consejo General del INE, además de implicar violencia política en razón de género.
2. Decisión. Este Tribunal Electoral determina revocar el acuerdo controvertido, al considerar que los planteamientos de las promoventes son fundados para alcanzar su pretensión, ya que la Contraloría carece de facultades para determinar la suspensión de la Consejera Presidenta.
3. Estudio de los agravios.
a. Explicación jurídica. Nombramiento, remoción y régimen de responsabilidad de las consejerías de los OPLES
En términos de lo que establece la Constitución general, la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del INE y de los OPLES.[18]
Los OPLES gozan de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones y en su función electoral se rigen por los principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad.[19]
Los OPLES cuentan con un órgano de dirección superior integrado por una persona consejera Presidenta y seis consejerías electorales, con derecho a voz y voto, tendrán un periodo de desempeño de siete años y no podrán ser reelectos; dichas personas consejeras serán designadas por el Consejo General del INE, en los términos previstos por la ley, perciben una remuneración acorde con sus funciones y pueden ser removidos por el Consejo General del INE, por las causas graves que establezca la ley.[20]
Es decir, a partir de la reforma constitucional, político electoral publicada el diez de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la Federación se incorporó en el sistema jurídico electoral mexicano un procedimiento de remoción de las y los consejeros de los OPLES, competencia del Consejo General del INE, de ahí que sea al INE a quien le corresponde conocer, sustanciar y resolver los procedimientos de remoción, en virtud de que en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, están sujetos a deberes y obligaciones que les impone la Constitución general, las leyes y las demás disposiciones de observancia general que les sean aplicables, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad y eficiencia que rigen en el servicio público.[21]
La Constitución general delegó al legislador ordinario la determinación de las infracciones que, a su juicio, considere graves a efecto de que los consejeros o consejeras sean removidos y, por otra parte, habilitó al citado consejo general como autoridad sancionadora a que determinara, en cada caso, si dicha sanción debe ser impuesta o no.
En términos de la LEGIPE, las personas consejeras de los OPLES están sujetas al régimen de responsabilidades de los servidores públicos previsto en el Título Cuarto de la Constitución, es decir, están expresamente caracterizados como servidores públicos para efectos de las responsabilidades aludidas en el referido título cuarto del ordenamiento constitucional,[22] y sujetos a los diversos regímenes de responsabilidades establecidos en el mismo.[23]
Por lo que hace a las responsabilidades administrativas, con la reforma constitucional al régimen de servidores públicos[24], la entrada en vigor de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción[25] y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas[26] se generó el establecimiento de un Sistema Nacional Anticorrupción, instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno, competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.
En el caso de la responsabilidad administrativa de los integrantes del Instituto local, se estableció una persona titular de la Contraloría General que es electa por el Congreso del Estado.[27]
La Contraloría General del Instituto local es el órgano de control interno del Instituto, la cual tiene a su cargo la fiscalización de los ingresos y egresos del mismo. En el ejercicio de sus atribuciones está dotada de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su funcionamiento y resoluciones, es el órgano facultado para conocer de las infracciones administrativas que cometen el o la Consejera Presidente, las consejerías electorales y el Secretario Ejecutivo e imponer, en su caso las sanciones aplicables conforme a lo dispuesto en la Ley Electoral local.[28]
En la Ley Electoral local se regulan los procedimientos de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos del Instituto local, en los que se prevé, entre otras cosas, que la Contraloría General, su titular y el personal adscrito a la misma, cualquiera que sea su nivel, están impedidos de intervenir o interferir en forma alguna en el desempeño de las facultades y ejercicio de atribuciones de naturaleza electoral que la Constitución y esta Ley confieren a los funcionarios del Instituto local;[29] así como el catálogo de sanciones aplicables a las faltas como es la suspensión, pero se precisa que tratándose de la persona que ocupe el cargo de Consejero Presidente y las personas consejeras electorales del Consejo General, sólo por infracciones administrativas que constituyan conductas graves y sistemáticas, el Contralor notificará al INE, acompañando el expediente del asunto debidamente fundado y motivado, a fin de que resuelva sobre la responsabilidad, en términos de las leyes generales.[30]
Dicha Contraloría puede dictar las providencias oportunas, para la corrección de las irregularidades administrativas que se detecten con motivo del trámite de la queja.[31]
Ahora bien, la LEGIPE[32] establece que dichas consejerías pueden ser removidas por las siguientes causas graves:
a) Realizar conductas que atenten contra la independencia e imparcialidad de la función electoral, o cualquier acción que genere o implique subordinación respecto de terceros;
b) Tener notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que deban realizar;
c) Conocer de algún asunto o participar en algún acto para el cual se encuentren impedidos;
d) Realizar nombramientos, promociones o ratificaciones infringiendo las disposiciones generales correspondientes;
e) Emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre un asunto de su conocimiento y no haberse excusado del mismo;
f) Dejar de desempeñar injustificadamente las funciones o las labores que tenga a su cargo, y
g) Violar de manera grave o reiterada las reglas, lineamientos, criterios y formatos que emita el Instituto en términos de la Base V, Apartado B), inciso a), numeral 5 del artículo 41 de la Constitución. Para los efectos de este inciso se considera violación grave, aquélla que dañe los principios rectores de la elección de que se trate.
Al analizar las citadas causales, la Sala Superior ha sostenido[33] que las mismas, en principio, son lo suficientemente amplias para que en ellas se subsuman una variedad de conductas a ser sancionadas con la remoción, siempre que se confirme su gravedad.
Es decir, este órgano jurisdiccional ha considerado que, si bien el citado dispositivo legal establece siete supuestos de remoción, en ellos pueden subsumirse una variedad de conductas que las actualicen, siempre y cuando se acredite que éstas sean graves, pues solo de esa manera será procedente la imposición de la sanción consistente en la remoción de las consejerías.
En efecto, esta Sala Superior ha considerado que existe la posibilidad de que, conforme a la investigación que realice la Secretaría Ejecutiva, a través de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, “los hechos que dicha autoridad sustanciadora estime acreditados no tengan para la autoridad sancionadora la entidad suficiente para que se consideren graves conforme a las causales previstas en la ley”, de forma que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral podría estimar que, en algunos casos, “las irregularidades acreditadas por la autoridad sustanciadora no tengan la entidad suficiente para que sean sancionadas con la remoción”. [34]
Lo anterior es congruente con lo sostenido por este órgano jurisdiccional en el SUP-RAP-285/2022, en el sentido de que aun cuando alguna conducta de la autoridad implique un error o imprecisión, no supone un actuar indebido que genere su responsabilidad administrativa, en la medida en que ello, por sí mismo, no constituye una afectación real o sustancial, máxime que se presume la buena fe en la actuación de las autoridades electorales.
Al respecto, esta Sala Superior ha determinado que para que el Consejo General del INE imponga la sanción de remoción conforme a cualquiera de las causales previstas en la ley, se debe acreditar la violación grave a algún principio constitucional importante, como lo son el de independencia e imparcialidad en la función electoral a que se refiere la primera causal del artículo 102 (inciso a) o los principios rectores de la elección a que alude la última causal (inciso g).
En ese sentido, se estima que siempre que se inicie un procedimiento de remoción deberá acreditarse la violación grave al principio constitucional que da racionalidad a cada una de las causales para que proceda la remoción, pues esa interpretación es conforme con el orden constitucional, en tanto que el Consejo General del INE puede estimar que no es procedente la remoción de un funcionario considerando que la conducta no configura una conducta grave, esto es, que la misma no implique una irregularidad que trascienda en la violación grave de algún bien jurídico constitucionalmente importante.
En esos supuestos, de acuerdo con los precedentes de este órgano colegiado, y conforme con el principio de proporcionalidad, no debe imponerse la sanción de remoción, y deberá remitirse el expediente al órgano competente de la entidad federativa para que, en su caso, imponga la sanción que estime conducente, habida cuenta que, aunado a que esta Sala Superior ha determinado que el Consejo General del INE no está facultado para graduar e imponer otro tipo de sanciones que no sea el de remoción de las consejerías.[35]
b. Caso concreto
Los agravios relativos a la falta de facultades de la Contraloría para suspender del cargo a la Consejera Presidenta del Instituto Electoral local, así como la invasión en las facultades del INE son esencialmente fundados.
Como se estableció en el marco jurídico el nombramiento y remoción de las consejerías de los OPLES es una facultad exclusiva del Consejo General del INE, de ahí que tal órgano electoral es a quien le corresponde conocer, sustanciar y resolver los procedimientos de remoción y si bien, conforme al régimen de responsabilidades administrativas existe una Contraloría que es la encargada de sustanciar los procedimientos administrativos vinculados con presuntas infracciones administrativas atribuidas a las consejerías, la propia normativa local establece que no les pueden imponer sanciones, sino que en el caso de infracciones que constituyen conductas graves y sistemáticas, la Contraloría notificará al INE, acompañando el expediente del asunto debidamente fundado y motivado, a fin de que sea éste quien resuelva sobre la responsabilidad, en términos de las leyes generales, incluso se establecen que están impedidos de intervenir o interferir en forma alguna en el desempeño de las facultades y ejercicio de atribuciones de naturaleza electoral que la Constitución y esta Ley confieren a los funcionarios del Instituto local.
Lo anterior tiene como objetivo no entorpecer la función electoral, en tanto que el cargo de las consejerías resulta un cargo de la mayor relevancia para el desarrollo de los procesos electorales y la elección de los gobernantes por voto popular, de ahí que sólo pueden ser removidos por el Consejo General del INE, por las causas graves previamente señaladas, siempre y cuando se acredite la violación grave a algún principio constitucional importante, como lo son el de independencia e imparcialidad en la función electoral a que se refiere la primera causal del artículo 102 (inciso a) o los principios rectores de la elección a que alude la última causal (inciso g). Incluso, como ya fue referido, el Consejo General del INE no está facultado para graduar e imponer otro tipo de sanciones que no sea el de remoción de las consejerías.
En ese mismo sentido de garantizar el ejercicio de la función electoral vinculada con la organización de los comicios, esta Sala Superior ha determinado que durante el desarrollo de las elecciones, es conforme a derecho suspender los procedimientos de ratificación o remoción de las y los servidores públicos de los OPLES, en tanto que los procedimientos electorales están constituidos por una serie sucesiva y concatenada de actos diversos y complejos, los cuales en forma alguna se pueden suspender y, por el contrario, se deben realizar con celeridad.[36]
Ahora bien, en el caso del estado de Oaxaca y en términos de los artículos 37, numeral 12, 148, numerales 1 y 3, el proceso electoral local inició la primera semana del mes de septiembre, previo al dictado de la medida cautelar controvertida.
Asimismo, la Presidencia del Consejo General del Instituto local le corresponde, entre otras facultades:[37]
Verificar el cumplimiento de los fines del Instituto Estatal, los acuerdos del Consejo General, así como vigilar que sus actos se desarrollen en estricto apego a los principios rectores;
Convocar y presidir las sesiones del Consejo General;
Proponer al Consejo General el nombramiento del Secretario Ejecutivo, los Directores Ejecutivos, y a los titulares de las Unidades Técnicas del Instituto Estatal, con base al procedimiento que establezca el reglamento.
Nombrar al titular de la Coordinación Administrativa;
Nombrar a los servidores públicos que cubrirán temporalmente las vacantes de Secretario Ejecutivo y los titulares de las direcciones ejecutivas y de las unidades técnicas, con carácter de encargados del despacho, hasta en tanto se haga la nueva designación;
Vigilar que los órganos del Instituto Estatal se instalen de manera oportuna y funcionen conforme a esta Ley;
Someter a consideración del Consejo General el anteproyecto de presupuesto anual del Instituto Estatal, y remitirlo al titular del Poder Ejecutivo para que lo integre al proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado, en los montos aprobados por el Consejo General;
Establecer los vínculos entre el Instituto Estatal y las autoridades federales, estatales y municipales, para lograr su apoyo y colaboración en todos los ámbitos de su competencia, cuando sea necesario para el cumplimiento de los fines del Instituto Estatal;
Coordinar las actividades entre el Instituto Estatal y el INE, teniendo como enlace a la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales, del INE;
Establecer los vínculos con autoridades electorales federales y de otros estados para el apoyo y colaboración en el cumplimiento de la función electoral, en el ámbito de competencia de cada una de ellas;
Presidir la Junta General Ejecutiva e informar al Consejo General del Instituto Estatal de los trabajos de la misma;
Ser el conducto para solicitar al INE la asignación de tiempos en radio y televisión para el cumplimiento de los fines propios del Instituto Estatal, en los términos de la normatividad aplicable;
Lo anterior es suficiente para determinar la revocación del acuerdo reclamado y ordenar la reinstalación inmediata a la consejera presidenta.
Por otra parte, no pasa inadvertido para esta Sala Superior que la actora del juicio para la ciudadanía realiza alegaciones relativas a que el Contralor del Instituto Electoral local y otros servidores públicos adscritos a la Contraloría han impulsado procedimientos sancionadores que considera constituyen violencia política en razón de género, lo anterior, en términos del artículo 20, fracción XII de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una vida libre de violencia, al impedir, por cualquier medio, que las mujeres electas o designadas a cualquier puesto o encargo público tomen protesta de su encargo, asistan a las sesiones ordinarias o extraordinarias o a cualquier otra actividad que implique la toma de decisiones y el ejercicio del cargo, impidiendo o suprimiendo su derecho a voz y voto.[38]
Si bien el criterio de esta Sala Superior es que en casos donde se alegue la afectación de derechos político-electorales por actos cometidos en contextos de violencia política en razón de género, la presentación de juicios de ciudadanía, o sus equivalentes en el ámbito local, no requiere necesariamente la previa presentación y resolución de quejas o denuncias, pudiéndose presentar de manera autónoma o simultánea respecto de un procedimiento especial sancionador, siempre que la pretensión de la parte actora sea la protección y reparación de sus derechos político-electorales y no exclusivamente la imposición de sanciones al responsable, en tanto que el procedimiento especial sancionador es la vía idónea para conocer de quejas y denuncias para determinar las responsabilidades e imponer las sanciones que correspondan en materia de violencia política en razón de género.[39]
En ese sentido, conforme dicha jurisprudencia, la autoridad judicial deberá ponderar la existencia de argumentos relacionados con violencia política en razón de género y la posibilidad de analizarlos de manera integrada a los hechos, actos u omisiones que formen parte del planteamiento que se haga sobre la afectación a los derechos político-electorales, sin que sea procedente la imposición de sanciones a los responsables, para lo cual deberá remitir el caso a la instancia administrativa competente del trámite de denuncias por tales hechos o dejar a salvo los derechos de la parte actora para ese efecto.
En el caso concreto, se considera que no resulta posible analizar de manera conjunta los hechos denunciados con el acuerdo de la medida cautelar, en tanto que como ya fue desarrollado, la Contraloría carece de facultades para determinar la suspensión, habida cuenta de que con la revocación de la medida cautelar la promovente del juicio para la ciudadanía ha alcanzado su pretensión y la restitución de sus derechos político-electorales afectados, esto es, la integración de la autoridad electoral local.
Por lo cual, lo procedente conforme al criterio que ha quedado precisado es dejar a salvo los derechos de la ciudadana sobre los hechos en los cuales aduce VPG para que, en su caso, interponga la denuncia respectiva ante la autoridad correspondiente.
Con independencia a lo anterior y atendiendo a las manifestaciones vinculadas a que diversos servidores públicos de la Contraloría dieron a conocer de la suspensión del cargo a diversos medios de comunicación, filtraron documentación y fotografías que fueron tomadas por el personal que hizo la notificación, así como la difusión masiva del supuesto desvío de recursos en medios de comunicación locales y nacionales y en redes sociales, aunado a que considera que de manera injustificada y reiteradamente le han impedido ejercer el cargo, así como lo determinado en la presente sentencia, tomando en consideración que, por una parte el Congreso del Estado de Oaxaca tiene la atribución de designar al Contralor General del IEEPC, así como sancionarlo por las responsabilidades que deriven el ejercicio de su cargo[40], y por la otra, corresponde a la contraloría investigar y sancionar a su personal por las faltas administrativas que cometan[41].
Se considera que se debe dar vista, por los actos que se le imputan al encargado del despacho de la contraloría al citado Congreso local y por lo que hace a los restantes servidores públicos a la Contraloría General del IEEPC, para que conforme con sus atribuciones determinen, en su caso, lo que en derecho proceda.
Finalmente, en relación con la solicitud de “medidas cautelares de protección” por parte de la Consejera Presidenta señaladas en su escrito inicial de demanda, consistentes en que se deje sin efectos la suspensión provisional impuesta por la Contraloría General y se ordene a dicho órgano interno de control que se abstenga de repetir los actos reclamados en su perjuicio, evitando que se vuelva a decretar otra suspensión provisional so pretexto del inicio de un nuevo procedimiento de responsabilidad administrativa.
Esta Sala Superior determina la improcedencia de la solicitud en tanto que dichas medidas implicaban un análisis de fondo del asunto, respecto del cual ya se ha determinado la revocación del acuerdo impugnado, así como la falta de facultades de la Contraloría para determinar la suspensión de su cargo.[42]
SÉPTIMA. Efectos.
Dado que los planteamientos de la recurrente resultaron fundados lo procedente es:
Revocar el acuerdo impugnado.
En vía de consecuencia, revocar el acuerdo IEEPCO-CG-29/2023 del quince de septiembre, por el que el Instituto local aprobó la designación de la consejería electoral que asumió el cargo de la presidencia del Consejo General de forma provisional, en atención a la suspensión temporal decretada por la Contraloría General del Instituto.[43]
Ordenar la reinstalación inmediata de la Consejera Presidenta.
El Consejo General del Instituto local deberá informar a este órgano jurisdiccional el cumplimiento al presente fallo, dentro de las veinticuatro horas siguientes a que ello ocurra.
Dar vista al Congreso local y a la Contraloría General, a efecto de que, en el ámbito de sus atribuciones determinen lo que en derecho corresponda.
En virtud de que del informe circunstanciado rendido en el juicio electoral, se advierte que la ciudadana actora promovió un diverso medio de impugnación, específicamente el juicio de amparo 926/2023, hágase del conocimiento la presente determinación al Juez Primero de Distrito del Estado de Oaxaca.
Asimismo, en términos del artículo 40 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, del cual se advierte que la Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administrativas y Combate a la Corrupción tiene competencia para conocer de los procedimientos administrativos respectivos, hágase de su conocimiento la presente determinación para los efectos legales conducentes.
Por lo expuesto y fundado, se aprueban los siguientes
R E S O L U T I V O S
PRIMERO. Se acumulan los expedientes en los términos de la segunda consideración de la presente sentencia.
SEGUNDO. Se revoca el acuerdo reclamado.
TERCERO. Se revoca el acuerdo por el que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Oaxaca aprobó la designación de la consejería electoral que asumió el cargo de la presidencia del Consejo General de forma provisional, en atención a la suspensión temporal decretada por la Contraloría General del Instituto.
CUARTO. Se ordena la reinstalación inmediata de la Consejera Presidenta del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Oaxaca.
QUINTO. Se ordena dar vista con copia certificada de la presente ejecutoria y la demanda del juicio de la Consejera Presidenta al Congreso del Estado de Oaxaca y a la Contraloría General del referido Instituto, para los efectos previstos en la consideración SÉPTIMA de la presente sentencia.
SEXTO. Se ordena notificar la presente determinación al Juez Primero de Distrito del Estado de Oaxaca y a la Sala Especializada del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca.
NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.
En su oportunidad, devuélvanse las constancias y archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firmaron electrónicamente la magistrada y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de la magistrada Janine M. Otálora Malassis, ponente en el presente asunto, por lo que para efectos de resolución el magistrado presidente Reyes Rodríguez Mondragón lo hace suyo, ante el Secretario General de Acuerdos quien autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 8/2020.