JUICIOS ELECTORALES
EXPEDIENTES: SUP-JE-77/2019, SUP-JE-78/2019, SUP-JE-79/2019 Y SUP-JE-82/2019.
ACTORES: INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL[1], INSTITUTO ELECTORAL DE MICHOACÁN[2], INSTITUTO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DEL ESTADO DE MICHOACÁN Y PARTIDO DEL TRABAJO[3].
AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE MICHOACÁN[4]
TERCERO INTERESADO: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL[5]
MAGISTRADA PONENTE: MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO
SECRETARIO: CARMELO MALDONADO HERNÁNDEZ
COLABORÓ: DENNY MARTÍNEZ RAMÍREZ
Ciudad de México, a siete de agosto de dos mil diecinueve.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[6] dicta sentencia en los medios de impugnación al rubro indicados, mediante la cual: acumula los juicios electorales SUP-JE-78/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019, al SUP-JE-77/2019; desecha el juicio electoral SUP-JE-78/2019; y, respecto de los medios de impugnación identificados como SUP-JE-77/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019, revoca la resolución emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, en los recursos de apelación TEEM-RAP-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019, para los efectos precisados en la ejecutoria.
ANTECEDENTES
De las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:
1. Resolución INE/CG808/2016. En sesión extraordinaria de catorce de diciembre de dos mil dieciséis, el Consejo General del INE emitió la resolución INE/CG808/2016, respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos del PRI[7], correspondientes al ejercicio dos mil quince.
En el citado acuerdo, se consideró que el mencionado instituto político cometió diversas infracciones, entre otras entidades federativas, en el Estado de Michoacán, por lo que se le impusieron diversas sanciones económicas, consistentes en la reducción del 50% (cincuenta por ciento) de la ministración mensual que corresponda, por concepto de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes en la referida entidad federativa, hasta alcanzar la cantidad de $9,686,924.29 (nueve millones seiscientos ochenta y seis mil novecientos veinticuatro pesos 29/100 M.N.).
2. Recurso de apelación. Inconforme con lo anterior, el veinte de diciembre dos mil dieciséis, el PRI, por conducto de su representante suplente ante el Consejo General del INE interpuso recurso de apelación, el cual fue dirigido a la Sala Superior del TEPJF y, registrado con la clave de expediente SUP-RAP-11/2017.
3. Acuerdo de delegación. El ocho de marzo de dos mil diecisiete, la Sala Superior emitió el Acuerdo General identificado con la clave 1/2017, por el que determinó que los medios de impugnación que se promovieran para controvertir los dictámenes y resoluciones emitidos por el Consejo General del INE, respecto de las irregularidades encontradas en la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales y partidos políticos con registro local, serán resueltos por la Sala Regional que ejerza jurisdicción en la Circunscripción que corresponda a la entidad federativa atinente, siempre que se vinculen con los informes presentados por los institutos políticos, respecto a cuestiones relacionadas con el ámbito estatal.
4. Recepción del expediente en Sala Regional. El veintiuno de marzo de dos mil diecisiete, se recibieron en la Sala Regional Toluca las constancias del recurso de apelación, por lo que, se determinó la integración del expediente ST-RAP-8/2017.
5. Resolución del recurso de apelación ST-RAP-8/2017. El once de abril de dos mil diecisiete, la Sala Regional Toluca resolvió el citado recurso de apelación, en el sentido de confirmar, en lo que fue materia de impugnación, la resolución INE/CG808/2016, así como el respectivo dictamen consolidado INE/CG807/2016, ambos de catorce de diciembre de dos mil dieciséis.
6. Recurso de reconsideración. El catorce de abril de dos mil diecisiete, el PRI interpuso recurso de reconsideración para impugnar la sentencia mencionada, el cual fue sustanciado con la clave de expediente SUP-REC-1125/2017.
7. Resolución del recurso de reconsideración. El cuatro de mayo de dos mil diecisiete, la Sala Superior resolvió el recurso de reconsideración SUP-REC-1125/2017, en el sentido de desechar la demanda.
8. Acuerdo CG-06/2019. El veinticuatro de enero de dos mil diecinueve, el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán dictó el acuerdo CG-06/2019, por el cual aprobó los montos, la distribución y el calendario de las prerrogativas de los partidos políticos para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes y de actividades específicas en la mencionada entidad federativa, correspondientes al ejercicio dos mil diecinueve.
9. Escrito de petición. El seis de mayo de dos mil diecinueve, el PRI, por conducto de su representante propietario ante el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, presentó escrito de petición dirigido al Presidente del mencionado Instituto, a fin de que se le informara si se iba a ejecutar o no el cobro de las sanciones económicas impuestas al referido partido político, en la resolución INE/CG808/2016.
10. Oficio de respuesta. En cumplimiento de las instrucciones del Consejero Presidente, mediante oficio IEM-DEAPyPP-139/2019, de ocho de mayo de dos mil diecinueve, la Directora Ejecutiva de Administración, Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Electoral de Michoacán informó al representante del PRI que las multas impuestas, entre otras, en la resolución INE/CG808/2016 se encontraban firmes, por lo que serían ejecutadas, en términos de los “Lineamientos para el registro, seguimiento y ejecución del cobro de sanciones impuestas por el Instituto Nacional Electoral y autoridades jurisdiccionales electorales del ámbito federal y local; así como para el registro y seguimiento del reintegro o retención de los remanentes no ejercidos del financiamiento público para gastos de campaña”[8].
11. Juicios electorales. Inconforme con lo anterior, el trece y catorce de mayo del año en curso, el PRI, por conducto de su representante propietario ante el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, promovió dos juicios electorales; ante la referida autoridad y el INE, respectivamente.
12. Recepción de medios de impugnación. El diecisiete de mayo de dos mil diecinueve, se recibieron en la Sala Regional Toluca, las constancias relativas a los juicios electorales referidos, los cuales se integraron conforme a las siguientes claves: ST-JE-8/2019 (juicio promovido ante el INE) y ST-JE-6/2019 (juicio presentado ante el Instituto Electoral de Michoacán).
13. Acuerdos de Sala. El veinticuatro de mayo del año en curso, en ambos juicios electorales, la Sala Regional Toluca emitió acuerdo por el cual declaró improcedente la vía per saltum intentada por el PRI; reencauzó los medios de impugnación, a efecto de que fuera el Tribunal Electoral de Michoacán quien los conociera y resolviera; finalmente ordenó al Instituto Electoral de Michoacán y al INE remitieran las constancias relativas al trámite que se dio al escrito de demanda.
14. Recepción en el Tribunal Electoral local. Por auto de veintisiete de mayo de dos mil diecinueve, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral de Michoacán determinó la integración de los recursos de apelación[9], identificados con los números de expediente TEEM-RAP-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019.
15. Requerimiento al INE y cumplimiento. Mediante proveído de cuatro de junio de dos mil diecinueve se requirió al INE, para que informara sobre la notificación que realizó al Instituto Electoral de Michoacán, respecto a la firmeza del acuerdo INE/CG808/2016, mismo que se tuvo por cumplido el doce siguiente.
16. Acuerdo de Acumulación. El diecinueve de junio del año en curso, el Tribunal Electoral de Michoacán emitió acuerdo mediante el que decretó la acumulación del expediente TEEM-RAP-004/2019 al TEEM-RAP-003/2019.
17. Resolución Incidental. El veintiuno de junio del presente año, mediante resolución incidental dictada en el recurso de apelación TEEM-RAP-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019 acumulados, el Tribunal Electoral de Michoacán declaró improcedente la solicitud formulada por el PRI, sobre el dictado de medidas cautelares para suspender la ejecución de la multa impuesta en su contra por el INE, mediante Acuerdo INE/CG808/2016.
18. Requerimiento al Instituto Electoral local y cumplimiento. El veinticinco de junio de dos mil diecinueve, el Magistrado Instructor del Tribunal Electoral local requirió diversa información al Instituto Electoral de Michoacán, respecto de la emisión del acto impugnado, quien dio cumplimiento el inmediato veintisiete de junio.
19. Sentencia controvertida. El cinco de julio de dos mil diecinueve, el Tribunal Electoral de Michoacán dictó sentencia en los recursos de apelación TEEM-RA-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019, acumulados, mediante la cual: 1) Revocó la respuesta emitida por el Instituto Electoral de Michoacán, en el oficio IEM-DEAPyPP-139/2019, de ocho de mayo del año en curso; 2) Tuvo por actualizada la prescripción de la facultad del Instituto Electoral de Michoacán, para ejecutar la multa impuesta en la resolución INE/CG808/2016; 3) Dejó insubsistente la ejecución de la sanción impuesta en la resolución INE/CG808/2016; y, 4) Ordenó dar vista de la resolución a la Directora de Normatividad y Consulta del INE para su conocimiento.
20. Juicios electorales y de revisión de revisión constitucional electoral. Inconformes con la referida sentencia, el doce de julio de dos mil diecinueve, el Instituto Electoral de Michoacán, el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán, así como el Partido del Trabajo[10], por conducto de su representante suplente en el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, promovieron juicios electorales y, de revisión constitucional electoral, respectivamente, ante el tribunal responsable.
Mientras que, el quince de julio del año en curso, el Secretario Ejecutivo del INE promovió juicio electoral, ante la Sala Superior.
21. Turno de expedientes y trámite. El Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó registrar los medios de impugnación promovidos por el INE y por el Instituto Electoral de Michoacán como juicios electorales e integrar los expedientes SUP-JE-77/2019 y SUP-JE-78/2019[11], así como turnarlos a la Ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso.
22. Acuerdo de reasunción de competencia originaria. El veintitrés de julio de dos mil diecinueve, la Sala Superior dictó Acuerdo mediante el cual reasumió su competencia originaria para efecto de conocer de los juicios electorales, identificados con los números de expediente SUP-JE-77/2019 y SUP-JE-78/2019, así como de los medios de impugnación promovidos contra la sentencia dictada el cinco de julio del año en curso, por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, en los recursos de apelación TEEM-RAP-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019, por lo que ordenó a la Sala Regional Toluca que remitiera, tanto el juicio electoral como el juicio de revisión constitucional electoral, identificados con las claves ST-JE-11/2019 y ST-JRC-11/2019, respectivamente.
23. Remisión de medios de impugnación. Por Acuerdos de veinticuatro de julio del año que transcurre, la Sala Regional Toluca determinó la remisión de los referidos expedientes ST-JE-11/2019 y ST-JRC-11/2019, en acatamiento a lo decidido por la Sala Superior en el Acuerdo de veintitrés de julio.
24. Turnos. Mediante proveídos de veinticuatro de julio de dos mil diecinueve, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó registrar los medios de impugnación promovidos por el PT y por el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán, como juicio de revisión constitucional electoral y juicio electoral e integrar los expedientes SUP-JRC-28/2019 y SUP-JE-79/2019[12], así como turnarlos a la Ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso.
25. Acuerdo de reencauzamiento. Mediante Acuerdo de seis de agosto de dos mil diecinueve, la Sala Superior reencauzó el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-28/2019 promovido por el Partido del Trabajo a juicio electoral.
26. Turno. Por auto de la referida fecha, el Magistrado Presidente de este Tribunal Electoral acordó registrar el medio de impugnación, con el número de expediente SUP-JE-82/2019 y, que se turnara a la Ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso.
27. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad la Magistrada Instructora radicó todos los medios de impugnación, pero sólo admitió y, declaró el cierre de instrucción, respecto de los juicios electorales, identificados con las claves: SUP-JE-77/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019, dejando los autos en estado de resolución.
RAZONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. La Sala Superior del TEPJF ejerce jurisdicción y es competente para conocer y resolver los presentes asuntos, conforme al Acuerdo emitido el veintitrés de julio de dos mil diecinueve en el juicio electoral SUP-JE-77/2019 y su acumulado SUP-JE-78/2019, mediante el cual reasumió competencia originaria para conocer de todos los medios de impugnación promovidos contra la sentencia dictada el cinco de julio del año en curso, por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, en los recursos de apelación locales, identificados con los números de expediente TEEM-RAP-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019.
SEGUNDO. Acumulación. Los actores se inconforman contra la sentencia dictada por el Tribunal Electoral local, en los recursos de apelación, identificados con las claves TEEM-RAP-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019, por la cual: revocó el oficio controvertido; consideró actualizada la prescripción de la facultad del Instituto Electoral local para ejecutar las sanciones determinadas en la resolución INE/CG808/2016; y, dejó insubsistente la ejecución de las referidas sanciones, entre otras cosas.
En ese orden de ideas, y con la finalidad de no generar resoluciones diversas, a efecto de conocer y resolver los presentes asuntos, con fundamento en los artículos 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[13]; y 79 del Reglamento Interno del TEPJF, se acumulan los juicios electorales, identificados con las claves SUP-JE-78/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019, al SUP-JE-77/2019, por ser el primero presentado ante este órgano jurisdiccional electoral federal. En consecuencia, se ordena glosar copia certificada de los puntos resolutivos a los expedientes acumulados.
TERCERO. Improcedencia. Esta Sala Superior considera que procede el desechamiento de la demanda del juicio electoral, identificado con el número de expediente SUP- SUP-JE-78/2019, promovido por el Instituto Electoral de Michoacán, de conformidad con las razones que se precisan a continuación.
En el caso se actualiza la causal prevista en el artículo 9, párrafo 3, en relación con el artículo 10, párrafo 1, inciso c), de la LGSMIME, consistente en la falta de legitimación activa del promovente.
Del artículo 9, numeral 3, en relación con el diverso 10, numeral 1, inciso c), de la LGSMIME, se advierte que procede el desechamiento de plano de los medios de impugnación, ante su notoria improcedencia, la cual se suscita, entre otros supuestos, cuando el promovente carezca de legitimación en términos de ley.
Ahora bien, procesalmente hablando, la legitimación tiene dos vertientes: legitimación en la causa (ad causam) activa y legitimación en el proceso (ad procesum), la primera es un requisito necesario para obtener un fallo favorable, mientras que la segunda es un presupuesto procesal, necesario para promover válidamente algún medio de impugnación.
En efecto, la legitimación procesal activa consiste en la aptitud o circunstancia especial que la ley otorga a una persona para ser parte, en calidad de demandante, en un juicio o proceso determinado, la cual deriva, por regla, de la existencia de un derecho sustantivo, atribuible al sujeto que acude, por sí mismo, o por conducto, de su representante, ante el órgano jurisdiccional competente, a exigir la satisfacción de una pretensión, circunstancia distinta será que le asista razón al demandante.
Al respecto, resulta ilustrativa la tesis de jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena Época, identificada como tesis: 2ª./J. 75/97, de rubro: “LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO”[14].
Por su parte, la legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular.
En relación con la legitimación en el proceso, Oskar Von Bülow, afirma que no está permitido entablar una demanda por parte incapaz de actuar, o por medio de un representante no legitimado, al respecto también señala que el tribunal no tiene que esperar a que se acuse el defecto, sino aplicar de oficio, la norma de derecho procesal respectiva y examinar si el actor ha cumplido los requisitos para el inicio de la relación jurídica procesal y en su caso, al advertir el juez, que alguno de los presupuestos procesales no se cumple, debe decretar el desechamiento de la demanda.
Ahora bien, en lo que respecta a las autoridades, esta Sala Superior ha sustentado que cuando hubieran participado en una relación jurídico-procesal como sujetos pasivos, demandadas o responsables, de conformidad con el sistema de medios de impugnación federal, carecen de legitimación activa para impugnarlo a través de la promoción de un juicio o la interposición de un recurso.
Ello, porque el sistema de medios de impugnación en materia electoral está diseñado para que los sujetos soliciten el resarcimiento de presuntas violaciones a su esfera jurídica en la materia, sin que se advierta que la normativa faculte a las autoridades que fungieron como responsables en el litigio de origen, a instar algún juicio o recurso tendente a controvertir las resoluciones dictadas en el caso.
Esto se refleja, tanto en lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, Base VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en los diversos 1, 3, 12 y 13, de la LGSMIME, en el sentido de que el sistema de medios de impugnación tiene por objeto garantizar que los actos y resoluciones electorales estén sujetos a los principios de constitucionalidad y legalidad, así como la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados, asociación y afiliación, sin otorgar la posibilidad de que dichas autoridades puedan promover medios de impugnación en defensa de sus actos y resoluciones, máxime cuando éstas últimas fungieron como responsables en un medio de impugnación electoral donde tales actos fueron objeto de juzgamiento.
Es decir, las autoridades no están facultadas para cuestionar, vía promoción de medios impugnativos o recursos electorales, aquellas resoluciones dictadas en litigios donde hubiesen participado como responsables.
En esas condiciones, cuando la autoridad que emitió el acto o resolución impugnado acude a ejercer una acción de esa naturaleza, carece de legitimación activa para promover juicio o interponer recurso alguno porque, en esencia, los medios de impugnación están reservados para quienes hayan ocurrido al juicio o procedimiento a plantear una pretensión o un derecho incompatible con el que pretende la parte actora, lo que en la especie no se actualiza.
Criterio que se encuentra reflejado en la jurisprudencia 4/2013, sustentada por esta Sala Superior, cuyo criterio resulta aplicable al caso y que es del tenor siguiente:
LEGITIMACIÓN ACTIVA. LAS AUTORIDADES QUE ACTUARON COMO RESPONSABLES ANTE LA INSTANCIA JURISDICCIONAL ELECTORAL LOCAL, CARECEN DE ELLA PARA PROMOVER JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL.- De lo dispuesto en los artículos 13 y 88 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se advierte que las autoridades que tuvieron el carácter de responsables en la instancia local, no están legitimadas para promover un juicio de revisión constitucional electoral. Lo anterior, pues dicho medio de impugnación está diseñado para que los partidos o agrupaciones políticas puedan defender sus derechos, no así para las autoridades que tuvieron el carácter de responsables en un proceso previo. Esto es, cuando una autoridad electoral estatal o municipal, participó en una relación jurídico procesal como sujeto pasivo, demandado o responsable, de conformidad con el sistema de medios de impugnación federal, carece de legitimación activa para promover juicio de revisión constitucional electoral, pues éste únicamente tiene como supuesto normativo de legitimación activa, a los partidos políticos cuando hayan concurrido con el carácter de demandantes o terceros interesados.
Asimismo, jurisprudencialmente se ha reconocido una excepción al anterior criterio, cuando se trate de afectaciones al ámbito individual de quién es autoridad responsable, criterio contenido en la jurisprudencia 30/2016, de rubro y texto siguientes:
Al efecto, en concepto del Tribunal Electoral local era procedente la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral para la ejecución de las sanciones determinadas por el INE con motivo de sus actividades de fiscalización y que adquirieron firmeza.
Asimismo, el tribunal responsable al no identificar en la legislación una disposición expresa que prevea el plazo para que opere la prescripción de la facultad del Instituto Electoral de Michoacán para la ejecución de las sanciones, determinó colmar la laguna normativa, y estableció una temporalidad de ciento veinte días para tenerla por actualizada, de conformidad con la interpretación sistemática de los artículos 342, numeral 1, del Reglamento de Fiscalización[15] y, 26, numeral 2, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización[16].
Por otra parte, del escrito de demanda del presente medio de impugnación, no obstante que el promovente busca acreditar su legitimación atendiendo a los efectos de la sentencia impugnada, para lo cual aduce que se atenta contra su autonomía, al existir un impedimento para el ejercicio de su función, consistente en la ejecución de una sanción impuesta por el INE, en términos del artículo 104, numeral 1, inciso a) de la LGIPE en relación con el numeral Sexto, apartado B, numeral 1 de los Lineamientos respectivos, aunado a que ello también ocasiona perjuicios económicos y jurídicos al interés público.
Sin embargo, lo cierto es que sus agravios los dirige a controvertir las consideraciones del tribunal local por las que llegó a la conclusión que le asistía la razón al PRI y revocó el oficio SF/SECyT/5173/2018, emitido por la Directora Ejecutiva de Administración, Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Electoral de Michoacán, a través del cual se le informó al solicitante que las sanciones impuestas en la resolución INE/CG808/2016, se encontraban firmes, por lo que serían ejecutadas, en términos de los Lineamientos respectivos.
Es decir, ninguno de los agravios del promovente se dirige a controvertir que con la referida sentencia se produce una afectación en perjuicio de sus derechos, intereses o facultades, debido a que, se le priva de una prerrogativa, o bien se le impone una carga a título personal.
Esto es así ya que en su escrito de demanda alega sustancialmente:
- Que la sentencia controvertida es incongruente, porque el análisis de la prescripción que emprende el tribunal responsable no deriva de algún acto que el ahora actor hubiera realizado tendente a ejecutar la sanción económica, sino que deriva de una respuesta otorgada por una funcionaria electoral que no se traduce en un acto encaminado a la ejecución.
- El tribunal responsable incurrió en indebida integración de la norma, porque el artículo 26, párrafo 2, del RPSMF dispone un plazo de ciento veinte días, pero para el inicio de procedimientos sancionadores oficiosos que versen sobre hechos de los cuales la autoridad nacional tuvo conocimiento en la revisión de los informes anuales de gasto ordinario, lo cual es diferente a la ejecución de las sanciones, de ahí que tal interpretación resulta ilegal.
- El tribunal responsable debió atender el plazo de tres años para tener por actualizada la prescripción, de conformidad con el artículo 464, párrafo 2, de la LGIPE, máxime que la tendencia actual es ampliar el plazo de prescripción de las sanciones, de manera que sea el necesario para evitar espacios de impunidad, tan es así que, el veintisiete de mayo de dos mil quince se publicaron reformas al artículo 114 de la Constitución Federal para ampliar la prescripción de las sanciones a siete años.
Ahora bien, es de advertirse que el Instituto Electoral de Michoacán actuó en el medio de impugnación local del que deriva la sentencia reclamada a través del presente juicio electoral, como autoridad responsable; por tanto, de conformidad con la línea jurisprudencial de esta Sala Superior, carece de la legitimación necesaria para incoar el presente juicio electoral, razón por la cual procede el desechamiento del medio de impugnación.
Es decir, que el Instituto Electoral local fue la autoridad responsable en la instancia primigenia y quien ahora comparece para controvertir por vicios propios la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, pues en su concepto, en el oficio originalmente cuestionado no se determinó la ejecución de la sanción, además de que resulta equivocada la temporalidad de ciento veinte días para la actualización de la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral para la ejecución de las sanciones establecidas por el INE con motivo de sus actividades de fiscalización y que han adquirido firmeza, de ahí que de ser el caso, se debe fijar un plazo de tres años para que opere, de conformidad con el artículo 464, párrafo 2, de la LGIPE.
En tal orden de ideas, esta Sala Superior considera que el Instituto Electoral de Michoacán carece de legitimación para promover el presente juicio electoral, en tanto que tuvo la calidad de autoridad responsable en la instancia primigenia, además de que, no se advierte de que, forma la sentencia controvertida se traduzca en una afectación, pues si bien el Instituto Electoral local refiere que se afecta su esfera de atribuciones, lo cierto es que no se le está privando de una prerrogativa o se le impone una carga a título personal, que justifiquen la aducida legitimación, de conformidad con la jurisprudencia 30/2016.
En consecuencia, el Instituto Electoral de Michoacán carece de legitimación para interponer el medio de impugnación, por lo que procede su desechamiento con fundamento en los artículos 9, párrafo 3, en relación con el artículo 10, párrafo 1, inciso c), de la LGSMIME.
CUARTO. Tercero interesado. Debe tenerse en los juicios electorales, identificados con las claves: SUP-JE-77/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019, como tercero interesado al PRI, por conducto de Miguel Ángel Barriga Vallejo, representante suplente ante el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, en términos del artículo 17, párrafo 4, de la LGSMIME, acorde a lo siguiente:
a) Forma. En los escritos que se analizan, se hace constar el nombre de quien comparece como tercero interesado, el nombre y firma de su representante, así como la razón del interés jurídico en que se funda su pretensión concreta, pues en su concepto, debe prevalecer el sentido y consideraciones de la resolución controvertida, al actualizarse la prescripción de la facultad del Instituto Electoral de Michoacán para la ejecución de las sanciones determinadas por el INE con motivo de sus actividades de fiscalización y, que han adquirido firmeza.
b) Oportunidad. Los escritos de tercero interesado fueron exhibidos oportunamente al presentarse dentro del plazo de setenta y dos horas que marca el artículo 17, párrafo 1, de la LGSMIME.
Respecto del INE, cabe destacar que, a las nueve horas con cero minutos del diecisiete de julio del año en curso, se fijó en los estrados del Tribunal Electoral local, el juicio electoral promovido por el INE, venciendo el término respectivo a las nueve horas con cero minutos del cinco de agosto, si se toma en cuenta que el dos de agosto concluyó la suspensión de los plazos procesales con motivo del primer periodo vacacional del aludido órgano jurisdiccional electoral local, por lo que si el escrito del tercero interesado se presentó a las ocho horas con cuarenta y tres minutos del cinco de agosto, ello evidencia la oportunidad en su promoción.
Por otra parte, a las nueve horas con cero minutos del quince de julio de dos mil diecinueve, quedaron fijados en los estrados del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, los medios de impugnación presentados por el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación de la mencionada entidad federativa y por el PT, venciendo el término a las nueve horas con cero minutos del dieciocho de julio del año en curso; en tanto que, los escritos de terceros interesados se presentaron a las ocho horas con treinta y cinco minutos y a las ocho horas con treinta y cuatro minutos, respectivamente, del dieciocho de julio del año que transcurre, lo que denota su interposición oportuna.
QUINTO. Causas de improcedencia en los juicios electorales: SUP-JE-77/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019. A. Frivolidad. El PRI señala como causal de improcedencia que las demandas son evidentemente frívolas y notoriamente improcedentes, por lo que se deben desechar.
Se desestima la causal de improcedencia, ya que la frivolidad de una demanda se configura cuando se formulan pretensiones que de forma notoria y manifiesta no encuentran fundamento en Derecho, de conformidad con el artículo 9, numeral 3 de la LGSMIME.
En otras palabras, un medio de impugnación podrá estimarse frívolo cuando carezca de materia o se centre en cuestiones irrelevantes, esto es, sin fondo o sustancia.
Así, de la lectura de las demandas de los juicios electorales se observa que no se surte alguno de los dos supuestos mencionados (sin fondo o sustancia), dado que el INE, el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán y el PT manifiestan hechos y agravios encaminados a controvertir la sentencia emitida el cinco de julio del año en curso, por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán en los recursos de apelación TEEM-RAP-003/2019 y TEEM-RAP-004/2019 y acumulados.
Máxime que los motivos de disensos serán analizados en el fondo del asunto planteado, de ahí que lo procedente es desestimar la causal aludida.
B. Falta de legitimación del INE.
El PRI sostiene que, respecto del juicio electoral promovido por el INE se actualiza la causal de improcedencia, consistente en la falta de legitimación, porque la sentencia controvertida, no transgrede o lesiona alguna actividad del INE, ni tampoco invade sus facultades de fiscalizar e imponer sanciones, pues las mismas permanecen incólumes, de ahí que, no se pueda accionar el juicio electoral.
Al efecto, el PRI aduce que, de la interpretación de los artículos 14, 16, 17, 41 y 99, de la Constitución Federal, en relación con los numerales 12, apartado 1, inciso a) y 13, numeral 1, incisos a), b) y c), de la LGSMIME, se advierte que, el INE no cuenta con la legitimación para promover el juicio electoral, puesto que no tiene conferida la potestad de interés público para controvertir las resoluciones emitidas por los órganos jurisdiccionales, más aun cuando se trata de resoluciones en las cuales ha sido autoridad responsable, lo cual encuentra sustento en la Jurisprudencia 4/2013, de rubro: “LEGITIMACIÓN ACTIVA. LAS AUTORIDADES QUE ACTUARON COMO RESPONSABLES ANTE LA INSTANCIA JURISDICCIONAL ELECTORAL LOCAL, CARECEN DE ELLA PARA PROMOVER JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.”
Además de que, tampoco se actualiza la excepcionalidad prevista en la Jurisprudencia 30/2016, de rubro “LEGITIMACIÓN ACTIVA. LAS AUTORIDADES RESPONSABLES, POR EXCEPCIÓN, CUENTAN CON ELLA PARA IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES QUE AFECTEN SU ÁMBITO INDIVIDUAL.” Lo anterior, porque el INE de ninguna forma ha recibido afectación a sus derechos, intereses o atribuciones.
Esta Sala Superior desestima la causal de improcedencia hecha valer por el PRI, por lo siguiente.
En primer lugar, se debe destacar que, el criterio sostenido por esta Sala Superior ha sido no reconocer la legitimación activa de las autoridades que actuaron como responsables ante la instancia previa. Este criterio se encuentra en la jurisprudencia 4/2013, de rubro “LEGITIMACIÓN ACTIVA. LAS AUTORIDADES QUE ACTUARON COMO RESPONSABLES ANTE LA INSTANCIA JURISDICCIONAL ELECTORAL LOCAL, CARECEN DE ELLA PARA PROMOVER JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL”
La controversia que ahora se estudia tuvo su origen en una multa impuesta por parte del INE en el acuerdo INE/CG808/2016 por medio del cual se determinaron diversas irregularidades e infracciones por parte del PRI en el estado de Michoacán, por tanto, la imposición de sanciones no está en litis pues esos medios de impugnación quedaron firmes con la resolución de la Sala Superior SUP-REC-1125/2017.
En el caso, se controvierte la determinación del Tribunal local por la que concluyó que la ejecución de sanciones en materia de fiscalización había prescrito, en contraposición a lo afirmado por el OPLE, sin que en la controversia el INE haya fungido como autoridad responsable.
De esta forma, el criterio que ha sostenido esta Sala Superior y que se encuentra contenido en la jurisprudencia 4/2013 no es aplicable en este caso, sin que, tal jurisprudencia deba traducirse en que nunca se le puede reconocer legitimación a alguna autoridad, por el simple hecho de ser autoridad cuando, como en la especie, hay, además, razones de orden constitucional para desplazar la idea de un alcance limitado o absoluto a dicho criterio jurisprudencial.
Por otra parte, el artículo 41, Base V, Apartado B, inciso a), numeral 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que, corresponde al INE en los términos que precisan la Constitución y las Leyes, la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y de las candidaturas.
A su vez, el artículo 41, Base V, Apartado B, penúltimo párrafo del ordenamiento constitucional dispone que, la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de las candidaturas estará a cargo del Consejo General del INE, así como que la ley desarrollará las atribuciones del Consejo para la realización de dicha función y, la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, responsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicación de las sanciones correspondientes.
Por otro lado, en el artículo 41, Base V, apartado C, párrafo segundo, inciso b), de la Constitución Federal se prevé que en las entidades federativas las elecciones estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de la Constitución que ejercerán funciones en diversas materias, además de que, en los supuestos que establezca la Ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el INE podrá delegar en tales órganos electorales las atribuciones referidas en el inciso a) del Apartado B de la Base V, entre las cuales se encuentra la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y de las candidaturas, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento.
De conformidad con el artículo 44, apartado 1, incisos o) y aa) de la LGIPE el Consejo General del INE tiene entre otras atribuciones, las de conocer y aprobar los informes que rinda la Comisión de Fiscalización y, conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones correspondientes, respectivamente.
En concordancia con lo anterior, el artículo 190, apartados 1 y 2 de la LGIPE establece que, la fiscalización de los partidos políticos se realizará en los términos y conforme a los procedimientos establecidos por la Ley y acorde con las obligaciones previstas en la LGPP, así como que, la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General por conducto de su comisión de fiscalización.
Asimismo, en el artículo 191, apartado 1, inciso c) de la LGIPE se prevé que el Consejo General del INE tiene la facultad de resolver en definitiva el proyecto de dictamen consolidado y, la resolución de cada uno de los informes que están obligados a presentar los partidos políticos.
De lo anterior, se advierte que, el INE por disposición constitucional y legal tiene la facultad para fiscalizar los informes anuales de ingresos y egresos de los partidos políticos, así como determinar las infracciones a la normativa de la materia e imponer las sanciones que estime pertinentes.
Asimismo, del marco normativo se desprende la existencia de un sistema de reglas para el control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos y candidatos basado en los principios de transparencia, legalidad, certeza y debida rendición de cuentas[17].
Ahora bien, las disposiciones legales establecen que, si de la revisión de los informes de ingresos y gastos se advierten irregularidades, el Consejo General tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la propia ley[18].
En ese contexto, el ejercicio de las facultades de fiscalización no se limita a la revisión de dichos informes sino comprende la realización de actividades que permitan su plena realización, como son la obligación de imponer sanciones ante la comisión de irregularidades y la realización de todos los actos inherentes a su ejecución, pues estos se encuentran estrechamente vinculadas con su potestad sancionadora.
De lo anterior, no es factible obviar que el INE es el órgano encargado de la fiscalización de los partidos políticos y dicha facultad no se agota con revisar los informes de egresos de éstos, sino también, con el aseguramiento de que el sistema de fiscalización opere de forma eficiente.
Derivado de esto, el INE no viene como autoridad responsable en sentido estricto, sino, como la máxima autoridad encargada de la correcta fiscalización de los recursos públicos y, por tanto, del sistema de fiscalización mismo.
De ahí que, de forma excepcional, el INE está autorizado para defender en sede jurisdiccional, la ejecución de las sanciones determinadas en sus resoluciones, cuando las autoridades jurisdiccionales electorales locales en sus sentencias afectan el cumplimiento de las mismas, como acontece en la especie, al considerar el tribunal responsable que se actualiza la prescripción y, que por tanto se deben dejar insubsistentes.
Es decir, que con tales decisiones se le impida al INE cumplir con sus funciones constitucional y legalmente establecidas, como lo son las relativas a la ejecución de las sanciones como fase última de la actividad fiscalizadora.
Ahora bien, esta Sala Superior estima que, de forma excepcional, el INE está legitimado para impugnar esa decisión del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, porque es de advertirse que los efectos de la misma al dejar insubsistentes la ejecución de sus sanciones, pueden afectar las atribuciones constitucionales y legales en materia de fiscalización que tiene encomendadas, incluyendo su potestad sancionadora y ejecutora.
Por tanto, al estar inmersa una cuestión de orden público y de interés general como lo es el uso correcto de los recursos públicos asignados a los partidos políticos y, cuya actividad fiscalizadora corresponde al INE; se debe velar por la plena vigencia del derecho de acceso a la justicia, en términos del artículo 17 de la Constitución Federal y, de forma excepcional tener por colmado el requisito en estudio.
En tal orden de ideas, no es aplicable la prohibición contenida en la jurisprudencia 4/2013 y, por tanto, se debe reconocer legitimidad al INE en este supuesto, ya que debe ser posible la revisión de decisiones como la que ahora se presenta, en la que puede correr peligro una de las finalidades del sistema de fiscalización, aun y cuando sea el mismo INE quien pide la revisión.
Con independencia de que le asista o no la razón al INE, lo cierto es que, desde su perspectiva, viene defendiendo un tema de orden y de interés público y, por tanto, está legitimado para que esa decisión sea revisada. De lo contrario, existiría una posible afectación al sistema de fiscalización porque se estaría dejando sin efectos una multa que deriva de un incumplimiento en la forma en cómo los partidos políticos pueden y deben hacer uso de los recursos públicos a los que tienen derecho, generando con ello incentivos negativos para evadir estas obligaciones.
Por lo que, existen excepciones justificadas que permiten flexibilizar los requisitos procesales, a fin de que los tribunales puedan revisar decisiones que, en el fondo, trascienden y son de gran relevancia para el sistema jurídico y que, de no flexibilizar esos requisitos procesales, quedarían desatendidos.
En consecuencia, esta Sala Superior concluye que el INE está legitimado para hacer valer los agravios que estime pertinentes para evidenciar la inconstitucionalidad e ilegalidad de la sentencia controvertida, de ahí que se desestima la causal de improcedencia formulada por el PRI.
C. Falta de interés jurídico.
C.1. INE.
El PRI sostiene que el INE carece de interés jurídico, porque pretende justificarlo, intentando deducir un interés público y de orden general para la sociedad, no así con base en la ley, mediante un acto que lesione una atribución o un interés proprio, de ahí que no cuenta con interés legítimo para promover el juicio electoral.
Al efecto, esta Sala Superior considera que se debe desestimar la referida causa de improcedencia, porque en concepto del INE, la sentencia del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán resulta contraria a Derecho, ya que a través de la actualización de la prescripción deja sin efectos las sanciones determinadas contra el PRI en la resolución INE/CG808/2016, derivando en su inejecución, cuando lo cierto es que tal determinación adquirió firmeza, por lo que, en su concepto, de operar la prescripción debe tenerse por actualizada en una temporalidad diversa.
Asimismo, es de advertirse que la referida sentencia puede afectar el sistema de fiscalización, así como la potestad fiscalizadora, sancionadora y ejecutora del INE que por disposición constitucional y legal tiene encomendadas, por lo que resiente una afectación directa en su esfera jurídica y, por lo tanto, debe tenerse por colmado el requisito relativo al interés jurídico.
C.2. Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán.
El PRI señala que, el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán carece de interés jurídico para promover el medio de impugnación, porque la sentencia controvertida no vulnera en su perjuicio algún derecho político-electoral.
El tercero interesado refiere que, el promovente cuestiona la sentencia del Tribunal responsable, por la supuesta posibilidad de que los recursos derivados del cobro de las multas al PRI entrarían a su patrimonio, de ahí que no tiene interés jurídico en el litigio, al basar su actuar en una presunción y no en un asunto de legalidad, máxime que sólo los partidos políticos pueden deducir acciones tuitivas de intereses difusos, aunado a que no fue parte en la cadena impugnativa ni se afecta su esfera jurídica.
Esta Sala Superior considera que el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán sí tiene interés jurídico, porque desde la resolución INE/CG808/2016, el Consejo General del INE en el resolutivo TRIGÉSIMO CUARTO, estableció lo siguiente: “Se instruye a los Organismos Públicos Locales en términos del artículo 458, numeral 8 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, los recursos obtenidos de las sanciones económicas impuestas con base en la capacidad económica estatal serán destinadas al organismo estatal encargado de la promoción, fomento y desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación de la entidad federativa correspondiente en términos de las disposiciones aplicables.”
Esto es, desde la referida resolución se concretó la situación jurídica, consistente en que los recursos económicos que derivaron de la imposición de sanciones específicas por el monto de $9,686,924.29 (nueve millones seiscientos ochenta y seis mil novecientos veinticuatro pesos 29/100 M.N.) al PRI en Michoacán debían entregarse al aludido Instituto de Ciencia local, de ahí que resultaba necesario la ejecución de las sanciones por parte del Instituto Electoral local.
Por tanto, no se trata de una mera expectativa de derechos, sino de un derecho subjetivo que tiene el Instituto de Ciencias para efecto de recibir un monto concreto y determinado en la resolución INE/CG808/2016 y para destinarlo al fomento y desarrollo de la ciencia y la tecnología en el orden estatal, lo cual resulta acorde a lo dispuesto en el artículo 458, párrafo 8 de la LGIPE.
Máxime que, tal determinación quedó firme al ser confirmada por la Sala Regional Toluca en el recurso de apelación ST-RAP-8/2017 y al desecharse la demanda del recurso de reconsideración por la Sala Superior en el expediente SUP-RAP-1125/2017.
En consecuencia, si con motivo de la sentencia dictada por el tribunal responsable al establecer que operó la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de las sanciones y que se deja insubsistente el cobro de las mismas, entonces resulta evidente que se trata de una determinación que afecta sus derechos, por lo que tiene interés jurídico para controvertir tal ejecutoria, en tanto que le genera perjuicio el hecho de que no reciba los recursos públicos derivados de las multas y que, por ende, no los pueda destinar al fomento y desarrollo de la ciencia y la tecnología.
De ahí que, se desestima la causa de improcedencia relativa a la falta de interés jurídico aducida por el PRI.
C.3 PT
Esta Sala Superior desestima la referida causa de improcedencia, por lo siguiente:
El PT sostiene, en esencia, que la interpretación realizada por el tribunal responsable para tener por actualizada la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de sanciones en una temporalidad de ciento veinte días, deviene ilegal, pues debe operar en un plazo diverso.
Al efecto, este órgano jurisdiccional electoral federal considera que el PT satisface el interés jurídico para promover el presente juicio electoral, pues por un lado, al tener la calidad de entidad de interés público reconocida por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva la posibilidad jurídica de actuar en defensa del interés público, difuso o colectivo, cuando consideren que un acto emitido por una autoridad electoral viola el principio de legalidad, por infracción a las disposiciones previstas en la propia Constitución o en la ley electoral, con independencia de la defensa de sus intereses particulares, en tanto que, al hacerlo, no defienden un interés propio, sino que buscan la prevalencia del interés público.
Lo anterior, de conformidad con las Jurisprudencias 15/2002 y 10/2005, cuyos rubros son del tenor siguiente: “PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES.” y “ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS.ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR.”
Así, en el caso, el PT controvierte la referida sentencia, porque, en su concepto, resulta ilegal y afecta el interés público, en tanto que, se impide la ejecución de las sanciones impuestas al PRI por el Consejo General del INE, mediante la resolución INE/CG808/2016, derivadas de sus actividades de fiscalización, de ahí que, la materia de la litis involucra, entre otras cuestiones, el correcto uso de los recursos públicos asignados a los institutos políticos, así como garantizar la debida ejecución de las sanciones determinadas por infracciones a la normativa electoral, lo que denota el interés difuso del partido político enjuiciante para oponerse a la indicada resolución, a efecto de que se determine si resulta ajustada a Derecho.
SEXTO. Procedencia. Los juicios electorales SUP-JE-77/2019, SUP-JE-79/2018 y SUP-JE-82/2019, reúnen los requisitos de procedencia establecidos en la LGSMIME, como enseguida se demuestra:
a) Forma. Los juicios se presentaron por escrito ante la autoridad responsable, y en ellos se hace constar el nombre de los promoventes, así como su firma autógrafa. Se identifica el acto impugnado, se enuncian los hechos y agravios en los que se basa la impugnación, así como los preceptos presuntamente violados.
b) Oportunidad. La demanda del INE se interpuso en tiempo porque la sentencia impugnada fue emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, el cinco de julio de dos mil diecinueve, y se notificó por oficio a la Directora de Normatividad y Consulta del INE[19] el inmediato nueve de julio, mientras que el escrito del medio de impugnación que ahora se resuelve, se presentó el quince de julio, esto es, dentro del plazo de cuatro días hábiles exigidos legalmente y, el cual transcurrió del martes diez al lunes quince de julio, sin contar los días trece y catorce, al corresponder a sábado y domingo.
Respecto de los restantes promoventes, se estima colmado el requisito establecido en el artículo 8 de la LGSMIME, puesto que de las constancias que obran en autos se advierte que la resolución impugnada se notificó por estrados a todo interesado el lunes ocho de julio[20] y, la cual conforme al criterio sustentado por esta Sala Superior[21] surtió efectos para los promoventes al no ser parte en la instancia primigenia hasta el martes nueve de julio, de ahí que el plazo legal para impugnar transcurrió del miércoles diez al lunes quince de julio, sin considerar los días trece y catorce al corresponder a sábado y domingo, mientras que las demandas de los juicios electorales promovidos por el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán y el PT se presentaron ante el tribunal responsable el doce de julio[22], esto es, dentro del plazo legal previsto para tal efecto.
Lo anterior encuentra sustento, en lo conducente, en la Jurisprudencia 22/2015, de rubro: “PLAZO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. CUANDO EL INTERESADO ES AJENO A LA RELACIÓN PROCESAL, SE RIGE POR LA NOTIFICACIÓN POR ESTRADOS”.
c) Legitimación y personería. Respecto del INE se tiene por colmado el requisito relativo a la legitimación, conforme a lo razonado en el apartado en el que se desestimó la causa de improcedencia invocada por el PRI en tal sentido.
Por lo que toca, a la personería el INE comparece por conducto de Edmundo Molina Jacobo Secretario Ejecutivo, quien con fundamento en el artículo 51 de la LGIPE tiene facultades de representación y, para tal efecto, adjunta el Acta de la sesión extraordinaria del Consejo General del INE, celebrada el once de abril de dos mil catorce, en la que se acordó su designación.
Por lo que hace al Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán, es de advertirse que tiene legitimación en la causa, pues la sentencia controvertida afecta su esfera jurídica, particularmente, respecto del derecho que tiene de recibir los recursos económicos derivados de las sanciones establecidas en la resolución INE/CG808/2016 y destinarlos al desarrollo de la ciencia y la tecnología en el ámbito estatal, máxime que tal determinación ha adquirido firmeza.
Por lo tanto, el aludido Instituto tiene legitimación para comparecer mediante juicio electoral en defensa de sus derechos.
Por otra parte, José Luis Montañez Espinoza acredita su personería y su calidad de Director General del Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán, mediante la copia certificada de veinticinco de enero de dos mil dieciocho relativa al nombramiento que le fue expedido por el Gobernador de la mencionada entidad federativa.
Por lo que hace al PT, tales requisitos están satisfechos, toda vez que quien promueve el juicio electoral es un partido político nacional, por conducto de Carmen Marcela Casillas Carrillo, quien tiene acreditada su personalidad como representante suplente del PT ante el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, según se reconoce en el informe circunstanciado que rindió la autoridad responsable.
d) Interés jurídico. Se satisface el requisito de procedencia, acorde a lo razonado en el considerando precedente, en el cual se desestimó la causa de improcedencia hecha valer por el PRI relativa a la falta de interés jurídico del INE, del Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán y del PT.
e. Definitividad. El requisito en cuestión se estima satisfecho porque no se debe soslayar que esta Sala Superior mediante Acuerdo de veintitrés de julio del año en curso, reasumió competencia para conocer, entre otros, de los presentes asuntos.
En virtud de lo expuesto, al haberse cumplido los requisitos de procedencia de los juicios electorales en que se actúa y, en virtud de que no se actualizan causas de improcedencia o sobreseimiento previstas en la legislación aplicable, lo conducente es realizar el estudio de fondo de los motivos de impugnación expuestos por el INE, Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán y por el PT en sus escritos de demanda.
SÉPTIMO. Pretensión y causa de pedir (SUP-JE-77/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019).
La pretensión de los enjuiciantes consiste en que se revoque la sentencia dictada por el Tribunal responsable, con la intención última de que se confirme el oficio emitido por el Instituto Electoral de Michoacán, mediante el cual, en respuesta a la petición formulada por el PRI le informó que ejecutaría las sanciones impuestas en la resolución INE/CG808/2016, del Consejo General del INE, derivadas de la fiscalización del Informe Anual de ingresos y egresos del ejercicio fiscal de dos mil quince, de conformidad con los Lineamientos atinentes.
La causa de pedir radica en que, en principio, el PT considera que no opera la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de las sanciones derivadas de las actividades de fiscalización y que han adquirido firmeza.
Asimismo, el INE y el PT refieren que, la prescripción se debe tener por actualizada en una temporalidad de tres o de cinco años, pero no así en ciento veinte días, como indebidamente lo determinó el tribunal responsable.
Mientras que, el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán aduce que con la sentencia controvertida se configura un fraude a la ley, pues no se atiende lo establecido en el artículo 458, párrafo 8 de la LGIPE, respecto del destino de los recursos económicos derivados de las multas.
OCTAVO. Estudio de fondo. Por cuestión de método, se propone el análisis de los motivos de disenso de los promoventes, de conformidad con las siguientes temáticas.
A. Incorrecta interpretación en abstracto realizada por el tribunal responsable, pues el Instituto Electoral local no realizó actos de ejecución de la sanción impuesta al PRI en la resolución INE/CG808/2016, ya que sólo respondió una consulta.
B. Inexistencia de la prescripción en materia de ejecución de sanciones.
C. Indebida interpretación del tribunal responsable al establecer un plazo de ciento veinte días para la actualización de la prescripción de la facultad de la administrativa electoral local para la ejecución de las sanciones determinadas por el INE, con motivo de la fiscalización de los Informes Anuales de Ingresos y Egresos.
E. Afectación de las finalidades de las sanciones.
Sin que lo anterior, ocasione perjuicio a los enjuiciantes, porque lo trascendente radica en que, todos los agravios sean objeto de estudio. Lo anterior, de conformidad con la Jurisprudencia 4/2000, de rubro: “AGRAVIOS. SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.”
Una vez precisado lo anterior, procede el correspondiente estudio de fondo.
A. Incorrecta interpretación en abstracto realizada por el tribunal responsable, pues el Instituto Electoral local no realizó actos de ejecución de la sanción impuesta al PRI en la resolución INE/CG808/2016, ya que sólo respondió una consulta.
El INE sostiene que el tribunal responsable debió desechar los medios de impugnación promovidos por el PRI, pues el oficio primigeniamente controvertido, como acto de molestia, no constituye un acto de ejecución de la sanción, sobre el cual se podía determinar si operó la prescripción de la facultad de ejecución de la sanción como crédito fiscal.
El INE aduce que, el tribunal responsable, debido al contexto en el que se hizo la consulta por parte del PRI y se emitió respuesta por el Instituto Electoral local debió limitar su actuación a verificar si realizó un acto de ejecución contra la prerrogativa del partido, es decir, un descuento en su ministración, situación que no aconteció, de ahí que no era posible realizar un pronunciamiento de fondo como, indebidamente, lo hizo el tribunal responsable, en tanto que la respuesta a la consulta del PRI no fue el acto de ejecución.
El INE refiere que, el tribunal responsable incorrectamente determinó con efectos generales el sentido y alcance de una norma en relación con un acto que aún no ha sido aplicado, es decir, respecto de la ejecución de la sanción, soslayando que la respuesta del Instituto Electoral local no se vinculaba con un descuento a la ministración mensual del PRI, por lo que no se debió realizar el control abstracto de una norma que determina la prescripción de un plazo distinto a la extinción de la facultad del INE para hacer efectiva la sanción impuesta.
Posición.
Esta Sala Superior considera infundado el motivo de inconformidad del INE, al partir de una premisa equivocada, porque si bien en el oficio primigeniamente controvertido, emitido por la Directora Ejecutiva de Administración, Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Electoral de Michoacán, en respuesta a la petición formulada por el PRI sólo se le informó a éste que, las multas económicas impuestas en la resolución INE/CG808/2016, se encontraban firmes, por lo que serían ejecutadas en términos de los Lineamientos respectivos, lo cierto es que constituye el punto de partida para el posterior cobro de las sanciones, es decir, para la reducción de las ministraciones del financiamiento público.
Asimismo, adversamente a lo referido por el INE no era posible el desechamiento de las denuncias, porque el oficio referido por sí mismo le generó un perjuicio al PRI al hacerle de su conocimiento que se ejecutarían las sanciones establecidas por el Consejo General del INE en la resolución INE/CG808/2016, pues ello afectaría la entrega de las ministraciones del financiamiento público y las actividades a desarrollar con tales recursos públicos, de ahí que, se inconformara contra el citado oficio e hiciera valer ante el tribunal responsable, mediante los respectivos juicios electorales, como agravio toral la actualización de la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de las sanciones derivadas de la fiscalización de los informes anuales de ingresos y egresos.
En tal orden de ideas, acorde a los agravios formulados por el PRI, el tribunal responsable concluyó que en el oficio controvertido no se hizo pronunciamiento sobre la prescripción de la referida facultad, cuando era necesario hacerlo, máxime que, en el caso, determinó en primer lugar que si tiene aplicación la prescripción y, que si bien no existe disposición que establezca un plazo para que opere, ello no era óbice para que de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 342 del RF y 26, párrafo 2 del RPSMF concluyera que tal institución jurídica se debe tener por actualizada en una temporalidad de ciento veinte días y, que en el caso, al transcurrir un lapso mayor había prescrito la indicada facultad, por lo que en consecuencia dejó insubsistente la ejecución de las sanciones determinadas en la resolución INE/CG808/2016.
Así, es de considerarse que, contrariamente a lo sostenido por el promovente no era necesaria la ejecución en sí de las sanciones, mediante la reducción de las ministraciones de financiamiento público para efecto de realizar el análisis de prescripción, pues el oficio primigeniamente controvertido implicó el inicio del aludido cobro, de ahí que si el PRI se inconformó con tal decisión e hizo valer la prescripción, no se advierte alguna circunstancia por virtud de la cual el tribunal responsable omitiera el estudio correspondiente, máxime que el INE no aduce alguna causa de improcedencia en tal sentido.
De ahí que, como se adelantó deviene infundado el motivo de inconformidad bajo estudio.
B. Inexistencia de la prescripción en materia de ejecución de sanciones.
El PT aduce, en esencia que, la sentencia impugnada contraviene los principios de legalidad y certeza, porque, el tribunal responsable realiza una indebida revisión e interpretación de la normativa aplicable, pues antes de colmar el presunto vacío normativo para establecer una temporalidad de ciento veinte días para tener por actualizada la prescripción de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de sanciones, debió advertir que, en principio, la prescripción no existe en materia de cobro de sanciones determinadas por el INE, al no establecer el legislador un límite para la ejecución de las sanciones.
Posición.
Esta Sala Superior considera infundado el motivo de inconformidad por el PT, porque parte de una premisa equivocada, en tanto que, si bien de la normativa legal y reglamentaria no se advierte una disposición expresa que regule la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de sanciones determinadas por el INE con motivo de sus actividades de fiscalización de los Informes Anuales de ingresos y egresos, lo cierto es que, de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, Base V, Apartados B, inciso a) numeral 6 y C, párrafo segundo inciso b) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 44, apartado 1, incisos o) y aa) y 190, apartados 1 y 2, así como 458, apartados 7 y 8, de la LGIPE; 61, párrafo 1, inciso e) de la LGPP; 3, párrafos primero y tercero, 4, párrafo primero y 146, párrafo 2, del Código Fiscal de la Federación; 342 del RF, así como de los apartados segundo, cuarto, quinto y sexto, subapartado B) , inciso B de los Lineamientos respectivos y de la Tesis XI/2018, se desprende que sí tiene aplicación la prescripción de la referida facultad, por las razones que se precisan a continuación.
En primer lugar, conviene precisar que, respecto del tópico bajo estudio, el tribunal responsable expuso, en esencia, las siguientes consideraciones.
- El tribunal responsable consideró que, le asistía la razón al PRI, al señalar que la responsable al darle respuesta en el oficio controvertido, no tomó en cuenta sí se actualizaba o no la prescripción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral para ejecutar la multa impuesta por el INE, mediante resolución INE/CG808/2016; y, en cambio se limitó a afirmar que ejecutaría la multa de conformidad con los Lineamientos para el cobro de sanciones.
- Lo anterior, porque, para el tribunal responsable, el Instituto Electoral local no tomó en cuenta que de conformidad con el artículo 342, numeral 1, del RF, las multas fijadas por el Consejo General del citado Instituto, confirmadas por el TEPJF, deberán ser pagadas en el plazo que señale la resolución y de no precisarlo, dentro de los quince días siguientes contados a partir de la notificación del fallo, además de que, transcurrido el plazo sin que el pago se hubiera efectuado, el Instituto podrá deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento público que corresponda al partido sancionado.
- Aunado a que, el Instituto Electoral local inobservó el lineamiento quinto de los Lineamientos para el cobro de sanciones, el cual dispone que la exigibilidad de las sanciones se ejecutarán una vez que se encuentren firmes en la forma y términos establecidos en la resolución o sentencia; y, desatendió el punto resolutivo Trigésimo Quinto, de la resolución INE/CG808/2016, en el cual se estableció que el cobro de las sanciones se llevaría a partir del mes siguiente en que quedara firme la referida resolución.
- El tribunal responsable precisó que, el Acuerdo INE/CG808/2016, fue impugnado, siendo la Sala Toluca en el recurso de apelación ST-RAP-8/2017, quien confirmó la multa impuesta al PRI. Determinación que fue combatida ante la Sala Superior, mediante recurso de reconsideración SUP-REC-1125/2017, cuya demanda desechó la Sala Superior, el cuatro de mayo de dos mil diecisiete; y, por ende, la imposición de la multa al PRI, quedó firme.
- Por tanto, el tribunal responsable con fundamento en el artículo 342, numeral 1, del RF estimó que la ejecución de la sanción debió hacerse a partir de junio del dos mil diecisiete, de conformidad con lo ordenado en la resolución.
- El tribunal responsable precisó que, una vez que las resoluciones son firmes la autoridad competente debe proceder a su ejecución pronta, expedita y completa, de ahí que el ejercicio de esa facultad no puede ser indefinida ni perenne, pues debe estar acotada temporalmente esa restricción en razón a las reglas del debido proceso, base de la garantía de los derechos de certeza, seguridad jurídica y de acceso a la jurisdicción estadual, que tienen sustento en los artículos 14, 16, 17 y 41 de la Constitución Federal y, en la jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, identificada como 1a./J. 103/2017 (10a.) de rubro: “DERECHO DE ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA. ETAPAS Y DERECHOS QUE LE CORRESPONDEN”.
- En tal orden de ideas, el tribunal responsable destacó que, la etapa de ejecución también está sujeta a plazos en razón, de los principios de certeza y seguridad jurídica, de ahí que, si existen resoluciones firmes que imponen una multa, pero la autoridad omite realizar las acciones pertinentes para ejecutarla en un lapso en exceso sin que ello se encuentre justificado, entonces, debe reconocerse que se ha extinguido la facultad de la autoridad electoral para realizarlo.
- El tribunal responsable destacó que, si bien, no existe precepto normativo que regule la prescripción de la facultad para ejecutar las sanciones impuestas por el INE, derivadas de la revisión de los informes anuales de los partidos políticos, ello no era obstáculo para que, a fin de garantizar los principios de certeza y seguridad jurídica de los sujetos involucrados, se colmara la laguna normativa, por la vía interpretativa y obtuviera del sistema la regla de aplicación a tomarse en cuenta para determinar cuándo ha prescrito tal facultad, a fin de que su situación jurídica no quede a discreción de la autoridad.
Una vez precisado lo anterior, es importante destacar que esta Sala Superior en la sentencia dictada en el recurso de apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-515/2016, determinó que existen dos instituciones a través de las cuales se puede actualizar la liberación de obligaciones por el transcurso del tiempo: la prescripción y la caducidad.
Asimismo, este órgano jurisdiccional electoral federal en la sentencia dictada en el recurso de apelación, identificado con el número de expediente SUP-RAP-614/2017, destacó que, de los criterios sustentados en los recursos de apelación SUP-RAP-525/2011 y SUP-RAP-526/2011, acumulados, así como por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo en revisión 1256/2006, era posible establecer las siguientes diferencias esenciales entre la caducidad y la prescripción:
1ª La caducidad es una figura de carácter procesal, que se actualiza por la inactividad o la demora injustificada dentro de los procedimientos administrativos sancionadores seguidos en forma en juicio. La prescripción es una figura que incide en derechos u obligaciones de carácter sustantivo, que se actualiza por el solo transcurso del tiempo.
2ª La caducidad sólo puede operar una vez iniciado el procedimiento respectivo. La prescripción opera desde el momento en que se comete la infracción o que se tiene conocimiento de ella y puede verse interrumpida por el inicio del procedimiento sancionador.
3ª La declaración de caducidad extingue únicamente las actuaciones del procedimiento administrativo –la instancia-. La declaración de prescripción libera al presunto infractor de la responsabilidad que pudo fincársele y, concomitantemente, extingue definitivamente la facultad de la autoridad para sancionar la conducta.
4ª La declaración de caducidad deja abierta la posibilidad de que la autoridad sancionadora inicie un nuevo procedimiento por la misma falta; pero el procedimiento caducado no será apto para interrumpir la prescripción.
Por otra parte, en la sentencia dictada en el recurso de apelación SUP-RAP-515/2016, este órgano jurisdiccional electoral federal sostuvo el criterio, consistente en que, que la prescripción constituye una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos por las conductas ilícitas en que hayan incurrido, o para exigir a los gobernados el cumplimiento de una obligación legal, o sancionarlos por su incumplimiento, la cual puede ser analizada desde dos ópticas:
- Desde el punto de vista de la extinción de la facultad de la autoridad administrativa para iniciar procedimientos en contra de los gobernados o de funcionarios públicos, por conductas que puedan actualizar una falta administrativa o una infracción a la normatividad legal o reglamentaria que regule una actividad específica; y
- Desde el punto de vista de la extinción de la facultad administrativa para hacer efectivas las sanciones impuestas a través de un procedimiento administrativo sancionador.
De igual forma, en el indicado precedente, así como en la sentencia dictada en el recurso de apelación SUP-RAP-16/2018, este órgano jurisdiccional electoral federal determinó que la prescripción supone una omisión, consistente en la abstención de exigir el cumplimiento de una obligación, mediante el ejercicio de una acción o cualquier forma de interpelación judicial, dentro de los plazos previstos por la ley.
Cabe destacar que la presente controversia tiene su origen en el oficio emitido el ocho de mayo del año en curso, por la Directora Ejecutiva de Administración, Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Electoral de Michoacán, mediante el cual informó al PRI que las sanciones impuestas en la resolución INE/CG808/2016 se encontraban firmes y se ejecutarían en términos de lo previsto en los Lineamientos respectivos; y, el cual fue objeto de revocación por parte del tribunal responsable, al considerar que, en el caso, operó la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral para la ejecución de sanciones determinadas por el INE con motivo de sus actividades de fiscalización, al rebasar la temporalidad de ciento veinte días fijado para la actualización de la referida figura procesal.
Ahora bien, en el caso concreto, la ejecución de las sanciones establecidas por el Consejo General del INE, con motivo de las actividades de fiscalización de los informes anuales de ingresos y egresos de los partidos políticos y que han adquirido firmeza, no derivan de un procedimiento oficioso de los previstos en el artículo 26, párrafo 2, del RPSMF, sino en sí de la función fiscalizadora de la autoridad administrativa electoral nacional, por lo que, en principio tal fundamento no puede servir de sustento para la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de sanciones determinadas por el INE, por lo que es necesario acudir a otros instrumentos normativos para definir tal situación.
Lo anterior, porque el tribunal responsable realizó una indebida interpretación sistemática y funcional de los artículos 342 del RF y 26, párrafo 2, del RPSMF para determinar que sí opera la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de sanciones, sin embargo soslayó que existen otras disposiciones normativas, que le hubieran permitido arribar a una similar conclusión, pero con un fundamento diferente, como se advierte a continuación.
Asimismo, se prevé que el financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico.
Por otra parte, el artículo 41, Base V, Apartado B, inciso a), numeral 6 de la Ley Fundamental establece que, corresponde al INE en los términos que precisan la Constitución y las Leyes, la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y de las candidaturas.
Mientras que, en el artículo 41, Base V, Apartado B, penúltimo párrafo del ordenamiento constitucional se dispone que, la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de las candidaturas estará a cargo del Consejo General del INE, así como que la ley desarrollará las atribuciones del Consejo para la realización de dicha función y, la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, responsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicación de las sanciones correspondientes.
Por otro lado, en el artículo 41, Base V, apartado C, párrafo segundo, inciso b), de la Constitución Federal se prevé que en las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de la Constitución que ejercerán funciones en diversas materias, además de que, en los supuestos que establezca la Ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el INE podrá delegar en tales órganos electorales las atribuciones referidas en el inciso a) del Apartado B de la Base V, entre las cuales se encuentra la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y de las candidaturas, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 44, apartado 1, incisos o) y aa) de la LGIPE el Consejo General del INE tiene entre otras atribuciones, las de conocer y aprobar los informes que rinda la Comisión de Fiscalización y, conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones correspondientes, respectivamente.
En concordancia con lo anterior, el artículo 190, apartados 1 y 2 de la LGIPE establece que, la fiscalización de los partidos políticos se realizará en los términos y conforme a los procedimientos establecidos por la Ley y de conformidad con las obligaciones previstas en la LGPP, así como que, la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General por conducto de su comisión de fiscalización.
Asimismo, en el artículo 191, apartado 1, inciso c) de la LGIPE se prevé que el Consejo General del INE tiene la facultad de resolver en definitiva el proyecto de dictamen consolidado y, la resolución de cada uno de los informes que están obligados a presentar los partidos políticos.
A su vez, el artículo 61, párrafo 1, inciso e) de la LGPP establece que los partidos políticos tienen la obligación de conservar su contabilidad por un plazo mínimo de cinco años.
Por otra parte, el artículo 3, párrafo primero del Código Fiscal de la Federación establece que son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.
En tal orden de ideas, el artículo 3, párrafo tercero del Código Fiscal de la Federación dispone que, los aprovechamientos por concepto de multas impuestas por infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias que no sean de carácter fiscal, podrán ser destinados a cubrir los gastos de operación e inversión de las dependencias encargadas de aplicar o vigilar el cumplimiento de las disposiciones cuya infracción dio lugar a la imposición de la multa, cuando dicho destino específico así lo establezcan las disposiciones jurídicas aplicables.
Por otra parte, el artículo 4, párrafo primero del Código Fiscal de la Federación establece, en esencia que, son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de sus accesorios o de aprovechamientos.
A su vez, el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación dispone que el crédito fiscal se extingue por prescripción en el término de cinco años, el cual se inicia a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido.
Por otro lado, el artículo 342, párrafo 1 del RF establece que, las multas que fije el Consejo General que no hubieran sido recurridas, o bien que fuesen confirmadas por el TEPJF, deberán ser pagadas en términos del artículo 458, numerales 7[23] y 8[24] de la LGIPE, en el plazo que señale la resolución y, en caso de no precisarlo, dentro de los quince días siguientes contados a partir de la notificación de la resolución de mérito.
Además de precisar que, una vez transcurrido el plazo sin que el pago se hubiera efectuado, el Instituto podrá deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento público que corresponda al partido sancionado.
Mientras que, en el artículo 342, párrafo 2, del RF se prevé que, el pago de las sanciones ordenadas en resoluciones relacionadas con el ámbito local, deberán apegarse a lo establecido en la legislación local respectiva.
El apartado Primero de los Lineamientos respectivos establece que tienen como objeto regular el registro, seguimiento y ejecución de las sanciones impuestas por actos relacionados con los procesos electorales federales y locales y del ejercicio de la función electoral, así como para el reintegro o retención de los remanentes no ejercidos del financiamiento público para gastos de campaña de los partidos políticos nacionales, partidos políticos nacionales con acreditación local y, de los partidos políticos locales, entre otros sujetos obligados.
Asimismo, la aludida disposición prevé que para cumplir con el objetivo de los Lineamientos se regulan las sanciones impuestas por el Consejo General del INE en materia de fiscalización en el ámbito federal y local.
En el apartado segundo, se dispone que para el cumplimiento de las atribuciones previstas en los Lineamientos su aplicación corresponde a los Organismos Públicos Locales, así como al INE de acuerdo con el manual operativo del Sistema Informático de Sanciones.
En el apartado cuarto de los Lineamientos se establece que las sanciones objeto de registro para seguimiento son las que derivan de la fiscalización e impuestas por el Consejo General del INE a los partidos políticos nacionales, a los partidos políticos nacionales con acreditación local y a los partidos políticos locales, relacionadas con los procesos electorales federales y locales y del ejercicio de la función electoral.
El apartado quinto de los indicados Lineamientos dispone que, las sanciones se ejecutarán una vez que se encuentren firmes, en la forma y términos establecidos en la resolución o sentencia. Además de que, las sanciones que no hayan sido objeto de recurso ante alguna de las Salas del Tribunal, se consideran firmes en el momento que venció el plazo para recurrirlas, aun cuando formen parte de la misma resolución impugnada por otras sanciones. Aunado a que, se consideran firmes las sanciones confirmadas por las Salas del TEPJF, o bien, que no hayan sido oportunamente combatidas.
En el apartado sexto, subapartado B, inciso b) de los Lineamientos se prevé que, es competencia exclusiva del OPLE la ejecución de sanciones impuestas por el INE en materia de fiscalización en el ámbito local, por lo que, en la ejecución de la misma y en el destino del recurso público, atenderá a la regla consistente en que, para la ejecución de sanciones el OPLE deberá considerar que el descuento económico no puede exceder del cincuenta por ciento del financiamiento público mensual que reciba el instituto político en la entidad para el desarrollo de sus actividades ordinarias.
Así, esta Sala Superior considera que de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, Base V, Apartados B, inciso a) numeral 6 y C, párrafo segundo inciso b); 44, apartado 1, incisos o) y aa) y 190, apartados 1 y 2, así como 458, apartados 7 y 8, de la LGIPE; 61, párrafo 1, inciso e) de la LGPP; 3, párrafos primero y tercero, 4, párrafo primero y 146, del Código Fiscal de la Federación; 342 del RF, así como de los apartados segundo, cuarto, quinto y sexto, subapartado B) , inciso B de los Lineamientos respectivos, se advierte que, en materia de ejecución de sanciones determinadas por el INE con motivo de la fiscalización de los informes anuales de ingresos y gastos sí tiene aplicabilidad la institución de la prescripción, respecto de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para el cobro de las indicadas sanciones.
Lo anterior es así, porque las sanciones que impone el INE deben considerarse como aprovechamientos y, por consecuencia, como créditos fiscales, respecto de los cuales opera la prescripción y, por ende, también de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para el cobro de las primeras, pues no se debe soslayar que se involucra el correcto uso de recursos públicos proporcionados a los institutos políticos mediante el financiamiento público y, lo cual es una cuestión de interés público.
Ahora bien, esta Sala Superior considera pertinente precisar lo que diversos tratadistas en materia fiscal han referido, respecto de los aprovechamientos y de las multas.
Narciso Sánchez Gómez refiere que los aprovechamientos son ingresos que se les identifica como no tributarios y prácticamente en ellos quedan encuadrados todos aquellos conceptos que se rigen por normas de Derecho Público y nada más basta ver el catálogo anual de ingresos públicos para cerciorarnos de la variedad de actos, operaciones, bienes y actividades que les dan sustento y estructura, de los ejemplos más notables cabe señalar a las multas administrativas, los recargos no tributarios, las indemnizaciones por pago de daños y perjuicios al patrimonio estatal, los reintegros, las participaciones de tributos locales y municipales, a favor de la Federación, participaciones de regalías, el decomiso de bienes, los excedentes de los rendimientos petroleros, etc.[25]
A su vez, Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz asienta que enumerados en forma enunciativa y no limitativa estos ingresos del Estado consisten en las multas, indemnizaciones y cuotas compensatorias, en los bienes decomisados que pasan al dominio público, los ingresos provenientes de obras públicas de infraestructura hidráulica y de los hospitales militares…”[26]
A su vez, Hugo Carrasco Iriarte señala que dentro de los aprovechamientos se encuentran las multas, los recargos, los reintegros, los resarcimientos, las indemnizaciones por daños, los subsidios, subvenciones, donativos, herencias, legados y cesiones, así como los rendimientos o ingresos derivados de organismos descentralizados y de fideicomisos y, los establecidos en las leyes respectivas.[27]
Por otro lado, Adolfo Arrioja Vizcaíno refiere que las multas son las sanciones económicas que la autoridad hacendaria impone a los contribuyentes que en alguna forma han infringido las leyes fiscales[28].
Por lo tanto, es de concluirse que, los aprovechamientos comprenden, a las multas, es decir, a las sanciones que el Estado impone a quienes infringen la normativa fiscal y, en materia electoral, pues no se debe perder de vista que los partidos políticos como sujetos obligados y a quienes se les asignan recursos públicos mediante el financiamiento para el desarrollo de sus actividades ordinarias permanentes tienen el deber de aplicarlos de forma correcta y, realizar los reportes y registros correspondientes a los ingresos y erogaciones, pero en caso de proceder de otra manera y transgredir la normativa en materia de fiscalización electoral, entonces el INE se encuentra facultado para imponer las sanciones que estime pertinentes, por lo que también tiene la potestad para ejecutarlas y hacer efectivos los cobros atinentes.
Así, en materia de derecho administrativo sancionador electoral y de conformidad con el artículo 456, párrafo 1, inciso a), fracciones II y II de la LGIPE, tanto la multa[29] como la reducción de ministraciones del financiamiento público[30] son las sanciones que la autoridad fiscalizadora, es decir, el INE impone a los partidos políticos que incurran en infracción con motivo de la contravención de la normativa electoral.
Ahora bien, es importante precisar que, esta Sala Superior considera que las sanciones impuestas con motivo de las actividades de fiscalización de los informes anuales de ingresos y egresos de los partidos políticos constituyen un aprovechamiento y, por lo tanto, un crédito de naturaleza fiscal, como se advierte, particularmente, de los artículos 3 y 4 del Código Fiscal de la Federación, en relación con los numerales 456, apartado 1, inciso a), fracciones II y III, así como 458, párrafos 7 y 8, de la LGIPE.
Al efecto, el artículo 3, párrafo tercero del Código Fiscal de la Federación establece que son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de Derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y se incluyen dentro de los mismos los obtenidos por concepto de multas impuestas por infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias.
En tal orden de ideas, esta Sala Superior considera que las sanciones impuestas a los partidos políticos derivadas de las actividades de fiscalización con motivo de la revisión de sus informes anuales de ingresos y gastos, son aprovechamientos, pues se trata de un ingreso proveniente de multas o de reducción de las ministraciones de financiamiento público determinadas a los institutos políticos como entidades de interés público, por el incumplimiento a la normativa aplicable y, que involucra el correcto uso de recursos públicos, es decir, una cuestión de interés público.
Ahora bien, el artículo 4 del Código Fiscal de la Federación establece que se considera como crédito fiscal todo aquel que tiene derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados provenientes de contribuciones, de sus accesorios o de sus aprovechamientos, entre otros.
Por lo tanto, si las sanciones impuestas a los partidos políticos, bien sea como multas o como reducción de ministraciones de financiamiento públicos se deben considerar como un aprovechamiento, entonces también se trata de un crédito fiscal que debe recibir el Estado por conducto de un órgano constitucional autónomo como lo es el INE y, el cual tiene un destino específico, pues de conformidad con el numeral 458, párrafo 8 de la LGIPE, los recursos correspondientes se deben canalizar al desarrollo de la ciencia y la tecnología, en el ámbito nacional y local.
Máxime que, respecto de los partidos políticos el aludido numeral en su párrafo 7, prevé que el monto de las multas se restará de sus ministraciones de gasto ordinario.
Esto es, el involucramiento de recursos públicos y su uso adecuado se advierte en dos momentos, en primer lugar, con motivo de la fiscalización de los ingresos y egresos de los informes anuales de los partidos políticos, para lo cual se debe destacar que por disposición constitucional el financiamiento público debe prevalecer sobre el privado; y, en una posterior ocasión, cuando con motivo de la revisión de los citados informes se advierten infracciones que deriven en la imposición de sanciones, consistentes en multas o en la reducción de ministraciones del financiamiento público, por lo que es necesario que se realice su ejecución y, que los recursos públicos atinentes sean destinados al fomento y desarrollo de la ciencia y la tecnología a nivel nacional y estatal.
Por lo tanto, las sanciones que comprenden, tanto a las multas como a las reducciones de ministraciones del financiamiento público, al ser consideradas como aprovechamientos y, por consecuencia, al adquirir la naturaleza de créditos fiscales, cuyos recursos públicos deben entregarse al Estado Mexicano por conducto del INE, o bien de las autoridades administrativas electorales locales, a efecto de que sean destinados al desarrollo de la ciencia y la tecnología, tanto en el ámbito nacional como estatales, admiten la aplicación de la institución jurídica relativa a la prescripción.
Al efecto, se debe tener presente que, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio consistente en que, las multas administrativas constituyen aprovechamientos, los cuales como créditos fiscales deben hacerse exigibles mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Lo cual encuentra sustento en la Tesis 2a./J. 138/2008, de rubro: MULTAS ADMINISTRATIVAS, SON APROVECHAMIENTOS Y LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO.
Ahora bien, el hecho de que las sanciones determinadas por el INE con motivo de la fiscalización de los informes anuales de ingresos y egresos, deben considerarse como aprovechamientos y, por consecuencia, créditos fiscales, no permite la posibilidad de que su ejecución sea indefinida, sino que debe tener plena aplicabilidad la institución jurídica relativa a la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para exigir el cumplimiento de tales créditos fiscales al transcurrir una determinada temporalidad.
Lo anterior, porque de conformidad con los principios de certeza y de seguridad jurídica, los sujetos obligados a quienes la autoridad fiscalizadora les determinó la comisión de diversas infracciones que derivaron en la imposición de sanciones, no pueden permanecer en un estado de indefinición y de incertidumbre, respecto a la temporalidad en la cual se pueden ejecutar ese tipo de créditos fiscales, sino que es necesario acotar la facultad de la autoridad administrativa electoral local, mediante la prescripción, para lo cual será necesario establecer un plazo razonable y proporcional a efecto de tenerla por actualizada.
En un Estado Constitucional y Democrático de Derecho es necesario el establecimiento de instituciones jurídicas como la prescripción para efecto de delimitar el ámbito de actuación de la autoridad administrativa electoral, respecto de la ejecución de sanciones, pues éstas no pueden permanecer perennes y que las mismas sean objeto de cobro en cualquier momento, es decir, que no se puede dejar al libre arbitrio de la autoridad correspondiente la ejecución referida, sino que es necesario limitar su ámbito de actuación.
Cabe precisar que, acorde al artículo 17 constitucional, la tutela judicial efectiva comprende el acceso a la justicia, la sustanciación y resolución del juicio, así como la ejecución de la sentencia, conforme lo establezcan las leyes.
Acorde a lo anterior, la autoridad administrativa electoral no puede prolongar indefinidamente la ejecución de las sanciones derivadas de sus actividades fiscalizadoras, porque contravendría las reglas del debido proceso, en perjuicio de la certeza y la seguridad jurídica de los sujetos infractores.
Al respecto, esta Sala Superior en la ejecutoria emitida en el recurso de apelación SUP-RAP-4/2018 y acumulados ha sustentado que, la prescripción se encuentra sujetas a los principios de legalidad y de seguridad jurídica, en tanto esos principios rigen toda actividad de la autoridad electoral, ya que los ciudadanos, partidos, candidatos o empresas imputadas en tales procedimientos tienen derecho a la certeza jurídica, conforme a la cual, las personas jurídicas no deben estar sujetas a la amenaza constante o indefinida, sino que esa posibilidad se debe limitar temporalmente a plazos idóneos y suficientes.
Asimismo, esta Sala Superior en la sentencia dictada en el aludido precedente destacó lo siguiente: imaginar que la legislación aplicable adoptará la imprescriptibilidad de las infracciones o delitos, vulneraría no solo el derecho a la seguridad jurídica, sino que la potestad punitiva estatal devendría en irracional, desproporcionada y arbitraria.
Criterio que también resulta aplicable, respecto de la ejecución de sanciones, pues no se puede dejar en libertad a la autoridad administrativa electoral local para que realice el cobro de las multas y de la reducción de las ministraciones de financiamiento público de forma indefinida.
En tal orden de ideas, debe decirse que las actividades de fiscalización del INE respecto de la revisión de los ingresos y egresos de los informes anuales de los partidos políticos culminan, en principio, con la determinación de infracciones y con la imposición de sanciones; sin embargo, se estima necesario que la autoridad administrativa electoral nacional desarrolle acciones encaminadas a la ejecución de las multas o de la reducción de las ministraciones de financiamiento público, bien sea de forma directa, o a través de los Organismos Públicos Locales Electorales, máxime que se involucra una cuestión de interés público, como lo es el correcto uso de los recursos públicos.
En consecuencia, esta Sala Superior considera que el PT parte de una premisa equivocada, porque las sanciones consistentes en multas y en la reducción de ministraciones del financiamiento público derivadas de las actividades de fiscalización de los informes anuales de ingresos y egresos, participan de la naturaleza de aprovechamientos y, por ende, de créditos fiscales, de ahí que su ejecución no puede permanecer de manera abierta e indefinida, por lo que es necesario que la misma se vea sujeta a la prescripción, así como al establecimiento de una determinada temporalidad para que aquella se tenga por actualizada.
Así, la potestad de la autoridad electoral para ejecutar las sanciones determinadas contra los partidos políticos derivadas de las actividades de fiscalización, es susceptible de extinguirse por prescripción.
De ahí que, como se adelantó deviene infundado el motivo de inconformidad.
El INE y el PT refieren, medularmente que, el tribunal responsable realizó una indebida interpretación sistemática y funcional de los artículos 342 del RF y 326 del RPSMF, pues no tomó en cuenta los artículos 464, párrafo 2 de la LGIPE; 3, 4, y 146 del Código Fiscal de la Federación, así como la Tesis XI/2018, de rubro: “GASTOS DE CAMPAÑA. LA OBLIGACIÓN DE REINTEGRAR LOS MONTOS DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO NO EROGADOS, REPORTADOS O COMPROBADOS NO SE EXTINGUE POR CADUCIDAD, PERO PRESCRIBEN EN UN PLAZO DE CINCO AÑOS”, de los cuales se advierte que la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de las sanciones determinadas por el INE con motivo de sus actividades de fiscalización y que han adquirido firmeza, debe tenerse por actualizada en una temporalidad de tres o de cinco años, pero no así en ciento veinte días como indebidamente lo determinó el tribunal responsable, soslayando que las sanciones derivan del uso incorrecto de recursos públicos otorgado al PRI como financiamiento y, que de las ministraciones del financiamiento pública debe pagar aquellas.
Posición
Al efecto, esta Sala Superior considera sustancialmente fundados los motivos de inconformidad de los promoventes, toda vez que el tribunal responsable realizó una indebida interpretación sistemática y funcional de los artículos 342 del RF y 26, párrafo 2, del RPSMF, al determinar que la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de sanciones determinadas por el INE y derivadas de las actividades de fiscalización de los informes anuales de ingresos y egresos, se actualiza en una temporalidad de ciento veinte días.
Lo anterior, pues el tribunal responsable omitió considerar los artículos 61, párrafo 1, inciso e) de la LGPP, así como los numerales 3, párrafos primero y tercero y 4, párrafo primero y 146 del Código Fiscal de la Federación y la Tesis XI/2018, de rubro: “GASTOS DE CAMPAÑA. LA OBLIGACIÓN DE REINTEGRAR LOS MONTOS DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO NO EROGADOS, REPORTADOS O COMPROBADOS NO SE EXTINGUE POR CADUCIDAD, PERO PRESCRIBEN EN UN PLAZO DE CINCO AÑOS”, en tanto que, de hacerlo, hubiera llegado a una conclusión diversa, tal como se precisa a continuación.
En primer lugar, es importante tener presentes las consideraciones mediante las cuales el tribunal responsable sustenta su determinación, las que, en esencia, son del orden siguiente:
- El tribunal responsable destacó que, si bien no existe precepto que regule la prescripción de la facultad para ejecutar las sanciones impuestas por el INE, derivadas de la revisión de los informes anuales de los partidos políticos, ello no era óbice para que, a fin de garantizar los principios de certeza y seguridad jurídica, se colmara la laguna normativa, por la vía interpretativa y obtuviera del sistema la regla de aplicación a tomarse en cuenta para determinar cuándo ha prescrito tal facultad.
- El tribunal responsable consideró que, de conformidad con el artículo 26, numeral 2 del RPSMF, la facultad de iniciar procedimientos que versen sobre hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento, entre otros, de revisión de los informes anuales, prescribe dentro de los ciento veinte días siguientes a la aprobación de la resolución.
- El tribunal responsable determinó que, si bien no se trata de iniciar un procedimiento derivado de la revisión del informe anual, cuya prescripción pueda verse actualizada, como lo señalan el numeral y reglamento citadas; dada la ausencia de un precepto legal que establezca el plazo de prescripción de la obligación referida, resultaba idóneo tomar en cuenta ese mismo parámetro temporal para determinar si se estimaba actualizada la facultad de la autoridad responsable para ejecutar la multa.
- El tribunal responsable estimó que la prescripción de la facultad de la autoridad no solo surte para la instauración o inicio de los procedimientos, así como para su tramitación y resolución, sino que debe trascender en los demás efectos que mandata la misma, esto es, en la ejecución o cumplimiento de lo ordenado en ella, pues estimar lo contrario, podría dar lugar a un estado de incertidumbre jurídica para los gobernados.
- El tribunal responsable concluyó que, de una interpretación sistemática y funcional del artículo 342, numeral 1, del RF, así como del 26, numeral 2, del RPSMF y dado que no se aparta del espíritu de la norma que prevé que la facultad de iniciar procedimientos que versen sobre hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento, entre otros, de la revisión de los informes anuales, prescribe dentro de los ciento veinte días siguientes a la aprobación de la resolución, estimó conforme a derecho observar la misma temporalidad para ejecutar una resolución firme relativa a la imposición de la multa.
- De conformidad con los principios de seguridad y certeza jurídica, el tribunal responsable consideró actualizada la prescripción de la facultad del instituto electoral local para ejecutar la multa impuesta en la resolución INE/CG808/2016, pues quedó firme desde el cuatro de mayo de dos mil diecisiete, con la sentencia emitida en el SUP-REC-1125/2017, por lo que en la resolución en comentó se estableció el plazo de un mes a partir del cual se podría ser exigible la sanción impuesta, esto es a partir del cinco de junio siguiente.
- En concepto del tribunal responsable, los ciento veinte días previstos en el artículo 26, numeral 2 del RPSMF, transcurrieron del seis de junio al tres de octubre de dos mil diecisiete; no obstante al trece y catorce de mayo, fecha de presentación de los recursos de apelación, el Instituto electoral local no había ejecutado la multa impuesta, esto es, un año, siete meses, diez días y un año, siete meses y once días posteriores a la fecha límite para que operara la prescripción, por lo que se rebasaron en exceso los ciento veinte días previstos en el reglamento referido.
- El tribunal responsable precisó que, en el tiempo transcurrido desde que la resolución quedó firme, hasta la presentación de los recursos de apelación, el Instituto Electoral local no desplegó acción positiva tendente a ejecutar la resolución en la que se le impuso la multa al PRI, lo que constituye una omisión.
- Por otra parte, el tribunal responsable destacó que, la Directora de Normativa y Consulta del INE en el oficio INE/DJ/DIR/7642/201942, de diez de junio expuso que el sistema SI a que refieren los lineamientos quinto, apartado B, y sexto de los Lineamientos para el cobro de sanciones, y del que se desprende que es el sistema mediante el que los OPLES, pueden conocer el estado procesal de las sanciones, no se ha implementado formalmente y aún se encuentra en pruebas, además de señalar que, de conformidad con los citados Lineamientos las autoridades administrativas electorales locales, deben llevar un registro de las sanciones en el que advierta las que han quedado firmes por cada uno de los partidos políticos con acreditación local y aquellas que ejecuta.
- Sin embargo, para el tribunal responsable, desde la fecha en que quedó firme la resolución –cuatro de mayo de dos mil diecisiete hasta la presentación de los recursos de apelación–trece y catorce de mayo-, el Instituto electoral local no había desplegado acciones encaminadas a hacer efectiva la ejecución de la sanción impuesta al PRI, ya que solo se limitó a solicitar información al INE sobre la firmeza de la resolución.
- El tribunal responsable refirió que, si bien, hay un interés general porque se cumpla con la sentencia firme, no menos lo es, que resulta inaceptable que la autoridad encargada de ejecutarla pueda tener cualquier tiempo, trastocándose la seguridad y certeza jurídica, por lo que la prescripción también es una cuestión de interés social y de orden público.
- Por otra parte, el tribunal responsable destacó que, no pasaba inadvertido, que la Directora de Normatividad y Consulta del INE, señaló que el plazo para la actualización de la prescripción es de cinco años, de conformidad con la tesis XI/2018, de la Sala Superior, de rubro: “GASTOS DE CAMPAÑA. LA OBLIGACIÓN DE REINTEGRAR LOS MONTOS DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO NO EROGADOS, REPORTADOS O COMPROBADOS NO SE EXTINGUE POR CADUCIDAD, PERO PRESCRIBE EN UN PLAZO DE CINCO AÑOS”; sin embargo, tal apreciación no se compartía, toda vez que no era vinculante, pues en el caso, se analizó la prescripción de la potestad del Instituto electoral local para ejecutar una multa derivada de la resolución INE/CG808/2016; supuesto que se considera acorde al artículo 26, numeral 2 del RPSMF, relativo al plazo de prescripción dentro de ciento veinte días siguientes a la aprobación de la resolución.
- Por lo tanto, el tribunal responsable estimó que, el Instituto electoral local al dar respuesta mediante oficio IEM-DEAPyPP-139/2019, de ocho de mayo, al PRI, debió tomar en cuenta que se actualizaba la prescripción, y no sólo afirmar que se ejecutaría conforme a los Lineamientos para el cobro de sanciones.
- En consecuencia, el tribunal responsable revocó el oficio controvertido y, ordenó dar vista a la Directora de Normatividad y Consulta del INE, para su conocimiento.
Precisado lo anterior, esta Sala Superior considera que el tribunal responsable sustentó indebidamente su decisión en el artículo 26, párrafo 2, del RPSMF, cuando debió advertir que, en el caso, no resultaba aplicable, pues la ejecución de las sanciones tiene una naturaleza diferente al inicio de los procedimientos sancionadores derivados de las actividades de fiscalización, pues mientras aquellas se refieren en sí a la culminación del ejercicio de fiscalización, los segundos aluden al comienzo de las investigaciones para determinar si se configuran determinadas infracciones derivadas de las actividades de fiscalización y si es procedente la imposición de sanciones.
Por tanto, el tribunal responsable a efecto de colmar el vacío normativo debió acudir a la interpretación de aquellas disposiciones que le permitieran derivar un plazo razonable y proporcional, pero directamente vinculado con la ejecución de sanciones y, particularmente, con la potestad de la autoridad administrativa electoral nacional y local para hacer efectivo su cobro, pues no se debe soslayar que el pago respectivo debe hacerse con el financiamiento público asignado a los partidos políticos, es decir, con recursos públicos.
Así, el tribunal responsable debió considerar que, si bien la prescripción de la referida facultad no puede permanecer perenne y prolongarse de manera indefinida, lo cierto es que debió establecer un plazo razonable y proporcional en el cual se pudiera garantizar el cobro de las sanciones consistentes en la reducción de ministraciones del financiamiento público y, por consecuencia, que se destinarán al desarrollo de la ciencia y la tecnología, en el ámbito local.
Ahora bien, se debe tener presente que, el artículo 61, párrafo 1, inciso e) de la LGPP establece que los partidos políticos tienen la obligación de conservar su contabilidad por un plazo mínimo de cinco años.
A su vez, el artículo 146 del Código Fiscal de la Federación dispone que el crédito fiscal se extingue por prescripción en el término de cinco años, el cual se inicia a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido.
Por otro lado, el artículo 342, párrafo 1 del RF establece que, las multas que fije el Consejo que no hubieran sido recurridas, o bien que fuesen confirmadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, deberán ser pagadas en términos del artículo 458, numerales 7 y 8 de la LGIPE, en el plazo que señale la resolución y, en caso de no precisarlo, dentro de los quince días siguientes contados a partir de la notificación de la resolución de mérito.
Además de precisar que, una vez transcurrido el plazo sin que el pago se hubiera efectuado, el Instituto podrá deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento público que corresponda al partido sancionado.
Mientras que, en el artículo 342, párrafo 2, del RF se prevé que, el pago de las sanciones ordenadas en resoluciones relacionadas con el ámbito local, deberán apegarse a lo establecido en la legislación local respectiva.
Por otra parte, en la Tesis XI/2018 de rubro: GASTOS DE CAMPAÑA. LA OBLIGACIÓN DE REINTEGRAR LOS MONTOS DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO NO EROGADOS, REPORTADOS O COMPROBADOS NO SE EXTINGUE POR CADUCIDAD, PERO PRESCRIBE EN UN PLAZO DE CINCO AÑOS”, esta Sala Superior determinó, en esencia, que la obligación que tienen los partidos políticos de reintegrar los recursos públicos otorgados para gastos de campaña no erogados, reportados o comprobados no puede extinguirse por caducidad, porque no implica una sanción que se imponga mediante la instauración de un procedimiento administrativo sancionador, sin embargo, determinó que la potestad de la autoridad electoral de requerir el cumplimiento de tal deber prescribe transcurrido el plazo de cinco años, debido a que es el tiempo que deben conservar su contabilidad y documentación soporte de las operaciones realizadas.
Ahora bien, debido a la ausencia de un precepto legal específico que establezca el plazo de prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral nacional y local para la ejecución de las sanciones determinadas por el INE y derivadas de las actividades de fiscalización, se estima necesario que a través de la interpretación se establezca un plazo razonable y proporcional para tener por actualizada la prescripción referida.
Por lo que, la ejecución de las sanciones consistentes en multas y en reducción de ministraciones de financiamiento público, corresponde en principio a la autoridad administrativa electoral nacional quien puede delegar tal atribución en los organismos públicos locales electorales.
En tal sentido, las sanciones que determine el INE derivadas de sus actividades de fiscalización y que han adquirido firmeza, asumen la naturaleza jurídica de un aprovechamiento y, por ende, de un crédito fiscal, el cual debe prescribir en un plazo de cinco años, por lo tanto, la facultad de la autoridad electoral para ejecutar las sanciones prescribe en la misma temporalidad, cuyo plazo comienza a partir de que la resolución atinente adquiere firmeza.
Al efecto, se debe tener presente que, las sanciones determinadas por el INE, al tener la calidad de aprovechamientos y, por consecuencia, de créditos fiscales (de conformidad con los artículos 3, párrafos primero y tercero y 4, del Código Fiscal de la Federación), entonces debe aplicarse el plazo previsto en el artículo 146, del Código Fiscal de la Federación para la prescripción de los mismos, consistente en cinco años, en cuya temporalidad la autoridad administrativa electoral nacional de forma directa o a través de los Organismos Públicos Locales Electorales podrá ejecutar las sanciones derivadas de la actividad fiscalizadora y, que pueden estar referidas a multas, o bien, a reducción de ministraciones del financiamiento pública.
Asimismo, no se debe soslayar que, al tener las sanciones determinadas por el INE, el carácter de aprovechamientos y de créditos fiscales, entonces los recursos públicos derivados de las mismas deben enterarse al Estado Mexicano a través de la autoridad administrativa electoral nacional y, destinarse de manera particular a la promoción, el fomento y desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, tanto en el ámbito nacional como estatal.
Máxime que, con tal conclusión se garantizara el correcto uso de los recursos públicos otorgados a los partidos políticos como financiamiento y, con ello el debido acatamiento a la normativa electoral, así como el correcto destino de los recursos del Estado Mexicano.
Además de que, la referida temporalidad resulta concordante con la prevista en el artículo 61, párrafo 1, inciso e) de la LGPP, en el sentido de que los partidos políticos tienen la obligación de conservar su contabilidad por un plazo mínimo de cinco años.
Circunstancia última que, pone en evidencia que la responsabilidad de los partidos políticos en las materias de fiscalización y financiera, se encuentra acotada al plazo de cinco años. Además de que, la referida temporalidad también resulta coincidente con la prevista en la indicada Tesis XI/2018.
En tal orden de ideas, la facultad de la autoridad administrativa electoral nacional y local para la ejecución de sanciones derivadas de las actividades de fiscalización de los informes anuales de ingresos y egresos, prescribe en el plazo de cinco años, el cual debe computarse a partir de que haya quedado firme el Dictamen Consolidado del Informe Anual correspondiente, y la resolución que lo apruebe.
Por lo tanto, esta Sala Superior considera que el plazo de cinco años para la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para la ejecución de las sanciones referidas, comienza a partir de que, las resoluciones que establecen sanciones a los institutos políticos infractores causan estado, derivado de las impugnaciones promovidas contra aquellas, o bien, cuando no se presenten a la conclusión del plazo respectivo.
En tal orden de ideas, la imposición de sanciones determinadas contra el PRI por el Consejo General del INE mediante la resolución INE/CG808/2016, dio lugar a una cadena impugnativa en la que se interpusieron sendos recursos de apelación y de reconsideración y la cual concluyó hasta el cuatro de mayo de dos mil diecisiete, cuando la Sala Superior resolvió el recurso de reconsideración SUP-REC-1125/2017, en el sentido de desechar la demanda.
Por tanto, debe considerarse está última fecha como el punto de partida para el cómputo del plazo de cinco años para tener por actualizada la prescripción de la facultad de la autoridad administrativa electoral para la ejecución de las referidas sanciones; y, por lo tanto, si a la fecha han transcurrido dos años y tres meses con tres días, entonces resulta evidente que no opera la prescripción de la referida facultad.
Por lo que, ante lo fundado de los agravios procede revocar la sentencia controvertida y, confirmar el oficio primigeniamente impugnado.
Finalmente, al colmarse la pretensión de los promoventes, se estima innecesario pronunciarse, respecto de los agravios identificados con los apartados D y E, relativos al fraude a la ley, al no atenderse lo establecido en el artículo 458, párrafo 8, de la LGIPE, respecto del destino de los recursos económicos derivados de las multas, así como a la afectación de las finalidades de las sanciones, respectivamente, puesto que, a ningún fin práctico llevaría su estudio.
Efectos.
En consecuencia, procede revocar la sentencia controvertida; y, confirmar el oficio IEM-DEAPyPP-139/2019, emitido el ocho de mayo de dos mil diecinueve, por la Directora Ejecutiva de Administración, Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Electoral de Michoacán.
Por lo que, la autoridad administrativa electoral local queda en aptitud de desplegar todas aquellas actividades encaminadas a la ejecución de las sanciones determinadas al PRI en la resolución INE/CG808/2016, pues en el caso, adversamente a lo sustentado por el tribunal responsable no se actualiza la prescripción de la referida facultad.
Por lo expuesto y fundado, se:
R E S U E L V E:
PRIMERO. Se acumulan los juicios electorales SUP-JE-78/2019, SUP-JE-79/2019 y SUP-JE-82/2019, al SUP-JE-77/2019; por tanto, glósese copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia a los expedientes acumulados.
SEGUNDO. Se desecha el juicio electoral SUP-JE-78/2019, de acuerdo a las consideraciones hechas valer en el capítulo correspondiente
TERCERO. Se revoca la sentencia impugnada.
CUARTO. Se confirma el oficio número IEM-DEAPyPP-139/2019, de ocho de mayo de dos mil diecinueve, emitido por la Directora Ejecutiva de Administración, Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Electoral de Michoacán.
NOTIFÍQUESE, como corresponda en términos de ley.
Así lo resolvieron por unanimidad de votos, las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
MAGISTRADO PRESIDENTE
FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA
| |
MAGISTRADO
FELIPE DE LA MATA PIZAÑA
| MAGISTRADO
INDALFER INFANTE GONZALES
|
MAGISTRADA
JANINE M. OTÁLORA MALASSIS
MAGISTRADA
MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO
| MAGISTRADO
REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN
MAGISTRADO
JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ
|
SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS
BERENICE GARCÍA HUANTE | |
[1] En adelante INE.
[2] En lo sucesivo Instituto electoral local.
[3] En lo subsecuente PT.
[4] En adelante Tribunal local, tribunal electoral local o tribunal responsable.
[5] En lo sucesivo PRI.
[6] En adelante TEPJF.
[7] En lo sucesivo PRI.
[8] En adelante Lineamientos respectivos.
[9] Es importante destacar que, en las demandas respectivas el PRI solicitó que en la vía incidental se determinara suspender el cobro de la sanción económica impuesta en la resolución INE/CG808/2016.
[10] El juicio de revisión constitucional electoral y el juicio electoral promovidos por el Partido del Trabajo y el Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación del Estado de Michoacán, respectivamente, fueron remitidos por el tribunal responsable a la Sala Regional Toluca, quien los radicó con los números de expediente: ST-JRC-11/2019 y ST-JE-11/2019, respectivamente.
[11] Cabe destacar que, durante la tramitación de los juicios electorales compareció el PRI como tercero interesado.
[12] Es importante resaltar que durante la tramitación de los referidos juicios compareció el PRI como tercero interesado.
[13] En adelante LGSMIME.
[14] El rubro y tesis de la Tesis de Jurisprudencia es del orden siguiente: LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio.
[15] En lo sucesivo RF.
[16] En adelante RPSMF.
[17] Artículos 41, base V, Apartado B, inciso a), numeral 6, inciso b), segundo párrafo de la Constitución General; 191, párrafo 1, inciso c) y g); 192; 199, 428 de la LEGIPE; 77, 80, 81 de la LGPP; 1, 335, 337 del Reglamento de Fiscalización; 1, párrafo 1; 25, 26, 27, 29, 35bis y 40 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización.
[18] Artículos 44, numeral 1, inciso aa) y 191, numeral 1, inciso g) de la LGIPE.
[19] Tal como se advierte de la constancia de notificación por oficio que obra en la foja 142 del Cuaderno Accesorio 3, del expediente SUP-JE-78/2019.
[20] Foja 143 del cuaderno accesorio número 3 del expediente SUP-JE-78/2019.
[21] En las sentencias dictadas en los juicios de revisión constitucional electoral SUP-JRC-5/2019 y acumulados, así como en los recursos de reconsideración SUP-REC-393/2019 y SUP-REC-409/2019, entre otros.
[22] Como consta en el sello de recepción visible a foja 5 del expediente principal.
[23] La porción normativa establece que las multas deberán ser pagadas en la Dirección Ejecutiva de Administración del Instituto, si el infractor no cumple con su obligación, el Instituto dará vista a las autoridades hacendarias a efecto de que procedan a su cobro conforme a la legislación aplicable. En el caso de los partidos políticos, el monto de las mismas se restará de ministraciones de gasto ordinario conforme a lo que determine su resolución.
[24] En el apartado 8, se precisa que los recursos obtenidos por la aplicación de sanciones económicas derivadas de infracciones cometidas por los sujetos del régimen sancionador electoral considerados en este libro Octavo, serán destinados al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en los términos de las disposiciones aplicables, cuando sean impuestas por las autoridades federales, y a los organismos estatales encargados de la promoción, fomento y desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación cuando sean impuestas por las autoridades locales.
[25] Sánchez Gómez, Narciso, Derecho Fiscal Mexicano, 8ª ed. Editorial Porrúa, México, p. 358.
[26] Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Panorama del Derecho Mexicano. Derecho Financiero, Mc-Graw-Hill Interamericana, México, 1997, pp. 150 y 151.
[27] Carrasco Iriarte, Hugo, Derecho Fiscal II, 3ª ed., Iure Editores, México, 2003, p. 298.
[28] Arrioja Vizcaíno, Adolfo, Derecho Fiscal, 22ª ed., Editorial Themis, S.A. de C.V, México, 2018, p. 471.
[29] La porción normativa refiere que la multa podrá imponerse hasta por diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, según la gravedad de la falta. Además de que, en los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña, a o los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta el doble.
[30] La fracción III establece que, según la gravedad de la falta, con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que señale la resolución.