JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.
EXPEDIENTE: SUP-JRC-69/2013.
ACTOR: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.
AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE MICHOACÁN.
TERCERO INTERESADO: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL.
PONENTE: MAGISTRADO PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ.
SECRETARIOS: AURORA ROJAS BONILLA Y ROLANDO VILLAFUERTE CASTELLANOS.
México, Distrito Federal a diez de julio de dos mil trece.
VISTOS para resolver los autos del juicio de revisión constitucional electoral identificado con la clave SUP-JRC-69/2013, promovido por el Partido de la Revolución Democrática para controvertir la sentencia de catorce de mayo de dos mil trece, dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán[1], en el expediente TEEM-RAP-073/2011, mediante la cual confirmó la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán[2] el treinta de noviembre de dos mil once, en el procedimiento administrativo sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, en el que se impuso una multa al partido actor, y
R E S U L T A N D O:
I. Antecedentes. De la narración de hechos que los demandantes hacen en su demanda y de las constancias que obran en autos del juicio que se analiza, se advierte lo siguiente:
1. Aprobación del Dictamen consolidado. El quince de diciembre de dos mil nueve, el Consejo General aprobó el Dictamen consolidado que sometió a su consideración la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán[3] respecto de la revisión de los informes que presentan los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de los recursos para actividades ordinarias correspondientes al primer semestre 2009.
2. Queja. El veinticinco de junio de dos mil diez, el Partido Revolucionario Institucional presentó escrito de queja ante el Instituto Electoral de Michoacán, en contra del Partido de la Revolución Democrática por hechos posiblemente violatorios de la normatividad electoral, consistentes en ejercer mayor financiamiento privado que público durante el primer y segundo semestre del año dos mil nueve.
3. Admisión de la queja. El doce de octubre de dos mil diez, la Comisión de Administración radicó y admitió la queja de mérito, a la que asignó el número de expediente IEM/CAPyF-P.A.01/2010.
4. Recurso de apelación. El veinte de octubre de dos mil diez, el Partido de la Revolución Democrática impugnó ante el Tribunal Electoral Local el auto de admisión señalado, lo que dio origen al expediente TEEM-RAP-010/2010; mismo que fue resuelto el siete de diciembre del año en comento, en el sentido de desechar de plano la demanda del recurso de apelación.
5. Primer Juicio de Revisión Constitucional Electoral. En desacuerdo con la determinación de referencia, el trece de diciembre de dos mil diez, el Partido de la Revolución Democrática presentó Juicio de Revisión Constitucional Electoral ante esta Sala Superior, lo que originó el expediente SUP-JRC-421/2010; resuelto el dos de febrero de dos mil once, en el sentido de revocar la resolución de siete de diciembre de dos mil diez, ordenando se emitiera una nueva resolución en la que atendiendo a las circunstancias particulares del caso se determinara lo conducente sobre la admisión de la queja presentada ante el Instituto Electoral de Michoacán.
6. Cumplimiento. El diecisiete de marzo de dos mil once, en cumplimiento a la sentencia emitida en el SUP-JRC-421/2010, el tribunal local dictó una nueva resolución dentro del expediente TEEM-RAP-010/2010, en la cual se confirmó el acuerdo de doce de octubre de dos mil diez, emitido por la Comisión de Administración, por el cual admitió a trámite la citada queja que dio origen al procedimiento administrativo sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010.
7. Segundo Juicio de Revisión Constitucional Electoral. Inconforme con la resolución referida en el párrafo anterior, el Partido de la Revolución Democrática promovió Juicio de Revisión Constitucional Electoral, registrado con el número de expediente SUP-JRC-83/2011; resuelto el quince de junio de dos mil once, en el sentido de confirmar la resolución del tribunal local, y a su vez confirmó el acuerdo de admisión de la queja de referencia.
8. Resolución del diverso procedimiento administrativo IEM/R-CAPYF-02/2010. De manera paralela, la Comisión de Administración, sustanciaba el procedimiento administrativo IEM/R-CAPYF-02/2010, con motivo de la revisión del informe que presentó el Partido de la Revolución Democrática sobre el origen, monto y destino de sus recurso para actividades ordinarias del segundo semestre de dos mil nueve, el cual fue resuelto por el Consejo General el cuatro de marzo de dos mil once, en el que entre otras cuestiones, se ordenó el inicio de un procedimiento administrativo oficioso en contra del referido instituto político, por advertir la probable violación a lo dispuesto en el artículo 41, fracción Ii, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionada con la prevalencia del financiamiento privado sobre el público.
9. Recurso de apelación TEEM-RAP-007/2011. El diez de marzo de dos mil once, el Partido de la Revolución Democrática interpuso recurso de apelación para impugnar el acuerdo de cuatro de marzo del año en cita, el cual quedó registrado en el Tribunal Electoral Local con la clave TEEM-RAP-007/2011, resuelto el veintidós de septiembre del mismo año, en el sentido de sobreseer el recurso de apelación en lo que respecta al dictamen consolidado y de confirmar la resolución IEM/R-CAPYF-02/2010.
10. Juicio de Revisión Constitucional Electoral SUP-JRC-260/2011. El veintisiete de septiembre de dos mil once, el Partido de la Revolución Democrática recurrió la determinación adoptada por el Tribunal Electoral Local, mediante Juicio de Revisión Constitucional Electoral registrado en esta Sala Superior con la clave SUP-JRC-260/2011, resuelto el diecinueve de octubre del año en comento, en el sentido de confirmar la sentencia del recurso de apelación TEEM-RAP-007/2011.
11. Inicio del procedimiento administrativo oficioso IEM/P.A.OCAPyF-02/2011. En cumplimiento a la resolución emitida por el Consejo General dentro del procedimiento administrativo IEM/R-CAPYF-02/2010, el veintiséis de abril de dos mil once, la Comisión de Administración, proveyó el inicio del procedimiento oficioso número IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011 en contra del Partido de la Revolución Democrática.
12. Acumulación. El cinco de julio de dos mil once, la Comisión de Administración decretó la acumulación del expediente IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011 al procedimiento administrativo IEMCAPyF-P.A.01/2010, por considerar la existencia de conexidad entre dichos procedimientos en virtud de provenir de una misma causa.
13. Resolución del Procedimiento Administrativo Sancionador. En sesión ordinaria del treinta de noviembre de dos mil once, el Consejo General emitió resolución dentro del Procedimiento Administrativo Sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, en el que al considerar que el Partido de la Revolución Democrática, ejerció mayor financiamiento privado que público en el ejercicio fiscal de dos mil nueve, le impuso una sanción de $8,076,886.74 (ocho millones setenta y seis mil ochocientos ochenta y seis pesos con setenta y cuatro centavos, moneda nacional).
14. Acto impugnado. Inconforme con lo anterior, el cuatro de diciembre de dos mil once, el Partido de la Revolución Democrática, interpuso recurso de apelación, radicado ante el Tribunal Electoral Local con la clave TEEM-RAP-073/2011, resuelto el catorce de mayo de dos mil trece, en el sentido de confirmar la sanción.
El quince de mayo de dos mil trece, la parte actora se dio por notificada de la resolución que antecede.
II. Juicio de revisión constitucional electoral. Mediante escrito presentado el veintiuno de mayo de dos mil trece, ante el Tribunal Electoral Local, el Partido de la Revolución Democrática promovió Juicio de Revisión Constitucional Electoral para impugnar la resolución a que se refiere el punto anterior.
III. Recepción de expediente en Sala Superior. Por oficio número TEEM-SGA-143/2013, recibido en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior el veintitrés de mayo del año que transcurre, el Secretario General de Acuerdos del Tribunal Electoral Local remitió la demanda correspondiente, con sus anexos, así como el informe circunstanciado, los expedientes respectivos y el acuse de recibo del aviso de presentación del medio de impugnación.
IV. Turno a Ponencia. Por acuerdo de veintitrés de mayo de dos mil trece, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional turnó el expediente SUP-JRC-69/2013 a la Ponencia del Magistrado Pedro Esteban Penagos López, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
V. Radicación. Mediante acuerdo de veintinueve de mayo de dos mil trece, el Magistrado Instructor radicó la demanda que motivó la integración del expediente del juicio de revisión constitucional electoral.
VI. Admisión y Cierre de Instrucción. En su oportunidad el Magistrado instructor radicó, admitió la demanda y declaró carrada la instrucción, con lo que el asunto quedó en estado de resolución.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Jurisdicción y Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el juicio al rubro identificado, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 186, fracción III, inciso b), y 189, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 86, párrafo 1, y 87, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un juicio de revisión constitucional electoral promovido contra la resolución de catorce de mayo de dos mil trece, emitida por el Tribunal Electoral de Michoacán, que confirma la sanción impuesta al Partido de la Revolución Democrática en el procedimiento sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, seguido ante la autoridad administrativa electoral local.
La sanción impuesta se relaciona con el financiamiento del citado partido político para actividades ordinarias correspondientes al primer y segundo semestre de dos mil nueve, materia cuyo conocimiento compete a esta Sala Superior, tal y como se ha sostenido en la tesis de jurisprudencia 6/2009, de rubro; “COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR CONOCER DE IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO, PARA ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES, DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN EL ÁMBITO ESTATAL”.[4]
SEGUNDO. Tercero interesado. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 12, apartado 1, inciso c), y 91 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[5], se tiene como tercero interesado al Partido Revolucionario Institucional, por conducto de su representante Jesús Remigio García Maldonado.
La personería de la citada persona se encuentra acreditada, ya que anexa la certificación realizada por la Secretaria General del Instituto Electoral de Michoacán, en la que hace constar que Jesús Remigio García Maldonado está registrado como representante propietario de dicho partido político ante la autoridad administrativa electoral local.
Asimismo, el escrito del tercero interesado se presentó el pasado veintisiete de mayo a las nueve horas con cincuenta y seis minutos, por lo que se encuentra dentro del plazo de setenta y dos horas, previsto por el artículo 91 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que la publicitación de dicho medio de impugnación transcurrió de las diez horas del veintidós de mayo del año que transcurre y concluyó a las diez horas del día veintisiete del mismo mes y año.
TERCERO. Requisitos de la demanda, presupuestos procesales y requisitos especiales de procedibilidad del juicio de revisión constitucional electoral. En este juicio de revisión constitucional electoral se encuentran satisfechos los requisitos de los artículos 9, apartado 1 y 86, apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como se verá enseguida.
I. Requisitos de la demanda. El juicio a estudio se presentó por escrito ante el tribunal electoral responsable, haciéndose constar la denominación del partido político actor, el domicilio para recibir notificaciones, así como las personas autorizadas para oírlas y recibirlas en su nombre; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación y los conceptos de agravio; asimismo, consta el nombre y firma autógrafa de quien promueve en representación del partido político, por tanto, se cumplió con los requisitos previstos en el artículo 9, párrafo 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
II. Oportunidad. La demanda de juicio de revisión constitucional se presentó dentro de los cuatro días que fija el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que la resolución reclamada se notificó al Partido de la Revolución Democrática el quince de mayo del año en curso y la demanda se presentó ante el órgano responsable el veintiuno del mismo mes y año, tomando en cuenta que el plazo para la presentación de la demanda corrió del dieciséis al veintiuno de mayo siguiente, sin contar los días dieciocho y diecinueve del mismo mes que corresponden a sábado y domingo, por haber sido inhábiles, en términos de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo.
Lo anterior, porque en la referida entidad no se desarrolla proceso electoral alguno, motivo por el cual, sólo deben contarse los días hábiles, entendiendo por estos todos los del año, con excepción de los sábados y domingos y los que las leyes señalen como de descanso obligatorio. Por tanto, la presentación de la demanda se encuentra dentro del plazo de cuatro días establecido en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
III. Legitimación y Personería. El juicio es promovido por el Partido de la Revolución Democrática, a través de José Juárez Valdovinos, en su carácter de representante propietario del citado partido político ante el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Michoacán, calidad que es reconocida por el tribunal responsable en su informe circunstanciado. Por tanto, en términos del artículo 88, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la institución política promovente tiene acreditados dichos requisitos.
IV. Interés jurídico. Se actualiza, en razón de que fue el Partido de la Revolución Democrática quien promovió el recurso de apelación cuya resolución se combate en esta instancia constitucional.
Ahora bien, ha sido criterio reiterado de este órgano jurisdiccional que los sujetos involucrados en un procedimiento administrativo sancionador, sean denunciantes o denunciados, cuentan con interés jurídico directo para controvertir las resoluciones emitidas por las autoridades administrativas electorales que recaen a un procedimiento de esa naturaleza.
Por tanto, si en la especie se impugna una determinación emitida en el procedimiento sancionador de origen, en el que el partido recurrente fue parte y estima que esa resolución resulta contraria a la normatividad electoral y, además, se tiene en cuenta que la presente vía es la adecuada para restituir los derechos presuntamente vulnerados en caso de asistirle la razón, resulta incuestionable que se surte el requisito mencionado.
V. Definitividad y firmeza. Se encuentra satisfecho el requisito de definitividad y firmeza, previsto en el artículo 99, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y desarrollado en el artículo 86, apartado 1, incisos a) y f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Esta Sala Superior estima que se satisfacen, dado que el partido político demandante agotó, en tiempo y forma, las instancias establecidas en la Ley de Justicia Electoral del estado de Michoacán, toda vez que no existe, en el sistema normativo de dicha entidad federativa, medio de impugnación alguno por virtud del cual la resolución reclamada pueda ser revocada, nulificada o modificada, de tal suerte que se debe tener por agotada la cadena impugnativa local, respecto del acto reclamado, el cual es de carácter definitivo y firme, para la procedibilidad del juicio al rubro señalado.
Lo expuesto encuentra su explicación en el principio de que los juicios como el de revisión constitucional electoral constituyen medios de impugnación excepcionales y extraordinarios, a los cuales sólo pueden ocurrir, los partidos políticos o coaliciones, cuando ya no existan a su alcance medios de impugnación ordinarios e idóneos, por los cuales sea factible modificar, revocar o anular, los actos o resoluciones como el que ahora se controvierte, con la finalidad de conseguir la reparación plena de los derechos o prerrogativas que hubieren sido afectados.
En esto estriba el principio de definitividad establecido en el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desarrollado en los invocados incisos a) y f), del artículo 86 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, al reiterar, por una parte, que los actos y resoluciones, impugnables, mediante el juicio de revisión constitucional electoral, deben ser definitivos y firmes, para lo cual se requiere agotar, en tiempo y forma, todas las instancias previas establecidas por las leyes de la entidad federativa correspondiente.
Esto es, el requisito de agotar en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por las leyes, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado, se cumple, cuando se agotan previamente a la promoción de aquél, las instancias que reúnan las dos siguientes características: a) que sean las idóneas, conforme a las leyes locales respectivas, para impugnar el acto o resolución electoral de que se trate, y b) que conforme a los propios ordenamientos sean aptas para modificar, revocar o anular éstos.
De esta forma, si en el presente juicio se combate una sentencia emitida por el Tribunal Electoral de Michoacán, mediante la cual confirmó la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán el treinta de noviembre de dos mil once, en el procedimiento administrativo sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, en el que se impuso una multa al partido actor.
Resulta evidente que se agotó la cadena impugnativa que permitió el pronunciamiento jurisdiccional de un tribunal electoral local, cuya sentencia no puede ser impugnada a través de alguna instancia que resulte idónea para modificarla, revocarla o anularla, de ahí que el requisito en estudio también se considere cumplido.
Lo anterior, tiene sustento en las jurisprudencias "DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA, CONSTITUYEN UN SOLO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DEL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL[6]" y “JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD[7]”.
VI. Violación a preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este requisito también se colma en la especie, ya que el Partido de la Revolución Democrática señala que la resolución controvertida vulnera en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 1º, 14, 15, 17, 22 y 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, cabe precisar que este requisito debe entenderse en un sentido formal, es decir, como un elemento de procedencia y no como el resultado del análisis de los agravios propuestos por el actor, en virtud de que ello implicaría entrar al fondo del asunto; consecuentemente, debe estimarse satisfecho cuando, como en el caso, se hacen valer agravios en los que se exponen razones dirigidas a demostrar la afectación a tales preceptos constitucionales.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 02/97 de este Tribunal, cuyo rubro es: "JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE PROCEDENCIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 86, PÁRRAFO 1, INCISO B), DE LA LEY DE LA MATERIA"[8].
VII. Violación determinante. En el caso que se analiza se cumple el requisito previsto en el artículo 86, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, concerniente a que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones, se aprecia también colmado.
Este requisito se encuentra satisfecho porque el partido político actor pretende la revocación de una sentencia emitida por un tribunal local que confirmó la resolución por la que se le impuso una sanción económica por la cantidad de $8,076,886.74 (ocho millones setenta y seis mil ochocientos ochenta y seis pesos 71/100 M. N.) cantidad que se hará efectiva a partir del mes siguiente de que quede firme dicha resolución.
De manera que, dicha sanción puede afectar el desarrollo de sus actividades ordinarias al privársele de financiamiento público, lo que podría lesionar su posición frente al electorado, y de esa manera influir en el desarrollo de un futuro proceso electoral.
Lo anterior, ha orientado el criterio de esta Sala Superior a determinar que la imposición de sanciones económicas a los partidos políticos por parte de las autoridades electorales de las entidades federativas, como en el caso que se resuelve, en efecto, pueden incidir en el desempeño de sus actividades encaminadas al cumplimiento de sus fines constitucionales, y por ende, son susceptibles de impugnarse a través del juicio de revisión constitucional electoral.
Al respecto, se debe tener presente el criterio sostenido en la Jurisprudencia 09/2000, consultable en la Compilación 1997-2010, Jurisprudencia y Tesis en materia electoral. Volumen 1, páginas 313, 314 y 315, cuyo rubro es 
FINANCIAMIENTO PÚBLICO. TODA AFECTACIÓN A ESTE DERECHO ES DETERMINANTE
PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL.
VIII. La reparación solicitada es material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales. Con relación al requisito contemplado en los incisos d) y e) del artículo 86, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se considera que la reparación solicitada es material y jurídicamente posible, toda vez que no existe un plazo fatal que niegue la posibilidad de que, de asistirle la razón al actor, se pudiera acoger su pretensión de revocar la sentencia impugnada.
En consecuencia, al haberse cumplido los requisitos de procedibilidad del juicio de revisión constitucional electoral, y en virtud de que no se actualiza alguna de las causales de improcedencia o sobreseimiento previstas por la legislación aplicable, lo conducente es realizar a continuación el estudio de fondo de los motivos de impugnación expuestos por la coalición enjuiciante en su escrito de demanda.
CUARTO. Sentencia recurrida. En seguida se transcriben las partes considerativas conducentes de la sentencia recurrida que confirmó la resolución emitida por la autoridad administrativa electoral local.
“…
SEXTO. Aspectos no controvertidos. Como una cuestión previa a iniciar el análisis de fondo del caso particular que nos ocupa, cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Justicia Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Michoacán de Ocampo, son objeto de prueba los hechos controvertibles; sin que así lo sea el derecho, los hechos notorios o imposibles, ni aquellos que hayan sido reconocidos.
En ese sentido, es menester para este Tribunal identificar y precisar los hechos no controvertidos y, además, reconocidos por el Partido de la Revolución Democrática, los cuales atendiendo al contenido del precepto legal citado en el párrafo que antecede, no serán materia de estudio en el presente caso, al no haber sido impugnados; específicamente, lo concerniente a los recursos que percibió el partido político recurrente, por los conceptos de financiamiento público y privado, durante el ejercicio fiscal correspondiente al año de dos mil nueve, en los términos que a continuación se precisa:
Financiamiento público otorgado por el Instituto Electoral de Michoacán.
a) Por concepto de actividades ordinarias: $7,692,048.34 (siete millones seiscientos noventa y dos mil cuarenta y ocho pesos, con treinta y cuatro centavos, moneda nacional);
b) Por concepto de actividades específicas: $664,554.01 (seiscientos sesenta y cuatro mil quinientos cincuenta y cuatro pesos, con un centavo, moneda nacional); y,
c) Transferencia total realizada por el Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática a favor del citado instituto político en el Estado de Michoacán: $2,369,110.00 (dos millones trescientos sesenta y nueve mil ciento diez pesos, moneda nacional).
Cantidades que en su conjunto hacen un monto total de $10,725,712.35 (diez millones setecientos veinticinco mil setecientos doce pesos, con treinta y cinco centavos, moneda nacional), por concepto de financiamiento público recaudado por el Partido de la Revolución Democrática en el Estado de Michoacán.
Financiamiento privado por los siguientes conceptos.
a) Aportación total de militantes y simpatizantes: $18,494,309.13 (dieciocho millones cuatrocientos noventa y cuatro mil trescientos nueve pesos, con trece centavos, moneda nacional);
b) Autofinanciamiento recaudado por venta de activos fijos: $190,000.00 (ciento noventa mil pesos, moneda nacional); y,
c) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos: $33,289.96 (treinta y tres mil doscientos ochenta y nueve pesos, con noventa y seis centavos, moneda nacional).
Tales cantidades dan un monto total de $18,717,599.09 (dieciocho millones setecientos diecisiete mil quinientos noventa y nueve pesos, con nueve centavos, moneda nacional), por concepto de financiamiento privado obtenido por el Partido de la Revolución Democrática en el Estado de Michoacán.
Derivado de lo anterior, la autoridad responsable concluyó que el financiamiento privado recaudado por el Partido de la Revolución Democrática durante el año de dos mil nueve, en esta Entidad Federativa, fue superior al financiamiento público obtenido por dicho instituto político en el mismo periodo, por la cantidad de $7,991,886.74 (siete millones novecientos noventa y un mil ochocientos ochenta y seis pesos, con setenta y cuatro centavos, moneda nacional).
Es importante destacar que las cantidades descritas fueron acreditadas mediante el análisis de la documentación soporte –comprobatoria y justificativa de los ingresos totales obtenidos, así como de su empleo y aplicación- presentada por el propio Partido de la Revolución Democrática a la autoridad administrativa electoral quien en relación a ello emitió los siguientes acuerdos:
1) Acuerdo aprobado por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, en sesión ordinaria celebrada el quince de diciembre de dos mil nueve, que contiene el Dictamen Consolidado que le presentó la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, respecto de la revisión de los informes rendidos por los partidos políticos –entre ellos, el Partido de la Revolución Democrática- sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al primer semestre del año dos mil nueve (véanse fojas de la 18 a la 77, del Tomo I “CUADERNILLO TRÁMITE” del expediente en que se actúa);
2) Acuerdo aprobado por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, en sesión ordinaria celebrada el cuatro de marzo de dos mil once, que contiene el Dictamen Consolidado que le presentó la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, respecto de la revisión de los informes rendidos por los partidos políticos –entre ellos, el Partido de la Revolución Democrática- sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre del año dos mil nueve (véanse fojas de la 410 a la 459, del Tomo I “CUADERNILLO TRÁMITE” del expediente en que se actúa); y,
3) Acuerdo aprobado por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, en sesión extraordinaria celebrada el once de junio de dos mil diez, que contiene el Dictamen Consolidado que le presentó la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, respecto de la revisión de los informes rendidos por los partidos políticos –entre ellos, el Partido de la Revolución Democrática- sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades específicas del año dos mil nueve (véanse fojas de la 460 a la 500, del Tomo I “CUADERNILLO TRÁMITE” del expediente en que se actúa).
En ese sentido, como se dijo anticipadamente, las sumas acreditadas no fueron controvertidas en el presente asunto; por el contrario, fueron reconocidas expresamente por el Partido de la Revolución Democrática al manifestar en un párrafo inserto en su escrito de demanda –visible específicamente a foja 53 del expediente en que se actúa-, que: “De la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, se desprende la ilegalidad de la misma, por no ser coherente con la norma a la cual recurre y que efectivamente, regula lo relativo a las aportaciones que se insertan y se conceptualizan como financiamiento público y privado, aportaciones cuyo origen y monto no están en discusión, sino que la inconformidad que este ente político que represento muestra, es que la responsable pretende hacer ver que se violentó una disposición constitucional federal, lo que en el presente caso no acontece”.
Así pues, resulta oportuno señalar que para esta autoridad jurisdiccional es legalmente obligatorio el no abordar las cuestiones aludidas en el presente considerando, en virtud de que han adquirido definitividad y firmeza por no haber sido controvertidas, por lo cual sólo se hará el pronunciamiento correspondiente respecto de los puntos litigiosos o combatidos por el partido actor en el presente asunto, pues de examinar aspectos que no son parte de los disentimientos, implicaría el dictado de una sentencia que en forma abierta infringiera el principio de congruencia, rector del contenido de todo fallo judicial, conforme al cual se exige que exista identidad jurídica entre lo que se resuelve y lo comprendido en la litis planteada.
SÉPTIMO. Estudio de fondo. De un análisis minucioso e integral del escrito de demanda, se advierte que el actor se duele, en esencia, de que la autoridad responsable le haya atribuido ejercer mayor financiamiento privado que público en el ejercicio del año dos mil nueve, así como que le haya impuesto una sanción económica, a consecuencia de ello; sustentando su motivo de agravio en diversas cuestiones que por razón de técnica jurídica, se clasifican para su estudio en los siguientes temas:
I. Falta de competencia del Instituto Electoral de Michoacán;
II. Violaciones al debido procedimiento de fiscalización que afecta los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica;
III. Omisión de la responsable de realizar diligencias para allegarse de información y/o medios de prueba;
IV. Incorrecta determinación de la autoridad responsable al establecer que se rebasaron los topes del financiamiento privado en el ejercicio de dos mil nueve;
V. Violación al principio de legalidad, en las vertientes de reserva de ley y tipicidad; así como al principio de equidad; y,
VI. Violaciones relacionadas con la calificación de la falta, individualización e imposición de la sanción.
Para sustentar lo anterior, el actor expone distintas razones o argumentos que serán analizados por este Tribunal Electoral dentro del tema que corresponda; lo anterior con independencia de que en el escrito de demanda se ubiquen repetidos en diversos apartados, ya que tal decisión no genera perjuicio al apelante, pues lo relevante no es el procedimiento que se asuma para la valoración de los planteamientos hechos valer, sino que todos ellos sean objeto de estudio, sin importar el orden en que se realice, de acuerdo con el criterio sostenido en la Jurisprudencia 4/2000, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro reza: “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”.
Así, delimitados los temas y el método de estudio de los motivos de disenso, a continuación se procede al examen de las razones planteadas por el apelante:
I. Falta de competencia del Instituto Electoral de Michoacán.
Por lo que ve a este tema, el actor aduce los siguientes motivos de disenso:
Que la autoridad responsable no tiene competencia para interpretar y aplicar de forma directa el artículo 41, base II, de la Constitución Federal, que estimó como infringido, en virtud de que dicha atribución le corresponde exclusivamente al Instituto Federal Electoral; asimismo, que a consecuencia de lo anterior, el Instituto Electoral de Michoacán se constituyó en un órgano de control constitucional; igualmente, que la competencia de dicho Instituto se restringe únicamente al tema relativo a la fiscalización del financiamiento público de los partidos políticos nacionales, por lo que carece de facultades para conocer de cuestiones inherentes al financiamiento privado, además, porque a la fecha en que ocurrieron los hechos, la Constitución Estatal no había sido adecuada al contenido del artículo 116, fracción IV, inciso h, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que insiste la competencia para conocer sobre cuestiones de financiamiento privado compete al Instituto Federal Electoral; que la autoridad responsable no justificó que el financiamiento del Partido de la Revolución Democrática se relacione con algún proceso electoral local; y, que derivado de todo lo anterior, la resolución impugnada carece de fundamentación y motivación respecto de la referida competencia.
A juicio de este Tribunal Electoral, son INFUNDADOS los planteamientos sintetizados en el párrafo que antecede, en virtud de las siguientes consideraciones.
Por cuanto hace a que la autoridad responsable carece de competencia para interpretar y aplicar de forma directa un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que al haberlo hecho se constituyó en un órgano de control constitucional, se considera que el actor parte de una premisa inexacta al fundar su pretensión en el hecho de que la responsable se encuentra impedida para conocer sobre la violación directa de un precepto constitucional, toda vez que, la responsable, en un momento dado, sí tendría atribuciones para interpretar y aplicar de manera directa los preceptos contenidos en la Carta Magna; además, de que el apelante también se equivoca al señalar que la responsable interpretó y aplicó directamente el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por ende, que aquélla se hubiere constituido en un órgano de control constitucional.
Respecto de lo anterior, es de decirse que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la Jurisprudencia número 80/2004, localizable en la página 264 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, de rubro “SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE”, sostuvo, en lo que aquí interesa, que en el artículo 133 de la Constitución General de la República se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión; además, que los Jueces de cada Estado deben arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales; que con independencia de que los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, debiendo sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna; y, que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local correspondiente, sin que esto entrañe a favor de las autoridades que ejercen materialmente funciones jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permita desconocer leyes emanadas del congreso local correspondiente.
Es decir, del criterio sostenido por la Primera Sala del Máximo Órgano Jurisdiccional en nuestro país, se arriba a la convicción de que toda autoridad que ejerza funciones materialmente jurisdiccionales, aunque formalmente sea un órgano de carácter administrativo, se encuentra obligada a emitir sus actos, acuerdos o resoluciones en estricto acatamiento a lo estipulado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con los citados principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa.
Por otra parte, la Segunda Sala del referido Máximo Órgano Jurisdiccional, en las tesis aisladas de rubros: “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SU APLICACIÓN DIRECTA CORRESPONDE INDISTINTAMENTE A TODAS LAS AUTORIDADES ORDINARIAS O DE CONTROL CONSTITUCIONAL, SIEMPRE Y CUANDO NO DESAPLIQUEN, PARA ESE EFECTO, UNA LEY SECUNDARIA” Y “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUPUESTO EN QUE PUEDE SER INVOCADA DIRECTAMENTE POR CUALQUIER JUEZ”, explicó que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido en diversos precedentes que todas las autoridades ordinarias están obligadas a aplicar directamente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hasta el límite de lo dispuesto en una ley formal y material, esto es, sólo deben aplicar e interpretar los contenidos constitucionales, así como que, atendiendo a su condición de fuente de derechos, los ordenamientos constitucionales poseen la calidad de verdaderas normas y, por lo tanto, son susceptibles de aplicación directa por cualquier juez, en la medida en que la norma constitucional sea suficientemente completa, para poder valer como regla aplicable de manera directa, y poder dirimir los casos concretos.
Entonces, de las razones esenciales contenidas en las tesis precedentes, se colige que para toda autoridad -jurisdiccional o administrativa- no sólo es una facultad, sino una obligación interpretar y aplicar de manera directa el contenido de los mandatos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando éstos sirvan de sustento para resolver los asuntos materia de su competencia, siempre que no se excedan los límites concedidos por la propia Constitución, ni se invada la esfera de competencia conferida a diversas autoridades.
En correlación armónica, el legislador local prevé en el artículo 1523, del Código Electoral del Estado de Michoacán, que el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán tiene, entre otras atribuciones, las de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y las del citado Código (fracción I), así como vigilar que las actividades de los partidos políticos se realicen con apego a la Constitución y a las disposiciones legales del cuerpo normativo en comento (fracción XII).
Así, del mandato contenido en el mencionado precepto legal, este Tribunal Electoral considera que si a la autoridad responsable se le concedieron atribuciones para vigilar tanto el cumplimiento a disposiciones de naturaleza constitucional, como que los partidos políticos se ajusten a lo preceptuado en las mismas, sería inadmisible que no tuviera la potestad para conocer y, en su caso, sancionar las conductas acaecidas por los institutos políticos cuando fuesen contrarias a las citadas disposiciones.
No pasa inadvertido para este Tribunal que las fracciones del precepto legal en que se funda dicha atribución -artículo 152 del citado Código Sustantivo-, hacen referencia a “disposiciones Constitucionales” y “con apego a la Constitución”; sin establecer con claridad, si se alude únicamente a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, o también a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; no obstante ello, tomando en consideración que el sistema jurídico mexicano está integrado con múltiples y variados cuerpos normativos en el que la Constitución Federal se ubica en la cúspide, y que las demás normas jurídicas no deben contraponerla –aún tratándose de constituciones locales-, es inconcuso que a través de las frases en comento se hace referencia a los dos ordenamientos constitucionales, y no sólo a la Constitución Local, lo cual tiene congruencia, si se toma en cuenta la condición de fuente de derechos, que tiene de la Constitución General de la República, la cual es susceptible de ser aplicada directamente en las controversias sometidas a la potestad de toda autoridad administrativa electoral; además, que tal interpretación es compatible con el axioma jurídico que reza: “Donde la ley no distingue, no compete al juzgador distinguir”.
Es por ello, que no le asiste la razón al partido político apelante al sostener que la responsable está impedida para conocer sobre la violación directa de un precepto constitucional.
Máxime, que como se dijo, el actor se equivoca al sostener que la autoridad responsable interpretó y aplicó directamente el precepto constitucional de mérito, pues de la lectura de la resolución impugnada –fojas de la 309 a la 312 del cuaderno principal del expediente- se advierte que, contrario a lo alegado, el órgano responsable se limitó a observar, en lo conducente, la razón esencial contenida en la Jurisprudencia 12/2010 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: “FINANCIAMIENTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE PREEMINENCIA DE ESTE TIPO DE FINANCIAMIENTO SOBRE EL PRIVADO, ES APLICABLE TANTO EN EL ÁMBITO FEDERAL COMO EN EL ESTATAL”, por considerar que al acoger la interpretación efectuada en dicho criterio jurisprudencial, en relación al precepto constitucional debatido, permitía resolver el caso concreto sometido a su decisión; lo cual, de conformidad con la razón esencial dilucidada en la Jurisprudencia 103/2011 de rubro: “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. SU APLICACIÓN REPRESENTA UNA CUESTIÓN DE MERA LEGALIDAD, AUN CUANDO SE REFIERA A LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES O A LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES”, representa una cuestión de mera legalidad, aún cuando el criterio contenido en aquella se refiera a la interpretación directa de preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se hace un nuevo estudio constitucional, sino que se limita a acatar el contenido del artículo 217 de la vigente Ley de Amparo, que la vincula a aplicar el criterio jurisprudencial correspondiente al supuesto que juzga.
Así, se torna evidente que la autoridad responsable no interpretó ni aplicó directamente el precepto constitucional que estimó transgredido por el Partido de la Revolución Democrática, sino que, atendiendo a la obligación derivada de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación7, en relación con el 235 de la referida ley8, y el 217 de la vigente Ley de Amparo9, observó, en lo conducente, el texto contenido en la Jurisprudencia 12/2010 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por considerarlo útil para resolver la cuestión planteada.
En relatadas circunstancias, es incuestionable que tampoco le asista razón al inconforme cuando señala que la autoridad responsable se constituyó en un órgano de control constitucional porque interpretó y aplicó de manera directa el precepto de la Constitución Federal supuestamente vulnerado, pues como quedó asentado anteriormente, la citada autoridad no ejecutó la acción referida –interpretación y aplicación directa de un dispositivo Constitucional-, sino que observó un criterio jurisprudencial considerado aplicable al caso concreto sometido a su potestad.
De ahí lo INFUNDADO de los planteamientos analizados hasta este punto.
Por otra parte, es también INFUNDADO que la competencia de la autoridad responsable se restrinja únicamente al tema relativo a la fiscalización del financiamiento público de los partidos políticos nacionales, como se pondrá de manifiesto a continuación.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 116, fracción IV, incisos g) y h), dispone, en lo conducente, que las Constituciones y Leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales; que se fijen los criterios para establecer los montos máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes (financiamiento privado), así como los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, y establezcan las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; disposiciones normativas que se recogen también, en similares términos, en el artículo 13, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán.
Mientras que en el Libro Segundo, Título Quinto, Capítulo Cuarto, del Código Electoral del Estado de Michoacán, se fijaron las bases relativas al financiamiento de los partidos políticos, en el sentido de que el régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá dos modalidades: a) Financiamiento público; y, b) Financiamiento privado (artículo 6510); de igual modo, en su Capítulo Sexto, del mismo Título y Libro, prevé el procedimiento para la fiscalización de los recursos de los partidos políticos, quienes deberán presentar ante el Consejo General los informes en que comprueben y justifiquen el origen y monto de los ingresos que reciban, así como su empleo y aplicación. Los informes sobre gasto ordinario serán presentados semestralmente, a más tardar el último día de los meses de julio y enero de cada año y serán reportados los ingresos totales y los gastos ordinarios que los partidos hayan realizado durante el ejercicio objeto del informe (artículo 7611).
Derivado de los preceptos legales antes aludidos, se colige que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no sólo ordena a las legislaturas locales que desarrollen las directrices relacionadas con el financiamiento de los partidos políticos en las entidades federativas, así como que los recursos financiados sean controlados y vigilados a través de un procedimiento, sino que, al mismo tiempo, reconoce que dicho financiamiento es de dos tipos o modalidades, esto es, tanto público, como privado, ello con el objeto de que los institutos políticos cuenten con elementos necesarios para alcanzar los fines que tienen encomendados en la propia constitución y las leyes secundarias.
Por otro lado, se advierte también que en el código de la materia se consignaron las bases relativas al financiamiento de los partidos políticos, a través de las cuales se dispuso que dicho régimen tiene las modalidades de ser tanto público como privado; que el primero es entregado a los partidos políticos por el Instituto Electoral de Michoacán, en tanto que el segundo es recaudado por los institutos políticos a través de las cuotas o aportaciones realizadas por la militancia, los simpatizantes, mediante autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.
Por lo tanto, es inconcuso que a partir de lo preceptuado en las disposiciones referidas se arribe a la convicción de que el Instituto Electoral de Michoacán es competente para conocer sobre la fiscalización de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales a nivel estatal, esto es, tanto de su financiamiento público, como privado, pues sería absurdo sostener que tanto en sede Constitucional (federal y local), como en la legal (estatal), se contemplara dentro del régimen de financiamiento la modalidad de privado como una prerrogativa de los institutos políticos en el Estado de Michoacán, sin que la autoridad encargada de vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los entes políticos, contara con facultades para conocer las posibles infracciones que pudieran cometerse respecto al tema de mérito, en el supuesto de que se transgrediera lo estipulado en ellas.
Además de que, si en la legislación local se fijó un límite a las aportaciones que anualmente realicen en lo individual los simpatizantes -equivalente al 10% (artículo 67 del Código Electoral del Estado de Michoacán)- respecto del monto total que para actividades ordinarias se otorgue a los partidos políticos en el año que corresponda, sería inadmisible aceptar la inexistencia de un árbitro que conociera sobre un supuesto rebase a los límites establecidos en relación a dicha modalidad de financiamiento, por parte de los simpatizantes de los institutos políticos.
De igual forma, se trae a colación que en el referido código se desarrolla de manera puntual el procedimiento de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, señalándose que la autoridad encargada de sustanciarlo es la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, y que tendrá, para efecto de llevar a cabo la función encomendada, entre otras atribuciones, las de revisar los informes sobre el gasto ordinario que presenten los partidos políticos, así como elaborar el proyecto de dictamen consolidado que deberá presentar al Consejo General, sobre el resultado y las conclusiones derivadas de la citada revisión, así como de las auditorías y revisiones practicadas; lo que viene a corroborar la facultad del Instituto Electoral de Michoacán para conocer sobre cuestiones inherentes al financiamiento privado de los partidos políticos.
A mayor abundamiento, si en el artículo 23 del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán, no sólo se reconoce a los institutos políticos con carácter nacional a aquellos que obtuvieron su registro ante el Instituto Federal Electoral, sino que, también reconoce a entes políticos de origen estatal a los registrados formalmente ante el Instituto Electoral de Michoacán, sería inaceptable defender la postura de que, dada la naturaleza de nacionales que tengan ciertos partidos políticos –como lo es el actor en el presente caso- se viera obstaculizada o limitada la facultad del órgano administrativo local para conocer sobre su financiamiento privado en el respectivo ámbito de competencia -Estado de Michoacán-, pues traería como consecuencia inmediata la violación a los principios de legalidad, certeza, equidad y de seguridad jurídica que deben regir en los procesos electorales y en la vida política cotidiana de los partidos políticos, al soslayarse la posibilidad de atribuirles distintas obligaciones respecto de un mismo supuesto, según la calidad de nacionales o estatales que tuvieran.
Al respecto, resulta aplicable el criterio emitido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la Jurisprudencia 15/2003 intitulada “FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. LA COMISIÓN CORRESPONDIENTE DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE FACULTADES PARA FISCALIZAR ÚNICAMENTE EL OTORGADO POR EL PROPIO INSTITUTO EN CUMPLIMIENTO DE LEYES FEDERALES”, en el que se sostuvo que a las autoridades electorales estatales les corresponde, en su ámbito, el control y vigilancia del origen de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, con independencia de que se trate de entes políticos de carácter nacional, en razón de estar acreditados ante los órganos administrativos electorales de las entidades federativas.
Por otra parte, tampoco se está en el supuesto de que se invada la esfera competencial del Instituto Federal Electoral en relación a su atribución de fiscalizar los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, pues de las razones contenidas en el criterio jurisprudencial a que se hizo referencia, se advierte que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación delimitó la competencia de las autoridades electorales administrativas al sostener que de conformidad con el artículo 41, Base II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si bien es cierto que la autoridad electoral federal tiene la facultad de control y vigilancia del origen de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, también definió que la manera en que debe ser entendido el concepto todos, es en el sentido de que comprende solamente el universo del financiamiento en el ámbito federal, ya que en términos de lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso h), del citado ordenamiento, a las autoridades administrativas estatales les corresponde, en su ámbito de competencia, el control y vigilancia del origen y destino de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos.
Asimismo, la referida Sala Superior precisó que la distinción de objetos en las normas citadas, permite que las dos disposiciones constitucionales surtan plenos efectos, de modo que en un momento dado, ambas disposiciones podrán ser aplicadas, cada una en su ámbito –federal o estatal-, concluyendo, en lo conducente, que con la interpretación apuntada se observa el principio general de derecho consistente en que “a quien proporciona dinero u otra clase de bienes para un fin determinado, le asiste el derecho a fiscalizar su ejercicio”.
Entonces, como quedó asentado con antelación, si en el ámbito local sí se encuentra regulado el financiamiento privado como prerrogativa de los partidos políticos en la modalidad de aportaciones por militantes, simpatizantes, autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos, es inconcuso que el Instituto Electoral de Michoacán, a través del procedimiento de fiscalización correspondiente, es la autoridad competente para conocer sobre el origen, monto y destino de esos recursos en el ámbito estatal.
Finalmente, tampoco asiste la razón al partido político apelante, cuando refiere que a la fecha en que ocurrieron los hechos, la Constitución Estatal no había sido adecuada al contenido del artículo 116, fracción IV, inciso h, de nuestra Carta Magna, lo cual -según su dicho- corrobora la competencia para conocer sobre cuestiones de financiamiento privado exclusivamente al Instituto Federal Electoral; es decir, que dicho precepto constitucional no era aplicable en esta Entidad Federativa; pues como ya quedó de manifiesto con anterioridad durante el desarrollo del presente apartado, el Instituto Electoral de Michoacán sí cuenta con facultades para conocer sobre el referido financiamiento privado.
De ahí lo INFUNDADO del planteamiento estudiado.
Por cuanto hace a la razón expuesta por el apelante, consistente en que la responsable no justificó que el financiamiento del Partido de la Revolución Democrática se relacione con algún proceso electoral local, resulta INFUNDADO.
En efecto, carece de razón el recurrente al considerar que la autoridad responsable debió haber tomado en cuenta, que el financiamiento recibido por ese partido político hubiera tenido relación con algún proceso electoral local, al momento de ocurrir los hechos; como se pondrá de manifiesto a continuación.
Es un hecho notorio para este Tribunal Electoral, que se invoca en términos del artículo 20 de la Ley de Justicia Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Michoacán de Ocampo, que durante el ejercicio fiscal (año 2009) en que se actualizó la conducta contraventora de la normativa electoral, no se desarrolló algún proceso electoral de carácter local en el Estado de Michoacán.
Empero, cabe señalar que la hipótesis prevista en el artículo en que la responsable subsume la conducta imputada al partido apelante (41, Base II, Constitucional) no exige dicho supuesto (relación con un proceso electoral) para la actualización de la falta, por lo que resulta ser un evento fáctico que debe valorarse de manera independiente a la hipótesis normativa de que prevalezca el financiamiento público sobre el privado, en un ejercicio fiscal determinado, siendo irrelevante ya que dicho precepto legal contiene la hipótesis normativa y no las circunstancias, esto es, que en dicho periodo se haya desarrollado o no un proceso electoral.
Consecuentemente, no obstante que en el año dos mil nueve en que se suscitaron los hechos infractores denunciados, no tuvo lugar proceso electoral alguno, acertadamente la autoridad responsable no tomó en consideración tal circunstancia, en razón a que el mencionado artículo 41, no la contempla como un requisito que deba ser tomado en cuenta, a fin de cumplir con sus obligación de fiscalizar los ingresos de los partidos políticos, es decir, a fin de determinar si había ocurrido o no un rebase del financiamiento privado sobre el público, por parte del denunciado, por lo que su resolución en este aspecto, fue realizada con apego al principio de legalidad; de ahí lo INFUNDADO de dicho planteamiento.
Por otro lado, en torno a que la resolución impugnada está privada de fundamentación y motivación respecto de la competencia de la autoridad responsable para conocer de cuestiones relacionadas con el financiamiento privado del Partido de la Revolución Democrática, así como de pronunciarse sobre supuestas infracciones a la Constitución Federal; resultan INFUNDADAS.
En efecto, de la lectura integral de la resolución impugnada se advierte que la autoridad responsable, sí precisó los fundamentos legales y las razones fácticas que le sirvieron de base para cimentar su competencia, como a continuación se hace patente.
El Instituto Electoral del Estado de Michoacán, fundamentó su proceder para conocer de cuestiones relacionadas con el financiamiento privado del Partido de la Revolución Democrática en el considerando primero de la citada resolución, denominado “JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA”, refiriendo que “…la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, es competente para conocer, sustanciar y formular la resolución del presente Procedimiento Administrativo, en términos de lo dispuesto por los numerales 1, 2, 3, 6, 7, 8, 11, 12, 35, 38, 42 y 43 del Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, que establece los ‘Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias relacionadas con presuntas infracciones a las reglas inherentes al financiamiento de los Partidos Políticos’” –foja 211 del expediente-.
De los preceptos transcritos, invocados por la responsable, se desprende fehacientemente, entre otras cuestiones, que:
El objeto de los Lineamientos a que hace referencia es regular el procedimiento administrativo para el trámite y sustanciación de quejas o denuncias sobre presuntas infracciones relacionadas con las reglas inherentes al financiamiento de los partidos políticos; que el procedimiento relativo iniciará de oficio o a partir de la presentación de una denuncia o queja, por medio de las cuales se hagan del conocimiento de la autoridad electoral los hechos presuntamente irregulares; y que la competencia del Consejo General para que una vez que le sea sometido a su consideración, por la citada Comisión, el proyecto de resolución respecto de los procedimientos por presuntas irregularidades en el financiamiento, sea quien determiné aprobar, modificar o rechazar dicho proyecto, ordenando, en su caso, a la misma Comisión, realizar el engrose o modificación de la resolución en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría.
De lo anterior se advierte que al citar los preceptos referidos previamente, la autoridad responsable dio cumplimiento con la exigencia contenida en el artículo 16 de la Constitución General de la República, respecto a que los actos emanados de las autoridades deben estar fundados y motivados, ya que, como se observa, lo normado en los artículos desglosados hace evidente que el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán es el órgano administrativo competente para aprobar, modificar o rechazar las resoluciones que le sean sometidas a su consideración, por la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, sobre presuntas infracciones relacionadas con las reglas inherentes al financiamiento de los partidos políticos; además, a fin de motivar su resolución el Instituto Electoral de Michoacán expresó las distintas razones particulares que tuvo en consideración para la emisión del acto impugnado, entre las que se pueden mencionar, a manera ejemplificativa, la siguiente:
Como se observa de la transcripción que antecede, y al margen de la validez o invalidez intrínseca de las consideraciones o razones esgrimidas por la autoridad administrativa electoral, no le asiste razón al apelante al sostener la falta de fundamentación y motivación, ya que en el acto reclamado sí se funda y motiva la competencia y atribución del Instituto Electoral local para conocer y sancionar la conducta presuntamente infractora de la normatividad electoral.
De ahí lo INFUNDADO del planteamiento analizado.
Finalmente, cabe señalar que además de las Tesis y Jurisprudencias examinadas líneas arriba, el partido político actor invoca otras dentro del capítulo correspondiente al agravio en estudio, mismas que se considera no guardan aplicación, ni benefician en algo al apelante en el tema que nos ocupa, en virtud de lo siguiente:
Respecto a la tesis de rubro “NULIDAD LISA Y LLANA POR INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. NO IMPIDE QUE LA AUTORIDAD COMPETENTE PUEDA EMITIR UN ACTO NUEVO SOBRE EL MISMO ASUNTO”, que refiere el apelante para sustentar que una resolución debe anularse cuando sea emitida por una autoridad que carezca de competencia para ello, en relación a la supuesta falta de competencia del Instituto Electoral de Michoacán, en correlación a la facultad que le atribuye al Instituto Federal Electoral para conocer sobre la conducta sancionada en el caso concreto, no resulta aplicable al caso particular, pues como quedó asentado con antelación, la responsable es competente para interpretar y aplicar los preceptos contenidos en la Constitución General de la República, además de que no resulta obligatoria a este Tribunal Electoral porque fue emitida por un Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, aunado a que se trata de un criterio aislado pronunciado en materia distinta a la electoral (fiscal).
En relación a la Jurisprudencia de rubro “COMPETENCIA. CORRESPONDE A LAS AUTORIDADES ELECTORALES ADMINISTRATIVAS LOCALES CONOCER DE LAS QUEJAS O DENUNCIAS POR VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)”, emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que aduce el inconforme para sostener que la competencia de la autoridad administrativa electoral local para conocer sobre violaciones a la Constitución Federal debe estar expresamente prevista en las normas que la integran, es de señalarse que el contenido de la jurisprudencia de mérito hace alusión al tema relativo a que servidores públicos de las entidades federativas desvíen recursos públicos para favorecer a determinado partido político en el ámbito local, así como por realizar propaganda gubernamental que implique promoción personalizada, por lo que dicha Jurisprudencia nada tiene que ver con el tema que se aborda en el presente apartado referente a la fiscalización de los partidos políticos en el ámbito local, además de que, con el criterio aludido el actor pretende hacer valer el supuesto control constitucional ejercido por la autoridad responsable, lo cual ha quedado desvirtuado al examinar las razones aludidas al respecto.
Con base en el texto de la tesis de rubro “RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SU ANULACIÓN POR INCOMPETENCIA DEL SERVIDOR PÚBLICO DE QUIEN PROVIENEN, DEBE BASARSE EN A COMPETENCIA OBJETIVA Y NO EN LA SUBJETIVA”, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el apelante pretende sustentar que de la Constitución Federal no se desprende el presupuesto procesal de competencia para que la responsable pueda conocer de infracciones directas al citado cuerpo normativo, que le faculte para constituirse en un órgano de control constitucional para interpretar y aplicar el precepto constitucional estimado vulnerado, sin embargo, de la razón esencial de la citada tesis se deprende que trata de cuestiones referentes a que a la autoridad jurisdiccional que le corresponda decidir sobre facultades otorgadas por la ley a las autoridades administrativas, debe analizar objetivamente las atribuciones conferidas al órgano emisor del acto, y no constreñirse a calidades subjetivas de los funcionarios que lo integran, por lo que, de lo anterior se advierte fehacientemente que la tesis de referencia trata de cuestiones distintas a las que pretende sostener el apelante, ya que en ella se obliga a la autoridad decisoria a analizar la ley para concluir la capacidad de actuación que le corresponde a otra en materia administrativa, sin que se haga alusión a la supuesta incompetencia de las autoridades electorales administrativas para dejar de interpretar o aplicar el texto constitucional, además de que, al corresponder a materia diversa a la electoral, tampoco es obligatoria para este Tribunal Electoral, aunado a que ya se precisó la inexistencia del supuesto control constitucional en que descansa la pretensión del inconforme.
Tocante a las tesis de rubros “COMPETENCIA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. LE CORRESPONDE VIGILAR Y APLICAR LAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO ELECTORAL FEDERAL, RESPECTO DE LA PARTICIPACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN ELECCIONES LOCALES” y “PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. SU ACTUACIÓN ESTÁ SUJETA A LAS LEYES Y AUTORIDADES ELECTORALES DE LOS ESTADOS, CUANDO ACTÚAN EN EL ÁMBITO DE LAS ELECCIONES LOCALES”, emitidas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, mediante las cuales pretende el apelante sostener la competencia del Instituto Federal Electoral para conocer sobre el financiamiento privado de los partidos políticos nacionales, es de señalarse que contrario a lo que afirma, de las razones esgrimidas en los textos correspondientes se deprende que las conductas realizadas por los partidos políticos nacionales pueden, en un momento dado, actualizar diversas hipótesis normativas contenidas tanto en la legislación federal como en la local, lo que de conformidad con la doctrina denominada “facultades coexistentes” puede dar lugar a que en su respectivo ámbito de competencia, tanto la autoridad federal electoral, como las diversas de las entidades federativas, conozcan sobre una misma cuestión, a fin de determinar las posibles responsabilidades en su correspondiente ámbito de actuación, por lo que, aún y cuando las citadas tesis fueran aplicadas de manera orientadora al caso en análisis, más que beneficiar al partido actor, le irrogarían un perjuicio en su pretensión, al definir que una misma conducta puede conculcar diversos ordenamientos y, al mismo tiempo, depararle responsabilidad tanto a nivel federal como estatal, con la correspondiente posibilidad de ser sancionado en distintos ámbitos.
En consecuencia de lo hasta aquí expuesto, que resulten INFUNDADOS los motivos de disenso esgrimidos por la parte actora en el apartado relativo a la falta de competencia de la autoridad responsable para conocer sobre presuntas infracciones al artículo 41, Base II, de la Constitución Federal, relativo a ejercer mayor financiamiento privado que público en un determinado ejercicio fiscal.
II. Violaciones al debido procedimiento de fiscalización que afectan los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica.
En relación a este tema, el apelante sostiene como motivos de disenso los siguientes.
Que la autoridad responsable transgredió en su perjuicio los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica al fincarle responsabilidad e imponerle sanciones, fuera de los plazos y formalidades establecidos en la Ley de la Materia (artículos 51-A y 51-B del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán); asimismo, que al no haberse respetado los plazos establecidos en los numerales indicados, operó en su favor la caducidad de la facultad de la autoridad administrativa electoral para determinar la responsabilidad que le imputa, lo que sustenta en la Jurisprudencia 03/2010 emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de rubro “CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONADORA. LOS PARTIDOS POLÍTICOS ESTÁN OBLIGADOS A ESTABLECERLA EN SU NORMATIVA”; y que ante el retraso de la autoridad responsable para resolver y determinar la responsabilidad, así como aplicar las sanciones correspondientes, durante el año en que se desarrolla un proceso electoral, se atenta contra el principio de equidad en la contienda.
En concepto de este Tribunal Electoral son INOPERANTES dichos planteamientos, por los motivos que enseguida se expondrán.
Se considera de ese modo, debido a que tales motivos de inconformidad ya fueron materia de estudio por este órgano jurisdiccional, al emitir sentencia en el expediente identificado con la clave TEEM-RAP-007/2011, el veintidós de septiembre de dos mil once, impugnación que fue interpuesta por el Partido de la Revolución Democrática –actor en el presente asunto-, en contra del Instituto Electoral de Michoacán, para impugnar: 1) el Dictamen Consolidado presentado por la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, respecto de la revisión de los informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades de gasto ordinario, correspondiente al segundo semestre del dos mil nueve; y, 2) la Resolución IEM/R-CAPYF-02/2010, derivada de las irregularidades detectadas de la revisión de los informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades de gasto ordinario, correspondiente al segundo semestre del dos mil nueve; fallo en el cual se declararon infundados los planteamientos de mérito; lo anterior, porque si bien la autoridad responsable había vulnerado los plazos fijados en la normativa electoral para la emisión de los Dictámenes consolidados, también se puso de manifiesto que en materia sancionadora el retraso en la emisión de la resolución no genera la extinción de la facultad de sancionar, ya que al respecto, no hay disposición legal que así lo prevea; sin embargo, ante la omisión de dictar la resolución correspondiente, el partido actor tuvo la posibilidad de interponer el medio de impugnación atinente para inconformarse con la inactividad de la autoridad administrativa electoral, a efecto de que el Tribunal estuviera en condiciones de regularizar el procedimiento.
Asimismo, se resolvió que la jurisprudencia invocada no cobraba aplicación al caso en análisis, por referirse a cuestiones normativas intrapartidarias y no relativas a la autoridad administrativa electoral.
Además, en aquel fallo se sostuvo que ante el retraso de resolver no se atentaba contra el principio de equidad en un proceso electoral, en virtud de que la responsabilidad derivada de la fiscalización no guarda relación con un acto electoral –proceso electivo-, y que, con independencia de encontrarse en desarrollo o no un proceso electoral, esto no impedía fincarle al instituto político alguna responsabilidad y aplicarle la o las sanciones correspondientes en su oportunidad.
Cabe destacar que la sentencia recaída al expediente TEEM-RAP-007/2011 emitida por este Tribunal Electoral, fue impugnada por el Partido de la Revolución Democrática ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través del Juicio de Revisión Constitucional Electoral identificado con la clave SUP-JRC-260/2011; asunto que fue resuelto en sesión pública celebrada el diecinueve de octubre de dos mil once en el sentido de confirmar la sentencia controvertida.
Luego, es de concluir, que tal situación quedó firme desde el mencionado medio de impugnación, por lo que ya no puede ser materia de análisis en el presente recurso, al actualizarse la eficacia refleja de la cosa juzgada.
Al respecto, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia 12/2003 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, localizable en las páginas 9 a 11, de la Revista “Justicia Electoral” del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 7, Año 2004, de rubro: “COSA JUZGADA. ELEMENTOS PARA SU EFICACIA REFLEJA”.
De lo anterior, que sea procedente declarar como INOPERANTES las aludidas argumentaciones.
En otro aspecto, también aduce el partido político apelante que el Acuerdo de quince de diciembre de dos mil nueve, mediante el cual el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán aprobó el Dictamen consolidado presentado por la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del citado instituto, respecto de la revisión de los informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de los recursos para actividades ordinarias correspondientes al primer semestre de dos mil nueve, adquirió definitividad y firmeza al no haber sido impugnado, sin que a través del mismo, incluso, se haya actualizado alguna violación por parte de su partido, por lo que resulta incorrecto aplicarle una sanción en referencia a una situación que ya había sido juzgada.
Igualmente, este Tribunal Electoral estima que dicho motivo de inconformidad deviene INOPERANTE en virtud de que fue objeto tanto de análisis como de pronunciamiento por esta autoridad resolutora el pasado diecisiete de marzo de dos mil once, al emitir sentencia en el expediente identificado con la clave TEEM-RAP-010/2010, instaurado por el referido Partido de la Revolución Democrática –actor en el presente asunto-, en contra del Instituto Electoral de Michoacán, a fin de impugnar el Acuerdo de doce de octubre de dos mil diez, emitido por la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, por el cual admitió a trámite la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional, por supuestas violaciones a la normativa electoral, y que dio inicio al procedimiento administrativo IEM-CAPyF-P.A.01/2010; resolución en la cual se declaró infundado el argumento atinente porque se consideró que para el análisis de la preeminencia del financiamiento privado sobre el público, sólo puede realizarse cuando se tiene información de las aportaciones recibidas durante todo el año, en razón de que el financiamiento público, que sirve como referente, se fija de manera anual, de modo que, para contrastar las aportaciones privadas con las públicas, es indispensable contar con el total recabado durante el año, y esto sólo puede hacerse cuando se presenta el informe de ingresos y egresos del segundo semestre.
En esa tesitura, se concluyó que tampoco se viola el principio “non bis in idem”, ya que no se examina dos veces la misma conducta, ni se trastoca la cosa juzgada relativa al dictamen consolidado correspondiente al primer semestre del año dos mil nueve, pues no se tiene la finalidad de volver a examinar los informes en cuanto al origen, monto y destino de los recursos para actividades ordinarias correspondientes a dicho periodo, sino resolver únicamente en cuanto a la conducta denunciada -preeminencia del financiamiento privado sobre el público por parte del Partido de la Revolución Democrática-.
Cabe destacar que la sentencia recaída al expediente TEEM-RAP-010/2010 emitida por este Tribunal Electoral, fue impugnada por el Partido de la Revolución Democrática ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través del Juicio de Revisión Constitucional Electoral identificado con la clave SUP-JRC-083/2011; asunto que fue resuelto en sesión pública celebrada el quince de junio de dos mil once en el sentido de confirmar la sentencia controvertida.
En ese contexto, resulta inadmisible examinar de nueva cuenta los motivos de disenso reseñados, puesto que se estaría otorgando al partido político actor una segunda oportunidad para hacer valer los planteamientos que ya fueron analizados y desestimados por este Tribunal Electoral en diversos expedientes relacionados con el presente asunto, mismos que fueron confirmados por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; siendo aplicable, también en este aspecto, la tesis de jurisprudencia 12/2003 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada en las páginas 9 a 11, de la Revista “Justicia Electoral” del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 7, Año 2004, intitulada: “COSA JUZGADA. ELEMENTOS PARA SU EFICACIA REFLEJA”.
De ahí lo INOPERANTE de los planteamientos abordados en el presente apartado.
III. Omisión de la responsable de realizar diligencias para allegarse de información y/o medios de prueba.
En relación a este tema, el partido político actor alega que le causa perjuicio que el Instituto Electoral de Michoacán, al momento de resolver, haya valorado y tomado en cuenta el “Convenio de Coordinación para el Apoyo y Colaboración en el Intercambio de Información sobre el Origen, Monto y Destino de los Recursos de los Partidos Políticos”, celebrado entre dicha autoridad y el Instituto Federal Electoral; sin que ésta haya llevado a cabo diligencia alguna tendente a recabar información de la Unidad de Fiscalización del mencionado Instituto Federal Electoral, respecto del origen, monto y destino de los recursos de los partidos políticos nacionales.
En torno a ello, el partido político recurrente sostiene como sustento de su inconformidad las siguientes razones:
Que ante la falta de las diligencias en comento, se produjo una ausencia de información, la que en su caso, el Instituto Federal Electoral debió enviar a su similar de esta Entidad Federativa, respecto del financiamiento privado que el Partido de la Revolución Democrática reportó al citado Instituto Federal; ello, a efecto de que la responsable estuviera en condiciones de conocer, que el financiamiento privado recaudado por el partido impugnante en el Estado de Michoacán, no era de carácter estatal, sino de carácter nacional y, por ende, que estuviera también en aptitud de considerar que las aportaciones que estimó violatorias de la normativa electoral, se realizaron en estricto cumplimiento a las mismas. Asimismo, que por ser el Partido de la Revolución Democrática un instituto político de naturaleza nacional es posible que, recursos o aportaciones hechas en las entidades federativas puedan ser transferidos al órgano nacional de dicho ente político para su debida contabilidad, lo cual -sostiene-, es lo que ocurrió en el presente caso; y, que la responsable incumplió con su facultad investigadora al omitir recaudar el material probatorio que le permitiera determinar si la conducta sancionada era o no, contraria a las disposiciones electorales.
A juicio de este Tribunal Electoral, son INOPERANTES los aludidos razonamientos.
En efecto, la inoperancia de los planteamientos enunciados con antelación deriva de que el Partido de la Revolución Democrática, a través de su órgano encargado de administrar, en esta Entidad Federativa, tanto el financiamiento recibido por el Instituto Electoral de Michoacán por concepto de prerrogativas de origen público, como el recibido o generado en la modalidad de privado, presentó ante el Instituto Electoral de Michoacán la documentación comprobatoria y justificativa de los ingresos totales obtenidos, así como de su empleo y aplicación por el Comité Ejecutivo Estatal en Michoacán del Partido de la Revolución Democrática; a lo cual la autoridad responsable estimó innecesario solicitar información relativa a los ingresos y egresos de los partidos políticos a la autoridad administrativa federal, por considerar que los medios de prueba obrantes en el sumario, a los cuales les concedió valor probatorio pleno, eran los adecuados para alcanzar el fin pretendido, porque de su contenido se obtenían los elementos necesarios para analizar la supuesta prevalencia del recurso privado sobre el de origen público del Partido de la Revolución Democrática en el ejercicio anual de dos mil nueve, sosteniendo que los distintos documentos respaldaban satisfactoriamente las cantidades, que de manera conjunta proporcionan el total de los financiamientos –público y privado- recaudados por el instituto político en dicho año en el Estado de Michoacán; sin que tales cuantías se encuentren controvertidas por alguna de las partes, y en especial por el apelante, tal y como quedó asentado en el Considerando Sexto de esta resolución denominada “Aspectos no controvertidos”, por lo que las mismas han quedado firmes.
Así, es inconcuso que la falta de las diligencias referidas por el partido actor, no impacta ni afecta, la conclusión a la que arribó la autoridad responsable en la resolución que se examina, respecto del financiamiento privado recaudado por el instituto político apelante en nuestra Entidad Federativa; dado que, a ningún fin práctico hubiera conducido la implementación de diligencias tendentes a obtener información relacionada con el financiamiento privado reportado por los partidos políticos nacionales, ante la Unidad de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, cuando ya la autoridad responsable tenía a su disposición la documentación necesaria y suficiente para resolver; de ahí lo INOPERANTE de los planteamientos abordados en el presente tema.
IV. Incorrecta determinación de la autoridad responsable al establecer que se rebasaron los topes del financiamiento privado en el ejercicio de dos mil nueve.
En el presente tema, el partido político apelante aduce como motivo de disenso el hecho de que la autoridad responsable haya considerado que rebasó los topes del financiamiento privado, en el ejercicio dos mil nueve, violentando con ello un precepto constitucional, lo que según su dicho, no aconteció, pues sostiene que al ser un partido político de naturaleza nacional, su actuar se rige por lo preceptuado en el artículo 41 de la Constitución Federal, el cual le faculta para participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.
Para defender su postura, expone las siguientes razones:
Que de acuerdo a los Estatutos que regulan su vida política y administrativa, su presencia y participación, tanto política como electoral se desarrolla en todo el país; asimismo, que la totalidad de sus simpatizantes tienen como requisito de afiliación realizar el pago de cuotas ordinarias y extraordinarias; por lo cual, considera, resulta equívoco que la autoridad responsable, por una parte, haya determinado la existencia de una violación a la norma constitucional, y por otra, que exista, a la vez, inequidad a nivel estatal, por ejercer mayor financiamiento privado que público durante el periodo de dos mil nueve, cuando las aportaciones referidas fueron hechas por los militantes en cumplimiento a su deber como miembros del partido.
Asimismo, que el Instituto Electoral de Michoacán debió atender, al momento de fiscalizar los recursos del actor, el tope establecido para el financiamiento privado por el Instituto Federal Electoral, quien fijó como límite la cantidad de $49,620,306.98 (cuarenta y nueve millones, seiscientos veinte mil, trescientos seis pesos y noventa y ocho centavos, moneda nacional); con lo que pudo haber concluido que el monto recaudado como financiamiento privado en el Estado de Michoacán, no había rebasado el límite fijado para los institutos políticos nacionales.
Además, alega que al sumar las cantidades fijadas como límite, por el Instituto Federal Electoral y por el Instituto Electoral de Michoacán, se obtiene una cantidad límite “total” de $60,346,018.98 (sesenta millones, trescientos cuarenta y seis mil, dieciocho pesos y noventa y ocho centavos, moneda nacional) que, a su juicio, es la que debe tomarse como parámetro para determinar la supuesta prevalencia del financiamiento privado sobre el público; lo anterior en virtud de que el financiamiento privado de un ente político nacional abarca, tanto el generado en el ámbito local como el obtenido a nivel federal y, en conjunto, en la especie no fue rebasada la cantidad límite “total” mencionada, por el monto a que alude la responsable en el Estado de Michoacán.
Este Tribunal Electoral considera que son INFUNDADOS los razonamientos referidos con antelación, por lo siguiente.
En efecto, se colige que el desacuerdo del Partido de la Revolución Democrática consiste, esencialmente, en la circunstancia consistente en que al tener la calidad de partido político nacional, su actuación es regulada por lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución General de la República -el cual le confiere la facultad para competir en las elecciones que se celebren en las entidades federativas-, así como sujetarse a recibir la cantidad que como límite al financiamiento privado establezca la autoridad federal correspondiente, por lo que, en ese sentido, las aportaciones hechas por sus militantes y simpatizantes en el Estado de Michoacán deben cuantificarse a favor del instituto político como ente político nacional y no estatal.
Ahora, si bien es cierto que, entre otras cuestiones, el Partido de la Revolución Democrática tiene el carácter de instituto político nacional, al encontrarse registrado ante el Instituto Federal Electoral; asimismo, que puede gozar de las prerrogativas establecidas en el artículo 41 de la Constitución Federal; que su vida administrativa, política y electoral se regula internamente en sus documentos básicos, entre ellos, un Estatuto; que la obligación de los militantes es pagar cuotas ordinarias y extraordinarias, etcétera; sin embargo, es incorrecta la interpretación que hace el impugnante, en el sentido de que al ser un partido nacional, su actuación se encuentra únicamente regulada por el citado precepto legal, pues como entidades de interés público tienen el deber de ajustar su actuación a las directrices y previsiones establecidas tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en las leyes federales y locales correspondientes, en cuanto estas últimas le sean aplicables, precisamente, en conformidad con su derecho de participar en las elecciones que se celebren en las entidades federativas y del Distrito Federal.
Sirve de orientación a lo anterior, el contenido de las Tesis XXXVII/99 y XLVII/2001 emitidas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyos rubros son, respectivamente: “PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. SU ACTUACIÓN ESTÁ SUJETA A LAS LEYES Y AUTORIDADES ELECTORALES DE LOS ESTADOS, CUANDO ACTÚAN EN EL ÁMBITO DE LAS ELECCIONES LOCALES” Y “COMPETENCIA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. LE CORRESPONDE VIGILAR Y APLICAR LAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO ELECTORAL FEDERAL, RESPECTO DE LA PARTICIPACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN ELECCIONES LOCALES”; las cuales refieren lo siguiente.
Que cuando determinadas conductas se encuentran claramente identificadas en cualquiera de los ámbitos de aplicación de la Constitución Federal o las leyes electorales estatales, cabe la posibilidad de que se generen a la vez supuestos legales constitutivos de infracciones previstas en las leyes federales y de otras contempladas en las leyes locales; asimismo, que la materia electoral local no está otorgada a la Federación, sino que se encuentra reservada para las entidades federativas, con las limitaciones previstas en la Constitución General, en algunos de sus preceptos, como los artículos 41, 115 y 116.
De igual manera, que una de las bases constitucionales que deben observar y acatar los Estados al emitir sus leyes electorales, es la prevista en el artículo 41 de la Carta Magna, consistente en que los partidos políticos nacionales pueden participar en las elecciones estatales y municipales, con lo cual se abre la posibilidad de que dichos institutos políticos se vinculen a las actividades político-electorales de las entidades federativas, en los términos fijados en sus legislaciones (en cuanto no se opongan a la ley fundamental); por ejemplo, en las relaciones que surjan con el otorgamiento de financiamiento público estatal; en la participación en el funcionamiento y desarrollo de actividades de los órganos electorales fuera del proceso electoral, o en cualquier actividad de esta materia regida por la legislación electoral local.
Por otro lado, que si la legislación electoral de los Estados la expiden sus legislaturas, y su aplicación y ejecución corresponde a las autoridades locales, por no habérsele conferido estas atribuciones a la Federación, es inconcuso que la actuación de los partidos políticos nacionales dentro de las actividades regidas por disposiciones legales estatales, queda sujeta a éstas y a las autoridades que deben aplicarlas; sin que la participación de los partidos políticos nacionales en las elecciones estatales y municipales, excluya la competencia del Instituto Federal Electoral para vigilar y aplicar las disposiciones de la normativa federal electoral.
De ahí, que una misma conducta realizada por un partido político nacional pudiera contravenir alguna o algunas disposiciones estatales, por vincularse con su participación en comicios locales o con las tareas permanentes, susceptibles de regulación en ese ámbito, y, al mismo tiempo, conculcar alguna de las pautas genéricas de conducta que le establece la normatividad federal.
De lo expuesto en los párrafos que preceden, se desprende que contrario a lo alegado por el Partido de la Revolución Democrática, la actuación de un partido político nacional no sólo se ve regulada por lo dispuesto en el artículo 41 de la Carta Magna, sino que, de conformidad con los fundamentos y razones apuntados en los criterios de la Sala Superior del Tribunal Electoral de la Federación, anteriormente citados, las conductas que en un momento dado ejecutan los institutos políticos nacionales son susceptibles de surtir efectos tanto a nivel nacional como en las diversas entidades federativas en las que desarrollan, por ejemplo, tareas encaminadas a promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación estatal y municipal y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público (selección de candidatos y obtención del voto ciudadano), o bien, actividades relativas a la educación y capacitación, etcétera; y por ende, está latente la posibilidad de que se actualicen distintas hipótesis normativas contenidas tanto en la legislación federal, como en las locales.
En ese sentido, es evidente que en el caso concreto, el Partido de la Revolución Democrática no sólo se encontraba obligado a respetar el tope que dispuso la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, si no que, además, de conformidad con lo dispuesto en el diverso artículo 116, fracción IV, inciso h), de la Carta Magna, debió tomar en consideración que es al Instituto Electoral de Michoacán a quien le corresponde el control y vigilancia de los recursos con que cuenten los partidos políticos en esta Entidad Federativa; en consecuencia, que no le asista la razón al partido político apelante al sostener que ante el carácter de instituto político nacional, debía ajustar su actuación única y exclusivamente a lo dispuesto en un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y menos aún, pasar por alto que el financiamiento privado recaudado en el Estado de Michoacán, es objeto de fiscalización por el Instituto Electoral Local.
Lo anterior, encuentra sustento en la Jurisprudencia número 15/2003 cuyo rubro es “FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. LA COMISIÓN CORRESPONDIENTE DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE FACULTADES PARA FISCALIZAR ÚNICAMENTE EL OTORGADO POR EL PROPIO INSTITUTO EN CUMPLIMIENTO DE LEYES FEDERALES”, invocada por este órgano jurisdiccional en el apartado correspondiente al análisis del tema relativo a “Falta de competencia del Instituto Electoral de Michoacán”.
Luego, el límite al financiamiento privado publicado por la autoridad administrativa federal electoral, no puede tenerse como mandamiento que deba ser observado en el Estado de Michoacán por la autoridad administrativa electoral local, pues el tope fijado por aquella instancia es irrelevante para el caso que se analiza, ya que corresponde a distinto ámbito de actuación del partido político apelante, así como a diversa autoridad fiscalizar el recurso de mérito.
En consecuencia, cabe destacar que en el supuesto de que la autoridad responsable hubiera tomado la cantidad de $60,346,018.98 (sesenta millones, trescientos cuarenta y seis mil, dieciocho pesos y noventa y ocho centavos, moneda nacional), como parámetro para medir la supuesta prevalencia de financiamiento privado, atribuida al partido impugnante en este Estado; la cual se obtuvo de la suma de la cantidad límite fijada en la entidad de Michoacán -$10,725,712.35 (diez millones, setecientos veinticinco mil, setecientos doce pesos y treinta y cinco centavos, moneda nacional)- más el tope establecido a nivel nacional -$49,620,306.98 (cuarenta y nueve millones, seiscientos veinte mil, trescientos seis pesos y noventa y ocho centavos, moneda nacional)-; para efecto de determinar si se actualizaba o no alguna infracción a la normativa electoral, dicha autoridad hubiera llegado al grado de invadir la esfera de competencia del Instituto Federal Electoral, en evidente violación a lo dispuesto en el artículo 41, de la Constitución General de la República, así como de diversos preceptos normativos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Lo que además, también hubiera implicado para la autoridad responsable la inevitable necesidad de tomar en cuenta las cantidades reportadas por el partido político actor ante las autoridades administrativas electorales de las demás Entidades Federativas y del Distrito Federal, a fin de contar con elementos reales que le permitieran conocer el financiamiento privado exacto, recaudado por el Partido de la Revolución Democrática en cada uno de dichos ámbitos de actuación, para que una vez sumado, fuera contrastado con el tope total que resultara de la sumatoria de cada uno de los límites establecidos en las Entidades Federativas y del Distrito Federal, con el publicado a nivel nacional por la autoridad administrativa federal, lo que por supuesto no sería viable jurídicamente, pues la autoridad responsable también hubiera invadido el ámbito de competencia de los institutos electorales de las Entidades Federativas, con menoscabo de las distintas facultades y atribuciones conferidas a los diversos órganos estatales, tanto en la Constitución Federal como en las Constituciones y leyes locales, en contravención del artículo 40, de la Constitución Federal, que prescribe la libertad y soberanía a su régimen interior de que gozan los Estados que conforman la República Mexicana.
Por lo anterior, de haber actuado de ese modo la autoridad responsable, se llegaría al extremo de hacer disfuncional el sistema de rendición de cuentas de los recursos, de los partidos políticos en cada uno de sus ámbitos de participación, puesto que, para determinar si ese límite privado “total” es conforme o no a derecho, se tendría que verificar en función a todo el financiamiento público que reciben los partidos políticos en cada uno de los ámbitos en que actúan, es decir, tanto a nivel Federal, como Estatales y del Distrito Federal, ya que en realidad el límite que no debe ser superado es el financiamiento público, que en dicho escenario, bien podríamos denominar “financiamiento público general”, porque incluiría a todos (federal, estatales y del Distrito Federal), en frontal vulneración de las atribuciones reservadas a las autoridades locales electorales.
De ahí, lo INFUNDADO de los planteamientos del actor analizados en el presente apartado.
V. Violación al principio de legalidad, en las vertientes de reserva de ley y tipicidad; así como del principio de equidad. Con relación al presente tema, el actor se duele de las argumentaciones vertidas por la responsable en los considerandos sexto, séptimo y octavo de la resolución impugnada, lo que sostiene bajo los siguientes motivos de inconformidad.
Refiere el Partido de la Revolución Democrática que la autoridad responsable violentó gravemente el principio general de derecho “nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et stricta” (no hay crimen ni sanción sin ley previamente establecida a la conducta sancionada, de manera escrita y de aplicación estricta), en contravención del principio de legalidad en sus vertientes de tipicidad y de reserva de ley; toda vez que, a su juicio, la autoridad responsable encuadró una supuesta conducta administrativa dentro de un tipo legal electoral de incumplimiento (preeminencia del financiamiento público sobre el privado) que no se encuentra estipulado en ningún precepto normativo local.
A ese respecto, aduce el apelante que la regulación de los aspectos contraventores de la materia electoral deben estar expresados previamente a la comisión de la falta, como pueden ser, entre otros: fijar los criterios para establecer los montos máximos que tengan las aportaciones de los simpatizantes (recursos privados); el establecimiento del principio de preeminencia de los recursos públicos sobre los de origen privado, así como determinar las faltas en la materia, para excluir que los aspectos relacionados con la reserva de ley sean aplicados por disposiciones o interpretaciones de diversa naturaleza.
Igualmente, dice el recurrente que se le deja en estado de indefensión en virtud de que no tenía conocimiento de las consecuencias jurídicas que provocaba la inobservancia de la conducta sancionada, por carecer de una normativa clara y precisa de la conducta ilícita, tanto que la autoridad responsable se percata de que la descripción normativa no goza de claridad y univocidad que le permita conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, por lo que recurre de manera dolosa a complementaciones legales para superar la clasificación de la falta y la sanción.
Señala también, el instituto político impugnante que se vulnera el terreno de la creación de la ley, porque la responsable suplió las imprecisiones de la falta que le pretende acreditar, sin que la misma encuadre exactamente en la hipótesis normativa; además de que se vulnera el principio de “odiosa sunt restringenda” que indica que las normas disciplinarias requieren de una interpretación y aplicación estricta, contrario a lo que se hizo en el caso particular, de manera general y errónea.
Las anteriores inconformidades las apoya el partido político recurrente, en los criterios contenidos en las tesis y jurisprudencias de los siguientes rubros:
a)“TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS”, b) “RÉGIMEN ELECTORAL DISCIPLINARIO. PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES”, c) “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES”, d) “QUEJAS SOBRE EL ORIGEN Y APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS. REQUISITOS DE ADMISIÓN DE LA DENUNCIA”, e) “FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES APLICABLES” y f) “OMISIÓN LEGISLATIVA. LA FALTA DE PREVISIÓN DE LAS SANCIONES QUE DEBAN IMPONERSE ANTE LAS FALTAS EN MATERIA ELECTORAL, ES UNA OMISIÓN CLASIFICABLE COMO RELATIVA EN COMPETENCIA DE EJERCICIO OBLIGATORIO”.
Por otra parte, respecto de la determinación de la autoridad responsable, de sancionarlo a pesar de la ausencia de reglamentación en el sistema jurídico electoral local, de una sanción aplicable a la conducta imputada, arguye el Partido de la Revolución Democrática los siguientes razonamientos.
Que no se encuentra prevista legalmente sanción alguna derivada de la conducta que se le reprocha, esto es, que existe un vacío o laguna legislativa respecto de las sanciones a imponer en torno a ejercer mayor financiamiento privado que público durante el ejercicio fiscal de dos mil nueve –conducta imputada-, por lo que no se contemplan los elementos o instrumentos esenciales necesarios para la aplicación de la sanción que pretende imponer el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán.
Igualmente, que al existir un vacío legal en torno a la sanción aplicable por ejercer mayor financiamiento privado que público durante un ejercicio fiscal, no es factible que mediante sistemas de interpretación o integración de la norma, se arribe a la conclusión de que la pena que se le pretende aplicar deba ser ejecutada, pues admitir lo contrario, implicaría la subversión de una regla básica que está dirigida a resguardar la igualdad para que no se apliquen normas especiales, además de los riesgos de que resulten incompatibles con los otros derechos, principios, fines, bienes y valores tutelados constitucionalmente, de tal manera que la sanción relativa requiere ineludiblemente de regulación legislativa para que sean normas generales, abstractas e impersonales, las que determinen la forma, los términos, los requisitos y las demás condiciones que garanticen la efectividad y funcionalidad del sistema electoral y del respeto pleno del derecho en comento, en circunstancias donde impere la equidad.
Que el ejercicio de un derecho y una obligación requiere de un desarrollo legislativo, mediante una reforma que armonice y sistematice las sanciones relativas al financiamiento privado motivo del presente juicio, que permita a los partidos políticos y a la misma autoridad responsable tener las características necesarias para la aplicación de un derecho concedido y, a su vez, la aplicación de las sanciones correspondientes por su incorrecto ejercicio, por lo que es inejecutable la sanción impuesta al partido que representa.
Que la autoridad responsable apreció de manera incorrecta, que existió violación al principio de equidad, pues equivocadamente y sin sustento legal ni probatorio alguno, la responsable estimó que con la supuesta percepción de mayor financiamiento privado que público en el ejercicio fiscal de dos mil nueve, se rompió el derecho de igualdad que debe existir entre los partidos políticos para la realización de sus actividades ordinarias y relativas a lograr la obtención del voto, pues para ello se debe contar con elementos objetivos que concreticen una realidad exteriorizada; que no es posible identificar en modo alguno violación al principio de equidad o de igualdad sobre financiamiento que represente una ventaja indebida, o se haya impactado en algún proceso electoral, ya que al no haber proceso electivo a nivel local, ni existir constancia que permita concluir que se realizó alguna acción que derive en una ventaja indebida, es que no existe violación al principio de equidad.
Ahora bien, en virtud de que el partido político apelante combate las razones vertidas por la autoridad responsable en los considerandos sexto, séptimo y octavo de la resolución impugnada, en el entendido de que dichas disertaciones la condujeron a determinar la subsunción de la falta y la imposición de la sanción correspondiente, este Tribunal Electoral considera oportuno, en primer término, insertar dichas consideraciones y, en segundo lugar, pronunciarse respecto del tema que plantea el partido político apelante en el presente asunto, con el objeto de determinar si la referida autoridad responsable procedió o no conforme a derecho.
En ese sentido, en los considerandos señalados de la resolución combatida, es posible identificar que la responsable sostuvo en esencia, las siguientes cuestiones:
Sobre la naturaleza de las normas constitucionales.
1) Que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se reconoce, entre otros supuestos, la inviolabilidad de la Constitución; y que, dicha inviolabilidad, la coloca en un estado de Supremacía respecto de las restantes normas que integran el ordenamiento jurídico.
2) Que en el artículo 133 constitucional se advierte que la Constitución Federal es la Ley suprema y fundamental; y que los ordenamientos jurídicos que deriven de ella, trátese de leyes federales, tratados internacionales o leyes locales, deben ser congruentes con lo dispuesto en la misma.
3) Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1, 14, 16 y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe anteponerse la Supremacía de la Constitución a cualquier otro ordenamiento jurídico.
4) Que en las disposiciones constitucionales subyacen normas particulares aplicables a la función estatal, porque establecen también normas permisivas, prohibitivas y dispositivas, en tanto sean eficaces y vigentes para garantizar la subsistencia del Estado, así como el orden público.
5) Que las normas constitucionales, en tanto derecho vigente, vinculan a los sujetos a los que se dirigen, pues al ser continentes de derechos y obligaciones, se tienen que hacer guardar tanto por las autoridades garantes de su cumplimiento, como por aquellos sujetos corresponsables de su observancia.
6) Que el conjunto de normas expresamente plasmadas en el texto constitucional dan origen a un sistema de reglas, que constituyen pautas específicas de conductas que establecen mandatos o permisiones, caracterizadas por su obligatoriedad y pretenden regular la conducta de sus destinatarios.
7) Que cualquier conducta proveniente de la actividad de los partidos políticos nacionales que amenace con vulnerar directa o indirectamente cualquier mandato constitucional, afecta y trastoca todo el sistema jurídico que rige al Estado constitucional de Derecho.
Sobre los valores constitucionalmente protegidos.
1) Que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se recogen los valores (principios) fundamentales que posee un Estado.
2) Que los ordenamientos jurídicos que deriven de la Norma Suprema deben ser congruentes con lo dispuesto en ella para que resulten válidos, esto es, deben tener presente los mandamientos que aquélla dispone respecto de los cuales debe ceñirse la actividad propia del Estado y la conducta de sus gobernados, pues en ella se establecen valores que son inmutables y que garantizan la existencia misma de una sociedad, ya que a la vez, consigna disposiciones que son producto de la experiencia histórica del Estado.
3) Que los principios sirven para interpretar el ordenamiento y tienen una “proyección normativa” derivada del grado de indeterminación que tienen con respecto a las reglas, porque en ellos están prefigurados ciertos contenidos normativos que conforman todo el ordenamiento, y que corresponde a los jueces desarrollar bajo ciertos parámetros, pero siempre encaminado al correcto planteamiento y solución de los casos que se presentan en la práctica.
4) Que el propósito de establecer la prevalencia del financiamiento público sobre el financiamiento privado para los partidos políticos, es la de propiciar el principio de equidad en la contienda electoral y en el gasto ordinario.
5) Que la observancia del principio de equidad se traduce en el cumplimiento del artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, ya que este es imperativo, de orden público, de obediencia inexcusable y no renunciable.
6) Que el principio de equidad –según la doctrina- se entiende como una corrección de la igualdad, pues resulta mejor frente a ésta porque atiende a las desventajas naturales y apela al principio de la diferencia en aras de aplicar la justicia distributiva.
7) Que la equidad como principio rector en materia electoral estriba en el derecho igualitario consignado en la ley para que todos los partidos políticos puedan llevar a cabo la realización de sus actividades ordinarias y las relativas a la obtención del sufragio universal, en atención a las circunstancias propias de cada partido político, de tal forma que cada uno perciba lo que proporcionalmente le corresponde, acorde con su grado de representatividad.
8) Que de acuerdo al citado principio de equidad, cuando el Pacto Federal establece que los recursos públicos deben prevalecer sobre los de origen privado, esa situación debe ser entendida e interpretada literalmente, por lo que los recursos públicos determinados para un partido político deberán prevalecer y no ser rebasados por los recursos privados de cada fuerza política individualmente, lo que debe acatarse ya sea en contienda electoral o en actividades ordinarias.
Sobre los principios de tipicidad y reserva de ley respecto de la falta:
1) Que ante la omisión de un precepto (legal) que señale expresamente que el financiamiento privado de los partidos políticos no deberá ser mayor al público, se debe observar la norma constitucional, ya que de no hacerlo así, se transgrede el principio de supremacía constitucional, así como el principio de equidad en el ejercicio del financiamiento utilizado por los partidos políticos; máxime si la norma que se transgrede es, como en el caso, de tipo prohibitivo.
2) Que la norma prohibitiva de referencia (41, fracción II, constitucional) tiene un asidero jurídico secundario en relación con el principio de equidad, puesto que de una interpretación sistemática de los preceptos 41 y 116 de la Constitución Federal; 13 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo; 35, 48, 51-A, 51-B, 51-C, 280 y 281 del Código Electoral del Estado de Michoacán; y, 9, 16 y 71 del Reglamento de Fiscalización, se advierte que: I) Los partidos políticos reciban en forma equitativa financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes; II) La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; y, III) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
3) Que en el caso concreto está debidamente comprobado que el financiamiento privado recaudado por el Partido de la Revolución Democrática en el año dos mil nueve, fue mayor que el financiamiento público, en contravención de lo previsto en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en consecuencia, del principio de equidad que en dicho dispositivo se consagra.
4) Que el precepto que se estima violado (artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal) no sólo contiene una regla (garantizar que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, y la manera a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales en que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado), sino que también consagra el principio de equidad que, en el caso, constituye el sustento y papel central en el razonamiento que justifique la decisión acerca del derecho que se estima vulnerado, lo cual, como ya se analizó, es viable al consagrarse en el texto constitucional.
5) Que los partidos políticos, como entidades de interés público, están obligados a regir sus actividades dentro del Estado constitucional de Derecho; esto es, se encuentran vinculados a la Constitución y, en general, al sistema jurídico nacional, por lo que de conformidad con el precepto 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado, están obligados a conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático.
6) Que el Partido de la Revolución Democrática debe sujetarse en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines, a los principios del Estado Democrático, vigilando que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
7) Que el Partido de la Revolución Democrática vulneró lo establecido en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la fracción XIV del artículo 35 del Código Electoral del Estado de Michoacán, al recaudar mayor financiamiento privado que público en el ejercicio fiscal correspondiente al año dos mil nueve, ya que con su actuación vulneró directamente un precepto normativo constitucional, tendente a proteger el principio de equidad en las actividades ordinarias y específicas realizadas por los partidos políticos para el cumplimiento de sus fines, durante el periodo referido.
8) Que el Partido de la Revolución Democrática es directamente responsable por estar especialmente obligado a resguardar los bienes jurídicos tutelados por el ordenamiento jurídico, pues no es dable atribuir validez, ni reconocer el surtimiento de efectos a un acto que contraviene directamente a la Constitución, al no conducir sus actividades y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático, tal y como lo determina el Código Electoral del Estado de Michoacán.
Sobre la conducta sancionada (valor o principio constitucional protegido), preceptos vulnerados y la sanción.
1) Que el Partido de la Revolución Democrática es plenamente responsable de las violaciones acreditadas a los preceptos 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado (preceptos vulnerados) y, en consecuencia, es acreedor a una sanción conforme a la individualización respectiva.
2) Que el bien jurídico tutelado que se trastocó con la conducta realizada por el Partido de la Revolución Democrática, al haber ingresado mayor financiamiento privado que público durante el ejercicio de dos mil nueve, fue el de equidad (conducta o principio constitucional protegido), principio rector en materia electoral que estriba en el derecho igualitario consignado en la Ley para que todos los partidos políticos puedan llevar a cabo la realización de sus actividades ordinarias y las relativas a la obtención del sufragio universal, en atención a las circunstancias de cada partido político y en aras de aplicar la justicia distributiva, que se visualiza en la igualdad en términos de oportunidades equitativas.
3) Que al no ceñirse el Partido de la Revolución Democrática a las directrices constitucionales, conllevó a mantener una situación desproporcionada e inequitativa con respecto a los demás institutos políticos.
4) Que los partidos políticos como entidades de interés público tienen la obligación de garantizar que sus recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado, obligación que entraña el deber de los partidos políticos de actuar dentro de los parámetros establecidos en la norma constitucional; por ende, en atención a que el partido infractor superó el límite de financiamiento privado a que tenía derecho, no obstante que tuvo conocimiento cierto del importe de su financiamiento público, debió establecer los procedimientos necesarios para que el financiamiento que recibió en el rubro privado no lo rebasara.
5) Que el Partido de la Revolución Democrática vulneró el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, que establece la prevalencia del financiamiento público sobre el privado (conducta). Asimismo, con dicha conducta conculcó disposiciones legales, en particular, lo estipulado en el numeral 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán (preceptos vulnerados), el cual contempla ajustar la conducta de los partidos políticos a los cauces legales.
6) Que se trastoca un dispositivo de rango constitucional, en el caso particular, el numeral 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual tiende a proteger el principio de la equidad, rector en materia electoral; asimismo, se vulnera el precepto 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, pues el Partido de la Revolución Democrática no condujo sus actividades dentro de los cauces legales, ni ajustó su conducta a los principios del Estado Democrático (preceptos vulnerados y conducta o principio constitucional protegido).
7) Que se actualizó una falta de carácter sustancial, toda vez que con la misma se ocasionó un daño directo y efectivo al bien jurídico protegido por la normatividad conculcada, el cual es el principio de equidad (conducta o principio constitucional protegido).
8) Que en el Código Electoral del Estado de Michoacán (artículos 279 y 280); en el Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán aprobado el seis de junio de dos mil siete (artículo 71 en relación con el 113, fracciones VII, VIII, IX, XI, XXXVII y XXXVIII, del Código de la materia), así como en los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias Relacionadas con Presuntas Infracciones a las Reglas Inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos (artículo 45), se prevén las sanciones (catálogo de sanciones) que deben imponerse a los partidos políticos en caso de que infrinja la normatividad electoral en materia de financiamiento (sanción).
9) Que si bien es cierto que no se contempla una sanción particular para la falta consistente en la preeminencia de financiamiento privado sobre el público, también lo es que del numeral 71 del Reglamento de Fiscalización citado, en los casos no contemplados será el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán el que decida conforme a la normatividad electoral, así como a los criterios vinculantes de los órganos jurisdiccionales en la materia; por tanto, para la determinación de la sanción de la falta de mérito, se toma como referencia la figura del decomiso, acorde con lo sustentado en un criterio jurisprudencial emitido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (sanción).
Ahora bien, una vez que han sido precisados tanto los motivos de disenso esgrimidos por el actor para justificar su inconformidad, como las consideraciones vertidas por la responsable para sostener la legalidad de la resolución combatida, respecto del tema que nos ocupa, este Tribunal Electoral estima que son INFUNDADOS todos los planteamientos formulados por el partido político apelante, por las razones que a continuación se exponen.
En efecto, lo INFUNDADO de los razonamientos alegados por el actor, en relación a que la autoridad responsable violentó gravemente el principio general de derecho “nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et stricta” (no hay crimen ni sanción sin ley previamente establecida a la conducta sancionada, de manera escrita y de aplicación estricta), en contravención del principio de legalidad en sus vertientes de tipicidad y de reserva de ley; deriva de que el apelante parte de la premisa falsa de sostener que la autoridad responsable subsumió la conducta sancionada -preeminencia de financiamiento privado sobre el público -en un tipo legal de incumplimiento que no se encuentra previsto en algún precepto normativo local; de modo tal que, contrario a lo sostenido por el partido político impugnante, la conducta sancionada por la autoridad administrativa electoral fue enmarcada en un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -41, Base II-, que establece, en lo conducente, que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado, en relación con un precepto del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente en el momento en que fue realizada la conducta -35, fracción XIV-, que establece que los partidos políticos están obligados a conducir sus actividades y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático, lo cual es valorado por este órgano jurisdiccional conforme a derecho como se explicará en lo subsecuente.
De igual modo, lo INFUNDADO de los motivos de disenso del apelante, relativos a que la autoridad responsable lo sancionó a pesar de la ausencia de reglamentación en el sistema jurídico electoral local, deriva de que el mencionado recurrente parte de la premisa inexacta de sostener que la autoridad responsable sancionó la conducta consistente en ejercer mayor financiamiento privado que público durante un ejercicio fiscal, sin que se encuentre prevista legislativamente sanción alguna aplicable a la conducta reprochada; por lo que, contrario a lo sostenido por el partido político impugnante, la sanción impuesta por la autoridad administrativa electoral no fue por la práctica de la conducta destacada –ejercer mayor financiamiento privado que público-, sino porque estimó que el Partido de la Revolución Democrática desatendió a la vez la obligación contenida en el precepto 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente en el momento de los hechos, consistente en conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta a los principios del Estado Democrático, en contravención del valor jurídicamente tutelado en el artículo 41, Base II, de la Constitución Federal, que en el caso es el principio de equidad en los recursos tanto públicos como privados utilizados por los partidos políticos como entidades de interés público, para el sostenimiento de las actividades ordinarias y específicas realizadas en cumplimiento de sus fines, lo que a juicio de este órgano jurisdiccional es conforme a derecho, como se explicará en lo sucesivo.
En esa tesitura, cabe destacar que el análisis de los motivos de disenso en comento, hechos valer por el partido político impugnante será realizado de manera conjunta, en virtud de que tales planteamientos guardan estrecha relación entre ellos; lo anterior por estar encaminados a controvertir la supuesta inobservancia de los principios que tutelan la potestad punitiva del Estado –ius puniendi-, eje rector en que descansa, mutatis mutandis, el régimen del derecho administrativo sancionador electoral, de acuerdo a los criterios definidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, mediante la Tesis XLV/2002 de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL” y Jurisprudencia 7/2005 intitulada: “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES”.
De inicio es importante destacar que en virtud de que el presente asunto deriva de un procedimiento administrativo sancionador electoral, al resolver la cuestión particular debe tomarse en cuenta que por llevar implícito el ejercicio del poder correctivo o sancionador del Estado, todo organismo público (como sucede con los institutos electorales de los Estados) debe atender a los principios jurídicos que prevalecen cuando se pretende restringir, limitar, suspender o privar de cierto derecho a algún sujeto, para el efecto de evitar la supresión total de la esfera de derechos políticos de los ciudadanos o sus organizaciones políticas con la consecuente transgresión de los principios constitucionales de legalidad y certeza, máxime cuando se reconoce que ese poder punitivo estatal está puntualmente limitado por el aludido principio de legalidad, lo cual implica que en el régimen administrativo sancionador electoral está constituido, entre otros, por las siguientes cuestiones.
Un principio de reserva legal (lo no prohibido está permitido), así como el carácter limitado y exclusivo de sus disposiciones, esto es, sólo las normas jurídicas legislativas determinan la causa de incumplimiento o falta, en suma, el presupuesto de la sanción; el supuesto normativo y la sanción deben estar determinados legislativamente en forma previa a la comisión del hecho.
La norma jurídica que prevea una falta o sanción debe estar expresada en una forma escrita (abstracta, general e impersonal), a efecto de que los destinatarios (tanto ciudadanos, como partidos políticos, agrupaciones políticas y autoridades administrativas y jurisdiccionales, en materia electoral) conozcan cuáles son las conductas ordenadas o prohibidas, así como las consecuencias jurídicas que provoca su inobservancia, lo cual da vigencia a los principios constitucionales de certeza y objetividad; y, las normas requieren una interpretación y aplicación estricta (odiosa sunt restringenda), porque mínimo debe ser el ejercicio de ese poder correctivo estatal, siempre acotado y muy limitado, por cuanto que los requisitos para su puesta en marcha deben ser estrechos o restrictivos.
No obstante lo anterior, ello no significa que al derecho administrativo sancionador electoral se le deba aplicar la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean útiles y pertinentes a la imposición de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particularidades de éstas, lo que significa que no siempre y no todos los principios penales son aplicables, sin más, a los ilícitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la administración, en razón de que no existe uniformidad normativa, sino más bien una unidad sistémica, entendida como que todas las normas punitivas se encuentran integradas en un solo sistema, pero que dentro de él caben toda clase de peculiaridades, por lo que la singularidad de cada materia permite la correlativa peculiaridad de su regulación normativa.
Entonces, como se dijo anteriormente, este Tribunal Electoral estima que la autoridad administrativa electoral procedió conforme a derecho al haber determinado tanto la infracción de un precepto constitucional -41, Base II- a través de la conducta desplegada por el Partido de la Revolución Democrática, en relación con el artículo 35, fracción XIV, del entonces vigente Código Electoral de Michoacán, como la sanción impuesta al citado instituto político por vulnerar el valor constitucionalmente protegido en el artículo constitucional infringido –principio de equidad-, al faltar a su obligación de ajustar su conducta a los principios del Estado Democrático, de conformidad con las consideraciones que a continuación se exponen.
En primer término, es dable destacar que, como bien lo sostuvo la autoridad responsable en los considerandos combatidos por el actor, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el expediente SUP-JRC-604/2007, sostuvo, en lo que se refiere a la naturaleza de las normas constitucionales, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece mandamientos respecto de los cuales debe ceñirse la actividad del Estado, en ellas en forma general se establecen valores que son inmutables y que garantizan la existencia misma de una sociedad, y a la vez consigna disposiciones que son producto de la experiencia histórica propia del Estado.
Dichas disposiciones pueden consignarse en forma de directrices que definen el rumbo, forma e integración del Estado, por lo cual, aun cuando son generales y abstractas, en ellas subyacen normas particulares aplicables a la función estatal, porque establecen también normas permisivas, prohibitivas y dispositivas, respecto de la actividad que lleva a cabo el Estado, en tanto son eficaces y vigentes para garantizar la subsistencia del mismo, así como del orden público.
Las normas constitucionales, en tanto derecho vigente, vinculan a los sujetos a los que se dirigen; en este sentido, al ser continentes de derechos y obligaciones, se tienen que hacer guardar por las autoridades garantes de su cumplimiento, así como por aquellos sujetos corresponsables de su observancia.
Así, las disposiciones constitucionales no sólo son mandamientos abstractos que fijan la dirección o proyección de la función estatal, sino que también contienen normas vigentes y exigibles.
Asimismo, la referida Sala Superior, al resolver el expediente SUPRAP-0119/2010, sostuvo, entre diversas cuestiones a las enunciadas por la autoridad administrativa electoral, que la iniciativa de reformas constitucional y legal de 2007-2008 tuvo entre sus propósitos fundamentales que en política y campañas electorales hubiera menos dinero y más sociedad, y destacó que en ese aspecto convenía tener presente lo pronunciado por José María Iglesias en octubre de mil ochocientos setenta y seis: “Sobre la Constitución, nada; sobre la Constitución, nadie”.
De igual manera, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Jurisprudencia 80/2004 de rubro “SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE”, sostuvo que en el referido artículo 133 se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por lo que los Jueces de cada Estado deben arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, debiendo los Estados que constituyen la República sujetar su gobierno a los mandatos de la Carta Magna, ya que si las leyes expedidas por las Legislaturas de las entidades federativas resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución local correspondiente.
También resulta imprescindible traer a colación el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis número CLXII, intitulada “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SU APLICACIÓN DIRECTA CORRESPONDE INDISTINTAMENTE A TODAS LAS AUTORIDADES ORDINARIAS O DE CONTROL CONSTITUCIONAL, SIEMPRE Y CUANDO NO DESAPLIQUEN, PARA ESE EFECTO, UNA LEY SECUNDARIA”, en la cual se sostiene que en los artículos 40 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se consagra el principio de supremacía constitucional, en tanto disponen que la Constitución es la ley fundamental o suprema, naturaleza que niega la posibilidad de que esté sometida a otro cuerpo normativo superior y, en cambio, requiere que todo le sea inferior y que cada acto de autoridad esté de acuerdo con ella; por lo que, en términos generales, todas las autoridades ordinarias están obligadas a aplicarla directamente.
Conforme con esos postulados, es factible arribar a la convicción de que los principios de tipicidad y reserva de ley a los que apela el partido político inconforme para alcanzar su pretensión, se encuentran supeditados a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, siempre que en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establezcan los mandamientos que, a través de una interpretación y aplicación estricta (odiosa sunt restringenda), permitan conocer las directrices a las cuales debe constreñirse la actuación tanto de las autoridades encargadas de velar por su cumplimentación, como los sujetos corresponsables de su observancia.
Lo anterior es así porque al establecer la Constitución normas permisivas, prohibitivas y dispositivas de conductas con efectos vinculantes para los sujetos a quienes se dirigen, en tanto que son eficaces y vigentes por estar determinadas en forma previa a la comisión del hecho regulado, existe la posibilidad de que no todas las faltas se encuentren contempladas legislativamente, sino que tomando en cuenta el cumplimiento de los fines perseguidos o la relevancia de los valores que se pretenden tutelar o proteger a través de los preceptos normativos, el Constituyente Permanente haya decidido elevarlas a un rango superior, por encima de las demás que integran el sistema jurídico nacional, consignándolas en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (presupuesto de la sanción) y, por ende, al tener esas normas el carácter de fundamentales o supremas, deben ser aplicadas directamente por todas las autoridades ordinarias para resolver las controversias sometidas a su potestad.
No es obstáculo que en materia electoral, sea en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, en el cual se establecen las bases, lineamientos o directrices que deben garantizar las Constituciones y leyes de las Entidades Federativas, entre las que destaca por estar íntimamente relacionada con el caso que ahora se aborda, la obligación a cargo de las Legislaturas Locales de determinar: a) Que en el ejercicio de la función electoral, sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; b) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal; c) Los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales; d) Los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes, cuya suma total no podrá exceder el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se fije para la elección de gobernador; e) Los procedimientos de fiscalización de los recursos; y, f) Las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones de observancia en esa materia.
Pues como se aprecia, la disposición prevista en el artículo en cita, para definir los montos que en calidad de prerrogativas por financiamiento tengan derecho a percibir los partidos políticos, sólo está diseñada para fijar tanto la forma (equitativa) en que contarán con financiamiento público para actividades ordinarias y durante los procesos electorales para la obtención del voto, como los topes máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes, sin que de ello se advierta expresamente la obligación de que el financiamiento privado no pueda superar al público, o bien, la autorización para que pueda superarlo.
De ahí que, si en el caso en examen se está en el supuesto de que la causa de incumplimiento o falta se ubica en el artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (lo prohibido no está permitido) expresada en forma escrita -abstracta, general e impersonal- y previa a la comisión del hecho, pudiendo los destinatarios conocer cuál es la conducta ordenada o prohibida, así como la(s) consecuencia(s) jurídica(s) que provoca su inobservancia (tipicidad) mediante un proceso mental simple de adecuación del hecho en la hipótesis normativa (odiosa sunt restringenda), es inconcuso que debe aplicarse la norma constitucional correspondiente, supeditando a ella los principios de tipicidad y reserva de ley que indican que los elementos supracitados deben estar integrados en la legislación atinente, sin que ello implique vulneración a los citados principios, pues ante la omisión del legislador secundario (local) de desarrollar los mandatos de un precepto constitucional debe aplicarse de manera directa las reglas y principios contenidos en la Constitución Federal.
Lo anterior es así, porque si bien es cierto que en el artículo 116 de la Constitución Federal es en el que se establecen los lineamientos que rigen para las Entidades Federativas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado en la tesis XXXVII/2006 de rubro “MATERIA ELECTORAL. PARA EL ANÁLISIS DE LAS LEYES RELATIVAS ES PERTINENTE ACUDIR A LOS PRINCIPIOS RECTORES Y VALORES DEMOCRÁTICOS PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”, el criterio consistente en que para el análisis de las leyes electorales es pertinente acudir a los principios rectores y valores democráticos previstos en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como puntos de partida de los criterios de validez que orientan el examen de ese tipo de normas, pues para verificar el apego de las leyes secundarias a la Norma Fundamental, además de atender lo que ésta textualmente establece, deben observarse también los postulados esenciales que contiene, los cuales sirven de guía para cimentar ulteriores razonamientos que integren un orden jurídico armónico, el cual desde cualquier ángulo guardará uniformidad y consistencia en relación con los fines que persigue el sistema electoral mexicano.
De ahí que en el citado texto jurisprudencial, también se sostenga que es irrelevante que algunas disposiciones que contienen esos principios y valores no sean exactamente aplicables al caso concreto por referirse a supuestos jurídicos diversos, ya que la brevedad de dichas normas impide reiterar literalmente dichos conceptos fundamentales a cada momento, por lo que deben extraerse de los preceptos constitucionales para elevarlos a categorías instrumentales o finales de interpretación, de manera que la propia Constitución sea la causa eficiente de toda resolución, no únicamente por su semántica, sino también conforme a sus propósitos.
En ese sentido, se trae nuevamente a colación lo preceptuado en el artículo 41, Base II, de la Constitución Federal que, en lo que al caso interesa, prevé como garantía que los partidos políticos nacionales “cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades”, así como que en el financiamiento otorgado “los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado”; contenido que tiende a proteger, como se advierte, también el principio de la equidad, por lo que la observancia de éste valor democrático fundamental en el caso se traducirá en el cumplimiento de los preceptos constitucionales antes mencionados (116 en relación con el 41, fracción II), en tanto que, la inobservancia del citado principio traerá aparejada la vulneración a los preceptos de referencia.
En ese orden de ideas, es importante destacar el pronunciamiento realizado por este Tribunal Electoral el pasado veinticuatro de junio de dos mil once, al resolver en sesión pública, el recurso de apelación identificado con la clave TEEM-RAP-015/2011, respecto del contenido regulado en el artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En el asunto de mérito, el Partido de la Revolución Democrática impugnó el acuerdo de dieciséis de mayo de dos mil once, emitido por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, por el cual se aprobaron diversas modificaciones al Reglamento de Fiscalización de dicho órgano administrativo electoral, por considerar que diversos preceptos (36, 38, 46, 82 y 117) del citado Reglamento eran ilegales, porque a través de los mismos se regulaba de forma directa diversas bases de la Norma Fundamental, aspectos que a su juicio la responsable carecía de competencia, ya que adujo que ello atañe exclusivamente al órgano legislativo del Estado de Michoacán.
Al tenor, cabe resaltar que en el presente fallo es de interés particular, únicamente lo dispuesto en el artículo 36 del vigente Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, en virtud de que su contenido establece lo que a continuación se transcribe:
‘Artículo 36’ (Se transcribe).
Retomando el expediente referido -TEEM-RAP-015/2011-, ante la impugnación de los preceptos reglamentarios citados, este órgano jurisdiccional sostuvo, en lo conducente, que la propia Suprema Corte, en la diversa tesis de jurisprudencia, número CXXXVIII/2010, intitulada “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUPUESTO EN QUE PUEDE SER INVOCADA DIRECTAMENTE POR CUALQUIER JUEZ” consideró que si bien la aplicación de las normas constitucionales ocurre generalmente a través de la legislación secundaria, ello no merma su condición de fuente de derechos, pues esa clase de normas fundamentales son idóneas para regular no sólo la organización estatal y las relaciones entre el Estado y los gobernados, sino también aquéllas entre particulares y son, por tanto, susceptibles de aplicación directa, en la medida en que la norma constitucional sea suficientemente completa para poder valer como regla para los casos concretos, pudiendo ser invocada como regla aplicable de manera directa si su texto no requiere regulación posterior para definir una situación individual.
De igual modo, se sostuvo que la aplicación sistemática de la jurisprudencia conduce a establecer, como criterio orientador, que el hecho de que una autoridad de legalidad haga referencia a una norma constitucional, al reglamentar determinada situación jurídica, no conduce automáticamente a considerar una extralimitación de sus funciones, sino que debe evaluarse si la norma constitucional es o no de aplicación directa.
Así, del examen que realizó este Tribunal Electoral de las descripciones normativas reglamentarias impugnadas en ese asunto, arribó a la convicción de que la responsable no estaba reglamentando normas constitucionales, sino que se limitaba a reiterar el texto de la Norma Fundamental o a hacer remisiones expresas a ellas, lo que por sí solo no implica una extralimitación de atribuciones de reglamentación. Así, de manera particular, sobre el contenido referido en el artículo 36, se sostuvo que en él se previó expresamente la regla de que el financiamiento privado no podrá ser mayor al financiamiento público anual que corresponda a cada partido político, porque esta descripción normativa reproduce la norma prevista en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual, aunque se refiere a partidos políticos nacionales, también resulta aplicable en el ámbito de las entidades federativas.
Lo anterior se sustentó en la afirmación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de Jurisprudencia P/J. 12/2010, de rubro “FINANCIAMIENTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE PREEMINENCIA DE ESTE TIPO DE FINANCIAMIENTO SOBRE EL PRIVADO, ES APLICABLE TANTO EN EL ÁMBITO FEDERAL COMO EN EL ESTATAL”, al sostener que si bien dicho principio (preeminencia de financiamiento público sobre el privado) no se encuentra expresamente previsto en el artículo 116, fracción IV, de la propia Constitución, no existe justificación alguna para considerar que no es aplicable en el ámbito de las entidades federativas, ya que ello supondría un alejamiento de la finalidad constitucional que se persigue con la inclusión de dicho principio; por lo cual se insiste que, en lo individual, el artículo 36 del Reglamento se limitó a reiterar un principio constitucional aplicable al ámbito de las entidades federativas.
Finalmente, de manera genérica, respecto de los preceptos reglamentarios impugnados -entre ellos el 36-, este órgano jurisdiccional concluyó, en el citado TEEM-RAP-015/2011, que contrario a lo aducido por el Partido de la Revolución Democrática en aquél asunto (actor en el presente caso), la autoridad responsable no llevó a cabo una función reglamentaria de las disposiciones constitucionales, en tanto que no estableció, por sí misma, la regulación de la materia determinada, ni extendió su aplicación a supuestos distintos a los previstos en la propia Norma Fundamental, sino que se limitó a reiterar lo dicho por la Constitución y a hacer remisiones concretas, lo cual no puede estimarse como una actuación fuera de las facultades reglamentarias que le son propias.
En definitiva, este Tribunal Electoral consideró que las normas constitucionales, a las que hacían referencia las disposiciones reglamentarias impugnadas, gozan de toda claridad y detalle que permiten atribuirles el carácter de normas de aplicación directa, lo que, en todo caso, torna irrelevante que se hayan previsto en el reglamento, pues, aun ante la ausencia de previsión legal o reglamentaria, los partidos políticos se encuentran obligados a acatarlas.
Así, se concluyó que, en todo caso, el proceder del Consejo General, al incluir disposiciones constitucionales o hacer remisiones a ellas, debía entenderse con una finalidad de certeza, en la medida en que buscaba concentrar en una sola normativa, las reglas a las que están sujetos los partidos políticos en materia de fiscalización.
Así pues, este Tribunal Electoral asume el criterio de que el contenido del artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estadas Unidos Mexicanos, debe regir como regla general vinculante para los sujetos a quienes se dirige, de tal manera que se tiene que hacer guardar tanto por las autoridades garantes de su cumplimiento, como por aquellos sujetos corresponsables de su observancia, entre ellos, los partidos políticos en su respectivo ámbito de actuación -federal o estatales-, al tener el carácter de entidades de interés público, de conformidad con lo dispuesto en la fracción I, del mismo precepto constitucional.
Por lo tanto, al estar acreditado, como bien lo determinó la autoridad responsable, que el Partido de la Revolución Democrática en el Estado de Michoacán, percibió mayor financiamiento privado que público durante el ejercicio de dos mil nueve, se traduce en una situación irregular que pone en peligro el valor jurídico superior protegido por el precepto constitucional invocado, consistente en el principio de equidad en el financiamiento de los partidos políticos para el cumplimiento de sus fines o actividades ordinarias y específicas de índole permanente realizadas durante la anualidad mencionada.
En efecto, el citado precepto constitucional establece, en lo que es materia de esta controversia, lo siguiente:
‘Artículo 41’ (Se transcribe).
De la lectura del precepto transcrito se obtiene que mediante un ejercicio simple de subsunción de la conducta imputada al Partido de la Revolución Democrática en la referida hipótesis normativa, conlleva a identificar plenamente el mandato consistente en que los recursos de origen privado no deben rebasar el financiamiento de origen público que la ley les garantice a los partidos políticos, esto es, en el precepto de referencia se establece la regla general de que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado, en tanto que, en todo caso, al legislador ordinario se le reservó, entre otras materias, regular para fijar de manera equitativa esos recursos (públicos y privados) a los partidos políticos, así como el control a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, a efecto de que puedan llevar a cabo sus actividades, siempre que, como ya se dijo, el financiamiento público prevalezca sobre el de origen privado.
En ese sentido, es evidente que mientras en el precepto de análisis se determina el qué de una situación jurídica general, hipotética y abstracta (preeminencia de financiamiento público sobre el privado), al legislador le competerá el cómo de ese supuesto jurídico, es decir, fijar la manera de hacer cumplir la obligatoriedad de la regla o principio ya definido en la Constitución Federal y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla.
Es por eso que, si nos trasladamos a lo dispuesto en el artículo 48, inciso b), párrafo segundo, del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán, el cual establece que “las aportaciones que en lo individual realicen los simpatizantes tendrán un límite anual equivalente al 5% del monto total que para actividades ordinarias se otorgue a los partidos políticos en el año que corresponda”, situación que aunque no es motivo de controversia en el caso particular, pone de manifiesto la finalidad de que prevalezca el financiamiento público otorgado a los partidos políticos sobre otro tipo de financiamiento, al establecer la prohibición expresa a los institutos políticos de recibir anualmente de simpatizantes aportaciones en dinero en una cantidad mayor al 5% (10% en la legislación vigente) del total del financiamiento público para actividades ordinarias y, por lo tanto, es un medio en el que se identifica el cómo o la manera de hacer cumplir la obligatoriedad de la regla general prevista en el artículo 41, Base II, de la Constitución Federal, consistente en que prevalezcan los recursos de origen público sobre los de origen privado, a fin de salvaguardar el principio de equidad que exige que los partidos políticos reciban de manera proporcional financiamiento para la realización de actividades permanentes.
Lo anterior, con el propósito de evitar desigualdad jurídica entre los partidos políticos que tienen derecho a recibir dicha prerrogativa, que pudiera generar alguna ventaja indebida en la obtención o logro de los fines constitucional y legalmente definidos para los partidos políticos, según se desprende de los artículos 46, 47 y 48, del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán, de cuyo contenido es posible sustraer el principio de equidad jurídica o legal consistente en el derecho igualitario para que todos los partidos políticos puedan llevar a cabo la realización de sus actividades ordinarias y las relativas a la obtención del sufragio universal, atendiendo a las circunstancias propias de cada partido, de manera tal que cada uno perciba lo que proporcionalmente le corresponda, acorde con su grado de representatividad, circunstancia que deriva de su sola calidad de partidos políticos como entidades de interés público, lo cual se traduce, necesariamente, en asegurar a los institutos políticos el mismo trato cuando se encuentren en igualdad de circunstancias, y un criterio distinto que rija para todos ellos cuando sus situaciones particulares sean diversas.
Situación la anterior, que se ha definido en los criterios sustentados tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 30/2005, como por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la razón esencial contenida en la Jurisprudencia 8/2000 de rubro “FINANCIAMIENTO PÚBLICO. LAS LEGISLATURAS LOCALES NO SE ENCUENTRAN OBLIGADAS A FIJARLO EN IGUALES TÉRMINOS QUE EN EL ORDEN FEDERAL”.
Ahora bien, a fin de verificar el alcance de los principios de tipicidad y reserva de ley en el caso en análisis, es menester retomar nuevamente que tanto al derecho penal, como al derecho administrativo sancionador electoral, les es común la finalidad de reprimir las conductas que constituyen ilícitos para prevenir la comisión de actos reprochables, finalidad que, precisamente, es propia del ius puniendi estatal.
Al tenor de ello, resulta importante destacar lo sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver los expedientes SUP-RAP-196/2012, SUP-RAP-221/2012, SUPRAP-222/2012 y SUP-RAP-234/2012 en sesión pública celebrada el cuatro de julio de dos mil doce, así como lo resuelto en los expedientes SUP-RAP-345/2012, SUP-RAP-346/2012, SUP-RAP-347/2012, SUP-RAP-348/2012, SUP-RAP-349/2012 y SUP-RAP-352/2012 en sesión pública celebrada el dieciocho de julio de dos mil doce, en el sentido de que, en el derecho administrativo sancionador, el principio de reserva legal se flexibiliza, ya que la reserva legal no es absoluta, sino relativa, y como tal, autoriza que otras normas formales o materiales puedan coadyuvar en el establecimiento y definición de las infracciones y de las sanciones.
Ello, si se toma en cuenta que conforme a los artículos 39 y 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la soberanía es delegada por el pueblo al Estado para su ejercicio, a fin de que organice, regule la vida en sociedad y garantice el desarrollo armónico de las relaciones entre los gobernados, con el objeto de lograr el bienestar general. Para lo cual, el Estado expide en el ámbito administrativo, normas que establecen los derechos de los gobernados, sus obligaciones, entre las que se encuentra la de respetar los derechos de terceros, y entre estas últimas, las conductas prohibidas en especial.
De modo tal que, las obligaciones y prohibiciones van dirigidas a imponer al gobernado el deber de realizar o abstenerse de hacer determinadas conductas que, en un concreto ámbito espacial y temporal de validez, se estima afectan bienes que el Estado trata de salvaguardar con la expedición de la norma positiva.
Esto sucede también con los derechos, ya que en un ámbito de validez específico, se considera que los gobernados deben tener un catálogo mínimo de éstos, a fin de tener un desarrollo óptimo, así como los medios que garanticen su ejercicio, frente a otros y frente al propio poder público.
Los valores elementales de la vida en sociedad, se recogen en las leyes por el Estado, los cuales adquieren la calidad de bienes jurídicos, cuya salvaguarda resulta relevante tanto para el propio Estado, como para la sociedad; de ahí se justifica que en las leyes se establezcan reglas que regulan el comportamiento humano y, por otra parte, se dota a dicho Estado del ius puniendi, con el propósito de lograr el cumplimiento de las disposiciones legales, al castigar y reprimir las conductas de los gobernados que vulneren esos bienes tutelados.
Como ya se precisó, el ius puniendi del Estado se manifiesta de dos maneras: a través del derecho penal, el cual se encarga de tutelar los valores de mayor envergadura, que se rige por el principio de intervención mínima, por lo que el número de delitos regulados se ve reducido, de modo que al legislador le es posible fijar la conducta típica de cada ilícito, y la pena que corresponda para cada una de ellas, inclusive, el derecho penal no establece directamente dentro de su codificación, obligaciones o prohibiciones de los gobernados, sino que describe los delitos y su correspondiente sanción.
La otra forma en que se manifiesta el ius puniendi es en el derecho administrativo. Éste establece derechos, obligaciones y prohibiciones de los gobernados, tendientes a lograr el desarrollo armónico de las relaciones humanas dentro de la sociedad, esto es, prevé un conjunto de reglas dirigidas a regular la vida en sociedad; cuando estas disposiciones son incumplidas por las personas vinculadas, establece las sanciones, con lo cual se activa el derecho administrativo sancionador.
Tal derecho abarca una cantidad de situaciones jurídicas más numerosas que el derecho penal, que requieren regulación por el Estado y van incrementándose, en la medida en que evoluciona la propia sociedad.
Por estas causas, la forma en que se establecen los ilícitos y las sanciones en el derecho administrativo sancionador, para cumplir con el principio de legalidad, es distinta que en el derecho penal, pues en aquél (derecho administrativo), ordinariamente, primero se prevé una norma que contiene una obligación o una prohibición, para después establecer un enunciado en el sentido de que quien incumpla con las disposiciones de la ley correspondiente, será sancionado. En estas dos normas se localizan los elementos típicos de la conducta, en virtud de que la primera dispone la obligación de hacer o no hacer una conducta determinada, precisa y clara; en el caso de que se incumpla con ese deber, se coloca en el supuesto de la segunda norma en donde se señala la imposición de la sanción.
Existe un último elemento consistente en la sanción, que a diferencia del ámbito penal, se establece como regla en un catálogo de infracciones generales, para cuya aplicación se fijan reglas, y deja a la autoridad encargada de imponerlas, que determine cuál es la procedente y en qué medida.
Esto, por virtud de que como se mencionó, en el derecho penal se tutela un número reducido de valores jurídicos identificados por el legislador, que en función de su importancia, permiten establecer penas específicas y adecuadas para cada uno de los tipos regulados, lo cual no acontece en el derecho administrativo sancionador, pues si en éste, el bien jurídico esencial que se protege, es el bienestar general, es razonable concluir que el legislador establezca un catálogo de sanciones generales y reglas para su individualización, si se atiende que el valor tutelado, así como su afectación no variaría en la medida que acontece en el derecho penal, de modo que la autoridad competente sería la encargada de determinar cuál de las sanciones debe imponer e individualizarla.
Por la flexibilidad mencionada del principio de reserva legal, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en que en el derecho administrativo sancionador, se autoriza la coadyuvancia entre las normas formales o materiales en la regulación de las infracciones y de las sanciones, debido a la multiplicidad de conductas y diversidad de sujetos, que convergen en un sistema complejo, por la dificultad de reglamentarse en una única norma jurídica.
Por esta razón, si en el caso a estudio se localizan los elementos típicos de la conducta a través de la unión de una o dos normatividades, ya sea porque en una misma disposición se ubique tanto la infracción como la sanción a imponer a quién o quienes infrinjan la normatividad electoral, o bien, porque mediante la unificación de dos preceptos se identifique únicamente la conducta infractora, en tanto que en otro dispositivo se encuentre la sanción aplicable, es inconcuso que se estará en presencia del respeto al principio constitucional de legalidad que absorbe a los de tipicidad y reserva de ley en el ámbito del derecho administrativo sancionador electoral.
De igual manera, la citada Sala Superior al resolver el expediente SUP-JRC-47/2010 el pasado trece de mayo de dos mil diez, sostuvo que en el derecho administrativo sancionador electoral existe la posibilidad de que la especificación de la conducta considerada como infracción, no se encuentre en una disposición general y unitaria, pues el catálogo de bienes jurídicos o valores susceptibles de ser protegidos es muy variado, al igual que la necesidad de preservarlos de diversas conductas que pueden lesionarlos o atentar en contra de ellos, las cuales también pueden ser numerosas.
Las anteriores circunstancias provocan que una norma se pueda remitir a otra, en el sentido de que la norma que contiene la hipótesis que sugiere la conducta infractora que se significa por constituir el incumplimiento de la obligación positiva o negativa, se pueda remitir a la norma en la que se formula una obligación o deber jurídico (el deber de hacer o de abstenerse).
Entonces, es evidente que en el derecho administrativo sancionador electoral el tipo puede configurarse de distintos modos, a saber:
A través de una descripción directa e íntegra, como ocurre en el derecho penal, mediante un tipo básico con una configuración completa que prevé la infracción y la sanción; por medio de una conjunción de dos disposiciones, cuando en un precepto se establece la infracción y en otro diverso la sanción; o bien, a través de una conjunción de más de dos disposiciones, bien sea porque en uno se establece la conducta debida o prohibida, en otra la prohibición de incumplirlo o hipótesis normativa -infracción- y en una diversa la sanción.
Es decir, se establece una normativa que contiene una o varias obligaciones o prohibiciones, para después establecer que quien no cumpla con las disposiciones jurídicas será sancionado.
Lo anterior es así, porque en la técnica legislativa no existe un modelo único para establecer un tipo penal o infracción administrativa, pues puede ocurrir que en una primera disposición se determine la obligación de dar algo, o bien, hacer o no hacer una conducta determinada, precisa y clara que en caso de incumplimiento (ilícito que articula la hipótesis normativa), se incurra en el supuesto de la segunda norma que tipifica la conducta como infracción administrativa y a la cual se añade una sanción, bien sea en la misma disposición o en un tercer precepto.
También la propia Sala Superior, en el citado expediente (SUP-JRC-47/2010), sostuvo que un grado mayor de complejidad en la tipificación se presenta cuando la norma que establece la infracción no remite directamente a la que contiene la obligación o prohibición específicas (como sucede ordinariamente en los tipos básicos o fundamentales), sino que se hace a través de disposiciones más amplias o genéricas, sin que esa particularidad traiga como consecuencia que la conducta contraventora de la ley se encuentre exenta de sanción.
Ello, lo consideró así porque en el derecho administrativo sancionador electoral, cabe que el incumplimiento de cierto deber u obligación señalado en la legislación local electoral se considere una conducta u omisión sancionable, inclusive, cuando de dicho ordenamiento, a su vez, haga una remisión a un ordenamiento reglamentario o una determinación administrativa, caso en el cual se cumple con la garantía de reserva legal, porque la propia remisión tiene cobertura legal, lo cual, es plenamente adaptable al caso que ahora se resuelve en virtud de que si un cierto deber u obligación sancionable se ubica en la propia Constitución Federal o en la legislación local, y de cualquiera de éstas se remite a la otra, se está en presencia, por un lado, de la supeditación del principio de reserva de ley a la norma Constitucional (cuando en la Constitución se tipifique la conducta), o bien, ante el cumplimiento directo del principio de reserva de ley propiamente dicho (cuando en la ley se tipifique la infracción), puesto que la única prohibición que sostuvo la Sala Superior fue que la norma remitente no podía tener el carácter de reglamentaria, ya que, en ese caso, sí se estaría vulnerando el aludido principio, pues aquélla –norma remitente- siempre debe tener el carácter formal y material de que goza una ley, verbigracia, la Constitución Federal y el Código Electoral del Estado de Michoacán.
De ahí que, por tratarse de la materia del Derecho Administrativo Sancionador Electoral, es factible que las conductas o sanciones se establezcan o unifiquen en uno o más preceptos normativos, haciendo patente en el asunto que nos ocupa la verificación de las anteriores consideraciones, tal y como a continuación se advierte:
A) Existe una disposición constitucional remitente (41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) en la cual se prevé el supuesto normativo o conducta transgredida (prevalencia de los recursos públicos sobre los de origen privado), que tiende a proteger un valor social producto de la experiencia histórica del Estado (equidad en el financiamiento de los partidos políticos).
B) Existe un dispositivo legal remitido (35, fracción XIV, del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán) en el cual se consagra la obligación de los partidos políticos de comportarse de determinada manera (conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático. Asimismo, en la fracción XXIII del citado precepto normativo se establece el deber a los partidos políticos de acatar las demás obligaciones que establezca el Código y otras disposiciones aplicables, entre ellas, por supuesto, han de considerarse las contenidas en la Constitución Federal).
C) Existe un órgano competente (Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán) encargado de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, así como que las actividades que los partidos políticos realizan sean con apego a la Constitución y las disposiciones del Código de la materia (artículo 113, fracciones I y XI, del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán), además de imponer la(s) sanción(es) respectiva(s) (artículos 280-Bis y 281 del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán).
Asimismo, conforme a las consideraciones vertidas durante el desarrollo del presente fallo, es factible desprender los siguientes elementos del tipo administrativo:
A) Conducta. El primer elemento del tipo corresponde a la conducta como base de la infracción o presupuesto de la sanción y puede presentarse como acción u omisión, la cual está tipificada en la hipótesis normativa remitente contenida en la norma constitucional (artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), así como la disposición prevista en la Ley electoral, específicamente, la norma jurídica remitida que es objeto de infracción (artículo 35, fracción XIV del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán), en la cual se prevé el deber u obligación de los partidos políticos de adoptar determinadas posturas frente a un mandato constitucional o legal. Esto es, la actividad prohibida es la preeminencia de financiamiento privado sobre el público en una determinada anualidad.
B) Sujeto activo. De acuerdo con los artículos 41, Base II, de la Constitución Federal, en relación con la fracción XIV del numeral 35, del Código de la materia, es factible identificar distintos sujetos como probables autores de la conducta infractora, entre los que se encuentran los partidos políticos, así como sus militantes, simpatizantes y terceros. En el caso, es el Partido de la Revolución Democrática.
C) Sujeto pasivo. En el tipo que es materia de análisis no se precisa una calidad específica en el sujeto pasivo, por lo que resulta común o indiferente. Sin embargo, en el caso particular se puede identificar como sujetos pasivos a la sociedad misma y a los demás partidos políticos acreditados o registrados ante el Instituto Electoral de Michoacán, porque la conducta consistente en ingresar más recursos de origen privado que público durante un ejercicio fiscal, contraviene el principio de equidad jurídica o legal en materia de financiamiento para el sostenimiento de actividades permanentes.
D) Lesión del bien jurídico. El valor jurídico superior tutelado o protegido es la equidad en la distribución de financiamiento para la realización de actividades permanentes, en beneficio del sujeto activo y en perjuicio o detrimento de los sujetos pasivos.
E) Objeto material. De acuerdo con lo que se describe en el artículo 41, Base II, de la Constitución Federal, el objeto de la conducta consiste en contar con mayores elementos (recursos) para sufragar los gastos que correspondan.
F) Medios utilizados. De conformidad con el artículo 48, incisos a), b), c) y d), del Código Electoral del Estado de Michoacán, se advierte que el medio o instrumento utilizado para realizar la conducta son las aportaciones o donaciones en dinero o en especie que realizan los militantes, simpatizantes o terceros, así como por autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.
G) Circunstancias de lugar, tiempo y modo. En cuanto al lugar, abarca el territorio de la entidad de Michoacán; respecto al tiempo, se refiere a una determinada anualidad; y, referente al modo, mediante el rebase la obtención de dinero en efectivo o en especie distinto al considerado legalmente como de origen público.
En conclusión, es evidente que contrario a los argumentos referidos por el Partido de la Revolución Democrática, se corrobora que la autoridad responsable estuvo en lo correcto al determinar tanto la falta, como la imposición de la sanción respectiva, en cabal cumplimiento a los principios de tipicidad y reserva de ley que rigen en el Derecho Administrativo Sancionador Electoral de manera más flexible que en el ámbito del Derecho Penal, de conformidad con los criterios adoptados por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Además de lo anterior, toda vez que está claro que el Derecho Administrativo Sancionador Electoral es una manifestación del ius puniendi estatal, los elementos sustanciales desarrollados por razones históricas y culturales en la dogmática penal para estructurar la teoría del delito, pueden ser válidamente identificables al examinar las infracciones administrativas, lo cual es sumamente importante para que se pueda hablar, en el caso, de una falta o infracción de carácter administrativo, tal y como a continuación se confirma:
A) Acción. Se refiere a un hacer o no hacer encaminado a la obtención del resultado ilícito que se busca, en el caso es la conducta adoptada por el Partido de la Revolución Democrática a pesar de que, como correctamente lo refirió la autoridad responsable, tuvo conocimiento cierto del importe de su financiamiento público, (por lo que) debió establecer los procedimientos necesarios para (que) el financiamiento que recibió en el rubro privado no lo rebasara. Esto es, frente a la situación específica en que lo colocaba la ley, no realizó las acciones correspondientes para evitar la transgresión de la norma respectiva, pues mediante los estados de cuenta del Banco Mercantil del Norte, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte, expedidos de manera mensual, conoció los montos que estaba recaudando a través de sus militantes y simpatizantes, razón por la cual pudo evitar en su momento la prevalencia de financiamiento privado sobre el público.
B) Tipicidad. Ha quedado establecido que en el presente caso la acción (conducta) dolosa o culposa se encuentra configurada a través de una conjunción de más de dos disposiciones (artículos 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 35, fracciones XIV y XXIII, del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán).
C) Antijuricidad de la conducta. Se refiere a que la conducta o acción realizada no sólo sea contraria a derecho (formal), sino que afecte un valor social reconocido por el Estado (material). En el caso, ese valor protegido es el principio de equidad que, a bien decir de la autoridad responsable, estriba en el derecho igualitario consignado en la ley para que todos los partidos políticos lleven a cabo la realización de sus actividades ordinarias y las relativas a la obtención del sufragio universal, en atención a las circunstancias propias de cada uno de ellos, de tal forma que cada partido político perciba lo que proporcionalmente le corresponde acorde con su grado de representatividad.
D) Imputabilidad. Se refiere a que el sujeto activo (quien realiza la conducta) tenga la capacidad de entender que la conducta realizada es contraria a derecho, aún cuando desconozca que está tipificada como ilícita en determinado cuerpo normativo, puesto que la ignorancia o desconocimiento de la ley no es razón suficiente para eximirlo de responsabilidad, así como tampoco se le puede exigir u obligar a conocer de memoria los artículos establecidos en determinado ordenamiento normativo, por lo que basta con que se dé cuenta o tenga la capacidad de discernir que en determinado contexto social, cultural, político, etcétera, está afectando un bien o valor de alguna naturaleza, que en el caso es el principio de equidad, a través de la realización de la conducta imputada. En el caso, se estima que el Partido de la Revolución Democrática conoce tanto el mandato prescrito en el artículo 41, Base II, de la Constitución Federal, así como el valor fundamental tutelado, en virtud de que, como el mismo instituto lo reconoce, es un partido político de naturaleza nacional obligado, entre otras cosas, a respetar y hacer respetar las principios de un Estado Democrático de Derecho, no sólo mediante las actividades que desempeña, sino también a través de las que realizan sus militantes y simpatizantes, e incluso terceros, cuando le acarree un beneficio o pongan en peligro o afecten algún valor jurídicamente protegido.
E) Culpabilidad. Se refiere a que sólo puede ser culpable el sujeto al que se le demuestra que existe un vínculo o nexo causal entre su conducta y el resultado ilícito obtenido con esa conducta, esto es, la responsabilidad. En el caso, no es materia de controversia, como ya quedó establecido en el considerando sexto de la presente resolución, que el Partido de la Revolución Democrática realizó la conducta reprochada por medio de la cual obtuvo mayor financiamiento proveniente de fuente privada que de origen público.
F) Punibilidad. Se refiere a que la conducta producida mediante una acción, considerada típica (falta), antijurídica, imputable y culpable, esté sancionada con una pena (sanción), pues de lo contrario no habría infracción sin pena; esto es, se requiere además de la conducta ilícita u obligación omisiva, el catálogo correspondiente de penas que, en su momento, deberá imponer el órgano competente (Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán) al infractor de la obligación de hacer o no hacer algo. En el caso, el catálogo de sanciones estaba plasmado en las fracciones I, II, III, IV y V, del artículo 279, del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente al momento de la comisión de la conducta infractora.
En esa línea argumentativa, es inconcuso que el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán resolvió conforme a derecho al determinar que la conducta desarrollada por el Partido de la Revolución Democrática (rebasar el monto que le correspondía por concepto de financiamiento público mediante recursos provenientes de origen privado) es transgresora del valor jurídicamente protegido en el artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (principio de equidad), por faltar o incurrir a su deber u obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces constitucionales y ajustar su conducta a los principios del Estado Democrático (artículo 35, fracción XIV, del Código de la materia), imponiendo la sanción correspondiente por la comisión de la infracción en materia de financiamiento para actividades ordinarias y específicas de carácter permanente y, por ende, se estima que la autoridad responsable asumió con imparcialidad el ejercicio de la función electoral que le compete, al no consentir que la conducta contraventora de un principio de rango constitucional permaneciera impune, lo anterior de conformidad con los artículos 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución General de la República; 98, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Michoacán de Ocampo, y 101 del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente al momento de sancionar.
En consecuencia, como se dijo anticipadamente, la autoridad responsable observó en su decisión el principio de legalidad en sus vertientes de tipicidad y reserva de ley, considerando que en el presente tema quedó de manifiesto que:
Los principios referidos se encuentran supeditados a los mandatos de la Carta Magna (Supremacía Constitucional y Jerarquía Normativa) cuando en la norma constitucional se establece el supuesto normativo o falta (conducta transgredida o presupuesto de la sanción), ya que al regir como regla la disposición que contiene la conducta que debe hacerse o no hacerse, debe acatarse por los sujetos responsables de su observancia, aún cuando la conducta no se encuentre establecida en sede legal.
Y, que tampoco se contradicen los aludidos principios cuando el tipo infractor y la sanción se encuentran integrados en una o más disposiciones de carácter legal, o bien, como ocurre en el presente caso, cuando el tipo infractor y la sanción se integran mediante la conjunción de un dispositivo de la Constitución Federal y otro de la legislación local, por lo que es irrefutable que en la especie se respetó irrestrictamente el principio constitucional de legalidad.
Por último, de conformidad con la línea argumentativa que se sigue es menester señalar que ante la omisión del legislador local de regular expresamente la prohibición de realizar la conducta imputada al Partido de la Revolución Democrática en el caso concreto, esto de ningún modo le acarrea perjuicio alguno al apelante en virtud de que en la interpretación y resolución de controversias derivadas de actos o resoluciones vinculadas con la materia de que se trata (prevalencia de financiamiento público sobre el privado), deben aplicarse de manera directa las reglas y principios contenidos en el artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior es así, en razón del carácter normativo y supremo del texto constitucional que obliga al juzgador, ante la omisión del legislador de desarrollar a nivel secundario los mandatos de un precepto constitucional, a mantener, mediante su labor de interpretación y sin vulnerar las reservas legales, los principios contenidos en el Código Supremo.
Finalmente, debe decirse que las Tesis y Jurisprudencias invocadas por el partido político apelante resultan insuficientes para alcanzar su pretensión; lo anterior es así porque aunque los criterios definidos en cada una de ellas son aplicables al caso que nos ocupa (incluso algunas sirvieron de base para fundar la decisión de este Tribunal Electoral en el presente fallo), las premisas de las cuales partió el partido político actor quedaron desvirtuadas durante el desarrollo del presente tema, al confirmarse que el principio de legalidad que incluye el de tipicidad y reserva de ley fueron observados por la autoridad administrativa electoral en la emisión de la resolución impugnada.
De todo lo anterior, que resulten INFUNDADOS los planteamientos hechos valer por el partido político impugnante en el presente apartado.
En otro aspecto, en relación a que la autoridad responsable apreció de manera incorrecta, que existió violación al principio de equidad, el apelante sostiene los siguientes razonamientos.
Que equivocadamente y sin sustento legal ni probatorio alguno, la responsable estimó que con la supuesta percepción de mayor financiamiento privado que público en el ejercicio fiscal de dos mil nueve, se rompió el derecho de igualdad que debe existir entre los partidos políticos para la realización de sus actividades ordinarias y relativas a lograr la obtención del voto, pues para ello se debe contar con elementos objetivos que concreticen una realidad exteriorizada; que no es posible identificar en modo alguno violación al principio de equidad o de igualdad sobre financiamiento que represente una ventaja indebida, o se haya impactado en algún proceso electoral, ya que al no haber proceso electivo a nivel local, ni existir constancia que permita concluir que se realizó alguna acción que derive en una ventaja indebida, es que no existe violación al principio de equidad.
En concepto de este Tribunal Electoral son INFUNDADOS los anteriores planteamientos, en virtud de los razonamientos que a continuación se exponen.
Por cuanto ve a que la responsable no sustentó legalmente, ni mediante elemento probatorio alguno, la transgresión al derecho de igualdad entre los partidos políticos para la realización de actividades ordinarias, ello resulta inexacto, pues contrario a lo aseverado por el inconforme, la autoridad responsable acudió tanto a criterios definidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como al material probatorio que obraba en autos del procedimiento administrativo sancionador electoral (ahora en el presente expediente), como elementos objetivos para demostrar la inequidad o desigualdad que se actualizaba con la realización de la conducta sancionada.
En efecto, para avalar la vulneración al referido principio de equidad, se advierte que a fojas 253 y 254 del expediente en que se actúa (resolución impugnada), la autoridad responsable invocó acertadamente la tesis X/2001 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de rubro “ELECCIONES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN OBSERVAR PARA QUE CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA VÁLIDA”, de cuya razón esencial resaltó que en el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales prevalezca el principio de equidad, concluyendo que la norma constitucional considerada violada (artículo 41, Base II, de la Constitución Federal) comprende el principio de equidad; máxima entendida como una corrección de la igualdad, pero que resulta mejor frente a ésta porque atiende a las desventajas naturales y apela al principio de la diferencia en aras de aplicar la justicia distributiva, visualizando a la igualdad en términos de oportunidades equitativas y no como posibilidades abiertas de las capacidades.
Asimismo, la autoridad responsable sostuvo correctamente en su resolución (fojas 254 y 255) que la equidad como principio rector en materia electoral estriba en el derecho igualitario consignado en la ley para que todos los partidos políticos puedan llevar a cabo la realización de sus actividades ordinarias en atención a las circunstancias propias de cada partido político, de tal forma que cada uno perciba lo que le corresponde acorde con su grado de representatividad.
Incluso, para respaldar lo anterior, dicha autoridad invocó la Jurisprudencia P./J. 94/2000, integrada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es “EQUIDAD EN MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD, EL DIEZ DE ABRIL DE DOS MIL, QUE ESTABLECE LAS REGLAS GENERALES PARA DISTRIBUIR EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO ESTATAL ANUAL ENTRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES QUE OBTENGAN SU REGISTRO COMO TALES. NO CONTRAVIENE DICHO PRINCIPIO”.
Al respecto, del contenido de la referida jurisprudencia se desprende, en lo conducente, que la equidad en el financiamiento público a los partidos políticos estriba en el derecho igualitario consignado en la ley para que todos los partidos políticos puedan llevar a cabo la realización de sus actividades ordinarias y las relativas a la obtención del sufragio universal, atendiendo a las circunstancias propias de cada partido político, de tal manera que cada uno perciba lo que proporcionalmente le corresponde acorde con su grado de representatividad.
Por ello, el artículo que prevé el derecho de los partidos políticos nacionales acreditados ante el Consejo Estatal Electoral para que se les ministre financiamiento público estatal anual para el sostenimiento de sus actividades permanentes y para gastos de campaña, tomando en consideración las circunstancias particulares de cada partido y su grado de representatividad, no contraviene el principio rector de referencia, ya que al establecer las reglas para la distribución del financiamiento, otorga a los partidos políticos que hayan obtenido su registro ante el referido consejo, con posterioridad al último proceso electoral local, un tratamiento distinto a aquellos que ya cuentan con antecedentes electorales y que tienen elementos objetivos que permiten determinar con certeza el grado de representatividad que tienen, esto es, proporciona un trato equitativo a los partidos que se encuentran en igualdad de circunstancias y uno distinto a los que se ubican en una situación diferente.
En ese sentido, es evidente que la autoridad administrativa electoral sí sustentó con elementos objetivos (legales y jurisprudenciales) la vulneración al multicitado principio o valor constitucionalmente protegido en el artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por otra parte, respecto al planteamiento del apelante, consistente en que no es posible identificar violación al principio de equidad o de igualdad sobre financiamiento que represente una ventaja indebida, o que se haya impactado en algún proceso electoral para salvaguardar el equilibrio en la competencia; a juicio de este Tribunal Electoral también deviene INFUNDADO, por lo siguiente.
En efecto, para considerar actualizada una violación al principio de equidad en el presente caso, es suficiente con que exista constancia de que un ente político obtenga mayor recurso de origen privado que público en una determinada anualidad, sin que se requiera que exista una correlación exacta o específica de la efectividad o eficacia que esa conducta indebida pudo representar dentro de un contexto específico (ventaja en la realización de actividades ordinarias y específicas permanentes), es decir, no es indispensable demostrar que ese beneficio se tradujo, por ejemplo, en la realización de mayores actividades políticas o político-electorales en determinado espacio temporal o en un mejor desempeño de actividades para atraer mayor número de ciudadanos a enlistarse en las filas del partido político, o bien, en un repunte en las preferencias electorales en determinado proceso electivo o en futuros procesos electorales, etcétera, para considerar actualizada la violación al principio referido, sino que basta con el hecho objetivo de que se generó una situación desproporcionada e inequitativa con respecto a los demás institutos políticos en la realización de sus actividades ordinarias y específicas permanentes, en atención a que dependiendo de las circunstancias propias (grado de representatividad) de cada uno de ellos, es que deben percibir lo que proporcionalmente les corresponde; razón por lo cual, al estar plenamente acreditado que el Partido de la Revolución Democrática ingresó mayor financiamiento de origen privado que público durante el año de dos mil nueve, es que se produjo la vulneración al principio constitucional de equidad rector en la materia electoral; como bien lo determinó la autoridad responsable.
En ese sentido, resulta intrascendente el argumento del actor referente a que en el año correspondiente (2009) no se desarrolló ningún proceso electivo local en nuestra entidad federativa que pudiera impactar en el equilibrio de alguna competencia electoral, pues como quedó asentado en el párrafo precedente, es innecesaria la existencia de la efectividad o eficacia que la conducta indebida pudo representar dentro de un contexto específico (proceso electoral), ya que basta con la realización de la conducta contraria a derecho para que se actualice la vulneración al principio de equidad.
Por lo anterior, que resulten INFUNDADOS los planteamientos estudiados en el presente apartado.
VI. Violaciones relacionadas con la calificación de la falta, individualización e imposición de la sanción.
Por lo que ve a este tema, el actor aduce los siguientes motivos de inconformidad:
Que la autoridad responsable fue omisa al momento de resolver, pues en la sentencia impugnada no se especificaron las razones que la llevaron a calificar como grave, la supuesta falta cometida por el partido apelante; que aquélla no motivó ni razonó, la conclusión a la que llegó, en el sentido de que la supuesta falta fuera de naturaleza patrimonial; asimismo, que el Instituto Electoral de Michoacán no expresó los parámetros que consideró para determinar el impacto de la supuesta comisión de la falta, esto es, cuál debe ser el monto de la sanción a imponer, sino que se limitó a tomar como referencia la aplicación de la figura del decomiso.
Por otra parte, en cuanto a la ilegalidad de la sanción, aduce que la supuesta falta, no es de carácter sustancial, sino un error formal contable, ya que se trata de meras omisiones administrativas internas; de igual manera, que la autoridad responsable estimó, erróneamente, que el modo de la comisión de la falta fue haber obtenido mayor financiamiento privado que público; y, que de acuerdo al modo en que los hechos se realizaron, de ninguna forma puede considerarse la conducta como dolosa, pues la acción desplegada por el partido que representa, únicamente consistió en observar lo que sus propios estatutos establecen, esto es, que sus afiliados y simpatizantes cumplieran con sus respectivas cuotas estatutarias, sin ningún objetivo adicional ni mucho menos justificación ilegal, siendo su obrar en todo momento de buena fe, acorde a la naturaleza nacional del ente político.
Por último, en cuanto a la figura del decomiso, sostiene el partido recurrente que la responsable en ningún momento acreditó que se hubiera causado un daño de naturaleza patrimonial, ya que al no haber obtenido un beneficio económico de carácter estatal, es inexacta la aplicación de la figura jurídica denominada decomiso; de igual modo, que en todo caso, la infracción en que incurrió el apelante corresponde a las de carácter administrativo contable, mas no a las de naturaleza patrimonial, pues al estar comprendidos dentro de sus prerrogativas a nivel nacional, los montos económicos tomados como base para la aplicación de la sanción, es que ésta no corresponde a la magnitud de la infracción en que incurrió el partido que representa; y, que la autoridad responsable aplicó de manera inexacta la citada figura del decomiso, calificando la infracción del manejo administrativo contable como grave, al equipararla a una violación de naturaleza patrimonial, ya que el financiamiento privado recaudado fue acorde con el comunicado publicado en el Diario Oficial de la Federación, por la autoridad fiscalizadora competente (Instituto Federal Electoral), en febrero de dos mil nueve.
A juicio de este Tribunal Electoral resultan INFUNDADOS e INOPERANTES los anteriores planteamientos.
Por cuanto hace al motivo de inconformidad consistente en que la autoridad responsable fue omisa al momento de resolver, ya que en la sentencia impugnada no se especificaron las razones que la llevaron a calificar como grave, la supuesta falta cometida por el partido apelante, como ya se dijo, a criterio de este órgano jurisdiccional, es INFUNDADO, pues contrario a lo aducido por el partido político inconforme, la responsable sí señaló las razones que la condujeron a calificar como grave la falta.
Lo anterior, es así porque a fojas 319 y 331 del expediente en que se actúa, específicamente en el apartado denominado “1. Las circunstancias y la gravedad de la falta, aplicándose una sanción más severa en caso de reincidencia”, así como en el rubro “I) La gravedad de la infracción a las obligaciones prescritas en la ley” de la resolución impugnada, se desprende que la autoridad responsable sostuvo, respectivamente, que “La falta realizada por el Partido de la Revolución Democrática se considera como grave, toda vez que ésta, al ser sustancial, implica plenamente una afectación a los valores sustanciales protegidos por la legislación vulnerada, que en el presente caso lo son la equidad y la legalidad, al haberse acreditado que el partido tuvo una prevalencia de financiamiento privado sobre el público, lo que constituye una violación sustancial a las disposiciones constitucionales y normatividad electoral, al constituir una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular al artículo 41, fracción II, y el 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán”, así como que “La falta cometida por el Partido de la Revolución Democrática, se considera como grave, toda vez que con su comisión se trastoca un dispositivo de rango constitucional, en el caso particular, el numeral 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual tiende a proteger uno de los principios rectores en materia electoral: el de la equidad; asimismo, se vulnera el precepto 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, pues el Partido de la Revolución Democrática no condujo sus actividades dentro de los cauces legales, ni ajusto su conducta a los principios del estado democrático; en consecuencia, al conculcarse con dicha conducta de manera directa un dispositivo sustancial, su calificación debe de ser grave”.
Por tanto, como se desprende de las transcripciones anteriores, con independencia de lo correcto o incorrecto de las razones expuestas por la autoridad responsable –pues ello no fue materia de impugnación-, ésta hizo derivar la gravedad de la falta, de una violación directa a los valores sustanciales protegidos tanto en la Constitución Federal, como en el Código Electoral de nuestra Entidad Federativa; de ahí lo INFUNDADO del citado planteamiento.
Por otro lado, en relación a que el Instituto Electoral de Michoacán no motivó ni razonó, la conclusión a la que llegó, en el sentido de que la supuesta falta fuera de naturaleza patrimonial, también se considera que es INFUNDADO, pues contrario a lo aducido por el partido político inconforme, de la resolución impugnada se advierte que la autoridad responsable sí emitió los motivos y razones por los cuales concluyó que la falta acreditada era de naturaleza patrimonial.
En efecto, la autoridad responsable sostuvo que para determinar la sanción de la falta acreditada, tomaría como referencia la figura del decomiso, de conformidad con lo sustentado en la Tesis XII/2004, emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, bajo el rubro “MULTA IMPUESTA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. SI LA INFRACCIÓN ES DE CARÁCTER PATRIMONIAL DEBE CUMPLIR UNA FUNCIÓN SIMILAR O EQUIVALENTE AL DECOMISO”. (Foja 318)
Asimismo, en la resolución impugnada, específicamente en el apartado “g) Si existe dolo o falta de cuidado”, la responsable determinó que de los informes (IRAO-7) presentados por el Partido de la Revolución Democrática se podía deducir, que éste había ingresado a su patrimonio una cantidad líquida para cubrir sus actividades durante el ejercicio del año dos mil nueve. (Fojas 328 y 329).
De igual manera, del acto impugnado se desprende que la autoridad administrativa electoral sostuvo que, por tratarse de una falta grave de carácter patrimonial, en la que el Partido de la Revolución Democrática obtuvo un beneficio económico, como producto o resultado de su conducta, la multa a imponer debía incluir, por lo menos, el monto del beneficio obtenido. (Fojas 332 y 333).
También, de la sentencia recurrida, se advierte que el Instituto Electoral de Michoacán determinó que lo procedente era imponer al Partido de la Revolución Democrática una sanción equivalente a una cantidad que llevara implícito el monto excedido de financiamiento privado, el cual fue ingresado al patrimonio del partido como consecuencia de su ilícito. (Fojas 334 y 335).
De las anteriores consideraciones vertidas por la autoridad responsable, se colige que sí señaló las razones o motivos que la llevaron a determinar que la falta acreditada era de naturaleza patrimonial, pues sostuvo que el partido político sancionado había ingresado a su patrimonio cierta cantidad de dinero, lo cual representaba un beneficio económico; determinación que resulta acorde a la razón esencial contenida en el criterio jurisprudencial que, correctamente, invocó la citada autoridad, del cual se desprende lo siguiente:
Que cuando el autor de un ilícito obtenga un beneficio económico, como producto o resultado de dicha conducta, la multa impuesta debe incluir, por lo menos, el monto del beneficio obtenido, es decir, además de cumplir con su función sancionatoria típica, debe realizar una función equivalente al decomiso de dicho beneficio, es decir, que todos los objetos en los cuales recayó el ilícito, así como los que derivaron de su comisión, sean sustraídos del patrimonio del autor del ilícito; y, que cuando se trate de sanciones relacionadas con ilícitos derivados de aportaciones al financiamiento que no provengan del erario público, la multa no podrá ser, por ningún motivo y bajo ninguna circunstancia, menor a la cantidad objeto del ilícito.
De ahí, lo INFUNDADO del planteamiento anteriormente analizado.
Por otra parte, en torno a que el Instituto Electoral de Michoacán no expresó los parámetros que consideró para determinar el impacto de la supuesta comisión de la falta, esto es, cuál debe ser el monto de la sanción a imponer, sino que se limitó a tomar como referencia la aplicación de la figura del decomiso, a juicio de este Tribunal Electoral, resulta INFUNDADO.
Ello, es así, porque contrario a lo aducido por el partido político inconforme, la responsable, en el considerando octavo de la resolución impugnada, denominado “CALIFICACIÓN, INDIVIDUALIZACIÓN E IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN”, sí expresó los parámetros mediante los cuales determinó el impacto de la falta (monto de la sanción a imponer), y no se limitó, como equivocadamente lo sostiene el partido apelante, a tomar de referencia la figura del decomiso.
Efectivamente, la autoridad responsable no sólo apeló a la figura del decomiso para imponer la respectiva sanción al Partido de la Revolución Democrática, esto es, no sólo incluyó la deducción de la cantidad que mediante recursos de origen privado superó al de origen público ($7,991,886.74 siete millones novecientos noventa y un mil, ochocientos ochenta y seis pesos, y setenta y cuatro centavos), sino que también agregó otra cantidad ($85,000.00 ochenta y cinco mil pesos) en cumplimiento a la función sancionatoria típica, con la finalidad de que la sanción fuera eficaz, ejemplar y disuasiva, a fin de evitar que el partido político aquí apelante, en el futuro siguiera cometiendo conductas infractoras de la Constitución Federal y del Código de la materia, con lo cual se pudiera generar inequidad hacia los demás institutos políticos. (Fojas 334 y 335).
En consecuencia, es incuestionable que la responsable no sólo acudió a la figura del decomiso para la imposición de la sanción, sino que además abordó el análisis de los parámetros que la llevaron a decidirse por el impacto de la falta cometida y la sanción conducente. De ahí lo INFUNDADO del planteamiento aquí examinado.
En otro orden de ideas, en relación a que la supuesta falta, no es de carácter sustancial, sino un error formal contable, por tratarse de meras omisiones administrativas internas, a juicio de este Tribunal Electoral dicha inconformidad resulta INFUNDADA, por los siguientes motivos.
El partido político apelante, sostiene que la falta cometida no es de carácter sustancial, sino un error formal contable, consistente en que sólo se trata de meras omisiones administrativas internas, porque en ningún momento se vulneraron disposiciones constitucionales ni secundarias; sin embargo, ello es inexacto, pues en este fallo, específicamente, en el tema relativo a “Violación al principio de legalidad, en las vertientes de reserva de ley y tipicidad”, se puso de manifiesto que el partido actor sí vulneró tanto una disposición de carácter Constitucional, como otra de orden legal, al no hacer algo a lo que estaba obligado, faltando a su deber de conducirse de una manera correcta y apegada a la ley, esto es, que sus recursos públicos prevalecieran sobre los de origen privado; de ahí, lo INFUNDADO.
Por otro lado, también deviene INFUNDADO el motivo de inconformidad del actor, consistente en que la falta es de carácter formal porque se trata de meras omisiones administrativas internas.
Lo anterior, resulta de ese modo porque la responsable en ningún momento impuso sanción alguna a causa de que el partido actor hubiera, por ejemplo, faltado a su deber de presentar en tiempo y forma los informes relacionados con el origen, monto y destino de sus recursos, o bien, que hubiera incumplido con algún requerimiento efectuado por la responsable, respecto a la exhibición de determinados documentos, puesto que a foja 330 del expediente en que se actúa, específicamente, en el apartado denominado “k) Si ocultó o no información”, así como a fojas 331 y 332, concretamente, en el apartado denominado “IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN”, se advierte que la responsable sostuvo correctamente que el partido apelante no omitió u ocultó información, sino que, por el contrario, derivado de la notoria cooperación que mantuvo ese instituto político durante el proceso de fiscalización, en pro de la rendición de cuentas y transparencia en el manejo de sus recursos, presentó adecuadamente los elementos que le permitieron a la autoridad administrativa electoral tener por acreditada la conducta consistente en que los recursos públicos fueron rebasados por los recursos privados, falta que fue sancionada por la autoridad responsable al estimar que la misma provocó un daño directo y efectivo a los bienes jurídicos protegidos por la normatividad conculcada, el cual, en la especie, es la equidad; de ahí lo INFUNDADO del planteamiento.
Por otra parte, en torno a que la autoridad responsable estimó erróneamente, que el modo de la comisión de la falta fue haber obtenido mayor financiamiento privado que público, este órgano jurisdiccional estima que es INFUNDADO por lo siguiente.
El partido político actor considera que, no obstante que tiene la calidad de una persona moral política con registro y participación nacional, la responsable determinó erróneamente como sanción una cantidad muy superior a la que realmente recibió por concepto de financiamiento privado.
Sin embargo, en el caso particular, la calidad nacional del instituto político nacional del Partido de la Revolución Democrática es insuficiente para sostener la ilegalidad de la sanción, en base a las siguientes razones.
En el presente fallo, específicamente en el tema relativo a “Falta de competencia del Instituto Electoral de Michoacán”, se arribó a la conclusión de que, entre otras cuestiones, a las autoridades electorales estatales les corresponde, en el ámbito estatal, el control y vigilancia del origen de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, con independencia de que se trate de entes políticos de carácter nacional, en razón de estar acreditados ante los órganos administrativos electorales de las entidades federativas, por lo que el Instituto Electoral de Michoacán es competente para conocer sobre la fiscalización de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales a nivel estatal, esto es, tanto de su financiamiento público, como privado.
Asimismo, en el apartado correspondiente al tema “Omisión de la responsable de realizar diligencias para allegarse de información y/o medios de prueba”, de esta resolución, se concluyó que, entre otras cuestiones, el manejo y recaudación de los recursos del Partido de la Revolución Democrática corresponde a cada ámbito de dirección del partido, por lo que en el Estado de Michoacán, es el Comité Ejecutivo Estatal a través de la Secretaría de Administración, la instancia encargada de administrar las finanzas en la citada entidad federativa, así como que no se advertía transferencia alguna realizada por el Comité Ejecutivo Estatal del Partido de la Revolución Democrática a su homólogo federal, ni tampoco actividad alguna desplegada por el citado instituto político para desvanecer la responsabilidad de la conducta imputada.
También, durante el desarrollo del tema relativo a “Incorrecta determinación de la autoridad responsable al establecer que se rebasaron los topes del financiamiento privado en el ejercicio de dos mil nueve”, del presente fallo, se determinó que las conductas que en un momento dado ejecutan los institutos políticos nacionales son susceptibles de surtir efectos tanto a nivel nacional como en las diversas entidades federativas.
Además de que, previamente, en el considerando sexto de la presente sentencia, denominado “Aspectos no controvertidos”, se dejó por sentado que el Partido de la Revolución Democrática, en el Estado de Michoacán, percibió mayor financiamiento de origen privado que público durante el ejercicio del año dos mil nueve.
Así, de acuerdo con lo anterior, es inconcuso que la autoridad responsable fue acertada al imponer una sanción superior a la que recibió el partido político actor por concepto de financiamiento privado; pues independientemente del carácter nacional que tiene el Partido de la Revolución Democrática, el que los montos percibidos por concepto de financiamiento privado deban ser confrontados con el tope fijado a nivel federal, depende de la acreditación de que los recursos recibidos por el partido hayan ingresado directamente al órgano interno encargado de administrar o disponer de los recursos a nivel federal, o bien, que se ocuparon para cubrir gastos de índole federal, cuestiones que en la especie no están demostradas. De ahí lo INFUNDADO de su planteamiento.
Ahora bien, en relación a que de acuerdo al modo en que los hechos se realizaron, de ninguna forma puede considerarse la conducta como dolosa, pues la acción desplegada por el partido que representa, únicamente consistió en observar lo que sus propios estatutos establecen, esto es, que sus afiliados y simpatizantes cumplieran con sus respectivas cuotas estatutarias; también se estima INFUNDADO.
Lo incorrecto del citado planteamiento radica, en la existencia fehaciente de la intención del partico político apelante de cometer la conducta reprochada y, por ende, la aceptación de las consecuencias derivadas de su realización; lo anterior es así porque, como bien lo determinó la autoridad responsable en la resolución impugnada, el partido infractor realizó la falta, a pesar del conocimiento previo de los elementos a que debía sujetar su actuación, lo cual es suficiente para considerar el actuar doloso del infractor, como se explica a continuación.
En primer término, se estima prudente identificar las consideraciones que llevaron a la responsable a afirmar la intencionalidad del partido político apelante de cometer la conducta sancionada y, en segundo lugar, el por qué este órgano jurisdiccional le concede la razón a la citada autoridad.
Así, tenemos que a fojas 312-313 y 325-329 del expediente en que se actúa, relativas a la resolución que se revisa, se desprenden las razones sostenidas, en lo conducente, por la autoridad responsable, al tenor siguiente:
El incumplimiento a cualquiera de las normas que contienen los principios que se protegen a nivel constitucional, acarrea la imposición de sanciones, razón por la cual, en el caso, el Partido de la Revolución Democrática debe sujetarse en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines, a los principios del Estado Democrático, vigilando que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
En el caso de que el Partido de la Revolución Democrática incurra en infracciones que constituyan el correlativo incumplimiento de obligaciones (ajustarse a los principios del Estado Democrático) que determinen responsabilidad, conlleva a la aceptación de sus consecuencias y posibilita la imposición de la sanción respectiva.
Los partidos políticos son responsables directamente de cualquier afectación a los bienes jurídicos tutelados por la Constitución y las leyes en la materia, cuando pese a que pueden actuar frente a la situación específica en que los coloca la ley, no realizan las acciones correspondientes para evitar la transgresión de la norma respectiva.
En el caso, el Partido de la Revolución Democrática tuvo conocimiento cierto del importe de su financiamiento público, por lo que debió establecer los procedimientos necesarios para que el financiamiento que recibió en el rubro privado no lo rebasara; para ello, es pertinente puntualizar que: a) Conoció el Calendario de Prerrogativas por concepto de actividades ordinarias, aprobado en sesión del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán el nueve de enero de dos mil nueve, el cual fue por un monto total de $7,692,048.34 (siete millones, seiscientos noventa y dos mil, cuarenta y ocho pesos, y treinta y cuatro centavos, moneda nacional); y b) También tuvo conocimiento del financiamiento público que para actividades específicas le correspondía, de conformidad con el Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, aprobado en sesión ordinaria de veintinueve de mayo de dos mil nueve, mismo que correspondió a $664,554.01 (seiscientos sesenta y cuatro mil, quinientos cincuenta y cuatro pesos, y un centavo, moneda nacional).
Asimismo, el partido infractor conoció el financiamiento que estaba recaudando a través de sus simpatizantes y militantes, razón por la cual, en su momento, pudo evitar dicha prevalencia de financiamiento privado; tal circunstancia se constata de las pruebas valoradas en este asunto, donde es posible advertir los informes sobre el origen, monto y destino de los recursos para actividades ordinarias y específicas; las pólizas-cheque emitidas por el Instituto Electoral de Michoacán, en las que se aprecia el financiamiento público ordinario y el financiamiento por actividades específicas entregado al partido; las pólizas en las que se registran los ingresos de financiamiento privado recibidos por el partido que soportan los recibos de ingresos en efectivo (RIEF-1); el autofinanciamiento reportado, así como los rendimientos financieros; todos (ingresos) soportados en los estados de cuenta bancarios derivados del manejo de los recursos obtenidos por el Partido de la Revolución Democrática, los cuales se expiden de manera mensual.
Atendiendo al hecho de que el Partido de la Revolución Democrática, como ente de interés público, se encuentra obligado a conocer las obligaciones que le son inherentes a su actividad, en particular, la prevista en la fracción II, del artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la prevalencia del financiamiento público sobre el de origen privado, y lo dispuesto por la fracción XIV, del artículo 35 del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán, que lo obliga a conducir sus actividades dentro de los causes legales; así como a la circunstancia de que tuvo pleno conocimiento de que durante el ejercicio dos mil nueve, el ingreso obtenido por financiamiento privado había superado al público y, no obstante ello, continuó ingresando a su patrimonio aportaciones privadas de sus simpatizantes y militantes en contravención a las disposiciones constitucional y legal que se indican, así como al principio de equidad que rige en materia electoral bajó estos supuestos, esta autoridad estima que en su conducta existió intencionalidad, porque conociendo los alcances de su conducta, la ejecutó.
La falta sustancial imputada al Partido de la Revolución Democrática es una acción dolosa, toda vez que tenía el conocimiento de que la superación de los recursos provenientes de la fuente privada sobre los públicos, constituyen una infracción a la normatividad en materia de fiscalización, además de que, de las actuaciones del partido se advierte su voluntad de infringir tal normatividad, porque como se acreditó, el instituto político operó con un financiamiento privado mayor al público durante el año de dos mil nueve, a pesar de conocer la limitante en cuestión, así como los alcances de su actuación.
Lo acertado de las conclusiones a las que arribó la autoridad responsable consiste en que el dolo implica la conciencia y voluntad de realizar el tipo objetivo de una infracción (conducta antijurídica descrita). Por ello, una infracción tiene el carácter de dolosa cuando el sujeto activo (infractor) la comete conociendo los elementos del tipo administrativo, o bien, previendo como posible el resultado típico, quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley.
En el presente caso, como bien lo afirmó el Instituto Electoral de Michoacán, el autor de la infracción (Partido de la Revolución Democrática) conoció de antemano la cantidad que por concepto de financiamiento público tenía derecho a recibir conforme a la legislación, por lo que debió cuidar que los recursos privados no lo sobrepasaran, a fin de cumplir con la obligación de ajustar su conducta en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines, a los principios del Estado Democrático, vigilando que los recursos públicos prevalecieran sobre los de origen privado.
Sin embargo, a pesar del conocimiento previo, el Partido de la Revolución Democrática optó por realizar la conducta típica descrita en la normatividad atinente, por lo que, es inconcuso que aceptó las consecuencias derivadas del incumplimiento a esa obligación, siendo factible afirmar que el partido infractor haya tenido la intención directa de generar con seguridad el rebase de financiamiento público a través del de origen privado, justificando su actuar en la satisfacción de un derecho consignado en sus estatutos (obligación de afiliados de pagar una cuota), o bien, en consideración de ese mismo derecho, haya aceptado la posibilidad de la producción de la conducta infractora, asumiéndola, aún así, en su voluntad.
Lo anterior es acorde, mutatis mutandis, con la razón esencial sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Tesis CV/2005 de rubro “DOLO DIRECTO Y DOLO EVENTUAL. DIFERENCIAS”.
En efecto, partiendo una vez más del conocimiento previo del partido político infractor sobre el financiamiento público a que tenía derecho a recibir, así como a la información que de manera mensual obtenía sobre el recurso privado que ingresaba a su patrimonio -lo cual no se encuentra en discusión-, es evidente que en el caso en análisis el Partido de la Revolución Democrática tuvo la posibilidad de representar como posible un determinado resultado (rebase de financiamiento privado sobre el público), a pesar de lo cual no renunció a la ejecución de la conducta, aceptando con ello las consecuencias de ésta, o bien, sin que hubiera dirigido precisamente su comportamiento hacia el resultado obtenido (la conducta sancionada), lo haya representado como posible, como contingente, y aunque no lo deseara de manera directa, porque tal vez no constituía el fin de su acción u omisión, sin embargo lo acepta, ratificándose en la realización del mismo (comportamiento o conducta sancionada).
Entonces, de lo anterior, se puede afirmar, como correctamente lo hizo la autoridad responsable, que el partido infractor conocía de antemano tanto el límite de financiamiento público a que tenía derecho, como el privado que iba percibiendo de manera mensual, por lo que en su mente se representaba la posibilidad de que el segundo de los mencionados rebasara al citado en primer término, lesionando el bien jurídico tutelado (equidad), como en efecto aconteció, sin que a pesar de ello desistiera de su comportamiento. En consecuencia, es innegable que aceptó el resultado, aún y cuando afirme que se trataba del ejercicio de un derecho consignado en su normatividad interna, pues pudiendo actuar frente a la situación específica en que se encontraba, no realizó las acciones correspondientes para evitar la transgresión de la norma respectiva.
Al tenor resulta aplicable, mutatis mutandis, lo sostenido por la citada Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Tesis 28, cuyo rubro es: “DOLO EVENTUAL O INDIRECTO, CULPA CONSCIENTE Y PRETERINTENCIONALIDAD”.
Aunado a lo anterior, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha considerado en la Tesis XXXIV/2004 de rubro “PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTABLES POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES”, que los partidos políticos son personas jurídicas que pueden cometer infracciones a disposiciones electorales a través de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político (terceros), cuando desplieguen conductas relacionadas con sus actividades que puedan generarles un beneficio o perjuicio en el cumplimiento a sus funciones y/o en la consecución de sus fines y, por ende, responde de la conducta de éstos, con independencia de la responsabilidad que corresponda a cada sujeto en lo particular, que puede ser sólo interna ante la organización, o rebasar esos límites hacia el exterior, pues una misma conducta puede actualizar diversos tipos normativos. Así, la citada Sala Superior recalcó que la obligación de los partidos políticos de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático implica el principio de respeto absoluto a la norma, que destaca la mera transgresión a la norma como base de la responsabilidad del partido, lo cual conlleva, en último caso, a la aceptación de las consecuencias de la conducta ilegal y posibilita la sanción al partido, sin perjuicio de la responsabilidad individual.
En ese sentido, como bien lo sostuvo la autoridad responsable, es incuestionable que el Partido de la Revolución Democrática es directamente responsable por la conculcación de la normatividad constitucional y legal a que sea hecho referencia en el presente caso, pues la conducta transgresora fue evidentemente desplegada por el propio partido político a través de la dirigencia y órgano interno encargado de administrar sus recursos en el Estado de Michoacán, ante el conocimiento previo de los límites respectivos, por lo que, en todo caso, las aportaciones de los militantes y simpatizantes sólo debe considerarse como el medio o instrumento por el cual se actualizó la falta; instrumento que de estimarse como fin, no eximiría lo doloso de la realización de la conducta, sino que además de tenerse como responsabilidad directa del partido político, también se estimaría culposa en el entendido de que estaría permitiendo o tolerando la conducta realizada por sus militantes, simpatizantes o terceros, en su propio beneficio.
No es obstáculo a lo expuesto anteriormente, que el partido actor alegue a su favor, que la conducta desplegada se ajustó a su derecho estatutario de percibir de sus miembros diversas cuantías por concepto de cuotas partidarias.
Lo anterior es así porque en ningún modo es posible aceptar que por el ejercicio de un derecho se afecte un bien jurídico constitucionalmente protegido, pues ello equivaldría, en primer término, a tolerar un fraude a la ley porque se permitiría eludir el régimen de financiamiento de los partidos políticos consagrado de manera equitativa y proporcional (justicia distributiva) en la legislación conducente y, en segundo lugar, a un sometimiento de la propia Constitución y la Ley a lo que establezca la normatividad interna de los entes políticos, lo cual es inconcebible, pues ésta ni siquiera es producto de un órgano de representación popular emanado de la voluntad ciudadana, como los preceptos constitucionales o legales.
De ahí, lo INFUNDADO de los planteamientos hasta este punto analizados.
Por último, en cuanto a la figura del decomiso, arguye el partido recurrente que no obtuvo un beneficio económico de carácter estatal; que es un partido político de carácter nacional; que los montos económicos obtenidos están comprendidos dentro de sus prerrogativas a nivel nacional; y, que el financiamiento privado recaudado fue acorde con el comunicado publicado en el Diario Oficial de la Federación, por la autoridad fiscalizadora competente (Instituto Federal Electoral), en febrero de dos mil nueve.
A juicio de este Tribunal Electoral son INOPERANTES los referidos planteamientos.
En efecto, tales alegaciones fueron superadas durante el transcurso del estudio hecho en esta resolución, al quedar demostrado que el dinero en efectivo o en especie que como prerrogativas se les otorga a los partidos políticos nacionales es distinta (monto, limites, etcétera) en cada uno de sus ámbitos de actuación (Federal o Local); esto es, en el Estado de Michoacán los partidos políticos deben ajustarse a lo que imponga tanto la legislación electoral local, como la autoridad encargada de fiscalizar su financiamiento, siempre en respeto irrestricto a la regla constitucional consistente en que prevalezcan los recursos de origen público sobre los de origen privado; asimismo, que la calidad de instituto político nacional no es suficiente para que se les otorgue un trato distinto respecto de los demás partidos políticos registrados en el Estado de Michoacán en el cumplimiento de sus obligaciones establecidas en la legislación atinente; que en el Estado de Michoacán, los institutos políticos deben sujetarse al tope de financiamiento privado que imponga la Ley de la materia, o bien, en todo caso, a la cantidad que respecto de ello publique el Instituto Electoral de Michoacán, siempre que, como se dijo, se ajuste a lo que en la materia prevé la norma constitucional. De ahí la INOPERANCIA de tales afirmaciones.
En relatadas condiciones, al resultar INFUNDADOS en una parte e INOPERANTES en otra, los motivos de disenso hechos valer por el partido político apelante, lo procedente es CONFIRMAR, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49, primer párrafo, de la Ley de Justicia Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Michoacán de Ocampo, la resolución dictada el treinta de noviembre de dos mil once, por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, dentro del procedimiento administrativo sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, mediante la cual resolvió imponer al Partido de la Revolución Democrática una sanción económica por la cantidad de $8,076,886.74 (ocho millones, setenta y seis mil, ochocientos ochenta y seis pesos y setenta y cuatro centavos, moneda nacional), que le será descontada de manera mensual en una reducción del 12% (doce por ciento) que le corresponda de la ministración, por concepto de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias”.
QUINTO. Conceptos de agravio. En su escrito de demanda, el partido político enjuiciante expresa los conceptos de agravio que a continuación se reproducen:
“AGRAVIOS
PRIMER AGRAVIO. Extinción de pleno derecho de la facultad sancionadora de las autoridades electorales del Estado de Michoacán, al operar en distintos aspectos las figuras de prescripción y caducidad.
FUENTE DEL AGRAVIO. Lo constituye el conjunto de considerandos y el punto resolutivo único de la resolución que se impugna, en especial el considerando séptimo fracción II, en donde califica como inoperantes las excepciones y defensas en torno a la extinción y oportunidad para ejercer la facultad sancionadora del Instituto Electoral de Michoacán, ante la determinación de responsabilidad e imposición de sanción al partido político que represento, a la que viene a sumarse de manera grave la inactividad de la responsable al llevarle sin justificación alguna 1 año con 5 meses, dictar resolución en el expediente TEEM-RAP-073/2011, violándose el derecho a que se administre justicia dentro de los plazos previstos en la ley o, en su defecto, en un plazo razonable.
ARTÍCULOS LEGALES Y CONSTITUCIONALES VIOLADOS. Lo son los artículos 1°, párrafo tercero; 14, 16, 17, 22, 116, fracción IV, inciso a) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 8, apartado 1 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 14, apartado 3, inciso c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en relación con los artículos 1; 30; 51-A, fracción I; 51 fracción B, fracción IV, último párrafo; 113, fracciones I y XXXVII del Código Electoral del Estado vigentes durante el trámite del procedimiento y 11, fracción III de la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo.
CONCEPTO DEL AGRAVIO. Se violan en perjuicio del partido político que represento los principios previstos en la Constitución Federal así como de los tratados internacionales, de protección y garantías a los derechos humanos, de legalidad, de administración de justicia dentro de los plazos previstos en la ley o, en su defecto, en un plazo razonable, certeza y progresividad, previstos en los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tratados internacionales que se citan como violados, al sujetarlo a un procedimiento sancionador que se ha prolongado por más de 3 años por las autoridades electorales del Estado de Michoacán, a saber el Instituto Electoral de Michoacán y el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, cuya duración resulta excesiva, que mantienen a mi representada en constante inseguridad bajo la amenaza del ejercicio de una facultad punitiva que constituye un obstáculo al pleno ejercicio de los derechos fundamentales, cuestión que es contrario al orden constitucional que se genera cuando se mantiene perenne la potestad sancionadora.
En efecto, como se ha relacionado en el capítulo de hechos del presente medio de impugnación, desde el mes de julio del año de 2009 al presentarse el informe del primer semestre de gasto ordinario, de conformidad con los entonces vigentes artículos 51-A y 51-B del Código Electoral del Estado de Michoacán, el Partido de la Revolución Democrática en dicha entidad federativa se encuentra sujeto al procedimiento de fiscalización sobre la comprobación y justificación del origen y monto de los ingresos que recibió, así como su empleo y aplicación de gasto ordinario durante el año de 2009, es decir, en el mes de julio del presente año 2013, se cumplirán 4 años en los que mi representada se encuentra sujeta a procedimientos de fiscalización y administrativos sancionadores en relación a su gasto ordinario, no obstante que las posibles responsabilidades derivados del financiamiento en el año de 2009 debieron de determinarse dentro de los plazos legales, conforme al sistema semestral de rendición de cuentas, durante el año siguiente, es decir, en el año de 2010. Por lo que se han sobrepuesto los años subsecuentes de 2010, 2011, 2012 y parcialmente el 2013.
Asimismo, para la resolución del presente medio de impugnación debe tenerse en cuenta que el Partido de la Revolución Democrática cumplió en tiempo y forma con la presentación de sus informes de gasto ordinario del primer y segundo semestre del año de 2009, existiendo en todo momento certeza y publicidad respecto de los montos de financiamiento público y privado reportados tanto en el ámbito estatal como en el ámbito federal, es decir, sin que exista controversia alguna respecto de los montos informados por el partido y determinados por el Instituto Electoral de Michoacán. En consecuencia, fuera del procedimiento de fiscalización de revisión de los informes semestrales del año 2009, no existe aportación de elementos adicionales, derivados de investigación o queja o procedimiento oficioso que definan o determinen la responsabilidad que se imputa al Partido de la Revolución Democrática, es decir, no existe controversia sobre los hechos, perfectamente determinados desde los informes mismos de carácter semestral de gastos ordinarios. Circunscribiéndose la controversia exclusivamente a puntos de derecho y de interpretación de la relación del financiamiento privado y público del Partido de la Revolución Democrática en el Estado de Michoacán en el año de 2009.
Tal situación inclusive le merece a la responsable un considerando específico de la resolución que se impugna, que denomina: "SEXTO. Aspectos no controvertidos".
En consecuencia las autoridades electorales del Estado de Michoacán, Instituto Electoral y Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, estuvieron en aptitud de determinar responsabilidades y sanciones dentro de los plazos y términos legales y reglamentarios, establecidos para el procedimiento de fiscalización de revisión de los informes de gasto ordinario, de carácter semestral y procedimientos sancionadores.
Al respecto la responsable en el considerando séptimo, fracción II califica de inoperante los agravios relacionados con las excepciones y defensas en torno a la oportunidad para ejercer la facultad sancionadora del Instituto Electoral de Michoacán, que en tal oportunidad se refirió por la parte que represento como caducidad, sin tomar en consideración que al propio Tribunal señalado como autoridad responsable le llevó de manera injustificada emitir la resolución que se impugna un tiempo excesivo de un año 5 meses, sumándose a la violación de la garantía de acceso a la justicia de acuerdo a los plazos legales y razonables, de acuerdo a los principios de legalidad, certeza, seguridad jurídica y debido proceso.
Refiere la responsable que al resolver el expediente TEEM-RAP-007/2011 ya había calificado de infundada la caducidad hecha valer, en la que estimó, contrario a las garantías constitucionales y en especial al deber que le impone el artículo 1o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en materia sancionadora el retraso en la emisión de la resolución no genera la extinción de la facultad de sancionar, señalando que no hay disposición legal que así lo prevea y además que ante la omisión de dictar la resolución correspondiente, el partido actor tuvo la posibilidad de interponer el medio de impugnación atinente para inconformarse con la inactividad de la autoridad administrativa electoral, a efecto de que el Tribunal estuviera en condiciones de regularizar el procedimiento, de lo que concluye que tal situación quedó firme desde el mencionado medio de impugnación, por lo que ya no puede ser materia de análisis en la resolución que se impugna, al estimar que se actualiza la eficacia refleja de la cosa juzgada, sosteniendo que resulta aplicable la tesis de jurisprudencia 12/2003 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, localizable en las páginas 9 a 11, de la Revista "Justicia Electoral" del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 7, Año 2004, de rubro: "COSA JUZGADA. ELEMENTOS PARA SU EFICACIA REFLEJA". Que asimismo en el expediente TEEM-RAP-010/2010 la responsable se pronunció y resolvió respecto de la definitividad y firmeza del dictamen del informe del primer semestre de gasto ordinario del año 2009, señalando que ambas resoluciones pronunciadas por la responsable, fueron confirmadas en su oportunidad por esta Sala Superior.
Sin embargo, tales consideraciones resultan contrarias a los principios constitucionales y de los tratados internacionales que se vienen señalando, por lo que carecen de la debida motivación y fundamentación, además en virtud de que la responsable refiere pronunciamientos que en criterio de esta sala Superior, conforme a las resoluciones dictadas en los expedientes SUP-JRC-260/2011 y SUP-JRC-083/2011, tienen el carácter de intraprocesales en los que no se determinó responsabilidad o culpabilidad alguna, debido a lo cual, en esa oportunidad, fueron declarados inoperantes o infundadas las pretensiones de la parte que represento, por lo que las posibles defensas y excepciones que puede hacer valer mi representado ante el acto de autoridad se encuentran incólumes ante una resolución que determina responsabilidad y sanción en contra de la parte que represento, por lo que la estimación de la responsable en la que adiciona un retraso de un año y 5 meses para pronunciar la resolución que se impugna, atenta en contra de la seguridad y goce de libertades y derechos de la parte que represento, pretendiendo restringir el derecho de defensa, lo que contraviene el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales al dirigirse en sentido contrario a la tutela de los derechos humanos y garantías a los mismos establecidos en la citada Constitución e instrumentos internacionales.
En consecuencia, la tratarse de pronunciamiento de carácter intraprocesal no opera en modo alguno la figura de cosa juzgada y mucho menos de su eficacia refleja como lo refiere la responsable, puesto que en primer lugar no estamos ante un segundo proceso, sino ante una resolución definitiva que determina responsabilidades y sanciones, por lo que contrario a lo estimado por la responsable, no estamos ante riesgo alguno de que se emitan sentencias distintas en asuntos estrechamente unidos en lo sustancial o dependientes de la misma causa, puesto que se reitera que se trata de un mismo asunto y proceso sancionador, y la resolución definitiva al mismo, cuya resolución no subsano los agravios a la parte que represento en torno a la vigencia de la facultad sancionadora de las autoridades electorales del Estado de Michoacán, sino que por el contrario no sólo vino a confirmarlos de manera definitiva sino que los agravó.
Es así que contrario a lo estimado por la responsable, en las resoluciones intraprocesales no se reúnen los elementos que deben concurrir para que se produzca la eficacia refleja de la cosa juzgada, son los siguientes: a) La existencia de un proceso resuelto ejecutoriadamente; b) La existencia de otro proceso en trámite; c) Que los objetos de los dos pleitos sean conexos, por estar estrechamente vinculados o tener relación sustancial de interdependencia, a grado tal que se produzca la posibilidad de fallos contradictorios; d) Que las partes del segundo hayan quedado obligadas con la ejecutoria del primero; e) Que en ambos se presente un hecho o situación que sea un elemento o presupuesto lógico necesario para sustentar el sentido de la decisión del litigio; f) Que en la sentencia ejecutoriada se sustente un criterio preciso, claro e indubitable sobre ese elemento o presupuesto lógico, y g) Que para la solución del segundo juicio requiera asumir también un criterio sobre el elemento o presupuesto lógico-común, por ser indispensable para apoyar lo fallado.
Es así que esta Sala Superior en la ejecutoria del expediente SUP-JRC-083/2011, refirió que los actos intraprocesales, son aquéllos que surgen durante la secuela procesal y no afectan, de manera inmediata el fondo del asunto, sino que sus consecuencias se producen solamente dentro del procedimiento en donde se llevan a cabo, y por eso, son impugnables junto con la sentencia definitiva que concluye el asunto, actos intraprocesales que inciden únicamente en el procedimiento y que sus consecuencias sólo se verán hasta la emisión de la sentencia que resuelva la queja, si se determina la existencia de la infracción denunciada, cuando se establezca si se causa perjuicio al inconforme, pues cabe la posibilidad de que a pesar de darse la transgresión hecha valer, se desestime la denuncia, y en tal caso, la violación argüida quedaría reparada.
Adicional a lo anterior, es de señalar que la responsable sin observar lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán, en el que se establece que al resolver los medios de impugnación establecidos en la citada Ley, el Tribunal Electoral del Estado deberá suplir las deficiencias u omisiones en los agravios cuando los mismos puedan ser deducidos claramente de los hechos expuestos, ello, respecto del señalamiento de la oportunidad de ejercicio de la facultad sancionadora del Instituto Electoral de Michoacán ante el transcurso del tiempo y los plazos, siendo que en el caso que nos ocupa no sólo se actualiza la figura de caducidad, sino que además en diversos aspectos opera asimismo la figura de la prescripción en relación con el Dictamen consolidado y resolución de los informes de gasto ordinario por unas razones en el primer semestre y por otras en el segundo semestre del año 2009, por las razones que a continuación se exponen.
De conformidad con el criterio de la Jurisprudencia 11/98 bajo el rubro CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN. DIFERENCIAS, en lo que es aplicable, las figuras jurídicas de prescripción y caducidad, constituyen forma de extinción de la facultad sancionadora en el caso que nos ocupa, es así que la figura jurídica de la caducidad tiene que ver con el cese de la facultad sancionadora, la prescripción se refiere a la extinción de la responsabilidad.
Si bien, como ya se ha referido, la responsable aduce que en el expediente TEEM-RAP-010/2010 se pronunció y resolvió respecto de la definitividad y firmeza del dictamen del informe del primer semestre de gasto ordinario del año 2009, lo cierto es que en tales resoluciones tan sólo se ocuparon de actos intraprocesales para efectos de admisión de la queja en cuestión, cuyos alcances fueron perfectamente definidos en la resolución dictada en el expediente SUP-JRC-83/2011, en los términos siguientes:
‘Esto, sólo puede conocerse verificando la fiscalización anual, para poder contar con todos los elementos completos, y determinar si un rubro de ingresos superó en el límite permitido, lo cual no se podrá saber con un solo informe semestral.
Lo que la autoridad no debe volver a calificar, es el informe rendido oportunamente ni la documentación exhibida como sustento, tampoco reevaluar o dejar sin efecto el dictamen formulado y aprobado, pues de esta manera sí se estaría atentando contra el principio de cosa juzgada, pero ello no obsta a que, con posterioridad, sobre hechos novedosos que se desprendan o tengan su origen a partir de distintos elementos indiciarios de los que no hubiera tenido conocimiento con anterioridad, pueda realizar una nueva indagación y, como consecuencia, aplicar una sanción.
…
Por lo tanto, se reitera, la autoridad fiscalizadora solamente puede pronunciarse, en cuanto al fondo de la queja, respecto de aquellos hechos que fehacientemente se acredite no hubieren sido reportados en los informes respectivos, o que, habiendo sido reportados, como consecuencia de la denuncia, se advierta que la información presentada por el partido no es veraz o que incluso se dé el caso de que haya falseado u ocultado la información presentada en los reportes.
…
Además, la circunstancia de que el procedimiento administrativo se encuentre totalmente concluido, no genera, como lo pretende sostener el partido apelante, que ya no pueda averiguarse sobre la presunta infracción denunciada, porque no quiere decir que quede exento de cualquier sanción si con posterioridad existe, en su caso, prueba fehaciente e indubitable de que ha incumplido con la obligación legal de informar verazmente respecto de la totalidad de sus ingresos y/o egresos’.
Es así que al no verificarse hechos o información no reportada, falsa u oculta en el informe de gasto ordinario del primer semestre de 2009, contrario a lo estimado por la responsable, conforme a derecho, resultaba procedente el estudio de las excepciones y defensas de la parte que represento, así como de los presupuestos procesales como lo es el de caducidad del ejercicio de la facultad sancionadora, ante la determinación de responsabilidad y sanción en contra del partido político que represento.
Es así que, por lo que hace al ‘Acuerdo que contiene el Dictamen Consolidado que presenta la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, al Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, respecto de la revisión de los Informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al primer semestre de dos mil nueve' en relación con el informe del Partido de la Revolución Democrática, en el que las autoridades electorales del Estado de Michoacán o los partidos políticos hubieran realizado observación u objeción alguna, en la relación entre financiamiento público y privado, a tal grado que de los resultados de dicho Dictamen consolidado, conforme a su artículo transitorio primero, la Secretaría General del citado Instituto tramitó procedimientos administrativos sancionadores en contra de los partidos políticos que no solventaron las observaciones que le fueron realizadas, en términos de lo dispuesto por el artículo 51-B del Código electoral aplicable, procediendo el Consejo General del citado Instituto a imponer las sanciones procedentes.
Esto último resulta trascendente, en virtud de que el sistema de fiscalización del Estado de Michoacán en la legislación entonces vigente, prevenía la revisión del gasto ordinario por ejercicio semestral, al término del cual se rendía un Dictamen Consolidado respecto del cual se procedía a imponer las sanciones de las observaciones no solventada, es decir, cada ejercicio semestral respecto del origen y destino de los recursos de los partidos políticos se fiscalizaba de manera autónoma, por lo que las infracciones y sanciones se determinaban en cada ejercicio semestral. Es así que en el caso que nos ocupa adquiere relevancia la violación a los plazos legales de fiscalización, quejas y determinación de responsabilidades y sanciones, puesto que con los ejercicios semestrales era posible legalmente conocer y resolver de los gastos de los partidos en un semestre siguiente del mismo año, de tal suerte que los informes presentados en enero deberían estar resueltos antes de que concluyera el año en el que eran presentados, lo cual no ocurre en el caso que nos ocupa. Por lo que se debe de tener en cuenta que en materia electoral y los procedimientos de fiscalización se rigen por el principio de certeza, lo cual se ve reforzado con la calificación de consolidado respecto de los Dictámenes semestrales, es decir, que otorga firmeza al Dictamen de los informes de ingresos y gastos en periodos semestrales.
Es así que la autoridad responsable en el citado Dictamen consolidado ni en procedimiento posterior derivado de dicho Dictamen, estableció alguna posible responsabilidad respecto de los recursos obtenidos y ejercidos como gasto ordinario por el Partido de la Revolución Democrática en el primer semestre de 2009, razón por la cual operó la prescripción del ejercicio de la facultad sancionadora, lo anterior, conforme al artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás imperativos constitucionales y de los tratados internacionales, en virtud de que la prescripción como institución procesal es un imperativo constitucional y, aunque no se encuentre previsto en la normativa secundaría del Estado de Michoacán, resulta aplicable al hacerse una interpretación conforme, sobre la base de los dispositivos contenidos en la normativa de mérito, para cumplir con las bases constitucionales, como son los principios de certeza, seguridad jurídica, debido proceso e impartición de justicia pronta y expedita, de donde se exige que la posibilidad jurídica de sancionar las faltas en materia electoral que cometan las personas jurídicas, físicas y morales, deben estar sujetas a un determinado plazo de extinción y, por consecuencia, de las sanciones que puedan imponerse a los gobernados.
Lo mismo acontece respecto de la determinación de inicio de procedimiento oficioso con respecto a la observación identificada con el numeral 4 del Dictamen consolidado y resolución respectiva relativos al informe de gasto ordinario del segundo semestre del año 2009, al no determinarse dentro de los términos legales del procedimiento de fiscalización conforme al artículo 51-B del Código Electoral entonces vigente, se extinguió por prescripción la facultad del Instituto Electoral de Michoacán de ordenar el inicio de procedimientos oficiosos, respecto de los hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de revisión del informe de gasto ordinario del segundo semestre del año 2009, al haber transcurrido en exceso el plazo para emitir el Dictamen consolidado y la resolución correspondiente a las observaciones no subsanadas, y en consecuencia caducar al término cuatro meses siguientes a la fecha en que debió aprobarse el Dictamen consolidado y su resolución que ponga fin al citado procedimiento de fiscalización, toda vez que el 18 de junio de 2010, conforme a los plazos establecidos en los artículos 51-B, del Código Electoral del Estado, así como el 54, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, entonces vigentes, concluyó el plazo para que el Instituto Electoral de Michoacán aprobaran el Dictamen Consolidado y resolución respecto de la revisión de los Informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de 2009.
Por lo que al resolverse casi 4 meses después del plazo legal, es decir, hasta el 4 de marzo de 2011, en el que se emite la resolución identificada con la clave IEM/R-CAPYF-02/2010, se extinguió por prescripción la facultad de la autoridad electoral para iniciar procedimientos oficiosos.
Al respecto, sirve de referencia lo dispuesto por el Reglamento de procedimientos en materia de fiscalización del Instituto Federal Electoral, en donde se establece un parámetro para el ejercicio de la facultad de ordenar el inicio de procedimientos oficiosos que versen sobre hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de revisión de los informes anuales, de precampaña o de campaña, caducará al término de 30 siguientes a la aprobación de la Resolución que ponga fin a los citados procedimientos, en los términos siguientes:
‘Artículo 20’ (Se transcribe).
Dispositivo que si bien no es exactamente aplicable en el ámbito en el ámbito del Estado de Michoacán, recoge principios generales de derecho y parámetros de razonabilidad en materia electoral, útiles para la determinación de los plazos de prescripción del ejercicio de la facultad para iniciar procedimientos sancionadores sobre hechos que la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de fiscalización, ello, conforme a los principios constitucionales que se citan como violados y afecto de que no se mantenga en incertidumbre constante e indefinida a la entidad de interés público que represento.
Asimismo es aplicable la figura de la caducidad al caso que nos ocupa y en relación al financiamiento reportado en el informe que presentó el partido que represento sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al primer semestre de 2009, por lo que hace al procedimiento administrativo con el número de expediente IEM/CAPyF-P.A.01/2010, derivado de la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional, en virtud de que como se ha señalado, al no haberse verificarse hechos o información no reportada, falsa u oculta en el informe de gasto ordinario del primer semestre de 2009, que hubiese señalado o aportado la queja del Partido Revolucionario Institucional, por lo tanto, respecto de los hechos denunciados por dicho partido político y que dieron origen al procedimiento IEM/CAPyF-P.A.01/2010, al omitir impugnar dentro del plazo legal de 4 días el Dictamen consolidado que fue aprobado el 8 de diciembre de 2009, por lo que operó la caducidad, el día 13 del mismo mes y año, siendo que el Partido Revolucionario Institucional expresó su inconformidad mediante escrito de queja, hasta el 25 de junio de 2010 -más de 6 meses después de vencido el plazo-, conforme a lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán, en el que se dispone lo siguiente:
‘Artículo 8’ (Se transcribe).
‘CADUCIDAD. SUS PRINCIPIOS RIGEN PARA LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ELECTORALES’ (Se transcribe).
En consecuencia, dicha forma de extinción de la facultad sancionadora debió de aplicarla de oficio la autoridad responsable, una vez que conoció de la apelación a la resolución en la que se determina responsabilidad y sanción en contra del partido político que represento, toda vez que respecto del Dictamen consolidado de los informes de gasto ordinario del primer semestre de 2009 no se obtuvieron hechos o evidencias distintas a las conocidas resueltas en el citado procedimiento de fiscalización conforme a los parámetros establecidos por esta Sala Superior en las resoluciones relativas a los actos intraprocesales en los procedimientos sancionadores en cuestión.
De la misma manera, por tratarse de un presupuesto procesal, contrario a lo estimado por la responsable, resulta aplicable de oficio la figura de caducidad del ejercicio de la facultad sancionadora del Instituto Electoral de Michoacán, en relación con los procedimientos administrativos sancionadores con los números de expediente IEM/CAPyF-PA01/2010 y acumulado IEM/P.A.OCAOYF-02/2011, cuyas causas se originan de los procedimientos de fiscalización de los informes de primer y segundo semestre de gasto ordinario del año 2009, es decir, en el expediente IEM/CAPyF-P.A.01/2010 inició con la presentación del informe del primer semestre del año 2009 el 31 de julio de 2009, cuyo Dictamen consolidado y concluyó el 15 de diciembre de 2009, al aprobarse el Dictamen consolidado respectivo y al ordenarse los procedimientos administrativos derivados de las observaciones no solventadas.
No obstante lo anterior, el 25 de junio de 2010 en el Instituto Electoral de Michoacán se recibe una queja del Partido Revolucionario Institucional señalando que conforme a los informes de gastos presentados por el Partido de la Revolución Democrática se observa un mayor financiamiento privado que el público durante el primero y segundo semestres de 2009, misma que en términos del Reglamento para la Tramitación y Sustanciación de las Faltas Administrativas y Aplicación de las Sanciones Establecidas, debió tramitarse y resolverse en un plazo de 75 días, siendo que el 16 de julio de 2010, se tuvo por integrado el expediente y remitido a la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización de este Instituto Electoral de Michoacán, por lo que el plazo para dictar resolución en el citado expediente se cumplió el 7 de octubre de 2010.
Conforme a los artículos 281 del Código Electoral del Estado de Michoacán y 11, 12, 13, 14, 24, 38 y 42 del Reglamento para la Tramitación y Sustanciación de las Faltas Administrativas y Aplicación de las Sanciones Establecidas, regulan la etapas de procedimiento y derecho de audiencia, que se inicia una vez presentada la denuncia, a partir de la cual el Secretario General contará con los siguientes plazos:
5 días para que el Secretario General se pronuncie sobre la admisión de la queja y, en su caso, ordene el emplazamiento al denunciado.
5 días para que el denunciado conteste por escrito lo que a sus intereses convenga.
En caso de que se admita una prueba superveniente se conceden 5 días para que el quejoso o denunciado, según corresponda, desahogue el traslado.
40 días para que el Secretario General realice las investigaciones que estime pertinentes.
5 días para que los interesados expresen sus alegatos.
5 días para que el Secretario General, elaboré un proyecto de dictamen, cuyo término puede ampliarse hasta 10 días más.
Sin embargo el 29 de septiembre de 2010 se aprobó el acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, que establece los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias relacionadas con Presuntas Infracciones a las Reglas Inherentes al Financia miento de los Partidos Políticos. Con el expreso propósito de dar trámite al expediente IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y el 12 de octubre de 2010, la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán emitió acuerdo mediante el cual radicó y admitió la queja de mérito, asignándole el número de expediente IEM-CAPyF-P.A.01/2010, y el 13 trece de octubre de 2010, se emplazó al Partido de la Revolución Democrática de la queja interpuesta en su contra, dando contestación a la misma el 22 de octubre de 2010. Es así que el 21 de enero de 2011, conforme a los numerales 11; 37; 41 y 42 de los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias relacionadas con Presuntas Infracciones a las Reglas Inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos venció el plazo para que el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán conociera el proyecto de resolución de la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, correspondiente al expediente IEM-CAPyF-P.A.01/2010. Es decir, por segunda ocasión se vencieron los términos para pronunciar resolución en el expediente IEM/CAPyF-P.A.01/2010, esta vez con normas y términos expedidos exprofeso para el trámite del citado expediente.
Fue hasta el 4 de mayo de 2011 cuando mediante la resolución IEM/R-CAPYF-02/2010 que se determinó, acumular al Procedimiento Administrativo IEM-CAPyF-P.A.01/2010 el procedimiento oficioso que a la postre se le asignaría el número de expediente IEM/P.A.O-CAYF-02/2011 y hasta el 30 de noviembre de 2011 que se emite resolución en el expediente IEM-CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado, es decir, un año y medio después de aprobado el Dictamen consolidado del informe del primer semestre del año 2009; así como 11 meses después de presentada la queja en cuestión y 7 meses después de la entrada en vigor de los lineamientos para el trámite de quejas de fiscalización, del acuerdo de admisión Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán y de que la parte que represento dio contestación a la queja en cuestión.
Por lo que hace al Dictamen consolidado y resolución respecto de la revisión de los Informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre del año 2009, que desembocó en el expediente IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, el mismo dio inicio el 29 de enero de 2010, cuando el Partido de la Revolución Democrática, presentó el informe de gasto ordinario correspondiente al segundo semestre 2009, siendo que el 7 de mayo de 2010 se notificó la observación número 4: 4.- Con fundamento en los artículos 41 fracción II, 116 fracción IV inciso h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 48 incisos a) y b) del Código Electoral del Estado de Michoacán, 16 y 53 del Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, se solicita aclarar o justificar, en su caso, los montos reportados en su informe respecto del financiamiento privado, los cuales se observan superiores al financiamiento público. A la cual se desahogó el 20 de mayo de 2010.
Es así que el 18 de junio de 2010, conforme a los plazos establecidos en los artículos 51-B, del Código Electoral del Estado, así como el 54, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, entonces vigentes, concluyó el plazo para que el Instituto Electoral de Michoacán aprobaran el Dictamen Consolidado y resolución respecto de la revisión de los Informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de 2009. Lo anterior fue evidenciado mediante oficio de la aparte que represento de fecha 27 de agosto de 2010, en el que mi representada solicito a la Secretaría General y Comisión respectiva del Instituto Electoral de Michoacán, informara sobre el estado que guarda el trámite legal correspondiente al informe financiero del segundo semestre de 2009, sin que haya obtenido respuesta a esa petición, lo anterior en virtud de haberse agotado los plazos previstos en el artículo 51-B del Código Electoral del Estado de Michoacán.
Es hasta el 4 de marzo de 2011, casi 4 meses después del plazo legal, que se emite el "Dictamen Consolidado que presenta la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, al Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, respecto de la revisión de los Informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de dos mil nueve.", así como su respectiva resolución identificada con la clave IEM/R-CAPYF-02/2010. Derivado de lo cual prescribió la facultad de la autoridad electoral de Michoacán de ordenar el inicio de procedimientos oficiosos.
No obstante que la propia resolución identificada con la clave IEM/R-CAPYF-02/2010 de fecha 4 de marzo de 2011 se había determinado la acumulación al expediente IEM-CAPyF-P.A.01/2010 del procedimiento oficioso que a la postre se le asignaría la clave IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, 4 meses después, el 5 de julio de 2011, la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán por segunda ocasión decreta la acumulación de los citados expedientes.
Habiéndose dispuesto el 4 de marzo de 2011 el inicio de un procedimiento oficioso y acumulación de los expedientes IEM-CAPyF-P.A.01/2010 del procedimiento oficioso que a la postre se le asignaría la clave IEM/PAO-CAPyF-02/2011, el 14 de junio de 2011 conforme a los numerales 11; 37; 41 y 42 de los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias relacionadas con Presuntas Infracciones a las Reglas Inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos venció el plazo para que el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán conociera el proyecto de resolución de la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, correspondiente al expediente IEM-CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011.
En los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias relacionadas con Presuntas Infracciones a las Reglas Inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos, se establecen los plazos no observados por las autoridades electorales del Estado de Michoacán, siguientes:
11. Recibida la queja o denuncia, la Comisión procederá a:
1. a) Registrarla en el libro de gobierno, formular el acuerdo de recepción correspondiente y, asignar el número de expediente que le corresponda;
b) A través del Área Jurídica, fijar el acuerdo de inicio del procedimiento en estrados del Instituto, durante setenta y dos horas;
c) Proceder a su revisión para determinar si debe prevenir al quejoso;
d) Analizar para determinar la admisión o desechamiento de la misma;
e) Para efecto determinar la admisión o desechamiento de la misma, la Comisión contará con un plazo de cinco días para emitir el acuerdo de admisión o propuesta de desechamiento. Dicho plazo se computará a partir de la recepción de la queja o denuncia o en el caso de que se hubiese prevenido al quejoso, a partir de la recepción del desahogo de la prevención o de la fecha en la que termine el plazo sin que se hubiese desahogado la misma; y,
f) En su caso, determinar y solicitar las diligencias necesarias para el desarrollo de la investigación.
37. El plazo para llevar a cabo la investigación no podrá exceder de cuarenta días, contados a partir de la recepción del escrito de queja o denuncia por la Comisión.
41. Una vez agotado el desahogo de las pruebas y, en su caso, llevada a cabo la investigación, la Comisión pondrá el expediente a la vista del quejoso y del denunciado para que, en el plazo de cinco días, manifiesten lo que a su derecho convenga.
42.Transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión procederá a elaborar el proyecto de resolución correspondiente en un término no mayor a quince días contados a partir del desahogo de la última vista, mismo que deberá someterse a consideración del Consejo a la brevedad posible.
Vencido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión podrá ampliarlo mediante acuerdo en el que se señalen las causas que lo motiven. La ampliación no podrá exceder de diez días.
Sin embargo, es hasta el 18 de julio de 2011, que se da vista a las partes para formular alegatos, por lo que el 24 del mismo mes y año el Partido de la Revolución Democrática presentó escrito formulando alegatos.
Es de señalar que de la anterior relatoría de hechos en los que se da cuenta de una serie de inconsistencias procesales como realización de actos sin observar los plazos legal y reglamentarios y repetición de actos en fechas distantes como lo es la acumulación de expedientes realizada por órganos y fechas distintas, evidencian la violación a los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, recogidos en la tesis en materia electoral, volumen 1, tomo Jurisprudencia, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:
‘PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL DEBE REALIZARSE CONFORME A LOS CRITERIOS DE IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD’ (Se transcribe).
Así es hasta el 30 de noviembre de 2011, 5 meses y medio después del plazo legal para resolver, el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán emite resolución en el procedimiento administrativo número IEM/CAPyF-PA01/2010 y acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, imponiendo al Partido de la Revolución Democrática una sanción económica por la cantidad de $8'076,886.65.
Es así que el partido que represento en ejercicio de su derecho de defensa interpone recurso de apelación, siendo que el 9 de diciembre de 2011 el Tribunal Electoral de Estado de Michoacán recibió el expediente formado con motivo del recurso de apelación, el informe circunstanciado de ley y diversas constancias relativas a la tramitación del procedimiento administrativo número IEM/CAPyF-P.A.01/2010 Y ACUMULADO IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011 y en la misma fecha el Magistrado Presidente del citado Tribunal ordenó integrar el expediente respectivo, registrarlo en el Libro de Gobierno bajo el número TEEM-RAP-073/2011, turnándolo a la ponencia a cargo del Magistrado Fernando González Cendejas.
Es hasta el 14 de mayo de 2013 que se dictó resolución en el expediente TEEM-RAP-073/2011, es decir, 1 año y 5 meses después de haber recibido y turnado el expediente del recurso de apelación TEEM-RAP-073/2011.
Conforme a lo anterior, no sólo se actualiza la figura de caducidad respecto a la resolución dictada en la tramitación del procedimiento administrativo número IEM/CAPyF-P.A.01/2010 Y ACUMULADO IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, sino que la misma se actualiza respecto de la tramitación del expediente TEEM-RAP-073/2011 cuya resolución se impugna en la presente vía.
Es así que del 18 de junio de 2010, fecha en la que se venció el plazo legal para emitir el Dictamen consolidado y resolución respectiva del informe de gasto ordinario del segundo semestre del año 2009, a la fecha de la resolución que se impugna, han transcurrido casi 3 años; y del 4 de mayo de 2011 fecha en la que se ordenó un procedimiento oficioso y acumulación con el expediente IEM/CAPyF-P.A.01/2010, han transcurrido más de 2 años, tiempo en el cual las autoridades electorales del Estado de Michoacán, a saber el Instituto Electoral de Michoacán y el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, han atentado de manera flagrante en contra de los principios de legalidad, de administración de justicia dentro de los plazos previstos en la ley o, en su defecto, en un plazo razonable, certeza y progresividad, previstos en los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tratados internacionales, colocando en constante incertidumbre al partido político que represento, impidiendo el normal desarrollo de sus actividades ante la constante amenaza del año 2009 a la fecha de ser sancionado con una multa considerable y desproporcionada, pagadera en términos de la resolución de las autoridades electorales del Estado de Michoacán en los próximos ochos años, como es la que por la presente vía se impugna. Lo que implicaría para mi representada en el Estado de Michoacán un estado de zozobra e inseguridad jurídica por un periodo de 12 años.
Ante este estado procesal de la cuestión es de señalar que carece de motivación y fundamentación la resolución que por esta vía se impugna, en la que la responsable por una parte sostiene que resultan inoperantes los agravios relativos a las excepciones y defensas respecto de la extinción de pleno derecho de facultades legales de sanción, primero del Instituto Electoral de Michoacán y en esta oportunidad además del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Y por otra parte la responsable sostiene -a su parecer reitera- que resulta infundada la caducidad, estimando que en materia sancionadora el retraso en la emisión de la resolución no genera la extinción de la facultad de sancionar, ya que al respecto, no hay disposición legal que así lo prevea y además que ante la omisión de dictar la resolución correspondiente, el partido actor tuvo la posibilidad de interponer el medio de impugnación atinente para inconformarse con la inactividad de la autoridad administrativa electoral, a efecto de que el Tribunal estuviera en condiciones de regularizar el procedimiento, de lo que concluye que tal situación quedó firme desde las impugnaciones relativas a los actos intraprocesales, determinando que la caducidad no puede ser materia de análisis en la resolución que se impugna, estimando además que se actualiza la eficacia refleja de la cosa juzgada, sosteniendo que resulta aplicable la tesis de jurisprudencia 12/2003 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, localizable en las páginas 9 a 11, de la Revista "Justicia Electoral" del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 7, Año 2004, de rubro: "COSA JUZGADA. ELEMENTOS PARA SU EFICACIA REFLEJA".
Como se ha venido señalando tales consideraciones de la responsable resultan contrarias no sólo al principio de legalidad los principios de legalidad, sino a los de administración de justicia dentro de los plazos previstos en la ley o, en su defecto, en un plazo razonable, certeza y progresividad, previstos en los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tratados internacionales que se citan como violados, lo anterior, en primer término en virtud de que la figura procesal de la caducidad debió ser estudiada de oficio por la responsable, y en segundo lugar porque no resultan conforme a derecho las consideraciones de la responsable de que en materia sancionadora el retraso en la emisión de la resolución no genera la extinción de la facultad de sancionar, ante la falta de disposición legal que así lo prevea, al respecto es de señalar que tales consideraciones resultan contrarias a lo dispuesto en los artículos 1°, 14, 16; 17; 41 y 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los que se establecen la obligación de la responsable de velar por los derechos constitucionales y las garantías establecidas en la citada Constitución como en los Tratados Internacionales de los que nuestro país es parte, principios y bases en los que contrario a lo estimado responsable, sí se prevé la extinción del ejercicio de la facultad sancionadora por el transcurso del tiempo, al dejarse de observar los plazos legales para emitir una resolución y fuera de todo parámetro de razonabilidad.
Asimismo carece de sustento legal la consideración de la responsable de que ante la omisión de dictar la resolución correspondiente, el partido que represento tuvo la posibilidad de interponer el medio de impugnación atinente para inconformarse con la inactividad de la autoridad administrativa electoral, a efecto de que el Tribunal estuviera en condiciones de regularizar el procedimiento, lo cual no es acertado en virtud de que en los procesos administrativos sancionadores es a la autoridad electoral a la que corresponde el impulso procesal, y el que está sujeto a proceso sancionador cumple con sus deberes legales de atender los requerimientos o emplazamientos de la autoridad electoral, por lo que resulta inverosímil considerar que el denunciado busque la determinación de posibles infracciones o responsabilidades, así como de sanciones en su contra.
La necesidad de establecer un límite y plazo para el debido ejercicio de la facultad sancionadora, conforme al artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es un debate en el que se vienen estableciendo criterio de interpretación que en el caso que nos ocupa resultan perfectamente aplicables, como son los que a continuación se precisan:
‘CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN. DIFERENCIAS’. (Se transcribe).
‘CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONADORA. LOS PARTIDOS POLÍTICOS ESTÁN OBLIGADOS A ESTABLECERLA EN SU NORMATIVA’ (Se transcribe).
‘CADUCIDAD. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR’ (Se transcribe).
En efecto conforme al orden de los criterios de interpretación antes citados, en primer término se definen las coincidencias y diferencia de la prescripción y la caducidad, instituciones procesales extintivas de derecho y facultades, como lo en el caso que nos ocupa del ejercicio de la facultad sancionadora; en segundo términos se establece que la caducidad de la facultad sancionadora, debe preverse incluyendo la temporalidad que la rija, con plazos razonables e idóneos, para ajustar su actuación a los referidos principios constitucionales, estando compelidos invariablemente a otorgar certeza y seguridad jurídica a los ciudadanos, de manera que no puedan ser sujetos pasivos de un procedimiento disciplinario en forma indefinida, principios que no sólo resultan aplicables a los partidos políticos como entidades de interés público, sino sobre todo a las instituciones públicas como es el caso de los órganos electorales.
Y finalmente, en el criterio de interpretación más reciente, se retoma el principio de progresividad, el deber de las autoridades de velar y garantizar los principios constitucionales y las garantías a los mismos, como es la certeza, legalidad, seguridad jurídica, debido procedimiento, acceso a la impartición de justicia en los plazos legales y razonables, que lleva necesariamente a la interpretación de un límite temporal para el ejercicio de la facultad sancionadora, por lo que en consideración de esta Sala Superior dichas instituciones es un imperativo constitucional y, por tanto, aunque no se encuentre previsto en la normativa secundaria, debe hacerse una interpretación conforme, sobre la base de los dispositivos contenidos en la normativa de mérito, para cumplir con las bases constitucionales.
Es así que contrario a los criterios que sustentan la resolución que se impugna, la falta de previsión de las figuras de prescripción y caducidad en el sistema normativo electoral del Estado de Michoacán, debe colmarse a través de la aplicación de los principios jurídicos básicos mencionados, como lo autoriza el artículo 14, párrafo cuarto del Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer que a falta de ley, las sentencias deben fundarse en los principios generales del derecho, lo cual significa que la falta de una disposición expresa no es razón suficiente para dejar de decidir una controversia.
Es así que en los criterio de interpretación antes citados se retoma la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011 que modificó el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos disponiendo que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia y que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley, por lo que los derechos humanos deberán ser interpretados de conformidad con el principio pro personae, según establecen los artículos 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En razón de ello, en el caso que nos ocupa, ante el reiterado vencimiento de los plazos procesales previstos en el Código Electoral de Michoacán y sus normas reglamentarias, así como de las múltiples inconsistencias, antes anotadas, que atentaron en contra del debido procedimiento, es dable estimar que en el caso que nos ocupa se han extinguido de pleno derecho las facultades de sanción de las autoridades electorales del Estado de Michoacán y en relación con el partido político que represento, ello, en virtud de que conforme a las normas constitucionales y de los tratados internacionales que se citan como violados, las facultades legales deben estar sujetas a un determinado plazo de extinción y, por consecuencia, de las sanciones que puedan imponerse a los gobernados.
Al respecto, resultan aplicables y sirven de referencia las consideraciones vertidas por esta Sala Superior al resolver los recursos de apelación con los números de expediente SUP-RAP-525/2011 Y SUP-RAP-526/2011 Acumulados, en el que se consideró respecto de la figura procesales de extinción de derechos y de manera particular la de caducidad, que la extinción de derechos que consisten generalmente en facultades, potestades o poderes como son la caducidad y la prescripción, que la caducidad y la prescripción constituyen formas de extinción de derechos que descansan en el transcurso del tiempo.
Siendo que en el caso que nos ocupa en relación con la figura de la prescripción, la autoridad electoral de Michoacán, ante la omisión de observar los plazos legales para resolver el procedimientos de fiscalización del informes semestral correspondiente al segundo semestre del año 2009, prescribió su facultad para dar inicio a procedimientos oficios y en el caso del informe de gasto ordinario del primer semestre de 2009 la prescripción opero respecto a la autoridad electoral y frente terceros al no ejercitarse acción alguna en ningún plazo inmediato siguiente a la fecha en que se aprobó el Dictamen consolidado y los procedimientos ordenados por no subsanarse las respectivas observaciones. En estos aspectos ante la inacción de la autoridad electoral del Estado de Michoacán a cargo del impulso de los procedimientos sancionadores, por lo que resulta procedente que esta Sala Superior declare oficiosamente la prescripción solicitada, al faltar un requisito o presupuesto necesario para el ejercicio de la facultad sancionadora.
En los aspectos en los que se ha hecho valer la caducidad no realizaron los hechos positivos para que no se perdiera la facultad o el derecho de la autoridad electoral de Michoacán de sancionar, ello, al no ejercitarse en los plazos legales y reglamentarios los actos procesales que indica la ley o los principios aplicables dentro del plazo fijado imperativamente por la misma, es así que ante la existencia de procedimientos de fiscalización y procedimientos administrativos sancionadores en que la autoridad electoral del Estado de Michoacán, con la potestad de ejercer los actos procesales que tendrás efectos jurídicos, no lo hace dentro de un lapso perentorio, trae aparejada la consiguiente extinción de esa potestad en el asunto que nos ocupa.
El contenido de los actos y resoluciones electorales en materia de fiscalización de naturaleza periódica se rige por el principio de certeza, la cual debe ser pronta, porque las etapas de éstos no tienen retorno, en determinados momentos y circunstancias no cabe la reposición de ciertos actos y resoluciones, y la validez y seguridad de cada acto o resolución de la cadena que conforma estos procesos, puede dar pauta para elegir entre varias posibles acciones o actitudes que puedan asumir los protagonistas, sean las propias autoridades, los partidos políticos o los ciudadanos, en las actuaciones y fases posteriores, dado que éstas deben encontrar respaldo en las precedentes y estar en armonía con ellas, es así que en el caso que nos ocupa no es factible jurídicamente que después de haberse actualizado los informes semestrales de los años posteriores al 2009, es decir, 2010, 2011, 2012, subsistan controversias que datan de hace 4 años.
Quedando en evidencia que en el caso que no ocupa se actualizan la figura de caducidad como medio de extinción de la facultad sancionadora que opera por el mero transcurso del tiempo y por la circunstancia ya descritas en la que no sólo el Instituto Electoral de Michoacán sino además del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, omitieron actuar dentro de los plazos previstos legalmente y de manera pronta y expedita para poner en estado de resolución los procedimientos administrativos sancionadores en cuestión.
Es así que en el caso que nos ocupa y contrario a lo considerado por la responsable, la caducidad debió ser invocada de oficio por la responsable, y que sin embargo, le resulta aplicable al retrasar de manera injustificada y excesiva la resolución del recurso de apelación que por esta vía se impugna, por lo tanto las figuras procesales de prescripción y caducidad resultan aplicables al caso concreto como medio para liberarse de obligaciones, representando una garantía contra las actuaciones indebidas por parte de las autoridades electorales del Estado de Michoacán, que han mantenido a la parte que represento en incertidumbre bajo la amenaza del ejercicio de una facultad punitiva, constituyendo un obstáculo al pleno ejercicio de los derechos fundamentales, en virtud de que durante los años 2010 al 2013 que transcurre, es decir, en un periodo de 4 años vive en la incertidumbre y la inseguridad jurídica.
En consecuencia, resulta procedente que dado el exceso del tiempo transcurrido respecto de los procedimientos de los informes semestrales de gasto ordinario del año 2009, en el que además abonó la responsable al tomarle más de un año y 5 meses para dictar resolución en el recurso de apelación respectivo; importa considerar que la extinción de la facultad de sancionar, en un plazo determinado y razonable sirve para que los gobernados conozcan de antemano la posibilidad materialmente definida de ser sancionados, de ser sometidos al procedimiento respectivo, con la certeza y seguridad jurídica de que podrán verse compelidos a responder por su proceder y soportar las consecuencias legales, pero al mismo tiempo, conocen el límite de tal amenaza, todo lo cual forma parte de un debido proceso, de tal suerte que los gobernados tengamos certeza y seguridad jurídica, al saber que no podrán ser afectados o restringidos por el reproche de conductas realizadas con mucha antelación y respecto de las cuales no fue denunciado o acusado o no se realizaron los actos positivos necesarios para sujetarlo al procedimiento respectivo oportunamente, con lo cual se evita la indefinición de las situaciones jurídicas que pudieran afectar sus intereses legítimos, lo mismo que la arbitrariedad o parcialidad de la autoridad electoral y al mismo tiempo se contribuye al eficaz ejercicio de sus atribuciones.
Es así que las autoridades electorales administrativa y judicial del Estado de Michoacán tuvieron en sus manos evitar la caducidad de su facultad, pues el impulso correspondiente en los procedimientos administrativos sancionadores, así como de la resolución del recurso de apelación corresponde esencialmente a su actuación, procedimientos en los que priva el principio inquisitivo, de tal forma que una vez presentados los informes semestrales de gasto ordinario en el año 2009 y cumplidos los plazos para impugnar por parte de terceros o de iniciar en los plazos legales los procedimientos oficiosos, corresponde a la autoridad realizar la mayor parte de los hechos positivos para alcanzar la resolución correspondiente.
En este sentido es de destacar que inclusive el Instituto Electoral de Michoacán el 29 de septiembre de 2010 emitió los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias relacionadas con Presuntas Infracciones a las Reglas Inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos, con el expreso propósito de dar trámite al expediente IEM/CAPyF-P.A.01/2010, por lo que dicha autoridad electoral se dio asimisma, los plazos legales para el trámite y sustanciación de los procedimientos sancionadores en materia de financiamiento de los partidos políticos, sin observarlos y darles cumplimiento, como se da cuenta en el capítulo de hechos y el presente agravio, de tal suerte que en el caco concreto, no existió obstáculo alguno o dificultad para que la autoridad se allegara de todos los elementos necesarios para resolver en los plazos legales y reglamentarios, contando con medios de preconstitución de pruebas dentro de los procedimientos de fiscalización del gasto ordinario. Y asimismo como se destaca en la parte inicial del presente agravio, la controversia versó exclusivamente en un punto de derecho, al estimar una supuesta violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a partir de un criterio de interpretación respecto del contenido de las leyes electorales.
Es así que la responsable además incumple con artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que como parte del debido proceso, establece el principio del plazo razonable, el cual se fundamenta en la necesidad de evitar dilaciones indebidas en la instrucción y resolución de un procedimiento: "Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter", por lo que la dilación en los actos que por esta vía se reclaman constituyen auténtica privación y denegación de justicia.
SEGUNDO AGRAVIO. Indebida interpretación del artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y aplicación en el procedimiento administrativo sancionador.
FUENTE DE AGRAVIO. Lo constituye el punto resolutivo ÚNICO, en relación con todos y cada uno de los considerandos de la resolución que se impugna y en especial el considerando séptimo, fracciones I; III y IV, por la indebida interpretación y aplicación del artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS- Lo son el 14, 16, 17; 41, fracción II; 116 fracción IV de la Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos; 98, párrafo primero de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán; 1; 2, 41 inciso b), 48, 49, 49 bis 101, párrafos segundo y tercero; 113 fracciones I, IX del Código Electoral del Estado de Michoacán; y 1, 2, y 29 de la Ley de justicia Electoral del Estado de Michoacán.
CONCEPTO DE AGRAVIO. Causa agravio a la parte que represento la indebida interpretación y aplicación del artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos realizada por la responsable el pronunciarse sobre los agravios hechos valer en el recurso de apelación cuya resolución se impugna.
En primer término la responsable sostiene que la competencia del Instituto Electoral de Michoacán deriva de que el artículo 113, fracción I del Código electoral de Michoacán, entonces vigente señala como atribución del Consejo General la de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, en la que no se precisa si se refiere a la Constitución del Estado o la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estimación sin sustento en virtud de que resulta obvio que se trata de la Constitución del Estado al normarse conforme al artículo 1 del mismo Código Electoral las disposiciones de la Constitución Local, de lo que deriva la facultad de aplicar de manera el artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al resultar equivocada las estimaciones de la responsable devienen carentes de motivación y fundamentación.
Asimismo la responsable confunde los criterios de aplicación directa de preceptos constitucionales respecto a aspectos normativos, con su aplicación al procedimiento sancionador en el que rige el principio de aplicación estricta de la ley, en lo cual refiere una serie de jurisprudencias y criterios de interpretación que no resultan aplicables a los procedimientos sancionadores al tratarse de principios que no reúnen los principios del ius puniendi, que sólo pueden ser previstos de manera específica en la ley.
Por otra parte la responsable aplica de manera directa el artículo 41, fracción II en la parte que se determina que la ley reglamentaria debe garantizar que los que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado, sin tomar en consideración que esa norma constituye una base que rige a los procesos electorales federales:
‘Artículo 41’ (Se transcribe).
Asimismo deja de tomar en consideración que tal base constitucional aplicable a los procesos electorales federales, debe desarrollarse en la ley secundaria la manera de garantizar la prevalencia de los recursos públicos. Elementos que constituyen condiciones de competencia y de especificidad que la responsable no supera para determinar la aplicación directa de una base constitucional y peor aún para construir una falta administrativa en el ámbito local y establecer una sanción no previstas en la legislación electoral de manera previa a los hechos que juzga.
Es así que si bien, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que dicho principio resulta aplicable a las legislaciones de los Estados, colocándola dentro del rango de los lineamientos previstos para las leyes de los Estados previstos en la fracción IV artículo 116 de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ello, de manera alguna implica la posibilidad de aplicación directa en aspectos de naturaleza distinta al ámbito legislativo como sin sustento lo determina la responsable.
Además de lo anterior la responsable de manera incongruente estima que resulta inoperante los agravios en los que se reclama que el Instituto Electoral de Michoacán omitió requerir información al Instituto Federal Electoral respecto del reporte de financiamiento privado en el año de 2009 a efecto de verificar si en el marco del artículo 41, fracción II existía rebase del financiamiento privado sobre el público, considerando además dicho financiamiento en el Estado de Michoacán. Lo incongruente en este aspecto deriva de que la responsable pretende aplicar de manera directa una base aplicable a las elecciones federales del poder ejecutivo y legislativo, sin tomar en consideración el financiamiento en dicho ámbito.
Sosteniendo además la responsable que atender tal solicitud implicaría invadir la esfera de competencias del Instituto Federal Electoral, lo cual carece de motivación y fundamentación en virtud de que si bien de acuerdo a los criterios de interpretación que la propia responsable cita, corresponde a las autoridades electorales de los ámbitos local y federal la fiscalización del financiamiento público que cada uno otorga, respecto al financiamiento privado, corresponderá la fiscalización en el ámbito en el que sea reportado, sin embargo, en el caso concreto, respecto a la base constitucional que rige para los procesos electorales federales de prevalencia del financiamiento público sobre el de carácter privado, al pretender aplicarlo de manera directa en el ámbito local en el Estado de Michoacán, operaría la concurrencia para la fiscalización afecto de verificar la citada base constitucional que de principio aplica en el ámbito federal.
Constituyéndose en un ámbito de colaboración entre las autoridades electorales del ámbito local y federal, por lo que contrario a lo estimado por la responsable no es posible la invasión de esferas de competencia.
Tampoco le asiste la razón a la responsable al señalar que ante los planteamientos de la parte que represento sería necesario considerar el financiamiento de otras entidades federativas, puesto que el punto de controversia se centra al Estado de Michoacán y ante la pretendida aplicación directa de una norma que rige en el ámbito federal.
No obstante lo anterior la información de la relación del financiamiento privado en el marco de la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue aportada por la parte que represento, sin que haya sido valorada, además que constituye información pública que la responsable debió de tomar en cuenta al resultar infundadas sus consideraciones en torno a la invasión de esferas y de aplicar de manera directa una base aplicable al financiamiento del ámbito federal sin considerar sus resultados en el año 2009.
Por otra parte/es de señalar que es violatoria la resolución impugnada por el hecho de que el Instituto Electoral de Michoacán, y la ahora responsable Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, al momento de emitir sus considerandos conclusivos en resolución, se aprecia, efectúan claramente razonamientos equívocos e incompletos, al valorar las pruebas que sirvieron de base para tener por acreditada la falta, consistente a su reflexión en un rebase de financiamiento privado en comparación con el público, realizándose solo un razonamiento inconcluso y por tanto errónea de las únicas constancias que sirvieron a las responsable para tener por preconstituido la supuesta violación motivo de la instauración y acumulación de los procedimientos administrativos oficiosos IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011 así como el localizado con el número IEM-CAPyF-P.A.01/2010, ambos en contra del Partido de la Revolución Democrática que represento motivo ahora del presente escrito.
Se desprende que el razonamiento, y estudio en la resolución que ahora se combate, es erróneo, contradictorio e incompleto por parte de las responsables, violatorio en consecuencia de los artículos 14 y 16 Constitucionales, lo anterior bajo las siguientes consideraciones.
Es erróneo e incompleto por que la responsable sin estudiar la totalidad de la documentación necesaria, parte de la premisa equivocada de que el órgano electoral de la entidad instituto Electoral de Michoacán, estimo innecesario solicitar información relativa al caso emitiendo los siguientes razonamientos localizados en las páginas 85 y 86 de la resolución que se impugna motivo del presente escrito que dicen:
‘(...)
En efecto, la inoperancia de los planteamientos enunciados con antelación deriva de que el Partido de la Revolución Democrática, a través de su órgano encargado de administrar, en esta Entidad Federativa, tanto el financiamiento recibido por el Instituto Electoral de Michoacán por concepto de prerrogativas de origen público, como el recibido o generado en la modalidad de privado, presentó ante el Instituto Electoral de Michoacán la documentación comprobatoria y justificativa de los ingresos totales obtenidos, así como de su empleo y aplicación por el Comité Ejecutivo Estatal en Michoacán del Partido de la Revolución Democrática; a lo cual la autoridad responsable estimó innecesario solicitar información relativa a los ingresos y egresos de los partidos políticos a la autoridad administrativa federal, por considerar que los medios de prueba obrantes en el sumario, a los cuales les concedió valor probatorio pleno, eran los adecuados para alcanzar el fin pretendido, porque de su contenido se obtenían los elementos necesarios para analizar la supuesta prevalencia del recurso privado sobre el de origen público del Partido de la Revolución Democrática en el ejercicio anual de dos mil nueve, sosteniendo que los distintos documentos respaldaban satisfactoriamente las cantidades, que de manera conjunta proporcionan el total de los financiamientos.
(...)
Así, es inconcuso que la falta de las diligencias referidas por el partido actor, no impacta ni afecta, la conclusión a la que arribó la autoridad responsable en la resolución que se examina, respecto del financiamiento privado recaudado por el instituto político apelante en nuestra Entidad Federativa; dado que, a ningún fin práctico hubiera conducido la implementación de diligencias tendentes a obtener información relacionada con el financiamiento privado reportado por los partidos políticos nacionales, ante la Unidad de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, cuando ya la autoridad responsable tenía a su disposición la documentación necesaria y suficiente para resolver; de ahí lo INOPERANTE de los planteamientos abordados en el presente tema’.
Esto es, que se limita a confirmar la resolución dictada dentro de los procedimientos administrativo sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, partiendo de un supuesto controvertido motivo de impugnaciones concediéndole valor pleno y preconstituido únicamente a la información que se desprendía de las constancias que integraban los procedimientos en mención, siendo el caso que en forma inexplicable no agoto la posibilidad legal constitucional que manifestó tener para someter a su consideración en forma total los recursos que en financiamiento privado mi representado partido nacional denominado Partido de la Revolución Democrática, había obtenido para su ejercicio para el año fiscal 2009.
Es de esta manera paradójico, incongruente y contradictorio, porque aún y cuando realiza toda una justificación para atribuirse y justificar facultades al órgano electoral en la entidad Instituto Electoral de Michoacán, de controlar y vigilar el financiamiento privado en el ámbito estatal por considerar de su interpretación no se invaden esferas competenciales propias del Instituto Federal Electoral, de manera incomprensible, contradictoria e incongruente en las paginas 91y 92 de la resolución que nos ocupa, se dedica a justificar su inactividad investigadora que a su dicho le correspondía manifestando a su razonamiento que de solicitar mayores elementos estaría invadiendo ámbitos de competencia de entidades federativas, incurriendo con ello en una falta de procesamiento de datos, por dejar de incorporar la totalidad de financiamiento privado recibido fundatorio de la acción del quejoso y que motivara en consecuencia los procedimientos cuya resolución se combate, por parte del partido que represento y en base a esos indicativos totales establecer bases de montos, derivado del cálculo total reflejado, del financiamiento observado como posible violatorio de la normatividad electoral y, consecuencia de así desprenderse la calificación, individualización y aplicación de sanción correspondiente.
Por tal motivo, derivado de que la responsable se abstuvo de incorporar la totalidad de los elementos o recursos que por financiamiento privado obtuvo mi representado como Partido nacional, queda de manifestó y de manera evidente y grave, que el caso en comento se resolvió, en forma no exhaustiva, ya que no se podía llegar a la conclusión de tener por acreditado la violación invocada, a partir de solo indicios, lo anterior es así, ya que contrario a lo manifestado por la responsable si era indispensable allegarse de información complementaria para que en suma, en su razonamiento pudiera justificar de manera indubitable su método para obtener el parámetro que le permitiera detectar de la cuantificación en su caso de rebase materia de investigación.
Así, y en forma inexacta, e incongruente, la ahora responsable otorgo al Instituto electoral de Michoacán, la posibilidad legal que dijo tener de competencia y de aplicación directa de la supremacía constitucional a que refiere la responsable estaba en posibilidad de efectuar, ya que bajo el supuesto no concedido, de reconocerle al Instituto Electoral de Michoacán, la atribución y la posibilidad de interpretación y aplicación de manera directa el precepto establecido en el numeral 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implicaría para su observación de manera legal y completa, no solo trasladar a su esfera local, la investigación que dijo tener, sino en consecuencia realizar todas aquellas facultades que solo le son reconocidas en mandato legal únicamente al Instituto Federal Electoral.
En ese sentido, no basta por parte de la responsable para resolver como lo hizo según su dicho, que para dar cumplimiento a un mandato constitucional, se refiera al mismo solo para justificar la competencia para conocer y resolver, señalando para tal efecto la literalidad del contenido de los artículos 41, fracción II y 133, en relación con la jurisprudencia de rubro "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRICIPIOS DE. INTEPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE", sino que debió en todo caso de manera exigente para dar cumplimiento a los artículo 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos, por no existir violación a esferas competenciales que dijo tener y en entero cumplimiento al debido procedimiento, reflejar en su análisis con documentación relevantes de fondo, que pudo hacerse llegar, y realizar de esta manera un estudio correcto del financiamiento público del partido nacional que en esta entidad represento, para obtener el cálculo del total del financiamiento nacional, el cual es un derecho reconocido constitucionalmente de mi representado como posibilidad de obtención de recursos, el cual cabe mencionar de paso no fue cuestionado en la obtención legal del mismo, lo que de haber ocurrido, se hubiera acogido de esta manera a principios de debido proceso, de legalidad exhaustividad e igualdad, lo cual en el caso en especie no ocurre.
Lo anterior, es así ya que de no ser tratado mi derecho subjetivo y reconocido constitucionalmente de financiamiento privado, para su debido estudio en el caso que nos ocupa, se me estaría colocando en circunstancia de absoluta desigualdad jurídica, traduciéndose en perjuicio de mi representada con motivo de su aplicación inexacta con efectos de imposición de sanción.
Por lo que si la acción de queja ejercitada y de la integración de los expedientes no existe, falta o carece de documentación, al respecto y con la cual el órgano electoral y ahora el Tribunal Electoral de Michoacán pudieran fallar sobre los derechos controvertidos, esta falta de exhaustividad en la integración de la investigación trae como consecuencia la exclusión de la procedencia de la acción del quejoso lo anterior por qué no se podría dar vida jurídica a solo manifestación sin sustento alguno.
De conformidad con lo anterior la violación al principio de legalidad en la resolución es suficiente para revocar el mismo, por las razones expuestas, a efecto de que no se colma, con las exigencias de competencia y exhaustividad que debió contener y acreditar la responsable para determinar su resolución.
En ese sentido, cabe mencionar, para su estudio, que no debe pasar desapercibido para este Tribunal, que se deja de observar congruencia que en consecuencia provoca violación a principio de legalidad, por la responsable, ya que en el fallo que nos ocupa, se desprenden de manera irracional, el cómo se inviste para encomendarse interpretación y aplicación de jurisprudencias, y en ese uso incompleto e incorrecto de facultad, constituir la posibilidad de competencia para conocer del caso a estudio y en consecuencia en su actuar, no obligarse a atender los planteamientos que en agravios habían sido expuestos en mi escrito de apelación, en clara contravención a lo establecido en los articulo 14 y 16 de la Constitución General de la República.
Lo anterior se desprende de la comparación de los criterios contradictorios de interpretación que se desprenden de la resolución que nos ocupa relativos a las facultades de competencia con las que sustenta la resolución que por este medio se impugna, eligiendo, analizando y aplicando de esta manera, en la resolución que nos ocupa la responsable, cual jurisprudencia resulta aplicable o no al caso a estudio como si fuera facultad discrecional el apego al contenido de las interpretaciones que de los artículos en estas se establece.
Así, estima como innecesario sustentar la resolución en los términos que mi escrito de apelación fueron hechos valer, por considerar no resultar aplicable ni tampoco obligatoria al caso en particular los criterios contenidos en las jurisprudencias que para el caso a estudio en forma razonada en mi escrito de apelación cite, tal y como lo refiere en la páginas 78 y 79 de la resolución en comento, sosteniendo incorrectamente su proceder en consideraciones que parten de una incorrecta aplicación de las jurisprudencias en el ámbito de su actuación.
Razón por la cual el contenido de la resolución que nos ocupa, deriva en consecuencia de interpretaciones y aplicación no sana y completa de los preceptos y jurisprudencia invocados al momento en que se resuelve la sentencia motivo del presente escrito, advirtiéndose en forma excedida la aplicación de jurisprudencias en forma retroactiva en contravención del propio artículo 217 de la Ley de Amparo vigente, citado por la responsable al momento de resolver el expediente TEEM-RAP-073/2011, motivo del presente escrito, ocasionando en perjuicio de mi representado, al estigmatizarlo como violatorio de normatividad electoral, por tener a su razonamiento más elevado el financiamiento privado en comparación con el financiamiento público privilegiando y potencializando, como fundamento la imposición de un criterio de jurisprudencia que a la fecha de la presentación de la queja que origino la integración de lo ahora acumulados procedimientos identificados con los números IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, y el especificado como IEM-CAPyF-P.A.01/2010, no se encontraba establecida, en perjuicio del orden constitucional en la entidad, al no tener bases reflejadas en la literalidad de la legislación en el estado de Michoacán, distorsionándose de esta forma la observancia de los artículos y jurisprudencia en la que la responsable basa su resolución.
Resultando aplicable en lo sustancial los criterios de jurisprudencia que se citan a continuación:
‘INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. PARA EL EJERCICIO DE UNA FACULTAD IMPLÍCITA, POR EL CONSEJO GENERAL, REQUIERE DE UNA EXPRESA PARA LOGRAR LA EFECTIVIDAD DE ÉSTA’ (Se transcribe).
‘CONGRUENCIA EXTERNA E INTERNA. SE DEBE CUMPLIR EN TODA SENTENCIA’ (Se transcribe).
‘PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD. LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBEN OBSERVARLO EN LAS RESOLUCIONES QUE EMITAN’ (Se transcribe).
‘EXHAUSTIVIDAD EN LAS RESOLUCIONES. CÓMO SE CUMPLE’ (Se transcribe).
TERCER AGRAVIO.- Indebida aplicación de los principios de legalidad, equidad, reserva de ley y tipicidad.
FUENTE DE AGRAVIO.- Lo constituyen los considerandos QUINTO y SÉPTIMO, en relación con el punto resolutivo ÚNICO, del recurso de apelación promovido por el partido que represento, el cual fue radicado en el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, con número de expediente TEEM-RAP-073/2011, resolviéndose, confirmar la resolución dictada el treinta de noviembre de dos mil once, por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán dentro del procedimiento administrativo sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS.- Los artículos 14, 16, 41, fracción VI, 99, párrafo cuarto, y 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 1°; 11, 13, 34, 36, 37 y 44 de la Constitución Política del Estado de Michoacán de Ocampo; los artículos 37-C, 37-J, 38 fracción I, 51-A, 51-B, y 51-C, 101 del Código Electoral del Estado de Michoacán.
CONCEPTO DE AGRAVIO.- La resolución dictada dentro del recurso de apelación TEEM-RAP-073/2011, viola en perjuicio de la parte que represento, el principio de legalidad, certeza y objetividad, toda vez que la misma carece de la debida fundamentación y motivación, dejando en total estado de indefensión al partido que represento al no atender los agravios vertidos sobre violación grave al principio general de derecho “nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et strictade”, en la vertiente reserva de ley y de tipicidad, pues realiza una deficiente interpretación y aplicación de la normatividad, pues la autoridad en la página 103 de la resolución que se impugna señala:
…
''En efecto, lo INFUNDADO de los razonamientos alegados por el actor, en relación a que la autoridad responsable violentó gravemente el principio general de derecho "nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et stricta'' (no hay crimen ni sanción sin ley previamente establecida a la conducta sancionada, de manera escrita y de aplicación estricta), en contravención del principio de legalidad en sus vertientes de tipicidad y de reserva de ley; deriva de que el apelante parte de la premisa falsa de sostener que la autoridad responsable subsumió la conducta sancionada -preeminencia de financiamiento privado sobre el público -en un tipo legal de incumplimiento que no se encuentra previsto en algún precepto normativo local: de modo tal que, contrario a lo sostenido por el partido político impugnante, la conducta sancionada por la autoridad administrativa electoral fue enmarcada en un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -41, Base II-, que establece, en lo conducente, que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado, en relación con un precepto del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente en el momento en que fue realizada la conducta -35, fracción XIV-, que establece que los partidos políticos están obligados a conducir sus actividades y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático, lo cual es valorado por este órgano jurisdiccional conforme a derecho como se explicará en lo subsecuente.
De igual modo, lo INFUNDADO de los motivos de disenso del apelante, relativos a que la autoridad responsable lo sancionó a pesar de la ausencia de reglamentación en el sistema jurídico electoral local, deriva de que el mencionado recurrente parte de la premisa inexacta de sostener que la autoridad responsable sancionó la conducta consistente en ejercer mayor financiamiento privado que público durante un ejercicio fiscal, sin que se encuentre prevista legislativamente sanción alguna aplicable a la conducta reprochada: por lo que, contrario a lo sostenido por el partido político impugnante, la sanción impuesta por la autoridad administrativa electoral no fue por la práctica de la conducta destacada -ejercer mayor financiamiento privado que público-, sino porque estimó que el Partido de la Revolución Democrática desatendió a la vez la obligación contenida en el precepto 35 , fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente en el momento de los hechos, consistente en conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta a los principios del Estado Democrático, en contravención del valor jurídicamente tutelado en el artículo 41, Base II, de la Constitución Federal, que en el caso es el principio de equidad en los recursos tanto públicos como privados utilizados por los partidos políticos como entidades de interés público, para el sostenimiento de las actividades ordinarias y específicas realizadas en cumplimiento de sus fines, lo que a juicio de este órgano jurisdiccional es conforme a derecho, como se explicará en lo sucesivo."
…
De lo anterior se desprende que la autoridad al momento de realizar el análisis de este agravio de manera grave tolera y hasta justifica que la autoridad responsable del acto de molestia relacione de manera ilegal un precepto del Código Electoral del Estado de Michoacán en concreto, el numeral 35 fracción XIV, donde se consagran las obligaciones de los partidos políticos, que dispone los siguiente:
…
"XIV. Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;”
…
Del numeral anterior se admite por parte del Tribunal Electoral emisor de la resolución que ahora se impugna, el hecho de encuadrar la supuesta conducta consistente en ejercer mayor financiamiento privado que público durante un ejercicio fiscal, la cual se imputa al ente que represento, en un tipo que nada tiene que ver con el caso en concreto en la normatividad electoral en el Estado, además de que por sí mismo tampoco tiene relación con el inicio de un procedimiento administrativo sancionador electoral en materia de Fiscalización, pues únicamente el numeral descrito en líneas anteriores hace referencia a la obligación de los partidos político (sic) de conducir las actividades dentro de los cauces legales y los principios democráticos en lo concerniente únicamente a la materia de libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos, situación que en el caso particular no se vulnero (sic) pues la conducta que se imputa no se encuadra en la normatividad como falta ni mucho menos se estipula la sanción, por lo cual el ente que represento en todo momento respeto (sic) la normatividad que se pretendió encuadrar pues este (sic) siempre ha conducido sus actividades dentro de los cauces legales que mandata la normatividad estatal plasmada y vigente, por lo cual no existe vulneración de dicho artículo, sin embargo la autoridad responsable realiza una interpretación fuera de lugar violentando el principio de legalidad en la vertiente de reserva legal (lo no prohibido está permitido), pues debió respetar el carácter limitado y exclusivo de las disposiciones en cuanto a que las normas jurídicas legislativas determinan la causa de incumplimiento o falta y en su caso el presupuesto de la sanción, cuando se trate del procedimiento administrativo sancionador electoral pues este (sic) se encuentra acotado a lo que menciona la ley Estatal Electoral, situación que en el caso particular no acontece, pues el supuesto normativo y la sanción que se nos pretende imponer no se encuentran consagradas en las normas legales previamente establecidas en forma escrita, en el lugar donde aconteció la supuesta falta, por lo que no se pudo conocer si esa conducta era prohibida y que causaba consecuencias jurídicas por su inobservancia, por lo que la autoridad al resolver la resolución que ahora se impugna atenta contra el partido que represento pues violenta el principio legalidad en la vertiente reserva de ley y de tipicidad, al trasgredir a la vez el principio de certeza y objetividad, en virtud de que realiza una errónea interpretación de estos principios de legalidad lo que se traduce en una inadecuado proceder que tiene una grave conculcación pues confirma la ilegal resolución por parte de la autoridad electoral emisora del acto de molestia como se desprende, de lo señalado a foja 106 de la resolución que se impugna que trascribe:
…
“No obstante lo anterior, ello no significa que al derecho administrativo sancionador electoral se le deba aplicar la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean útiles y pertinentes a la imposición de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particularidades de éstas, lo que significa que no siempre y no todos los principios penales son aplicables, sin más, a los ilícitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la administración, en razón de que no existe uniformidad normativa, sino más bien una unidad sistémica, entendida como que todas las normas punitivas se encuentran integradas en un solo sistema, pero que dentro de él caben toda clase de peculiaridades, por lo que la singularidad de cada materia permite la correlativa peculiaridad de su regulación normativa.
Entonces, como se dijo anteriormente, este Tribunal Electoral estima que la autoridad administrativa electoral procedió conforme a derecho al haber determinado tanto la infracción de un precepto constitucional -41, Base II- a través de la conducta desplegada por el Partido de la Revolución Democrática, en relación con el artículo 35, fracción XIV, del entonces vigente Código Electoral de Michoacán, como la sanción impuesta al citado instituto político por vulnerar el valor constitucionalmente protegido en el artículo constitucional infringido -principio de equidad-, al faltar a su obligación de ajustar su conducta a los principios del Estado Democrático, de conformidad con las consideraciones que a continuación se exponen."
…
En virtud de lo suscrito por la autoridad responsable en esta parte de la resolución debe hacerse notar que el supuesto a que se refiere en el sentido de que no en todos los casos es (sic) aplicable los principios desarrollados en derecho penal sino que estos (sic) se deben adecuar en lo que sean útiles para la imposición de sanciones en materia electoral, resulta ilegal esta premisa y es totalmente errónea violentando los principios de legalidad, certeza y objetividad pues debió tener presente esta autoridad que en referencia al procedimiento administrativo sancionador electoral que la falta y la sanción sí debe (sic) estar expresada en una forma escrita en la legislación del Estado de Michoacán de manera (abstracta, general e impersonal), con el fin de que los partidos políticos, entre ellos el partido que represento tengan conocimiento sobre que (sic) conductas son prohibidas, así como las consecuencias jurídicas de su inobservancia lo que da vigencia a la garantía de tipicidad la cual es vulnerada por esta autoridad al vincular la aplicación directa de un precepto constitucional que de ninguna manera encuadra en la normatividad electoral local y que ni siquiera especifica el tipo de conducta que se nos pretende imputar, ni la sanción sino que la autoridad se encuentra supeditada a encuadrar exactamente la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón como lo pretende justificar de manera errónea en su argumentación, pues para la (sic) lo dicho anteriormente cobra relevancia y aplicación las tesis de jurisprudencias que se cita a continuación:
RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES. (Se transcribe)
TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. (Se transcribe)
Ahora bien en lo referente a lo estipulado a foja 108 y 109 de la presente resolución que se impugna que señala:
…
“Conforme con esos postulados, es factible arribar a la convicción de que los principios de tipicidad y reserva de ley a los que apela el partido político inconforme para alcanzar su pretensión, se encuentran supeditados a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, siempre que en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establezcan los mandamientos que, a través de una interpretación y aplicación estricta (odiosa sunt restringenda), permitan conocer las directrices a las cuales debe constreñirse la actuación tanto de las autoridades encargadas de velar por su cumplimentación, como los sujetos corresponsables de su observancia.
Lo anterior es así porque al establecer la Constitución normas permisivas, prohibitivas y dispositivas de conductas con efectos vinculantes para los sujetos a quienes se dirigen, en tanto que son eficaces y vigentes por estar determinadas en forma previa a la comisión del hecho regulado, existe la posibilidad de que no todas las faltas se encuentren contempladas legislativamente, sino que tomando en cuenta el cumplimiento de los fines perseguidos o la relevancia de los valores que se pretenden tutelar o proteger a través de los preceptos normativos, el Constituyente Permanente haya decidido elevarlas a un rango superior, por encima de las demás que integran el sistema jurídico nacional, consignándolas en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (presupuesto de la sanción) y, por ende, al tener esas normas el carácter de fundamentales o supremas, deben ser aplicadas directamente por todas las autoridades ordinarias para resolver las controversias sometidas a su potestad.
No es obstáculo que en materia electoral, sea en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, en el cual se establecen las bases, lineamientos o directrices que deben garantizar las Constituciones y leyes de las Entidades Federativas, entre las que destaca por estar íntimamente relacionada con el caso que ahora se aborda, la obligación a cargo de las Legislaturas Locales de determinar: a) Que en el ejercicio de la función electoral, sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; b) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal; c) Los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales; d) Los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes, cuya suma total no podrá exceder el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se fije para la elección de gobernador; e) Los procedimientos de fiscalización de los recursos; y, f) Las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones de observancia en esa materia."
De lo anterior se desprende por parte de la autoridad resolutora del recurso de apelación que se impugna que supedita los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, sobre el principio de legalidad en la vertiente de los principios de tipicidad y reserva de ley, lo que deja en total estado de indefensión pues en un estado derecho se debe tomar en cuenta que deben prevalecer en primer término las garantías de debido proceso pues al tratarse de un procedimiento administrativo sancionador electoral se deben respetar los principios del proceso jurisdiccional sustentados en los numerales 14 y 16 de nuestra Carta Magna, pues se trata de derechos fundamentales que tienen todos individuo (sic) para defenderse de manera adecuada de cualquier arbitrariedad que en el caso concreto, al tratarse de un procedimiento administrativo sancionador electoral deben prevalecer los principios de legalidad, seguridad jurídica, certeza y objetividad consagrados en nuestra carta magna, por encima del principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa pues solamente cuando se trata de derechos fundamentales de los individuos se está en un caso independiente en el que si deben prevalecer los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, sobre los de legalidad, pero en el caso concreto este tribunal rompe con el principio de seguridad jurídica al interpretar de manera ilegal e errónea el criterio de jurisprudencia que se menciona enseguida pues claramente de la simple lectura se desprende que en este criterio se diferencia de manera clara, que cuando las autoridades se encuentren en presencia de derechos fundamentales estas (sic) se encuentran obligadas aplicar directamente el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa, sin embargo en el caso concreto se equivoca claramente pues cuando se trate de esta autoridad se encuentra supeditada a aplicar de manera directa estos principios pues existe un límite que se consagra en que debe estar dispuesta la falta y la respectiva sanción en una ley formal y material estatal situación que en la especie no se da con lo cual se rompe con los principios de legalidad pues tratándose del procedimientos (sic) administrativo electoral la falta y la sanción deben estar estipulados en la ley en el espacio en que se debe aplicar, que en el caso concreto es en el Estado de Michoacán situación que no se encuentra determinada por lo (sic) se violenta el mismo criterio sostenido en la jurisprudencia que se cita a continuación:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SU APLICACIÓN DIRECTA CORRESPONDE INDISTINTAMENTE A TODAS LAS AUTORIDADES ORDINARIAS O DE CONTROL CONSTITUCIONAL, SIEMPRE Y CUANDO NO DESAPLIQUEN, PARA ESE EFECTO, UNA LEY SECUNDARIA. (Se transcribe).
Asimismo en lo referente a la resolución que se impugna la autoridad de manera ilegal da una interpretación errónea causando un grave perjuicio al partido que represento vulnerando el principio de RESERVA DE LA LEY, consagrado en el artículo 116 fracción IV cuarta de la Constitución Política de los Estados Unidos (sic) pues atentan contra la soberanía del Estado de Michoacán basándose en criterios aislados o en jurisprudencias correspondientes a la materia común que en nada se acoplan con el derecho electoral pues estos van encaminados a la defensa de los derechos fundamentales situación que en (sic) caso concreto no acontece pues en (sic) el asunto que se trae a colación es sobre un procedimiento administrativo sancionador electoral, (sic) el cual la autoridad se encuentra obligada a respetar el principio de reserva de ley (lo no prohibido está permitido), y ajustarse estrictamente a lo que la ley local le permita, por lo que se deja en total estado de indefensión al ente político que represento pues al aplicar de manera directa una norma constitucional que no está establecida en la normatividad estatal cualquier criterio que se pretende o se aplique violenta el principio de soberanía en cuanto principio de reserva de ley, pues en el estado solamente mediante el actuar legislativo de la entidad, debe realizar el adecuamiento normativo, situación que causa perjuicio al partido político que represento, esto es porque en la ley secundaria no se refleja que se establezca norma, que regule lo delegado en la propia Constitución, encontrándonos en consecuencia con límites intrínsecos, para sujetarse en (sic) aplicación y resolución por determinadas reglas al no exigirse en la normatividad entones vigente en el Estado de Michoacán, así, y de prevalecer la imposición de interpretación y aplicación que realiza la responsable, lejos (sic) propiciar lo que en su concepto es una (sic) estudio legal en aras de pretender acogerse a la Constitución Federal, propicia desigualdad, al dejar de atender las circunstancias particulares que imperaban en el Estado de Michoacán.
Así, dada la forma como plantea la responsable su aserto, en el que construye la resolución que nos ocupa, mediante el cual desestima las consideraciones pretendidas en mi escrito de apelación, se desprende que no fue soportada acorde con los principios que argumento (sic) tener previstos para su aplicación.
En esencia lo sustenta en apreciaciones no acordes con los principios a que estaba obligada a fundamentar, dejando de cumplir con la normatividad electoral que señala la propia responsable en su argumentación.
Motivo por lo cual, debe considerarse tales razonamientos como sustentados en un sofisma, a saber, que la esencia de los artículos que refiere, de su lectura integral, no da pauta, para estimar como lo hace creer la responsable, que se considere como un (sic) debida interpretación y aplicación de un mandato, pues es evidente que se establecen en todo caso atribuciones atinentes a una aplicación distinta, como se advierte del contenido de la propia normatividad.
En ese sentido, es necesario considerar, dada la aplicación confusa, para su estudio en base a lo mencionado el significado relativo a sofisma.
Ahora bien en ese orden de ideas de la descripción de la ilegal sentencia dictada por el Tribunal Electoral la cual se impugna se desprende que se fundamenta a foja 108 en adelante, en los siguientes razonamientos:
…
''Conforme con esos postulados, es factible arribar a la convicción de que los principios de tipicidad y reserva de ley a los que apela el partido político inconforme para alcanzar su pretensión, se encuentran supeditados a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, siempre que en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establezcan los mandamientos que, a través de una interpretación y aplicación estricta (odiosa sunt restringenda), permitan conocer las directrices a las cuales debe constreñirse la actuación tanto de las autoridades encargadas de velar por su cumplimentación, como los sujetos corresponsables de su observancia."
…
"existe la posibilidad de que no todas las faltas se encuentren contempladas legislativamente, sino que tomando en cuenta el cumplimiento de los fines perseguidos o la relevancia de los valores que se pretenden tutelar o proteger a través de los preceptos normativos, el Constituyente Permanente haya decidido elevarlas a un rango superior, por encima de las demás que integran el sistema jurídico nacional, consignándolas en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (presupuesto de la sanción) y, por ende, al tener esas normas el carácter de fundamentales o supremas, deben ser aplicadas directamente por todas las autoridades ordinarias para resolver las controversias sometidas a su potestad”.
…
"No es obstáculo que en materia electoral, sea en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, en el cual se establecen las bases, lineamientos o directrices que deben garantizar las Constituciones y leyes de las Entidades Federativas, entre las que destaca por estar íntimamente relacionada con el caso que ahora se aborda, la obligación a cargo de las Legislaturas Locales de determinar: a) Que en el ejercicio de la función electoral, sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; b) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal; c) Los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales; d) Los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes, cuya suma total no podrá exceder el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se fije para la elección de gobernador; e) Los procedimientos de fiscalización de los recursos; y, f) Las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones de observancia en esa materia. "
…
“De ahí que, si en el caso en examen se está en el supuesto de que la causa de incumplimiento o falta se ubica en el artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (lo prohibido no está permitido) expresada en forma escrita -abstracta, general e impersonal- y previa a la comisión del hecho, pudiendo los destinatarios conocer cuál es la conducta ordenada o prohibida, así como la(s) consecuencia(s) jurídica(s) que provoca su inobservancia (tipicidad) mediante un proceso mental simple de adecuación del hecho en la hipótesis normativa (odiosa sunt restringenda), es inconcuso que debe aplicarse la norma constitucional correspondiente, supeditando a ella los principios de tipicidad y reserva de ley que indican que los elementos supracitados deben estar integrados en la legislación atinente, sin que ello implique vulneración a los citados principios, pues ante la omisión del legislador secundario (local) de desarrollar los mandatos de un precepto constitucional debe aplicarse de manera directa las reglas y principios contenidos en la Constitución Federal."
…
“De ahí que en el citado texto jurisprudencial, también se sostenga que es irrelevante que algunas disposiciones que contienen esos principios y valores no sean exactamente aplicables al caso concreto por referirse a supuestos jurídicos diversos, ya que la brevedad de dichas normas impide reiterar literalmente dichos conceptos fundamentales a cada momento, por lo que deben extraerse de los preceptos constitucionales para elevarlos a categorías instrumentales o finales de interpretación, de manera que la propia Constitución sea la causa eficiente de toda resolución, no únicamente por su semántica, sino también conforme a sus propósitos. "
…
"De la lectura del precepto transcrito se obtiene que mediante un ejercicio simple de subsunción de la conducta imputada al Partido de la Revolución Democrática en la referida hipótesis normativa, conlleva a identificar plenamente el mandato consistente en que los recursos de origen privado no deben rebasar el financiamiento de origen público que la ley les garantice a los partidos políticos, esto es, en el precepto de referencia se establece la regla general de que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado, en tanto que, en todo caso, al legislador ordinario se le reservó, entre otras materias, regular para fijar de manera equitativa esos recursos (públicos y privados) a los partidos políticos, así como el control a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, a efecto de que puedan llevar a cabo sus actividades, siempre que, como ya se dijo, el financiamiento público prevalezca sobre el de origen privado. "
…
"...en el derecho administrativo sancionador, el principio de reserva legal se flexibiliza, ya que la reserva legal no es absoluta, sino relativa, y como tal, autoriza que otras normas formales o materiales puedan coadyuvar en el establecimiento y definición de las infracciones y de las sanciones."
…
"Por estas causas, la forma en que se establecen los ilícitos y las sanciones en el derecho administrativo sancionador, para cumplir con el principio de legalidad, es distinta que en el derecho penal, pues en aquél (derecho administrativo), ordinariamente, primero se prevé una norma que contiene una obligación o una prohibición, para después establecer un enunciado en el sentido de que quien incumpla con las disposiciones de la ley correspondiente, será sancionado. En estas dos normas se localizan los elementos típicos de la conducta, en virtud de que la primera dispone la obligación de hacer o no hacer una conducta determinada, precisa y clara; en el caso de que se incumpla con ese deber, se coloca en el supuesto de la segunda norma en donde se señala la imposición de la sanción. "
...
"Existe un último elemento consistente en la sanción, que a diferencia del ámbito penal, se establece como regla en un catálogo de infracciones generales, para cuya aplicación se fijan reglas, y deja a la autoridad encargada de imponerlas, que determine cuál es la procedente y en qué medida."
…
"Esto, por virtud de que como se mencionó, en el derecho penal se tutela un número reducido de valores jurídicos identificados por el legislador, que en función de su importancia, permiten establecer penas específicas y adecuadas para cada uno de los tipos regulados, lo cual no acontece en el derecho administrativo sancionador, pues si en éste, el bien jurídico esencial que se protege, es el bienestar general, es razonable concluir que el legislador establezca un catálogo de sanciones generales y realas para su individualización, si se atiende que el valor tutelado, así como su afectación no variaría en la medida que acontece en el derecho penal, de modo que la autoridad competente sería la encargada de determinar cuál de las sanciones debe imponer e individualizarla."
…
"Por la flexibilidad mencionada del principio de reserva legal, tanto la doctrina [2] como la jurisprudencia [3] coinciden en que en el derecho administrativo sancionador, se autoriza la coadyuvancia entre las normas formales o materiales en la regulación de las infracciones y de las sanciones, debido a la multiplicidad de conductas y diversidad de sujetos, que convergen en un sistema complejo, por la dificultad de reglamentarse en una única norma jurídica."
…
"Por esta razón, si en el caso a estudio se localizan los elementos típicos de la conducta a través de la unión de una o dos normatividades, ya sea porque en una misma disposición se ubique tanto la infracción como la sanción a imponer a quien o quienes infrinjan la normatividad electoral, o bien, porque mediante la unificación de dos preceptos se identifique únicamente la conducta infractora, en tanto que en otro dispositivo se encuentre la sanción aplicable, es inconcuso que se estará en presencia del respeto al principio constitucional de legalidad que absorbe a los de tipicidad y reserva de ley en el ámbito del derecho administrativo sancionador electoral."
…
"A) Acción. Se refiere a un hacer o no hacer encaminado a la obtención del resultado ilícito que se busca, en el caso es la conducta adoptada por el Partido de la Revolución Democrática a pesar de que, como correctamente lo refirió la autoridad responsable, [4] tuvo conocimiento cierto del importe de su financiamiento público, [por lo que] debió establecer los procedimientos necesarios para [que] el financiamiento que recibió en el rubro privado no lo rebasara. Esto es, frente a la situación específica en que lo colocaba la ley, no realizó las acciones correspondientes para evitar la transgresión de la norma respectiva, pues mediante los estados de cuenta del Banco Mercantil del Norte, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte, expedidos de manera mensual, conoció los montos que estaba recaudando a través de sus militantes y simpatizantes, razón por la cual pudo evitar en su momento la prevalencia de financiamiento privado sobre el público."
Ahora bien de la anterior trascripción se desprende (sic) varios elemento (sic) que violentan el principio de legalidad en la vertiente de reserva de ley pues en base a la argumentación vertida en la resolución que ahora se impugna, la fundamentación carece de un sustento legal pues que parte de una premisa errónea y hasta engañosa sobre la aplicación del principio (sic) del principio del que se duele el partido que represento cometiendo de manera grave un sofismo entendido este (sic) como un argumento aparente con el cual defiende lo que es falso pues en primer término conforme a los criterios jurisprudenciales que se citan:
RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES. (Se transcribe)
TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. (Se transcribe)
Se desprende (sic) principios jurídicos aplicables al RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL, entre los cuales destacan los siguientes:
1. Es el relativo al principio de (lo no prohibido está permitido), este principio la autoridad al emitir la resolución lo vulnera de manera grave pues pretende encuadrar otro tipo de conducta totalmente distinta a la que se pretende aplicar al partido que represento pues deben tener un carácter las normas limitado y exclusivo de sus disposiciones, esto es, sólo las normas jurídicas legislativas determinan la causa de incumplimiento o falta, en suma, el presupuesto de la sanción, que en el caso concreto se rompe al pretender la autoridad responsable encuadrar la supuesta falta cometida.
2. Es el relativo al principio de (lo no prohibido está permitido), en el presente asunto también se vulnera este principio pues al no estar consagrado en la legislación local el supuesto normativo, no puede la autoridad determinar una sanción que el caso particular se permite pues la sanción debe estar determinada legislativamente en forma previa a la comisión del hecho, lo que en el presente asunto no se encontraba.
3. En cuanto al principio de que la norma jurídica que prevea una falta o sanción debe estar expresada en una forma escrita (abstracta, general e impersonal), para que a los que va dirigida (sic) norma se encuentren en la aptitud de conocerla en la presente resolución lo vulnera puesto que no es encuentra establecida en la normatividad la falta ni mucho menos la consecuencia jurídica de su incumplimiento por lo cual lo vulnera al pretender de manera ilegal determinar la aplicación al caso concreto.
4. En cuanto al principio de que las normas requieren una interpretación y aplicación estricta (odiosa sunt restringenda), porque mínimo debe ser el ejercicio de ese poder correctivo estatal, siempre acotado y muy limitado, por cuanto que los requisitos para su puesta en marcha deben ser estrechos o restrictivos, también la autoridad emisora de la presente resolución lo vulnera al aplicarlo de forma amplia en el caso concreto pues de manera ilegal al encuadrar el supuesto tipo en una normatividad electoral local sin ningún sentido.
Por lo anterior es necesario señalar que la autoridad violenta en perjuicio del partido que represento (sic) toda vez que como se dijo comete un sofismo consistente en pretender realizar una interpretación engañosa y en contrario sensu a lo mandatado por las jurisprudencia (sic) que se invocan pues parte de una premisa equivocada lo que causa una grave afectación al partido que represento.
Ahora bien solicito a esta máxima autoridad de control constitucional la inaplicación de la jurisprudencia en la que se sustenta la autoridad electoral emisora del acto administrativo sancionador electoral y que trae a colación el tribunal al emitir la resolución que se impugna en la foja 113, que al rubro señala FINANCIAMIENTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE PREEMINENCIA DE ESTE TIPO DE FINANCIAMIENTO SOBRE EL PRIVADO, ES APLICABLE TANTO EN EL ÁMBITO FEDERAL COMO EN EL ESTATAL, puesto que este criterio fue emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de Jurisprudencia en pleno, el día quince de febrero del 2010 dos mil diez, con el número 12/2010, lo anterior vulnera en contra del partido que represento el principio de irretroactividad de la ley puesto que la supuesta conducta realizada por el partido lo fue durante el ejercicio 2009 dos mil nueve por lo cual conforme lo mandatado en los siguientes numerales:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Artículo 14. (Se transcribe).
LEY DE AMPARO, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo 217. (Se transcribe)
De los artículos anteriores se desprende que el criterio en el que se sustenta la autoridad emisora de la presente resolución que se impugna y la autoridad emisora del acto de molestia es un criterio de jurisprudencia que solicito su inaplicación pues vulnera en perjuicio del partido que represento los derechos fundamentales pues con este se me pretende sancionar de una conducta tipificada hasta el año 2010 dos mil diez y que cuando se cometió la supuesta irregularidad fue en el año 2009 dos mil nueve por lo cual en aras de salvaguardar el principio de legalidad y no dejarme en estado de indefensión solicito la inaplicación del criterio jurisprudencial en comento para el caso particular y en ese sentido se deje sin efectos el acto de molestia consistente en el procedimiento administrativo sancionador iniciado por el Instituto Electoral del Michoacán lo anterior fundamentado en el artículo primero de nuestra carta magna.
Por lo cual este órgano jurisdiccional electoral debe revocar la presente resolución que no se encuentra debidamente fundamentada y motivada, en aras de salvaguardar los principios de legalidad en la vertiente de tipicidad y reserva de ley aplicables al procedimiento administrativo sancionador electoral pues el tribunal en la apelación que resolvió vulnera estos principios de manera grave violentando además de los principios de certeza, seguridad jurídica y objetividad a que debe estar sometida la autoridad electoral en el caso particular cuando se esté en un procedimiento administrativo sancionador en materia electoral por lo vertido en el agravio descrito en líneas anteriores.
CUARTO AGRAVIO.- Indebida interpretación jurídica, al considerar que se aplico (sic) de manera correcta por el órgano administrativo electoral la figura del decomiso; y además de confirmar la sanción al partido que represento por una cuestión de fondo, grave y sistemática, que supuestamente violento (sic) los principios de equidad y legalidad, dejando de lado que únicamente se trato (sic) de un error administrativo contable.
FUENTE DE AGRAVIO.- Lo constituye el punto resolutivo ÚNICO, en relación con todos y cada uno de los considerandos de la resolución que se impugna y en especial el punto denominado VI. Violaciones relacionadas con la calificación de la falta, individualización e imposición de la sanción, por la indebida interpretación jurídica, al considerar que se aplico (sic) de manera correcta por el órgano administrativo electoral la figura del decomiso; y además de confirmar la sanción al partido que represento por una cuestión de fondo, grave y sistemática, que supuestamente violento (sic) los principios de equidad y legalidad, dejando de lado que únicamente se trato (sic) de un error administrativo contable.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS.- Lo son el 14, 16, 116 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 98, párrafo primero de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán; 1; 2, 41 inciso b), 48, 49, 49 bis 101, párrafos segundo y tercero; 113 fracciones I, IX del Código Electoral del estado de Michoacán; y 1, 2, y 29 de la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán.
CONCEPTO DE AGRAVIO.- Causa agravio el hecho de que la responsable al valorar el punto VI. Violaciones relacionadas con la calificación de la falta, individualización e imposición de la sanción, en contra del partido que represento, por la supuesta violación, sustancial y grave de los artículos 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en consecuencia una supuesta trasgresión al artículo 35, fracción XIV del Código Electoral del Estado de Michoacán, en particular al confirmar la responsable según la resolución que se combate que el partido que represento ejecutó mayor financiamiento privado que público en el ejercicio del año 2009, sancionando al Partido de la Revolución Democrática dejando de lado que la aplicación de sanciones en cualquier materia es de estricto derecho, y concluyendo que se aplico (sic) de manera correcta por el órgano administrativo electoral la figura del decomiso; y además de insistir en sancionar al partido que represento por una cuestión de fondo, grave y sistemática, que supuestamente violento (sic) los principios de equidad y legalidad, dejando de lado que únicamente se trato (sic) de un error contable, pues como lo señala la responsable se trata únicamente de una supuesta violación a una disposición legal local; así la responsable sostuvo que:
…
Por cuanto hace al motivo de inconformidad consistente en que la autoridad responsable fue omisa al momento de resolver, ya que en la sentencia impugnada no se especificaron las razones que la llevaron a calificar como grave, la supuesta falta cometida por el partido apelante, como ya se dijo, a criterio de este órgano jurisdiccional, es INFUNDADO, pues contrario a lo aducido por el partido político inconforme, la responsable sí señaló las razones que la condujeron a calificar como grave la falta.
Lo anterior, es así porque a fojas 319 y 331 del expediente en que se actúa, específicamente en el apartado denominado "i. Las circunstancias y la gravedad de la falta, aplicándose una sanción más severa en caso de reincidencia. así como en el rubro "I) La gravedad de la infracción a las obligaciones prescritas en la ley'' de la resolución impugnada, se desprende que la autoridad responsable sostuvo, respectivamente, que "La falta realizada por el Partido de la Revolución Democrática se considera como grave, toda vez que ésta, al ser sustancial, implica plenamente una afectación a los valores sustanciales protegidos por la legislación vulnerada, que en el presente caso lo son la equidad y la legalidad, al haberse acreditado que el partido tuvo una prevalencia de financiamiento privado sobre el público, lo que constituye una violación sustancial a las disposiciones constitucionales y normatividad electoral, al constituir una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular al artículo 41, fracción II, y el 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán', así como que 'La falta cometida por el Partido de la Revolución Democrática, se considera como grave, toda vez que con su comisión se trastoca un dispositivo de rango constitucional, en el caso particular, el numeral 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual tiende a proteger uno de los principios rectores en materia electoral: el de la equidad; asimismo, se vulnera el precepto 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, pues el Partido de la Revolución Democrática no condujo sus actividades dentro de los cauces legales, ni ajusto su conducta a los principios del estado democrático; en consecuencia, al conculcarse con dicha conducta de manera directa un dispositivo sustancial, su calificación debe de ser grave”.
Por tanto, como se desprende de las transcripciones anteriores, con independencia de lo correcto o incorrecto de las razones expuestas por la autoridad responsable -pues ello no fue materia de impugnación-, ésta hizo derivar la gravedad de la falta, de una violación directa a los valores sustanciales protegidos tanto en la Constitución Federal, como en el Código Electoral de nuestra Entidad Federativa; de ahí lo INFUNDADO del citado planteamiento.
…
Con lo anterior tenemos que la responsable debió concluir en su obligación de suplencia de agravios, que únicamente se trata de un error administrativo que vulnero el articulo 35, fracción XIV del Código Electoral de Michoacán, y por tanto debió fijarse al apartido que represento una sanción acorde a un dispositivo legal local y de ninguna manera calificarla como una violación grave a la Constitución Federal, e imponer un sanción que no se encontraban reguladas en un catalogo de las sanciones relativos a financiamiento privado motivo del presente juicio, que permita a los partidos políticos y a la misma autoridad señalada como responsable en estricto derecho, tener las características necesarias para la aplicación de un derecho concedido y, a su vez la aplicación de las sanciones correspondientes por su incorrecto ejercicio, en consecuencia es inejecutable la sanción impuesta al partido que represento aplicando la figura del decomiso.
Por ello al está en presencia de una no reglamentación específica al momento de haberse cometido la supuesta infracción, lo procedente por esta Sala Superior, es revocar la resolución que ahora se impugna por falta de regulación, esto es, no se ha regulado la configuración legal en particular de sancionar al partido que represento al suponer que ejerció mayor financiamiento privado que publico en el ejercicio del año 2009, y concluir que únicamente se trato de una violación a un dispositivo local, imponiendo una sanciona acorde a una vulneración local y no constitucional.
Ahora bien, la autoridad señalada como responsable, señalo contrariamente a lo aquí manifestado, determinando confirmar una sanción, apoyada en elementos subjetivos, mismas que se encuentran en el punto VI Violaciones relacionadas con la calificación de la falta, individualización e imposición de la sanción, que obra a fojas de 132 a la 148 de la resolución que ahora se combate.
Así tenemos, que la resolución de la responsable, no aplica de manera correcta las motivos que lo llevaron a confirmar la supuesta falta cometida por el partido que represento como grave, pues concediendo si conceder que se tratase de una violación al artículo 41, Fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al recaudar mayor financiamiento privado que publico, lo cierto es que de ninguna manera se trato de una cuestión ilícita, que implicara financiamiento al partido que represento por entes prohibidos por la ley que es la esencia de dicha deposición constitucional, pues está claramente comprobado que se trato de un error contable de tipo administrativo por el partido que represento, pues de ninguna manera se trato de dinero ilícito que provenga de otros entes prohibidos por la leyes electorales, pues es mismo se obtuvo de manera licita en cumplimiento al estatuto del partido que represento, es mas la responsable deja de considerar al momento de confirmar la sanación, que partido actúo de manera responsable y transparente, pues no se oculto información alguna, es mas el partido que represento actúo de manera coadyuvante con el órgano fiscalizador con el fin de esclarecer los hechos.
Así tenemos que la responsable, no sustenta ni motiva, como llega a la conclusión de confirmar la supuesta falta que originó los procedimientos administrativos cuya resolución ahora se impugna sean de naturaleza patrimonial y por consecuencia aplique la figura del decomiso, pues como ya se dijo de ninguna manera se trato de una cuestión ilícita, pues está claramente comprobado que se trato de un error contable de tipo administrativo por el partido que represento, pues de ninguna manera se trato de dinero ilícito que provenga de otros entes prohibidos por la leyes electorales, pues el mismo se obtuvo de manera licita en cumplimiento al estatuto del partido que represento, por tanto es claro que la responsable no expresó las medidas que consideró para determinar confirmar el impacto de la supuesta comisión de la falta, esto es, cuál debe ser el monto de la sanción a imponer, pues únicamente se limitó a tomar como referencia de manera vaga la aplicación de la figura del decomiso, por lo que en suplencia de agravios, debió considerar que únicamente se trata de un error administrativo que vulnero el articulo 35, fracción XIV del Código Electoral de Michoacán, y por tanto debió fijarse al partido que represento una sanción acorde a la vulneración de un dispositivo legal local y de ninguna manera calificarla como una violación sustancial a la Constitución Federal, y en consecuencia imponer un sanción que como se ha dicho no se encontraba regulada; y máxime debió la responsable tomar en cuenta que de ninguna manera se trato de una cuestión ilícita, pues está claramente comprobado que se trato de un error contable de tipo administrativo por el partido que represento, pues de ninguna manera se trato de dinero ilícito que provenga de otros entes prohibidos por la leyes electorales, pues es mismo se obtuvo de manera licita en cumplimiento al estatuto del partido que represento.
En este contexto, cabe mencionar que, contrariamente a lo señalado en la resolución, cuando la responsable realiza la confirmación de la calificación de la falta, no funda ni motiva su dicho, pues considera elementos subjetivos que no son suficientes para considerar como grave la supuesta falta por constituir una violación sustancial a disposiciones constitucionales y normatividad del Código Electoral del Estado de Michoacán así mismo, considera que la calificación de grave considerando para ello la falta como una acción ilícita, con dolo, lo cual no transgrede, al no existir una prohibición expresa a esa supuesta prohibición, que señale los requisitos o elementos para que su pueda dar la supuesta falta patrimonial y por ende pueda aplicar la figura del decomiso, porque en suplencia de agravios, debió considerar que únicamente se trata de un error administrativo que vulnero el articulo 35, fracción XIV del Código Electoral de Michoacán, y por tanto debió fijarse al partido que represento una sanción acorde a la vulneración de un dispositivo legal local y de ninguna manera calificarla como una violación sustancial a la Constitución Federal, e imponer un sanción que como se ha dicho no se encontraban reguladas, pues como ya se dijo de ninguna manera se trato de una cuestión ilícita, pues está claramente comprobado que se trato de un error contable de tipo administrativo por el partido que represento, pues de ninguna manera se trato de dinero ilícito que provenga de otros entes prohibidos por la leyes electorales, pues el mismo se obtuvo de manera licita en cumplimiento al estatuto de nuestro partido.
Así tenemos, que en ninguna parte de la resolución que ahora se impugna, la responsable establezca claramente en forma seria que el partido que represento se encuentre violando actos tutelados de naturaleza patrimonial con dinero ilícito que provenga de otros entes prohibidos por las leyes electorales, y se limita a concluir al señalarlo así al pretender justificar una sanción al partido que represento, sin que exista en la especie un daño de tal naturaleza.
Por ello, que al no encontrarse el partido que represento ante la presencia de la obtención de un beneficio real económico de carácter estatal con dinero ilícito que provenga de otros entes prohibidos por las leyes electorales, sería incongruente la aplicación de la figura jurídica denominada decomiso, ya que si bien es cierto existió un ingreso en el patrimonio del partido que represento, en todo caso fue dinero de un origen lícito, lo cual no es cuestionado por parte de la resolución que nos ocupa, esto es, se debe contabilizar este ingreso en todo caso como legal derivado de su origen estatutario del partido que represento.
Es por ello, que la resolución que ahora se combate, en específico la confirmación de la sanción que determina al responsable, no responde a la magnitud de la infracción que en todo caso comete el partido que represento la cual sería de carácter administrativo contable por una vulneración a un dispositivo local, y no de naturaleza patrimonial, lo anterior es así ya que toma como referencia para la calificación y sanción de la supuesta infracción al momento de individualizar la sanción que de ninguna manera se trato de una cuestión ilícita, pues está claramente comprobado que se trato de un error contable de tipo administrativo por el partido que represento, pues de ninguna manera se trato de dinero ilícito que provenga de otros entes prohibidos por la leyes electorales, pues es mismo se obtuvo de manera licita en cumplimiento al estatuto del partido que represento, es mas la responsable deja de considerar al momento de confirmar la sanación, que partido actúo de manera responsable y transparente, pues no se oculto información alguna, es mas el partido que represento acto de manera coadyuvante con el órgano fiscalizador con el fin de esclarecer los hechos.
Situación por la cual, la responsable razona al momento de confirmar la sanción de manera incorrecta la figura jurídica del decomiso, equiparando la infracción del error contable del partido que represento como grave y sustancial, al compararla a una violación de naturaleza patrimonial ilícita, es por ello, que esta Sala Superior, al momento de emitir la resolución final, podrá una vez analizado lo aquí expuesto, que la sanción que pretende confirmar la responsable, no responde error contable administrativo por vulneración a un dispositivo local en que incurrió el partido que represento, por que debió considerar para ello, que la supuesta conducta no es reiterada o sistemática, no se presenta la supuesta conducta como reincidente, el partido que represento no oculto información durante el proceso de fiscalización, el ingreso en todo caso tiene un origen lícito y plenamente justificado en sus propios estatutos; por lo que no resulta aplicable la tesis relevante número XII/2004 emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de Federación, visible a fojas 1428 del tomo I volumen 2 de la Compilación 1997-2012, Jurisprudencia y tesis en Materia Electoral, misma que se trascribe a continuación:
MULTA IMPUESTA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. SI LA INFRACCIÓN ES DE CARÁCTER PATRIMONIAL DEBE CUMPLIR UNA FUNCIÓN SIMILAR O EQUIVALENTE AL DECOMISO. (Se transcribe)
En este sentido, tenemos que en dicha tesis se establece que para la imposición de la sanción deberá considerarse por lo menos el monto por el cual se vio beneficiado el partido político, situación que no acontece en el caso que nos ocupa pues como ya se dijo se trato de un error contable por parte del partido que represento, que no implica trasgresión de norma sustancial alguna que implicase la prohibición de recibir aportaciones de entes no identificados y prohibidos por la ley y que es la esencia que dio origen a la tesis señalada con anterioridad, ya que si bien es cierto existió un ingreso en el patrimonio del partido que represento, en todo caso fue dinero de un origen lícito y que de ninguna manera provino entes prohibidos por la leyes electorales, derivado de su origen estatutario del partido que represento.
En consecuencia tenemos que concediendo sin conceder de existir irregularidad alguna seria únicamente contable o administrativa por parte del partido que represento, ya que dicho ingreso privado no implico una entrada de dinero de un ente no permitido para ello, ya que como se dicho se trato de aportaciones de militantes y simpatizantes del partido que represento conforme a nuestro estatuto.
En este contexto, la responsable debió de concluir, que en todo caso de así considerarse la existencia de la falta administrativa contable debe razonarse para la calificación de la misma como cercana a la leve, atendiendo lo antes señalado. Sirve para orientar el presente criterio lo establecido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en las tesis:
FISCALIZACIÓN ELECTORAL. REQUERIMIENTOS CUYO INCUMPLIMIENTO PUEDE O NO ORIGINAR UNA SANCIÓN. (Se transcribe).
SANCIÓN. CON LA DEMOSTRACIÓN DE LA FALTA PROCEDE LA MÍNIMA QUE CORRESPONDA Y PUEDE AUMENTAR SEGÚN LAS CIRCUNSTANCIAS CONCURRENTES. (Se transcribe)
Así, es claro la ilegal calificación e individualización que de la sanción realiza la autoridad responsable al momento de confirmar la sanción, cuando a fojas 141, 142 y 143 establece que:
Así, tenemos que a fojas 312-313 y 325-329 del expediente en que se actúa, relativas a la resolución que se revisa, se desprenden las razones sostenidas, en lo conducente, por la autoridad responsable, al tenor siguiente:
- El incumplimiento a cualquiera de las normas que contienen los principios que se protegen a nivel constitucional, acarrea la imposición de sanciones, razón por la cual, en el caso, el Partido de la Revolución Democrática debe sujetarse en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines, a los principios del Estado Democrático, vigilando que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
- En el caso de que el Partido de la Revolución Democrática incurra en infracciones que constituyan el correlativo incumplimiento de obligaciones (ajustarse a los principios del Estado Democrático) que determinen responsabilidad, conlleva a la aceptación de sus consecuencias y posibilita la imposición de la sanción respectiva.
- Los partidos políticos son responsables directamente de cualquier afectación a los bienes Jurídicos tutelados por la Constitución y las leyes en la materia, cuando pese a que pueden actuar frente a la situación específica en que los coloca la ley, no realizan las acciones correspondientes para evitar la transgresión de la norma respectiva.
- En el caso, el Partido de la Revolución Democrática tuvo conocimiento cierto del Importe de su financiamiento público, por lo que debió establecer los procedimientos necesarios para que el financiamiento que recibió en el rubro privado no lo rebasara; para ello, es pertinente puntualizar que: a) Conoció el Calendarlo de Prerrogativas por concepto de actividades ordinarias, aprobado en sesión del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán el nueve de enero de dos mil nueve, el cual fue por un monto total de $7,692,048.34 (siete millones, seiscientos noventa y dos mil, cuarenta y ocho pesos, y treinta y cuatro centavos, moneda nacional); y b) También tuvo conocimiento del financiamiento público que para actividades específicas le correspondía, de conformidad con el Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, aprobado en sesión ordinaria de veintinueve de mayo de dos mil nueve, mismo que correspondió a $664,554.01 (seiscientos sesenta y cuatro mil, quinientos cincuenta y cuatro pesos, y un centavo, moneda nacional).
- Asimismo, el partido infractor conoció el financiamiento que estaba recaudando a través de sus simpatizantes y militantes, razón por la cual, en su momento, pudo evitar dicha prevalencia de financiamiento privado: tal circunstancia se constata de las pruebas valoradas en este asunto, donde es posible advertir los Informes sobre el origen, monto y destino de los recursos para actividades ordinarias y específicas; las pólizas-cheque emitidas por el Instituto Electoral de Michoacán, en las que se aprecia el financiamiento público ordinario y el financiamiento por actividades específicas entregado al partido; las pólizas en las que se registran los ingresos de financiamiento privado recibidos por el partido que soportan los recibos de ingresos en efectivo (RIEF-1); el autofinanciamiento reportado, así como los rendimientos financieros; todos (ingresos) soportados en los estados de cuenta bancarios derivados del manejo de los recursos obtenidos por el Partido de la Revolución Democrática, los cuales se expiden de manera mensual.
- Atendiendo al hecho de que el Partido de la Revolución Democrática, como ente de interés público, se encuentra obligado a conocer las obligaciones que le son inherentes a su actividad, en particular, la prevista en la fracción II, del artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la prevalencia del financiamiento público sobre el de origen privado, y lo dispuesto por la fracción XIV, del artículo 35 del entonces vigente Código Electoral del Estado de Michoacán, que lo obliga a conducir sus actividades dentro de los causes legales; así como a la circunstancia de que tuvo pleno conocimiento de que durante el ejercicio dos mil nueve, el ingreso obtenido por financiamiento privado había superado al público y, no obstante ello, continuó ingresando a su patrimonio aportaciones privadas de sus simpatizantes y militantes en contravención a las disposiciones constitucional y legal que se indican, así como al principio de equidad que rige en materia electoral bajó estos supuestos, esta autoridad estima que en su conducta existió intencionalidad, porque conociendo los alcances de su conducta, la ejecutó.
- La falta sustancial imputada al Partido de la Revolución Democrática es una acción dolosa, toda vez que tenía el conocimiento de que la superación de los recursos provenientes de la fuente privada sobre los públicos, constituyen una infracción a la normatividad en materia de fiscalización, además de que, de las actuaciones del partido se advierte su voluntad de infringir tal normatividad, porque como se acreditó, el instituto político operó con un financiamiento privado mayor al público durante el año de dos mil nueve, a pesar de conocer la limitante en cuestión, así como los alcances de su actuación.
Lo acertado de las conclusiones a las que arribó la autoridad responsable consiste en que el dolo implica la conciencia y voluntad de realizar el tipo objetivo de una infracción (conducta antijurídica descrita). Por ello, una infracción tiene el carácter de dolosa cuando el sujeto activo (infractor) la comete conociendo los elementos del tipo administrativo, o bien, previendo como posible el resultado típico, quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley.
En el presente caso, como bien lo afirmó el Instituto Electoral de Michoacán, el autor de la infracción (Partido de la Revolución Democrática) conoció de antemano la cantidad que por concepto de financiamiento público tenía derecho a recibir conforme a la legislación, por lo que debió cuidar que los recursos privados no lo sobrepasaran, a fin de cumplir con la obligación de ajustar su conducta en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines, a los principios del Estado Democrático, vigilando que los recursos públicos prevalecieran sobre los de origen privado.
Sin embargo, a pesar del conocimiento previo, el Partido de la Revolución Democrática optó por realizar la conducta típica descrita en la normatividad atinente, por lo que, es inconcuso que aceptó las consecuencias derivadas del incumplimiento a esa obligación, siendo factible afirmar que el partido infractor haya tenido la intención directa de generar con seguridad el rebase de financiamiento público a través del de origen privado, justificando su actuar en la satisfacción de un derecho consignado en sus estatutos (obligación de afiliados de pagar una cuota), o bien, en consideración de ese mismo derecho, haya aceptado la posibilidad de la producción de la conducta infractora, asumiéndola, aún así, en su voluntad.
Tales argumentos resulta contrarios a las propias disposiciones constitucionales, en primer lugar al considerarla la falta como grave, porque de las propias circunstancias del caso indican que dicha característica no se materializo en la realidad, porque la falta cometida en el supuesto no concedido de que se hubiese hecho, no se trata de una violación sustancial, sino de un error formal contable que vulnero un dispositivo local como ya quedó precisado, porque en ningún momento se vulneraron disposiciones constitucionales federales, ni secundarias por lo ya expuesto, que se trata de meras omisiones administrativas internas, pues el Partido de la Revolución Democrática siempre ha observado y acatado las disposiciones legales, conduciendo sus actividades por los cauces que estas le marcan.
De igual manera causa perjuicio a la parte que represento, el hecho de que la responsable limita sus argumentos dogmáticos en meras presunciones y hechos relativos, a los cuales se pretende otorgar una naturaleza de daño patrimonial con DOLO que en especia no existe, porque el financiamiento privado recaudado fue acorde en todo momento a lo estipulado y permitido, y de ninguna manera se trato de una cuestión ilícita, pues está claramente comprobado que se trato de un error contable de tipo administrativo por el partido que represento, pues de ninguna manera se trato de financiamiento ilícito que proviniera de entes prohibidos por la ley, pues es mismo se obtuvo de manera licita en cumplimiento al estatuto del partido que represento, y máxime que la responsable es omisa de pronunciarse sobre lo relativo al primer semestre del mismo año 2009 dos mil nueve, respecto del origen, monto y destino de los ingresos recibidos por el Partido Político que represento, se aprobó el dictamen que en su momento presentó la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, sin que se hiciera observación alguna respecto de la relación del financiamiento privado en relación con el público, y menos aún se perfilara la imposición de alguna sanción o el inicio de procedimiento sancionador, lo cual causa perjuicio al partido que represento, pues tenemos que el acuerdo que aprobó el dictamen de que se trata quedó firme e irrevocable, esto es, si en el primer semestre no se hizo observación, el Partido que represento da por hecho que actúa dentro del Marco Legal, y máxime de ya hubo un pronunciamiento al respecto por la responsable en el sentido de ya haberse manifestado tal situación, lo cierto es que tal situación la hizo al considerar de que los dictamines son documentos orientadores o actos intra procesa les que no causan perjuicio, si no hasta una resolución que imponga una sanción, por tanto cabe traer a colación dicha situación pues es claro que de ninguna manera existió dolo evidente por el partido que represento, situación que la responsable no razona al momento de confirmar la sanción, dado que únicamente se limita a señalar que ya hubo pronunciamiento al respecto, sin ejecutar su obligación de suplencia de agravios y establecer el perjuicio de dicha situación en la conducta que se atribuye el Partido por el que represento, en lo que se refiere al segundo semestre del año 2009 dos mil nueve, pues este se desplegó con la confianza derivada de la aprobación del dictamen correspondiente al primer semestre, correspondiente al año de 2009.
Con ello tenemos que la autoridad responsable causa agravio a la parte que represento, pues al momento de confirmar la sanción considera que el órgano administrativo electoral estableció debidamente una transgresión a los principios de equidad y legalidad de la conducta atribuida al Partido de la Revolución Democrática, sin considerar que la equidad resulta un elemento muy subjetivo en el caso que nos ocupa, porque si bien es cierto este principio debe respetarse en todo momento para que las elecciones cumplan con su naturaleza de auténticas, dicho principio rector sin lugar a dudas debe estar plenamente probado con medios concretos, específicos, existentes y contundentes; lo cual no acontece en la especie, pues la responsable a fojas 144 y 145 de la resolución que se impugna, sostuvo que:
Entonces, de lo anterior, se puede afirmar, como correctamente lo hizo la autoridad responsable, que el partido infractor conocía de antemano tanto el límite de financiamiento público a que tenía derecho, como el privado que iba percibiendo de manera mensual, por lo que en su mente se representaba la posibilidad de que el segundo de los mencionados rebasara al citado en primer término, lesionando el bien jurídico tutelado (equidad como en efecto aconteció, sin que a pesar de ello desistiera de su comportamiento. En consecuencia, es innegable que aceptó el resultado, aún y cuando afirme que se trataba del ejercicio de un derecho consignado en su normatividad interna, pues pudiendo actuar frente a la situación específica en que se encontraba, no realizó las acciones correspondientes para evitar la transgresión de la norma respectiva.
Por lo anterior es claro que la equidad en el caso que nos ocupa no es viable utilizarlo como elemento vulnerado, pues la responsable dogmáticamente lo basa en presunciones y opiniones subjetivas, teniendo como único soporte el que la autoridad considere que el hecho de haberse percibido las cuotas que obligadamente se deben cubrir, ocasione inequidad en una contienda electoral, lo que no aconteció en la especie, pues en el año 2009 por lo que se refiere al Estado de Michoacán, no se realizo elección alguna.
De igual manera ha de decirse que en ningún momento se contravino el principio de legalidad en la conducta que se atribuye, porque como se ha venido sosteniendo por la responsable, pues los recursos recaudados bajo el concepto de financiamiento privado que obtuvo el Partido de la Revolución Democrática, de ninguna manera se trato de una cuestión ilícita, pues está claramente comprobado que se trato de un error contable de tipo administrativo por el partido que represento, pues de ninguna manera se trato de financiamiento con dinero ilícito que proviniera de entes prohibidos por la ley, pues es mismo se obtuvo de manera licita en cumplimiento al estatuto del partido que represento, es mas la responsable deja de considerar al momento de confirmar la sanación, que partido actúo de manera responsable y transparente, pues no se oculto información alguna, es mas el partido que represento acto de manera coadyuvante con el órgano fiscalizador con el fin de esclarecer los hechos.
De igual manera, la responsable no puede sostener una supuesta violación al principio de equidad, pues para ello debe contar con elementos objetivos que materialicen tal afirmación y que concreticen una realidad firme, y no basarse en argumentos dogmáticos como ocurre en la especie, pues la responsable únicamente se ciñe a establecer argumentos basados en presunciones donde solamente se refiere que por haber tenido supuestamente mayor financiamiento privado que público, generó desigualdad entre los diferentes partidos políticos, sin establecer de que forma relacionando hechos concretos, acervo probatorio y sustento.
De tal suerte, que la presente resolución deberá ser revocada, y la sanción impuesta al ser consecuencia de la conducta atribuida, deberá quedar sin efecto alguno, garantizando con ello que el daño que se pudiese ocasionar con la ejecución de la misma, no violente los derechos del Partido que represento.”
SEXTO. Estudio de fondo. En la sentencia impugnada de catorce de mayo de dos mil trece, el Tribunal Electoral de Michoacán confirmó la resolución de treinta de noviembre de dos mil doce, pronunciada por el Consejo General del Instituto Electoral de la entidad, en la que sancionó al Partido de la Revolución Democrática por las infracciones consistentes en la prevalencia del financiamiento privado sobre el público, derivadas de la revisión de los informes semestrales respecto del origen y aplicación del financiamiento público y privado para actividades permanentes, correspondiente al ejercicio dos mil nueve.
El Partido de la Revolución Democrática pretende que se revoque la sentencia impugnada, se determine que la facultad sancionadora se ha extinguido o ha prescrito, o bien, subsidiariamente, se suprima la sanción, y para ello, se advierte del estudio integral de la demanda que fundamentalmente, plantea agravios con relación a los siguientes temas:
I. Extinción de pleno derecho de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local, al operar en distintos aspectos las figuras de prescripción y caducidad.
II. Indebida desestimación del agravio de apelación sobre la incorrecta interpretación del artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece como principio la prevalencia del financiamiento público sobre el privado y su incorrecta aplicación en el procedimiento administrativo sancionador local.
III. Indebida aplicación de los principios de legalidad, equidad, reserva de ley y tipicidad, al considerar como infracción la prevalencia del financiamiento privado sobre el público, sin que esté prevista legalmente.
IV. Indebida aplicación de la figura del decomiso, e incorrecta confirmación de la sanción al partido actor, al no tomar en cuenta que la irregularidad advertida únicamente se trató de un error administrativo contable.
En seguida se dará respuesta a los agravios, los cuales se estudian en cuatro apartados conforme al orden referido, pues si se declara fundado el agravio relativo a la extinción de la facultad sancionadora, evidentemente, esto sería suficiente para dejar completamente sin efectos la sentencia y resolución cuestionadas en la cadena impugnativa.
I. Extinción de pleno derecho de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local.
Con relación a este tema el partido actor sostiene argumentos, que admiten ser divididos en los siguientes dos apartados para un mejor análisis: I.1. Alegaciones relacionadas con la incorrecta desestimación de agravio de apelación sobre la actualización de la extinción de la facultad sancionadora del consejo local al considerar que operó cosa juzgada refleja; y I.2. Argumentos tendentes propiamente a demostrar que en el caso se extinguió la facultad sancionadora de la autoridad electoral local y que por ende, debe quedar sin efectos la sanción que fue impuesta al partido actor.
I.1. Incorrecta desestimación del agravio de apelación sobre la actualización de la extinción de la facultad sancionadora del consejo local, al considerar que operó la eficacia refleja de la cosa juzgada.
El partido actor se queja de que el tribunal local no calificó correctamente la defensa que hizo valer en el recurso de apelación local interpuesto en contra de la resolución recaída al procedimiento administrativo IEM-CAPYF-P.A.01/2010 y acumulado.
Ello, porque explica el actor que dicha autoridad apreció como inoperante el agravio relativo a la extinción de la facultad sancionadora del consejo local, al considerar que operaba la eficacia refleja de la cosa juzgada en relación con el diverso recurso de apelación TEEM-RAP-007/2011, que el propio partido interpuso en contra de la determinación del consejo local de iniciar el procedimiento oficioso, que culminó con la resolución que constituye el acto reclamado en el presente juicio.
En aquella ocasión, el tribunal responsable afirmó que en materia sancionadora el retraso en la emisión de la resolución o de la infracción a los plazos legales para emitir el dictamen consolidado, no genera la extinción de la facultad para sancionar porque no hay disposición legal que así lo prevea, además de que la omisión de dictar la resolución correspondiente puede ser controvertida, por lo que debió de haberlo hecho el partido a efecto de regularizar el procedimiento.
Al respecto, el actor sostiene que la calificación como inoperantes de las excepciones y defensas en torno a la extinción y oportunidad para ejercer la facultad sancionadora del Instituto Electoral local, ante la determinación de responsabilidad e imposición de sanción al partido político actor viola los artículos 1°, párrafo tercero, 14, 16, 17, 22, 116, fracción IV, inciso a) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los principios previstos en ella, así como de los tratados internacionales de protección y garantías a los derechos humanos.
Agrega que esa calificación de inoperancia viola también los principios de legalidad, de administración de justicia dentro de los plazos previstos en la ley (o en su defecto, en un plazo razonable) certeza y progresividad, previstos en los preceptos que se citan en la demanda como violados, al sujetarlo a un procedimiento sancionador que se ha prolongado por más de tres años, y que lo mantienen en constante inseguridad bajo la amenaza del ejercicio de una facultad punitiva, cuestión que es contrario al orden constitucional que se genera cuando se mantiene perenne la potestad sancionadora.
Además sostiene que esa calificación de inoperancia de los agravios respecto a la oportunidad para ejercer la facultad sancionadora del Instituto Electoral local, sobre la base de que había operado cosa juzgada refleja, es contraria a las garantías constitucionales y en especial al deber que le impone el artículo 1o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que tal respuesta carece de la debida motivación y fundamentación.
Afirma que contrario a lo estimado por la responsable, en las resoluciones intraprocesales (como es el auto que ordenó el inicio del procedimiento administrativo sancionador) no se reúnen los elementos que deben concurrir para que se produzca la eficacia refleja de la cosa juzgada.
Lo anterior porque desde su punto de vista no se está en presencia de un segundo proceso, sino de una resolución que determina responsabilidades y sanciones, pues se trata del mismo asunto, por lo que no existía la posibilidad de que se dieran sentencias contradictorias.
Para demostrarlo aduce que en el caso es aplicable la jurisprudencia de esta Sala Superior de rubro: COSA JUZGADA. ELEMENTOS PARA SU EFICACIA REFLEJA.
Lo anterior, sobre todo porque dice el actor que la Sala Superior en la ejecutoria del expediente SUP-JRC-083/2011, refirió que los actos intraprocesales, son aquéllos que surgen durante la secuela procesal y no afectan, de manera inmediata el fondo del asunto, sino que sus consecuencias se producen únicamente en el procedimiento y que sus consecuencias sólo se verán hasta la resolución la queja, si se determina la existencia de la infracción denunciada, cuando se establezca si se causa perjuicio al inconforme, pues cabe la posibilidad de que a pesar de darse la transgresión hecha valer, se desestime la denuncia, y en tal caso, la violación argüida quedaría reparada.
Agrega que, dicha forma de extinción de la facultad sancionadora debió de aplicarla de oficio la autoridad responsable, una vez que conoció de la apelación correspondiente.
Como se ve del resumen de agravios, con relación al tema de que se trata, la pretensión final del partido actor es que la responsable declare extinguida la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral.
La causa de pedir la sustenta en que contrariamente a lo sostenido por el tribunal responsable, en el caso no operó la eficacia refleja de la cosa juzgada.
Los anteriores argumentos son infundados, porque el agravio de apelación local hecho valer por el Partido de la Revolución Democrática sobre la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local, fue debidamente calificado como inoperante, pues como acertadamente lo sostiene el tribunal responsable, con relación a ese tema sí operó la figura de la cosa juzgada refleja.
Para una mejor comprensión del asunto es conveniente tener en cuenta los siguientes antecedentes del caso, (según constancias de autos), con la advertencia de que los eventos se desarrollaron simultáneamente de manera separada, para luego acumularse y culminar con la sanción impuesta al partido actor.
1. El quince de diciembre de dos mil nueve, el Consejo General aprobó el Dictamen consolidado que sometió a su consideración la Comisión de Administración, respecto de la revisión de los informes que presentan los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de los recursos para actividades ordinarias correspondientes al primer semestre de dos mil nueve, entre ellos, el relativo al Partido de la Revolución Democrática.
2. En el acuerdo respectivo, el Consejo General determinó, entre otras cuestiones, que el Partido de la Revolución Democrática cumplió con la normatividad vigente sobre la fiscalización a los partidos políticos en lo relativo a sus actividades ordinarias por lo que se aprueba su informe.
3. El veinticinco de junio de dos mil diez, el Partido Revolucionario Institucional presentó escrito de queja, ante el Secretario General del Instituto Electoral de Michoacán, en contra del Partido de la Revolución Democrática, por violar de manera sustancial y grave el artículo 41, fracción II y 116, fracción IV, incisos g) y h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular por ejercer mayor financiamiento privado que público en el ejercicio del año 2009 dos mil nueve, así como también, el artículo 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo.
4. El veintiocho de junio siguiente, el referido Secretario General ordenó formar y registrar el procedimiento administrativo con el número IEM/P.A.-07/2010 y determinó entre otras cosas que, previo a someter a la consideración del Consejo General el inicio del procedimiento…deberán obrar primero en el expediente las constancias relativas al Dictamen aprobado por el Consejo General, el cual tenga firmeza, así como la resolución firme que se vierta sobre las posibles observaciones no solventadas por el Partido de la Revolución Democrática derivadas todas del informe del segundo semestre del año 2009…, correspondiente al gasto ordinario y para actividades específicas otorgadas a dicho instituto político.
5. El dieciséis de julio de aquella anualidad, el mencionado Secretario General emitió acuerdo con el objeto de reencauzar el procedimiento Administrativo registrado ante dicha Secretaría bajo el número IEM/P.A.-07/2010, a la Comisión de Administración, por considerar que la materia de la denuncia se vinculaba con el régimen de financiamiento de los partidos políticos, lo cual es competencia de dicha comisión. El expediente fue remitido el veinte de agosto inmediato.
6. El once de octubre de dos mil diez, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán, el Acuerdo del Consejo General, que establece los Lineamientos para el trámite y sustanciación de quejas o denuncias relacionadas con presuntas infracciones a las reglas inherentes al financiamiento de los partidos políticos. Dicho acuerdo fue emitido porque a consideración de la propia autoridad, no existía reglamentación para tramitar las quejas en materia de fiscalización, como de la que se ha venido hablando
7. El doce de octubre del mismo dos mil diez, la Comisión de Administración tuvo por recibido el expediente, lo radicó con la clave IEM-CAPyF-P.A.01/2010, admitió la queja, ordenó emplazar al Partido de la Revolución Democrática, acordó la admisión de pruebas y ordenó iniciar la investigación correspondiente, por lo que señaló enunciativamente el desahogo de diversas diligencias.
8. Inconforme con la admisión de la queja, el veinte de octubre de dos mil diez, el Partido de la Revolución Democrática interpuso recurso de apelación local (TEEM-RAP-010/2010) el cual fue resuelto el siete de diciembre de dos mil diez, en el sentido de desechar de plano la demanda.
9. En contra de tal determinación, el trece siguiente, el partido citado promovió juicio de revisión constitucional electoral (SUP-JRC-421/2010) por el cual, el dos de febrero de dos mil once, se revocó la sentencia local para que el Tribunal Electoral de Michoacán emitiera una nueva en la que en la que determinara si el auto de admisión controvertido podía considerarse un caso de excepción para la procedencia del recurso de apelación.
10. En cumplimiento, el diecisiete de marzo de dos mil once, el referido órgano jurisdiccional dictó una segunda resolución en el recurso de apelación TEEM-RAP-010/2010, en la que determinó confirmar el acuerdo admisorio. Disconforme, el veinticuatro inmediato el impetrante promovió un segundo juicio de revisión constitucional (SUP-JRC-83/2011), el cual fue resuelto por este órgano jurisdiccional el quince de junio de dos mil once, en el sentido de confirmar la sentencia de diecisiete de marzo del tribunal local, que a su vez confirmó el acuerdo admisorio.
11. De manera coetánea, se seguía el procedimiento de rendición de informes, relacionado con la revisión del informe que presentó el Partido de la Revolución Democrática sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias del segundo semestre de dos mil nueve
Con motivo de la revisión de dicho informe, el cuatro de marzo de dos mil once, el Consejo General aprobó la Resolución IEM/ R-CAPYF-02/2010 que presentó la Comisión de Administración, cuyos puntos resolutivos, en lo que interesa, son del tenor siguiente:
“TERCERO.- Se encontró responsable al Partido de la Revolución Democrática por las irregularidades detectadas dentro del Dictamen Consolidado sobre origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de dos mil nueve, por las razones y fundamentos expuestos en el considerando décimo primero de la presente resolución; en consecuencia, se imponen al citado instituto político, las siguientes sanciones:
…
c) Tomando en consideración que, como se infiere del considerando décimo primero, el Partido de la Revolución Democrática no solventó la observación número 4 cuatro, del dictamen consolidado, advirtiéndose la violación a lo dispuesto por el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionada con la prevalencia del financiamiento privado sobre el público, de conformidad con el numeral 6 del Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, que establece los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o denuncias relacionadas con presuntas infracciones a las reglas inherentes al financiamiento de los partidos políticos, se ordena el inicio de procedimiento administrativo oficioso en contra del Partido de la Revolución Democrática.
…
QUINTO.- Por existir conexidad de la causa, esta Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización decreta la acumulación del punto número 2 de la observación número 4 señalada al Partido de la Revolución Democrática, dentro del resolutivo tercero del Dictamen Consolidado, respecto de la revisión de los Informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de dos mil nueve, y el Procedimiento Administrativo IEM-CAPyF-P.A.01/2010; lo anterior, en términos de lo señalado en el considerando décimo primero de la presente resolución”.
[Énfasis añadido].
12. Seguidos ambos procedimientos, en sesión ordinaria del treinta de noviembre de dos mil once, el Consejo General emitió resolución dentro del Procedimiento Administrativo Sancionador IEM/CAPy-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011 derivados, el primero, de la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional en contra del Partido de la Revolución Democrática, por la supuesta violación sustancial y grave de los artículos 41, fracción II y 116, fracción IV, incisos g) y h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, al ejercer mayor financiamiento privado que público en el ejercicio de dos mil nueve y, el segundo, del procedimiento oficioso del procedimiento por la misma infracción; pero con relación al ejercicio del segundo semestre del mismo año.
En la respectiva resolución, el Consejo General declaró fundados los planteamientos argüidos por el Partido Revolucionario Institucional y determinó imponer una sanción económica al denunciado, Partido de la Revolución Democrática, por la cantidad de $8,076,886.74 (ocho millones setenta y seis mil ochocientos ochenta y seis pesos con setenta y cuatro centavos, moneda nacional).
13. Inconforme con lo anterior, el cuatro de diciembre de dos mil once, el Partido de la Revolución Democrática interpuso recurso de apelación, radicado ante el Tribunal Electoral Local con la clave TEEM-RAP-073/2011, resuelto el catorce de mayo de dos mil trece, en el sentido de confirmar la sanción.
Este es el acto reclamado en el presente medio de impugnación.
La anterior descripción pone de manifiesto por principio, que la resolución impugnada en el presente juicio tiene su origen en dos procedimientos en materia de fiscalización, relacionados con la rendición de informes sobre el origen, monto y destino de los recursos obtenidos por el partido actor para sus actividades por gasto ordinario, correspondientes al primer y segundo semestres de dos mil nueve, que a la postre son acumulados por la autoridad administrativa electoral local y, por ende resueltos conjuntamente.
El primer procedimiento dio inicio con motivo de la queja presentada el veinticinco de junio de dos mil diez por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Partido de la Revolución Democrática, por ejercer mayor financiamiento privado que público durante el primer y segundo semestres del año dos mil nueve, la cual fue admitida el doce de octubre de dos mil diez, por la Comisión de Administración, a la que asignó el número de expediente IEM-CAPyFP.A.01/2010.
Dicho auto de admisión de la queja fue finalmente confirmado, después de una larga cadena impugnativa, que culminó con la ejecutoria de esta Sala Superior, emitida el quince de junio de dos mil once, en el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-83/2011.
El segundo procedimiento administrativo al que se le asignó el número de expediente IEM/R-CAPyF-02/2010, surgió de la revisión del informe presentado por el partido político actor sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias del segundo semestre de dos mil nueve, el cual fue resuelto por el Consejo General el cuatro de marzo de dos mil once, en el que entre otras cuestiones ordenó el inicio de un procedimiento administrativo oficioso en contra del referido instituto político, por advertir la probable violación a lo dispuesto en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionada con la prevalencia del financiamiento privado sobre el público.
Dicha orden de iniciar un procedimiento administrativo oficioso en contra del partido actor fue finalmente confirmada, después de una cadena impugnativa, que culminó con la ejecutoria de esta Sala Superior, emitida el diecinueve de octubre de dos mil once, en el juicio de revisión constitucional electoral con clave SUP-JRC-260/2011.
Con relación a dicho acto que ordena el inicio del procedimiento de oficio y dentro de la cadena impugnativa correspondiente, es donde el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, en el medio de impugnación que quedó registrado en con la clave TEEM-RAP-007/2011, resuelto el veintidós de septiembre del mismo año, desestimó por primera vez el planteamiento de la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local (se alegó su inacción y la presentación en forma extemporánea del dictamen consolidado por la Comisión de Administración al Consejo General para su aprobación).
Esto es, la pretensión del Partido de la Revolución Democrática en ese recurso de apelación consistió, por una lado, en que por haber operado la extinción de la facultad sancionadora, el Consejo General ya no estaba en aptitud de fincarle alguna responsabilidad en el procedimiento de rendición de informes de gastos ordinarios con relación al segundo semestre de dos mi nueve y, por otro, que ya no estaba facultado para ordenar el inicio del procedimiento administrativo sancionador.
Su causa de pedir la sustentó en que el Consejo General incurrió en inactividad y que la Comisión de Administración le presentó su dictamen fuera de los plazos legales.
Al abordar el referido planteamiento, el tribunal local reconoció implícitamente la inacción del Consejo General en el procedimiento respectivo y que la Comisión de Administración excedió del plazo previsto legalmente para elaborar el dictamen consolidado, puesto que lo emitió el doce de octubre de dos mil diez.
Sin embargo, dicha autoridad estimó que no obstante que lo anterior resultó ser una flagrante violación a los plazos establecidos para emitir el dictamen consolidado; ello no conducía a la revocación y a la declaración de la extinción del derecho para sancionar, ya que si bien era cierto que la normatividad que citó en su resolución prevé los términos y plazos en que idealmente deben de resolverse los respectivos procedimientos fiscalizadores, también lo era, que en materia sancionadora el retraso en la emisión de la resolución o la infracción a los plazos establecidos para emitir el dictamen consolidado, no genera la extinción de la facultad de sancionar, ya que al respecto, no hay disposición legal que así lo prevea.
Además, destacó que en todo caso, frente a la omisión de dictar la resolución correspondiente, si el ahora apelante consideró irregular el retraso, tuvo a su alcance los medios de impugnación atinentes para inconformarse con la inactividad de la autoridad administrativa electoral, para que desde ese entonces el órgano administrativo electoral o el Tribunal local hubiesen estado en condiciones, en su caso, de regularizar el procedimiento, y no esperarse hasta la resolución final como lo pretendía el partido actor, puesto que en todo caso se entendía que existió un consentimiento tácito.
Ahora bien, en la resolución reclamada en el presente juicio, en la que se confirmó la sanción impuesta al partido actor por la prevalencia de financiamiento privado sobre el público, en los referidos procedimientos en materia de fiscalización que fueron acumulados ante el Consejo General, el tribunal responsable invocó los argumentos que emitió en el recurso de apelación tramitado con el expediente TEEM-RAP-007/2011, para desestimar el planteamiento relacionado con la extinción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para sancionar.
Esto, al considerar que en el caso operó la figura de la eficacia refleja de la cosa juzgada, porque ese planteamiento ya lo había desestimado, sobre la base de que en materia sancionadora el retraso en la emisión de la resolución o la infracción a los plazos legales para emitir el dictamen consolidado, no genera la extinción de la facultad de sancionar, porque no hay disposición legal que así lo prevea.
Sobre la base de lo relatado es posible considerar que contrariamente a lo sostenido por el partido actor, el tribunal responsable calificó correctamente los agravios de apelación relacionados con la extinción de la facultad sancionadora, porque es verdad que con relación a ese tema, operó la figura de la eficacia refleja de la cosa juzgada, como se verá en seguida.
Debe tenerse en cuenta que la Sala Superior en sesión celebrada el treinta y uno de julio de dos mil tres, aprobó por unanimidad de seis votos la jurisprudencia 12/2003 a que se refiere el actor, publicada en las páginas doscientos treinta a doscientos treinta y dos de la Compilación 1997-2012 de Jurisprudencia y tesis en materia electoral, tomo Jurisprudencia, volumen 1, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Dicha jurisprudencia establece lo siguiente:
“COSA JUZGADA. ELEMENTOS PARA SU EFICACIA REFLEJA. La cosa juzgada encuentra su fundamento y razón en la necesidad de preservar y mantener la paz y la tranquilidad en la sociedad, con medidas que conserven la estabilidad y la seguridad de los gobernados en el goce de sus libertades y derechos, y tiene por objeto primordial proporcionar certeza respecto a las relaciones en que se han suscitado litigios, mediante la inmutabilidad de lo resuelto en una sentencia ejecutoriada. Los elementos uniformemente admitidos por la doctrina y la jurisprudencia, para la determinación sobre la eficacia de la cosa juzgada, son los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el que recaen las pretensiones de las partes de la controversia y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones. Empero, la cosa juzgada puede surtir efectos en otros procesos, de dos maneras distintas: La primera, que es la más conocida, se denomina eficacia directa, y opera cuando los citados elementos: sujetos, objeto y causa, resultan idénticos en las dos controversias de que se trate. La segunda es la eficacia refleja, con la cual se robustece la seguridad jurídica al proporcionar mayor fuerza y credibilidad a las resoluciones judiciales, evitando que criterios diferentes o hasta contradictorios sobre un mismo hecho o cuestión, puedan servir de sustento para emitir sentencias distintas en asuntos estrechamente unidos en lo sustancial o dependientes de la misma causa; esto es, la tendencia es hacia la inexistencia de fallos contradictorios en temas que, sin constituir el objeto de la contienda, son determinantes para resolver litigios. En esta modalidad no es indispensable la concurrencia de las tres clásicas identidades, sino sólo se requiere que las partes del segundo proceso hayan quedado vinculadas con la sentencia ejecutoriada del primero; que en ésta se haya hecho un pronunciamiento o tomado una decisión precisa, clara e indubitable, sobre algún hecho o una situación determinada, que constituya un elemento o presupuesto lógico, necesario para sustentar jurídicamente la decisión de fondo del objeto del conflicto, de manera tal, que sólo en el caso de que se asumiera criterio distinto respecto a ese hecho o presupuesto lógico relevante, pudiera variar el sentido en que se decidió la contienda habida entre las partes; y que en un segundo proceso que se encuentre en estrecha relación o sea interdependiente con el primero, se requiera nuevo pronunciamiento sobre aquel hecho o presupuesto lógico, como elemento igualmente determinante para el sentido de la resolución del litigio. Esto ocurre especialmente con relación a la causa de pedir, es decir, a los hechos o actos invocados por las partes como constitutivos de sus acciones o excepciones. Los elementos que deben concurrir para que se produzca la eficacia refleja de la cosa juzgada, son los siguientes: a) La existencia de un proceso resuelto ejecutoriadamente; b) La existencia de otro proceso en trámite; c) Que los objetos de los dos pleitos sean conexos, por estar estrechamente vinculados o tener relación sustancial de interdependencia, a grado tal que se produzca la posibilidad de fallos contradictorios; d) Que las partes del segundo hayan quedado obligadas con la ejecutoria del primero; e) Que en ambos se presente un hecho o situación que sea un elemento o presupuesto lógico necesario para sustentar el sentido de la decisión del litigio; f) Que en la sentencia ejecutoriada se sustente un criterio preciso, claro e indubitable sobre ese elemento o presupuesto lógico, y g) Que para la solución del segundo juicio requiera asumir también un criterio sobre el elemento o presupuesto lógico-común, por ser indispensable para apoyar lo fallado”.
Entonces, los elementos para que opere la cosa juzgada refleja, según la jurisprudencia transcrita son los siguientes:
a) La existencia de un proceso resuelto ejecutoriadamente;
b) La existencia de otro proceso en trámite;
c) Que los objetos de los dos pleitos sean conexos, por estar estrechamente vinculados o tener relación sustancial de interdependencia, a grado tal que se produzca la posibilidad de fallos contradictorios;
d) Que las partes del segundo hayan quedado obligadas con la ejecutoria del primero;
e) Que en ambos se presente un hecho o situación que sea un elemento o presupuesto lógico necesario para sustentar el sentido de la decisión del litigio;
f) Que en la sentencia ejecutoriada se sustente un criterio preciso, claro e indubitable sobre ese elemento o presupuesto lógico, y
g) Que para la solución del segundo juicio requiera asumir también un criterio sobre el elemento o presupuesto lógico-común, por ser indispensable para apoyar lo fallado.
Conforme a los antecedentes que han sido explicados, es posible establecer que en el caso y contrariamente a lo sostenido por el partido actor se surten los dos primeros elementos para que opere la figura de referencia, consistentes en la existencia de un proceso resuelto ejecutoriadamente y la existencia de otro proceso en trámite.
Esto es así, porque como ya quedó relatado, el primer proceso resuelto ejecutoriadamente se trata del recurso de apelación tramitado con el expediente TEEM-RAP-007/2011 ante la autoridad responsable, en el quedó firme el pronunciamiento sobre la inoperancia del argumento sobre la extinción de la facultad sancionadora del Consejo General.
Aunque el tribunal local reconoció la inacción del Consejo General y que la Comisión de Administración excedió del plazo previsto legalmente para elaborar el dictamen, en violación a los plazos establecidos para tal cuestión; dicho órgano jurisdiccional determinó, que ello no conducía a la revocación y a la declaración de la extinción del derecho para sancionar, porque en materia sancionadora esas circunstancias no generan la extinción de la facultad de sancionar, ya que al respecto, no hay disposición legal que así lo prevea.
Esta consideración toral del tribunal local no fue controvertida por el Partido de la Revolución Democrática en la demanda del juicio de revisión constitucional electoral con clave SUP-JRC-260/2011, mediante la que dicho partido impugnó la resolución emitida el veintidós de septiembre de dos mil once en el expediente TEEM-RAP-007/2011, por lo que esa consideración sobre que no existía norma legal que estableciera que el rebase de plazos en la elaboración del dictamen o el retraso en la emisión de la resolución, extinguía la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local quedó firme.
La existencia (en su momento) de otro proceso en trámite se encuentra justificada, puesto que el tribunal local en el expediente TEEM-RAP-073/2011, analizó la legalidad de la sanción que impuso la autoridad administrativa electoral en los procedimientos acumulados IEM-CAPyFP.A.01/2010 Y IEM-CAPyFP.A.02/2010, por la prevalencia de financiamiento privado sobre el público, mediante los argumentos expuestos en los agravios de apelación, en el que al plantearse nuevamente el argumento sobre la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local, el tribunal local estimó que operaba la cosa juzgada refleja.
También está satisfecho el elemento señalado en el inciso c), puesto que los objetos de los dos pleitos descritos son conexos, por estar estrechamente vinculados y tienen relación sustancial de interdependencia, puesto que en ambos asuntos subsiste el problema fundamental que versa sobre la falta de previsión legal sobre la extinción de la facultad sancionadora del Consejo General, para el caso del retraso de la resolución respectiva o la infracción de los plazos para la emisión del dictamen consolidado. Además ambos se relacionan con la prevalencia de financiamiento privado sobre el público por parte del partido actor en el ejercicio de dos mil nueve por gastos ordinarios.
También se configura el requisito del inciso d), de la jurisprudencia en cita, pues las partes del segundo han quedado obligadas con la ejecutoria del primero, porque se trata del mismo partido que ha sido denunciado y en contra del cual se ha seguido un procedimiento oficioso y una queja, para dilucidar el tema sobre la prevalencia del financiamiento privado sobre el público y la determinación sobre inoperancia del planteamiento sobre la extinción de facultad sancionadora del Consejo General, ante la inexistencia de norma que la prevea.
Igualmente se surte el elemento señalado en el inciso e), ya que en ambos se presenta un presupuesto lógico necesario para sustentar el sentido de la decisión del litigio relacionado con la extinción de la facultad sancionadora.
Además, en la sentencia ejecutoriada se sustentó un criterio preciso, claro e indubitable sobre ese presupuesto lógico, pues como ya se destacó el tribunal local determinó la inoperancia del agravio sobre la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local, sobre la base de que no existía precepto legal que estableciera la extinción de esa facultad por las razones expresadas por el partido, por lo que en el caso también se surte el elemento señalado en el inciso f).
Por último, igualmente se configura el requisito señalado en el inciso g), puesto que para la solución del segundo recurso, la responsable necesitaba asumir también un criterio sobre el presupuesto lógico-común, por ser indispensable para apoyar lo fallado, porque uno de los planteamientos del recurso de apelación local consistió en que se extinguió la facultad sancionadora del Consejo General, de manera que la responsable al advertir que ese mismo planteamiento ya había sido desestimado en otro proceso relacionado con el mismo recurrente, tuvo que acudir a lo que ya había determinado la primera vez sobre ese mismo tema.
Por las razones apuntadas, se considera que en el caso sí se surten los requisitos establecidos por la jurisprudencia de mérito y, por ende, la responsable desestimó el agravio sobre la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local adecuadamente, pues operó la eficacia de la cosa juzgada refleja.
Por otra parte, tampoco asiste la razón al actor cuando sostiene que contrario a lo estimado por la responsable, en las resoluciones intraprocesales (como es el auto que ordenó el inicio del procedimiento administrativo sancionador) no se reúnen los elementos que deben concurrir para que se produzca la eficacia refleja de la cosa juzgada, porque la Sala Superior en la ejecutoria del expediente SUP-JRC-083/2011, refirió que los actos intraprocesales, no afectan, de manera inmediata el fondo del asunto, sino que sus consecuencias sólo se verán hasta la resolución la queja, si se determina la existencia de la infracción denunciada.
Lo anterior porque aun cuando es verdad la Sala Superior en la ejecutoria del expediente SUP-JRC-083/2011, refirió que los actos intraprocesales, no afectan, de manera inmediata el fondo del asunto, sino que sus consecuencias sólo se verán hasta la resolución la queja, si se determina la existencia de la infracción denunciada, esto no conduce a considerar que no se haya configurado la cosa juzgada refleja.
Esto porque el partido actor parte de la premisa falsa sobre que la ponderación para verificar la operancia de tal figura debe recaer en el acto primigeniamente impugnado como tal, cuando en realidad la valoración debe hacerse sobre la materia de impugnación en el fallo concluido ejecutoriamente con el distinto que aún está sin ejecutoriar.
Es decir, en el caso y con relación al tema en debate, la materia de la impugnación en ambos procesos está intrínsecamente vinculada, porque como ya se explicó, versa sobre la extinción de la facultad de la autoridad administrativa electoral local para sancionar, por la prevalencia del financiamiento privado sobre el público en los recursos ordinarios relativos al ejercicio de dos mil nueve, a cargo del partido actor.
Lo anterior independientemente de que en el primer proceso el acto primigeniamente impugnado haya sido la orden de inicio del procedimiento oficioso de referencia y, en el segundo, la sanción que culminó ese procedimiento que fue acumulado a la queja del Partido Revolucionario Institucional.
Esto porque es verdad que en el primer proceso a que se ha hecho referencia, el ahora actor cuestionó la legalidad de la confirmación de la orden de inicio del procedimiento oficioso en su contra, lo que constituye un acto intraprocesal; sin embargo, su planteamiento sobre la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local se sustentó en su inacción y la presentación del dictamen por la Comisión de Administración fuera de los plazos legales para ello.
Argumento que fue invocado nuevamente en la apelación que el partido interpuso para impugnar la sanción emitida en los referidos procedimientos acumulados, por lo que fue correcto que la responsable invocara la misma razón para desestimar el agravio planteado en los mismos términos que el relativo para controvertir el inicio del procedimiento.
Lo anterior porque a final de cuentas el tribunal responsable estimó inoperante lo relativo a la extinción de la facultad sancionadora del Consejo General porque no había norma que previera que el retraso en la presentación del dictamen o en el dictado de la resolución del procedimiento, produjera esa extinción y estimó con posterioridad, ante ese mismo planteamiento que había operado la cosa juzgada refleja.
En tales condiciones también se desestima el agravio por el que señala que la responsable no observó lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán, en el que se establece que al resolver los medios de impugnación establecidos en la citada Ley, el Tribunal Electoral del Estado deberá suplir las deficiencias u omisiones en los agravios cuando los mismos puedan ser deducidos claramente de los hechos expuestos.
Esto porque como ya se vio, respecto del señalamiento de la oportunidad de ejercicio de la facultad sancionadora del Instituto Electoral de Michoacán ante el transcurso del tiempo y los plazos, para la autoridad responsable lo fundamental fue que en la ley electoral local no se establece precepto que el retraso en presentar el dictamen consolidado o en resolver sobre las responsabilidades de un partido actualice esa figura.
Por tanto, ni con la suplencia del agravio, la responsable habría contestado diferente, porque no fue una cuestión de deficiencia en la exposición de agravios de apelación.
Esto, pues como ya se vio, en principio el tribunal responsable aceptó el retraso en la presentación de dictamen y el desapego a los plazos establecidos para resolver, pero al no existir precepto legal que establezca la extinción de la facultad sancionadora por la razón indicada, concluyó que no podía acogerse la pretensión del actor.
De ahí que contrariamente a lo sostenido por el partido actor, el agravio sobre la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral fue debidamente estimado inoperante porque en el caso operó la eficacia de la cosa juzgada refleja, como ya quedó demostrado.
I.2. Extinción de pleno derecho de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local.
Es necesario precisar que el promovente además de formular agravios para controvertir la desestimación de la responsable, respecto a su argumento de apelación atinente a que operó la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local; expone motivos de inconformidad tendentes a demostrar que en el caso en estudio y por las razones que aduce, existe una causa que provoca que carezca de sentido que se haya continuado con el proceso que generó la sanción en contra del partido actor, porque se extinguió la facultad sancionadora de la autoridad electoral local, y en consecuencia, el partido actor no podía ser sancionado por la prevalencia del financiamiento privado sobre el público en el gasto ordinario en el ejercicio de dos mil nueve.
Con relación a este tema el partido actor aduce lo siguiente:
El tribunal electoral local indebidamente confirmó la sanción impuesta por el instituto electoral porque debió considerar que se había extinguido la facultad para sancionarlo respecto de irregularidades en materia de financiamiento cometidas durante el ejercicio de dos mil nueve (independientemente que el actor señale que en un caso operó la prescripción y en otro la caducidad).
Al respecto, el partido actor estima que ya operó la extinción de la facultad para sancionarlo respecto de irregularidades en materia de financiamiento cometidas durante el ejercicio dos mil nueve, toda vez que la queja que dio inicio al procedimiento, fue presentada el veinticinco de junio de dos mil diez, mientras que la resolución que le puso fin –la cual fue materia de la resolución que ahora se impugna– fue emitida el treinta de noviembre de dos mil once.
Además, se duele de que el tribunal responsable se sumó de manera grave a la inactividad del consejo local, toda vez que le llevó un año con cinco meses dictar la resolución impugnada (la demanda se presentó el cuatro de diciembre de dos mil once y el tribunal resolvió hasta el pasado catorce de mayo de dos mil trece).
Explica que el sistema de fiscalización del Estado en la legislación entonces vigente, prevenía la revisión del gasto ordinario por ejercicio semestral, al término del cual se rendía un Dictamen Consolidado.
Agrega que la autoridad responsable, ni en el Dictamen Consolidado ni en procedimiento posterior derivado de dicho Dictamen, estableció alguna posible responsabilidad respecto de los recursos obtenidos y ejercidos como gasto ordinario por el Partido de la Revolución Democrática en el primer semestre de 2009, por lo que opera la extinción de la facultad para sancionar.
Precisa que lo mismo acontece respecto de la determinación de inicio de procedimiento oficioso con respecto a la observación identificada con el numeral 4 del Dictamen consolidado y resolución respectiva relativos al informe de gasto ordinario del segundo semestre del año dos mil nueve, al no determinarse dentro de los términos legales del procedimiento de fiscalización entonces vigente, se extinguió la facultad del Instituto Electoral de Michoacán de ordenar el inicio de procedimientos oficiosos.
Señala que respecto de los hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de revisión del informe de gasto ordinario del segundo semestre del año dos mil nueve, al haber transcurrido en exceso el plazo para emitir el Dictamen consolidado y la resolución correspondiente, se extinguió la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral, toda vez que el dieciocho de junio de dos mil diez, conforme a los plazos establecidos en los artículos 51-B, del Código Electoral del Estado, así como el 54, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, entonces vigentes, concluyó el plazo para que el Consejo General aprobara el Dictamen Consolidado y emitiera resolución respecto de la revisión de los Informes por gastos ordinarios.
Por lo que al resolverse casi cuatro meses después del plazo legal, es decir, hasta el cuatro de marzo de dos mil once, en el que se emite la resolución identificada con la clave IEM/R-CAPYF-02/2010, se extinguió por prescripción la facultad de la autoridad electoral para iniciar procedimientos oficiosos.
Agrega que al respecto, sirve de referencia lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, en donde se establece un parámetro para el ejercicio de la facultad de ordenar el inicio de procedimientos oficiosos que versen sobre hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de revisión de los informes anuales, de precampaña o de campaña, pues señala que caducará al término de treinta días siguientes a la aprobación de la resolución que ponga fin a los citados procedimientos.
Dispositivo que desde el punto de vista del actor, si bien no es exactamente aplicable en el ámbito del Estado de Michoacán, recoge principios generales de derecho y parámetros de razonabilidad en materia electoral, útiles para la determinación de los plazos de prescripción del ejercicio de la facultad para iniciar procedimientos sancionadores sobre hechos que la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de fiscalización, ello conforme a los principios constitucionales que se citan como violados y a efecto de que no se le mantenga en incertidumbre constante e indefinida.
La referencia a los agravios que fundamentalmente hace valer el actor con relación a la extinción de la facultad sancionadora, pone en evidencia que admiten ser divididos para su estudio y mejor comprensión en los siguientes temas:
I.2.1. Extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral en los procedimientos en materia de fiscalización.
I.2.2. Extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral para decidir el procedimiento de revisión de informes y de ordenar el inicio de un procedimiento oficioso.
I.2.3. Extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral, sobre la base del tiempo en que tardó el tribunal electoral local para confirmar la sanción en el procedimiento en materia de fiscalización.
En seguida se abordarán los agravios relacionados con la extinción de la facultad sancionadora, conforme al orden propuesto de manera temática.
I.2.1. Extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral en los procedimientos en materia de fiscalización.
Como ya se vio con relación a este tema, el partido actor aduce fundamentalmente que el tribunal electoral local indebidamente confirmó la sanción impuesta por el instituto electoral, porque debió considerar que la facultad para sancionarlo respecto de irregularidades en materia de financiamiento cometidas durante el ejercicio de dos mil nueve, se había extinguido.
Al respecto, el partido actor estima que ya operó la extinción de la facultad para sancionarlo, toda vez que la queja que dio inicio al procedimiento, fue presentada el veinticinco de junio de dos mil diez, mientras que la resolución que le puso fin –la cual fue materia de la resolución que ahora se impugna– fue emitida el treinta de noviembre de dos mil once, lo que desde su punto de vista no es un plazo razonable para que el Consejo General le impusiera una sanción, por la dilación en resolver.
Como se ve de lo anterior la pretensión final del partido actor consiste en que se deje sin efecto la sanción que le fue impuesta por el Consejo General en los procedimientos en materia de fiscalización acumulados (confirmada por el tribunal local).
La causa de pedir la sustenta en que la autoridad administrativa electoral local estaba impedida para emitir resolución sancionatoria porque se extinguió su potestad sancionadora, dado el plazo que transcurrió desde la presentación de la denuncia respectiva hasta que se impuso la sanción.
El planteamiento debe desestimarse.
Antes de entrar al estudio de los agravios es pertinente destacar, que respecto de la legislación electoral federal, esta Sala Superior ha determinado que no se contempla un plazo de caducidad para la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa federal respecto del procedimiento especial sancionador que es de carácter sumario, sin embargo, en observancia a los principios de seguridad y certeza jurídica, es proporcional y equitativo el plazo de un año para que opere la caducidad de la potestad sancionadora en el procedimiento especial, contado a partir de la presentación de la denuncia o de su inicio oficioso, por ser un tiempo razonable y suficiente, tomando en consideración la naturaleza y las características del procedimiento.
Por tanto se puede afirmar válidamente, que en procedimientos diversos al especial sancionador, como lo es el procedimiento en materia de fiscalización para tener por extinguida la potestad sancionadora de una autoridad administrativa electoral local, debe considerarse un plazo mayor de un año dadas sus características y naturaleza propia de dichos procedimientos.
Así, en el presente asunto, esta Sala Superior considera que no se ha extinguido la potestad sancionadora del Consejo General, debido a que el tiempo que se ha empleado para sustanciar y resolver los procedimientos sancionadores en análisis, se considera un plazo razonable, como se demostrará más adelante.
Marco normativo.
Esta Sala Superior ha considerado que la potestad para perseguir faltas e imponer sanciones no es ilimitada en el tiempo, de tal forma que implique una situación de incertidumbre jurídica más gravosa que la posible sanción en sí, por lo que debe ser regulada a través de la determinación de un plazo fijo para tal efecto y en caso de no ser así, debe entenderse extinguida en un período razonable, conforme a los principios del debido proceso, así como la salvaguarda de una impartición de justicia pronta y expedita, previstas por los artículos 17 y 20 de la Constitución.
Lo anterior, porque la extinción de esa facultad persecutora y sancionadora en un plazo determinado sirve para que las personas conozcan con certeza, el plazo a que se sujetará el procedimiento en el que pueden ser sancionadas, con la seguridad jurídica de que podrán verse compelidos a responder por su proceder y soportar las consecuencias legales, pero al mismo tiempo, con el derecho a desarrollarse en un ámbito de certeza a partir del conocimiento del límite de tal amenaza, lo cual forma parte de un debido proceso.
De esa manera, las personas tienen certeza y seguridad jurídica, al saber que no podrán ser afectadas o limitadas por el reproche de conductas realizadas, pasado un tiempo considerablemente amplio y respecto de las cuales no fueron acusadas, no se realizaron los actos positivos necesarios para sujetarlo al procedimiento respectivo oportunamente, o bien, mediante la prolongación excesiva del mismo.
En atención a ello, en un sistema constitucional ideal, en principio, el plazo requerido para generar la extinción de la potestad sancionadora del instituto electoral local de la falta se debe fijar en una norma.
Sin embargo, si ello no sucede tal omisión en modo alguno implica, que no pueda reconocerse la pérdida de la facultad, sino que la autoridad competente queda constreñida a reconocer la extinción de la potestad persecutora o sancionadora y, por tanto, a determinar que el plazo requerido se base en parámetros razonables.
De lo contrario, es decir, de no considerar un plazo razonablemente idóneo y suficiente para ese efecto, además de la vulneración de tales derechos, se trastocaría la garantía de impartición de justicia pronta y expedita, aunque también debe tenerse presente que el plazo tampoco debe ser muy breve, porque conduciría al efecto radicalmente contrario, que sería generar consignas o procesos apresurados, con diligencias poco idóneas por parte de la autoridad, para buscar evitar incurrir en la institución de la extinción de la potestad sancionadora, o peor aún que con frecuencia la autoridad quedara impedida para perseguir o sancionar a las personas que incurrieran en actos ilícitos, por la pérdida de dicha facultad en un plazo brevísimo.
Máxime que el procedimiento cuestionado involucra recursos públicos, que deben ser objeto de una fiscalización exhaustiva para garantizar la rendición de cuentas y la comprobación clara de su origen y destino.
En atención a ello, para determinar el tiempo en que se debe producir la extinción de la facultad de la autoridad para sancionar, es necesario buscar un equilibro, a través de un mecanismo que atienda a parámetros de razonabilidad, en los que se tome en cuenta, entre otros, a los factores siguientes:
1. Que los titulares de los poderes, potestades o derechos se encuentren en la posibilidad real y material de ejercerlos, sin que existan situaciones ajenas que se lo impidan;
2. La necesidad de fomentar, respecto de las autoridades, el ejercicio eficiente de las atribuciones, y en cuanto a los demás entes o sujetos titulares de derechos o facultados para formular denuncias o quejas, el oportuno ejercicio de esos poderes.
3. Se garantice la seguridad jurídica, así como la certeza de los estatus o esfera de derechos de los sujetos, al impedir que las situaciones que pudieran afectarlos se mantengan latentes de manera indefinida.
Por ello, los plazos determinados para generar la extinción de las facultades de mérito, también deben atender al principio de proporcionalidad, por un lado, porque en cuanto al ámbito de atribuciones de las autoridades y de los derechos de las personas jurídicas, se consideran las condiciones materiales en que deben ser ejercidos para averiguar las conductas infractoras, formular la denuncia correspondiente y sujetar a los responsables a los procedimientos respectivos.
Por otro lado, al definir los tiempos suficientes e idóneos se garantizan la eficiencia en el ejercicio de las funciones, al vincular a los órganos competentes a cumplir sus obligaciones o responsabilidades en tiempo, y el ejercicio de los derechos de los ciudadanos o entidades, al tener certeza de que una vez transcurrido ese plazo no podrán ser sancionados por conductas no reprochadas oportunamente, con lo cual quedan en condiciones de igualdad para ejercer cabalmente sus derechos.
En relación a ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estima que para determinar el plazo razonable se debe atender a las circunstancias particulares del caso, para lo cual es necesario tomar en cuenta los criterios siguientes[9]:
a) La complejidad del asunto.
b) La actividad procesal del interesado.
c) La conducta de las autoridades judiciales y la forma como se ha sustanciado la instrucción del proceso.
Todo lo expuesto puede advertirse, mutatis mutandis, en los expedientes relativos a los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificados con las claves SUP-JDC-480/2004, SUP-JDC-488/2004, SUP-JDC-155/2005, SUP-JDC-662/2005, SUP-JDC-942/2007, SUP-JDC-1107/2007 y SUP-JDC-152/2007, relacionados con la extinción de la facultad de sancionar a los partidos políticos; así como los recursos de apelación SUP-RAP-505/2011 y SUP-RAP-525/2011, SUP-RAP-80/2013 y acumulados referentes a dicha potestad por parte de la autoridad administrativa electoral federal.
Norma concreta.
En la especie, la legislación electoral del Estado no establece un plazo para que opere la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local.
Lo anterior, porque en la normativa electoral local no existe término genérico de extinción de la potestad persecutora o sancionadora, y menos para el caso de las posibles sanciones con motivo de la revisión de los informes anuales de los partidos políticos, ni en específico para el caso de procedimientos sancionadores en materia de fiscalización derivados de la referida revisión de informes.
Por tanto, en el caso de la legislación de Michoacán, el reconocimiento de la facultad sancionadora para el instituto electoral local, al mismo tiempo debe entenderse sistemáticamente sujeta a una temporalidad, o bien reconocerse, que el órgano competente al momento de decidir también debe verificar la vigencia de su potestad, para ajustarse los principios constitucionales referidos.
Al respecto, es necesario señalar que en la Ley Electoral del Estado de Michoacán se prevén los procedimientos siguientes:
a) Los especiales o sumarios sancionadores, que se instauran contra la inequidad en la contienda electoral por la aplicación de los recursos públicos; por la contravención de las normas sobre propaganda política o electoral, y por conductas que constituyan actos anticipados de precampaña o campaña y violenten el ejercicio del derecho de réplica; se instruyen con gran celeridad ya que se emplaza a la audiencia de pruebas y alegatos dentro del plazo de cuarenta y ocho horas posteriores a la admisión de la denuncia y una vez concluida ésta se formula el proyecto de resolución dentro de las veinticuatro horas. Además, llegan a tener una naturaleza cautelar (artículos 324 al 331 del código electoral local, a partir de las reformas de veintisiete de diciembre de dos mil doce, que no fueron las aplicadas en la resolución sancionadora).
b) Los procedimientos de revisión de informes sobre los ingresos y egresos de los partidos, que pueden culminar con la imposición de una sanción. Los informes de gasto ordinario serán presentados semestralmente, a más tardar en último día de los meses de julio y enero de cada año. En tanto que los de campaña a más tardar dentro de los noventa días siguientes contados a partir del día siguiente en que concluya la elección.
Por lo general no se desarrollan con tanta celeridad ya que la Comisión de Administración cuenta con sesenta días para revisar los informes de gasto ordinario, en tanto que ciento veinte días para revisar los informes de gastos de campaña y se puede abrir un periodo para aclaraciones o rectificaciones, de manera que los partidos deben hacerlas en un plazo de diez días y a su vencimiento, la referida Comisión dispone de veinte días para elaborar un proyecto de dictamen consolidado para presentarlo al Consejo General, pero no se establece un plazo para resolver, lo cual es entendible dado que la autoridades administrativas electorales locales requieren el manejo simultáneo de una gran cantidad de información de parte de todos los partidos (artículos 51- A y 51- B del código electoral local vigente en el momento en que se rindieron los informes respectivos).
c) Los procedimientos genéricos en materia de quejas que no guarden relación con el financiamiento y gasto de los partidos políticos, se instauran mediante queja que debe presentarse ante la Comisión de Administración, sin que se determine en la legislación electoral local, un plazo específico dentro del cual deban ser presentadas.
En efecto, el procedimiento genérico regulado por el artículos 274 a 282 del Código Electoral del Estado de Michoacán, el órgano sustanciador es la Secretaría General del Instituto, cuyas funciones son integrar el expediente respectivo, mediante la recepción de la queja correspondiente y la subsecuente sustanciación del procedimiento conforme a los plazos y términos establecidos en los numerales en comento.
En tal sentido, se advierte que el procedimiento genérico se divide en cuatro etapas: a) inicio del procedimiento, b) procedimiento y derecho de audiencia del partido político, c) elaboración del proyecto de resolución, y d) aprobación del proyecto y fijación de sanciones.
Por otro lado, los artículos 281 del Código Electoral del Estado de Michoacán y 11, 12, 13, 14, 24, 38 y 42 del Reglamento para la Tramitación y Sustanciación de las Faltas Administrativas y Aplicación de las Sanciones Establecidas, regulan la etapas de procedimiento y derecho de audiencia, que se inicia una vez presentada la denuncia, a partir de la cual el Secretario General contará con los siguientes plazos: diez días para que el Secretario General se pronuncie sobre la admisión de la queja y, en su caso, ordene el emplazamiento al denunciado; cinco días para que el denunciado conteste por escrito lo que a sus intereses convenga.
En caso de que se admita una prueba superveniente se conceden cinco días para que el quejoso o denunciado, según corresponda, desahogue el traslado y cuarenta días para que el Secretario General realice las investigaciones que estime pertinentes; cinco días para que los interesados expresen sus alegatos y quince días para que el Secretario General, elaboré un proyecto de dictamen, cuyo término puede ampliarse hasta diez días más, para que sea presentado ante el Consejo General.
d) Los procedimientos en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos que se instauran mediante queja debe presentarse ante la Comisión de Administración, sin que se determine en la legislación electoral local, un plazo específico dentro del cual deban ser presentadas.
Estos tienen términos semejantes al procedimiento genérico a que se ha hecho referencia en el inciso anterior, con la única diferencia que el procedimiento que se derive de los informes de gastos de los partidos políticos está regulado en los artículos 11, 12, 37,41 y 42 de los Lineamientos del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, para el Trámite y Sustanciación de las Quejas o Denuncias derivadas por Presuntas Infracciones a las Reglas Inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos, que versen sobre el origen y aplicación de los recursos. (Publicados en el Periódico Oficial de Michoacán el once de octubre de dos mil diez).
e) Los ordinarios sancionadores, que podrán iniciar a instancia de parte, o de oficio cuando el instituto estatal tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras que cuenta con plazos más amplios, ya que la etapa de sustanciación puede ser de aproximadamente ciento treinta y cinco días, y que se instauran por otras violaciones a la legislación correspondiente. Actualmente la facultad de la autoridad administrativa electoral para fincar responsabilidades por infracciones administrativas, prescribe en tres años (artículos 310 al 318 del código electoral local, a partir de las reformas de veintisiete de diciembre de dos mil doce).
Caso específico.
Ahora bien, en el presente caso, los procedimientos que concluyeron con la imposición de la sanción en contra del partido actor, son dos: un procedimiento de queja en materia de fiscalización originado por una queja y otro de la misma naturaleza pero iniciado de oficio por la autoridad administrativa electoral local.
En efecto como ya se había explicado, la resolución impugnada en el presente juicio (que confirma la sanción impuesta por la autoridad administrativa electoral local por la prevalencia de financiamiento privado sobre el público) tiene su origen en dos procedimientos derivados de la rendición de informes sobre el origen, monto y destino de los recursos obtenidos por el partido actor para sus actividades por gasto ordinario, correspondientes al primer y segundo semestres de dos mil nueve, que a la postre son acumulados por la autoridad administrativa electoral local y, por ende resueltos conjuntamente.
El primer procedimiento dio inicio con motivo de la queja presentada el veinticinco de junio de dos mil diez, por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Partido de la Revolución Democrática por ejercer mayor financiamiento privado que público durante el primer y segundo semestre del año dos mil nueve, la cual fue admitida el doce de octubre de dos mil diez, por la Comisión de Administración, a la que asignó el número de expediente IEM-CAPyFP.A.01/2010.
Dicho auto de admisión de la queja fue finalmente confirmado, después de una larga cadena impugnativa, que culminó con la ejecutoria de esta Sala Superior, emitida el quince de junio de dos mil once, en el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-83/2011.
El segundo procedimiento administrativo al que se le asignó el número de expediente IEM/R-CAPyF-02/2010, surgió con motivo de la revisión del informe presentado por el partido político actor sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias del segundo semestre de dos mil nueve, el cual fue resuelto por el Consejo General el cuatro de marzo de dos mil once, por el que aprobó el dictamen consolidado en el que entre otras cuestiones ordenó el inicio de un procedimiento administrativo oficioso en contra del referido instituto político, por advertir la probable violación a lo dispuesto en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionada con la prevalencia del financiamiento privado sobre el público.
Dicha orden de iniciar un procedimiento administrativo oficioso en contra del partido actor fue finalmente confirmada, después de una cadena impugnativa, que culminó con la ejecutoria de esta Sala Superior, emitida el diecinueve de octubre de dos mil once, en el juicio de revisión constitucional electoral con clave SUP-JRC-260/2011.
Cabe destacar que la referida resolución de cuatro de marzo de dos mil once, tiene su origen en el dictamen consolidado que presenta la Comisión de Administración al Consejo General, respecto de la revisión de los informes que presentaron entre otros, el Partido de la Revolución Democrática, sobre el origen monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de dos mil nueve.
Conforme al resolutivo tercero de dicho dictamen se aprobaron parcialmente los informes, debido a que por cuanto hace al partido actor, consta que no solventó la observación relacionada con la prevalencia del financiamiento privado sobre el público, conforme a lo siguiente:
“TERCERO. Se aprueban parcialmente los informes sobre las actividades ordinarias del segundo semestre de dos mil nueve presentados por los partidos: (…) de la Revolución Democrática (…). Los puntos no aprobados de los informes referidos corresponden a las observaciones que no fueron solventadas dentro de los plazos concedidos; mismos que se describen enseguida:
(…)
Del Partido de la Revolución Democrática
Por no haber solventado dentro del periodo de garantía de audiencia las observaciones que en seguida se señalan, las cuales fueron notificadas en el Oficio No. CAPyF/24/2010 de fecha 7 de mayo de dos mil diez de la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización.
(…)
2.- Por no haber solventado la observación número 4 al considerar que prevalece el financiamiento privado sobre el público, lo cual contraviene los artículos 41 fracción II y 116 fracción IV, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, considerando que lo ministrado por el Instituto Electoral de Michoacán al Partido de la Revolución Democrática para actividades ordinarias del segundo semestre de dos mil nueve, fue de $3’846,024.25 (tres millones ochocientos cuarenta y seis mil veinticuatro pesos 25/100 M.N), el financiamiento privado reportado por las aportaciones hechas en efectivo por los militantes del Partido de la Revolución Democrática fue $ 9’096,686.95, (Nueve millones noventa y seis mil seiscientos ochenta seis pesos 47/100 M.N.) más el financiamiento privado generado por rendimientos financieros por $ 8,416.52 generando una cantidad total de $ 9’105,103.47 (nueve millones ciento cinco mil ciento tres pesos 47/100 M.N.), en consecuencia, el excedente por financiamiento privado es de $5’259,079.20 (Cinco millones doscientos cincuenta y nueve mil setenta y nueve pesos 20/100 M.N.).
(…)”.
En tales condiciones, en el considerando décimo primero de referida resolución por la que se aprueba el dictamen consolidado, en la parte que interesa, en relación con la observación señalada, el Consejo General estima lo siguiente:
“2.- En lo que respecta a la observación número 4 señalada al Partido de la Revolución Democrática, la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, concluyó dentro del apartado número 10 diez denominado RESOLUTIVOS, en la foja 47 del Dictamen, lo que a continuación se transcribe:
(Se transcribe…)
Acumulación de la observación número 4 por conexidad con el Procedimiento Administrativo número IEM-CAPyF-P.A.01/2010
Esta autoridad considera que derivado de que existe relación entre el Procedimiento Administrativo número IEM-CAPyF-P.A.01/2010, promovido por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Partido de la Revolución Democrática, por presuntas violaciones a los artículos 41, fracción II, y 116, fracción IV, incisos g) y h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular por ejercer mayor financiamiento privado que público en el ejercicio del año 2009 y la citada observación detectada en la revisión del Informe sobre el origen, monto y destino de los recursos del Partido de la Revolución Democrática para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de dos mil nueve, y en atención a lo dispuesto en el numeral 18 inciso b) del Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, que establece los Lineamientos para el trámite y sustanciación de quejas o denuncias relacionadas con presuntas infracciones a las reglas inherentes al financiamiento de los Partidos Políticos, por existir conexidad de la causa, resulta procedente acumular la observación número 4 señalada al Partido de la Revolución Democrática, por la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización, dentro del resolutivo tercero del Dictamen con el citado Procedimiento Administrativo, por lo antes expuesto, esta autoridad administrativa decreta la acumulación.
Lo anterior, en razón de que el procedimiento para el trámite y sustanciación de quejas derivadas del financiamiento de los partidos políticos, contempla formalidades y plazos a los que esta autoridad debe sujetarse, con el propósito de llevar a cabo una investigación eficaz, completa y exhaustiva, además de allegarse de los elementos de convicción que se estimen pertinentes de conformidad con los artículos 34, 36,37 y 38 de los referidos lineamientos.
(…)”.
En tal virtud, además de que el Consejo General ordena el inicio del procedimiento de oficio en comento y decreta la acumulación de los dos procedimientos en los siguientes términos:
“TERCERO.- Se encontró responsable al Partido de la Revolución Democrática por las irregularidades detectadas dentro del Dictamen Consolidado sobre origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de dos mil nueve, por las razones y fundamentos expuestos en el considerando décimo primero de la presente resolución; en consecuencia, se imponen al citado instituto político, las siguientes sanciones:
(…)
c) Tomando en consideración que, como se infiere del considerando décimo primero, el Partido de la Revolución Democrática no solventó la observación número 4 cuatro, del dictamen consolidado, advirtiéndose la violación a lo dispuesto por el artículo 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionada con la prevalencia del financiamiento privado sobre el público, de conformidad con el numeral 6 del Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, que establece los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o denuncias relacionadas con presuntas Infracciones a las reglas inherentes al financiamiento de los partidos políticos, se ordena el inicio de procedimiento administrativo oficioso en contra del Partido de la Revolución Democrática.
(…)
QUINTO.- Por existir conexidad de la causa, esta Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización decreta la acumulación del punto número 2 de la observación número 4 señalada al Partido de la Revolución Democrática, dentro del resolutivo tercero del Dictamen Consolidado, respecto de la revisión de los Informes que presentaron los partidos políticos sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias, correspondientes al segundo semestre de dos mil nueve, y el Procedimiento Administrativo IEM-CAPyF-P.A.01/2010;lo anterior, en términos de lo señalado en el considerando décimo primero de la presente resolución.
(…)”.
Énfasis añadido
La anterior descripción pone en evidencia en primer término que la sanción impuesta al partido actor que fue confirmada por la autoridad responsable, deriva de dos procedimientos, el primero instaurado por una queja en materia de fiscalización, por la prevalencia del financiamiento privado sobre el público sobre el gasto ordinario de dos mil nueve; y el segundo también en materia de fiscalización, pero iniciado de oficio por la autoridad electoral administrativa local, al finalizar el procedimiento de rendición de informes de gasto ordinario, por la prevalencia de financiamiento privado sobre el público en el ejercicio del segundo semestre de dos mil nueve.
En segundo término se pone de relieve, que con la resolución de cuatro de marzo de dos mil once, que determina la aprobación del dictamen consolidado, la orden de inicio del procedimiento de oficio y la acumulación de los dos procedimientos referidos, propiamente se configura la relación jurídico-procesal, entre las partes, respecto a que el proceso tenía por objeto decidir sobre la prevalencia de financiamiento privado sobre el público, por parte del partido actor en el gasto ordinario del ejercicio de dos mil nueve.
Esto es así, porque a la fecha en que se aprobó el dictamen consolidado, tanto el denunciante (Partido Revolucionario Institucional) como el denunciado (Partido de la Revolución Democrática) tuvieron conocimiento integral de los hechos relativos a que, en los recursos ejercidos en dos mil nueve por el segundo partido mencionado, el financiamiento privado prevaleció sobre el público, por parte del partido denunciado en el gasto ordinario del segundo semestre del ejercicio de dos mil nueve.
Ello, porque a pesar de que el denunciante presentó la queja desde el veinticinco de junio de dos mil diez, por la misma infracción pero con relación a todo el ejercicio completo, con la decisión final del Consejo General se tuvieron los elementos precisos para iniciar procedimiento por la comisión de la posible infracción.
Además, al decretarse la acumulación en comento, en ese momento, también ya se contaba con la información sobre que la infracción que se le imputaba al denunciado se relacionaba con la prevalencia de financiamiento privado sobre el público, por parte del Partido de la Revolución Democrática en el gasto ordinario del ejercicio de dos mil nueve.
Más aún, fue con la resolución de cuatro de marzo de dos mil doce, que el Consejo General como órgano que decide (imposición de sanciones en materia de fiscalización) tuvo conocimiento real de la existencia de una posible infracción a la normativa electoral, en los términos ya destacados.
Lo anterior es de gran importancia, a fin de determinar a partir de cuándo debe iniciarse el cómputo para la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local, sobre todo que como ya se dijo, si se toma en cuenta que la pretensión final del partido actor consiste en que se deje sin efecto la sanción que le fue impuesta por el Consejo General en los procedimientos en materia de fiscalización acumulados (confirmada por el tribunal local).
Y la causa de pedir la sustenta en que la autoridad administrativa electoral local estaba impedida para emitir resolución sancionatoria porque se extinguió su potestad sancionadora, dado el plazo que transcurrió desde la presentación de la denuncia respectiva hasta que se impuso la sanción.
Sin embargo, como ya quedó explicado no es posible tomar como base para computar el plazo de extinción de la facultad sancionadora del Consejo General, la fecha de la presentación de la denuncia que hizo el Partido Revolucionario Institucional (veinticinco de junio de dos mil diez) porque aún cuando es verdad que dicho denunciante sustentó su queja en la prevalencia del financiamiento privado sobre el público por parte del partido denunciado en el ejercicio completo de dos mil nueve, en esa fecha sólo se contaba con la información de la aprobación del dictamen consolidado (quince de diciembre de dos mil nueve) correspondiente al primer semestre de dos mil nueve.
Pero como ya se explicó, la aprobación del dictamen consolidado en comento, fue hasta el cuatro de marzo de dos mil once, mediante la resolución en la que se advirtió la inatención a la observación realizada al partido actor, sobre la prevalencia del financiamiento privado sobre el público con relación al segundo semestre de dos mil nueve.
Además de que hasta ese momento se decretó el inicio del procedimiento oficioso relativo y la acumulación con el procedimiento originado con la queja, con lo que se dio el pleno conocimiento de la posible existencia de irregularidades en el ejercicio integral de dos mil nueve.
De ahí que sea en ese momento que la autoridad administrativa electoral local tenía ya los elementos para verificar la prevalencia del financiamiento, y por tanto, el punto de inicio para analizar la extinción de la facultad sancionadora.
Sobre la base de lo explicado, a fin de determinar si operó la extinción de la facultad del Consejo General para sancionar al partido actor, el análisis versará sobre si el lapso transcurrido entre el cuatro de marzo de dos mil once, y el treinta de noviembre de dos mil once, en que fue emitida la resolución sancionadora, constituye o no un plazo razonable para que el Consejo General le impusiera una sanción, el cual, como ya se asentó es mayor a un año por las particularidades y naturaleza del procedimiento en materia de fiscalización.
Ahora bien, los referidos procedimientos al momento de tramitarse, sustanciarse y resolverse, tenían las particularidades siguientes[10]:
- Los procedimientos administrativos para el trámite y sustanciación de quejas o denuncias sobre presuntas infracciones a la normatividad electoral, relacionadas con las reglas inherentes al financiamiento de los partidos políticos, podrá iniciarse de oficio o a partir de la presentación de una denuncia o queja, por medio de la cual se hacen del conocimiento de la autoridad electoral los hechos presuntamente irregulares[11].
- Recibida la queja o denuncia, en materia de fiscalización, la Comisión de Administración procederá, entre otras cosas, a determinar la admisión o desechamiento de la misma. Para lo que contará con un plazo de cinco días para emitir el acuerdo de admisión o propuesta de desechamiento
Dicho plazo se computará a partir de la recepción de la queja o denuncia o en el caso de que se hubiese prevenido al quejoso, a partir de la recepción del desahogo de la prevención o de la fecha en la que termine el plazo sin que se hubiese desahogado la misma -5 días-. [12].
- Admitida la queja o denuncia, la Comisión, a través del Secretario Técnico, procederá a emplazar al denunciado, así como a iniciar, en su caso, la investigación correspondiente.
- Se emplazará a quien sea señalado como responsable de la infracción o, en su caso, a su representante para que en un plazo de cinco días contados a partir de la notificación respectiva, conteste por escrito lo que a su interés convenga y aporte los elementos de prueba que sean pertinentes -5 días-.[13]
- El plazo para llevar a cabo la investigación no podrá exceder de cuarenta días, contados a partir de la recepción del escrito de queja o denuncia por la Comisión. Vencido dicho plazo, la Comisión podrá ampliarlo en forma excepcional, mediante acuerdo que señale las causas derivadas de la investigación (40 días)[14].
Una vez agotado el desahogo de las pruebas y, en su caso, llevada a cabo la investigación, la Comisión pondrá el expediente a la vista del quejoso y del denunciado para que, en el plazo de cinco días, manifiesten lo que a su derecho convenga -5 días-[15].
- Transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión procederá a elaborar el proyecto de resolución correspondiente en un término no mayor a quince días contados a partir del desahogo de la última vista, mismo que deberá someterse a consideración del Consejo a la brevedad posible -15 días-.
Vencido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión podrá ampliarlo mediante acuerdo en el que se señalen las causas que lo motiven. La ampliación no podrá exceder de diez días -10 días-.[16]
- Los partidos políticos podían impugnar ante el tribunal local la resolución que en su caso emita el Consejo General (46 a 48 Ley de Justicia Electoral de Michoacán)[17].
Esto es, el referido procedimiento inicia con la presentación de la queja o denuncia sobre la comisión de irregularidades, relacionadas con los informes por parte de los partidos políticos respecto de ingresos y destino de financiamiento o de oficio por determinación de la autoridad administrativa electoral, la que deberá ser admitida o desechada dentro de los cinco días posteriores a su recepción por la Comisión de Administración.
Una vez emplazado el denunciado y éste aportado pruebas, se procederá en su caso a la investigación correspondiente que no podrá exceder de cuarenta días, contados a partir de la recepción del escrito de queja o denuncia, el cual podrá ampliarse en forma excepcional y la Comisión pondrá el expediente a la vista de las partes para que manifiesten lo que a su derecho convenga.
Una vez realizado lo anterior, la Comisión de Administración elaborará el proyecto de resolución correspondiente en un término no mayor a quince días contados a partir del desahogo de la última vista y deberá someterse a consideración del Consejo a la brevedad posible.
En términos de la descripción realizada, respecto al procedimiento en materia de fiscalización, la comisión técnica requiere de un plazo considerable, setenta días hábiles para tramitar el asunto, en el entendido que el periodo de investigación puede ser ampliado de manera excepcional cuando las necesidades del caso lo requieran, pues las posibilidades de sustanciación están limitadas por los términos legales previamente dispuestos y que se consideraron suficientes para analizar, preliminarmente, la documentación que se ofrezca como prueba por las partes, a efecto de corroborar las posibles infracciones advertidas tanto por el denunciante como por la autoridad administrativa electoral local cuando inicia el procedimiento de oficio.
Empero, lo conducente al plazo para resolver el asunto está indeterminado, y razonablemente podría considerarse uno semejante al que toma la tramitación, porque para emitir la resolución final la autoridad debe ponderar en definitiva la existencia o no de una irregularidad, su adecuación al tipo, la responsabilidad del partido denunciado y sujetos que intervinieron en la comisión de la infracción, con independencia del sentido de la decisión.
Lo anterior, dado que estos procedimientos sancionadores, que se desarrollan a partir de las denuncias y quejas que están relacionadas con presuntas infracciones a las reglas inherentes al financiamiento de los partidos políticos, o se generan de oficio, según las circunstancias del caso, necesitan de una seria investigación de los acontecimientos a fin de dilucidar si se dio o no la infracción denunciada o advertida de oficio, de modo que la época de resolución debe implicar un lapso de tiempo suficiente para analizar las situaciones individuales, de manera que, en aras de favorecer una decisión lo más exhaustiva posible debe entenderse que el plazo para la resolución, que no está previamente determinado, debe ser considerablemente amplio.
Aunado a que la materia de fiscalización está relacionado con el uso de recursos públicos otorgados a los partidos.
Respecto a la necesidad de fomentar en las autoridades el ejercicio eficiente de las atribuciones, se tiene que la autoridad administrativa electoral local se encuentra constreñida a ejercer sus funciones de manera eficaz y con apego a las normas que la rige, para el debido cumplimiento de sus fines, por tanto, están compelidos a ejercer sus atribuciones conforme a los principios establecidos en la Ley Fundamental.
En cuanto a la fase de sustanciación de los procedimientos en materia de fiscalización, en los cuales la autoridad tiene el deber de revisar y advertir si hay diligencias necesarias previas, existe una preponderancia legislativa de que los términos ahí previstos son suficientes, por lo que difícilmente se justifica la ampliación de los mismos, en cambio, en lo concerniente a la etapa de resolución, como se anticipó, el plazo no está regulado y razonablemente puede llegar a requerirse un tiempo similar o de consideración, porque la autoridad debe resolver en definitiva sobre la existencia de una posible infracción en materia de fiscalización y manejo de los recursos de origen público de los partidos.[18]
En ese sentido, es claro que tanto desde un punto de vista estructural, organizacional y funcional, el instituto electoral local tiene los mecanismos necesarios para verificar el cumplimiento de los principios que orientan la rendición de cuentas de los partidos políticos y que el plazo para realizar su actividad, en determinados casos puede extenderse con razonabilidad para resolver los procesos en materia de fiscalización de los partidos políticos.
De ahí que el plazo para extinguir la facultad sancionadora no debe estimarse breve, y debe estimarse mayor de un año, a efecto de garantizar la posibilidad real de investigar las faltas que cometan los partidos políticos en materia de fiscalización e imponer en un ejercicio serio las sanciones correspondientes, de otro modo, la amenaza de que su potestad sancionadora se extinga conduciría a que la autoridad resolviera apresuradamente, precisamente, para evitar la impunidad de las infracciones cometidas.
Otro factor que determina el tiempo requerido de la extinción de la potestad sancionadora tiene que ver con la finalidad de dicha institución jurídica, consistente en otorgar certeza y seguridad jurídica a los gobernados respecto de que las actuaciones que realice la autoridad administrativa electoral en forma alguna se prolonguen más allá de lo indispensable y necesario para el ejercicio adecuado de sus funciones, pues de lo contrario se les colocaría en un estado de incertidumbre con la consiguiente afectación a sus derechos.
Al respecto, es necesario considerar que si bien se necesitan cuando menos setenta días para la tramitación del asunto y que, con cierta previsión, ese plazo no debe extenderse ampliamente, (porque en esa etapa los plazos están preestablecidos en la legislación electoral local) el espacio de tiempo para resolver es menos previsible, porque en todo caso debe revisarse la posible existencia de faltas, la responsabilidad, y llevar a cabo el proceso de individualización de la sanción.
Así, se tiene que el sujeto que puede ser objeto de una sanción, se enfrenta a un escenario más o menos previsible, que le permite regir su comportamiento con cierta anticipación en función de las sanciones que puede enfrentar, pues por citar algunos elementos, en la primera fase es objeto, al menos de emplazamiento, en el que es informado por la autoridad electoral, y tiene pleno conocimiento de que al procedimiento le recaerá una determinación final, en la que se resolverá sobre su responsabilidad en un tiempo considerable.
Conforme con lo expuesto, aun bajo la expectativa de que el proceso en materia de fiscalización derivado de la revisión de informes toma un tiempo de consideración, los partidos denunciados no quedan en un estado de incertidumbre sobre la posible imposición de una sanción y la manera en la que esto puede afectar su situación patrimonial.
De ese modo, si los institutos políticos no están en un estado de incertidumbre bajo la lógica de que el proceso en materia de fiscalización no es breve, es evidente, que el plazo para la extinción de la facultad sancionadora tampoco debe serlo.
Hechas esas precisiones, es válido afirmar, que la potestad sancionadora, en el ámbito analizado, requiera de un tiempo considerable y superior a aquél que se prevé en los procedimientos sumarios o especiales sancionadores, máxime cuando la naturaleza del procedimiento en materia de fiscalización tiene su origen en la verificación del uso de recursos públicos.
Lo anterior, para contribuir a garantizar que los órganos competentes dispongan de un plazo idóneo y suficiente para que puedan materialmente realizar sus funciones.
En efecto, este procedimiento en materia de fiscalización tiene por objeto fundamental investigar, identificar y, en su caso, sancionar los actos cometidos por los partidos políticos que impliquen infracciones a la normativa electoral, con relación a los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación en un procedimiento diferente al de rendición de cuentas.
Esto es, los procedimientos en materia de fiscalización tienden a garantizar que los partidos políticos, entidades de interés y con manejo de recursos públicos, actúen conforme a los principios de rendición de cuentas, transparencia y certeza en el origen, uso y destino de los recursos públicos.
Se trata de uno de los procedimientos de trascendencia e interés público, por lo que, en defensa del mismo (a falta de un interés particular inmediato), es razonable reconocer que el plazo para el ejercicio y extinción de la potestad de sancionar las conductas que atenten contra los principios que tutela el mismo, tendrá que ser de consideración.
En esas condiciones, dado que el valor jurídico tutelado en tal procedimiento es el debido manejo de recursos provenientes del Estado, que se otorgan a los partidos políticos para el cumplimiento de sus fines, es evidente que la extinción de la potestad sancionadora de la autoridad debe requerir un plazo de consideración razonable; pero mayor de un año.
Además, dada la naturaleza del procedimiento, el plazo para la actualización de la potestad sancionadora debe empezar a contarse a partir de que haya integrado el expediente, porque desde ese momento, más allá del plazo indispensable para resolver el asunto, no existe obstáculo que impida a la autoridad emitir la decisión correspondiente.
En suma, por una parte, el procedimiento en materia de fiscalización requiere de un tiempo considerable desde su inicio hasta su finalización, a través de una etapa de emplazamiento e investigación inicial, fundamentalmente reglada y una fase de resolución en la que el tiempo para emitir la decisión no está expresamente previsto y ocupa un espacio sustancial para determinar en definitiva la posible actuación de una infracción, la responsabilidad del partido y la sanción a individualizar.
Por otra, ese período considerable de tiempo que globalmente requiere el procedimiento en materia de fiscalización no deja en un estado de incertidumbre a los partidos, porque durante su desarrollo se van enterando medianamente de las posibilidades que existen de ser objeto de una sanción, de modo que se trata de un proceso que, en términos generales, goza de un equilibrio entre plazos que garantizan el ejercicio de la potestad sancionadora y de certidumbre para las personas respecto de las consecuencias que pueden incidir en su esfera jurídica.
Además, como se mencionó, el valor jurídico tutelado es el debido manejo de recursos provenientes del Estado y que son entregados a los partidos políticos para el cumplimiento de sus fines.
Por tanto, el plazo de extinción de esa facultad, para el caso de que la autoridad cese en su actividad, especialmente, superada la fase de tramitación, ya iniciada la fase o la espera de una resolución, bajo los parámetros expuestos debe ser, razonablemente, de cierta consideración y no breve (mayor de un año).
De tal modo que, se mantenga la garantía y el incentivo del ejercicio eficaz de la función sancionadora de la autoridad como los derechos fundamentales de los partidos a una administración de justicia en un tiempo razonable.
Caso concreto.
Es posible desprender que el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán partió de la base de no se podía extinguir la facultad sancionadora del instituto electoral local, porque la ley electoral no prevé la extinción de la potestad punitiva.
En atención a lo expuesto, esa base en que se sustentó el desarrollo del acto reclamado es incorrecta, porque si bien la normativa electoral local no establece expresamente un término para que se extinga la facultad sancionadora, la responsable debió considerar que la extinción de las atribuciones de las autoridades u órganos partidarios investigadores, persecutores y sancionadores de los ilícitos es una norma implícita en un sistema democrático, para garantizar los principios de debido proceso y de justicia pronta y expedita.
No obstante, el análisis directo del asunto no conduce a revocar la sentencia impugnada, porque finalmente no se advierte que al momento de emitirse la resolución de sanción correspondiente se hubiera extinguido la potestad sancionadora del instituto electoral local, pues no rebasó los parámetros de razonabilidad, como se demuestra enseguida.
Para hacer la justificación de lo anterior, de inicio, es pertinente referir las circunstancias que acontecieron en el caso concreto, desde la presentación de la denuncia, los actos procesales fundamentales de la autoridad administrativa electoral llevados a cabo en los procedimientos en materia de fiscalización, que culminaron con la imposición de la sanción al partido actor y los escritos de las partes, así como los medios de impugnación que se hicieron valer.
Procedimiento administrativo IEM-CAPyF-P.A.01/2010.
- El veinticinco de junio de dos mil diez, el representante del Partido Revolucionario Institucional presentó escrito de queja, ante el Secretario General del Instituto Electoral de Michoacán, en contra del Partido de la Revolución Democrática (…) por ejercer mayor financiamiento privado que público en el ejercicio del año 2009 dos mil nueve.
- El veintiocho de junio siguiente, el referido Secretario General ordenó formar y registrar el procedimiento administrativo con el número IEM/P.A.-07/2010. Asimismo, acordó remitir copia certificada del expediente a la Comisión de Administración, para su conocimiento.
- El dieciséis de julio de aquella anualidad, el mencionado Secretario General acordó remitir el expediente a la Comisión de Administración, para que le diera el trámite que conforme a Derecho correspondiera, toda vez que las irregularidades denunciadas estaban relacionadas con el financiamiento de los partidos políticos, cuya competencia correspondía a dicha comisión.
- El veinte de agosto de dos mil diez, se remitió el expediente a la Comisión de Administración.
-El doce de octubre del mismo dos mil diez, la Comisión de Administración, tuvo por recibido el expediente, lo radicó con la clave IEM-CAPyF-P.A.01/2010, admitió la queja, ordenó emplazar al Partido de la Revolución Democrática, acordó la admisión de pruebas y ordenó iniciar la investigación correspondiente, por lo que señaló enunciativamente el desahogo de diversas diligencias.
- El veinte de octubre de dos mil diez, inconforme con la admisión de la queja, el Partido de la Revolución Democrática interpuso recurso de apelación local, (TEEM-RAP-010/2010), el cual fue resuelto el siete de diciembre de dos mil diez, en el sentido de desechar de plano la demanda. En contra de tal determinación, el trece siguiente, el partido citado interpuso juicio de revisión constitucional electoral (SUP-JRC-421/2010), por el cual, el dos de febrero de dos mil once, se revocó la sentencia local para que el Tribunal Electoral de Michoacán emitiera una nueva, en la que determinara si el auto de admisión controvertido podía considerarse un caso de excepción para la procedencia del recurso de apelación.
En cumplimiento, el diecisiete de marzo de dos mil once, el referido órgano jurisdiccional dictó una segunda resolución en el recurso de apelación TEEM-RAP-010/2010, en la que determinó confirmar el acuerdo admisorio. Disconforme, el veinticuatro inmediato el impetrante promovió un segundo juicio de revisión constitucional electoral (SUP-JRC-83/2011), el cual fue resuelto por este órgano jurisdiccional el quince de junio de dos mil once, en el sentido de confirmar la sentencia del tribunal local de diecisiete de marzo, que a su vez confirmó el acuerdo admisorio.
En tanto, de manera simultánea se desarrollaron los siguientes eventos:
- El trece de octubre de dos mil diez, se emplazó al Partido de la Revolución Democrática al procedimiento IEM-CAPyF-P.A.01/2010.
- El veintiuno de octubre siguiente, el representante propietario del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo local presentó, ad cautelam, escrito de contestación al emplazamiento.
- El diez de diciembre de aquel año, en cumplimiento al proveído de doce de octubre pasado, la Comisión de Administración ordenó solicitar, para mejor proveer, diversa información a la Presidencia, a la Secretaría General y a la Unidad de Fiscalización a Partidos, todas del Instituto Electoral de Michoacán, así como al propio Partido de la Revolución Democrática.
- El catorce de diciembre inmediato, la Comisión de Administración decretó la ampliación de la etapa de investigación en el procedimiento IEM-CAPyF-P.A.01/2010, que fenecía en aquella fecha, hasta en tanto contara con la totalidad de las constancias requeridas y específicamente señaló que a efecto de que esta autoridad esté en posibilidades de resolver la presente queja es necesario que, primeramente, se cuente con el Dictamen Consolidado… que corresponde al segundo semestre de 2009.
-El diecisiete de aquel mes y año, ante la falta de respuesta en relación con lo solicitado mediante proveído de diez de diciembre, la Comisión de Administración ordenó girar a la brevedad posible nuevamente los oficios en los términos precisados en aquélla ocasión.
- En misma fecha, el Secretario General le remitió a la Comisión de Administración, las copias certificadas del Convenio de coordinación para el apoyo y colaboración en el intercambio de información sobre el origen, monto y destino de los recursos de los Partidos Políticos, celebrado por el Instituto Federal Electoral con el Instituto Electoral de Michoacán.
- El diez de enero de dos mil once, la titular de la Unidad de Fiscalización a Partidos del Instituto Electoral de Michoacán, remitió a la Comisión de Administración, copia certificada del dictamen consolidado relativo al primer semestre; los informes correspondientes al primer y segundo semestre, sobre el origen, monto y destino de los recursos para actividades ordinarias y actividades específicas presentados por el Partido de la Revolución Democrática; los recibos del financiamiento público entregado al partido, así como los estados de cuenta mediante la cual el instituto político de referencia maneja el financiamiento público para actividades específicas; la relación de ingresos en efectivo correspondientes a las prerrogativas entregadas por el Instituto Electoral de Michoacán y del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática; los estados de cuenta del instituto político de referencia correspondientes a dicha anualidad en Banorte[19] y HSBC[20], por medio de las cuales maneja el financiamiento privado y público, respectivamente; las pólizas de ingresos en que constan los intereses ganados por inversiones, el reporte de auxiliar de rendimientos financieros, la póliza de ingresos por venta de bienes muebles; documentación comprobatoria relacionada con el financiamiento privado así como el gasto ordinario y de actividades específicas; y el listado de aportantes militantes y simpatizantes.
- El ocho de marzo de dos mil once, la titular de la Unidad de Fiscalización a Partidos, en alcance a la información remitida el diez de enero de aquella anualidad, remitió a la Comisión de Administración, copia certificada de los dictámenes consolidados relativos al origen, monto y destino de sus recursos tanto para actividades específicas correspondientes al ejercicio dos mil nueve, como para actividades ordinarias relativas al segundo semestre de la referida anualidad.
- El veintidós siguiente, la Comisión de Administración acordó girar oficios a la Secretaría General y al Partido de la Revolución Democrática, para que a la brevedad remitieran la información que les fue requerida mediante proveído de diez de diciembre de dos mil diez, consistente en la compulsa y/o verificación de la página de internet www.prdmichoacán.org, al primero, así como los estados de cuenta de los meses de enero a diciembre del año 2009, que amparen las transferencias del Comité Directivo Nacional, informadas en sus respectivos informes de gasto ordinario del año 2009. Oficios que fueron girados el veinticinco siguiente.
- El cuatro de mayo inmediato, la Secretaria de Finanzas del Comité Ejecutivo Estatal del Partido de la Revolución Democrática, en Michoacán, remitió a la Comisión de Administración, copia de los estados de cuenta por los meses de enero a diciembre del año 2009, de la cuenta No. 4020821005 del banco HSBC, que amparan las transferencias realizadas por el Comité Ejecutivo Nacional al CEE[21] del PRD en Michoacán.
- El veintisiete de mayo de dos mil once, el Secretario General remitió a la Comisión de Administración las certificaciones correspondientes a la dirección electrónica www.prdmichoacan.org.
- En misma fecha, la Comisión de Administración nuevamente decretó la ampliación de la etapa de investigación, pues si bien ya había sido aprobado el Dictamen consolidado del segundo semestre de dos mil nueve y se contaba con la totalidad de constancias requeridas por proveído de diez de diciembre de dos mil diez, se encontraba pendiente de resolver el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-83/2011.
Procedimiento administrativo oficioso IEM-CAPyF-P.A.02/2010.
- El cuatro de marzo de dos mil once, el Consejo local aprobó la Resolución IEM/ R-CAPYF-02/2010 mediante la cual encontró responsable al Partido de la Revolución Democrática por las irregularidades detectadas dentro del Dictamen Consolidado correspondiente al segundo semestre de dos mil nueve, entre otras cuestiones, por no solventar la observación relacionada con la prevalencia del financiamiento privado sobre el público, por lo que (1) ordenó el inicio de un procedimiento administrativo oficioso en contra del partido citado, así como (2) la acumulación, por existir conexidad en la causa, de dicho procedimiento con el diverso IEM-CAPyF-P.A.01/2010, incoado con motivo de la queja presentada por el Partido de Revolucionario Institucional.
- El diez de marzo inmediato, el Partido de la Revolución Democrática interpuso recurso de apelación local a fin de impugnar el Dictamen Consolidado correspondiente al segundo semestre de dos mil nueve y la resolución IEM/R-CAPYF-02/2010, el cual se radicó con la clave TEEM-RAP-007/2011 y fue resuelto el veintidós de septiembre de dos mil once, en el sentido de (1) sobreseer el recurso de apelación por lo que respecta al dictamen consolidado, y (2) confirmar la resolución número IEM/R-CAPYF-02/2010. Disconforme, el veintisiete de septiembre, el partido presentó demanda de juicio de revisión constitucional electoral (SUP-JRC-260/2011). Este órgano jurisdiccional resolvió el medio de impugnación el diecinueve de octubre de dos mil once, en el sentido de confirmar la sentencia dictada en el recurso de apelación TEEM-RAP-007/2011.
Mientras tanto, de manera paralela se desarrollaron los siguientes eventos:
- El diecinueve de abril de dos mil once, el Secretario General remitió a la Comisión de Administración, copia certificada de la resolución IEM/R-CAPYF-02/2010, a efecto de que diera cumplimiento a la orden de inicio del procedimiento administrativo oficioso en contra del Partido de la Revolución Democrática.
- El veintiséis de abril siguiente, la Comisión de Administración registró el procedimiento administrativo oficioso bajo el número IEM/P.A.O.CAPYF-P.A.02/2011, ordenó notificar y emplazar al partido de referencia, así como la realización de las diligencias de prueba necesarias para la investigación de los hechos materia del procedimiento.
- El veintiocho inmediato, el Partido de la Revolución Democrática fue emplazado al procedimiento IEM/P.A.O.CAPYF-P.A.02/2011.
- El cinco de mayo de dos mil once, el Partido de la Revolución Democrática dio contestación al emplazamiento.
Acumulación de los procedimientos IEM-CAPyF-P.A.01/2010 y IEM-CAPyF-P.A.02/2010.
- El ocho de junio siguiente, la referida Comisión requirió al Partido de la Revolución Democrática le informara la calidad, de militante o simpatizante, en que realizaron las aportaciones las personas físicas que refirió en los recibos de ingresos en efectivo adjuntados al informe del ejercicio del gasto ordinario del segundo semestre de dos mil nueve.
- El once inmediato, la Comisión acordó ampliar el periodo de investigación con la finalidad de poder contar en autos con la información solicitada al partido.
- El veintisiete posterior, la Comisión acordó concederle un plazo de tres días al Partido de la Revolución Democrática, a efecto de que proporcionara la información que le fue requerida el ocho anterior.
- El primero de julio de dos mil once, la Secretaria de Finanzas del Comité Ejecutivo Estatal del partido en Michoacán remitió la información solicitada, consistente en dos listas, la primera de militantes y la segunda de simpatizantes, que realizaron aportaciones al partido en cuestión durante el segundo semestre de dos mil nueve.
-El cinco de julio de dos mil once, la Comisión de Administración decretó la acumulación del expediente IEM-CAPYF-P.A.O.02/2011 al IEM-CAPYF-P.A.01/2010.
- El dieciocho de julio de la citada anualidad, la Comisión de Administración puso el expediente a la vista del quejoso y del denunciado, para que en el plazo de cinco días manifestaran lo que a su derecho conviniera.
- El diecinueve inmediato, se notificó personalmente tanto al partido denunciante como al denunciado.
- El veinticuatro de julio siguiente, las partes presentaron sus escritos de alegatos.
- El veinticinco del mes y año en cuestión, la Comisión de Administración tuvo por reproducidos los alegatos y procedió a elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
- El treinta de noviembre de dos mil once, el Consejo General emitió resolución dentro del Procedimiento Administrativo Sancionador IEM/CAPy-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/201, en la cual declaró fundado el procedimiento y determinó imponer una sanción económica al Partido de la Revolución Democrática por la cantidad de $8,076,886.74 (ocho millones setenta y seis mil ochocientos ochenta y seis pesos con setenta y cuatro centavos, moneda nacional) lo que fue confirmado por el Tribunal electoral local el catorce de mayo de dos mil trece, mediante la sentencia que constituye el acto reclamado en el presente juicio.
La descripción anterior conduce a considerar que del cuatro de marzo de dos mil once, en que el Consejo General aprobó el dictamen consolidado respectivo, ordenó el inicio del procedimiento oficioso y ordenó la acumulación de éste con el diverso iniciado con la denuncia de referencia, hasta el treinta de noviembre de dos mil once, en que la autoridad administrativa electoral impuso al actor la sanción han transcurrido doscientos sesenta y siete días (ocho meses, veintiséis días).
Ahora bien, no obstante que la Comisión de Fiscalización contaba cuando menos con setenta días hábiles para que elaborara el proyecto respectivo, desde el punto de vista de tal órgano fue necesario ampliar la investigación.
Por ello, conforme a las constancias de autos, fue el veinticinco de julio de dos mil once en que dicha comisión elaboró el proyecto para ser sometido a consideración del Consejo General.
Esto significa que dicho consejo tardó cuatro meses y tres días en resolver los procedimientos acumulados en materia de fiscalización, lo cual se considera razonable, si se toma en cuenta la duración del proceso.
En efecto, en el caso no existe controversia en cuanto a que el veinticinco de julio de dos mil once, la Comisión de Administración elaboró el proyecto respectivo y que a partir de esa fecha el asunto quedó debidamente instruido, para ponerse a disposición del Consejo General, por lo que ese es el punto de partida para determinar la presunta dilación en resolver el asunto.
Por tanto, si bien, como se ha indicado, no existe un plazo para emitir la resolución, este Tribunal estima que debe emitirse en un plazo razonable, a partir del momento en el que la responsable estuvo en condiciones de resolver el asunto, y el Consejo General emitió su determinación definitiva el treinta de noviembre de dos mil once, por lo que es evidente que resolvió el asunto en un período moderado y razonable.
Esto es, que a partir de que el Consejo General estuvo en condiciones de empezar a analizar el asunto, transcurrieron cuatro meses y tres días para que lo resolviera, lo que representa un lapso de tiempo adecuado dada la complejidad y la naturaleza del asunto, por lo que no puede actualizarse la extinción de la potestad sancionadora que tiene el Estado para reprochar un hecho ilícito, máxime cuando los procedimientos en los que se impuso la sanción están relacionados con la verificación y comprobación del correcto manejo de recursos provenientes del erario público.
Además, en el caso, al revisar el tiempo empleado para emitir la resolución, conforme al test dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para garantizar la eficacia de actividad Estatal y los derechos de las personas, se tiene lo siguiente.
a. La complejidad del asunto: este elemento se refiere en específico a que cuando en un proceso determinado no exista un plazo específico de extinción de la facultad sancionadora, deberá estarse en primer término al nivel de dificultad del caso.
En relación a este elemento, como se ya hizo referencia al analizarse los parámetros generales, se trata de un proceso en materia de fiscalización derivado de revisión de informes, que tiene por objeto fiscalizar los ingresos y egresos de los partidos políticos correspondientes a un año, y el grado de complejidad es considerable, porque se trata de analizar si es constitutivo de una infracción una conducta denunciada por distinto partido político y advertida por la autoridad administrativa electoral local, determinar la responsabilidad y llevar a cabo la individualización de sanción.
De ahí que, exigir que el plazo de extinción de la potestad sancionadora es muy breve, equivaldría a someter a la autoridad sancionadora a una presión de tiempo para resolver a la brevedad, que pudiera comprometer la exhaustividad de su resolución y la eficacia de su actividad.
b. La actividad procesal del interesado: este supuesto cobra especial relevancia, puesto que si bien la autoridad debe procurar el atender a la complejidad del caso, ello no puede ocurrir por situaciones imputables a las partes, esto es, si un determinado proceso judicial se ve dilatado por el propio procesado, no es posible que el principio del plazo razonable pueda operar en beneficio del mismo, ya que se estaría aprovechando de su propia actitud procesal. No obstante, en el caso, la actividad del partido enjuiciante durante el proceso se llevó a cabo en términos de lo dispuesto regladamente por la ley.
c. La conducta de las autoridades judiciales y la forma como se ha sustanciado la instrucción del proceso: en esta condición se evalúa al actuar de la autoridad encargada del proceso.
En el caso, el procedimiento se llevó a cabo bajo la dirección de la Comisión de Administración, y durante el desarrollo del procedimiento en materia de fiscalización no se advirtió alguna dilación de su parte, consumiendo algún tiempo más allá de lo que dispone la ley para revisar el informe y para realizar las observaciones conducentes.
Esto es, un tema es el plazo en el que deseablemente debe resolverse el procedimiento ordinario en materia de fiscalización, e incluso, en el cual su falta de decisión final puede reclamarse, y otro tema, que el retraso o dilación excesiva, que genera incertidumbre para las personas procesadas, sea suficiente para actualizar la extinción de la potestad sancionadora.
Por tanto, si bien en el caso, el término que transcurrió desde que la autoridad electoral administrativa terminó de integrar el expediente y estuvo en condiciones de emitir su resolución definitiva, fue de ciento veintinueve días (cuatro meses tres días) y globalmente desde la aprobación del dictamen consolidado, el inicio del procedimiento oficioso y su acumulación con la queja tomó doscientos sesenta y siete días (ocho meses veintiséis días), en el caso, ello es insuficiente para actualizar la pérdida de la facultad sancionadora.
Lo anterior, porque se toman en cuenta todos los aspectos, esto es, el plazo para que se extinga la potestad del Estado a fin de sancionar una conducta ilícita no debe ser menor al empleado en el caso por la autoridad administrativa para resolver; las circunstancias revelan que se trata de un procedimiento con cierta complejidad, en atención a su naturaleza; el proceso en sí, tuvo una duración superior a los cuatro meses, porque después de iniciado con la presentación de la queja durante todo el procedimiento se llevaron a cabo diversas diligencias.
Cabe precisar que, esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-525/2011 y acumulado, determinó que en el caso de los procedimientos especiales sancionadores -que por su naturaleza y características deben resolverse con celeridad-, para que opere la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa se requiere de un año, contado a partir de la denuncia, sobre la base de que desde ese momento la autoridad cuenta con todos los elementos para iniciar el proceso o de su inicio oficioso.
En el caso, si el procedimiento en materia de fiscalización se resolvió en ciento veintinueve días (cuatro meses tres días) a partir de que el Consejo General estuvo en condiciones de concluir dicho procedimiento y, tomando en cuenta que éstos no se desarrollan con tanta celeridad, es incuestionable que la autoridad administrativa electoral contaba con la facultad sancionadora para reprochar las conductas irregulares del partido político, sobre todo si trata de la verificación del uso de financiamiento público.
Es relevante que, en el caso, se trata no sólo de la fiscalización o control de recursos privados, sino fundamentalmente de investigar y resolver sobre la prevalencia de estos sobre los recursos públicos utilizados por parte del actor y que son destinados a las actividades específicamente señaladas por la legislación electoral, por lo que se debe garantizar el principio de correcto uso de recursos en las tareas encomendadas a tales institutos políticos.
En atención a ello, el origen y destino de los recursos debe sujetarse a los términos y lineamientos establecidos en la normativa electoral para garantizar la transparencia y precisión en la rendición de cuentas, porque de lo contrario, al ponerse en riesgo la vigilancia, comprobación e investigación del manejo de los recursos provenientes del erario público se genera un perjuicio o afectación a la sociedad en general, de ahí su singular trascendencia.
Por lo expuesto, este tribunal estima que el Consejo General emitió la resolución dentro de un plazo considerable, pues desde el momento en que se instruyó el asunto hasta que se emitió la determinación transcurrieron cuatro meses y tres días, es evidente que dicho plazo es razonable y, por tanto, no puede extinguirse la potestad sancionadora de la autoridad administrativa electoral.
Además, para el análisis del caso debe tenerse en cuenta, mutatis mutandi, lo que ha estimado esta Sala Superior sobre la actualización de la caducidad de la facultad sancionadora del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en términos de la tesis relevante XXIII/2012, de rubro CADUCIDAD. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR.
En dicha tesis relevante, como ya se vio este órgano jurisdiccional estableció como regla general el plazo de un año para actualizar la caducidad o la extinción de la potestad sancionadora del Instituto tratándose del procedimiento especial sancionador, al ser un plazo proporcional y equitativo, tomando en consideración, por un lado, que en la legislación electoral federal no se contempla un plazo de caducidad para la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa respecto de dicho procedimiento y, por otra parte, la naturaleza del propio procedimiento especial, la brevedad en que debe resolverse, así como el derecho que toda persona tiene a que se le administre justicia dentro de los plazos previstos en la ley o, en su defecto, en un plazo razonable.
Ahora bien, si para el procedimiento especial sancionador esta autoridad jurisdiccional ha considerado que opera la caducidad de la facultad sancionadora del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el término de un año contado desde la presentación de la denuncia hasta la emisión de la resolución sancionadora, es claro que tratándose de un procedimiento sancionador ordinario en materia de fiscalización, el término para que opere la caducidad debe ser mayor, puesto que en el primer caso de trata de un procedimiento que debe resolverse con gran celeridad lo que no sucede en el segundo.
De esta manera, en el caso concreto, como ya se dijo y atendiendo a una ponderación de los bienes, valores, principios y derechos en juego, no se actualiza la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad, en función de que, si bien han transcurrido ocho meses con veintiséis días desde la aprobación del dictamen consolidado respectivo, el inicio del procedimiento oficioso y la acumulación de este al procedimiento de queja (cuatro de marzo de dos mil once) hasta la emisión de la resolución sancionadora (treinta de noviembre de dos mil once) en el intervalo la autoridad sustanciadora llevó a cabo diversas actuaciones para realizar una investigación completa e integral de los hechos denunciados.
Sobre todo porque, este órgano jurisdiccional también ha reconocido que ese plazo de un año admite excepciones, atendiendo a las circunstancias particulares de cada asunto, como sucede en aquéllos casos en que por existir una causa justificada apreciable objetivamente, se requiera ampliar los plazos para la sustanciación de este tipo de procedimientos, como puede ser, por ejemplo, la complejidad del asunto, la naturaleza o número de las pruebas ofrecidas, o bien las diligencias que deban efectuarse[22].
Lo anterior, tomando en consideración que los plazos establecidos para realizar todas las etapas del procedimiento no tienen el carácter de perentorios, sino que pueden ser ampliados, siempre y cuando las pruebas ofrecidas o las investigaciones que se realicen, justifiquen tal situación, todo ello con el objetivo de que la investigación que se realice tenga un carácter completo, integral y objetivo que permita considerar que el expediente se encuentra debidamente integrado, en la medida que la autoridad considera que es factible conocer con certeza los términos, condiciones y particularidades de las cuestiones que se hicieron de su conocimiento.
En el caso se advierte que no debe tomarse como base un año para la extinción de la potestad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local, sino un plazo mucho mayor, por lo que el que empleó el Consejo General en el caso para imponer la sanción que estimó adecuada, se considera razonable, atendiendo a la complejidad del asunto y en la no trascendencia de la demora en la sustanciación del asunto en los derechos sustantivos del partido actor.
Para determinar la complejidad del asunto se toma en consideración que la denuncia implicó que se llevaran a cabo varios actos a fin de que la autoridad competente en materia de fiscalización conociera de la denuncia, tales la remisión a la Comisión de Administración del respectivo escrito de queja y la elaboración de Lineamientos en la materia al no haber regulación específica para su sustanciación.
De ahí que fue hasta el doce de octubre de dos mil diez en que la Comisión de Administración admitió la queja, ordenó el emplazamiento y previa comparecencia de las partes, el diez de diciembre siguiente ordenó abrir la investigación y el catorce posterior amplió dicho término de investigación y solicitó diversa documentación, lo que se cumplimentó el diez de enero de dos mil once; pero al considerar incompleta la información requirió nuevamente el veintidós de marzo y, posteriormente, el veinticinco de abril siguiente requirió al partido actor documentación comprobatoria de trasferencias realizadas por el Comité Ejecutivo Nacional, lo que fue cumplimentado el cuatro de mayo y el veintisiete siguiente se decretó la ampliación de la etapa de investigación hasta en tanto se resolviera el SUP-JRC-83/2010.
Además debe tomarse en cuenta también que mientras esto sucedía y en el procedimiento de rendición de informes ya referido, el Consejo General encontró irregularidades relacionadas con la prevalencia de financiamiento privado sobre el público en el gasto ordinario del partido actor del segundo semestre de dos mil nueve, por lo que ordenó el inicio del procedimiento oficioso y previas varias diligencias en éste se acumuló al primer procedimiento de referencia el cinco de junio de dos mil once.
Una vez sustanciado el procedimiento, el veinticinco de julio siguiente, la Comisión de Administración elaboró el proyecto de resolución que somete a consideración del Consejo General.
El análisis global de los procedimientos sancionadores en materia de fiscalización permite concluir que no se advierte dolo o negligencia de la autoridad en la sustanciación del procedimiento.
Si bien es cierto que en el plazo que abarca desde la aprobación del dictamen consolidado, el inicio del procedimiento oficioso y su acumulación con la queja, hasta el treinta de noviembre de dos mil once, las actuaciones de la autoridad responsable se encaminaron a la sustanciación del procedimiento.
De ahí que no se advierte una inactividad procesal en ese periodo, sino por el contrario, de ello se desprende que la denuncia y el procedimiento de oficio se encontraban en sustanciación.
Tiene gran importancia en el caso, el hecho de que dentro del lapso que transcurrió desde la aprobación del dictamen consolidado, el inicio del procedimiento oficioso y su acumulación con la queja (cuatro de marzo de dos mil once) hasta la imposición de la sanción (treinta de noviembre de dos mil once) hubo cadenas impugnativas que no suspendieron el plazo de caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local.
En efecto, como ya quedó explicado en la relación de antecedentes, el auto de admisión de la queja de referencia fue impugnado por el partido actor, el veinte de octubre de dos mil diez mediante recurso de apelación local, el cual en un primer monumento fue desechado; pero con posterioridad fue admitido en cumplimiento a la ejecutoria dictada el dos de febrero de dos mil once, por esta Sala Superior en el juicio tramitado con el número SUP-JRC-421/2010 y, finalmente el quince de junio siguiente, esta Sala Superior confirmó la sentencia que a su vez confirmó el auto admisorio en el diverso juicio SUP-JRC-83/2011, lo que se notificó a la autoridad en la misma fecha.
Por otra parte, como también se aprecia en la narración de antecedentes, el proveído de cuatro de marzo de dos mil once, por el que el Consejo General ordenó el inicio de un procedimiento oficioso en contra del ahora actor, fue impugnado mediante escrito de diez de marzo de dos mil once por el que se interpuso recurso de apelación; la cadena impugnativa respectiva culminó con la ejecutoria emitida el diecinueve de octubre de dos mil once en el SUP-JRC-260/2011, por la que confirmó la sentencia que a su vez confirmó el inicio del procedimiento oficioso, que fue notificada en la misma fecha.
Sin embargo, a juicio de esta Sala Superior, el tiempo que tomó la sustanciación, resolución y notificación de los procedimientos jurisdiccionales mencionados, tanto a nivel local como federal (TEEM-RAP-007/2010, TEEM-RAP-10/2010, TEEM-RAP-411/2010, SUP-JRC-421/2010, SUP-JRC-83/2011 y SUP-JRC-260/2011) no debe ser considerado como motivo para la suspensión del plazo de la caducidad, porque en dichos medios de impugnación se controvirtió, por una lado, la admisión de la queja, y por otro, el inicio del procedimiento oficioso, y no la resolución que puso fin a los procedimientos acumulados.
Esto es, las impugnaciones referidas no suspendieron el ejercicio de las facultades sancionadoras de la autoridad, en virtud de que durante su sustanciación y resolución, la autoridad administrativa electoral local realizó diversas diligencias, de ahí que se concluya que en tal momento, las facultades de la autoridad no se encontraban suspendidas.
Como se ve, contrariamente a lo argumentado por el partido actor, en el caso no se puede estimar extinguida esa facultad del Consejo General y, por ende estaba en aptitud de imponer la sanción correspondiente.
I.2.2. Extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral en el procedimiento de revisión de informes y de iniciar procedimiento oficioso.
Con relación a este tema, conforme a los agravios que ya quedaron referidos, es posible afirmar que la pretensión final del partido actor consiste en que se deje sin efecto la sanción que le fue impuesta en los procedimientos en materia de fiscalización, seguidos en forma acumulada ante la autoridad administrativa electoral.
La causa de pedir la hace consistir en que en el procedimiento de rendición de informes por gasto ordinario del segundo semestre del año dos mil nueve, se extinguió la facultad sancionadora del Consejo General, al haber transcurrido en exceso el plazo para emitir el Dictamen consolidado y la resolución correspondiente y, por ende, de iniciar procedimiento oficioso.
Lo anterior porque, según el actor, el dieciocho de junio de dos mil diez, conforme a los plazos establecidos en los artículos 51-B, del Código Electoral del Estado, así como el 54, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral de Michoacán, entonces vigentes, concluyó el plazo para que el Consejo General aprobara el Dictamen Consolidado y emitiera resolución respecto de la revisión de los Informes por gastos ordinarios.
Los agravios son infundados al sustentarse en una premisa falsa que conduce a la invalidez de su argumento.
En efecto, el partido promovente parte de la premisa inexacta de que la sanción que le fue impuesta se emitió en el procedimiento de rendición de informes por gasto ordinario del ejercicio de dos mil nueve; sin embargo, esto no es así puesto que como ha quedado explicado en la relación de antecedentes, la sanción se dio en los procedimientos en materia de fiscalización acumulados identificados con la clave IEM/R-CAPYF-01/2010, IEM/R-CAPYF-02/2010, porque el Partido de la Revolución Democrática ejerció mayor financiamiento privado sobre el público en el ejercicio fiscal de dos mil nueve por gasto ordinario.
Como ya se había explicado, la resolución impugnada en el presente juicio (que confirma la sanción impuesta por la autoridad administrativa electoral local por la prevalencia de financiamiento privado sobre el público) tiene su origen en esos dos procedimientos en materia de fiscalización, que a la postre son acumulados por la autoridad administrativa electoral local y, por ende resueltos conjuntamente.
El primer procedimiento dio inicio con motivo de la queja presentada el veinticinco de junio de dos mil diez, por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Partido de la Revolución Democrática por ejercer mayor financiamiento privado que público durante el primer y segundo semestre del año dos mil nueve del gasto ordinario, a la que asignó el número de expediente IEM-CAPyFP.A.01/2010.
El segundo procedimiento administrativo al que se le asignó el número de expediente IEM/R-CAPyF-02/2010, surgió después de concluir la revisión del informe presentado por el partido político actor sobre el origen, monto y destino de sus recursos para actividades ordinarias del segundo semestre de dos mil nueve, debido a que el cuatro de marzo de dos mil once, el Consejo General en el que entre otras cuestiones ordenó el inicio de un procedimiento administrativo oficioso en contra del referido instituto político, por la prevalencia del financiamiento privado sobre el público.
Ambos procedimientos fueron acumulados y previa su sustanciación, el treinta de noviembre de dos mil once el Consejo General declaró fundados los planteamientos argüidos por el denunciante -Partido Revolucionario Institucional- y determinó imponer una sanción económica al denunciado –Partido de la Revolución Democrática - por la cantidad de $8,076,886.74 (ocho millones setenta y seis mil ochocientos ochenta y seis pesos con setenta y cuatro centavos, moneda nacional).
Lo anterior evidencia que la sanción de referencia, que fue confirmada por el tribunal electoral local, no fue emitida en el procedimiento de rendición de informes de gasto ordinario del segundo semestre de dos mil nueve, sino en los citados procedimientos de fiscalización, de manera que no es posible considerar que lo actuado en el diverso procedimiento de rendición de informes pueda incidir de alguna manera en la imposición de la aludida sanción.
Tampoco es admisible considerar que deba ser tomado en cuenta el tiempo que transcurrió para que la Comisión de Administración pusiera a consideración del Consejo General el Dictamen consolidado y éste resolviera ese procedimiento de rendición de informes, a fin de verificar si se extinguió la facultad sancionadora de dicha autoridad y si estaba en posibilidad de iniciar un procedimiento oficioso.
Esto, porque esa atribución inició el veinticinco de junio de dos mil diez, con la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional en contra del Partido de la Revolución Democrática, fecha en la que se puso en conocimiento de la autoridad administrativa electoral local sobre la existencia de una posible infracción por ejercer mayor financiamiento privado sobre el público en el ejercicio de dos mil nueve por actividades ordinarias, o en todo caso el doce de octubre del dos mil diez, fecha en que la autoridad competente, la Comisión de Administración admitió la queja.
De manera que es desde esa fecha en que la autoridad administrativa electoral tuvo conocimiento de la posible infracción en materia de fiscalización, que en todo caso podría servir de base para verificar si al momento en que el Consejo General impuso la sanción al partido actor (treinta de noviembre de dos mil once) aún se encontraba vigente su facultad sancionadora.
Lo anterior porque debe tomarse en cuenta que la actuación emitida por el Consejo General el cuatro de marzo de dos mil once, por la que ordenó el inicio oficioso del procedimiento en materia de fiscalización, en contra del partido actor por la prevalencia de financiamiento privado sobre el público correspondiente al segundo semestre de dos mil nueve, fue meramente instrumental, a fin de lograr que ese procedimiento se acumulara a la queja ya presentada el veinticinco de junio de dos mil diez por el Partido Revolucionario Institucional, para que fueran resueltas conjuntamente, porque en ambas se hacía valer la misma infracción aunque con distintos hechos.
Por ello, como ya se dijo el tiempo trascurrido desde la presentación de informe de rendición de cuentas de actividades ordinarias por el segundo semestre de dos mil nueve (veintinueve de enero de dos mil diez) hasta el momento en que se resuelve dicho procedimiento y se ordena el inicio de procedimiento oficioso (cuatro de marzo de dos mil once) no puede tomarse en cuenta para verificar si la facultad de la autoridad administrativa electoral local estaba vigente al momento de sancionar en un procedimiento diverso en materia de fiscalización.
En esta tesitura, si la sanción en comento no se impuso en el procedimiento de rendición de informes, sino en uno diverso, es claro que los términos que transcurrieron en el primero no admiten servir de base para hacer el cómputo de la existencia de un plazo razonable para la extinción de la facultad sancionadora, pues es evidente que se trata de procesos diferentes que aunque se relacionan, no inciden para determinar si la autoridad administrativa electoral emitió la sanción dentro de ese plazo.
De ahí que se consideren infundados los agravios del actor en relación con este tema.
I.2.3. Extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral, sobre la base del tiempo en que tardó el tribunal electoral local para confirmar la sanción en el procedimiento en materia de fiscalización.
Como ya se vio en la descripción de los agravios, el partido actor pretende que la sanción que le fue impuesta quede sin efectos, porque operó la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local.
La causa de pedir la sustenta fundamentalmente en que además de que la citada autoridad administrativa electoral local tuvo un periodo largo de inacción para emitir su resolución sancionatoria, el tribunal electoral de la entidad se sumó de manera grave a la inactividad del Consejo General, puesto que le llevó mucho tiempo en resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la imposición de la sanción.
Explica el actor que al tribunal responsable le llevó un año con cinco meses dictar la resolución impugnada en este juicio (la demanda se presentó el cuatro de diciembre de dos mil once y el tribunal resolvió hasta el pasado catorce de mayo de dos mil trece).
Los anteriores argumentos son infundados, porque se sustentan en la base inexacta de que el tiempo en que tarda en resolver una autoridad electoral jurisdiccional un medio de impugnación, debe sumarse al tiempo en que la autoridad administrativa electoral ocupó el resolver un procedimiento en materia de fiscalización, a fin de verificar si ésta aún tenía su facultad sancionadora vigente.
Sin embargo esto no es así, pues en el presente juicio, a efecto de determinar si la autoridad administrativa electoral local ya no estaba en aptitud de imponer una sanción, por el transcurso de un plazo razonable, sólo es admisible contabilizar el tiempo transcurrido, desde la denuncia correspondiente (momento en que dicha autoridad tuvo conocimiento de la comisión de la infracción) hasta que la propia autoridad emitió la resolución sancionatoria.
Esto porque conforme a lo establecido por esta Sala Superior con relación a la caducidad de la facultad sancionadora del Instituto Federal Electoral, desde que se impugna la sanción ante la autoridad jurisdiccional hasta que ésta resuelve el medio de impugnación correspondiente y se notifica al interesado, se suspende el término de caducidad.
Lo anterior ha sido considerado por este órgano jurisdiccional en la ejecutoria relativa al recurso de apelación con el número de expediente SUP-RAP 39/2013.
Por ello, al aplicar los anteriores conceptos al caso concreto, porque en el presente asunto se está en presencia de una problemática similar, esto es, si para efectos de computar el término para tener por extinguida la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral local, debe computarse el tiempo en que transcurra en emitirse la resolución jurisdiccional, es claro que es posible afirmar que no es admisible tomar en cuenta en tiempo que dice el actor que el tribunal jurisdiccional se tardó en resolver el recurso de apelación de referencia, pues debe entenderse que el término de caducidad se suspendió, con la interposición de dicho recurso.
De ahí que los agravios relacionados con este tema se estimen infundados.
II. Indebida desestimación del agravio sobre la incorrecta interpretación del artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, que establece el principio de la prevalencia de financiamiento público sobre el privado.
Con relación a este tema el actor aduce agravios que atañen al tema siguiente:
Incongruencia (en la calificación de los agravios relacionados con la falta de exhaustividad del instituto electoral local).
El partido apelante sostiene que la responsable, de manera incongruente, calificó como inoperantes los agravios en los que reclamó que el Instituto Electoral local omitió requerir información al Instituto Federal Electoral, respecto del reporte de financiamiento privado en el año de dos mil nueve, a efecto de verificar si en el marco del artículo 41, fracción II, existía rebase del financiamiento privado sobre el público.
La incongruencia la basa en el hecho de que, en su opinión, la responsable pretende aplicar de manera directa un precepto constitucional aplicable a las elecciones federales, sin tomar en consideración el financiamiento en dicho ámbito.
Además, afirma que esa falta de exhaustividad en la integración de la investigación trajo como consecuencia la exclusión de la procedencia de su acción, porque, en su concepto, no se podría dar vida jurídica sólo a una manifestación sin sustento alguno.
Asimismo, asevera que, no obstante que la información relacionada con el financiamiento privado en el ámbito federal fue aportada por el propio partido político, tal información no fue valorada por el Instituto Electoral local.
Es incorrecta la determinación de la responsable al considerar que la referida interpretación realizada también por la autoridad administrativa electoral local invade esferas de competencia del Instituto Federal Electoral, no obstante que reconoce que el principio del que se viene hablando sólo está previsto para el ámbito federal.
Los argumentos referidos son infundados.
Por principio, es necesario precisar que con las argumentaciones referidas se advierte, que la pretensión fundamental del partido actor consiste en que el tribunal responsable considerara que la autoridad administrativa electoral debió allegarse de información complementaria, para cuantificar la existencia del rebase del financiamiento privado materia de la investigación.
Sin embargo, esta pretensión se encuentra satisfecha en los procedimientos en materia de fiscalización en los que se emitió la sanción al partido promovente, porque además que conforme a lo sostenido por el tribunal responsable ya contaba con la documentación relativa, como lo reconoce en los agravios materia de análisis, dicho partido aduce que los aportó como pruebas.
En tales condiciones, es claro que al haberse satisfecho la pretensión final del actor, a nada práctico conduciría el acogimiento del agravio, por ello se estima correcto que la responsable desestimara su agravio de apelación sobre la base de las siguientes consideraciones:
- La autoridad señalada como responsable tomó en cuenta que en el agravio de apelación, el entonces recurrente adujo que hubo “omisión de la responsable de realizar diligencias para allegarse de información y/o medios de prueba”, para verificar el financiamiento recibido por el partido.
- Consideró inoperantes los aludidos razonamientos toda vez que el Partido de la Revolución Democrática, a través de su órgano encargado de administrar tanto el financiamiento recibido por el Instituto Electoral de Michoacán por concepto de prerrogativas de origen público, como el recibido o generado en la modalidad de privado, presentó ante el Instituto Electoral de Michoacán, la documentación comprobatoria y justificativa de los ingresos totales obtenidos, así como de su empleo y aplicación por el Comité Ejecutivo Estatal de Michoacán.
Por lo cual, consideró que la autoridad primigenia estimó innecesario solicitar información relativa a los ingresos y egresos de los partidos políticos a la autoridad administrativa federal, por considerar que los medios de prueba obrantes en el sumario, a los cuales les concedió valor probatorio pleno, eran los adecuados para alcanzar el fin pretendido, porque de su contenido se obtenían los elementos necesarios para analizar la supuesta prevalencia del recurso privado sobre el de origen público del referido partido político en el ejercicio anual de dos mil nueve, sosteniendo que los distintos documentos respaldaban satisfactoriamente las cantidades, que de manera conjunta proporcionan el total de los financiamientos
- Además, la responsable destacó que era inconcuso que la falta de las diligencias referidas por el partido actor no tenían impacto ni afectación, dado a que ningún fin práctico hubiera conducido la implementación de diligencias tendentes a obtener información relacionada con el financiamiento privado reportado por los partidos políticos nacionales ante la Unidad de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, cuando ya la autoridad tenía a su disposición la documentación necesaria y suficiente para resolver.
Como se ve de lo anterior, para la responsable, como ya contaba con la documentación correspondiente, el agravio del apelante era inoperante porque a nada práctico hubiera conducido solicitar más información (lo que es correcto como ya se vio).
Además, no pasa inadvertido que el Tribunal Electoral responsable hizo un pronunciamiento respecto de los hechos no controvertidos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Justicia Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Michoacán de Ocampo, los cuales no fueron materia de estudio, al no haber sido impugnados, específicamente los concernientes a los recursos que percibió el partido político actor, por los conceptos de financiamiento público y privado, durante el ejercicio fiscal dos mil nueve, los cuales se enuncian a continuación.
a) Financiamiento público otorgado por el Instituto Electoral de Michoacán al Partido de la Revolución Democrática en dicha entidad, por concepto de actividades ordinarias $7,692,048.34 (siete millones seiscientos noventa y dos mil cuarenta y ocho pesos, con treinta y cuatro centavos, moneda nacional), actividades específicas $664,554.01 (seiscientos sesenta y cuatro mil quinientos cincuenta y cuatro pesos, con un centavo, moneda nacional) y, transferencia realizada por el Comité Ejecutivo Nacional del referido partido $2,369,110.00 (dos millones trescientos sesenta y nueve mil ciento diez pesos, moneda nacional), consistentes en un total de $10,725,712.35 (diez millones setecientos veinticinco mil setecientos doce pesos, con treinta y cinco centavos, moneda nacional).
b) Financiamiento privado, por los conceptos de; aportación total de militantes y simpatizantes $18,494,309.13 (dieciocho millones cuatrocientos noventa y cuatro mil trescientos nueve pesos, con trece centavos, moneda nacional), autofinanciamieto recaudado por venta de activos fijos $190,000.00 (ciento noventa mil pesos, moneda nacional), financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos $33,289.96 (treinta y tres mil pesos doscientos ochenta y nueve pesos, con noventa y seis centavos, moneda nacional), haciendo un total de $18,717,599.09 (dieciocho millones setecientos diecisiete mil quinientos noventa y nueve pesos, con nueve centavos, moneda nacional).
Es decir, la responsable estimó que dichas cantidades fueron acreditadas mediante el análisis de la documentación soporte-comprobatoria y justificativa de los ingresos totales obtenidos, así como de su empleo y aplicación, presentada por el Partido de la Revolución Democrática a la autoridad administrativa electoral. Sin embargo, dichas sumas acreditadas no fueron controvertidas, por el contrario fueron reconocidas expresamente por el partido actor.
De ahí que para la autoridad responsable dicha documentación sí fue valorada por la autoridad administrativa electoral local, contrariamente a lo que ahora sostiene el inconforme.
III. Indebida aplicación de los principios de legalidad, equidad, reserva de ley y tipicidad, al considerar como infracción la prevalencia del financiamiento privado sobre el público, sin que esté prevista legalmente.
El partido actor solicita a esta Sala Superior que inaplique la jurisprudencia de rubro “FINANCIAMIENTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE PREEMINENCIA DE ESTE TIPO DE FINANCIAMIENTO SOBRE EL PRIVADO, ES APLICABLE TANTO EN EL ÁMBITO FEDERAL COMO EN EL ESTATAL”, pues dicho criterio fue emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el quince de febrero de dos mil diez, lo que vulnera el principio de irretroactividad de la ley, puesto que la supuesta conducta que se le imputa fue realizada durante el ejercicio dos mil nueve.
Es inoperante el agravio.
Lo anterior porque para el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es obligatoria la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando se refiere a la materia electoral, como sucede cuando deriva de la resolución de acciones de inconstitucionalidad, que en esa materia ponen a su consideración, o bien, cuando hace interpretación directa de un precepto de la constitución federal, y en los casos en que resulte exactamente aplicable.
El artículo, 105, fracción II, de la Constitución Federal, establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer, de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la ley fundamental.
En relación a lo anterior, el artículo 99 del ordenamiento invocado dispone que el Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.
Por otra parte, el artículo 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone que la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es obligatoria para el Tribunal Electoral, cuando se refiera a la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los casos en que resulte exactamente aplicable.
De una interpretación sistemática de los preceptos citados se advierte, que los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia electoral, como resultado del conocimiento de una acción de inconstitucionalidad en esa materia; o como producto de una interpretación directa de preceptos constitucionales, y en los casos en que resulte exactamente aplicable, son obligatorios para las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y esa obligatoriedad persiste hasta en tanto no exista otra tesis jurisprudencial con distinto criterio.
De acuerdo con ello, es indiscutible que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tienen el deber de cumplir con la jurisprudencia sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siempre que en el caso a resolver, sea procedente su aplicación.
En este sentido, no existe base legal para que esta Sala Superior inaplique la tesis referida por el demandante, bajo pena de incurrir en responsabilidad, por el contrario, como se demostrará, es elemento esencial para resolver el caso concreto.
Por otra parte, contrario a lo que argumenta el partido actor la aplicación de la jurisprudencia citada no viola la garantía de irretroactividad de ley.
En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al sentar jurisprudencia, no sólo interpretan la ley y estudian los aspectos que el legislador no precisó, sino que integran a la norma los alcances, que, sin estar contemplados claramente en ella, se producen en determinada situación.
Sin embargo, esta “conformación o integración judicial” no constituye una norma jurídica de carácter general, aunque en ocasiones llene las lagunas de ésta, fundándose para ello, no el arbitrio de los jueces, sino en el espíritu de otras disposiciones legales, que estructura como unidad, situaciones jurídicas, creando en casos excepcionales normas jurídicas individualizadas, de acuerdo a los principios generales del derecho, de conformidad con lo previsto en el último párrafo del artículo 14 constitucional.
De manera que, tomando en consideración que la jurisprudencia es la interpretación que los tribunales hacen de la ley, y que aquélla no constituye una norma jurídica nueva equiparable a la ley, ya que no cumple con las características de generalidad, obligatoriedad y abstracción, es inconcuso que al aplicarse, no viola el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 14 constitucional.
Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo los datos de identificación y rubro siguientes:
Jurisprudencia, 9ª Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XII, Diciembre de 2000; Pág. 16 “JURISPRUDENCIA. SU APLICACIÓN NO VIOLA LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY”.
Por otra parte, el demandante considera que la resolución impugnada está indebidamente fundada y motivada, en la parte relativa al estudio que realiza el tribunal responsable respecto a la vulneración del principio general de derecho nullum crimen, nulla poena sine lege praevia (no hay crimen ni sanción sin ley previamente establecida a la conducta sancionada, de manera escrita y de aplicación estricta).
Lo anterior, porque la conducta que se le imputa (ejercer mayor financiamiento privado que público durante un ejercicio fiscal) no está prevista en la legislación local como una falta, ni la ley electoral local prevé sanción alguna al respecto, por lo que, en concepto del demandante el tribunal responsable realizó una interpretación indebida vulnerando el principio de legalidad, ya que sólo las normas legislativas pueden establecer las causas de incumplimiento o faltas electorales y en su caso, la sanción, lo cual en el caso no acontece, pues el supuesto normativo y la sanción no están previstos en normas legales previamente establecidas, por lo que desconocía si esa conducta estaba prohibida y las consecuencias jurídicas de su inobservancia.
Se agrega, que el tribunal responsable considera incorrectamente que no en todos los casos, tratándose de ilícitos administrativos, son aplicables los principios desarrollados en el derecho penal; contra eso, afirma el actor, tanto la falta como la sanción deben estar expresadas en forma escrita en la legislación electoral del Estado de Michoacán, con el fin de que los partidos políticos tengan conocimiento de las conductas que son prohibidas, así como las consecuencias jurídicas de su inobservancia, pues sólo así se garantiza el principio de tipicidad (vulnerado por el tribunal responsable al vincular la aplicación directa de un precepto de la constitución federal con la normativa electoral local, que no prevé la conducta que se le imputa ni la sanción atinente).
En este sentido, considera incorrecto que la autoridad responsable supedite el principio de legalidad en su vertiente de tipicidad y reserva de ley, a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, pues esto sólo es viable cuando se trata de protección de derechos fundamentales, más no cuando se está en presencia de un procedimiento administrativo sancionador, en el que tanto la falta como la sanción deben estar previstos en la ley.
En consecuencia, el demandante considera que el tribunal responsable debió de ajustarse estrictamente a lo que la legislación local dispone, y cómo en dicha legislación no se refleja lo previsto en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, en el sentido de que los recursos públicos deben prevalecer sobre los privados, considera que no debió de sancionársele.
Son infundados los agravios.
Al respecto debe recordase, que esta Sala Superior está obligada a atender la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “FINANCIAMIENTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE PREEMINENCIA DE ESTE TIPO DE FINANCIAMIENTO SOBRE EL PRIVADO, ES APLICABLE TANTO EN EL ÁMBITO FEDERAL COMO EN EL ESTATAL”.
Conforme a ese criterio, en la resolución de los asuntos de su competencia, esta sala superior debe atender el principio de preminencia del financiamiento público sobre el privado, previsto en el artículo 41, fracción II, de Constitución Federal; lo cual es aplicable en el ámbito estatal.
De esta manera, al relacionarse dicho principio con lo previsto en el artículo 35, fracción XIV del Código Electoral Local, es posible precisar con certeza el tipo infringido por el actor, y por otra parte, es posible afirmar, que la legislación local sí prevé la sanción atinente a la conducta imputada al actor, tal como se demuestra a continuación.
El artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal establece que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado mediante jurisprudencia que el principio de preeminencia del financiamiento público sobre el privado, previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es aplicable tanto en el ámbito federal como en el estatal, por lo que es inconcuso que dicha obligación debe ser exigida en el Estado de Michoacán.
De manera que, al relacionar ese deber con lo previsto en el artículo 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, que dispone que los partidos políticos están obligados a conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta a los principios del Estado Democrático, es posible construir el supuesto normativo o tipo vulnerado por el partido actor, consistente en que:
En los recursos que ejercen los partidos políticos debe prevalecer el financiamiento público sobre el privado, para que se considere que su conducta se ajusta a los principios del Estado democrático.
En consecuencia, los partidos políticos vulneraran los principios del Estado democrático, si ejercen un mayor financiamiento privado que público.
De manera que, la conducta que se le imputa al partido actor si está prohibida y ello se obtiene de la interpretación sistemática de los preceptos referidos, y por tanto, se puede afirmar válidamente que sí está regulada en la legislación electoral local.
En efecto, si la Constitución Federal, que es la ley suprema de nuestro país, dispone que la leyes de los estados garantizaran que los partidos políticos cuenten con un financiamiento equitativo para realizar sus actividades y que uno de los mecanismos para lograr este mandato, es que los partidos políticos ejerzan un mayor financiamiento público que privado, y si dicho mandado es exigible a nivel estatal, ello tiene como finalidad salvaguardar el principio de equidad en la contienda electoral y en el gasto ordinario; así como evitar que intereses ilegales o ilegítimos, a través del dinero, puedan influir en la vida de los partidos y en el curso de las campañas electorales.
En este sentido, el núcleo del tipo consiste en el deber de ejercer un mayor financiamiento público que privado, como principio de equidad vigente en nuestro Estado democrático.
En consecuencia, esta Sala Superior considera que fue conforme a derecho que el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Michoacán, estimara que el partido actor vulneró los artículos 41, fracción II, de la Constitución Federal, en relación con el artículo 35, fracción XIV del Código Electoral local, pues ejerció un mayor financiamiento privado que público durante un ejercicio fiscal, lo cual está prohibido conforme a normativa electoral local.
Al respecto es orientador el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en donde ha sustentado que los principios democráticos en materia electoral, están previstos en los artículos 41, y 116, fracción IV, de la Constitución Federal, tal como lo sostuvo en la tesis aislada XXXVII/2006, 9ª Época, Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Abril de 2006; Pág. 646, de rubro: “MATERIA ELECTORAL. PARA EL ANÁLISIS DE LAS LEYES RELATIVAS ES PERTINENTE ACUDIR A LOS PRINCIPIOS RECTORES Y VALORES DEMOCRÁTICOS PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”
Por consiguiente, el tribunal responsable estuvo en lo correcto al estimar que la autoridad administrativa electoral no vulneró el principio general de derecho nullum crimen, sine lege praevia, ya que sí existe en la legislación electoral local, una norma que considera que la conducta cometida por el partido actor es ilegal.
Por lo que, no se vulneró el principio de tipicidad como lo aduce el partido actor, pues como se ha visto, está debidamente regulando en la ley (por ende con suficiente grado de seguridad) qué conductas son obligatorias para los partidos políticos, a saber: 1. Ejercer mayor financiamiento público que privado y 2. Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y principios democráticos.
De esta manera, si los partidos políticos ejercer un mayor financiamiento privado que público, ello implica que conducen sus actividades fuera de los principios referidos.
Por lo cual, es evidente que existe una normativa precisa respecto a las conductas que pueden considerarse ilícitas.
Por tanto, si los recursos privados son ejercidos en mayor grado que los recursos públicos, se vulnera el mandato previsto en la legislación local consistente en que los partidos ajusten su conducta a los principios democráticos.
Con lo cual se identifica plenamente el núcleo del tipo que se estimó infringido.
Por otra parte, tampoco se vulnera el principio de reserva legal, ya que en el nivel local, existe un desarrollo legislativo mediante el cual es posible exigir la observancia de los mandatos constitucional y legal que se estimaron vulnerados.
En efecto, en los artículos 51-A, 51-B y 51, C, 113, fracciones I, VII, VIII y IX, del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente al momento de realizar la conducta, se establecen los procedimientos para fiscalizar el origen y ejercicio del monto de los recursos públicos y privados que reciben los partidos políticos, de ahí que es posible advertir si los recursos privados prevalecieron sobre los públicos o viceversa.
Por otra parte, en dichos numerales se prevé qué autoridades son las encargadas de vigilar el cumplimiento de dicha normativa, a saber, la Comisión de Administración, Prerrogativas y Fiscalización y el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán.
Y por último, en caso de incumplimiento a las disposiciones previstas en el Código Electoral invocado, dicho ordenamiento, prevé un sistema de sanciones regulado en los artículos 274 al 282.
De manera que, si al momento de realizar la conducta que se estimó infringida, existía un desarrollo legal a nivel local que hace posible exigir el cumplimiento de la conducta prevista en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal en relación con el artículo 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, es inconcuso que tampoco puede considerarse que el tribunal responsable y la autoridad administrativa electoral hayan vulnerado el principio de reserva legal invocado por el partido actor, en cuanto a los tipos que se consideraron infringidos.
Por otra parte, el partido recurrente aduce, que en la legislación local no existe sanción aplicable a la conducta realizada, por lo que se vulneró el principio nullum poena, sine lege praevia.
Es infundado el agravio, porque contrario a lo que argumenta el partido actor sí existe sanción aplicable a las conductas que se estimaron contrarias a derecho.
En principio, cabe referir que en el ámbito del derecho administrativo sancionador electoral, el principio de tipicidad es flexible, en cuanto a que los elementos típicos de una conducta pueden advertirse a través de una o dos disposiciones normativas, ya sea porque en una misma disposición se ubique tanto la infracción como la sanción a imponer a quienes infrinjan la normativa electoral, o bien, porque mediante la unificación de dos preceptos se identifique únicamente la conducta infractora, en tanto que en otro dispositivo (un tercero) se encuentre la sanción aplicable.
Ahora bien, la autoridad administrativa electoral consideró que la conducta cometida por el partido actor era grave dado que se afectaron los valores sustanciales (equidad y legalidad) protegidos en los artículos 41, fracción II, de la Constitución Federal y 35, fracción XIV, del código electoral local.
Asimismo, dicha autoridad al emitir la resolución atinente al procedimiento administrativo sancionador, del cual derivo la resolución impugnada, hizo referencia al marco normativo aprobado por el legislador ordinario del Estado de Michoacán, que contempla los lineamientos a que se ciñe su atribución sancionadora.
Así, precisó que el Código Electoral del Estado de Michoacán y el Reglamento de Fiscalización del Instituto Electoral del Estado de Michoacán aprobado el seis de junio de dos mil siete, así como el artículo 45 de los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas y Denuncias Relacionadas con presuntas infracciones a las Reglas inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos, prevén las sanciones que deberán imponerse a los partidos políticos que infrinjan la normatividad electoral en materia de financiamiento; en este sentido expreso que el código de la materia en sus artículos 279 y 280 disponen lo siguiente:
“Artículo 279. Los partidos políticos independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros y simpatizantes podrán ser sancionados indistintamente con:
I. Amonestación pública y multa de cincuenta a cinco mil veces el salario mínimo vigente en la capital del Estado;
II. Reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el periodo que señale la resolución;
III. Con suspensión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el periodo que señale la resolución;
IV. Con suspensión de su registro como partido político estatal hasta por dos procesos electorales ordinarios, y,
V. Con cancelación de su registro como partido político estatal.
Artículo 280. Las sanciones referidas con anterioridad, les podrán ser impuestas a los partidos políticos, cuando:
I. No cumplan con las obligaciones señaladas por este Código para los partidos políticos.;
II. Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Consejo General o del Tribunal;
III. No presenten, en los términos y plazos previstos, los informes a los que se refiere este Código;
IV. Excedan los topes de gasto en los procesos de selección de candidatos o en las campañas electorales; y
V. Incurran en cualquier otra falta de las previstas por este Código”.
Asimismo, expresó que el Reglamento de Fiscalización, también contempla en su artículo 71 el catálogo de sanciones atinentes, en el cual se específica cuál de ellas procede según los preceptos infringidos en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, estableciendo lo siguiente:
“Artículo 71. La aplicación de las sanciones a las infracciones al presente Reglamento y del Código serán de la competencia del Consejo, en los términos de los artículos 113 fracciones VII, VIII, IX, XI, XXXVII y XXXVIII, y 279 del código.
Las sanciones serán:
I. Multa de cincuenta a cinco mil veces el salario mínimo vigente en la capital del Estado, por incumplir con los ordenamientos de los artículos 35, fracciones VIII, XV y XVI, así como del artículo 51-A del Código;
II. Reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el período que señale la resolución, por reincidir en violación a lo ordenado por el artículo 35, fracción XVI del Código;
III. Suspensión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el período que señale la resolución, por incumplir con lo ordenado en los artículos 48-Bis y 49-Bis del Código;
IV. Suspensión de su registro como partido político hasta por dos procesos electorales ordinarios, por reincidir en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48-Bis del Código; y
V. Cancelación de su registro como partido político, por utilizar para sus actividades ordinarias, específicas para la obtención del voto, recursos provenientes de actividades ilícitas.
Los casos no contemplados, serán resueltos conforme al Código, por el Consejo”.
De igual modo, señaló que los Lineamientos para el Trámite y Sustanciación de Quejas o Denuncias Relacionadas con Presuntas infracciones a las Reglas inherentes al Financiamiento de los Partidos Políticos, disponen:
“45. Los partidos políticos independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, serán sancionados de conformidad con el artículo 279, 280 y 280 Bis del Código Electoral de Michoacán, así como el artículo 71 del Reglamento de Fiscalización”.
Ahora bien, la autoridad administrativa electoral reconoció que si bien era cierto, que dentro de los supuestos normativos anteriormente señalados, no se contempla una sanción particular para la falta consistente en la preeminencia de financiamiento privado sobre el público, también lo es que, como se desprende del numeral 71 del Reglamento de fiscalización, en los casos no contemplados en dicha lista de sanciones, sería el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán el que decidiera conforme a la normatividad electoral, así como a los criterios vinculantes de los órganos jurisdiccionales en la materia.
Por tanto, dicha autoridad estimó que para la determinación de la sanción de las faltas de mérito, cuya naturaleza es de carácter patrimonial, se tomaría como referencia la figura del decomiso, acorde con lo sustentado en el criterio emitido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la federación, bajo la tesis 12/2004, cuyo rubro dice “MULTA IMPUESTA EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELECTORAL. SI LA INFRACCIÓN ES DE CARÁCTER PATRIMONAL DEBE CUMPLIR UNA SANCIÓN SIMILAR O EQUIVALENTE AL DECOMISO”.
Por lo que la multa impuesta al Partido de la Revolución Democrática se fijó a partir del monto por el cual superó el financiamiento privado sobre el público; que consistió en $7,991,886.74 (siete millones novecientos noventa y un mil ochocientos ochenta y seis pesos 74/100 M. N.) lo anterior, con la finalidad de persuadir y evitar que se infringiera la normativa en el futuro.
Así, dicha autoridad determinó que la sanción que merecía el partido actor para que en lo subsecuente cumpliera con lo previsto en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal y 35, fracción XV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, sería la equivalente a $8,076,886.74 (ocho millones setenta y seis mil ochocientos ochenta y seis pesos 74/100 M. N.) cantidad que de conformidad a la figura del decomiso, lleva implícita el monto que excedió del financiamiento privado, el cual ingresó al patrimonio del partido como consecuencia de su ilícito.
Más $85,000.00 (ochenta y cinco mil pesos 00/100 M. N) con la finalidad de que la sanción fuese eficaz, ejemplar y disuasiva de conductas similares, suma que se haría liquida de una reducción del 12.0% (doce por ciento) de la ministración mensual que correspondiera al partido por concepto de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias, hasta alcanzar la cantidad referida.
Lo anterior, en concepto de la autoridad administrativa electoral era conforme a lo previsto en los artículos 13 de la Constitución de Michoacán y 279, fracción II, del Código Electoral del Estado, pues los partidos podrían ser sancionados con la “reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento que le corresponda por el periodo que señala la resolución”.
Al respecto, el tribunal responsable consideró que la sanción impuesta por la autoridad administrativa electoral no fue sólo por la práctica de la conducta destacada (ejercer mayor financiamiento privado que público) sino porque estimó que el Partido de la Revolución Democrática desatendió la obligación contenida en el artículo 35, fracción XIV, del código invocado, en contravención al valor jurídicamente tutelado en el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, que en el caso es el principio de equidad.
Asimismo, referente a la existencia de la sanción aplicable, el tribunal responsable consideró que el catálogo de sanciones estaba plasmado en el artículo 279, fracciones I, II, III, IV y V, del Código Electoral del Estado de Michoacán, vigente al momento de la comisión de la conducta.
En concepto de esta Sala Superior, lo argumentado por el tribunal electoral local, en el sentido de que sí existe sanción aplicable a las conductas infringidas fue conforme a derecho, porque, aunque en la normativa electoral local no se contempla una sanción particular a la infracción consistente en ejercer preeminentemente financiamiento privado respecto al público (artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal y artículo 35, fracción XVI, del Código Electoral local, relacionados) lo cierto es que sí están contempladas sanciones (artículo 279 del código electoral local) para el caso de que los partidos políticos incumplan con cualquiera de las obligaciones señaladas por el código electoral del Estado de Michoacán (artículo 280, fracción I, del código invocado).
En este sentido, si el partido actor infringió lo previsto en el artículo 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, en relación con el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, es inconcuso que incumplió con una obligación señalada expresamente en el código electoral local, por lo que, conforme a las circunstancias objetivas y subjetivas del caso, podía ser acreedor a alguna de las sanciones previstas en el artículo 279, del invocado código, a saber:
“a) Amonestación pública y multa de cincuenta a cinco mil veces el salario mínimo vigente en la capital del Estado;
b) Reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el periodo que señale la resolución;
c) Suspensión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el periodo que señale la resolución;
d) Suspensión de su registro como partido político estatal hasta por dos procesos electorales ordinarios, y,
V. Cancelación de su registro como partido político estatal”.
De manera que, contrario a lo que argumenta el partido actor en la legislación aplicable si existen las sanciones aplicables a la conducta infractora.
Por lo que es posible concluir, que la infracción a dichas disposiciones puede sancionarse conforme a la legislación local.
IV. Indebida aplicación de la figura del decomiso, e incorrecta confirmación de la sanción al partido actor, al no tomar en cuenta que la irregularidad advertida únicamente se trató de un error administrativo contable.
El partido actor considera que el tribunal responsable indebidamente consideró que el órgano administrativo electoral aplicó conforme a derecho la figura del decomiso y que fue correcto que la conducta que se le imputa fuese calificada como grave, pues estima que sólo cometió un error administrativo contable.
Lo anterior, porque considera que el tribunal responsable no motivó la confirmación de la calificación de la falta como grave ni motivó por qué la supuesta falta era de naturaleza patrimonial y por qué se debía aplicar la figura del decomiso.
Los agravios son inoperantes porque constituyen una reiteración de los expuestos en la instancia de origen, en donde el partido actor manifestó como agravios, que la autoridad administrativa electoral no había especificado las razones que la llevaron a calificar como grave la supuesta falta cometida, ni los argumentos de por qué la supuesta falta fue de naturaleza patrimonial y por qué se debía aplicar la figura del decomiso.
En tales condiciones, dado que este juicio constitucional no es una renovación de la instancia local, no existe base jurídica para admitir sólo la repetición de los agravios formulados en la instancia de origen.
Lo que el actor debió producir fueron argumentos para evidenciar la inconstitucionalidad o la ilegalidad de las consideraciones sustentadas por el tribunal responsable, sin embargo, al no obrar de esa manera, la repetición de argumentos produce la inoperancia apuntada.
Las consideraciones sustentadas por la autoridad responsable son las siguientes:
A) La gravedad de la conducta.
El tribunal responsable consideró que los agravios formulados por el partido actor en la instancia de origen eran infundados dado que en los apartados denominados “1. Las circunstancias y la gravedad de la falta, aplicándose una sanción más severa en caso de reincidencia”, así como en el rubro “I) La gravedad de la infracción a las obligaciones prescritas en la ley de la resolución impugnada” la autoridad administrativa electoral sostuvo que:
a) La conducta realizada por el Partido de la Revolución democrática se debía considerar como grave, toda vez que ésta fue sustancial e implicó una afectación a los valores protegidos por la legislación vulnerada, que en el caso era la equidad y la legalidad, al acreditarse que el partido tuvo una prevalencia de financiamiento privado sobre público.
b) La falta cometida era grave porque trastocaba un dispositivo de rango constitucional, el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, precepto que tiende a proteger el principio de equidad y un dispositivo de rango legal, el artículo 35, fracción XIV, del Código Electoral del Estado de Michoacán, pues el partido actor no condujo sus actividades dentro de los cauces legales ni ajusto su conducta a los principios del estado democrático.
Por lo que el tribunal responsable estimó que con independencia de lo correcto o incorrecto de las razones expuesta por la autoridad administrativa electoral responsable (pues ello no fue materia de impugnación) está hizo derivar la gravedad de la falta, de una violación directa a los valores sustanciales protegidos en la Constitución Federal y en la Legislación local.
B) La naturaleza patrimonial de la falta.
En relación a que el Instituto Electoral de Michoacán no motivó ni razonó porque la supuesta falta era de naturaleza patrimonial, el tribunal responsable consideró que dichos agravios eran infundados, porque dicho instituto sí emitió los motivos y razones por los cuales concluyó que la falta acreditada era de naturaleza patrimonial.
Referente a ello el tribunal demostró que el instituto argumentó lo siguiente:
a) La determinación de la sanción de la falta acreditada tomaría como referencia la figura del decomiso, de conformidad al criterio sustentado en la Tesis XII/2004 emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, bajo el rubro “MULTA IMPUESTA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. SI LA INFRACCIÓN ES DE CARÁCTER PATRIMONIAL DEBE CUMPLIR UNA FUNCIÓN SIMILAR O QUIVALENTE AL DECOMISO”.
b) De los informes presentados por el Partido de la Revolución Democrática se deduce que éste ingresó a su patrimonio una cantidad líquida para cubrir sus actividades durante el ejercicio del año dos mil nueve.
c) La falta era de carácter patrimonial porque el partido obtuvo un beneficio económico como producto o resultado de su conducta, por lo que la multa a imponer debía incluir, por lo menos el monto del beneficio obtenido.
d) La sanción debía ser equivalente a una cantidad que llevara implícita el monto excedido de financiamiento privado, el cual había sido ingresado al patrimonio del partido a consecuencia de su ilícito.
De manera que el tribunal responsable consideró que el instituto electoral local sí señaló las razones que le llevaron a determinar que la falta era de naturaleza patrimonial, pues sostuvo que el partido político sancionado había ingresado a su patrimonio cierta cantidad de dinero, lo cual representaba un beneficio económico.
C) La aplicación de la figura del decomiso.
En relación a este tema, el tribunal responsable consideró que el Instituto Electoral Local sí había motivado la aplicación de la figura del decomiso, lo anterior porque dicho instituto argumentó que cuando el autor de un ilícito obtenga un beneficio económico, como producto o resultado de dicha conducta, la multa impuesta debía incluir, por lo menos, el monto del beneficio obtenido, es decir, que además de cumplir con su función sancionatoria típica, debía realizar una función equivalente al decomiso de dicho beneficio, es decir, que todos los objetos en los cuales recayó el ilícito, así como los que derivaron de su comisión, debían ser sustraídos del patrimonio del autor del ilícito; y que cuando se trate de sanciones relacionadas como ilícitos derivados de aportaciones al financiamiento que no provengan del erario público, la multa no podría ser, por ningún motivo y bajo ninguna circunstancia, menor a la cantidad objeto del ilícito.
El tribunal responsable también precisó que el instituto electoral local no sólo invocó a la figura del decomiso para imponer la sanción respectiva, esto es, no sólo incluyó la deducción de la cantidad que mediante recursos de origen privado superó al de origen público ($7,999,886.74 siete millones novecientos noventa y un mil, ochocientos ochenta y seis pesos, y setenta y cuatro centavos) sino que también agregó otra cantidad ($85,000.00 ochenta y cinco mil pesos) en cumplimiento a la función sancionatoria típica, con la finalidad de que la sanción fuera ejemplar y disuasiva a fin de evitar que el partido político en el futuro siguiera cometiendo conductas infractoras a la Constitución y al código electoral.
Todas estas consideraciones son las que el actor debió combatir, sin embargo al no hacerlo y sólo reiterar argumentos, esgrimido en la instancia de origen, los mismos deben declararse inoperantes.
V. Indebida individualización de la sanción.
Por otro lado, el partido actor afirma que la sanción que se le debió aplicar debe ser acorde a la conducta que cometió y estima que su conducta no puede considerarse una violación grave a la Constitución Federal.
Son infundados los agravios atinentes a la gravedad de la conducta.
Lo infundado se debe a que el actor infringió el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, y con ello provocó un daño directo al bien jurídico protegido por dicha norma, que es la equidad en las prerrogativas de los partidos políticos, particularmente, en el gasto ordinario, además de que vulneró un precepto del código electoral local (artículo 35, fracción XIV).
En concepto de esta Sala Superior, como se hizo por la autoridad administrativa electoral y fue confirmado por el tribunal responsable, dicha conducta merecía ser calificada de grave, porque la falta realizada no se trató de un simple error contable como lo pretende hacer valer el impugnante, sino de una conducta que transgredió un principio rector y sustancial de la democracia, como lo es el principio de equidad, dado que ejerció mayor financiamiento privado que público y porque vulneró lo previsto en el artículo 35, fracción XIV del Código Electoral del Estado de Michoacán, que obliga a los partidos políticos a ajustar su conducta a los cauces legales y principios democráticos.
En efecto, la conducta del partido se traduce en que obtuvo un beneficio indebido en su patrimonio, al ejercer mayor financiamiento privado que público, pues dicha situación lo colocó en una situación de ventaja en el ejercicio dos mil nueve, con respecto a los demás partidos políticos que ajustaron su conducta a los parámetros que prevé la constitución federal.
En este sentido, la prevalencia del financiamiento privado sobre el público debe considerarse en todo momento como una cuestión contraria a la Constitución Federal y por tanto inconstitucional e ilícita.
Por otro lado, el partido actor considera que la resolución está indebidamente fundada y motivada; porque el tribunal responsable omitió considerar que el financiamiento privado no provino de entes prohibidos por la ley, pues dicho financiamiento lo obtuvo de las aportaciones que recibió de sus propios militantes, lo que desde su punto de vista debió tomarse en cuenta para graduar la sanción correspondiente, la cual considera que no corresponde a la magnitud de la infracción.
Son esencialmente fundados los argumentos.
Esto es así, porque el tribunal responsable se abstuvo de analizar dicho alegato, en vulneración al principio de exahustividad, dado que omitió pronunciarse con respecto a esa circunstancia, a fin de decidir su impacto y resolver sobre la legalidad de la graduación que fue fijada por la autoridad administrativa electoral local.
En efecto, el tribunal responsable advirtió en la demanda de apelación que el partido recurrente invocó la ilegalidad de la sanción porque en su concepto, la falta no fue dolosa, dado que en la acción desplegada observó sus propios estatutos, esto es, que sus afiliados y simpatizantes cumplieran con sus respectivas cuotas estatutarias, sin ningún objetivo adicional o ilegal.
No obstante, lo anterior, dicho tribunal omitió pronunciarse sobre el tema para los efectos pretendidos por el entonces apelante, es decir, para determinar cuál sería el impacto que ello debía tener en la graduación de la sanción, pues este tribunal lo analizó sólo para justificar la responsabilidad en la conducta del partido, sobre la base de su intención de cometer la infracción.
Esto es, formuló argumentos exclusivamente para demostrar la intencionalidad del recurrente, más no así, para justificar la trascendencia que ello tendría en la graduación referida.
En efecto, el tribunal responsable estimó que:
a) El partido actor había tenido la intención de cometer la conducta reprochada, y por tanto, la aceptación de las consecuencias derivadas de su realización, pues en su concepto el partido realizó la falta, a pesar del conocimiento previo de los elementos a que debía sujetar su actuación.
b) El dolo implica la conciencia y voluntad de realizar el tipo objetivo de una infracción. Por lo que una infracción tiene el carácter de dolosa cuando el sujeto activo (infractor) la comete conociendo los elementos del tipo administrativo, o bien, previendo como posible el resultado típico y quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley.
c) El partido actor conoció de antemano la cantidad que por concepto de financiamiento público tenía derecho a recibir conforme a la legislación, por lo que debió cuidar que los recursos privados no lo sobrepasaran, a fin de cumplir con la obligación de ajustar su conducta en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines, a los principios del Estado Democrático, vigilando que los recurso públicos prevalecieran sobre los de origen privado.
d) A pesar del conocimiento previo, el Partido de la Revolución Democrática optó por realizar la conducta típica descrita en la normativa atinente, por lo que aceptó las consecuencias derivadas del incumplimiento a esa obligación, por lo que era factible afirmar que el partido tuvo la intención directa de generar con seguridad el rebase de financiamiento público a través del origen privado, justificando su actuar en la satisfacción de un derecho consignado en sus estatutos (obligación de los afiliados de pagar una cuota).
e) El partido tuvo la posibilidad de representar como posible un determinado resultado (rebase de financiamiento privado sobre el público) a pesar de lo cual no renunció a la ejecución de la conducta, aceptando con ello las consecuencias de esta.
f) El partido conocía de antemano tanto el límite de financiamiento público a que tenía derecho, como el privado que iba percibiendo de manera mensual, por lo que en su mente, se representaba la posibilidad de que el segundo de los mencionados rebasara al citado en primer término, lesionando el bien jurídico tutelado, como en efecto aconteció, sin que a pesar de ello desistiera de su comportamiento.
g) Era inconcuso que el demandante era directamente responsable de la conculcación de la normativa constitucional y legal a que se ha hecho referencia en el presente asunto, por lo que en todo caso, las aportaciones de los militantes y simpatizantes sólo debían considerarse como el medio o instrumento por el cual se actualizó la falta.
h) De ningún modo era posible aceptar que por el ejercicio de un derecho se afecte un bien jurídico constitucionalmente protegido, porque ello equivaldría a tolerar un fraude a la ley, al permitir que se eludiera el régimen de financiamiento de los partidos políticos consagrado de manera equitativa y proporcional en la legislación conducente.
De lo anterior, es posible advertir que el tribunal responsable formuló argumentos exclusivamente sobre la intencionalidad de la conducta del partido actor para demostrar su responsabilidad, pero no abordó debidamente el agravio, dado que omitió exponer las razones respecto al impacto o trascendencia que ello debe tener en la graduación de la sanción correspondiente, sobre todo si se considera que el demandante adujó en la instancia de origen que la sanción no correspondía a la magnitud de la infracción, sobre la base de que el financiamiento privado provino de manera lícita, al ser aportado por sus militantes.
Es decir, el tribunal responsable estaba constreñido a analizar este aspecto del planteamiento, ahora para determinar si tal circunstancia atemperaba o no la graduación de la sanción, explicando las razones de dicha determinación.
Lo anterior, conforme a la tesis XXVIII/2003, emitida por esta Sala Superior, publicada en la Compilación 1997-2012, Jurisprudencia y tesis en Materia Electoral, Volumen 2, Tomo II, páginas 1682 y 1683, bajo el rubro y texto siguientes:
“SANCIÓN. CON LA DEMOSTRACIÓN DE LA FALTA PROCEDE LA MÍNIMA QUE CORRESPONDA Y PUEDE AUMENTAR SEGÚN LAS CIRCUNSTANCIAS CONCURRENTES. En la mecánica para la individualización de las sanciones, se debe partir de que la demostración de una infracción que se encuadre, en principio, en alguno de los supuestos establecidos por el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de los que permiten una graduación, conduce automáticamente a que el infractor se haga acreedor, por lo menos, a la imposición del mínimo de la sanción, sin que exista fundamento o razón para saltar de inmediato y sin más al punto medio entre los extremos mínimo y máximo. Una vez ubicado en el extremo mínimo, se deben apreciar las circunstancias particulares del transgresor, así como las relativas al modo, tiempo y lugar de la ejecución de los hechos, lo que puede constituir una fuerza de gravitación o polo de atracción que mueva la cuantificación de un punto inicial, hacia uno de mayor entidad, y sólo con la concurrencia de varios elementos adversos al sujeto se puede llegar al extremo de imponer el máximo monto de la sanción”.
Bajo estos parámetros es lógico concluir que la autoridad responsable debió analizar como impactaba en la graduación de la sanción, que el financiamiento privado provino de los militantes del propio partido, lo anterior a efecto de analizar si ello ameritaba una atemperación de la sanción que le fue impuesta.
Por otra parte, el partido actor también aduce que el tribunal responsable en la graduación de la sanción, no tomó en consideración que la infracción se realizó fuera de un proceso electoral.
Esta Sala Superior considera que le asiste la razón al promovente dado que en la resolución impugnada el Tribunal Electoral Local también omitió estudiar la trascendencia de dicha circunstancia en la graduación de la sanción que se le impuso, lo cual es necesario porque dicho elemento, en su caso pudiese disminuirla.
De manera que, como la autoridad responsable no analizó el impacto que dichas situaciones pueden tener en la graduación de la sanción, lo procedente es revocar la resolución impugnada, para el efecto de que el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán emita otra, en la que se pronuncie al respecto, con la finalidad de garantizar el derecho de defensa del partido actor, y de ser el caso, ordene directamente al Instituto Estatal Electoral que tales elementos sean tomados en cuenta para la graduación de la sanción correspondiente.
Por lo expuesto y fundado, se:
R E S U E L V E:
ÚNICO. Se revoca la sentencia de catorce de mayo de dos mil trece, dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, en el expediente TEEM-RAP-073/2011, mediante la cual confirmó la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Electoral de la propia entidad, el treinta de noviembre de dos mil once, en el procedimiento administrativo sancionador IEM/CAPyF-P.A.01/2010 y su acumulado IEM/P.A.O-CAPyF-02/2011, para los efectos precisados en el último considerando
Notifíquese: personalmente, al Partido de la Revolución Democrática, en el domicilio señalado para tal efecto en autos; por correo certificado, al Partido Revolucionario Institucional, en su carácter de tercero interesado, en el domicilio señalado en su escrito de comparecencia; por oficio, con copia certificada de la presente sentencia al Tribunal Electoral del Estado de Michoacán y al Consejo General del Instituto Electoral de la propia entidad, y por estrados a los demás interesados.
Lo anterior, con apoyo en los artículos 26, 28, 29, y 93, párrafo 2, inciso a) y b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes, y archívese este expediente como asunto concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados Electorales que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS
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MAGISTRADO
CONSTANCIO CARRASCO DAZA
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FLAVIO GALVÁN RIVERA
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MAGISTRADO
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA |
MAGISTRADO
SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
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MAGISTRADO
PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ
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SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FELIPE DE LA MATA PIZAÑA | |