JUICIO ELECTORAL Y JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANÍA[1]
EXPEDIENTES: SUP-JE-1481/2023 Y SUP-JDC-585/2023 ACUMULADOS
ACTORAS: LIRIO GUADALUPE SUÁREZ AMÉNDOLA Y FABIOLA MAULEÓN PÉREZ[2]
responsable: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE CAMPECHE
MAGISTRADA PONENTE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS
SECRETARIO: FERNANDO ANSELMO ESPAÑA GARCÍA
COLABORÓ: JORGE DAVID MALDONADO ÁNGELES
Ciudad de México, a tres de enero de dos mil veinticuatro.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[3] dicta sentencia en el que determina confirmar la sentencia impugnada al ser conforme a Derecho la legalidad de la remoción de la persona que ocupaba la titularidad de la secretaría ejecutiva del Instituto Electoral del Estado de Campeche y porque la prevención formulada a la consejera presidenta no afecta su esfera jurídica.
ANTECEDENTES
1. Designación. El veintiséis de octubre de dos mil veintiuno, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral designó a Lirio Guadalupe Suárez Améndola como consejera presidenta del Instituto Electoral del Estado de Campeche[4].
2. Remoción de cargo de la secretaria ejecutiva[5]. El veintiocho de julio de dos mil veintitrés[6], el Consejo General del Instituto local aprobó un acuerdo a través del cual removió a Fabiola Mauleón Pérez del cargo de secretaria ejecutiva del Consejo General del OPLE, derivado de una supuesta pérdida de confianza.
3. Juicio electoral local. El tres de agosto, Fabiola Mauleón Pérez y el representante propietario del Partido Acción Nacional ante el Instituto local presentaron respectivamente un medio de impugnación para controvertir el acuerdo precisado en el punto anterior[7].
4. Resolución y acto impugnado. Seguido el trámite de ley, el veintisiete de octubre el Tribunal local[8], dictó sentencia en la que, entre otras cosas y con motivo de la rendición de los informes circunstanciados dentro de la substanciación del juicio, determinó prevenir a la consejera presidenta del Instituto local para que en lo subsecuente actúe en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley de acuerdo con lo razonado en la consideración séptima de la resolución.
5. Demandas. Los días tres y siete de noviembre, en contra de la referida sentencia, la consejera presidenta y Fabiola Mauleón Pérez presentaron juicio electoral vía juicio en línea y juicio para la ciudadanía, de los cuales conoció la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral, con sede en Xalapa[9].
6. Consultas competenciales. Los días tres y trece de noviembre, la magistrada presidenta de la Sala Xalapa planteó consultas competenciales a esta Sala Superior, ello al estimar que la controversia se encuentra vinculada con la posible vulneración a los principios constitucionales que deben observar todas las autoridades en relación con la función electoral, así como la remoción de la titular de la Secretaría Ejecutiva del Consejo General del Instituto local.
7. Escrito de comparecencia. El trece de noviembre, Juan Carlos Mena Zapata y otros, en su calidad de consejeras y consejeros electorales del OPLE, presentaron escrito para comparecer como terceros interesados.
8. Turno. Por acuerdos de la Presidencia de este Tribunal, se ordenó integrar los expedientes SUP-JE-1481/2023 y SUP-JDC-585/2023 y turnarlos a la Ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, donde se radicaron.
9. Acuerdo competencial. El veintiocho de noviembre, la Sala Superior dictó acuerdo por el que determinó acumular los juicios y asumir competencia para conocer y resolver los expedientes.
10. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada instructora admitió la demanda y ordenó el cierre de instrucción.
RAZONES Y FUNDAMENTOS
Primera. Competencia. La Sala Superior es competente para conocer y resolver los medios de impugnación, en términos de lo razonado en el acuerdo de Sala del veintiocho de noviembre, en esencia, debido a que se controvierte la sentencia del Tribunal local en la que, entre otras cosas, determinó modificar el acuerdo del Instituto local vinculado con la remoción del cargo de la secretaria ejecutiva del Instituto local, cargo que corresponde propiamente al órgano de dirección del referido instituto, así como prevenir a la consejera presidenta de dicho Instituto a fin de que en lo subsecuente actúe en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, por lo que se debe conocer de ambos juicios a fin de no dividir la litis y respetar la continencia de la causa[10].
Segunda. Requisitos de procedencia. Los medios de impugnación reúnen los requisitos de procedencia[11], en virtud de lo siguiente:
1. Forma. Se cumplen los requisitos porque las demandas contienen el nombre y firma de las promoventes, la identificación de la resolución impugnada y la autoridad responsable, la mención de los hechos y la expresión de conceptos de agravios que sustentan su impugnación, asimismo se ofrecen y aportan pruebas.
2. Oportunidad. Este requisito se encuentra satisfecho. La resolución reclamada de veintisiete de octubre fue notificada a Lirio Guadalupe Suárez Améndola, Consejera Presidenta del Instituto local[12] y a Fabiola Mauleón Pérez[13], en esa misma fecha, por lo que el plazo para inconformarse transcurrió del treinta de octubre al siete de noviembre, sin que en el cómputo deban considerarse los días uno, dos y tres de noviembre al ser inhábiles de acuerdo con el acta número 17/2023 del Tribunal Electoral del Estado de Campeche[14] en el que se determinaron inhábiles los referidos días[15]; ni tampoco deberán considerarse los días sábado cuatro y domingo cinco de noviembre del mismo mes, ya que el acto no se relaciona con algún proceso electoral en curso.
En ese sentido, ya que la demanda del juicio electoral se presentó vía juicio en línea ante la Sala Regional Xalapa el tres de noviembre y el juicio para la ciudadanía el siete de noviembre ante el Tribunal responsable, es evidente que se presentaron dentro del plazo para impugnar.
3. Legitimación. Los medios de impugnación se promueven por parte legítima. Ello debido a que el juicio electoral es promovido por Lirio Guadalupe Suárez Améndola, en su carácter de consejera presidenta del Instituto local para combatir un apercibimiento formulado en una sentencia por un Tribunal local.
Por otro lado, el juicio para la ciudadanía es promovido por Fabiola Mauleón Pérez, quien fue removida del cargo de secretaria ejecutiva del OPLE.
4. Interés jurídico. Este requisito se cumple, ya que la consejera presidenta del OPLE estima vulnerados sus derechos al ser sujeta del apercibimiento determinado por el Tribunal local en la resolución impugnada con motivo de la rendición del informe circunstanciado en su carácter de autoridad responsable.
Mientras que la actora del juicio para la ciudadanía controvierte el acto por el que fue removida del cargo de secretaria ejecutiva del OPLE lo cual, en su concepto, vulnera su derecho político-electoral de integrar órganos electorales.
5. Definitividad y firmeza. La determinación controvertida es definitiva, porque en la normativa aplicable no se prevé algún otro medio de impugnación que deba ser agotado previamente, por el cual pudieran ser revocadas, anuladas, modificadas o confirmadas; por tanto, son definitivas y firmes, para la procedibilidad de los juicios promovidos.
Tercera. Terceros interesados. No ha lugar a tener a las consejerías electorales del OPLE como personas terceras interesadas en el presente juicio, ya que su participación en la cadena impugnativa fue como integrantes de la autoridad responsable que emitió el acuerdo de remoción, controvertido en la instancia local, de ahí que al actuar como autoridad no pueden alegar tener un interés incompatible con las pretensiones de la parte actora o para que el acto subsista y, por ende, carecen de legitimación activa al proceso[16].
Cuarta. Cuestión previa. Con la finalidad de exponer la controversia, a continuación, se sintetiza la resolución reclamada y los conceptos de agravios formulados por las promoventes.
1. Sentencia impugnada
El Tribunal Electoral del Estado de Campeche dictó sentencia en la que determinó que la mayoría de las consejerías electorales fundaron y motivaron el acuerdo en el que consideraron procedente la remoción de la Secretaría Ejecutiva del Consejo General del OPLE, estimó que, de acuerdo con el criterio de la Sala Superior, es facultad del órgano superior de dirección de los OPLES nombrar y remover a los servidores públicos, la cual puede ejercerse en cualquier momento.
Asimismo, que de acuerdo con el artículo 278, fracción V, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche[17], la remoción de las personas que ocupen las direcciones ejecutivas, órganos técnicos y unidades administrativas es una atribución que corresponde al Consejo General, así como que se tratan de personal de confianza.
En ese sentido, el Consejo General hizo uso pleno de sus facultades legales como órgano superior de dirección y determinó en el acuerdo de veintiocho de julio la remoción de Fabiola Mauleón Pérez como secretaria ejecutiva del Consejo General, aunado a que para ello no es necesario que se determinen actos u omisiones constitutivos de responsabilidades administrativas.
De igual manera señaló que el conflicto de intereses invocado por la actora no se acreditó ya que no existía impedimento alguno por parte de las consejerías electorales que votaron a favor de la remoción del cargo, aunado a que la Sala Regional Especializada como esta Sala Superior han resuelto diversos medios de impugnación en los que declaró la inexistencia de la infracción consistente en violencia política contra las mujeres por razón de género atribuida a las consejerías del Instituto Electoral local, razón por la cual en el caso en particular no existía impedimento alguno por parte de las consejerías electorales para determinar sobre la remoción del cargo de la actora.
No obstante, señaló que fundó y motivó deficientemente el acuerdo, ya que si bien mencionó las razones y los fundamentos que estimó pertinentes para sostener la facultad de remoción del cargo, se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones al emitir calificativos respecto de la omisión total y parcial del cumplimiento de sus obligaciones, así como, tampoco falta de probidad, honradez, eficiencia, cuidado y esmero en su trabajo, legalidad, transparencia y rendición de cuentas, cuestiones que pueden constituir faltas administrativas que le corresponde determinar a otra autoridad.
Lo anterior, ya que independientemente de determinar la perdida de la confianza de la servidora pública emitió calificativos respecto a la omisión total o parcial del cumplimiento de sus obligaciones ni de la falta de probidad, honradez, eficiencia, cuidado y esmero en su trabajo, debido a que para determinar que Fabiola Mauleón Pérez incurrió en dichas faltas, es a través de un procedimiento efectuado ante el Órgano Interno de Control, al ser el facultado para conocer de las infracciones administrativas por las personas servidoras públicas del OPLE; sin embargo dicha deficiencia no resultó suficiente para revocar el acuerdo impugnado.
Asimismo, estimó fundado lo relativo a que el Consejo General omitió pronunciarse sobre el escrito de la promovente respecto a su solicitud de separación del cargo como secretaria ejecutiva.
En cuanto a la alegación del PAN relativo a la vulneración al principio de máxima publicidad y deliberación informada con que cuentan las representaciones partidistas que integran el Consejo General del Instituto local, lo calificó de infundado, ya que consideró que sí se proporcionó la información necesaria a las representaciones partidistas para que pudieran generar una deliberación informada.
Finalmente, señaló que respecto del informe circunstanciado rendido por la consejera presidenta, determinó que se plasmaron los argumentos de manera individual y no defendió los argumentos por los cuales de manera colegiada se aprobó el acuerdo CG/034/2023, por el contrario, solicitaba que se declararan fundados los agravios, por lo que la previno para que en lo sucesivo salvaguarde los principios que rigen su actuar como autoridad electoral de manera que no se emitan o desplieguen conductas contrarias al texto normativo y, que de repetirse dichas conductas se haría merecedora de un exhorto.
2. Síntesis de agravios
En el juicio electoral se hacen valer los siguientes agravios:
a) Emitir valoraciones de hechos en perjuicio de la esfera jurídica de la actora. Debido a que transforman un acto emitido en ejercicio de las facultades legales en parte de la litis resuelta en la sentencia, lo que vulnera el principio de estricto derecho; asimismo, demeritan el ejercicio de las atribuciones aseverando que no ejerció las facultades de representación del OPLE, ni los principios rectores de la función electoral. Lo que excede las atribuciones del Tribunal Electoral local ya que vulnera la presunción de inocencia y emite una prevención sobre una cuestión no planteada en la litis y sin conceder la garantía de audiencia.
b) Exceso de la autoridad jurisdiccional comprometiendo la justicia imparcial. Debido a que el Tribunal local excede sus atribuciones atribuyendo a la consejera presidenta una actuación indebida al emitir el informe justificado, siendo que no forma parte de la litis, así le impuso la calidad de enjuiciada violentando las garantías del proceso lo que invade sus derechos, así como de carecer de congruencia y de una debida fundamentación y motivación.
c) Estima que, en caso de que las magistraturas del tribunal consideraban que en el informe circunstanciado se encontraban elementos ajenos a los denunciados, no debían emitir juicios de valor ni imponer sanción alguna ya que excede sus atribuciones.
En el juicio para la ciudadanía se hacen valer los siguientes agravios:
a) Indebida interpretación del artículo 24 del Reglamento de Elecciones y 278 fracción II de la Ley electoral local, debido a que la atribución de remover al personal se da cuando exista una nueva integración del máximo órgano de dirección o cuando de la revisión al cumplimiento de los principios rectores de la función electoral se pueda determinar la remoción del cargo; contrario a que el tribunal local otorga facultades ilimitadas al Consejo General del OPLE para la remoción de los servidores públicos de confianza sólo con base en una decisión de la mayoría.
b) Indebida interpretación y aplicación del artículo 278, fracciones II, III y V de la Ley electoral local sin realizar una vinculación a la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado, de acuerdo con el artículo 52 del Reglamento Interior para sustentar la remoción vinculada a la presunta vigilancia realizada por las consejerías electorales.
c) Otorga facultades en materia laboral al Consejo General de forma ilegal, ya que no hace relación con la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado, cuando la misma señala un procedimiento especifico y autoridades distintas, así como el artículo 254 de la Ley electoral local refiere que dicho Consejo conoce únicamente de actos relativos a la materia electoral.
d) Inexacta interpretación al considerar que la remoción de las Consejerías electorales se trató de una atribución de supervisión laboral como integrantes del órgano superior de dirección en el ámbito laboral y no administrativo, asimismo, porque tomo como base para la supuesta pérdida de confianza los supuestos previstos en los artículos 48 y 49 de la Ley de Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Campeche, lo cual no resulta compatible con la remoción contemplada en la Ley electoral local y el Reglamento de elecciones del INE.
e) Considera que las consejerías electorales debieron excusarse de resolver el acuerdo, en virtud del conflicto de interés existente, ya que las seis consejerías electorales fueron parte denunciada en una queja interpuesta por presuntos actos de violencia política en razón de género, así como hostigamiento y acoso laboral, con la precisión que dichas denuncias aún se encuentran en análisis e indagación ante el Órgano Interno de Control en contra de las consejerías electorales.
f) El Tribunal local consideró indebidamente ciertos los argumentos del consejo General sin realizar un estudio de legalidad, no se consideró que se le dejó en estado de indefensión, porque el Consejo General no le hizo de conocimiento cuáles fueron los fundamentos exactos y los motivos que tuvieron para considerar su remoción del cargo.
g) Indebida fundamentación y motivación, al no conocer los hechos que motivaron la remoción, aunado a que de manera ilegal consideró que el Consejo General no estaba obligado a especificar las circunstancias de hecho, derecho, tiempo, modo y lugar para determinar la perdida de la confianza.
h) Ejerce una indebida suplencia en la deficiencia de la fundamentación del Consejo General lo que afecta su derecho a la seguridad jurídica.
i) Injustificadamente la autoridad jurisdiccional local, no ordenó revocar el acuerdo CG/034/2023 al advertir el exceso de calificativos para sustentar la perdida de la confianza y prejuzgando sobre la existencia de la presunta falta, sin tomar en consideración que se afectó su esfera privada y pública de derecho, así como su reputación y honra al señalarse por cierta la perdida de la confianza.
j) Manifiesta que el Consejo General conoció de su escrito de separación, pero procedieron a la remoción bajo un contexto arbitrario y caprichoso faltando a los principios de legalidad e imparcialidad, por lo que se duele que el Tribunal local ordenara al Consejo General de pronuncie sobre el escrito de separación del cargo dentro del acuerdo, considera que vulnera el principio non bis in ídem.
k) Incongruencia de la sentencia al determinar que no se vulneraron los derechos de las representaciones partidistas al no haber tenido acceso al expediente, con lo que vulnera los principios de máxima publicidad y deliberación en el Consejo General.
l) El actuar de las consejerías invadió esferas de competencia del Órgano Interno de Control, así como las de la presidencia y secretaria al emitir informes circunstanciados sin tener la atribución para ello.
Quinta. Estudio de fondo.
1. Planteamiento del caso
Como se lee de las consideraciones previas, la pretensión de las promoventes es que se revoque la resolución controvertida la primera respecto de la prevención formulada, mientras la segunda por cuanto a la confirmación de su remoción en el cargo de secretaria ejecutiva del Instituto local.
La causa de pedir la hacen sustentar en la falta de competencia, la variación de la litis, la incongruencia e indebida fundamentación y motivación de la resolución reclamada, ya que la actora del juicio electoral señala que no se le debió formular prevención alguna al rendir el informe circunstanciado con base en sus facultades y éste no ser parte de la litis, mientras que la promovente del juicio para la ciudadanía estima que se debió revocar el acuerdo de su remoción por invadir facultades de otras autoridades laborales y de responsabilidades administrativas y por carecer de elementos para su determinación.
La cuestión por resolver consiste en determinar si fue o no correcta la confirmación de la remoción determinada en el acuerdo reclamado en la instancia primigenia, así como la prevención formulada a la consejera presidenta.
En cuanto a la metodología, la Sala Superior procederá al estudio de los motivos de disenso planteados, agrupándolos primero los de la promovente del juicio para la ciudadanía, en primer lugar, los relativos a la competencia, vía y marco aplicable para determinar su remoción, posteriormente, en cuanto a la fundamentación y motivación que tomó en cuenta el Tribunal local para confirmarla, así como la congruencia de tal determinación; posteriormente se analizaran los agravios vinculados con la prevención formulada a la consejera presidenta.
La anterior metodología no les genere afectación alguna, en tanto que lo que interesa es que se aborden todos sus planteamientos, sin importar el orden en que se realice su análisis[18].
2. Decisión. Este Tribunal Electoral determina confirmar, en lo que fue materia de impugnación, la resolución controvertida, al considerar que los planteamientos de las promoventes son ineficaces, ya que es conforme a Derecho que el Tribunal responsable determinara que fue correcta la remoción conforme las facultades del Consejo General del Instituto local, así como la prevención formulada a la consejera presidenta del Instituto local no la afecta en su esfera jurídica.
3. Estudio de los agravios.
3.1. Remoción de la secretaria ejecutiva.
La actora refiere que se cometieron distintas violaciones en la resolución reclamada, entre sus motivos de disenso se encuentran cuestiones vinculadas con la competencia, la vía, el marco jurídico aplicable, la fundamentación y motivación y congruencia de la determinación. Dichos motivos de disenso se desarrollarán en los siguientes apartados
A. Marco jurídico general sobre la remoción de la persona que ocupa la Secretaría Ejecutiva en un Instituto Electoral local[19]
En el inciso c), fracción IV, del artículo 116, de la Constitución general, se prevé que la integración del órgano de dirección de los OPLES es: una o un consejero presidente y seis consejeros o consejeras electorales, una o un secretario ejecutivo, y los representantes de los partidos. Asimismo, la Constitución general establece ciertos lineamientos sobre la designación de los consejeros electorales.
Al respecto, este órgano jurisdiccional ha sostenido que, para cumplir con el mandato constitucional de organizar las elecciones, los Institutos Electorales locales deben contar con autonomía e independencia en sus decisiones.
En consonancia con lo anterior, la Constitución Política del Estado de Campeche establece en su artículo 24, segundo párrafo, fracción VII, que el Instituto local goza de autonomía en su funcionamiento e independiente en sus decisiones.
Asimismo, señala que contará con un órgano superior de dirección, denominado Consejo General, el cual se integrará por siete consejerías electorales, con derecho a voz y voto. Contará, además, con la secretaria o secretario ejecutivo y las personas representantes de los partidos políticos sólo con derecho a voz.
Por su parte, el artículo 278, fracción III, de la Ley Electoral local, establece como una atribución del Consejo General del Instituto Electoral local, entre otros, designar y remover a la persona que ocupará la Secretaría Ejecutiva por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, conforme a la propuesta que presente la presidencia.
Esto último es reiterado en el artículo 19, fracción II, del Reglamento Interior del Instituto Electoral del Estado de Campeche[20], en el sentido de que es atribución de la consejería de la presidencia el proponer al Consejo General el nombramiento y remoción del secretario ejecutivo en los términos que establece el Código local para la designación y remoción de éstos.
La Sala Superior ha emitido diversas resoluciones con las cuales se advierte una línea jurisprudencial respecto de la remoción y no ratificación del cargo de quien ocupa la titularidad de la Secretaría Ejecutiva, en específico, sobre distintos aspectos de interés para entender la naturaleza, así como los procesos de su designación, remoción y ratificación.
En ese sentido, la designación o remoción de las personas que integran el órgano superior de dirección de los organismos públicos locales electorales ha sido un tema que se ha considerado comprendido en la materia electoral.
Por ejemplo, en el asunto SUP-JDC-4887/2011, esta Sala Superior sostuvo que para remover a la persona a cargo de una Secretaría Ejecutiva es suficiente con que el pleno plasme de manera mínima los motivos de la remoción en el acuerdo respectivo.
En el asunto SUP-JDC-4961/2011, derivado de la remoción del secretario ejecutivo del Instituto Electoral de Sonora, este órgano jurisdiccional definió y fortaleció varios criterios:
La remoción del funcionario corresponde al mismo órgano que cuenta con la facultad de designación;
Al ejercer sus atribuciones, las y los secretarios ejecutivos tienen fe pública;
Por regla general, ejercen cargos directivos de confianza de primer orden y, por lo mismo, carecen de estabilidad en el cargo, derivado de las funciones que desempeñan y de la estrecha relación que guardan con los titulares de los institutos;
El Consejo solo está obligado a expresar las razones mínimas por las que estima que la persona titular de la Secretaría Ejecutiva ya no puede continuar ejerciendo el cargo ante la pérdida de la confianza;
El Consejo tiene la facultad de destitución ante la pérdida de confianza reconocida en todo momento, y
El procedimiento seguido por la autoridad responsable para destituir a una persona de este tipo de cargo se sustenta en la pérdida de confianza, por tanto, no se lleva a cabo en los mismos términos que de un procedimiento administrativo sancionador.
Una vez más, en el asunto SUP-JE-44/2019, la Sala Superior sostuvo que el máximo órgano de dirección del Instituto local tiene a su cargo la designación y la remoción, en caso de detectar el incumplimiento de algunos de los requisitos necesarios para ser considerado elegible o desempeñarse en el cargo de secretaria o secretario ejecutivo.
Aunado a lo anterior, con base en el artículo 24, párrafo 6, del Reglamento, interpretó que se prevé la posibilidad de que el órgano superior de dirección evalúe el desempeño de estas personas servidoras públicas, atendiendo a criterios que garanticen que han cumplido con los principios que rigen la función electoral –de entre otros– la imparcialidad y el profesionalismo en su encargo.
Adicionalmente, determinó que la circunstancia de que el legislador reglamentario condicionara el ejercicio de la ratificación o remoción al presupuesto de renovación de la integración del órgano superior de dirección no implica que en todos aquellos casos en que se surta ese presupuesto, la autoridad electoral forzosamente deba ejercer esa facultad.
En ese sentido, la facultad del Consejo de nombrar o remover a las personas servidoras públicas puede ejercerse en cualquier momento, pues no se prevé una temporalidad para ejercer tal facultad. Por ello, aun cuando se ratifique a los referidos servidores públicos, esto no los hace inamovibles.
Sin que lo anterior se traduzca en que la decisión de ejercer esa facultad sea únicamente al arbitrio o capricho de la autoridad administrativa electoral, ya que de acuerdo con el principio de legalidad establecido en el artículo 16 de la Constitución Federal, los actos de la autoridad deben estar siempre acotados por los lineamientos que la ley y la autoridad establecen y sujetos a los requisitos constitucionales de fundamentación y motivación[21].
Al resolver el juicio SUP-JDC-1844/2020, la Sala Superior consideró entre otras cosas que:
Los criterios y el procedimiento previstos en el capítulo IV del Reglamento de Elecciones del Instituto Nacional Electoral son aplicables para los organismos públicos locales electorales en la designación de –entre otros– la secretaria o secretario ejecutivo.
Cuando la integración del órgano de dirección sea renovada, con la participación de las nuevas consejeras o consejeros electorales se podrá ratificar o remover a la persona titular de la Secretaría Ejecutiva, en un plazo no mayor de sesenta días hábiles. Sin embargo, esta Sala Superior ha precisado que una nueva revisión sobre el cumplimiento de los requisitos y, en general, la decisión de ratificar o remover a quien ocupe la Secretaría Ejecutiva puede realizarse en cualquier momento[22].
Para la remoción del cargo se debe cumplir con la exigencia de debida motivación[23]. Al respecto, la Sala Superior ha considerado como razón justificada y suficiente, tanto para la remoción de la persona que se desempeña como secretaria ejecutiva como para la designación de otra persona en el puesto, la nueva configuración de los organismos públicos locales electorales y la designación de nuevas personas integrantes de los órganos superiores de dirección[24].
B. Caso concreto.
a) Agravios vinculados con la autoridad competente y la vía para remover al titular de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Electoral local.
La recurrente alega que el Tribunal responsable de forma ilegal otorga facultades en materia laboral al Consejo General, ya que no hace relación con la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado, cuando la misma señala un procedimiento especifico y autoridades distintas para quitarla del cargo, así como el artículo 254 de la Ley Electoral local[25] refiere que dicho Consejo conoce únicamente de actos relativos a la materia electoral, además que el Tribunal local incurrió en un exceso al otorgar atribuciones en materia laboral, al dar por cierto que el Consejo General puede prescindir de sus trabajadores, sin considerar la historia laboral y los derechos adquiridos, afectándola esfera de derechos de la actora.
Asimismo, señala que el Tribunal realizó una indebida interpretación y aplicación del artículo 278, fracciones II, III y V, de la Ley electoral local sin realizar una vinculación a la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado, de acuerdo con el artículo 52 del Reglamento Interior del Instituto Electoral local[26].
Dichas alegaciones resultan infundadas.
En la resolución reclamada, el Tribunal local consideró que de acuerdo con el artículo 278, fracciones III y V, de la Ley Electoral local, la remoción de las personas que ocupen la Secretaría Ejecutiva y las direcciones ejecutivas, órganos técnicos y unidades administrativas es una atribución que corresponde al Consejo General, así como que se tratan de personal de confianza.
En ese sentido, el Consejo General hizo uso pleno de sus facultades legales como órgano superior de dirección y determinó en el acuerdo de veintiocho de julio la remoción de Fabiola Mauleón Pérez como secretaria ejecutiva del Consejo General, aunado a que para ello no es necesario que se determinen actos u omisiones constitutivos de responsabilidades administrativas.
A consideración de la Sala Superior, la actora parte de una premisa equivocada de que para poder removerla del cargo tenía que ser a través de un proceso y una autoridad laboral, ya que como fue desarrollado en el marco jurídico, esta Sala Superior ha considerado que la remoción de las personas que integran el órgano superior de dirección de los OPLES, entre ellos la persona titular de la Secretaría Ejecutiva, es una cuestión comprendida en la materia electoral.
Tal como lo refirió el Tribunal local en la sentencia controvertida, en términos del artículo 278, fracción III, de la Ley Electoral local, el Consejo General del Instituto Electoral local tiene la atribución de remover al titular de la Secretaría Ejecutiva, lo cual requiere la votación calificada de las dos terceras partes de sus miembros, conforme a la propuesta que presente la presidencia.
En cuanto a la vía, el Tribunal responsable sostuvo que, al no existir un procedimiento específico para la remoción de la persona titular de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Electoral local, los OPLES tienen la facultad discrecional para sustanciar el referido procedimiento de remoción.
De ahí que no le asista la razón de que tuviese que su remoción tuviese que tramitarse por la vía laboral y ante una autoridad de dicha materia, en tanto que como se desarrolló, dicha facultad expresamente se encuentra contemplada para el Consejo General del Instituto Electoral local.
Sin que ello sea obstáculo de que si considera que se generó alguna afectación a las prestaciones laborales que le correspondía pueda promover la vía específica para su reclamo.
b) Agravios vinculados con la indebida aplicación del supuesto de remoción
La actora señala que se realizó una indebida interpretación del artículo 24 del Reglamento de Elecciones y 278 fracción II de la Ley electoral local, debido a que la atribución de remover al personal se da únicamente en dos supuestos 1) cuando exista una nueva integración del máximo órgano de dirección o 2) cuando de la revisión al cumplimiento de los principios rectores de la función electoral se pueda determinar la remoción del cargo; contrario a que el tribunal local otorga facultades ilimitadas al Consejo General del Instituto Electoral local para que realice la remoción con base en que se tratan de servidores públicos de confianza y sólo con base en una decisión de la mayoría.
También considera que se realizó una inexacta interpretación al considerar que la remoción de las consejerías electorales se trató de una atribución de supervisión laboral como integrantes del órgano superior de dirección en el ámbito laboral y no administrativo, con lo cual les otorga una facultad ilegal.
Es decir, el Tribunal Electoral local otorgó fuera del marco de la legalidad facultades excesivas al Consejo General, cuando estas corresponden a otra autoridad —específicamente al titular de la Secretaría Ejecutiva o a la consejería de la presidencia— por lo que el Tribunal local dotó al Consejo General para imponer sanciones privativas que conlleven al cese laboral.
Los agravios se califican de infundados, ya que contrario a lo que alega, la Sala Superior ha establecido en su línea jurisprudencial de que con independencia de que en la normativa se condicione el ejercicio de la ratificación o remoción al presupuesto de renovación de la integración del órgano superior de dirección, ello no implica que en todos aquellos casos en que se surta ese presupuesto, la autoridad electoral forzosamente deba ejercer esa facultad, así como que sólo pueda realizarse en dicho momento[27].
En efecto, ha sido un criterio reiterado de la Sala Superior que la facultad del Consejo General de los OPLES de nombrar o remover a las personas servidoras públicas puede ejercerse en cualquier momento, pues no se prevé una temporalidad para ejercer tal facultad, así como que el plazo previsto en el Reglamento de Elecciones de sesenta días a partir de la renovación del órgano, no implica una obligación o límite, en tanto que se trata de una potestad de la autoridad electoral de acuerdo con su autonomía e independencia funcional, e incluso que aun cuando se ratifique a los referidos servidores públicos, esto no los hace inamovibles, lo cual no implica una contradicción con que en la legislación se establezca el plazo de duración del cargo en tanto que la remoción en el cargo antes de su culminación se trata de una potestad inherente a la de designación.
Ahora bien, en cuanto a la indebida interpretación de la facultad y la procedencia del procedimiento de remoción por parte del Consejo General con base en la supervisión de los trabajos de las personas titulares de las áreas ejecutivas del Instituto, tampoco le asiste la razón.
El artículo 278, fracciones II y V, de la Ley Electoral local establecen que el Consejo General del Instituto tiene las atribuciones de vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del Instituto y conocer, por conducto de su Presidencia, de sus comisiones o comités, las actividades de los mismos, así como de los informes específicos que el Consejo General estime necesario solicitarles, así como la atribución de designar y remover al titular de la Secretaría Ejecutiva por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, conforme a la propuesta que presente la Presidencia.
Mientras que el artículo 282, fracción XIX de dicha ley electoral prevé que la Secretaría Ejecutiva del Consejo General tiene la atribución de orientar y supervisar el desarrollo adecuado de las actividades de las direcciones ejecutivas, órganos técnicos y unidades administrativas informando permanentemente al Consejo General;
Por su parte, el artículo 24, numerales 4 a 6, del Reglamento de Elecciones del Instituto Nacional Electoral establece que las designaciones del secretario ejecutivo y de los titulares de las áreas ejecutivas de dirección y unidades técnicas, deberán ser aprobadas por al menos con el voto de cinco consejeros electorales del Órgano Superior de Dirección, así como que en caso que no se aprobara la propuesta de designación de un servidor público, el Consejero Presidente deberá presentar una nueva propuesta dentro de los treinta días siguientes.
De persistir tal situación, la consejería de la presidencia podrá nombrar un encargado de despacho, el cual durará en el cargo hasta un plazo no mayor a un año, lapso en el cual podrá ser designado conforme al procedimiento establecido en el presente artículo. El encargado de despacho no podrá ser la persona rechazada y, finalmente, que cuando la integración del Órgano Superior de Dirección sea renovada, los nuevos consejeros electorales podrán ratificar o remover a los funcionarios que se encuentren ocupando los referidos cargos, en un plazo no mayor a sesenta días hábiles.
Por otra parte, el artículo 9, fracciones III y IV, del Reglamento de sesiones de los Consejos General, Distritales y Municipales del Instituto Electoral del Estado de Campeche, establece que las consejerías electorales tienen la atribución de solicitar al Secretario Ejecutivo, de conformidad con las reglas establecidas en este reglamento, la inclusión de asuntos del orden del día de las sesiones ordinarias, así como solicitar a la Presidencia que convoque a sesión extraordinaria, en la forma prevista por la Ley de Instituciones.
Conforme a lo anterior, se considera que fue correcto que el Tribunal local considerara que las consejerías electorales tienen la atribución de supervisar los trabajos de las personas titulares de las áreas ejecutivas, así como que tienen la atribución de, en caso de que se considere necesario, solicitar a la presidencia someter a consideración del Consejo General del Instituto local la propuesta de remoción correspondiente.
Cuestión que también ha sido determinada por esta Sala Superior en el sentido de que los consejos generales de los Institutos Electorales locales tienen la facultad de valorar el desempeño de las personas servidoras públicas que integran el órgano de dirección, lo cual debe atender a criterios que garanticen que ha cumplido con los principios que rigen la función electoral –de entre otros– la imparcialidad y el profesionalismo en su encargo.[28]
Sin que sea suficiente el argumento de la actora relativo a que en términos de los artículos 278 y 282 la supervisión del desarrollo adecuado de las actividades del Instituto sea a través de dicha Secretaría o a través de la presidencia a quien le corresponde vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del Instituto o proponer la designación o remoción de quien ocupe la Secretaría Ejecutiva; ya que dicha interpretación implicaría limitar la misma atribución del Consejo General señalada en la norma, de vigilar el funcionamiento de los órganos o determinar su remoción sujeta a la voluntad o facultad potestativa de la consejería que ocupe la presidencia, lo cual desnaturalizaría la respectiva facultad.
c) Agravios vinculados con el indebido estudio relativo al impedimento de las consejerías para conocer de su procedimiento de remoción
La actora alega que el Tribunal local realizó un indebido estudio de su agravio relativo al impedimento de las consejerías para conocer del asunto, ya que planteó que las consejerías electorales debieron excusarse de resolver el acuerdo, en virtud del conflicto de interés existente, ya que las seis consejerías electorales que determinaron su remoción fueron parte denunciada en una queja interpuesta por presuntos actos de violencia política en razón de género, así como hostigamiento y acoso laboral, con la precisión que dichas denuncias se escindieron y algunas conductas aún se encuentran en análisis e indagación ante el Órgano Interno de Control en contra de las consejerías electorales.
De ahí que considera incorrecto que el Tribunal local se haya limitado a señalar que las Salas de este Tribunal Electoral hayan determinado la inexistencia de la infracción consistente en violencia política contra las mujeres en razón de género y que con ello haya concluido que no existía impedimento alguno por parte de las consejerías electorales que votaron a favor de la remoción del cargo.
Los agravios resultan ineficaces.
No se encuentra controvertido que la actora presentó una queja contra seis de las siete consejerías que integran el Consejo General del Instituto Electoral local por considerar que realizaban sobre ella actos constitutivos de violencia política en razón de género.
Así como que durante el trámite se determinó que los actos consistentes en: 1) múltiples requerimientos de forma oficial y extraoficial, mediante oficios, citatorios, llamadas y mensajes de suministros, informes y actuaciones; 2) asedio inquisitivo y personal en las oficinas asignadas a la Secretaría Ejecutiva, y 3) constantes citaciones a reuniones de trabajo que impiden el ejercicio de las atribuciones y funciones de las mujeres integrantes de la Junta General Ejecutiva del Instituto local, se debían escindir para que los conociera el Órgano Interno de Control del Instituto local.
De igual modo, tampoco se encuentra controvertido que la Sala Especializada y esta Sala Superior[29] resolvieron el procedimiento relativo a la denuncia de violencia política contra las mujeres en razón de género presentada por la ahora actora en contra de dichas consejerías y se determinó la inexistencia de la infracción.
En ese orden de ideas, si bien es cierto que el Tribunal local no realizó pronunciamiento respecto a las conductas que fueron escindidas al órgano interno de control, lo cierto es que esta Sala Superior considera que ello sería insuficiente para determinar el impedimento de las consejerías para conocer del procedimiento de remoción.
Lo anterior, toda vez que como fue precisado, la persona titular de la Secretaría Ejecutiva forma parte del Consejo General, el cual es el máximo órgano de dirección del Instituto Electoral local que se integra por siete consejerías, asimismo, que es atribución de las consejerías determinar la remoción de la persona que ocupe el cargo de la Secretaría Ejecutiva, de ahí que con independencia de que pudiesen existir procedimientos responsabilidades administrativas pendientes de resolver, ello no conlleva al impedimento de las consejerías para ejercer las atribuciones de su cargo.
Aunado a lo anterior, cabe precisar que los actos que fueron escindidos para el conocimiento del órgano interno de control se vinculan exclusivamente con requerimientos y reuniones de trabajo que consideran constituyen un hostigamiento y acoso laboral, habida cuenta de que la queja es en contra de seis de las siete consejerías del Consejo General, de ahí que considerar que se debía reservar el procedimiento de remoción hasta que se resolviera cualquier procedimiento administrativo o de cualquier otra índole vinculado, podría conllevar a la inoperancia del órgano, de ahí que se estime que no le asista la razón.
d) Agravios vinculados con la indebida fundamentación y motivación para determinar la pérdida de confianza y, por ende, la remoción en el cargo
La actora se duele que se haya tomado como base para determinar la supuesta pérdida de confianza los supuestos previstos en los artículos 48 y 49 de la Ley de Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Campeche, lo cual considera no resulta compatible con la remoción contemplada en la Ley Electoral local y el Reglamento de Elecciones del INE.
Señala que existe una indebida fundamentación y motivación para la determinación de la remoción que fue confirmada por el Tribunal local, pero sin que ella conozca los hechos, los fundamentos exactos y los motivos que tuvieron para considerar su remoción del cargo, lo cual la deja en estado de indefensión.
Aunado a que de manera ilegal consideró que el Consejo General no estaba obligado a especificar las circunstancias de hecho, derecho, tiempo, modo y lugar para determinar la perdida de la confianza, sino lo reduce a que por ser personal de confianza se actualiza la pérdida de confianza por decisión de la mayoría del colegiado, con lo cual puede remover de manera ilegal e indiscriminada a cualquier funcionario del Instituto Electoral local.
Estima que el Tribunal local no hizo un estudio exhaustivo, ya que no consideró que el Consejo General no proporcionó las razones mínimas por el que se actualiza la pérdida de la confianza.
Asimismo, se duele de que el Tribunal local consideró indebidamente ciertos los argumentos del consejo General sin realizar un estudio de legalidad, habida cuenta que al dar por ciertas las manifestaciones genéricas del Consejo General afecta su esfera privada y pública de derecho, así como su reputación y honra al señalarse por cierta la perdida de la confianza.
Los agravios se califican de infundados e ineficaces.
a. Explicación jurídica
El artículo 16 de la Constitución federal establece, en su primer párrafo, el imperativo para las autoridades de fundar y motivar sus actos que incidan en la esfera de las y los gobernados, pero la contravención al mandato constitucional que exige la expresión de ambas en los actos de autoridad puede revestir dos formas distintas, a saber: a) la derivada de su falta y, b) la correspondiente a su inexactitud.
Así, se produce la falta de fundamentación y motivación, cuando se omite expresar el dispositivo legal aplicable al asunto y las razones que se hayan considerado para estimar que el caso puede subsumirse en la hipótesis prevista en esa norma jurídica.
En cambio, hay una indebida fundamentación cuando en el acto de autoridad sí se invoca el precepto legal, sin embargo, resulta inaplicable al asunto por las características específicas de éste que impiden su adecuación o encuadre en la hipótesis normativa; y una incorrecta motivación, en el supuesto en que sí se indican las razones que tiene en consideración la autoridad para emitir el acto, pero aquéllas están en disonancia con el contenido de la norma legal que se aplica en el caso.
De manera que la falta de fundamentación y motivación significa la carencia o ausencia de tales requisitos, mientras que la indebida o incorrecta fundamentación y motivación entraña la presencia de ambos requisitos constitucionales, pero con un desajuste entre la aplicación de normas y los razonamientos formulados por la autoridad con el caso concreto.
Tal diferencia permite advertir que, en el primer supuesto, se trata de una violación formal dado que el acto de autoridad carece de elementos ínsitos, connaturales, al mismo por virtud de un imperativo constitucional, por lo que, advertida su ausencia mediante la simple lectura del acto reclamado, procederá revocar el acto impugnado y, en el segundo caso, consiste en una violación material o de fondo porque se ha cumplido con la forma mediante la expresión de fundamentos y motivos, pero unos y otros son incorrectos, lo cual, por regla general, también dará lugar a un fallo favorable, sin embargo, será menester un previo análisis del contenido del asunto para llegar a concluir la mencionada equivocación.
Así, la fundamentación y motivación de una determinación de autoridad, en términos generales se encuentra en la expresión del o los preceptos jurídicos que permiten expedirla y que establezcan la hipótesis que genere su emisión, así como en la exposición concreta de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas tomadas en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso.
La obligación de fundar un acto o determinación, establecida en el artículo 16 de la Constitución federal, se traduce en el deber, por parte de la autoridad emisora, de expresar con claridad y precisión los preceptos legales aplicables al caso concreto; es decir, citar las disposiciones normativas que rigen la medida adoptada.
Por su parte, la motivación es la exposición de las causas materiales o de hecho que hayan dado lugar a la emisión del acto reclamado, indicándose las circunstancias especiales, las razones particulares o las causas inmediatas que sirvan de sustento para la emisión de dicho acto, con lo cual se tiende a demostrar racionalmente que determinada situación de hecho produce la actualización de los supuestos contenidos en los preceptos invocados en ese acto de autoridad.
Así, resulta ineludible la debida adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables.
En este sentido, la falta de fundamentación y motivación implica la ausencia total de tales requisitos; en tanto que la indebida fundamentación y motivación supone una deficiencia al citar la normativa aplicable, o bien, en las razones que justifican su adopción.
En ese sentido, un agravio relacionado con la fundamentación y motivación debe examinarse en su integridad, a fin de identificar si éste controvierte una ausencia o una deficiencia, ya que ello será relevante para determinar sus efectos en caso de declararse fundado.
Cuando el vicio consiste en la falta de fundamentación y motivación, la consecuencia será que la autoridad responsable, una vez que deje insubsistente el acto reclamado, subsane la irregularidad expresando la fundamentación y motivación ausente.
En cambio, ante una indebida fundamentación y motivación, el efecto de la sentencia será que la autoridad responsable aporte fundamentos y motivos diferentes a los que formuló previamente.
A efecto de cumplir con la garantía de fundamentación y motivación, la autoridad responsable debe señalar, en cualquier parte de la determinación, el precepto aplicable al caso y expresar las circunstancias, razones especiales y las causas inmediatas que se tuvieron en consideración para su emisión.
Para una debida fundamentación y motivación, debe existir una adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso.
c. Caso concreto
El Tribunal local al analizar el caso realizó una descripción del procedimiento realizado por el Consejo General del Instituto Electoral local que tuvo como consecuencia la aprobación del acuerdo que determinó la remoción de la ahora actora.
Que Fabiola Mauleón Pérez fue designada como Secretaría Ejecutiva el ocho de febrero, posteriormente, el veintiséis de junio las consejerías le requirieron diversa documentación, el cual fue desahogado el siguiente treinta de junio; luego, el tres de julio las consejerías con excepción de la consejera presidenta, levantaron un acta circunstanciada de justificación de pérdida de la confianza, en la cual determinaron que, la entonces Secretaría Ejecutiva incurrió en reiteradas ocasiones en conductas que contravienen los principios que rigen el actuar del personal del Instituto Electoral y más cuando se trata de personas que ejercen puestos de confianza.
Que seis consejerías electorales solicitaron a la consejera presidenta del Consejo General que en el marco de la tercera sesión ordinaria se incluyera en el orden del día el proyecto para renovar a la persona titular de la secretaría ejecutiva; dicha sesión se llevó el veintiocho de julio en el cual se aprobó por mayoría de seis votos el acuerdo de remoción.
Con base en lo anterior, el Tribunal local consideró que el Consejo General sí fundó y motivó de manera deficiente el acuerdo impugnado, pue si bien mencionó las razones y fundamentos que estimó pertinentes para sostener la facultad de remoción del cargo a la entonces titular de la Secretaría Ejecutiva, también se advierte que se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones, al emitir calificativos relativos a faltas administrativas que le corresponden en todo caso, determinar a otra autoridad.
Señaló que de los distintos preceptos que se citan en el acuerdo recamado, la fundamentación del acuerdo se encontraba esencialmente en la consideración décima segunda con base en los artículos 24, numeral 6, del Reglamento de Elecciones de INE, así como en los artículos 254, 278, fracción V de la Ley Electoral local y 48 y 49, fracciones XI, XII y XIII de la Ley de Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Campeche, los cuales transcribió.
En cuanto a la motivación destacó que la remoción se realizó con base en la pérdida de confianza, en tanto que la titular de la Secretaría Ejecutiva se trata un cargo de confianza y la determinación se tomó por la mayoría de las consejerías del Instituto Electoral local, de ahí que consideró infundadas las alegaciones de la y el promovente en relación con que la autoridad responsable no plasmo circunstancias de tiempo, modo y lugar para determinar la pérdida de confianza.
A consideración de esta Sala Superior el agravio resulta infundado, en tanto que el Tribunal responsable sí analizó la fundamentación y motivación del acuerdo reclamado en la instancia local, considerando que sí se establecían las razones de la remoción.
Aunado a ello, se considera que fue correcto que el Tribunal responsable declarara conforme a Derecho el procedimiento de remoción realizado por seis de las consejerías electorales del Instituto local, así como fundada y motivada la determinación, ya que al tener la atribución de supervisar los trabajos de las personas titulares de las áreas ejecutivas también tienen la facultad de solicitar en cualquier momento a la consejera presidenta someter a consideración del Consejo General del Instituto local la propuesta respectiva, quien deberá proponerla para que dicho Consejo apruebe, con mayoría de cinco votos —dos terceras partes—, el Acuerdo respectivo, en tanto que señaló las razones por las que consideró fundada y motivada la determinación del Consejo General.
Esta Sala Superior se ha pronunciado respecto a que, derivado de las funciones que desempeña la persona titular de la Secretaría Ejecutiva frente a las atribuciones de un Instituto Electoral local, resulta importante que esta persona sea de la confianza de los titulares del máximo órgano de dirección; por lo que estas personas servidoras públicas ejercen cargos de confianza, esencialmente con motivo de la naturaleza de sus funciones y su relación con las y los consejeros, cuestión que también puede advertirse del artículo 206, párrafo 1, que se encuentra en el título tercero relativo a las bases para la organización del servicio profesional electoral nacional, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[30], de ahí que no exista la posibilidad de que su remoción implique inestabilidad en el empleo[31].
Incluso, bajo el reconocimiento del vínculo de confianza que debe haber entre quien está a cargo de la Secretaría Ejecutiva y las personas que integran el Consejo General de un Instituto Electoral local, se han avalado remociones de distintas personas, siempre que el acto se encuentre fundado mínimamente[32], lo cual sí se cumple en el presente caso, porque además de las consideraciones previamente señaladas, de las constancias que obran en autos, se advierte que el Consejo General del Instituto local señaló en el acuerdo de remoción que el tres de julio levantaron un acta circunstanciada de justificación en la que se hicieron constar los hechos, causas, así como el análisis realizado para determinar la pérdida de confianza[33], señalando que por configurar un documento público se tenía por reproducido, y, con base en lo anterior, determinó la remoción[34].
Como fue precisado en el marco jurídico, el criterio de la Sala Superior es que si bien es una facultad del Consejo General determinar en cualquier momento la remoción de la persona que ocupe el cargo de la Secretaría Ejecutiva, ello no puede traducirse en una decisión arbitraria o caprichosa de la autoridad administrativa electoral, razón por la cual se exige una motivación, pero también con motivo de la naturaleza del cargo, el estándar de exigencia de la motivación es bajo, esto es, la obligación se cumple con expresar razones mínimas de los motivos de la remoción, ya que el procedimiento seguido por la autoridad responsable para destituir a una persona de este tipo de cargo se sustenta en la pérdida de confianza, por tanto, no se lleva a cabo en los mismos términos que de un procedimiento administrativo sancionador[35], motivación que sí se advierte en la determinación de remoción.
En ese orden de ideas, los agravios por los cuales pretende controvertir la fundamentación y motivación resultan ineficaces, ya que lo relevante era que se establecieran razones vinculadas por la pérdida de confianza, sin que resulte trascendente el que se haya apoyado en los supuestos previstos en los artículos 48 y 49 de la Ley de Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Campeche.
De igual modo, en cuanto a la alegación de falta de exhaustividad con motivo de que el Tribunal local no verificó y analizó las circunstancias de hecho, derecho, tiempo, modo y lugar para corroborar que efectivamente los supuestos motivados conllevarán a la pérdida de confianza, se estima que ello no era necesario, puesto que la pérdida de confianza es un elemento que corresponde determinar a quien la otorga,[36] esto es, a quienes integran el máximo órgano de dirección del Instituto local, y la cual se perdió según lo estipulado por seis de las consejerías electorales.
Aunado a ello, contrario a lo que alega, sí conoció las circunstancias de hecho que tomó en consideración el Consejo General para determinar la remoción, en tanto que dentro del procedimiento implementado, se le giró un oficio de fecha de veintiséis de junio en el que se le informó y requirió diversa información en relación con sus funciones y actuaciones a efecto de otorgarle la garantía de audiencia, asimismo, la ahora actora contestó el oficio el treinta de junio y posteriormente se levantó el acta circunstanciada del tres de julio en el que se establecieron detalladamente las razones de la pérdida de confianza y posteriormente el respectivo acuerdo de remoción, el cual le fue notificado, de ahí que las circunstancias de si dichas razones son atribuibles únicamente a ella, se deban considerar como faltas o no o si son suficientes para la pérdida de confianza, resultaba ineficaz para la determinación.
Con base en lo anterior, se considera que la motivación sí se reunió en el acuerdo de remoción y, por lo tanto, fue correcta la decisión del Tribunal responsable.
e) Agravios vinculados con falta de congruencia
La actora alega que la sentencia reclamada resulta incongruente con motivo de dos razones:
Primero, porque injustificadamente la autoridad jurisdiccional local determinó que la resolución estaba indebidamente motivada ya que hubo un exceso de calificativos para sustentar la perdida de la confianza con lo cual prejuzgaba sobre la existencia de la presunta falta, pero a su vez no ordenó revocar el acuerdo CG/034/2023.
A su consideración se debió revocar la resolución en lugar de suplir a la autoridad en la motivación, así como se debió dictar medidas de reparación para el reconocimiento de la dignidad de la actora por haber sido objeto de inferencias arbitrarias, por lo que solicita que en su caso dichas medidas sean dictadas por la Sala Superior.
Segundo, porque se ordenó al Consejo General que le dieran contestación a su escrito que presentó el veintisiete de julio en el que manifestaba que se separaba del cargo de secretaria ejecutiva, pero que ello no implicaba su renuncia, de ahí que quedaba a disposición para ocupar el cargo que considerara en el área en el que se le reasignara. Al respecto, señala que su alegación iba encaminada a que al momento de determinar su remoción ella ya manifestado su voluntad de separarse del cargo por lo que era innecesario el pronunciamiento.
Afirma que el Consejo General conoció de su escrito de separación y hubo manifestaciones de que no atenderían a su voluntad, razón por la que procedieron a la remoción bajo un contexto arbitrario y caprichoso, faltando a los principios de legalidad e imparcialidad.
Por tanto, estima que la orden de pronunciarse vulnera el principio non bis in ídem en tanto que da lugar a que lesionen nuevamente su esfera jurídica.
a. Explicación jurídica
En relación con la congruencia de las sentencias, la Sala Superior ha considerado que se trata de un requisito, si bien de naturaleza legal, por regla, es siempre impuesto por la lógica, sustentada en el principio dispositivo del proceso, que obliga al órgano jurisdiccional a resolver de acuerdo con lo argumentado por las partes y probado en el medio de impugnación, lo cual le impide ocuparse de aspectos que no han sido planteados.
En este orden de ideas, la sentencia o resolución, no debe contener, con relación a lo pedido por las partes: a) Más de lo pedido; b) Menos de lo pedido, y c) Algo distinto a lo pedido.[37]
Es pertinente señalar, que el requisito de congruencia de la sentencia ha sido estudiado desde dos perspectivas diferentes y complementarias, como requisito interno y externo de la resolución.
En la primera acepción, la congruencia es entendida como la armonía de las distintas partes constitutivas de la sentencia, lo cual implica que no haya argumentaciones y resolutivos contradictorios entre sí.
En su aspecto externo, la congruencia es la correspondencia o relación entre lo aducido por las partes y lo considerado y resuelto por el tribunal.[38]
Al respecto, es oportuno señalar que mutatis mutandis, el principio de congruencia en las sentencias también debe ser respetado por los órganos partidistas encargados de la legalidad de los actos, en tanto que sus resoluciones tienen la misma naturaleza.
En este mismo sentido se ha pronunciado la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[39], al señalar que las sentencias no sólo deben ser congruentes consigo mismas, sino también con la litis y con la demanda, apreciando las pruebas conducentes y resolviendo sin omitir nada, ni añadir cuestiones no hechas valer, ni expresar consideraciones contrarias entre sí o con los puntos resolutivos, lo que obliga al juzgador, a pronunciarse sobre todas y cada una de las pretensiones de quienes promueven[40].
b. Caso concreto
En el presente caso, se consideran infundados los agravios sobre la falta de congruencia.
En primer lugar, respecto a la incongruencia de revocar el acuerdo primigeniamente reclamado, cabe precisar que con independencia de lo correcto o incorrecto de la determinación[41], el Tribunal local determinó que el Consejo General, independientemente de determinar la pérdida de la confianza de la entonces Secretaria Ejecutiva del Consejo General, no debió emitir calificativos en perjuicio de la actora respecto de la omisión total y parcial del cumplimiento de sus obligaciones, así como, tampoco falta de probidad, honradez, eficiencia, cuidado y esmero en su trabajo, legalidad, transparencia y rendición de cuentas.
Lo anterior, en virtud de que para determinar que la actora incurrió en tales faltas tiene que ser a través de un procedimiento efectuado ante el Órgano Interno de Control, pues es quien puede determinar cuando algún servidor público del Instituto Electoral local incurrió en alguna violación a los principios que rigen el actuar del personal del Instituto Electoral local, pues es el órgano facultado para conocer de las infracciones administrativas cometidas por todos los servidore públicos del Instituto Electoral e imponer, en su caso, calificarlas de acuerdo a la normatividad correspondiente.
Agravios que fueron calificados por el Tribunal Electoral local como parcialmente fundados, ya que se acreditó la deficiencia en la motivación y fundamentación del Acuerdo impugnado; sin embargo, consideró que esta deficiencia no era suficiente para tener por colmadas las pretensiones de la accionante y menos aún para revocar el acuerdo impugnado, de ahí que el efecto de la sentencia fue modificar el acuerdo reclamado para eliminar partes puntuales que estimó invadían dichas facultades.
De ahí que se consideré infundado el agravio, ya que contrario a lo alegado, el Tribunal no suplió la motivación del acuerdo ni consideró que la motivación fuera indebida para determinar la remoción del acto, sino, únicamente se limitó a señalar que había manifestaciones que resultaban innecesarias y que la forma en que fueron realizadas podría implicar una invasión de competencias del Órgano Interno de Control.
En ese sentido, sólo ordenó eliminar dichas expresiones dejando intacto las demás consideraciones del acuerdo reclamado, de ahí que este pudiese subsistir, razón por la cual no existe la incongruencia alegada.
Habida cuenta de que la eliminación de las expresiones relativas al desempeño de la actora como servidora pública no desaparece la perdida de la confianza que la mayoría de las consejerías locales expusieron y dado que el tribunal únicamente ordenó la eliminación de palabras, ello se refiere únicamente a los calificativos, no al sustento de la perdida de la confianza señalada.
De igual modo, respecto a las medidas de reparación, se estima que tampoco le asiste la razón, en tanto que las cuestiones que consideró el Tribunal local como indebidas, por corresponder a otra autoridad, fueron eliminadas, de ahí que no fuera necesario dictar alguna medida de reparación.
En cuanto al segundo aspecto, esto es, el que se haya ordenado la contestación del escrito que presentó en el que manifestaba su separación del cargo, cabe precisar que el Tribunal local consideró que el Consejo General omitió pronunciarse sobre dicho escrito y petición, a pesar de tener conocimiento de que el mismo fue informado a las consejerías electorales.
Por tanto, el Tribunal local determinó que en ninguna parte del acuerdo recurrido quedó plasmado por escrito algún pronunciamiento o mención respecto a la solicitud de separación del cargo presentado por la actora, a pesar de que el Instituto Electoral del Estado de Campeche tuviera conocimiento del mismo previo al inicio de la tercera sesión ordinaria; por lo que era obligación del Consejo General dejar plasmado por escrito en el acuerdo impugnado algún posicionamiento respecto al escrito presentado por Fabiola Mauleón Pérez.
En ese orden de ideas, tampoco se considera que se actualiza la falta de congruencia alegada, ya que la actora partía de la base que el pronunciamiento de remoción resultaba innecesario, en tanto que previamente había manifestado su deseo de separarse del cargo, así como que se le reasignara a otra área; sin embargo, dicha manifestación y petición no fue acordada, de ahí que fuera correcto que el Tribunal local ordenará que el Consejo General se pronunciara sobre ello.
Aunado a ello, se estima ineficaz la alegación de que implica una vulneración a su esfera jurídica ordenar que se pronuncien al respecto, en tanto que se trata de un derecho de petición y no se ordenó que se contestará de determinada manera, en virtud de que la determinación de la responsable se limita a ordenar que exista pronunciamiento respecto de la solicitud planteada por la actora.
Ello de ninguna manera provoca que se le juzgue o califique de alguna forma a la solicitante, debido a que es obligación de las autoridades dar respuesta puntual a los planteamientos de las personas, de ahí que en caso de considerar que con la respuesta se le vulnere algún derecho, tiene expedito su derecho para inconformarse de la respuesta.
f) Agravios vinculados con los formulados por el representante del Partido Acción Nacional y la prevención realizada a la consejera presidenta del Instituto Electoral local
La actora señala que resulta incongruente que la sentencia determine que no se vulneraron los derechos de las representaciones partidistas al no haber tenido acceso al expediente, ya que con ello se vulneran los principios de máxima publicidad y deliberación en el Consejo General.
Asimismo, señala que el actuar de las consejerías invadió esferas de competencia de la consejera presidenta al emitir informes circunstanciados sin tener la atribución para ello, por lo que estima que también debió formularse una prevención.
Dichos agravios resultan inoperantes al tratarse de argumentos novedosos que no se hicieron valer en la demanda instaurada ante el Tribunal local[42].
En efecto, del análisis del escrito de demanda, es posible advertir que dichos argumentos son inoperantes, si se toma en consideración que en la instancia primigenia no desarrollo ningún planteamiento encaminado a exponer la posible vulneración a las representaciones partidistas y si bien la sentencia reclamada hizo argumentaciones al respecto fue con motivo de los planteamientos formulados en la diversa demanda del recurso presentado por el Partido Acción Nacional.
Sin embargo, el hecho de que los medios de impugnación estuviesen acumulados y se hayan resuelto en la misma sentencia, ello no implica la adquisición procesal de las alegaciones[43].
Asimismo, en cuanto al hecho de que las consejerías hayan pretendido rendir su respectivo informe circunstanciado, dicha circunstancia no le genera perjuicio alguno, en tanto que el Tribunal local determinó que no había lugar a tener por rendido dicho informa al carecer de facultades de representación del órgano administrativo electoral, y no cuenta atribuciones para realizar agravios en defensa de la consejera presidenta, de ahí que carezca de interés para controvertir ello.
3.2. Prevención formulada a la consejera presidenta
La consejera presidente del Instituto local se duele de la prevención que le fue formulada en la sentencia, ya que considera que le afecta su esfera jurídica, en esencia, porque considera que constituye una medida de apremio que fue formulada con motivo del desarrollo de sus funciones como es la rendición del informe circunstanciado en el que el Consejo General del Instituto local sea señalada como autoridad responsable.
Asimismo, se duele de dicha prevención porque considera que su informe circunstanciado no era parte de la litis, de ahí que hubo un exceso en las facultades del Tribunal, demerita el ejercicio de sus atribuciones, vulnera la presunción de inocencia y la garantía de audiencia.
a. Marco jurídico
De conformidad con los artículos 701 y 702 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche se establece que el Tribunal local para hacer cumplir las disposiciones de la ley electoral y las sentencias que dicte, así como para mantener el orden y el respeto y las consideraciones debidas, podrá tomar todas las medidas necesarias; aplicar discrecionalmente los medios de apremio y las correcciones disciplinarias siguientes: I. Apercibimiento; II. Amonestación; III. Multa de cincuenta hasta cinco mil veces el salario mínimo diario general vigente en el Estado; para los casos de reincidencia se puede duplicar la multa referida; IV. Auxilio de la fuerza pública, y V. Arresto hasta por treinta y seis horas.
Asimismo, señala que los medios de apremio y las correcciones disciplinarias referidas serán aplicados por el Magistrado instructor con apoyo de la autoridad competente en su caso.
Por su parte, el artículo 178 del Reglamento Interior del Tribunal Electoral del Estado de Campeche precisa que, para mantener el buen orden en el Tribunal, el Pleno, la Presidencia, las Magistradas y Magistrados podrán imponer discrecionalmente los medios de apremio y correcciones disciplinarias I. Apercibimiento; II. Amonestación; III. Multa; IV. Vista al superior jerárquico o autoridad competente para fincar el procedimiento administrativo sancionador conforme a la legislación aplicable; V. Auxilio de la fuerza pública, y VI. Arresto hasta por treinta y seis horas.
De los artículos transcritos se advierte que las medidas de apremio previstas en la legislación electoral de Campeche tienen como propósito hacer cumplir las determinaciones del Tribunal local.
Ello implica que la aplicación de una medida de apremio sólo encuentra justificación en la resistencia u oposición de los sujetos obligados a cumplir las determinaciones judiciales.
Al respecto, la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación considera que las medidas de apremio están destinadas a hacer efectivo coactivamente el mandato contenido en una resolución del juez o tribunal, que es desobedecida por el destinatario[44].
En estas condiciones, ante un eventual desacato a sus determinaciones, el tribunal responsable está facultado para hacer valer su autoridad a través de las medidas de apremio previstas.
El uso de las medidas de apremio no es absoluto sino limitado a aquellos casos en los que necesariamente deban utilizarse, hipótesis en la cual se requiere justificar legalmente dicha aplicación, por lo que para ello se requiere, en primer lugar, que se dé la existencia previa del apercibimiento respectivo —prevención o advertencia—; en segundo término, que conste en forma indubitable que a quien se pretenda imponer la medida correspondiente, conozca a qué se expone en caso de desacato o resistencia a lo que ordena la autoridad judicial; y, en tercer lugar, que la persona a quien se imponga la sanción, sea la que efectivamente se haya opuesto a la diligencia u orden de que se trate y no persona distinta.
En el caso de las correcciones disciplinarias su finalidad es mantener el orden, disciplina y seguridad al interior del Tribunal local, por lo que usualmente son vinculadas con las audiencias, sesiones o cualquier diligencia que se lleva a cabo por el órgano jurisdiccional.
Sin embargo, es posible distinguir las medidas de apremio de las correcciones disciplinarias o sanciones administrativas, puesto que las primeras están encaminadas a revertir los efectos que la conducta transgresora hubiera ocasionado o evitar que ésta se produzca, en tanto que las correcciones disciplinarias o sanciones administrativas, buscan principalmente disuadir o desincentivar la realización de infracciones a la ley.
En efecto, en todo ordenamiento jurídico, el régimen de sanciones tiene como finalidad evitar o disminuir en la medida de lo posible la transgresión de la ley, el cual debe estar perfectamente delimitado en la normatividad atinente.
b. Caso concreto
Los agravios que hace valer la parte actora resultan por una parte infundados y por otra ineficaces.
En la sentencia impugnada se advierte que el Tribunal local estableció un apartado para pronunciarse respecto del informe circunstanciado rendido por la consejera presidenta del Instituto Electoral local, en el cual señaló algunas manifestaciones realizadas en éste, así como que en los puntos petitorios, solicitaba que se declarasen fundados los agravios de la recurrente en la instancia local; de igual modo, refirió los preceptos legales que implican el deber de la consejera presidenta de desarrollar la actividad de defensa de los actos emitidos por el OPLE.
De ahí que determinó que los argumentos emitidos en dicho informe fueron emitidos de manera individual ya que no defendió los argumentos por los cuales de manera colegiada se aprobó el acuerdo CG/034/2023, con lo cual vulneró lo establecido en los artículos 116, fracción IV, inciso b) de la Constitución General y 244 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche[45].
Con motivo de lo anterior, la previno para que en lo sucesivo salvaguarde los principios que rigen su actuar como autoridad electoral de manera que no se emitan o desplieguen conductas contrarias al texto normativo y, que de repetirse dichas conductas se haría merecedora de un exhorto.
En ese sentido, se advierte que la prevención formulada, si bien podría considerarse que se trata de un apercibimiento establecido como medida de apremio en la legislación local, lo cierto es que en los términos en que fue establecido constituye una prevención del tribunal responsable hacia la persona que va dirigido, en este caso, a la consejera presidenta del Instituto Electoral local.
En dicha prevención se especifica un hacer o dejar de hacer a la consejera presidenta, esto es, que salvaguarde los principios que rigen su actuar como autoridad electoral de manera que no se emitan o desplieguen conductas contrarias al texto normativo, en específico, rendir los informes circunstanciados en representación y defensa del OPLE, con la advertencia de que en caso de reincidir en la conducta que el Tribunal consideró que no se apegaba al marco jurídico para la adecuada sustanciación de los juicios, se le haría un exhorto.
Dicha prevención es acorde a los artículos 14 y 16 de la Constitución general que consagran los principios de legalidad y seguridad jurídica, para que la persona prevenida tenga conocimiento y certeza de la consecuencia que se aplicará en caso de reincidir en determinadas conductas, habida cuenta de que se advierte que el órgano responsable se apegó al principio de legalidad, en virtud de que fundó y motivó su determinación.
En ese orden de ideas, dicha prevención constituye un acto previo a imponer una consecuencia, en el caso concreto, un exhorto, el cual tampoco se encuentra previsto como una medida de apremio en la legislación local[46].
Aunado a que la prevención, solicitud e incluso el exhorto de que actúe en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, que salvaguarde los principios que rigen su actuar como autoridad en materia electoral, de conformidad con lo previsto en los artículos 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución general y 244, de la Ley Electoral local, con la finalidad de que no se emitan o desplieguen conductas contrarias al texto normativo, esto es, que cumpla con las facultades que le confiere la normativa aplicable; ello no implica carga o afectación alguna que no sea la estrictamente reservada a sus funciones como consejera presidente del Instituto local.
De ahí que contrario a lo manifestado por la consejera presidenta, la prevención formulada no constituye una medida de apremio y, por ende, no le genera afectación alguna a su esfera jurídica, por tanto, es infundado del agravio.
En consecuencia, se considera que los restantes agravios resultan ineficaces, en tanto que se hacían depender de que se le había impuesto una medida de apremio que afectaba su esfera jurídica, lo cual ya fue desestimado.
Por lo expuesto y fundado, se aprueba el siguiente
R E S O L U T I V O
ÚNICO. Se confirma la sentencia recurrida.
Notifíquese como corresponda.
En su oportunidad, devuélvanse las constancias y archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firmaron electrónicamente las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 8/2020.