VERSIÓN PÚBLICA, RESOLUCIÓN EXPEDIENTE SUP-JLI-43/2019

Fecha de clasificación: 28 de abril de 2020, en la Sexta sesión extraordinaria del Comité de Transparencia y Acceso a la Información del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Unidad Administrativa: Secretaría General de Acuerdos de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Clasificación de información: Confidencial por contener datos personales.

Periodo de clasificación: Sin temporalidad por ser confidencial.

Fundamento Legal: Artículos 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 113, fracción I, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; y Trigésimo Octavo de los Lineamientos generales en materia de clasificación y desclasificación de la información, así como para la elaboración de versiones públicas.

Rúbrica del titular de la unidad responsable:

      Mtro. Rolando Villafuerte Castellanos

                                                               Secretario General de Acuerdos

Ciudad de México, a once de febrero de dos mil veinte.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite sentencia en el sentido de revocar la resolución aprobada por la Junta General Ejecutiva[3] del INE en el recurso de inconformidad 16/2019, así como la emitida por el Director Ejecutivo de Administración por la cual desechó la queja interpuesta por la actora, para el efecto de que, de manera expedita, lleve a cabo la investigación preliminar de manera completa y atendiendo a la naturaleza de dicha etapa. Asimismo, se ordena atender de forma inmediata la solicitud de la actora relativa al dictado de órdenes de protección.

ANTECEDENTES

1. Denuncia de acoso laboral. El ocho de octubre de dos mil dieciocho, ELIMINADO. FUNDAMENTO LEGAL: ART. 113 F. I DE LA LFTAIP. presentó denuncia por acoso laboral en contra de ELIMINADO. FUNDAMENTO LEGAL: ART. 113 F. I DE LA LFTAIP.[4], quien se desempeña como ELIMINADO. FUNDAMENTO LEGAL: ART. 113 F. I DE LA LFTAIP., adscrito a la Dirección de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Dirección Ejecutiva de Administración. En dicho escrito, solicitó el dictado de las medidas necesarias para su protección e integridad física y emocional.

Con ese escrito se conformó el expediente INE/DEA/INV/DRMS/069/2018.

Ese mismo día, la actora fue atendida por dos psicólogas de la Subdirección de Relaciones y Programas Laborales de la Dirección de Personal adscrita a la Dirección Ejecutiva de Administración, quienes en su informe[5], entre otras cosas, señalaron la pertinencia de que se tomaran medidas de protección inmediatas en los espacios laborales, así como alejar a la actora de su posible agresor.

2. Inicio de investigación. El doce de noviembre de dos mil dieciocho, la Dirección Ejecutiva de Administración del INE se declaró competente para conocer la queja presentada y determinó el inicio de la investigación.

Para tal efecto, ordenó el desahogo de las pruebas testimoniales ofrecidas por la denunciante y requirió a la persona denunciada, para que presentara un informe pormenorizado sobre los hechos objeto de la denuncia.

3. Desechamiento de la queja. Aduciendo la ausencia de elementos de prueba para acreditar el acoso laboral denunciado, el veintiuno de febrero de dos mil diecinueve, la autoridad instructora desechó la queja presentada.

4. Primer juicio laboral. El veintidós de febrero de dos mil diecinueve, la parte actora presentó ante la Oficialía de Partes de esta Sala Superior demanda de juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales de los servidores del INE, a fin de impugnar la omisión de pronunciarse sobre las medidas de protección solicitadas, así como sobre la determinación respecto de la denuncia que presentó desde el ocho de octubre de dos mil dieciocho. Asimismo, solicitaba que le fueran notificadas las actuaciones y/o diligencias que se hubieren realizado durante la investigación.

Con la demanda se conformó en esta Sala Superior el expediente SUP-JLI-5/2019.

5. Sentencia (SUP-JLI-5/2019). El trece de marzo de dos mil diecinueve, esta Sala Superior desechó la demanda dada la existencia del cambio de situación jurídica al haberse desechado la queja presentada ante el INE.

6. Recurso de inconformidad[6]. Inconforme con el desechamiento de la queja, la actora interpuso recurso de inconformidad ante la JGE, mismo que fue resuelto el veinte de junio del año pasado, de la manera siguiente:

“PRIMERO. Se REVOCA la resolución impugnada, emitida por el Director Ejecutivo de Administración del INE, con número de expediente INE/DEA/D/DRMS/008/2019, dentro de los autos del expediente de investigación número INE/DEA/INV/DRMS/069/2018, mediante la cual se desechó la queja interpuesta por ELIMINADO. FUNDAMENTO LEGAL: ART. 113 F. I DE LA LFTAIP., para los efectos precisados en los términos del último considerando de esta resolución.

SEGUNDO. Requiérase al Director Ejecutivo de Administración del INE, en su calidad de autoridad instructora en el asunto que nos ocupa, para que en el término de 3 DÍAS HÁBILES de cumplimiento a lo ordenado en el último considerando de la presente resolución”.

7. Nuevo desechamiento de la queja. El veintiocho de junio de dos mil diecinueve, el Director Ejecutivo de Administración del INE, en cumplimiento a lo ordenado por la Junta General, emitió una nueva resolución en el sentido de desechar la queja, aduciendo que no había elementos de prueba que acreditaran las imputaciones hechas a la parte denunciada.

8. Segundo juicio laboral. El quince de julio de dos mil diecinueve, la actora presentó ante la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, demanda de juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales de los servidores del INE, a fin de impugnar el auto de desechamiento que emitió el Director Ejecutivo de Administración del INE.

Con ese medio de impugnación se conformó el expediente SUP-JLI-24/2019.

9. Acuerdo de Sala. El veintitrés de julio de dos mil diecinueve, el Pleno de esta Sala Superior determinó reencauzar el escrito de demanda a recurso de inconformidad del conocimiento de la Junta General.

10. Resolución impugnada. El quince de noviembre, la Junta General emitió la resolución INE/JGE215/2019, en el sentido de confirmar el auto de desechamiento de la queja dictado por el Director Ejecutivo de Administración del INE.

11. Demanda. El cuatro de diciembre, la parte actora presentó demanda en contra del INE a fin de controvertir la citada resolución.

12. Turno a ponencia. Ese mismo día, el Magistrado Presidente acordó integrar el expediente SUP-JLI-43/2019 y turnarlo a la ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, para los efectos previstos en el libro quinto de la Ley de Medios.

13. Radicación, admisión y emplazamiento. El diez de diciembre, la Magistrada Instructora radicó el expediente, admitió a trámite el escrito inicial y ordenó correr traslado al INE, con copia de la demanda, emplazándolo para que emitiera su contestación y ofreciera las pruebas que a su derecho conviniera.

Dicho acuerdo fue notificado al instituto demandado en la misma fecha.

14. Contestación a la demanda. El nueve de enero de dos mil veinte, quien se ostentó como apoderada legal del INE, contestó la demanda, ofreció pruebas y opuso las excepciones y defensas que consideró pertinentes.

15. Citación para audiencia y vista. En proveído de catorce de enero de esta anualidad, la Magistrada Instructora fijó la fecha para celebrar la audiencia de conciliación, admisión y desahogo de pruebas, y dio vista a la parte actora con la contestación de la demanda para que manifestara lo que a su derecho conviniera.

16. Audiencia de Ley. El veintiocho de enero, tuvo verificativo la audiencia de ley, compareciendo las partes, sin que se llegara a algún acuerdo de conciliación[7]. Asimismo, se proveyó respecto de la admisión y desahogo de los medios probatorios ofrecidos por las partes; los comparecientes formularon verbalmente sus alegatos y, al no existir diligencias pendientes por desahogar, la Magistrada Instructora declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de resolución.

RAZONES Y FUNDAMENTOS

PRIMERA. Competencia

La Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente juicio por tratarse de una controversia laboral planteada por una trabajadora adscrita a la ELIMINADO. FUNDAMENTO LEGAL: ART. 113 F. I DE LA LFTAIP. de la Dirección de Recursos Materiales y Servicios de la Dirección Ejecutiva de Administración, es decir, un órgano central del INE, relacionado con una posible vulneración a sus derechos laborales respecto a la confirmación del desechamiento de la queja que presentó por acoso laboral[8].

SEGUNDA. Los requisitos de procedencia se cumplen a partir de lo siguiente[9]:

1. Forma. La demanda cuenta con firma autógrafa y en ella se precisó el acto impugnado, los hechos y los motivos de controversia.

2. Oportunidad. La demanda se presentó de manera oportuna, dado que la determinación impugnada se notificó a la actora el veintidós de noviembre del año pasado[10] y la demanda se presentó el cuatro de diciembre siguiente, por lo que se presentó dentro de los quince días contados a partir del día siguiente a aquel en que se notificó el acuerdo controvertido[11].

3. Legitimación e interés jurídico. El medio de impugnación es promovido por parte legítima, dado que la actora acude ante este órgano jurisdiccional para impugnar la confirmación del desechamiento de la queja en la que denunció que sufría actos de acoso laboral por parte del ELIMINADO. FUNDAMENTO LEGAL: ART. 113 F. I DE LA LFTAIP., perteneciente a la Dirección de Recursos Materiales y Servicios de la Dirección Ejecutiva de Administración del INE. De ahí que resulte evidente que cuenta con interés jurídico para promover el juicio.

4. Definitividad. El requisito se satisface toda vez que contra el acto reclamado en el presente medio de impugnación no procede algún otro que debiera agotarse con anterioridad a la promoción del presente juicio.

TERCERA. Estudio de fondo

1. Demanda de la actora

La actora impugna la resolución INE/JGE215/2019 emitida por la JGE que confirmó la determinación del Director Ejecutivo de Administración de desechar su queja en la cual adujo que fue objeto de acoso laboral por parte de su superior jerárquico.

Señala que la JGE incorrectamente consideró que el acuerdo de desechamiento estaba debidamente fundado y motivado, ya que no advirtió que la entonces responsable incurrió en una falsa apreciación de los hechos objeto de la denuncia y realizó una incorrecta valoración de las pruebas, sin que haya iniciado el procedimiento laboral disciplinario.

Además, aduce que tampoco cumplió con lo que en su momento le ordenó dicha JGE, es decir, que la autoridad investigadora, a partir de la valoración de la entrevista que le practicaron las psicólogas, realizara un nuevo análisis de las pruebas y de la investigación.

Asimismo, considera que se vulneró el debido proceso, ya que la JGE no advirtió que la Dirección Ejecutiva de Administración no realizó una investigación exhaustiva y tampoco actuó de manera justa, imparcial y objetiva, a partir de los requisitos previstos en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal de la Rama Administrativa del INE[12].

Asimismo, expresa que no se respetó el principio de exhaustividad, ya que la Dirección Ejecutiva de Administración, señaló que el informe rendido por las psicólogas no era suficiente para demostrar las imputaciones de acoso laboral, pero al contrario si otorgó valor probatorio a las testimoniales aportadas por su agresor, lo cual es incorrecto en un procedimiento como el que inició.

También considera que no se observó lo previsto en el artículo 415, fracción III, del citado Estatuto, ya que no se recabaron más elementos de prueba con los cuales se pudieran demostrar los hechos de acoso laboral.

Por otra parte, afirma que la responsable vulneró el principio de equidad procesal, en razón de que no se aplicó el Protocolo para prevenir y sancionar el hostigamiento y el acoso sexual o laboral del INE[13], en el que se dispone que las investigaciones que lleve a cabo el juzgador se deben hacer partiendo de la veracidad de lo dicho por el denunciante, con el objeto de que no se revictimice, lo cual también implica que se corrijan los errores u omisiones en que incurra la denunciante. Lo anterior no fue aplicado en el caso concreto, ya que no se tomó en cuenta el dictamen psicológico, a pesar de tener pleno valor.

Finalmente, la actora argumenta que la responsable debió tomar en cuenta la necesidad de implementar medidas de protección a su favor, ello aunado a que la autoridad investigadora no se pronunció respecto de las medidas de protección solicitadas.

Además, aduce que, en lugar de prevenir, evitar o frenar los actos de violencia cometidos en su contra, éstos fueron en aumento agravando su situación ya que, sin su consentimiento, se le removió de su lugar de trabajo comisionándola a otra área de la Dirección Ejecutiva de Administración para desarrollar esporádicamente trabajos operativos, lo que le causó una afectación laboral y personal. La actora considera que ello constituye discriminación laboral.

2. Contestación de demanda

El INE indica que la actora carece de acción y derecho para demandar la revocación de la resolución emitida en el recurso de inconformidad INE/R.I./16/2019, por la cual se confirmó el auto de desechamiento de la queja que interpuso, ya que esa determinación está debidamente fundada y motivada.

Esto, porque como lo determinó la JGE, la autoridad instructora llevó a cabo las diligencias necesarias para recabar los elementos de prueba con estricto apego a lo previsto en el artículo 415, fracción III del Estatuto.

Asimismo, considera que no le asiste la razón a la actora, ya que la autoridad investigadora sí valoró el informe emitido por las psicólogas, sin embargo, no le concedió valor probatorio pleno, en razón de que esas profesionales arribaron a la conclusión que no necesariamente lo expresado por la actora era consecuencia de hostigamiento laboral aducido.

Finalmente, califica como inoperante por novedoso el agravio relativo a que la actora fue comisionada a otra área de la Dirección Ejecutiva de Administración. La responsable no hace algún pronunciamiento en relación con las órdenes de protección.

3. Estudio de la controversia

De lo expuesto, se advierte que la pretensión de la demandante es que se revoquen las determinaciones emitidas por la JGE y el Director Ejecutivo de Administración, para el efecto de que se investigue y admita el procedimiento laboral disciplinario que interpuso en contra de su superior jerárquico, derivado de supuestos actos de acoso laboral.

Su causa de pedir la sustenta en el hecho de que indebidamente se confirmó el desechamiento su queja, puesto que esa determinación derivó de un inadecuado análisis de sus agravios, de los hechos y de los elementos de prueba, de los cuales se pueden advertir circunstancias de tiempo, modo y lugar de los actos de acoso laboral que se cometieron en su contra. Además, la autoridad primigenia no llevó a cabo las diligencias de investigación necesarias, contrario a lo que ordena el Estatuto y el Protocolo.

A juicio de esta Sala Superior le asiste la razón a la parte actora, a partir de las siguientes consideraciones.

A. HECHOS MATERIA DE LA DENUNCIA, ACTUACIONES ANTE EL ÓRGANO DE INVESTIGACIÓN Y RESOLUCIÓN DE DESECHAMIENTO

Como se desprende del apartado de antecedentes, la actora presentó queja en contra del ELIMINADO. FUNDAMENTO LEGAL: ART. 113 F. I DE LA LFTAIP. de la Dirección de Recursos Materiales y Servicios de la Dirección Ejecutiva de Administración, ya que en su concepto ejecutó diversos actos que pueden constituir acoso laboral en su contra.

Para sostener sus planteamientos, la denunciante ofreció como prueba documentales consistentes en minutas de trabajo, correos electrónicos internos y comunicaciones oficiales, así como audios y testimoniales de algunos de sus compañeros y compañeras de trabajo.

En el auto de inicio de la investigación[14], el Director Ejecutivo de Administración tuvo por recibidas la documentación y los audios aportados por la actora, así como el expediente único conformado por las psicólogas adscritas a la Dirección de Personal de la citada Dirección Ejecutiva. Asimismo, reservó la admisión de los elementos de prueba ofrecidos en la queja hasta el momento procesal oportuno.

También ordenó la comparecencia de las personas que precisó la actora en su queja, para que rindieran testimonio sobre los supuestos actos de acoso laboral.

Finalmente, requirió a la persona denunciada a efecto de que rindiera un informe pormenorizado respecto a los actos de acoso laboral que se le imputaban.

El denunciado presentó[15] el mencionado informe en el cual negó las conductas, ofreciendo pruebas documentales, testimoniales y audios. Asimismo, efectuó planteamientos para tachar a las personas que fueron señaladas como testigos de la denunciante.

Enseguida, la autoridad investigadora acordó tener por recibidos los escritos presentados por el denunciado y ordenó llevar a cabo el desahogo de las restantes testimoniales ofrecidas por las partes.

A partir de lo anterior, la autoridad investigadora concluyó[16], con sustento en la investigación preliminar[17], que no se contaba con los elementos probatorios necesarios para admitir el procedimiento laboral disciplinario, ya que no fue posible acreditar ni presuntivamente los supuestos actos de presión, comportamiento hostil, desacreditación, intimidación del denunciado hacia la denunciante. En consecuencia, desechó la queja.

Tal determinación fue confirmada por la JGE al considerar que los planteamientos de la actora eran infundados, en razón de que partía de la premisa errónea de que se vulneró el principio de exhaustividad, ya que en la resolución controvertida no se podían incorporar elementos de prueba novedosos respecto de los llevados a cabo en el marco del recurso de inconformidad INE/R.I/04/2019.

Así, señaló que lo único que debía hacer la autoridad investigadora era estudiar el informe rendido por las psicólogas, adminiculado a las restantes pruebas que obraban en el expediente, ya que no se le había ordenado hacer más investigaciones.

También concluyó que la autoridad instructora actuó en estricto apego al marco normativo aplicable al requerir, en suplencia de la deficiencia de la queja, el desahogo de las pruebas que aportarían los elementos necesarios para determinar el inicio o no del procedimiento laboral disciplinario.

Por otra parte, consideró que era improcedente el análisis del concepto de agravio, en el cual la recurrente adujo que la autoridad instructora no ordenó la emisión de medidas de protección, puesto que no las había solicitado oportunamente. Asimismo, señaló que lo relacionado con el cambio de lugar de trabajo era infundado e inoperante por novedoso.

Finalmente, la responsable concluyó que la valoración de los elementos de pruebas efectuada por la autoridad investigadora fue conforme a Derecho, ya que no implicó una actuación parcial en favor del probable infractor, sino que no encontró elementos contundentes que hicieran presumir la existencia de actos de acoso laboral.

Además de que, contrariamente a lo argumentado por la recurrente, la responsable atendió al principio de pertinencia de la prueba, ya que si bien las partes tienen libertad para probar y aportar todos los elementos de prueba que consideren pertinentes, también lo es que deben guardar relación con los hechos en que se fijó el debate, de ahí que el dictamen emitido por las psicólogas, por sí mismo, no era un medio de prueba idóneo para acreditar las conductas por acoso laboral, ya que ese documento solamente contenía las apreciaciones de las psicólogas, por lo que compartía la decisión de la autoridad investigadora de no iniciar el procedimiento laboral disciplinario.

B. CONSIDERACIONES DE LA SALA SUPERIOR

B.1. Indebido análisis de la controversia por parte de la JGE

Este Tribunal considera que se debe revocar la resolución reclamada, dado que la JGE vulneró el principio de legalidad al analizar indebidamente el recurso de inconformidad en el que se controvirtió el desechamiento de la queja presentada por la actora.

La vulneración al principio de legalidad radica en que la responsable no advirtió que tal determinación fue emitida a partir de un análisis de fondo, cuando se debió constreñir a un estudio preliminar. Además, porque no verificó que en el procedimiento se efectuara una correcta investigación preliminar a partir de lo delineado en el Estatuto y los Lineamientos.

A ello se suma que, en cumplimiento a la determinación que en su momento emitió la JGE, la Dirección Ejecutiva de Administración tenía que emitir una nueva resolución en la que incorporara la valoración de la entrevista que las psicólogas realizaron a la actora, lo que implicaba llevar a cabo una valoración conjunta e integral de las demás pruebas que permitiría verificar si eran necesarias más diligencias.

En efecto, conforme a lo previsto en los artículos 1º, 14 y 16 de la Constitución es obligación de las autoridades con funciones jurisdiccionales hacer un análisis exhaustivo en los juicios o recursos sometidos a su consideración. Ello, con el objeto de revisar que los actos o resoluciones que revisen se apeguen al marco jurídico aplicable.

La Junta General no cumplió con esa obligación puesto que no observó que el auto de desechamiento no obedecía a los principios y al marco jurídico aplicable, ya que se emitió a partir de valoraciones y razonamientos que corresponden a un estudio de fondo, aunado a que no se hizo cargo de que la autoridad primigenia no llevó a cabo una verdadera investigación preliminar como correspondía a un caso de acoso laboral, limitándose a señalar que la autoridad investigadora solamente debía incorporar una probanza en la valoración.

Esta consideración es incorrecta puesto que, a partir de que se ordenó emitir una nueva resolución derivada de una indebida valoración de pruebas, la autoridad investigadora estaba compelida a analizar nuevamente las pruebas en su conjunto y verificar si era necesario llevar a cabo más diligencias de manera oficiosa.

Entonces, la responsable sí estaba en posibilidades de analizar el agravio de falta de exhaustividad y revocar el auto de desechamiento, por lo que debió advertir que la investigación no fue adecuada y ordenar las diligencias correspondientes.

Esa conclusión deriva de las siguientes consideraciones.

B.2. Indebido pronunciamiento de fondo en una investigación preliminar

La determinación de desechar la queja presentada por la parte actora partió de razonamientos que corresponderían, en todo caso, a una resolución que necesariamente implicaría la interpretación de un conjunto específico de normas, así como de valoración de pruebas, en relación con los elementos fácticos que rodean a la conducta denunciada. Es decir, para desechar la queja, se realizó materialmente un estudio que corresponde al fondo del asunto.

Lo anterior fue un actuar equivocado que se tradujo en una indebida fundamentación y motivación de la resolución que, en última instancia, afectó el derecho de acceso a la justicia de la recurrente. Al no haber sido advertido por la JGE, se vulneró el principio de legalidad.

En efecto, el artículo 419 del Estatuto señala que se determinará el desechamiento de la queja o denuncia, entre otras cuestiones, cuando a juicio de la autoridad no existan elementos suficientes que acrediten la existencia de la conducta probablemente infractora o la conducta atribuida no se relacione con las causas de imposición de sanciones o medidas disciplinarias.

El artículo 421 de ese ordenamiento prevé la posibilidad de que la autoridad investigadora deseche las quejas o denuncias notoriamente improcedentes, así como las de carácter anónimo que se formulen en contra del personal del INE.

No obstante, como ha sido criterio reiterado de este órgano jurisdiccional, ello no se traduce en que una autoridad investigadora esté en posibilidades de desechar una denuncia con base en consideraciones que estén relacionadas con pronunciamientos que tengan que ver con el fondo del asunto[18].

En ese sentido, las autoridades competentes encargadas de pronunciarse sobre la admisión o desechamiento de una queja, para llevar a cabo esa tarea, deben efectuar un análisis preliminar de los hechos materia de ésta.

Eso quiere decir que la autoridad, en efecto, está obligada a llevar a cabo una actividad intelectual que le permita comprobar que las circunstancias fácticas denunciadas no pueden constituir, de forma evidente, una infracción a las normas laborales disciplinarias; o bien, que existen elementos razonables y objetivos para considerar que los hechos podrían constituir una infracción a la citada normativa, y que por ello sean materia de un análisis de fondo.

Respecto de este supuesto específico de improcedencia, la autoridad debe responder a las preguntas: ¿los hechos denunciados podrían infringir las disposiciones legales, reglamentarias y/o administrativas?; el actuar de la persona denunciada, en principio, ¿podría apartarse de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen el servicio público?

Si la respuesta es afirmativa, entonces debe admitir la denuncia para investigar adecuadamente y analizar pormenorizadamente los resultados de su indagación, con la finalidad de que la controversia se resuelva.

En caso contrario, de resultar evidente que la denuncia no podría configurar alguna infracción a la normativa de la materia, la autoridad puede desecharla de plano.

Según el carácter específico del caso concreto, las líneas que permiten distinguir entre un análisis preliminar y uno de fondo pueden no ser del todo claras. En ambos supuestos, la autoridad debe estudiar las circunstancias fácticas del caso que se le presenta, además de conocer a cabalidad la normativa de la materia que resultaría aplicable.

Sin embargo, el análisis preliminar no implica una relación absoluta de carácter valorativo entre esas normas, las pruebas ofrecidas y los hechos materia de la denuncia, a tal grado que el ejercicio que lleve a cabo pueda ser considerado como una subsunción, actividad propia del análisis de fondo.

Por el contrario, se debe traducir en un ejercicio intelectual que exige determinar si a primera vista los hechos, en relación con las pruebas aportadas, sin llegar a otorgarles valor, están en posibilidad de constituir una infracción a alguna disposición que regula la materia.

En el presente asunto, esta Sala Superior considera que la autoridad investigadora efectuó un análisis de los elementos de prueba que corresponderían a una determinación que resolvería la controversia planteada, aunado a una indebida investigación preliminar —como se detalla más adelante— circunstancia que también indebidamente confirmó la JGE.

En efecto, ambas autoridades determinaron de manera incorrecta no seguir la tramitación del procedimiento laboral disciplinario juzgando sobre la existencia o no de las conductas de acoso laboral que denunció la actora, para concluir que de la valoración de los elementos de prueba no era posible advertir su existencia ni de manera indiciaria, lo cual, evidentemente, constituye una determinación que pone fin al citado procedimiento.

Lo anterior implica una relación valorativa entre hechos, pruebas y Derecho, que correspondería a una resolución del fondo del asunto que no puede agotarse en un análisis preliminar. Por lo tanto, fue incorrecto haber basado el desechamiento en ese tipo de razonamientos.

En consecuencia, el hecho de que la JGE no advirtiera que era contrario al Estatuto que se desechara la queja presentada por la actora con argumentos de fondo, y tampoco se hiciera cargo de que se requería un análisis e interpretación de las normas aplicables y una valoración minuciosa, exhaustiva, conjunta y adminiculada de los elementos de prueba que integran el expediente conforme a la naturaleza de esa etapa del procedimiento; conduce a la conclusión de que se vulneró el principio de legalidad.

B.3. Incumplimiento del deber de realizar diligencias

Por otra parte, la JGE, al resolver el citado recurso, tampoco observó que el Director Ejecutivo de Administración incumplió con su obligación de llevar a cabo de manera completa la investigación preliminar.

El artículo 415 del Estatuto indica que, cuando medie la presentación de una queja o denuncia, la autoridad instructora deberá analizarla y valorar si cuenta con elementos de prueba suficientes para iniciar el procedimiento o si requiere realizar diligencias de investigación previas. Asimismo, prevé que, en casos de acoso laboral, deberá realizar las diligencias necesarias para recabar las pruebas respectivas.

Por su parte, el artículo 9 de los Lineamientos aplicables al procedimiento laboral disciplinario y a su recurso de inconformidad, para el personal del Instituto[19], dispone que en la práctica de investigaciones en torno a conductas probablemente infractoras atribuibles al personal del INE, las investigaciones se podrán realizar directamente en el lugar de los hechos.

Además, entre otras diligencias, la autoridad instructora sin prejuzgar sobre la procedencia de la queja y para mejor proveer podrá:

      Solicitar información o documentación a la persona quejosa o denunciante, al probable infractor o a cualquier otro funcionario o funcionaria del INE;

      Requerir comparecencias ante la autoridad instructora a las personas que estén relacionada con los hechos que se investigan;

      Solicitar información a terceros sobre hechos relacionados con la investigación, y

      En casos de queja o denuncia de acoso laboral, considerar, entre las pruebas establecidas en el Estatuto, la pericial en psicología.

Por su parte, el Protocolo[20] establece una lista de verificación de lo que debe tomarse en cuenta en este tipo de procesos. Entre los elementos de esa lista, destacan los siguientes:

      Se debe suplir la deficiencia de la queja atendiendo que la autoridad deberá realizar una recopilación exhaustiva de los elementos probatorios que se tengan dentro de la propia institución y cualquier otro que se considere necesario.

      Se deberán interpretar los hechos y pruebas sin estereotipos discriminatorios y de acuerdo con el contexto de desigualdad verificado.

Del análisis de las constancias que integran el expediente, esta Sala Superior arriba a la conclusión de que, además de un indebido pronunciamiento de fondo, se advierte que la JGE no advirtió que la autoridad investigadora incumplió la obligación de investigar en la fase preliminar a partir de lo previsto en el Estatuto, los Lineamentos y el Protocolo.

En consecuencia, las consideraciones que plasmó la JGE en la resolución controvertida son contrarias a Derecho, dado que indebidamente parten del supuesto de que la determinación impugnada se encontraba debidamente fundada y motivada.

Esto, porque lo único que llevó a cabo en la etapa de investigación fue el desahogo de los elementos de prueba que fueron ofrecidos por las partes, así como la entrevista efectuada a la actora por las psicólogas. Lo anterior, a raíz de la resolución de la JGE que ordenaba tomar en cuenta esa entrevista en la valoración del caso.

En efecto, conforme a lo previsto en el Estatuto[21], la autoridad investigadora en los casos, entre otros, de acoso laboral deberá realizar las diligencias necesarias para recabar las pruebas respectivas y así poder determinar si inicia o no el procedimiento laboral disciplinario.

Además, en el Protocolo se dispone que desde la apertura del expediente único se debe iniciar la conjunción de los elementos de prueba que tengan como fin generar la convicción en la autoridad que dictará la determinación respectiva.

También se señalan los medios de convicción que se pueden recabar: testimoniales, documentales, fotografías, videos, correos electrónicos, mensajes de texto, la pericial en psicología, medicina, psiquiatría, victimología, entre otros.

Esta exigencia normativa tiene su justificación en la necesidad de hacer eficaces los recursos administrativos y tienen como propósito:

      Determinar si existen los hechos generadores de las conductas que se denuncian;

      Recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargos, y

      Evitar que se afecte la intimidad y, en su caso, el honor de quien presenta la queja y de quien es la persona denunciada.

Entre los principios que sirven de sustento a la investigación preliminar están la economía, la racionalidad y la eficiencia, al evitar la apertura de procedimientos innecesarios, sea porque no existan las conductas denunciadas, no estén identificados los y las funcionarias presuntamente responsables o no se cuente con elementos que permitan formular una imputación clara, precisa y circunstanciada.

En el caso, no se advierte que dentro del expediente único y del inicio de la investigación llevada a cabo por el Dirección Ejecutiva de Administración[22] se practicaran mayores diligencias para determinar si realmente existían elementos para iniciar el procedimiento laboral disciplinario.

En el expediente único, solamente se advierte la existencia de dos documentos, el primero denominado “Formato EXPEDIENTE ÚNICO” del cual se pueden observar los datos de la actora y del sujeto denunciado, descripción de las circunstancias de modo, tiempo y lugar, los detalles de la queja, y el segundo, oficio por el cual las psicólogas adscritas a la Dirección de Personal de la Dirección Ejecutiva de Administración en el cual describen que se llevó a cabo la contención a la actora y las apreciaciones que derivaron de la entrevista correspondiente.

Por su parte, del expediente de inicio de investigación, solamente se advierten diligencias para desahogar las testimoniales que ofrecieron las partes y para recabar elementos de prueba respecto a las tachas a las personas que precisó la actora como sus testigos, sin que se llevara a cabo la certificación del contenido de los medios de almacenamiento que ofrecieron las partes, en los cuales se dice contienen archivos de audio y documentos. Además, el único elemento en materia de psicología con el que se contó fue la contención a la actora que se obtuvo en una primera fase, el ocho de octubre de dos mi dieciocho, en el que, además, se recomendaba un seguimiento quincenal del caso, haciendo hincapié que la actora necesitaba, entre otras cuestiones, de apoyo psicológico para la valoración y atención de violencia laboral.

En el artículo 29 de los Lineamientos se dispone que, bajo el estándar de la debida diligencia, en los casos de discriminación, hostigamiento y acoso sexual y/o laboral, la responsabilidad del ofrecimiento de testigos estará a cargo de la autoridad instructora. Igualmente, señala que esta autoridad se allegará de todas las pruebas necesarias para su integración en el expediente.

En consecuencia, el órgano investigador debió:

      Pronunciarse y en su caso llevar a cabo la certificación del contenido de los medios de almacenamiento que ofrecieron las partes;

      Bajo el estándar de debida diligencia, ejecutar mayores actuaciones de investigación. Por ejemplo, del ambiente laboral en el que tanto denunciante y denunciada se desempeñaban; analizar si se podían desahogar más testimoniales de las ofrecidas por las partes; estudiar las dinámicas de trabajo de acuerdo con las funciones fácticas y normativas de las personas involucradas; ordenar peritajes de psicología adicionales a la contención inicial, en la que se indicó la necesidad de apoyo psicológico para una valoración y atención de la actora, entre otros.

Así, se arriba a la conclusión que hay una deficiencia en la investigación, ya que realmente no hubo una actividad por la cual se indagara si realmente existían los hechos generadores de las conductas que se denunciaron, con lo cual se vulneró lo previsto en el Estatuto y los Lineamientos.

Además, no se atendieron las buenas prácticas contenidas en el Protocolo, es decir, no se llevaron a cabo las diligencias necesarias para recabar las pruebas respectivas.

En consecuencia, al haber una vulneración al principio de legalidad por parte de la JGE se debe revocar la resolución reclamada.

B.4. Órdenes de protección

Acorde con el deber de prevención[23] y de debida diligencia[24], tanto la Ley General de Víctimas[25], como la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia[26], prevén la posibilidad de que ciertas autoridades, al tener noticia de un caso de violación de derechos, ordenen medidas de protección para la o las víctimas[27].

Por su parte, los artículos 15 y 16 de los Lineamientos contemplan que, en atención de las quejas o denuncias por acoso —sin prejuzgar sobre su procedencia—, será posible ordenar medidas temporales de protección de la víctima.

En ese sentido, el Protocolo[28] prevé que, una vez recibida una queja o denuncia, la autoridad instructora valore el riesgo en el que se encuentra la víctima para determinar la pertinencia de solicitar las medidas precautorias correspondientes[29].

Para la definición de las órdenes de protección se debe consultar a la víctima, ya que en ella recaen los actos y no puede pretenderse el diseño de medidas de protección sin atender sus necesidades y expectativas.

Lo anterior, con fundamento en la Ley General de Víctimas[30] establece que uno de los principios que deben regir las medidas establecidas en ella -como las órdenes de protección- es el de la participación conjunta que implica que la víctima tiene derecho a colaborar con las medidas para superar su condición de vulnerabilidad.

Asimismo, esa ley[31] determina que, en cualquier actuación, la víctima tiene derecho a ser efectivamente escuchada por la autoridad respectiva. También[32] señala que las víctimas tienen derecho a expresar libremente sus opiniones e intereses a las autoridades y a que éstas sean consideradas en las decisiones que afecten sus intereses.

A lo anterior se suma que el Protocolo para Atender la Violencia Política contra las Mujeres[33] señala que las órdenes de protección deben ser definidas en congruencia con las aspiraciones de la víctima.

En la demanda presentada para iniciar el presente juicio, la actora recalca que la autoridad instructora debió pronunciarse sobre las medidas de protección que solicitó[34].

El agravio es fundado puesto que, tanto la actora en su queja inicial[35], como las psicólogas que la atendieron[36], señalaron la pertinencia de que se tomaran medidas de protección. Incluso, en el recurso de inconformidad presentado el quince de julio del dos mil diecinueve[37], la actora reiteró que no se dictaron medidas para su protección. En síntesis, la solicitud de estas medidas se ha realizado en tres ocasiones y ha sido avalada por personal del Instituto.

Sin embargo, indebidamente, la autoridad no se hizo cargo de esa solicitud. A ello se suma que, en su resolución del veinte de junio de dos mil nueve, la Junta General dio cuenta del agravio relativo a la omisión de dictar las medidas adecuadas de protección y prevención[38], sin resolver nada al respecto.

Asimismo, en la resolución de la JGE impugnada, la responsable indebidamente consideró que el agravio relativo a las órdenes de protección era infundado e inoperante puesto que constituía una pretensión que no se hizo valer ante la autoridad instructora en el procedimiento que dio origen a la litis[39]. Esta consideración es falsa dado que, como se indicó, esa petición fue realizada en la queja que la actora presentó desde octubre de dos mil dieciocho, así como sugerido en el informe de las psicólogas llevado a cabo en la misma fecha.

Finalmente, es importante señalar que, en su contestación de la demanda, la responsable no hizo alguna referencia al tema. Ello, pese a que en el apartado de precedentes da cuenta de que las psicólogas advirtieron que la víctima estaba en riesgo; que era necesario apoyo psicológico y médico, que se debía dar seguimiento quincenal al asunto, y que sugerían la protección inmediata alejando a la víctima del posible agresor[40].

Lo anterior muestra el incumplimiento del marco legal aplicable, así como la falta de exhaustividad y de debida diligencia en el actuar de las autoridades responsables. Ello, pudo colocar en mayor riesgo a la actora y, además, la revictimizó[41], dado que la autoridad que debía reaccionar integralmente a su solicitud incluso negó que ésta existía.

Con ello, se incumplió el objetivo de atención integral a víctimas de acoso sexual delimitado en el Protocolo: Brindar atención integral y especializada a las víctimas de hostigamiento y acoso sexual o laboral dentro del Instituto con criterios de eficacia, calidez y calidad[42].

En consecuencia, la vulneración al principio de legalidad por parte de la JGE conduce a la revocación de la resolución reclamada al carecer de la debida fundamentación y motivación. La misma conclusión es aplicable a la resolución emitida por el Director Ejecutivo de Administración, ya que el desechamiento es indebido por emitir consideraciones de fondo, así como por la falta de exhaustividad en la obligación de investigación de la autoridad primigenia

A partir de lo expuesto, dicha Dirección Ejecutiva debe realizar una investigación exhaustiva, y en su oportunidad, emitir la resolución correspondiente.

C. DIRECTRICES QUE DEBEN GUIAR LA INVESTIGACIÓN

Dado que el asunto implica una denuncia por acoso, esta Sala Superior considera pertinente delimitar una serie de acciones que el INE deberá implementar para atender la queja, más allá de si, previa investigación y valoración de pruebas, determina que existió o no tal acoso.

C.1. Intervenciones en las áreas donde deriva un señalamiento formal de acoso

La confiabilidad, prestigio, sentido de pertenencia, productividad y logro de los objetivos de un órgano autónomo como el INE depende, en gran parte de la existencia de un ambiente laboral adecuado que permita el desarrollo pleno de quienes laboran en él.

El Protocolo[43] Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”[44], establece que el derecho al trabajo “supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias” [45]. Asimismo, el Pacto[46] Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[47], reconoce el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias[48].

Por su parte, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[49], señala que el disfrute del derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias es un requisito previo y, asimismo, el resultado del disfrute de los otros derechos recogidos en el PIDESC. Es decir, recalca la interdependencia con el ejercicio del resto de los derechos.

En igual sentido, la Ley Federal del Trabajo[50] califica de interés social el deber de garantizar un ambiente laboral libre de discriminación y de violencia, así como asegurar la productividad y la calidad en el trabajo[51].

A ello se suma lo establecido en el preámbulo del Convenio 190 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Eliminación de la Violencia y el Acoso en el Mundo del Trabajo[52]:

      Toda persona tiene derecho a un mundo del trabajo libre de violencia y acoso.

      Se reconoce la importancia de una cultura del trabajo basada en el respeto mutuo y la dignidad del ser humano para prevenir la violencia y el acoso.

      Los Estados tienen la responsabilidad de promover un entorno general de tolerancia cero frente a la violencia y el acoso.

      Todos los actores del mundo del trabajo deben abstenerse de recurrir a la violencia y el acoso, prevenirlos y combatirlos.

      La violencia y el acoso en el mundo del trabajo afectan la salud psicológica, física y sexual de las personas, su dignidad, así como entorno familiar y social.

      La violencia y el acoso afectan a la calidad de los servicios públicos; afectan negativamente a la organización del trabajo; las relaciones en el lugar de trabajo; el compromiso de las y los trabajadores; la reputación de las empresas y la productividad.

Ahora, el Protocolo del INE reconoce que la institución debe facilitar un clima laboral seguro y sano, libre de ambientes hostiles y/o abusivos[53]. Incluso, en el Código de Ética de ese Instituto se alude a una identidad profesional compartida, enfocada en mantener los estándares de comportamiento ético e íntegro.

Además, el Estatuto señala que el INE promoverá que su personal realice su función bajo los principios de no discriminación, equidad laboral, igualdad de género, cultura democrática y respeto a los derechos humanos, entre otros[54]. Asimismo, delimita que corresponde al Consejo General vigilar el adecuado funcionamiento de los órganos del Instituto[55].

Lo anterior se traduce en el deber del INE de construir y mantener espacios laborales libres de discriminación y violencia.

Por ello, si bien cierto tipo de desavenencias son parte de las relaciones laborales, cuando éstas escalan tiene que existir un mecanismo de intervención por parte de los órganos competentes del INE, independientemente de si se configuran o no actos de acoso.

En efecto, cuando esas desavenencias desembocan en la presentación de una queja por acoso y además ello conlleva a que en el desahogo del proceso correspondiente participen quienes forman parte del equipo, el INE debe hacerse cargo de los impactos que se generan en el área.

En el caso, además debe tenerse en cuenta: i. que los hechos de acoso denunciados tienen lugar en el contexto de una auditoría realizada al área del INE a la que pertenecía tanto la actora como su superior jerárquico, y ii. que la denuncia presentada por la actora implicó, por lo menos, que veintitrés[56] personas fungieran como testigos en el proceso. Lo anterior puede erosionar las relaciones laborales en esa área e intoxicar la dinámica del grupo.

Así, la responsabilidad del INE no se acota en atender concretamente la denuncia de acoso, sino en enfocar el problema desde una perspectiva integral que atienda el síntoma que representa ese tipo de denuncias. Ello, para responder al deber de que el trabajo se despliegue en condiciones justas, equitativas y satisfactorias.

En consecuencia, se hace evidente la necesidad de diseñar un esquema de intervenciones que tenga como finalidad atender las consecuencias de procesos de esta índole; evitar un desgaste mayor entre las personas que colaboran en un área determinada, así como prevenir que actos similares vuelvan a tener lugar descomponiendo el ambiente laboral.

C.2. Fijación de la litis en casos donde se denuncia acoso laboral

En su demanda, la actora manifiesta[57] que a partir del primero de abril de dos mil diecinueve fue comisionada a “otras oficinas” adscritas a la Dirección Ejecutiva de Administración. Señala que ello implicó circunstancias distintas a las que se encontraba antes de que tuvieran lugar los actos de acoso laboral y que ello le genera incertidumbre que la hace temer por su estabilidad laboral.

En la contestación de la demanda, la responsable aduce que ese agravio es inoperante dado que es novedoso y no fue abordado en la resolución combatida[58].

A lo anterior se suma que, desde el recurso de inconformidad presentado el quince de julio del dos mil diecinueve, la actora aduce[59] que fue trasladada a otras oficinas para desarrollar trabajos operativos en circunstancias distintas a las que se encontraba antes de haber sido objeto de acoso. En su resolución, la JGE califica este agravio como inoperante e infundado por novedoso[60].

Esta Sala Superior considera pertinente delimitar que en casos donde se alega la comisión de actos que constituyen acoso no siempre será posible cerrar la litis a lo que se alega en la queja o denuncia inicial. Por el contrario, en esos casos, cobra aplicación el principio de litis abierta que implica, entre otros aspectos, la oportunidad de la quejosa de traer nuevos hechos al caso y ofrecer nuevas pruebas, dadas las características de la materia de la denuncia.

Ello, dado que es evidente que los hechos que llevan a una denuncia por acoso no se detendrán en virtud de su presentación. Más bien es probable que suceda todo lo contrario, es decir, que ello coloque a las víctimas en mayor riesgo e incluso en la posibilidad de sufrir represalias[61].

En este sentido, el cambio de oficinas de la actora, en las circunstancias denunciadas, genera indicios suficientes para considerar relevante el análisis de si ese cambio derivó de la presentación de la denuncia por acoso.

En efecto, una de las barreras que impide la presentación de las demandas por acoso es el temor de sufrir represalias[62]. Si éstas suceden y quedan sin consecuencias se envía un mensaje que inhibe a otras víctimas a denunciar, ya que se pierde la confianza en la institución y, a su vez, se empodera a quienes cometen los actos de acoso puesto que constatan que esos actos no tienen consecuencias ni son relevantes para la institución.

En consecuencia, cuando se trata de casos de acoso, las instituciones no deben pasar de largo frente a actos que, si bien no formaron parte de la queja inicial, podrían estar vinculados al acoso denunciado.

Criterios de litis abierta se han sostenido para otros supuestos[63]:

      Examen de constitucionalidad de normas. De acuerdo con la jurisprudencia de la SCJN el examen de constitucionalidad de ciertas normas debe hacerse incluso cuando no fue planteado en la demanda e incluso cuando las normas no estaban vigentes al momento de la presentación de la demanda. De ese análisis integral, señala la SCJN, dependerá la posibilidad de emitir un pronunciamiento que resuelva de manera congruente[64].

      Determinación de alimentos. La Primera Sala de la SCJN señala que la determinación de alimentos a favor de una persona nacida después de presentada la demanda respectiva, pero antes del dictado de la sentencia; debe hacerse aun cuando no haya sido solicitado[65].

      Régimen de visitas. La autoridad judicial de segunda instancia puede modificar un régimen de visitas que fue inicialmente solicitado de una forma distinta a la que después se planteó en apelación. Ello, dado que en materia familiar la litis no es cerrada, por lo que, cuando quien juzga suple la deficiencia, no hay una variación de la litis sino el cumplimiento de una obligación[66].

Estos criterios obedecen al mandato del artículo 17 constitucional: siempre que no se afecte la igualdad entre las partes, el debido proceso u otros derechos en los juicios o procedimientos seguidos en forma de juicio, las autoridades deberán privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales.

En este sentido, la SCJN[67] ha señalado que:

      Los tribunales tienen la obligación de resolver los conflictos que se les plantean sin obstáculos, dilaciones innecesarias, evitando formalismos e interpretaciones no razonables que impidan o dificulten el enjuiciamiento de fondo y la auténtica tutela judicial[68].

      Los órganos encargados de administrar justicia, al interpretar los requisitos y formalidades procesales, deben tener presente la ratio de la norma para evitar que los meros formalismos impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto[69].

En conclusión, esta Sala Superior se hace cargo de que denunciar formalmente cualquier acto de violencia conlleva un riesgo a sufrir represalias. Además, el acoso no necesariamente se constriñe a los actos que son materia de la queja, sino que puede obedecer a una continuidad o a otros actos vinculados a los denunciados inicialmente. En consecuencia, cualquier acto vinculado a los hechos relacionados con el acoso o bien cualquier modificación en la situación laboral de quien presenta una denuncia es relevante para resolver el asunto y debe ser traído a la litis.

Por ello, la institución que recibe tal denuncia, en apego al deber de debida diligencia, a la presunción de inocencia, a la tutela judicial efectiva y completa, así como al mandato del artículo 17 constitucional, debe atender aquellos agravios que derivan de situaciones posteriores a la presentación de la denuncia ya que, además de todo lo señalado anteriormente, el análisis de esos nuevos hechos es necesario para determinar la existencia o no del acoso denunciado.

CUARTA. Efectos. Toda vez que la parte actora ha demostrado los hechos de su acción y el demandado no acreditó sus excepciones y defensas, se deben revocar tanto la resolución emitida por la Junta General del INE, identificada con la clave INE/JGE215/2019, así como el acuerdo de desechamiento de veintiocho de junio de dos mil diecinueve, emitido por el Director Ejecutivo de Administración del INE. En consecuencia, deberán llevarse a cabo las siguientes acciones.

      Como consecuencia de lo establecido en el apartado B.4. Órdenes de protección de esta sentencia; el órgano correspondiente del INE deberá atender la solicitud de medidas de forma inmediata en apego a un análisis de riesgo[70], a lo que arroje la consulta con la actora y a lo delineado en la normativa aplicable. Asimismo, deberá hacerse cargo del cambio de oficina y de funciones, así como del señalamiento de las psicólogas de que la actora requiere apoyo psicológico y médico; seguimiento quincenal, y alejamiento del posible agresor.

      Atendiendo a las circunstancias del asunto y con el fin de prevenir la repetición de otros casos donde no sean atendidas las peticiones de órdenes de protección, este órgano jurisdiccional federal estima procedente exhortar tanto a la JGE, como al Director Ejecutivo de Administración, ambos del INE, para que en casos subsecuentes relacionados con quejas de acoso laboral prevea de manera inmediata las órdenes de protección que, de acuerdo con un análisis de riesgo, se consideren necesarias para las personas que denuncien. Lo anterior, conforme a lo previsto en los artículos 407 del Estatuto; 15 y 16 de los Lineamientos.

      A partir de o razonado en el apartado C.1. Intervenciones en las áreas donde deriva un señalamiento formal de acoso de este fallo, el órgano competente deberá diseñar una metodología para llevar a cabo una intervención en el área de donde derivó la denuncia de acoso. Ello, con el objeto de atender las consecuencias de procesos de esta índole; evitar un desgaste mayor entre las personas que colaboran en un área determinada, así como prevenir que actos similares vuelvan a tener lugar descomponiendo el ambiente laboral.

      Con sustento en todo lo analizado en esta sentencia, se ordena al Director Ejecutivo de Administración que de manera expedita realice una adecuada investigación preliminar, que se base en lo siguiente:

o     Tiene que realizar una investigación coherente e integral sobre los hechos denunciados por la actora y dar cuenta de su vinculación entre sí, considerando que la queja constituye un todo en el que la demandante hizo una narrativa de hechos y actos complejos, los cuales no deben estudiarse de manera aislada sino contextualizada para determinar si se inicia o no el procedimiento.

o     Debe considerar cuáles son los medios de prueba idóneos para la investigación, entre ellas peritajes, informes, entre otros; requerirlos y ordenar su desahogo de forma oficiosa, considerando el ámbito espacial en que ocurrieron los hechos, así como las relaciones de poder fácticas y normativas entre las personas involucradas.

o     Debe pronunciarse respecto de la certificación del contenido de los medios de almacenamiento que ofrecieron las partes.

o     En general, podrá apoyarse en buenas prácticas en la materia, por ejemplo, en las Bases[71] y el Manual de la SCJN para Investigar y Sancionar el Acoso Laboral y el Acoso Sexual.

o     De acuerdo con lo expuesto en el apartado C.2. Fijación de la litis en casos donde se denuncia acoso laboral, dentro del proceso que se siga se deberá incorporar el estudio de los agravios relacionados con el cambio de oficina y de funciones. Para ello, deberá darse vista a las personas involucradas en esa decisión a fin de que estén en aptitud de alegar lo que a su Derecho corresponda y, asimismo, la autoridad tenga todos los elementos necesarios para tomar una determinación.

o     Por último, la responsable debe tener en consideración que el análisis preliminar que debe llevar a cabo para determinar la admisión o no del procedimiento disciplinario laboral no implica una relación absoluta de carácter valorativo entre las normas que prevén la infracción, las pruebas ofrecidas y los hechos materia de la denuncia, a tal grado que el ejercicio que lleve a cabo pueda ser considerado como una subsunción, actividad propia del análisis de fondo, sino que se debe traducir en un ejercicio intelectual que exige determinar si a primera vista los hechos, en relación con las pruebas aportadas, sin llegar a otorgarles valor, están en posibilidad de constituir una infracción a alguna disposición que regula la materia.

El INE, en su oportunidad, deberá informar sobre el cumplimiento dado a lo ordenado en esta ejecutoria.

Dado los efectos de esta resolución y las directrices emitidas, a ningún fin práctico llevaría analizar los demás agravios hechos valer por la actora.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

PRIMERO. La actora probó los hechos de su acción y el demandado no acreditó sus excepciones y defensas.

SEGUNDO. Se revoca la resolución emitida por la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, identificada con la clave INE/JGE215/2019.

TERCERO. Se revoca el acuerdo de desechamiento de veintiocho de junio de dos mil diecinueve, emitido por el Director Ejecutivo de Administración del Instituto Nacional Electoral, para los efectos precisados en la consideración cuarta de esta ejecutoria.

NOTIFÍQUESE conforme a Derecho corresponda.

Devuélvanse los documentos que correspondan y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, de las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto concurrente de los Magistrados Felipe Alfredo Fuentes Barrera, Indalfer Infante Gonzales y José Luis Vargas Valdez. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA, INDALFER INFANTE GONZALES Y JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ, CON RELACIÓN A LA SENTENCIA APROBADA EN EL JUICIO PARA DIRIMIR LOS CONFLICTOS O DIFERENCIAS LABORALES DE LOS SERVIDORES DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL SUP-JLI-43/2019, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 187, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y 11 DEL REGLAMENTO INTERNO DE ESTE TRIBUNAL ELECTORAL.

Con el debido respeto a las señoras Magistradas y los señores Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, anunciamos que, si bien acompañamos el sentido de la sentencia aprobada, esto es, que se debe revocar la resolución impugnada, así como el acuerdo de desechamiento emitido por el Director Ejecutivo de Administración del Instituto Nacional Electoral, toda vez que este último resolvió realizando un análisis de fondo, no compartimos las consideraciones relativas a los apartados: C.1. Intervenciones en las áreas donde deriva un señalamiento formal de acoso y C.2. Fijación de la litis en casos donde se denuncia acoso laboral, por lo que formulamos el presente voto concurrente, de acuerdo con lo siguiente:

I.                    CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA QUE NO SE COMPARTEN

C.1 Intervenciones en las áreas donde deriva un señalamiento formal de acoso

Respecto al tema de referencia, la mayoría de las y los Magistrados integrantes de esta Sala Superior sostienen que resulta necesario diseñar un esquema de intervenciones que tenga como finalidad atender las consecuencias de procesos de esta índole; evitar un desgaste mayor entre las personas que colaboran en un área determinada, así como prevenir que actos similares vuelvan a tener lugar descomponiendo el ambiente laboral.

Lo anterior, puesto que, si bien cierto tipo de desavenencias son parte de las relaciones laborales, cuando éstas escalan tiene que existir un mecanismo de intervención por parte de los órganos competentes del INE, independientemente de si se configuran o no actos de acoso.

En tal sentido, se sostiene que cuando esas desavenencias desembocan en la presentación de una queja por acoso y además ello conlleva a que en el desahogo del proceso correspondiente participen quienes forman parte del equipo, el INE debe hacerse cargo de los impactos que se generan en el área.

C.2 Fijación de la litis en casos donde se denuncia acoso laboral

Respecto al tema que nos ocupa, en concepto de la mayoría de magistradas y magistrados integrantes de este órgano jurisdiccional, en casos donde se alega la comisión de actos que constituyen acoso no siempre será posible cerrar la litis a lo que se alega en la queja o denuncia inicial.

Ello, dado que los hechos que llevan a una denuncia por acoso no se detendrán en virtud de su presentación. Más bien es probable que suceda todo lo contrario, es decir, que ello coloque a las víctimas en mayor riesgo e incluso en la posibilidad de sufrir represalias.

En este sentido, sostienen que el cambio de oficinas alegado por la actora genera indicios suficientes para considerar relevante un análisis para determinar si ese cambio derivó de la presentación de la denuncia por acoso.

Así, se concluye que el acoso no necesariamente se constriñe a los actos que son materia de la queja, sino que puede obedecer a una continuidad o a otros actos vinculados a los denunciados inicialmente. En consecuencia, cualquier acto vinculado a los hechos relacionados con el acoso o bien cualquier modificación en la situación laboral de quien presenta una denuncia es relevante para resolver el asunto y debe ser traído a la litis.

II.                 RAZONES POR LAS QUE NOS APARTAMOS DEL CRITERIO MAYORITARIO

C.1. Intervenciones en las áreas donde deriva un señalamiento formal de acoso

Es cierto que existe un mandato generalizado para la autoridad electoral de construir y mantener espacios laborales libres de discriminación y violencia, ello para el apropiado logro de sus fines y objetivos, mediante la procuración de ambientes laborales adecuados. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, consideramos que la metodología para llevar a cabo intervenciones en aquellas áreas donde deriven denuncias de acoso laboral ya se encuentra desarrollada en la normatividad del Instituto establecida para atender cuestiones relativas al acoso laboral. 

Lo anterior es así, pues tanto el marco legal como reglamentario que regulan los procedimientos laborales disciplinarios incoados en contra de colaboradores del INE, señalan de modo puntual el modo en que se llevarán a cabo dichos procedimientos, así como la investigación preliminar atinente que motive su inicio e, inclusive, las medidas de protección que deben adoptarse para la prevención de situaciones de riesgo para los quejosos.

Así, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales señala en su artículo 204 que el Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional establecerá, además, respecto de los empleados administrativos y trabajadores auxiliares del Instituto y de los OPLES, las normas bajo las cuales regirán sus condiciones de ascensos, movimientos, procedimientos para la determinación de sanciones, medios ordinarios de defensa y demás condiciones de trabajo.

Por su parte, el artículo 415 del Estatuto indica que, cuando medie la presentación de una queja o denuncia, la autoridad instructora deberá analizarla y valorar si cuenta con elementos de prueba suficientes para iniciar el procedimiento o si requiere realizar diligencias de investigación previas y que, en casos de acoso laboral, se deberán realizar las diligencias necesarias para recabar las pruebas respectivas.

En consonancia con lo anterior, el artículo 1 de Lineamientos aplicables al procedimiento laboral disciplinario y a su recurso de inconformidad, para el personal del Instituto[72] señala que tienen por objeto establecer parámetros de actuación por parte de las autoridades competentes en la investigación preliminar que determine el inicio o no del procedimiento laboral disciplinario.

De manera particular, los artículos 7 y 9 del citado ordenamiento refieren que las actuaciones previas al inicio de una investigación o del procedimiento laboral disciplinario, podrán iniciarse a juicio de la autoridad instructora cuando tenga conocimiento de una conducta probablemente infractora, con la finalidad de recabar elementos de prueba que guíen la determinación o no del inicio del procedimiento laboral disciplinario y que para la práctica de investigaciones en torno a conductas probablemente infractoras, entre otras diligencias, la autoridad instructora podrá:

●       Solicitar información o documentación al quejoso o denunciante, al probable infractor o a cualquier otro funcionario del Instituto que guarde relación o tenga conocimiento de los hechos que se investigan;

●       Requerir al quejoso o denunciante, al probable infractor o a cualquier otro Personal del Instituto relacionado con los hechos que se investigan, para que comparezca ante la autoridad instructora; y,

●       Solicitar información a terceros, sobre hechos relacionados con la investigación.

●       Además, en casos de queja o denuncia de hostigamiento y/o acoso sexual o laboral, la autoridad instructora podrá considerar, entre las pruebas establecidas en el Estatuto, la pericial en psicología e, inclusive, las investigaciones se podrán realizar también directamente en el lugar de los hechos.

Por otra parte, los Lineamientos establecen de forma específica que, respecto de quejas o denuncias por violencia, discriminación, hostigamiento y acoso sexual o laboral, se brindará asesoría al quejoso o denunciante a efecto de que pueda interponer su denuncia cumpliendo con las formalidades que exige el Estatuto.

Además, establecen la obligación -para todos los funcionarios del Instituto- que, ante el conocimiento de hechos relacionados con violencia, discriminación, hostigamiento y acoso sexual o laboral, se encuentran compelidos a hacerlo del conocimiento inmediato de la autoridad instructora competente, con la finalidad de que, a través de los funcionarios designados, se entable comunicación en un plazo breve con la persona en calidad de víctima y se le brinde la asesoría correspondiente.

Finalmente, debe destacarse que los Lineamientos también establecen que, sin prejuzgar sobre la procedencia de la queja o denuncia planteada se podrán tomar de manera inmediata, con la debida motivación y fundamentación, como medidas temporales de protección de la víctima, entre otras:

●       Girar exhorto al probable infractor haciéndole una descripción de los hechos que se le imputan, con la finalidad de que realice las acciones necesarias para garantizar un ambiente laboral libre de violencia y discriminación y, de ser el caso se abstenga de incurrir por sí o por interpósita persona, en cualquier acto o conducta que implique violencia, discriminación, hostigamiento y acoso sexual y/o laboral.

●       Se le informará al probable infractor que el Instituto tiene la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas.

●       Previa valoración de los riesgos del caso, se podrá emitir un oficio al superior jerárquico del denunciado o al Titular del órgano del Instituto al que esté adscrito, para que en una reunión en la que participen las partes se aborde el asunto sin prejuzgar sobre la veracidad de los hechos.

●       Se establecerán compromisos para garantizar un ambiente laboral libre de violencia y discriminación, preservando en todo momento las garantías de las partes y en su caso, compromisos con el probable infractor con la finalidad de que cese o evite incurrir en cualquiera de las conductas de violencia, discriminación, hostigamiento y/o acoso laboral en la que participen la persona en calidad de víctima y el probable infractor.

●       Se podrá solicitar al Titular del órgano correspondiente del Instituto, la reubicación temporal de la persona en calidad de víctima o en su caso, del probable responsable, hasta en tanto la autoridad instructora lo determine, previo acuerdo con la persona en calidad de víctima, siempre y cuando manifieste su aceptación, a un área distinta, cuando se ponga en peligro su salud, integridad física y/o psicológica o dignidad, a juicio de la autoridad instructora, la cual podrá apoyarse de sugerencias de especialistas en la materia.

●       En casos graves y como medida precautoria, la suspensión provisional del probable infractor.

Como se puede advertir, existen mandatos normativos suficientes que tienen por finalidad intervenir en la vida laboral de los funcionarios del Instituto que pueda verse afectada por situaciones derivadas de acoso laboral y que, precisamente, buscar cesar los efectos de las conductas perniciosas y evitar mayor desgaste entre las personas que colaboran en dicha área del Instituto, de ahí que no acompañemos la propuesta relativa a diseñar metodologías de intervención.

Además, ordenar en este momento la emisión de medidas para prevenir, solucionar y erradicar los actos de acoso laboral, prejuzga sobre las conductas que son objeto de la denuncia presentada por la actora, puesto que en esta etapa únicamente se mandató a que se lleve a cabo la investigación preliminar conducente y, en su caso, se proceda a la admisión de la queja.

C.2 Fijación de la litis en casos donde se denuncia acoso laboral

De igual manera, respetuosamente diferimos de la postura mayoritaria, ya que, en el caso en estudio, de las constancias que integran el expediente se advierte que el cambio de adscripción que refiere la actora se realizó como una medida cautelar mientras se llevaba a cabo la cadena impugnativa relacionada con la denuncia de hechos por ella realizada.

En efecto, del oficio mediante el cual le fue notificada su comisión por seis meses con su mismo nivel y plaza, se le comunica que:

Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 82, fracción XIV del Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa, le comunico que a partir del día veintisiete de marzo de dos mil diecinueve, se deberá presentar a laborar comisionada con su mismo nivel y plaza, por un periodo de seis meses en las oficinas de la Dirección de Recursos Materiales y Servicios, sito en: Avenida Periférico Sur 4124, Piso 6º, Código Postal 01900, Alcaldía Álvaro Obregón, Ciudad de México; por lo que deberá reportarse con un servidor.

Lo anterior, por las necesidades del servicio, así como para suprimir futuras controversia que a su parecer la pongan en riesgo, garantizando con ello, un ambiente laboral seguro y sano, en donde usted se encuentre en posibilidad de aplicar todos sus conocimientos y experiencia, lo que seguramente redundará en su crecimiento profesional y personal.

[…]

De lo anterior, se advierte que la medida de cambiar provisionalmente de lugar de trabajo a la actora, atiende a ubicarla en un ambiente de trabajo distinto de aquel que ella denunció como nocivo a su persona.

Al respecto, cabe mencionar que el Manual de buenas prácticas para investigar y sancionar el acoso laboral y/o el acoso sexual en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, prevé que, durante la investigación o el procedimiento de responsabilidad administrativa, se dictarán medidas cautelares de protección en favor de la parte ofendida que consistirán, entre otras, en reubicaciones, cambios de horarios y las demás que sean eficaces para garantizar su integridad.

En tal sentido, en el caso, no podría afirmarse que la comisión de la actora forma parte de los actos de acoso laboral, puesto que resultaría contradictorio, por un lado, señalar que debieron tomarse medidas cautelares y, por otro, agregar como parte de la litis la medida cautelar que fue implementada como protección a la actora.

Por tanto, en caso de que la actora considerara que la reubicación lejos de favorecerle, le genera alguna afectación o detrimento a sus derechos, por las condiciones específicas en que ésta se desarrolla, tiene a salvo su derecho para impugnarlo por vicios propios, sin que deba conocerse como parte del procedimiento que ya se encuentra iniciado.

Esto es, en estos casos no es posible que se actualice el supuesto de una litis abierta por las siguientes razones.

Ha sido criterio de esta Sala Superior, que existen principios que deben estar presentes en todo proceso y que cualquier autoridad instructora en la materia debe respectar, con absoluto respecto al debido proceso. Entre ellos, se encuentra el de presunción de inocencia, el de igualdad y el de contradicción.[73]

Por tanto, en atención a tales principios es que no puede considerarse que en los casos de acoso laboral la litis sea abierta. En efecto, al inicio del proceso de investigación el inculpado tiene derecho a saber de qué se le acusa y en tal sentido defenderse de tales acusaciones.

Con relación al principio de igualdad procesal, reconocido en los artículos 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que tiene el propósito de procurar la equiparación de oportunidades para ambas partes en las normas procesales, pero también se erige como una regla de actuación del Juez, el cual, como director del proceso, debe mantener, en lo posible, esa igualdad al conducir las actuaciones, a fin de que la victoria de una de las partes no esté determinada por su situación ventajosa, sino por la justicia de sus pretensiones.

Asimismo, consideramos que la igualdad procesal de las partes, inmersa en el derecho al debido proceso, está íntimamente relacionada con el derecho de contradicción y constituye el núcleo fundamental del derecho de audiencia que consiste, en esencia, en que toda petición o pretensión formulada por una de las partes en el proceso, se comunique a la contraria para que ésta pueda prestar a ella su consentimiento o formular su oposición.

Dicho criterio está inserto en la Tesis 1a. CCCXLVI/2018 (10a.) de la Primera Sala, de rubro: “PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL. SUS ALCANCES”[74].

Sobre el particular, la Corte Interamericana ha considerado que para que exista un debido proceso legal es necesario que el justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables.[75]

En concordancia con lo anterior, el Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa, al regular el procedimiento laboral disciplinario, y con el propósito de garantizar los principios de igualdad y contradicción, en su artículo 418[76] establece categóricamente que el auto de admisión es la actuación que da inicio al procedimiento laboral disciplinario, cuyo efecto principal es fijar la conducta probablemente infractora sobre la cual la autoridad resolutora habrá de pronunciarse y, en su caso, imponer la medida disciplinaria que corresponda.

A su vez, los artículos 426  y 427 de la norma estatutaria en comento, ordenan que la autoridad instructora, dentro del plazo de ocho días hábiles contados a partir del día siguiente al que se dicte el auto de admisión, notificará personalmente al probable infractor el inicio del Procedimiento Laboral Disciplinario, corriéndole traslado con copia simple del auto de admisión, de la queja o denuncia, en su caso, y de las pruebas que sustenten el inicio del procedimiento laboral disciplinario, para que dentro del plazo de diez días hábiles siguientes a la notificación de inicio del procedimiento laboral disciplinario, el probable infractor presente su escrito de contestación y alegatos, y presente pruebas de descargo, en su caso.

En ese orden de ideas, es claro que la materia del procedimiento laboral disciplinario queda precisada y delimitada mediante la presentación de la denuncia y contestación (litis contestatio), es decir, queda delimitado el conflicto a resolver por la autoridad administrativa, precisamente porque mediante tales actuaciones se delimitan los hechos constitutivos de la probable conducta infractora atribuidos al presunto responsable y sobre los cuales versará su actividad probatoria, y es por ese motivo por lo que no pueden ser variados posteriormente, so pena de afectar el derecho de defensa del sujeto denunciado.

Por tanto, el procedimiento laboral disciplinario, al compartir la naturaleza jurídica del derecho administrativo sancionador, no puede ser un procedimiento de litis abierta, precisamente porque una de las condiciones para el ejercicio efectivo del derecho de defensa es la inalterabilidad de los hechos imputados durante el transcurso del procedimiento, pues difícilmente podría defenderse alguien que desconozca los hechos concretos que se le imputan o que no figuraban en el acuerdo de admisión.

Aún más, se considera que el problema atendido en la sentencia aprobada, no tiene relación con un tema de litis abierta o cerrada, precisamente porque, como anteriormente se demostró, la decisión de cambiar o comisionar provisionalmente a la trabajadora denunciante de lugar de trabajo, se debió a la intención de la autoridad electoral de ubicarla en un ambiente de trabajo distinto de aquel que ella denunció como nocivo a su persona, pero no constituye una conducta atribuible al probable infractor, razón por la cual carece de transcendencia jurídica determinar si ese hecho debió hacerse constar en la denuncia inicial o podía invocarse posteriormente, máxime que es claro que no podía hacerse valer al presentar la denuncia, precisamente porque el cambio de adscripción cuestionado por la actora se realizó como una medida cautelar con vigencia provisional de seis meses mientras se tramitaba la cadena impugnativa relacionada con la denuncia de hechos por ella realizada.

Por tales razones, no se acompaña la consideración relativa a que la comisión de actos constitutivos de acoso laboral no siempre será posible cerrar la litis a lo que se alega en la queja o denuncia inicial.

En virtud de las consideraciones que exponemos, de manera respetuosa, nos apartamos de las consideraciones y efectos aprobados por la mayoría y emitimos el presente voto concurrente conjunto.