JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.
EXPEDIENTE: SUP-JRC-118/2002
ACTOR: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, PARTIDO ACCIÓN NACIONAL Y CONVERGENCIA POR LA DEMOCRACIA, PARTIDO POLÍTICO NACIONAL.
AUTORIDAD RESPONSABLE: PLENO DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL.
MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ LUIS DE LA PEZA
MAGISTRADO ENCARGADO DEL ENGROSE: LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ.
SECRETARIO: ANDRÉS CARLOS VÁZQUEZ MURILLO.
México, Distrito Federal, a treinta de agosto de dos mil dos.
V I S T O S para resolver los autos del juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-118/2002, promovido por el Partido Revolucionario Institucional, el Partido Acción Nacional y Convergencia por la Democracia, Partido Político Nacional, en contra de la resolución de treinta y uno de julio de dos mil dos, emitida por el Pleno del Tribunal Estatal Electoral del Distrito Federal, en el recurso de apelación TEDF-REA-014/2002 y acumulados; y,
PRIMERO. Convocatoria a plebiscito. El dieciocho de junio de dos mil dos, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, expidió una convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y Periférico, en la que se estableció que el plebiscito se realizaría el veintidós de septiembre de dos mil dos. El diecinueve siguiente la referida convocatoria fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, y el veintiséis en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Acto electoral impugnado. El veintiocho de junio, el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal celebró sesión extraordinaria, en la que emitió el “Acuerdo por el que se Aprueba el Programa Extraordinario Plebiscito 2002 y el Proyecto de Presupuestos del Instituto Electoral del Distrito Federal para cubrir dicho programa, con motivo del Plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y el Periférico, que se realizará el 22 de septiembre de 2002, convocado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal”.
TERCERO. Recursos de apelación. El dos de julio, los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, Convergencia por la Democracia, Alianza Social y el de la Sociedad Nacionalista, en un solo escrito, interpusieron recurso de apelación en contra del acuerdo precisado en el resultando anterior, el cual fue registrado con el número TEDF-REA-014/2002.
En la misma fecha, Jorge Carlos Díaz Cuerco y Enrique Pérez Correa, por su propio derecho, y ostentándose representantes de noventa y dos mil setecientos sesenta y cinco ciudadanos del Distrito Federal, igualmente interpusieron recurso de apelación, el cual se registró con la clave TEDF-REA-015/2002.
Ese mismo día, el Partido Acción Nacional presentó, ante el tribunal responsable, una controversia de proceso plebiscitario. El tribunal responsable lo tramitó como recurso de apelación y le asignó la clave TEDF-REA-016/2002.
También el dos de julio, el Partido Revolucionario Institucional promovió “controversia de validez jurídica” en contra del plebiscito referido en el resultando primero. La responsable le dio el trámite de recurso de apelación correspondiéndole el número TEDF-REA-017/2002.
El veintidós del mismo mes, el magistrado instructor radicó los expedientes referidos, y determinó la acumulación de los tres últimos al primero.
El treinta y uno siguiente, la autoridad responsable dictó sentencia en los recursos de apelación acumulados, en el sentido de desechar los identificados como TEDF-REA-016/2002 y TEDF-REA-017/2002 y declaró parcialmente fundados los TEDF-REA-014/2002 y TEDF-REA-015/2002; en consecuencia, ordenó a la autoridad responsable modificar la convocatoria de plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y Periférico y que proveyera lo necesario para su publicación.
CUARTO. Juicio de revisión constitucional electoral. El cinco de agosto, los partidos políticos Revolucionario Institucional, Acción Nacional y Convergencia por la Democracia promovieron, de manera conjunta, el presente juicio de revisión constitucional, contra la resolución indicada en el resultando que antecede, en el que además solicitan se declare la nulidad de la convocatoria a plebiscito ya referida.
Por acuerdo de siete de agosto, el magistrado presidente de esta Sala Superior turnó el expediente al magistrado José Luis de la Peza, para su substanciación, quien mediante proveído de veintinueve del año en curso lo radicó, admitió a trámite la demanda y cerró la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia.
En sesión pública de treinta de agosto, el magistrado ponente presentó un proyecto de resolución en el que propuso el sobreseimiento en el juicio de revisión constitucional electoral, el proyecto fue discutido y rechazado por mayoría de cuatro votos contra dos, por lo que en la misma sesión se discutió y votó el fondo del asunto, con el resultado que consta al final de este engrose, para cuya elaboración se comisionó al Magistrado Leonel Castillo González.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y la Sala Superior es competente, para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186 fracción III inciso b), y 189 fracción I inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un juicio de revisión constitucional electoral promovido por un partido político contra actos de una autoridad jurisdiccional electoral del Distrito Federal.
SEGUNDO. Requisitos de la demanda. En este juicio de revisión constitucional electoral se encuentran satisfechos los requisitos del artículo 9, apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
TERCERO. Presupuestos procesales y requisitos especiales de procedibilidad. Éstos también están reunidos, como se verá a continuación.
Oportunidad. La demanda se presentó dentro de los cuatro días que fija el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues la notificación de la resolución impugnada se practicó personalmente el primero de agosto de dos mil dos a los partidos Revolucionario Institucional y Acción Nacional, y a Convergencia por la Democracia, Partido Político Nacional, el dos siguiente; en tanto que la demanda se presentó el cinco del mismo.
Interés y legitimación. El interés jurídico exigido como condición lógico jurídica necesaria para que un órgano jurisdiccional examine y resuelva las cuestiones de derecho substancial que se le plantean por las partes en los procesos jurisdiccionales de su conocimiento, radica en la relación de causa a efecto o de medio a fin que se presenta entre lo pedido y las posibilidades legales del tipo de proceso elegido por el actor, de modo que se advierta la posibilidad y factibilidad jurídica de conseguir la pretensión a través del agotamiento de los procedimientos elegidos para ese efecto; en otras palabras, la relación señalada debe evidenciar la posibilidad legal de conseguir lo pedido mediante el dictado de la sentencia en el proceso concreto invocado, en el caso de acreditarse los elementos necesarios.
La legitimación en la causa se entiende como la identidad y calidad de la persona física o moral que promueve, con las que la ley autoriza en general y en abstracto para combatir el tipo de actos o resoluciones de que se trate.
Ahora bien, la interpretación conjunta, a través de la ratio legis y de los sistemas de interpretación gramatical, sistemático y funcional, y dentro de éstos, la sustentada a base de principios rectores de disposiciones fundamentales, especialmente de los que informan los artículos 3º, fracción II, inciso a), 25, 26, 39, 40, 41, fracción IV y 99 fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la denominada por la doctrina jurídica como interpretación conforme, se desprende que el juicio de revisión constitucional electoral, establecido en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como instrumento jurisdiccional extraordinario para combatir los actos o resoluciones electorales definitivas y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas, resulta procedente e idóneo para impugnar los actos emanados de procesos electorales plebiscitarios.
Lo anterior se sustenta en los siguientes argumentos demostrativos:
1. Las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos están formadas, fundamentalmente, a base de principios. Algunos de esos principios se desarrollan en ciertos artículos, mediante reglas concretas y especificas, que siguen impregnadas, regidas y gobernadas por el principio que las justifica.
2. El artículo 41, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recoge el principio relativo a la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, y como complemento inescindible, determina imperativamente el establecimiento de un sistema de medios de impugnación, para garantizar y asegurar que esos actos y resoluciones, que afecten de manera trascendente los principios constitucionales y legales, se sujeten al control constitucional. De esta manera, como previsión constitucional de cumplimiento necesario, no puede haber acto o resolución trascendente de naturaleza electoral que esté exento de control a través del sistema de medios de impugnación en comento, y este imperativo no se ve satisfecho en ningún supuesto con los sistemas estatales, porque en éstos no se puede revisar la constitucionalidad de actos y resoluciones.
3. El artículo 99 constitucional, que establece las bases fundamentales rectoras de la jurisdicción electoral, en su fracción IV, sujeta al control de la constitucionalidad y legalidad, los actos o resoluciones definitivas y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, cuando incidan de modo determinante en el proceso respectivo o en el resultado de las elecciones de que se trate. Los conceptos genéricos comicios y elecciones, que utiliza la disposición constitucional, no sólo deben entenderse referidos a aquellos procesos o actos electorales que tengan relación con la designación de representantes populares, sino también a los demás procesos o instrumentos, que algunos llaman de democracia directa o participativa establecidos en los sistemas jurídicos estatales, a través de los cuales el pueblo ejerce, mediante sufragio, su poder de soberanía en las decisiones o actos de gobierno; de esta manera, dichos procesos están sujetos al control constitucional en el sistema de medios de impugnación, que propende a la tutela del respeto al principio democrático constitucional que impera en todos los actos electorales, cuando dicho principio se vea afectado de manera trascendente.
4. El origen y evolución de la democracia, como forma de gobierno, revelan que la misma ha operado invariablemente de manera unitaria, sin haberse dividido jamás en especies excluyentes entre sí, con la particularidad de que en las primeras experiencias manifestaron gran peso específico los actos de participación directa de la comunidad ciudadana, especialmente en la formación y sanción de las leyes, o en la decisión de los actos más importantes de gobierno, mientras que esta intervención directa fue disminuyendo en la medida en que los conjuntos de personas que integraban la ciudadanía fueron creciendo, hasta convertirse en grandes masas, distribuidas en amplios territorios, que dificultaban primero y luego imposibilitaron su reunión en una asamblea para tratar los asuntos públicos, ante lo cual necesariamente se incrementó la actividad indirecta de la comunidad popular por medio de alguna o algunas personas, con lo que cobró fuerza determinante la representación política. Esto ha servido de base a la doctrina para la acuñación de los conceptos democracia directa y democracia representativa, para referirse, con el primero, a los regímenes en que se manifestó considerablemente la participación popular sin intermediarios, en la expedición de leyes y la decisión de actos de gobierno, y el segundo, que por necesidad se ha convertido prácticamente absoluto, para aludir a los casos en que predomina la representación política de la ciudadanía en la expedición de las leyes y la determinación de la actividad gubernamental. Lo dicho hace patente que no han existido diversas democracias, sino sólo una institución que, dependiendo del grado de participación directa del pueblo, suele recibir el nombre de democracia directa o democracia representativa; esto es, que ambas denominaciones sólo expresan las variables que puedan presentarse en cada comunidad que se organice en forma democrática, y no formas excluyentes, de modo que una democracia calificada jurídicamente en el derecho positivo como representativa, no desconoce como parte de sí misma la posibilidad de prever ciertos procesos de participación directa en los actos de gobierno, sino sólo destaca la influencia decisiva de la representación política en el régimen de que se trate. Esta posición es aplicable a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 1917, en cuyo artículo 40 se estableció, desde el principio, la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una forma gubernamental representativa y democrática, lo cual significa el acogimiento como institución de la democracia en general, en cuanto forma de gobierno, pero a la vez, que el carácter representativo será el elemento de mayor peso dentro de la misma, sin negarle espacio en su seno a la participación directa del pueblo en los procesos que determinen las leyes, es decir, que el principio democrático previsto como esencial y fundamental en la Carta Magna, no implica exclusivamente la tutela de procesos democráticos representativos, sino también la de los procesos democráticos directos. Esto se corroboró posteriormente, cuando el poder revisor de la Constitución proporcionó una definición amplia del concepto democracia, en el artículo 3º, en el sentido que no debe considerarse sólo como estructura jurídica y régimen político, sino también como sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, y después en los artículos 25 y 26, se incluyó este principio como rector del desarrollo nacional y la planeación económica, considerando sobre este rubro, la posibilidad de establecer mecanismos democráticos, destinados a la elección de opciones a través de los procedimientos de participación y consulta popular. De esto se obtiene un principio constitucional que impera y debe estar en todos los procesos democráticos donde el pueblo ejerce su soberanía, para elegir entre varias opciones, ya sea representantes populares o ciertos actos de gobierno.
5. Así, los instrumentos o procesos de democracia directa, como el plebiscito, quedan comprendidos dentro de la materia propiamente electoral, en la medida que constituyen modelos a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía en actos de gobierno, cuando los poderes públicos someten al voto de la ciudadanía una determinada propuesta o alternativa de acción pública para que la apruebe o rechace.
6. Al constituir los procesos plebiscitarios, instrumentos de ejercicio de derechos político electorales y encontrarse inmersos en la naturaleza de la materia propiamente electoral, su ejercicio, desarrollo y resultado están sujetos al control de la constitucionalidad y legalidad, por el sistema de medios de impugnación en materia electoral, ya que a través de éstos se tutela el respeto al principio democrático constitucional de todos los actos electorales. La única vía idónea y eficaz para garantizar y asegurar ese respeto y control es el juicio de revisión constitucional electoral previsto en el artículo 99, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regulado por el 86 y siguientes de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por lo que si éste se estimara improcedente, se incumpliría el principio constitucional de que los actos electorales trascendentes deben estar sujetos a control de constitucionalidad por algún medio de impugnación adecuado y accesible.
Ciertamente, los cuerpos jurídicos fundamentales de los Estados nacionales, comúnmente denominados Constitución, han sido conceptualizados de varias maneras.
Así, por ejemplo, la doctrina se ha referido a ellos como: el orden jurídico fundamental de la comunidad; el conjunto de normas que fundamentan la legitimidad del poder estatal; el fundamento de validez de todas las restantes normas; etcétera.
Con independencia de la variedad de definiciones, ha sido aceptado en forma general, que la Constitución no es en rigor una norma, sino más bien un conjunto de principios y normas. Sin embargo, comúnmente se le designa como norma superior para hacer referencia a una de sus importantes características, consistente en su supremacía respecto de todas las normas restantes.
En la actualidad, las normas mencionadas, además de establecer el modo de creación de las normas jurídicas, también hacen alusión al contenido necesario de éstas. Al respecto, la doctrina ha advertido dos tipos de imperativos jurídicos en la Constitución y en las leyes, que ha identificado como principios y reglas.
La Constitución como cuerpo normativo se nutre de enunciados escritos, en que constan principios fundamentales del sistema jurídico mexicano, en algunos casos identificados expresa y directamente, y en otros como elementos informadores de las instituciones, y por otro lado contiene reglas, con las cuales se desarrollan o acogen ciertos principios y se asegura directa y específicamente algún valor.
Esta característica es propia de toda constitución democrática contemporánea, en la que se pretende regular la organización del Estado y el estatus fundamental de los ciudadanos, mediante el establecimiento de líneas vertebrales del orden social, así como de directrices de todas las ramas del derecho.
La diferencia entre reglas y principios se ha hecho consistir, primordialmente, en que los principios se configuran en forma abierta, en tanto que las reglas lo hacen en forma un tanto cuanto acotada y específica, al determinar concretamente ciertas consecuencias de una determinada hipótesis que se actualiza con hechos concretos.
Algunas de las principales acepciones de los principios, se refieren a que: a) son normas que expresan y tutelan los valores superiores de un orden jurídico y, b) son directrices o normas programáticas, que estipulan la obligación de perseguir determinados fines.
En atención a estas acepciones, es dable poder afirmar, que los principios jurídicos son un tipo de pauta, en la que no se define una hipótesis particular y que no cuenta con supuestos de hecho concretos, como sucede, por ejemplo, con el principio de irretroactividad en la aplicación de los preceptos, la igualdad de los gobernados ante la ley o la prohibición de la discriminación, los cuales se desprenden como una meta a alcanzar, y como límites para el resto de la normatividad y de los actos de las autoridades.
Para la aplicación armónica de las reglas y principios contenidos en la Constitución, debe tenerse en cuenta que, en su calidad de enunciados jurídicos, tanto los principios como las reglas presentan un doble aspecto: uno directivo, denominado de guía de conducta, y otro valorativo o de valoración de la conducta.
Por cuanto hace al aspecto valorativo, éste se refiere a ciertos estados de cosas, que el derecho reconoce como valiosos y que, en consecuencia, merecen ser protegidos, verbigracia, la vida, la libertad, la dignidad, la democracia, la soberanía, etcétera. Al respecto tanto los principios como las reglas están orientados a hacer efectiva esa protección.
Sin embargo, la diferencia existente entre los principios y las reglas para hacer efectivos esos valores, radica en que las reglas son una modalidad concreta y específica de protección de ciertos valores, en tanto que a través los principios se establecen directrices o postulados rectores de todo el sistema jurídico.
Así, por ejemplo, en tanto que la libertad se considera un bien que debe ser protegido por el sistema jurídico, éste se encuentra protegido por el principio de legalidad y, tal protección se lleva a cabo mediante la regla relativa a que nadie puede ser privado de la libertad sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
De esta manera, los principios son rectores de las reglas positivas que configuran los sistemas jurídicos, pues al expresar los valores superiores de todo orden normativo, se constituyen en directrices que dichas reglas deben considerar en las hipótesis concretas positivizadas.
Uno de los principios que orientan el sistema integral de la jurisdicción electoral, establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es el relativo a la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales.
En efecto, en el proceso legislativo del que surgió el decreto de reformas constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, consta de manera evidente la voluntad del poder revisor de la constitución de establecer un sistema integral de medios de impugnación, para garantizar que todos los actos y las resoluciones electorales, sin excepción, se sujetaran a la constitucionalidad y legalidad, esto es, para que ningún acto importante de la naturaleza señalada quedará exento del control jurisdiccional de constitucionalidad conferido al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Esa voluntad de conformar un sistema integral y el modo de lograrlo, queda de manifiesto desde la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente, donde textualmente se asentó:
“...
Las reformas pretenden que dicho sistema se consolide como uno de los instrumentos con que cuenta nuestro país para el desarrollo democrático y para afirmar el Estado de Derecho.
Por ello, las reformas ... se dirigen a la consecución de un sistema integral de justicia en materia electoral, de manera que por primera vez existan, en nuestro orden jurídico, los mecanismos para ... establecer la revisión constitucional de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades locales ...
Se propone .... que el Tribunal Electoral conozca de aquellos actos o resoluciones de autoridades electorales locales que vulneren los preceptos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en congruencia, en esta misma iniciativa, se establece un conjunto de principios y bases para los procesos electorales de nivel local.
La fórmula que propone esta iniciativa concilia los argumentos de carácter constitucional con los de orden práctico y logra ... un sistema de justicia electoral completo que incluye el control constitucional y propicia el absoluto respeto al principio de legalidad.”
En el proceso legislativo de la reforma en comento se destacó, precisamente, por algunos miembros de la Cámara de Senadores, el hecho de que la iniciativa presentada establecía un sistema integral de justicia electoral que habría de permitir la revisión constitucional de los actos y resoluciones electorales.
Estas expresiones, tanto de la iniciativa como del proceso legislativo, ponen de manifiesto que con las reformas a la Constitución, el órgano revisor pretendió el establecimiento de un sistema integral de justicia electoral, con el claro objeto de que todos los actos y resoluciones susceptibles de afectar de manera trascendente e importante los principios constitucionales y legales en los procesos comiciales quedaran sujetos, invariablemente, a lo dispuesto en la Carta Magna.
Ese sistema integral de la jurisdicción electoral para el control de la constitucionalidad de los actos relacionados con la materia, se recogió en los artículos 41, fracción IV, y 99, de la Ley Fundamental, estableciéndose como complemento inescindible, un sistema de medios de impugnación, para asegurar y garantizar el apego de todos los actos y resoluciones electorales a la constitucionalidad y legalidad.
Los artículos mencionados, en su parte conducente establecen:
“Artículo 41 ... IV. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley.“
Artículo 99 ... Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de está Constitución y según lo disponga la ley, sobre:
I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores.
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior.
La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos.
III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales.
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos.
V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes.
VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores.
VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores.
VIII. La determinación e imposición de sanciones en la materia; y
IX. Las demás que señale la ley.”
Como puede verse, la primera de las disposiciones constitucionales establece que el sistema de medios de impugnación tendrá por objeto garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales. En esa disposición no se hace referencia a excepciones sobre actos o resoluciones de la naturaleza señalada, que deban quedar fuera del control del sistema de medios de impugnación. Esto implica que la constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones de la naturaleza mencionada, constituye el principio rector e imperativo por el cual deben estar orientados, pues donde la Ley Fundamental no distingue no cabe hacer distinción.
A tal mandato se ajustó el legislador federal ordinario, pues en el artículo 3º apartado 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, fue categórico y claro al señalar que dicho sistema tiene por objeto garantizar “Que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y de legalidad.”
En estas condiciones, y dada la jerarquía del principio de constitucionalidad y legalidad en comento, el postulado que el mismo comprende, necesariamente debe ser tomado en cuenta y prevalecer en cualquier interpretación de otros preceptos de la Constitución y de las leyes secundarias, siempre y cuando los actos o resoluciones de que se trate deban regirse conforme a los lineamientos constitucionales.
En el artículo 99 se destacan los actos y resoluciones electorales impugnables ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Con relación a las autoridades de los Estados, de la fracción IV se desprende, que son impugnables los: “... actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos.”
Lo dispuesto en esa parte de la disposición constitucional de referencia, podría dar lugar a pensar, en dos posibilidades de interpretación, una que llevara a considerar, que los actos o resoluciones de las autoridades locales que son impugnables por alguna de las vías establecidas en el sistema de medios previsto, sólo son aquellos que se refieran o incidan en procesos electorales instrumentados para elegir ciudadanos que ocupen los respectivos cargos públicos; esta interpretación podría pensarse, sobre todo, si se reconoce cierta influencia decisiva a la última parte del enunciado respectivo, donde se dice: “esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos”.
La segunda posibilidad de interpretación del enunciado normativo, estaría orientada a considerar que en realidad todos los actos o resoluciones derivados tanto de procesos comiciales instrumentados para elegir representantes, como de los procesos de democracia directa establecidos para el ejercicio directo de la soberanía por el pueblo, como son aquellos considerados como medios para que la ciudadanía elija si acepta o rechaza un acto o decisión que propone el gobierno, trascendente, importante y generalizado, admiten ser reclamados en la vía de revisión constitucional, sólo que, cuando se trate de elecciones de personas, la procedencia se limita especialmente a la posibilidad de que las violaciones sean reparables antes de que llegue la fecha para la instalación del órgano o la toma de posesión del funcionario electo, sin que, obviamente, ese requisito sea exigible en procesos comiciales en que la elección no recae en órganos o funcionarios, sino que las alternativas se presentan sobre decisiones u obras, las que evidentemente no se instalan ni toman posesión.
Para determinar cuál de las dos posibles interpretaciones debería prevalecer, de entre las dos enunciadas, tienen que recurrirse a los métodos de interpretación gramatical, sistemática y funcional del enunciado constitucional, los dos últimos en sus modalidades de interpretación a base de principios y de la interpretación conforme de la regla en subordinación al principio.
En su redacción, el enunciado normativo alude a la impugnación de actos o resoluciones de las autoridades locales que organicen y califiquen los comicios, así como de las controversias que surjan durante los mismos; enseguida, el enunciado alude a la necesidad de que tales actos o resoluciones resulten determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o resultado final de las elecciones; después, separado con un punto y seguido, se refiere a que la vía impugnativa sólo procederá cuando se pueda reparar la violación dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos.
Como puede verse, en la primera parte de la disposición analizada se alude en forma genérica a los conceptos comicios y elecciones.
La palabra comicios se define en el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, en dos acepciones, en la primera se entiende como “Elecciones para designar cargos políticos”, en la segunda como “Junta que tenían los romanos para tratar de los negocios públicos y, por ext. (sic) otras reuniones”. Cabe señalar que en la edición anterior de dicho diccionario, la palabra comicios se conceptualizaba, en una segunda acepción, como “reuniones y actos electorales”.
El mismo concepto comicios se desarrolla en la Enciclopedia Jurídica Omeba como “Las juntas del pueblo romano, unas para elegir a sus magistrados, otras para legislar y tratar los negocios públicos, se denominaron comicios, recibiendo este nombre del lugar donde se reunieron para celebrar las primeras asambleas, que era una parte del foro llamado comitium”.
De lo anterior se puede advertir, que el concepto comicios, desde su origen, no se ha utilizado únicamente para referirse a los actos electorales relacionados con la elección de representantes populares, sino a un concepto más abierto, aunque relacionado con actos y negocios públicos. Incluso, el concepto de que se trata también se ha entendido, en general, como “actos electorales”, y no acotado a los actos relacionados con la elección de funcionarios o representantes populares.
El concepto elección, en el Diccionario de la Lengua Española mencionado, se define como “(Del lat. Electio, onis). F. Acción y efecto de elegir. 2. Designación, que regularmente se hace por votos, para algún cargo, comisión, etc. 3. Libertad para obrar. 4. pl. Emisión de votos para designar cargos políticos o de otra naturaleza. Elecciones primarias. f. pl. Las que se hacen para designar a un candidato a unas futuras elecciones.”
Como puede verse, a través del concepto elección se puede aludir al acto de elegir, a la libertad para obrar, acepciones que no sólo están relacionadas a la designación de representantes populares sino a la facultad de elegir entre dos o más opciones de una alternativa.
De lo anterior se arriba al conocimiento de que la segunda parte del enunciado constitucional, donde se hace referencia a que las impugnaciones solamente procederán si son jurídica y materialmente reparables y posibles antes de la instalación de los órganos o de los funcionarios electos, sólo se consideró para su aplicación a las elecciones o comicios relacionados con la designación de representantes populares pero no a aquellos procesos que, siendo de la materia electoral, se refieran a la elección de cosas distintas a personas, como la opción de una alternativa sobre actos de gobierno, sometido a la voluntad ciudadana, pues en estos casos, por razón lógica, la obras o servicios públicos de que se trate, no se instalan ni toman posesión.
La utilización del vocablo “solamente”, en la segunda parte de la fracción IV del artículo 99 constitucional, no tiene como finalidad precisar un supuesto único de procedencia de los medios de impugnación, para constreñirlos a procesos de elección de personas, sino que tiene como función establecer las modalidades o condiciones propias para la procedencia de la impugnación de actos electorales que, según sus características, pueden tornarse irreparables de transcurrir los plazos electorales en cualquier tipo de elección, o bien, de haberse instalado los órganos o tomado posesión los funcionarios elegidos, supuesto en el cual, evidentemente, esta modalidad tiene aplicación exclusivamente para la elección de personas.
La anterior consideración se fortalece, acudiendo a la interpretación sistemática y funcional a base de principios, tomando como base orientadora y fundamental, el principio ya desarrollado y obtenido del propio sistema de medios de impugnación consagrado en la Carta Magna, relativo a que los actos y resoluciones electorales importantes, sin excepción, deben ajustarse a la constitucionalidad y legalidad.
En efecto, si la disposición constitucional en comento se interpretara en el sentido de que los actos o resoluciones originados de procesos comiciales de naturaleza y materia electoral, que no tengan como finalidad elegir representantes populares, sino ejercer el poder directo de la soberanía en los actos de gobierno, están exceptuados de impugnación dentro del sistema de medios constitucionalmente establecido, con esto se estaría pasando por alto el postulado consagrado por el principio mencionado, relativo a que todos los actos electorales, sin excepción, se sujeten al control de la constitucionalidad y legalidad.
Por tanto, para que prevalezca el principio y el valor que se protege, la regla debe armonizarse e interpretarse en un sentido amplio, buscando que ningún acto o resolución electoral trascendente quede exceptuado del control constitucional y legal. De aceptarse que algunos actos o resoluciones electorales, aun cuando afectaran de manera trascendente los principios democráticos de las elecciones, no están sujetos al control constitucional, equivaldría a que los vicios de constitucionalidad en esos procesos quedaran fuera de dicho control, toda vez que los órganos jurisdiccionales locales correspondientes, carecen de tal facultad, en términos de lo que ha venido sosteniendo el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar el artículo 133 de la Constitución Federal, que originó la tesis de jurisprudencia del rubro: “CONTROL DIFUSO DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN”, consultable en la página 196 del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, tomo I, materia constitucional.
Por medio de la denominada interpretación conforme, entre la regla en subordinación al principio, se llega a la misma conclusión.
En efecto, esta manera de buscar el sentido de un enunciado normativo, consiste en que, al interpretar una disposición regida por una disposición de mayor jerarquía, ante dos posibilidades de interpretación opuesta, debe estarse a la que sea conforme con el mandato de la norma superior, pues en todo sistema jurídico y democrático de derecho se entiende que existen imperativos supremos que establecen mandatos a los cuales deben ajustarse y someterse todas las demás disposiciones secundarias del sistema.
De acuerdo con al método de interpretación conforme, entre una norma regida por un principio que se deriva del sistema jurídico en que dicha norma está inmersa, se obtiene que, como el principio constituye la medida y justificación de la norma escrita, ésta debe regirse y ajustarse a lo que el principio postula y protege.
En estas condiciones, si el principio es que todos los actos y resoluciones electorales trascendentes se sujeten a la Constitución y a las leyes, la interpretación en el sentido de que el enunciado constitucional de que se trata sólo propende a la protección de los procesos electorales instaurados para elegir ciudadanos a cargos públicos, esta interpretación de la regla no sería acorde con el principio que la rige; en cambio, si su interpretación se hace en un sentido amplio, para determinar que la referencia a comicios y elecciones no está constreñida a aquellos instrumentados para designar representantes populares, sino a todos aquellos concebidos para el ejercicio directo de la soberanía por el pueblo, con esto la regla encuentra comunión y armonía con el postulado del principio que la gobierna, y a tal interpretación debe estarse.
A mayor abundamiento, en el supuesto de que el enunciado constitucional excluyera a los demás procesos democráticos, y su aplicación estuviera destinada a regir sólo las elecciones de representantes populares, resultaría admisible recurrir a un procedimiento de integrador del enunciado normativo, conforme al cual, debe tenerse en cuenta: primero, que el principio constitucional, ineludible, imperativo y rector, es que todos los actos electorales de importancia deben estar sujetos a la constitucionalidad y legalidad; segundo, que los procesos de democracia directa a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía en los actos de gobierno, constituyen actos propiamente electorales, y tercero, que el sistema de medios de impugnación fue establecido para asegurar y garantizar la sujeción de todos los actos electorales al principio en comento. De todo esto se obtiene, como consecuencia, que el inicio, desarrollo y resultado de los instrumentos de democracia directa, quedan comprendidos y sujetos al control constitucional a través del sistema de medios de impugnación en materia electoral.
Podría pensarse que la explicación posible de no haberse hecho referencia expresa en la Constitución a los procesos de democracia directa como sujetos de control, consiste en que el constituyente en realidad no quiso recoger esos procesos como objetos de impugnación, y que sólo sometió al control constitucional, los actos y resoluciones vinculados a la elección de representantes populares; sin embargo, la experiencia histórica en la técnica legislativa informa, que el legislador, incluyendo al revisor de la Constitución, suele resaltar en las leyes o disposiciones que emite, los supuestos que ordinaria y cotidianamente ocurren, y deja en el ámbito de la generalidad de la disposición, los supuestos que sólo se dan ocasionalmente o de los que no tiene experiencia, por no ser comunes o recurrentes en la sociedad.
Esta situación podría explicar, que en el caso del artículo 99, fracción IV, después de aludir a los comicios en general, concluyera con un requisito de procedibilidad que sólo puede aplicarse a elecciones de personas, y dejara dentro de la generalidad del enunciado constitucional a los demás comicios, pues las elecciones de funcionarios deben llevarse a cabo necesariamente para renovar los órganos, en las fechas en que constitucional y legalmente se tengan establecidas; en cambio, los procesos de democracia directa instrumentados para que la ciudadanía apruebe o rechace una propuesta de gobierno u opte entre dos o más alternativas sobre actos del poder público, no los exige la Constitución como indispensables en cualquier materia, y aún donde se regulan expresamente solo suelen realizarse ocasionalmente, debido a la misma naturaleza de las funciones y acciones del Estado que, en muchas o en la mayoría de las ocasiones, deben ejecutarse con prontitud, para no retrasar la ejecución de las obras o la prestación de los servicios necesarios para la convivencia y desarrollo de la sociedad.
Además, la propia norma fundamental, recoge como principios rectores de las elecciones democráticas, que la voluntad de los ciudadanos se manifieste a través de sufragio universal, libre y directo.
Estos principios tienen aplicación en todos los procesos en que se exige la autenticidad de la elección, para calificarla como democrática, y el sistema de medios de impugnación en materia electoral, se constituye en garante de que en todo proceso comicial sea para elegir representantes o propuestas de gobierno, se respete la voluntad de la ciudadanía.
No pasa por alto, además, que el sistema de medios de impugnación, garante de la constitucionalidad y legalidad de todos los actos electorales, tiene por objeto tutelar el respeto al principio democrático constitucional, y este principio no sólo está presente en los procesos establecidos para la elección de personas a cargos públicos sino en todos aquellos donde el pueblo ejerce su soberanía.
En efecto, el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo; el artículo 40 de la misma norma suprema recoge la voluntad del pueblo mexicano, titular originario de la soberanía, de constituirse en una república representativa, democrática y federal; el artículo 41, por su parte, establece que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las particulares de las entidades federativas, las que en ningún caso podrán contravenir las disposiciones del pacto federal.
Es verdad que de las anteriores disposiciones se evidencia que la voluntad del pueblo mexicano fue constituirse en una república, regida bajo el modelo o sistema democrático representativo, lo cual significa que las deliberaciones que involucran a toda la colectividad, son tomadas por personas electas popularmente para ese fin; sin embargo, esto no quiere decir que el modelo representativo sea la única forma de ejercicio de la democracia.
En efecto, el estudio de la evolución y desarrollo de la democracia, como doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno, pone de manifiesto que a pesar de que se han elaborado los conceptos democracia directa y democracia representativa, esto sólo ha servido para señalar las variables o formas consustanciales de ejercer la democracia, pero ni en la doctrina ni en la práctica se han establecido en realidad elementos de esos conceptos que lleven a considerar que cada uno de ellos alude a democracias distintas.
Pablo Lucas Verdú, en su libro Curso de Derecho Político, volumen II, editorial Tecnós, página 233, Madrid, define a la democracia como “un régimen político que institucionaliza la participación de todo el pueblo, en la organización y ejercicio del poder político mediante la intercomunicación y diálogo permanentes entre gobernantes y gobernados y el respeto de los derechos y libertades fundamentales dentro de una justa estructura socioeconómica.”
Andrés Serra Rojas, en su obra Ciencia Política, editorial Porrúa, décima edición, México, 1991, páginas 591 y 592, define la democracia como:
“Un sistema o régimen político, una forma de gobierno o modo de vida social, en que el pueblo dispone de los medios idóneos y eficaces para determinar su destino, la integración de sus órganos fundamentales para expresar la orientación ideológica y sustentación de sus instituciones. En términos generales, la Democracia es una forma de gobierno, -no del Estado-, en la que el pueblo es el origen, el sostén y la justificación del poder público. La participación del pueblo en las funciones públicas constituye las instituciones democráticas, que por otra parte, se establecen para beneficio del propio pueblo.” ....La Democracia es una idea potente. Lo es así porque respeta el deseo natural en todo hombre de participar en su propio Gobierno. Es poderosa porque está fundada en la creencia de que todo hombre se encuentra capacitado para aprender el arte de su autogobierno. Y es bien sabido por todo el mundo que la fe en esta capacidad y el reconocimiento de este deseo conmueven las aspiraciones más hondas y penetrantes del hombre”.
La evolución de la democracia, se puede sintetizar, acudiendo al autor Jean-Francois Prued´home, en su obra Consulta Popular y Democracia Directa, publicada por el Instituto Federal Electoral, en los Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, Tomo 15, página 7 a 9. Dicho autor refiere:
“En la Grecia clásica la democracia no tenía el significado que le otorgamos en nuestros días; de hecho, sólo una pequeña parte de la sociedad griega, era considerada como Ciudadanía. En esa época la democracia directa era posible gracias a las condiciones geográficas, demográficas y a la disponibilidad de tiempo para dedicar un espacio importante a los asuntos de gobierno. Posteriormente fue la democracia representativa la que pasó a ocupar el primer plano debido, principalmente, a que las condiciones que hacían posible las prácticas de democracia directa cambiaron radicalmente a partir de los procesos de emancipación popular en Europa en el siglo XVI.
Durante la época moderna, ha subsistido el debate sobre la democracia en sus dos formas: directa y representativa; sus diferencias, posibilidades y formas de interrelación. Es decir que, por una parte, prevalece la idea de que la democracia es una forma de gobierno que debe incluir a todos y a cada uno de los ciudadanos que conforman un grupo social dado y, por la otra, debe admitirse el hecho de que las sociedades actuales, complejas y que abarcan grandes poblaciones y áreas geográficas, no cuentan con las condiciones para mantener un sistema de gobierno en el cual todos los ciudadanos participen directamente en la toma de decisiones políticas.
La necesidad de legitimar las decisiones gubernamentales y los regímenes políticos sobre la base de la capacidad de participación política de la ciudadanía, ha puesto nuevamente sobre la mesa de discusión la conveniencia de buscar mecanismos que integren estas dos formas de democracia...”
Norberto Bobio, en su obra, El futuro de la democracia, segunda edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, en referencia a la participación de los miembros de una sociedad que ha decidido regirse por los principios democráticos, se refiere a la democracia representativa y a la democracia directa, como formas de participación consustanciales a cualquier régimen democrático.
Por democracia representativa el autor entiende la circunstancia de que las deliberaciones colectivas, es decir, las que involucran a toda la sociedad, son tomadas por personas electas para ese fin; mientras que la democracia directa, según este autor, consiste en que el individuo participe, en primera persona, en las deliberaciones que le atañen, sin que, entre los individuos y el objeto de la decisión que lo involucra, haya algún intermediario.
El autor distingue otra forma de participación que comparte aspectos de las dos anteriores y que se caracteriza por representantes revocables, es decir, en la medida en que al ser electos con el fin de deliberar a favor de los intereses colectivos, se acercan a la democracia representativa, pero a su vez, en cuanto la representación que les ha conferido puede ser revocada por mecanismos de participación en donde no existen intermediarios para tal efecto, se acerca a la democracia directa.
Con base en esa clasificación, el autor concluye que un sistema democrático integral, puede abarcar las dos formas de participación, con un sinnúmero de matices intermedios, atendiendo a las circunstancias particulares y las diferentes necesidades que presenten en la sociedad de que se trate.
Lo anterior pone de relieve que los modelos representativo o directo, son consustanciales y se refieren sólo a variables de ejercicio de la democracia, pues en el modelo representativo, el pueblo ejerce el gobierno y, por ende, su soberanía, a través de los representantes designados para tal efecto, mientras que en el modelo directo de democracia, los ciudadanos, sin intermediario alguno deciden, como mejor les convenga, el destino de los actos y acciones de gobierno.
Para el ejercicio de la democracia directa, donde la ciudadanía participa en las actividades tendientes al mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, se han establecido en diversos sistemas jurídicos, procesos de participación ciudadana, como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular o la revocación de mandato, con el propósito de recoger, de la mejor manera posible, el sentido de la voluntad ciudadana en las decisiones o actos de los poderes públicos.
A esos instrumentos para el ejercicio directo de la democracia, se les puede definir como aquellas formas de participación política que se realizan con el voto directo y universal, pero que no consisten en seleccionar a los miembros de los órganos democrático-representativos, sea el legislativo (congreso o parlamento) o sea el ejecutivo (presidencia), es decir, la diferencia fundamental estriba en el objeto del proceso de elección.
A pesar de la diferencia entre los procesos para elegir representantes y aquellos conocidos como instrumentos de democracia directa, existen elementos comunes a ambas como son: el sufragio, las cualidades del elector, la existencia de un registro electoral y de órganos encargados de llevar a cabo el procedimiento de elección o consulta a la ciudadanía.
En ambos procedimientos la condición de elector es común para votar, ya sea eligiendo representantes, o para optar por la aprobación o rechazo de una propuesta de los órganos públicos.
También se exige que quienes tendrán la calidad de electores cumplan con ciertos requisitos, los cuales, en general, son los mismos para intervenir en los procedimientos para elegir candidatos a cargos públicos. Requisitos que pueden consistir en tener el carácter de ciudadano, encontrarse inscrito en el registro electoral, contar con un instrumento de identificación como elector, residir en el lugar que se llevará a cabo el procedimiento de elección o consulta, etc.
En el desarrollo de los mecanismos para llevar a cabo la votación, si bien en cuanto a la iniciación del procedimiento pueden intervenir el Poder Ejecutivo, el Legislativo, o un grupo de ciudadanos, generalmente se encomienda a los mismos órganos encargados de las elecciones para la renovación de los poderes públicos, con la finalidad de que los resultados sean transparentes y confiables.
De lo antes anotado resulta innegable el carácter electoral que revisten estos mecanismos de participación ciudadana, como formas de democracia, a través de los cuales se hace patente la voluntad del pueblo en el ejercicio de su soberanía.
La Constitución Política Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete, desde su origen estableció en el artículo 40, que fue voluntad del pueblo constituirse en una república representativa, democrática y federal; con esto puso de manifiesto la predominancia del aspecto representativo del gobierno, pero no rechazó la posibilidad de establecer instrumentos para la participación directa del pueblo en actos o decisiones de los poderes constituidos.
Esto es así, pues a la postre, el constituyente permanente incluyó, en el artículo 3º de la misma norma fundamental, una definición amplia del concepto democracia, en el sentido de que no sólo debe considerarse como una estructura jurídica y un régimen político sino también un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.
Siguiendo esa concepción amplia de la democracia, en los artículos 25 y 26 se incluyó ese principio democrático como rector del desarrollo nacional y la planeación económica, considerándose sobre este rubro, la posibilidad de establecer mecanismos democráticos, destinados a la elección de opciones a través de los procedimientos de participación y consulta popular.
De lo anterior se obtiene que, el principio constitucional democrático impera y está presente en todos los procesos electorales donde el pueblo ejerce su soberanía, sea para elegir representantes o bien para elegir opciones de una alternativa sobre actos de gobierno, y que los principios constitucionales tuitivos de esos ejercicios, son aplicables a todos esos ejercicios en lo conducente.
Cabe señalar que los instrumentos de participación ciudadana, no contemplados para la elección de personas a cargos públicos, sino para legitimar acciones de gobierno a través de su rechazo o aceptación como el plebiscito, el referéndum, la consulta popular o la revocación de mandato, se encuentran establecidos en los sistemas jurídicos de veintiún Estados de la República, así como en el Distrito Federal. Las Constituciones que prevén formas de participación ciudadana corresponden a Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas; por cuanto hace al Distrito Federal, la propia Constitución Federal, en el artículo 122, fracción V, faculta a la Asamblea Legislativa, para legislar lo relativo a la participación ciudadana, y los procesos de democracia directa, entre ellos el plebiscito, se definen e instrumentan en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
De las respectivas normas constitucionales de las entidades federativas y de los ordenamientos del Distrito Federal, se pueden advertir lineamientos de los que se obtienen ciertas bases que necesariamente deben seguirse en los procedimientos plebiscitarios como son:
A. Solicitud al órgano competente para que convoque a plebiscito. Ello lo pueden hacer los ciudadanos, siempre que se cuente con el porcentaje mínimo de ciudadanos que exige la ley, o a petición de los titulares del Poder Ejecutivo, además de que la solicitud debe cumplir con los requisitos exigidos por las leyes aplicables.
B. Expedición de la convocatoria. Una vez analizada la solicitud para que se convoque a plebiscito, la autoridad competente determina si la misma procede o no, y en su caso, expide la convocatoria respectiva.
En esta fase se realizan los actos siguientes:
1. Se elabora la convocatoria.
2. Se formula la pregunta conforme a la cual la ciudadanía expresara su aceptación o rechazo.
3. Se fija la fecha para realizar la consulta.
4. Se señalan los requisitos exigibles a los ciudadanos para que puedan participar en el plebiscito, que generalmente coinciden con los necesarios para poder sufragar, que son contar con credencial para votar y estar inscrito en el Padrón Electoral.
C. Realizada la consulta, el órgano competente realiza el conteo de los resultados y se declaran los efectos del plebiscito, que tendrán carácter vinculatorio para acciones que realice el órgano de gobierno de que se trate, ya sea que se haya aceptado o rechazado la propuesta. Se publican los resultados del plebiscito en el órgano oficial de difusión de la entidad federativa y del Distrito Federal, así como en los periódicos de mayor circulación.
Es pertinente resaltar que en la mayor parte de las entidades federativas, los procedimientos de plebiscito se organizan por los Institutos Electorales Estatales y del Distrito Federal, quienes además hacen la declaración de los efectos de la consulta y las controversias que se generan con motivo del plebiscito son resueltas por los Tribunales Electorales Locales.
Lo anterior corrobora lo señalado en el sentido de que los actos que deben realizarse dentro de un procedimiento plebiscitario, guardan cierta semejanza con los actos electorales que se llevan a cabo durante los procesos electorales de personas, de ahí la determinación de diferentes legislaturas estatales de involucrar a sus autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales. Además, tales actos necesariamente deben estar sujetos a los mismos principios, en lo conducente, que rigen la materia electoral, ya que de ello depende que los resultados sean fiables, en tanto la organización sea la adecuada, se cumpla con las normas que rigen los procesos de plebiscito, se permita la participación de los ciudadanos que tengan derecho y se respete el resultado obtenido, sobre todo por la trascendencia de los actos o decisiones de gobierno que pueden estar sujetos al plebiscito.
En ese sentido, se puede afirmar que también existe actividad electoral en la realización de procedimientos de democracia directa, concretamente en el plebiscito, puesto que la condición de elector es común para votar o para optar por el “si” o el “no” en una consulta popular; es necesaria también la imparcialidad de las autoridades que intervienen en la organización del plebiscito y la solución de los conflictos que se generen.
En el Código Electoral del Distrito Federal se establece incluso, que en los procesos de participación ciudadana se aplicarán las reglas especiales señaladas en la ley respectiva, y en lo conducente las reglas señaladas para los procesos electorales previstas en dicho Código, que se refieren a la elección de representantes populares.
En consecuencia, y en atención al principio de que todos los actos electorales importantes están sujetos al control constitucional y legal, siendo el plebiscito un instrumento de tal naturaleza, los actos o resoluciones que surjan durante su desarrollo o resultados, encuentran control en el sistema de medios de impugnación en materia electoral.
Ahora bien, esta Sala Superior, atendiendo a la naturaleza y finalidades de los procesos plebiscitarios, encuentra que de todos los medios de impugnación establecidos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el juicio de revisión constitucional electoral previsto en los artículos del 86 al 93, constituye el único medio idóneo y eficaz para impugnar los actos y resoluciones definitivas y firmes relacionadas con dichos procesos de democracia directa, por lo siguiente:
Los recursos de revisión, apelación, reconsideración y el juicio de inconformidad previstos en el artículo 34 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, están dados para ejercer el control de la constitucionalidad y legalidad de actos relacionados con procesos electorales de carácter federal. Esta circunstancia descarta la posibilidad de que los procesos plebiscitarios instrumentados en los ordenamientos jurídicos de las entidades federativas o del Distrito Federal admitan cualquiera de estas vías para ejercer su control constitucional y legal.
El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano previsto en el artículo 79 y siguientes de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, constituye un medio para impugnar y ejercer control constitucional de los actos electorales tanto de autoridades electorales estatales como federales; sin embargo este juicio tampoco es el medio idóneo y eficaz para el control de los actos derivados de los procesos plebiscitarios.
Esto es así, porque la apertura de este medio de defensa exclusivamente para los ciudadanos, se concreta a los casos en que los actos o resoluciones de la autoridad responsable puedan producir una afectación individualizada, cierta, directa e inmediata en el contenido de sus derechos político-electorales de votar, ser votado o de asociación, especificando dentro de este último el de afiliación libre e individual a los partidos políticos, y que en tales hipótesis, la restitución en el goce de los derechos conculcados se pueda hacer efectiva mediante la anulación del acto o resolución combatidos, el acogimiento de la cuestión concreta que se plantee en la demanda, con plenitud de jurisdicción, o la orden específica a las autoridades responsables para que repongan al impugnante en el goce y disfrute de la prerrogativa o derecho de que se trate, sin que para hacerlo sea necesario involucrar al resto de la comunidad ciudadana, ni alterar en lo sustancial las medidas o determinaciones tomadas para la organización y preparación de un proceso electoral con efectos generales, toda vez que tales situaciones ya están comprendidas en el campo impugnativo en que la legitimación se confiere sólo a los partidos políticos, que resultaría invadida sin ninguna justificación.
De esto se sigue que, el juicio para protección de los derechos político-electorales del ciudadano, no sería el medio idóneo para impugnar los actos o resoluciones relacionados con la preparación, desarrollo o los resultados de los procesos plebiscitarios, porque con tales actos no se afecta de manera individualizada, cierta, directa e inmediata los derechos de votar, ser votado o de asociación; en todo caso, tales actos podrían trascender y afectar a toda la colectividad; de esta manera, de considerar procedente el referido juicio para impugnar los actos derivados de esos procesos, la restitución que en un momento dado tuviera que hacerse, de acogerse la pretensión, no podría darse solamente y en forma individualizada, respecto de la persona o personas que acudieran al juicio de que se trata, sino que, se afectaría a toda la colectividad, involucrándose inevitablemente a todos los sujetos que se encuentran inmersos en la situación creada con el acto reclamado.
El juicio de revisión constitucional, previsto en el artículo 86 y siguientes de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, está dado para ejercer el control de todos los actos o resoluciones de las autoridades competentes de los Estados, sobre el inicio, desarrollo y resultados de los procesos electorales, cuando se atente contra los principios constitucionales que los rigen.
En el juicio en comento, en caso de acogerse la pretensión de actor, cuando el acto impugnado provenga de un proceso electoral, los efectos se traducen en declarar la nulidad del acto, en caso de constarse que se vulneraron los principios democráticos que rigen todo proceso comicial, y esto afecta, en forma general a todos los ciudadanos que se encuentren inmersos en la situación creada por el acto impugnado.
Este medio de impugnación sólo se otorgó a los partidos políticos que, por disposición constitucional, son entes de interés público, y a quienes se consideró con la preparación, profesionalismo y conocimiento necesarios para impugnar los actos derivados de procesos comiciales, de los que son garantes.
Estas precisiones son reveladoras de que el citado juicio de revisión constitucional electoral, constituye el medio idóneo y eficaz, para la impugnación de los actos y resoluciones provenientes de procesos plebiscitarios, y los partidos políticos tienen legitimación para promoverlo. Incluso el artículo 140 del Código Electoral del Distrito Federal establece que los partidos políticos que integran los Consejos del Instituto Electoral local; fungirán como garantes de los procesos de participación ciudadana.
Por las razones anteriores, en el caso se satisfacen los requisitos de interés y legitimación, en la medida que son partidos políticos los que impugnan los actos derivados del proceso plebiscitario convocado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, y el juicio de revisión constitucional es el medio idóneo y eficaz para ejercer el control constitucional de tales actos.
Causas de improcedencia: La autoridad responsable aduce, como causa de improcedencia, que el juicio de revisión constitucional electoral sólo procede contra actos o resoluciones de las autoridades locales, derivados de procesos electorales para elegir representantes populares, lo cual desprende, en su concepto, de lo dispuesto en el artículo 99, fracción IV, y 86 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Son infundados los argumentos en los cuales se sustenta la causa de improcedencia invocada, de acuerdo con las consideraciones precisadas en el punto anterior de la presente ejecutoria, donde se puso de manifiesto la procedencia del juicio de revisión constitucional contra los actos o resoluciones definitivas y firmes, de las autoridades locales competentes, que se deriven de los procesos electorales plebiscitarios; tales consideraciones que se tienen aquí por reproducidas para evitar repeticiones innecesarias.4
Personería. El juicio de revisión constitucional electoral fue promovido por Ramón Macías Cortés, Arnoldo Ochoa González y Elías Cárdenas Márquez, en representación de los partidos políticos, y tienen personería por ser quienes interpusieron el recurso de apelación al cual recayó la resolución impugnada.
Actos definitivos y firmes. El requisito de definitividad y firmeza, previsto en el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se desarrolla en el artículo 86, apartado 1, incisos a) y f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, al reiterar, por una parte, que los actos o resoluciones impugnables en el juicio de revisión constitucional electoral deben ser definitivos y firmes, y por la otra, que para la promoción de dicho proceso tienen que haberse agotado, en tiempo y forma, todas las instancias previas establecidas por las leyes, en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado, se encuentra satisfecho.
En el caso concreto, de autos se advierte que contra la sentencia que resuelve los recursos de apelación, la legislación electoral del Distrito Federal no prevé ningún otro medio de impugnación, disposición o principio jurídico de donde se desprenda la autorización a alguna autoridad de esa entidad, para revisar y, en su caso, revocar, modificar o nulificar oficiosamente, el acto impugnado, de modo que es evidente la cabal satisfacción del requisito en comento.
Actos que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta exigencia se cumple porque en la demanda de juicio de revisión constitucional se hace valer la violación a los artículos 14, 16, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que resulta suficiente para tener por satisfecho el requisito en mención.
La violación reclamada puede ser determinante para el resultado final del proceso plebiscitario. Porque de acogerse la pretensión de los actores, se declararía la nulidad de la convocatoria a plebiscito emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y lo que dejaría sin efectos jurídicos el proceso encaminado a realizarla.
La reparación solicitada es factible, porque conforme a la base segunda de la convocatoria a plebiscito, los comicios se celebrarán el día veintidós de septiembre del dos mil dos.
CUARTO. Las consideraciones de la resolución reclamada son del tenor siguiente:
“CUARTO.- Antes de analizar en forma particular los agravios esgrimidos por los impugnantes, este Tribunal estima conveniente desentrañar la naturaleza jurídica del plebiscito, así como realizar la interpretación del contenido y alcance de los preceptos que dan sustento a la materia de participación ciudadana, con el fin de precisar el marco jurídico al que esta figura se encuentra circunscrita.
En el Diccionario Electoral 2000 (Martínez Silva, Mario y Salcedo Aquino, Roberto. Instituto Nacional de Estudios Políticos, INEP, A.C., México, 1999, Pág. 552), se define al plebiscito como “consulta directa que hace al pueblo el poder ejecutivo, para que exprese su aprobación o rechazo sobre un asunto específico de gran importancia o de gran interés público que afecta la esencia misma del Estado.”
En este sentido, el plebiscito constituye un acto público por medio del cual se da vida a la voluntad del Estado, respecto del asunto concreto que se somete a consulta.
Aunque los tratadistas difieren respecto del alcance que puede darse al término “plebiscito”, pues en algunas ocasiones se le equipara a figuras similares, como es el caso del “referéndum”, puede afirmarse que en nuestro medio se ha reservado para consultas relacionadas con actos provenientes del ejecutivo, mientras que el otro término se ha utilizado para hacer lo propio en relación con actos o resoluciones de órganos legislativos.
Otra característica que también merece resaltarse en relación con la naturaleza del plebiscito, es que éste involucra un acto típicamente electoral, que se sustenta en la emisión del voto de los ciudadanos y, por tanto, debe gozar de un tratamiento similar al que se da a los procesos para la elección a cargos públicos.
En este sentido, la Convocatoria a un plebiscito implica la realización de toda una serie de actos concatenados entre sí, de manera lógica y sistemática, para establecer las condiciones necesarias para que los ciudadanos expresen su parecer a través del sufragio, el cual debe emitirse, al igual que en las elecciones a cargos públicos, de manera universal, libre, secreta y directa.
Ahora bien, es pertinente destacar, que por virtud de la reforma del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y seis, publicada en el Diario Oficial de la Federación al día siguiente, se otorgó a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la facultad de normar la materia relativa a la participación ciudadana. Esta disposición quedó plasmada en el artículo 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Posteriormente, el Legislador Federal incorporó la figura del plebiscito en el texto del artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, con motivo de la reforma de mil novecientos noventa y siete, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de diciembre de ese año, manifestando en la exposición de motivos respectiva, lo siguiente:
“Destaca la previsión del plebiscito en el artículo 68, figura mediante la cual el Jefe de Gobierno podrá consultar a la ciudadanía respecto de actos o decisiones trascendentales para la vida pública del Distrito Federal, institución que corresponderá a la Asamblea Legislativa regular a mayor detalle, para permitir su observancia cabal. Dado que esta nueva figura implica un proceso de naturaleza electoral, la organización se deja al órgano electoral local y la solución de las controversias que se generen con motivo de su celebración, al Tribunal Electoral, instituciones cuya creación se contempla en Título posterior del mismo ordenamiento. (Diario de los Debates de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Año L, No. 30, 18 de noviembre de 1997, Pág. 2193).”
Conforme a lo anterior, el proceso para la organización del plebiscito en el Distrito Federal, debe compartir las características que se atribuyen a los procesos electorales, en cuanto a la preparación de la jornada plebiscitaria, las garantías con que debe emitirse el sufragio, el cómputo de los resultados, la declaración de validez de los mismos y, en su caso, los medios de impugnación para garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se apeguen invariablemente al principio de legalidad, entre otros.
Por su parte, en el artículo 21 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se estableció que los instrumentos y mecanismos para promover, facilitar y ejercer la participación ciudadana en los asuntos públicos de la Ciudad, se regirán por las disposiciones del propio Estatuto, de las leyes de la materia y de sus reglamentos.
A su vez, en el párrafo primero del artículo 22 del ordenamiento jurídico en cita, se dispuso que la participación ciudadana se desarrollará tanto en forma individual como colectiva, y a tal efecto se establecerán las normas, los programas y las acciones para fomentar la organización ciudadana en torno a la discusión, análisis, investigación y elaboración de propuestas para la solución de los problemas de interés público y para el intercambio de opiniones sobre los asuntos públicos de la Ciudad en general.
En el párrafo segundo del mismo numeral, se determinó que la participación ciudadana contribuirá a la solución de problemas de interés general y el mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad, para lo que deberá considerarse, de conformidad con las leyes aplicables, la utilización de los medios para la información, la difusión, la capacitación y la educación, así como para el desarrollo de una cultura democrática de participación ciudadana.
En el artículo 42, fracción XII, del Estatuto en cita, se reiteró la facultad de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para legislar en la materia de participación ciudadana.
Como se apuntó anteriormente, el legislador federal desarrolló en el artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, las bases que regulan a la figura del plebiscito, estableciendo al efecto lo siguiente:
“Artículo 68.- A través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal, de conformidad con lo siguiente:
“I. No podrán someterse a plebiscito, los actos o decisiones del Jefe de Gobierno del Distrito Federal relativos a:
“a) Materias de carácter tributario o fiscal así como de egresos del Distrito Federal;
“b) Régimen interno de la administración pública del Distrito Federal;
“c) Los actos cuya realización sea obligatoria en los términos de las leyes aplicables; y
“d) Los demás que determinen las leyes;
“II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal iniciará el procedimiento de plebiscito, mediante la convocatoria que deberá expedir cuando menos noventa días antes de la fecha de realización de la misma. La convocatoria se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal así como en los principales diarios de circulación en la Ciudad, y contendrá:
“a) La explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito;
“b) La fecha en que habrá de realizarse la votación; y
“c) La pregunta o preguntas conforme a la que los electores expresarán su aprobación o rechazo;
“III. Los resultados del plebiscito serán vinculatorios para el convocante cuando una de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida y ésta corresponda cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal;
“IV. En el año en que tengan verificativo elecciones de representantes populares, no podrá realizarse plebiscito alguno durante el proceso electoral, ni durante los sesenta días posteriores a su conclusión. No podrán realizarse dos plebiscitos en el mismo año;
“V. El Instituto Electoral del Distrito Federal organizará el procedimiento de plebiscito y hará la declaratoria de sus efectos, de conformidad con lo que disponga la ley aplicable; y
“VI. Las controversias que se generen con motivo de la validez de los procesos de plebiscito serán resueltas por el Tribunal Electoral del Distrito Federal en los términos que establezca la ley respectiva.”
Conforme a lo dispuesto en el artículo transcrito, se establecieron los principios generales a que debe sujetarse el proceso plebiscitario, entre los que es conveniente destacar los siguientes:
a) La facultad para convocar al plebiscito corresponde al Jefe de Gobierno del Distrito Federal; la organización del procedimiento respectivo y la declaratoria de sus efectos corresponden al Instituto Electoral del Distrito Federal y la solución de cualquier controversia que pudiera suscitarse con motivo de la validez de los procesos respectivos, es competencia del Tribunal Electoral del Distrito Federal.
b) La atribución del Jefe de Gobierno para convocar a plebiscito, es de naturaleza potestativa, sujeta a las reglas establecidas en el propio Estatuto y en las leyes de la materia.
c) El plebiscito tiene por objeto consultar a los electores para que éstos expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del Jefe de Gobierno.
d) Se determinan los actos o resoluciones del Jefe de Gobierno que no pueden someterse a plebiscito, que son los relativos a las materias tributaria o fiscal, así como de egresos del Distrito Federal; el régimen interno de la administración pública del Distrito Federal; los actos cuya realización sea obligatoria en términos de las leyes aplicables; y las demás que determinen las leyes.
e) El procedimiento de plebiscito inicia con la expedición de la convocatoria por parte del Jefe de Gobierno, lo cual deberá efectuarse cuando menos noventa días antes de la fecha que se señale para su realización. Además, la convocatoria deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en los principales diarios de circulación en la ciudad.
f) En la convocatoria deberá contenerse la explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometidos a plebiscito; la fecha en que se realizará la votación; y la pregunta o preguntas con base en las cuales los electores expresarán su rechazo o aprobación respecto del asunto sometido a consulta.
g) Los resultados del plebiscito serán vinculatorios para el Jefe de Gobierno, si una de las opciones obtiene la mayoría de la votación válidamente emitida que corresponda al menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.
h) Se prohíbe la realización de plebiscitos durante el proceso electoral para la elección de representantes populares o durante los sesenta días posteriores a su conclusión; igualmente, se prohíbe realizar dos plebiscitos en el mismo año.
Por su parte, en la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y publicada en la Gaceta Oficial de esta entidad federativa, el veintiuno de diciembre del mismo año, se establecieron las normas particulares que regulan esta materia, destacándose la inclusión del plebiscito como el primero de los instrumentos de participación ciudadana.
En el artículo 1° de esta Ley, se define su objeto, el cual consiste en fomentar, promover, regular y establecer los instrumentos que permitan la organización y funcionamiento de la participación ciudadana y su relación con los órganos de gobierno de la Ciudad de México, conforme a las disposiciones del Estatuto de Gobierno, la propia Ley y demás disposiciones que resulten aplicables.
Para tal efecto, los principios en que se sustenta la materia de participación ciudadana, se exponen en el artículo 2°, y son los de democracia, corresponsabilidad, inclusión, solidaridad, legalidad, respeto, tolerancia, sustentabilidad y pervivencia.
Estos principios adquieren particular relevancia, pues ellos son los que marcan las directrices a que deben sujetarse los actos de las autoridades del Distrito Federal en observancia de las normas de participación ciudadana.
Así, de acuerdo con lo previsto en la Ley en cita, la observancia del principio de democracia, implica la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, para ejercer influencia en la toma de decisiones públicas, sin discriminaciones de carácter político, religioso, racial, ideológico, de género o de ninguna otra especie.
Conforme al principio de corresponsabilidad, tanto la ciudadanía como el gobierno deben asumir el compromiso compartido de acatar los resultados de las decisiones mutuamente convenidas, reconociendo y garantizando los derechos de los ciudadanos a proponer y decidir sobre los asuntos públicos y postulando que la participación ciudadana es condición indispensable para un buen gobierno y no sustitución de las responsabilidades del mismo.
Por su parte, el principio de inclusión constituye el fundamento de una gestión pública socialmente responsable, que englobe y comprenda todas las opiniones de quienes desean participar, que reconoce desigualdades y promueve un desarrollo equitativo de la sociedad y de los individuos que la conforman.
El principio de solidaridad, a su vez, es definido por la Ley en comento como la disposición de toda persona a asumir los problemas de otros como propios, contrario a todo principio o interés particular, que propicie el desarrollo de relaciones fraternales entre los vecinos, eleve la sensibilidad acerca de la naturaleza de las propias situaciones adversas y las de los demás, así como nutra y motive las acciones para enfrentar colectivamente los problemas comunes.
Así mismo, el principio de legalidad obliga al gobierno a que sus decisiones siempre estarán apegadas a derecho, con seguridad para la ciudadanía en el acceso a la información y con la obligación expresa por parte del propio gobierno de informar, difundir, capacitar y educar para una cultura democrática.
Conforme al principio de respeto, debe asumirse un reconocimiento pleno a la diversidad de visiones y posturas, asumidas libremente en torno a los asuntos públicos. En este caso, comienza incluso por la libertad de elegir cuándo y cómo se participa en la vida pública del Distrito Federal.
El principio de tolerancia entraña la garantía de reconocimiento y respeto a la diferencia y a la diversidad de quienes conforman la sociedad, como un elemento esencial en la construcción de consensos.
A su vez, el principio de sustentabilidad se traduce en la responsabilidad de que las decisiones asumidas en el presente, aseguren a las generaciones futuras el control y disfrute de los recursos naturales del entorno.
Finalmente, el principio de pervivencia, conlleva la responsabilidad social de garantizar que las prácticas democráticas se generalicen y reproduzcan, de tal modo que aseguren el desarrollo, ahora y en el futuro, de una cultura ciudadana crítica, activa, responsable y propositiva.
Ahora bien, en el artículo 3° de la Ley en mención, se establecen los instrumentos de la participación ciudadana, mencionándose en la fracción I, al plebiscito.
En el artículo 10 de la misma Ley, se establecen los derechos de los ciudadanos del Distrito Federal, entre los que se encuentran, según lo previsto en las fracciones II y III, el de promover los instrumentos de participación ciudadana a que se refiere el Título Tercero de la propia Ley, así como aprobar o rechazar mediante el plebiscito actos o decisiones del Jefe de Gobierno que a juicio de éste sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal, con excepción de las materias señaladas en el artículo 16.
A su vez, en el artículo 11 de la Ley en cita, se determina como obligación de las autoridades locales del gobierno del Distrito Federal, en su ámbito de competencia, garantizar el respeto de los derechos de los vecinos y de los ciudadanos del Distrito Federal, previstos en la propia Ley.
Por último, en el Capítulo I del Título Tercero de la Ley en comento, que abarca de los artículos 13 al 24, se desarrolla con mayor amplitud lo previsto en el artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, salvo lo expresado en los artículos 14 y 15, en los que se establece, por una parte, la posibilidad de que los ciudadanos que representen cuando menos el uno por ciento de los inscritos en el Padrón Electoral del Distrito Federal, soliciten al Jefe de Gobierno que convoque a plebiscito y, por la otra, los requisitos que deberá contener la solicitud de plebiscito respectiva.
Sentado lo anterior, este Tribunal procederá a realizar el estudio del fondo de los medios de impugnación identificados con las claves TEDF-REA-014/2002 y TEDF-REA-015/2002.
QUINTO.- De la lectura de los escritos recursales de los expedientes TEDF-REA-014-2002 y TEDF-REA-015/2002, se deduce que la litis en el presente caso se constriñe a determinar si el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal se apegó o no a los principios rectores de la función electoral, así como a los propios de la materia de participación ciudadana, al aprobar el Acuerdo de fecha veintiocho de junio del presente año, relativo al Proyecto de Programa Plebiscito 2002 y al presupuesto necesario para su ejecución, adoptado con motivo de la Convocatoria a Plebiscito sobre la Construcción de los Segundos Pisos en Viaducto y Periférico, a realizarse el veintidós de septiembre de dos mil dos.
Con el fin de sistematizar el estudio de los agravios hechos valer por las partes en los expedientes TEDF-REA-014/2002 y TEDF-REA-015/2002, a continuación se realiza el resumen de los mismos, atendiendo tanto a lo manifestado en los capítulos de agravios respectivos, como a los hechos manifestados por las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 254, párrafo último, del Código Electoral del Distrito Federal, así como a la intención de los promoventes, aplicando en lo conducente las Tesis de Jurisprudencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación identificadas con los números J.2/98 y J.04/99, cuyos rubros dicen “AGRAVIOS, PUEDEN ENCONTRARSE EN CUALQUIER PARTE DEL ESCRITO INICIAL” y “MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR.” , en la inteligencia de que a continuación se transcribirá sólo la primera de las Tesis mencionadas, en virtud de que la última ya fue invocada con antelación en el presente fallo:
“AGRAVIOS. PUEDEN ENCONTRARSE EN CUALQUIER PARTE DEL ESCRITO INICIAL. Debe estimarse que los agravios aducidos por los inconformes, en los medios de impugnación, pueden ser desprendidos de cualquier capítulo del escrito inicial, y no necesariamente deberán contenerse en el capítulo particular de los agravios, en virtud de que pueden incluirse tanto en el capítulo expositivo, como en el de los hechos, o en el de los puntos petitorios, así como el de los fundamentos de derecho que se estimen violados. Esto siempre y cuando expresen con toda claridad, las violaciones constitucionales o legales que se considera fueron cometidas por la autoridad responsable, exponiendo los razonamientos lógico-jurídicos a través de los cuales se concluya que la responsable o bien no aplicó determinada disposición constitucional o legal, siendo ésta aplicable; o por el contrario, aplicó otra sin resultar pertinente al caso concreto; o en todo caso realizó una incorrecta interpretación jurídica de la disposición aplicada.
“Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-107/97. Partido Revolucionario Institucional. 9 de octubre de 1997. Unanimidad de votos.
“Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-041/98. Partido de la Revolución Democrática. 26 de agosto de 1998. Unanimidad de votos.
“Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-043/98. Partido del Trabajo. 26 de agosto de 1998. Unanimidad de votos.
“TESIS DE JURISPRUDENCIA J.2/98. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por Unanimidad de votos.
Así, de un análisis integral del escrito presentado por los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, Convergencia por la Democracia, Alianza Social y de la Sociedad Nacionalista, identificado con el número de expediente TEDF-REA-014/2002, este Órgano Jurisdiccional desprende los agravios siguientes:
(1) Que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal no cumplió con el principio rector de legalidad, pues dejó de verificar que la convocatoria a plebiscito expedida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal se ajustara a la normatividad que rige este mecanismo de participación ciudadana, lo cual resulta violatorio de los artículos 3°, párrafos primero y segundo, 4° y 135, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal.
(2) Que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal aprobó el “Proyecto de Presupuesto del Instituto Electoral del Distrito Federal para cubrir el Programa Extraordinario Plebiscito 2002”, sin citar ninguna disposición legal que lo faculte para aprobar el proyecto de presupuesto en comento.
(3) Que al final de la parte considerativa del Acuerdo impugnado, la autoridad invoca los artículos 424 al 428 del Código Financiero del Distrito Federal, mismos que en concepto de los recurrentes, no resultan aplicables porque en dichos numerales no está incluido el Instituto Electoral del Distrito Federal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2, fracción X, del propio Código.
(4) Que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal debió incluir en el proyecto de presupuesto de egresos para el año dos mil dos, la partida correspondiente para la organización y realización del plebiscito, con el fin de que el Jefe de Gobierno lo incluyera a su vez en el presupuesto de egresos de esta entidad federativa que se sometió a la consideración de la Asamblea Legislativa en el mes de noviembre del dos mil uno; ello, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 53 y 60, fracción III, del Código Electoral del Distrito Federal, y Tercero Transitorio del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2002, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 31 de diciembre de 2001.
(5) Que conforme a la Convocatoria, se pretende consultar a los electores sobre la construcción de segundos niveles en el Viaducto y Periférico, no obstante que la decisión de realizar tal construcción se tomó, según afirman los recurrentes, hace varios meses e incluso ya está ejecutándose, lo cual es violatorio de los artículos 68 del Estatuto de Gobierno y 13 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, en los que se dispone que el plebiscito debe ser previo al acto o decisión cuya realización se consulta a la ciudadanía.
(6) Que la autoridad electoral emitió el acto impugnado, no obstante que la Convocatoria en que se funda no satisface el principio de imparcialidad, ya que, según los apelantes, el Jefe de Gobierno tomó la decisión de construir los segundos pisos y además le dio amplia difusión a esa decisión, de donde se sigue que ya no existe la condición de imparcialidad para que la ciudadanía pueda decidir, porque toda esa actividad y su difusión necesariamente influyen en el ánimo de la ciudadanía; lo cual es violatorio del artículo 120 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como de los numerales 3°, párrafo segundo, y 140 del Código Electoral de esta entidad federativa.
(7) Que la autoridad electoral no llevó a cabo el cotejo de nombres, firmas y claves de elector de los ciudadanos que suscribieron la solicitud dirigida al Jefe de Gobierno para que expidiera la Convocatoria a plebiscito, violando con ello lo dispuesto por los artículos 3° del Código Electoral del Distrito Federal y 14 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
(8) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que el plebiscito debe versar sobre asuntos de trascendencia para la vida pública del Distrito Federal, cuando es el caso que, a criterio de los recurrentes, la construcción de los segundos pisos en Viaducto y Periférico no trasciende al Distrito Federal en su conjunto, porque es una obra pública destinada al sector de la población que cuenta con automóvil, el cual es minoritario; lo anterior es violatorio del artículo 13 de la Ley de Participación Ciudadana.
(9) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que el plebiscito no puede referirse a decisiones de carácter presupuestal, cuando es el caso que, según afirman los recurrentes, la obra pública es un tema propiamente presupuestal, además de que en la base segunda de la Convocatoria referida, literalmente se habla del “presupuesto”, lo cual es violatorio de los artículos 68, fracción I, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 16, fracción I, de la Ley de Participación Ciudadana de esta misma entidad.
(10) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin advertir que los párrafos primero y segundo del apartado de considerandos de la Convocatoria a plebiscito adolecen de falta de fundamentación y motivación, ya que, en su concepto, se circunscriben a relatar una serie de aseveraciones sin señalar ningún medio de prueba que las acredite, ni tampoco se expresan las disposiciones legales conforme a las cuales supuestamente son de la competencia del Jefe de Gobierno las cuestiones a que se refieren dichos párrafos, lo cual es violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales.
(11) Que el Instituto Electoral del Distrito Federal se encuentra económica y jurídicamente imposibilitado para efectuar el plebiscito porque, como se desprende del Presupuesto de Egresos del Instituto Electoral del Distrito Federal y sus ajustes, publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de fechas 31 de diciembre de 2001 y 16 de abril de 2002, no se había autorizado ni presupuestado la realización de ningún plebiscito.
(12) Que la autoridad responsable aprobó el acto impugnado sin considerar que la convocatoria a plebiscito no se encontraba refrendada por el Secretario del ramo correspondiente ni certificada por el Consejero Jurídico y de Servicios Legales, lo cual es violatorio de lo dispuesto por los artículos 14, párrafo último, y 35, fracción XV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.
(13) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que la pregunta contenida en la convocatoria a plebiscito no se ajusta a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales, 18 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal y 141, párrafo tercero, del Código Electoral del Distrito Federal, en virtud de que, según afirman los partidos impugnantes, la pregunta influye en la respuesta y no es precisa porque no señala la ciudad a que se refiere ni los tramos sobre los cuales se pretende construir los segundos pisos, además de que tampoco es clara, ya que no permite a la ciudadanía la comprensión real del problema.
(14) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que la base segunda la Convocatoria supone un engaño a los electores, ya que en ella se dice que en caso de que la primera opción obtenga el mayor número de votos, la obra deberá realizarse y, en consecuencia, el Jefe de Gobierno solicitará el presupuesto necesario a la Asamblea Legislativa, lo cual es tendencioso y sirve de presión a los electores para que voten por la opción “estoy a favor”, circunstancia que se traduce en la violación a lo prescrito en el artículo 4° del Código Electoral del Distrito Federal.
(15) Asimismo, que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que en la parte de la Convocatoria relativa a los efectos del plebiscito, no se hace mención de que deberá satisfacerse el requisito consistente en que una de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida y corresponda cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Distrito Federal, para que dichos efectos sean vinculatorios respecto del Jefe de Gobierno, según lo disponen los artículos 68 del Estatuto de Gobierno y 21 de la Ley de Participación Ciudadana, ambos de esta entidad federativa.
(16) Igualmente, que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que la Convocatoria ejerce presión en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal e interfiere en su competencia, porque pretende obligarla a que apruebe el presupuesto necesario para el año próximo y garantice la suficiencia presupuestal hasta el año 2005, a efecto de que pueda concluirse la obra cuya realización se somete a plebiscito.
(17) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que en la Convocatoria a plebiscito no se explica ni se señala el costo que tiene la construcción de los segundos pisos, el tiempo que duraría la misma, los lugares que directamente se afectarían con los trabajos respectivos y los efectos ambientales; ni tampoco se expresa de manera alternativa qué otras obras podrían construirse con el mismo costo; todo lo cual es violatorio de los artículos 68, fracción II, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 17, fracción I, de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad.
(18) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que en el encabezado de la Convocatoria se habla de “Segundos Niveles”, en tanto que en la pregunta a que se refiere la base primera se habla de “segundos pisos”, sin que en ninguna parte de la propia Convocatoria se señale, se explique o se compruebe que unos y otros sean los mismos.
(19) Que la celebración de la sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, efectuada el veintiocho de junio del dos mil dos, no fue notificada previamente al Partido Acción Nacional en el domicilio que señaló para oír y recibir notificaciones.
Por lo que hace al expediente identificado con la clave TEDF-REA-015/2002, promovido por los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, este Tribunal deduce los agravios que a continuación se enlistan, en la inteligencia de que se iniciará su exposición a partir del número veinte (20), para evitar su confusión con los agravios relativos contenidos en el diverso expediente TEDF-REA-014/2002.
(20) Que la autoridad responsable al emitir el acto reclamado, violó el principio de legalidad asumiendo implícitamente que la Convocatoria del Jefe de Gobierno estaba ajustada a las leyes aplicables.
(21) Que la autoridad responsable tuvo por recibida la Convocatoria a plebiscito, sin tomar en cuenta que no se observó el requisito de publicarla al menos con 90 días de anticipación a la fecha de la recepción de la votación, toda vez que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 2002, es decir, 88 días antes del señalado para la celebración del plebiscito, lo que transgrede los artículos 67, fracción XXX, y 68, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 134 y 140 del Código Electoral de esta entidad federativa.
(22) Que la autoridad electoral no determinó la ilegalidad de la Convocatoria a plebiscito, no obstante que la misma se fundamenta y motiva en el artículo 14 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal y que entre sus considerandos se señala que un grupo de ciudadanos le ha solicitado al Jefe de Gobierno que someta tal decisión a plebiscito, habida cuenta que en ningún momento se remitió dicha solicitud a la autoridad electoral administrativa para los efectos del artículo mencionado ni se recogieron los puntos petitorios de la solicitud descrita en las bases de la Convocatoria.
(23) Que la autoridad electoral acordó el acto impugnado sin advertir que en la Convocatoria, según afirman los recurrentes, se establece una posición parcial de parte del Gobierno del Distrito Federal en torno a la realización de la obra, utilizando calificativos como “es indispensable la construcción de treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles o pisos en Viaducto y Periférico”, “de todas maneras se requiere aumentar la superficie de rodamiento de las vías de acceso controlado de la ciudad para promover el ordenamiento vial y disminuir los congestionamientos, la contaminación y pérdida de tiempo y recursos”, “de ahí que resulte fundamental la construcción de esta obra utilizando el derecho de vía sin afectaciones a propietarios y al suelo de conservación”, y “que no obstante la importancia de esta obra reconocemos que se han hecho cuestionamientos por parte de algunos sectores de la sociedad y que hay oposición al respecto”.
(24) Que la autoridad responsable aprobó el acto impugnado sin tomar en consideración que fue desatendida la solicitud que hicieron los apelantes al Jefe de Gobierno para integrar un comité técnico que se encargará de elaborar las preguntas que se someterían a consulta.
(25) Que la autoridad electoral igualmente desatendió la solicitud que los apelantes le dirigieron a través del oficio número CEN/060/2002 para reencauzar el proceso plebiscitario, en virtud de la parcialidad y manifiesto interés de quienes elaboraron la Convocatoria respectiva y la pregunta que la misma contiene.
(26) Que la autoridad responsable violó los principios de equidad y legalidad porque dejó de vigilar que la redacción de la pregunta fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta, tal como lo establecen los artículos 134, 140 y 141, párrafo tercero, del Código Electoral del Distrito Federal y 14 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
(27) Que la autoridad responsable no realizó el cotejo del listado de nombres, firmas y claves de elector de los ciudadanos solicitantes del plebiscito, que para tal efecto le remitió el Jefe de Gobierno del Distrito Federal junto con la Convocatoria correspondiente, limitándose a dar por recibida dicha Convocatoria y a aprobar el programa extraordinario plebiscito 2002 y el proyecto de presupuesto para la realización del mismo, violando en perjuicio de los recurrentes, los artículos 134 y 140 del Código Electoral del Distrito Federal, así como 14 y 15 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
(28) Que la autoridad responsable debió vigilar que la redacción de la pregunta fuera congruente con los razonamientos expresados en la solicitud de plebiscito dirigida al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, pues no se respetaron los principios de inclusión, legalidad y sustentabilidad establecidos en el artículo 2° de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
En virtud de que los agravios expuestos en algunos casos coinciden en cuanto a los razonamientos expresados por las partes o a la temática que involucran, este Tribunal estima conveniente agruparlos atendiendo a las similitudes que existan entre ellos, con el fin de realizar su estudio de manera sistemática y de evitar repeticiones innecesarias.
Igualmente, con independencia del orden en que las partes expusieron los agravios, se analizarán atendiendo al enlace natural que existe entre ellos, de tal forma que puedan estudiarse en primer término los que involucren mayor generalidad para estudiar posteriormente los que presentan características más específicas.
Sirve de apoyo a lo anterior, la Tesis de Jurisprudencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, identificada con la clave S3ELJ 04/2000, que a continuación se transcribe:
“AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN. El estudio que realiza la autoridad responsable de los agravios propuestos, ya sea que los examine en su conjunto, separándolos en distintos grupos, o bien uno por uno y en el propio orden de su exposición o en orden diverso, no causa afectación jurídica alguna que amerite la revocación del fallo impugnado, porque no es la forma como los agravios se analizan lo que puede originar una lesión, sino que, lo trascendental, es que todos sean estudiados.
“Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-249/98 y acumulado. Partidos Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática. 29 de diciembre de 1998. Unanimidad de votos.
“Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-255/98. Partido Revolucionario Institucional. 11 de enero de 1999. Unanimidad de votos.
“Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-274/2000. Partido Revolucionario Institucional. 9 de septiembre de 2000. unanimidad de votos.
“TESIS DE JURISPRUDENCIA J.04/2000. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por Unaminidad de votos.”
Conforme a lo anterior, este Tribunal estima conveniente que los agravios identificados con los números (1) y (20) se estudien conjuntamente en el Apartado A, en virtud de que se refieren a que la autoridad electoral responsable no se cercioró de que la Convocatoria expedida por el Jefe de Gobierno se apegara al principio de legalidad, cuestión que además es necesario dilucidar en primer término, en virtud de que de ella depende el análisis de todos los demás agravios en los que se aducen violaciones a dicho principio, contenidas en la propia Convocatoria.
Enseguida, de ser el caso, se estudiarán en un segundo grupo, los agravios que se refieren a aspectos diversos de la Convocatoria a plebiscito, los cuales son cuestionados por los impugnantes con el argumento de que la autoridad electoral responsable debió realizar su estudio y, en su caso, revocarlas o modificarlas, antes de dar inicio a la organización de la consulta plebiscitaria, en aplicación de los principios de legalidad y de certeza, propios de la materia electoral, así como de los principios de democracia, inclusión, legalidad, respeto, tolerancia y sustentabilidad, relativos a la materia de participación ciudadana.
Así, el agravio identificado con el número (5), se estudia en el Apartado B, en forma individual. El número (12)¸ igualmente, de forma individual, en el Apartado C. El identificado con el número (21), también de manera particular, en el Apartado D. Los marcados con los números (6), (10), (17) y (23), se analizarán conjuntamente en el Apartado E, en virtud de que todos ellos involucran la interpretación y aplicación del principio de imparcialidad. A su vez, los agravios señalados con los números (13), (24), (26) y (28), se abordarán también de manera conjunta, en el Apartado F, toda vez que se refieren a la facultad del Instituto Electoral del Distrito Federal para vigilar los términos en que se formula la pregunta del plebiscito. El agravio señalado con el número (14) será analizado en forma individual en el inciso G, al igual que el (25) que se estudiará en el apartado H. Por lo que respecta a los agravios (7), (22) y (27), se abordarán conjuntamente en el apartado I. El marcado con el número (8), en forma individual, en el apartado J. Los que corresponden a los números (9) y (16), se estudiarán conjuntamente en el apartado K; y los marcados con los números (15) y (18), se analizarán individualmente en los Apartados L y M, respectivamente.
En un tercer bloque, se abordará el análisis de los agravios que se dirigen a cuestionar aspectos circunscritos al Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se aprobó el Programa Extraordinario Plebiscito 2002 y el proyecto de presupuesto respectivo. Así, los agravios identificados con los números (2), (3), (4) y (11), se estudian conjuntamente en el Apartado N, toda vez que se refieren a las facultades de la autoridad responsable para determinar y ejercer su presupuesto; y, finalmente, el marcado con el número (19) se analiza en el Apartado Ñ.
Para mayor claridad, a continuación se presenta una tabla que ilustra la anterior distribución:
PRIMER BLOQUE | |
AGRAVIO (S) | APARTADO |
(1) y (20) | A |
SEGUNDO BLOQUE | |
(5) | B |
(12) | C |
(21) | D |
(6), (10), (17) y (23) | E |
(13), (24), (26) y (28) | F |
(14) | G |
(25) | H |
(7), (22) y (27) | I |
(8) | J |
(9) y (16) | K |
(15) | L |
(19) | M |
TERCER BLOQUE | |
(2), (3), (4) y (11) | N |
(18) | Ñ |
De conformidad con lo anterior, a continuación se realiza el estudio de cada uno de los agravios hechos valer por los impugnantes.
A. Los partidos políticos impugnantes en el expediente TEDF-REA-014/2002, hacen valer el agravio identificado con el número (1) que consiste en lo siguiente:
(1) El Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, no cumplió con el principio rector de legalidad, pues no verificó que la Convocatoria del plebiscito expedida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, cumpliera con las disposiciones normativas que rigen este mecanismo de participación ciudadana, lo cual resulta violatorio de los artículos 3°, párrafos primero y segundo, 4° y 135, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal.
Por su parte, los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, recurrentes en el expediente TEDF-REA-015/2002, adujeron como agravio el identificado con el número (20), en los términos siguientes:
(20) El Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal violó el principio de legalidad respecto a la Convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintiséis de junio del año en curso, habida cuenta que no se pronunció sobre si ésta se había ajustado a las disposiciones normativas a las que debe estar sujeto todo acto y resolución que emitan las autoridades electorales del Distrito Federal.
Revisados tales agravios y dada su similitud, este Órgano Jurisdiccional estima conveniente realizar su análisis en forma conjunta, en obvio de repeticiones innecesarias.
A continuación se vierte lo que al respecto adujeron la autoridad responsable y el tercero interesado.
Por lo que hace al recurso presentado por los partidos políticos, la autoridad responsable en su informe circunstanciado manifestó que de conformidad con los artículos 67, fracción XXX, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 17 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad, el Jefe de Gobierno tiene la facultad para iniciar el procedimiento de plebiscito, a través de convocatoria.
Asimismo, la autoridad electoral responsable argumentó que en el sistema jurídico mexicano existe la presunción legal de que todos los actos y resoluciones emitidos por la autoridad administrativa son válidos, hasta en tanto no sean impugnados y declarados ilegales. Por ello, a su juicio, la referida convocatoria es válida y surte todos sus efectos, mientras no sea recurrida y se dicte una resolución del órgano competente que la declare ilegal, de conformidad con los artículos 8° y 9° de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que de no existir esa presunción de legalidad, toda la Administración Pública del Distrito Federal no sería funcional.
Por lo que se refiere a la competencia que tiene la autoridad para revisar la legalidad de dicha convocatoria, la responsable manifestó que carece de facultades, en virtud de que entre las disposiciones que rigen la materia no hay precepto legal alguno que la autorice para resolver el asunto planteado, de donde se sigue que no puede constituirse como revisora de la legalidad de un acto administrativo emanado del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que es al Tribunal Electoral local al que le corresponde resolver, en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones en los procesos de plebiscito, en términos de lo establecido en los artículos 68, fracción VI, y 129, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 222 del Código Electoral local y 24 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad.
Asimismo, la autoridad electoral responsable estimó que su competencia sólo se constriñe a resolver los recursos de revisión que se interpongan en contra de los actos que emitan los órganos distritales del propio Instituto en el ejercicio de sus funciones, conforme a lo establecido en los artículos 241 y 244 del Código Electoral local y que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades sólo pueden hacer aquello que expresamente les permita la ley, agregando que del análisis a los artículos 68, fracción V, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 17, 20, párrafo segundo; 23 de la Ley de Participación Ciudadana; y 141 del Código Electoral local, se desprende que al Consejo General de dicho Instituto, sólo le corresponde organizar el plebiscito, más no se le da la atribución para revisar la legalidad de la convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno.
La responsable también argumentó que el control de la legalidad de la Convocatoria le corresponde al Tribunal Electoral del Distrito Federal y, por tanto, la autoridad administrativa electoral se ajustó estricta y rigurosamente al principio de legalidad.
De la misma manera, la autoridad electoral responsable destacó que las manifestaciones vertidas en forma aislada e independiente por los Consejeros Electorales de ese Instituto Electoral en la mesa del Consejo General, sólo constituyen una opinión personal, por lo que de ninguna forma pueden considerarse decisiones válidas, en virtud de que los actos o resoluciones emitidos por dicho órgano son aprobados por unanimidad o mayoría de votos de los integrantes de ese Cuerpo Colegiado.
Con respecto al escrito de impugnación presentado por los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo, la autoridad responsable se concretó a las mismas argumentaciones anteriormente expuestas, reiterando que en su opinión el Consejo General del Instituto Electoral local no tiene competencia para revisar la Convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y, en consecuencia, tampoco tiene atribuciones para declarar la legalidad o ilegalidad de la Convocatoria, con la única variante de que a tales manifestaciones les da el carácter de causales de improcedencia, en los términos del artículo 251, incisos a) y g) del Código Electoral local, que ya fueron objeto de estudio en el considerando segundo de esta resolución.
Por su parte, el tercero interesado manifestó que el Instituto Electoral del Distrito Federal sólo tiene la facultad de llevar a cabo el procedimiento para la realización del plebiscito, mas no la de revocar la convocatoria respectiva, ya que tal facultad le corresponde al Tribunal Electoral del Distrito Federal, en términos del artículo 24 de la Ley de Participación Ciudadana, en relación con el artículo 129, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Conforme a lo anterior, el partido tercero interesado solicitó a este Tribunal que los agravios vertidos por los actores sobre el particular sean declarados inoperantes, pues la facultad del Instituto Electoral local es llevar a cabo el proceso plebiscitario y no resolver sobre la convocatoria del plebiscito, ya que ello le corresponde a este Órgano Jurisdiccional.
Cabe advertir, que una vez que este Tribunal Electoral ha analizado las manifestaciones hechas por la parte actora, la autoridad administrativa electoral y el tercero interesado, estima que el agravio en comento se reduce estrictamente a determinar si el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, tiene o no facultades para verificar que las bases contenidas en la convocatoria a plebiscito emitida por el Jefe de Gobierno con fecha dieciocho de junio del año en curso, se ajustan o no a las disposiciones normativas que rigen el procedimiento de participación ciudadana en el Distrito Federal.
En este contexto, es innegable que tal acto de autoridad, dada su naturaleza, efectos y los alcances jurídicos que puede producir, tuvo que estar revestido de ciertas formalidades, razón por la cual será menester que este Órgano Jurisdiccional precise, en primer lugar, la naturaleza jurídica de la referida convocatoria.
Por principio de cuentas, debe mencionarse que el artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, autoriza al Jefe de Gobierno para que a través del plebiscito consulte a los electores, a fin de que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal.
Asimismo, dicho precepto en su fracción II, ordena que será el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el que iniciará el procedimiento de plebiscito, mediante convocatoria que deberá expedir cuando menos noventa días antes de la fecha de realización de la misma, la cual se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en los principales diarios de circulación en esta ciudad.
Al respecto, es oportuno señalar que la autoridad que emitió la Convocatoria a plebiscito, es administrativa, puesto que los artículos 122, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 52 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y 12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal otorgan al Jefe de Gobierno del Distrito Federal la facultad de tener a su cargo, entre otras cosas, la titularidad del Ejecutivo y la Administración Pública de la entidad.
De acuerdo con las disposiciones anteriormente aludidas, a juicio de este Órgano Jurisdiccional, la autoridad que emitió el acto tiene carácter administrativo, puesto que actúa como titular de la Administración Pública del Distrito Federal y tiene a su cargo la función ejecutiva. Además de que, como ya se apuntó, las únicas autoridades reconocidas con el carácter de electorales en el Distrito Federal, de acuerdo con el Título Sexto del Estatuto de Gobierno de esta entidad federativa, son el Instituto Electoral y el Tribunal Electoral locales.
No obstante lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima que tal convocatoria no reviste las características del acto administrativo, sino que posee una naturaleza especial, ya que a pesar de ser un acto que formalmente emana de la autoridad administrativa, materialmente no produce ningún derecho ni transmite ninguna obligación de esa índole en relación con el gobernado; ello es así, porque el único efecto que se produce, es el de dar a conocer a la ciudadanía las bases a las cuales deberá sujetarse el plebiscito consistente en la construcción de los segundos pisos de Viaducto y Periférico, lo cual se sustenta en que a juicio del Jefe de Gobierno, tal acto reviste trascendencia para la vida pública del Distrito Federal y, por consiguiente, requiere de la realización de una consulta para efectos de que la ciudadanía lo apruebe o lo rechace.
Igualmente, la Convocatoria no tiene el carácter de acto administrativo, porque no se ajusta a los términos de lo dispuesto por el artículo 2°, fracción I, de la Ley de Procedimiento Administrativo, que considera a ese tipo de actos como la declaración unilateral de voluntad externa, concreta y ejecutiva emanada de la Administración Pública del Distrito Federal, en el ejercicio de las facultades que le son conferidas por los ordenamientos jurídicos que tiene por objeto crear, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica concreta en la satisfacción del interés general.
En este orden de ideas, a juicio de este Cuerpo Colegiado, la Convocatoria debe concebirse con lo que la doctrina identifica como actos de gobierno, habida cuenta que con ella no se afecta de manera inmediata y directa la esfera jurídica de los ciudadanos. De esta forma, en este tipo de actos, la autoridad no actúa en relaciones de supra a subordinación respecto de los ciudadanos o de otro órgano como en el caso del Instituto Electoral local, y ello es así, porque la Convocatoria mencionada, no reúne las características de imperatividad y coercitividad que reviste todo acto de autoridad. En efecto, no es un acto imperativo, porque el Jefe de Gobierno no puede imponerla al Instituto Electoral del Distrito Federal, ni es coercitivo, porque no puede ejecutarla mediante la fuerza pública para el caso de que no sea acatada.
Siendo esto así, la Convocatoria del Jefe de Gobierno se traduce en un acto de petición o forma de instar, dado que implícitamente contiene una solicitud concreta dirigida al Instituto Electoral del Distrito Federal, con la única finalidad de que inicie la organización del proceso plebiscitario, de donde se deduce que constituye en la especie un acto de gobierno encaminado a instar a la autoridad electoral para que ésta organice el proceso plebiscitario respectivo.
Por otra parte, este acto sui generis, no se ajusta cabalmente a alguno de los tipos en que doctrinalmente se divide a los actos de la autoridad, a saber, en administrativos, legislativos y jurisdiccionales; sin embargo, en opinión de este Tribunal, la Convocatoria a plebiscito comparte algunas de las características de un acto de naturaleza legislativa, pues de un análisis pormenorizado de los efectos que produce la Convocatoria en cuestión, se desprende que reviste las características de abstracción, generalidad e impersonalidad, propios de ese tipo de actos.
En efecto, si entendemos por convocatoria al acto por el cual se cita o se llama (a varias personas) para que concurran a un lugar o a un acto determinado (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Madrid, 2000, Tomo I, Pág. 564), que en el caso se dirige a todos los ciudadanos del Distrito Federal para que decidan respecto de la construcción o no de una obra pública, entonces resulta claro que tiene carácter impersonal, pues por medio de ella se está llamando a todos los que tengan el atributo de la ciudadanía, para que acudan a manifestar su parecer.
La convocatoria a plebiscito es además general, porque se limita a establecer algunas de las bases conforme a las cuales habrá de desarrollarse el plebiscito, pero deja que sea la autoridad electoral administrativa la que se encargue de definir todos los aspectos particulares relativos a la preparación, desarrollo de la votación, cómputo y resultados, con base en lo dispuesto por los artículos 68, fracción V, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 135, párrafo segundo, del Código Electoral local, y 20, párrafo segundo, y 23 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Además, la convocatoria a plebiscito tiene carácter abstracto porque no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, sino que se limita a dar inicio al proceso de consulta a la ciudadanía, a cuyos resultados se sujeta el nacimiento o no de una obligación a cargo del Jefe de Gobierno.
En este orden de ideas, se concluye que la naturaleza jurídica de la convocatoria no es materialmente administrativa, por que contiene situaciones jurídicas abstractas, generales e impersonales, que se limitan a dar las bases para que se lleve a cabo el procedimiento de plebiscito.
Ello es así, porque la función del Jefe de Gobierno del Distrito Federal en el proceso plebiscitario, se circunscribe al acto de gobierno consistente en expedir la convocatoria respectiva, lo cual se sustenta en lo dispuesto en el artículo 134 del Código Electoral del Distrito Federal, en el que se señala que los procesos de participación ciudadana, están constituidos por el conjunto de actos ordenados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el Código Electoral local y demás leyes relativas, realizados por las autoridades locales y los ciudadanos, de acuerdo con la ley respectiva.
Más aún, porque del análisis de la convocatoria referida, se desprenden una serie de bases o reglas, por medio de las cuales se desarrollará el plebiscito. Así, en la Base Primera se incluye la pregunta conforme a la cual los ciudadanos expresarán su aprobación o rechazo del acto que se somete a plebiscito; en la Segunda, los efectos de la aprobación o rechazo de la obra que se somete a la decisión de la ciudadanía; en la Tercera, se precisa el día de la votación; en la Cuarta, los ciudadanos que podrán votar; en la Quinta, el órgano que se encargará de organizar la consulta; en la Sexta, los plazos de preparación del plebiscito; en la Séptima, las normas para la difusión del plebiscito; en la Octava, lo relativo al desarrollo de la jornada y al cómputo de la votación emitida, así como la declaración de los efectos del plebiscito; y en la Novena, las reglas para resolver los aspectos no previstos de dicha convocatoria.
Ahora bien, aunque la decisión de emitir la Convocatoria a plebiscito es de naturaleza potestativa para el Jefe de Gobierno, también es innegable que se trata de una facultad reglada, pues el contenido de dicha Convocatoria debe ceñirse a las normas que se encuentran contenidas en los artículos 68 del Estatuto de Gobierno de esta entidad federativa, así como 2° y 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, como son la explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito; la fecha en que habrá de realizarse la votación; y la pregunta o preguntas conforme a las cuales los electores expresarán tal aprobación o rechazo.
En este sentido, es oportuno señalar, como ya se precisó con anterioridad, que si la convocatoria que expidió el Jefe de Gobierno en términos del artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, es un acto de gobierno que no reviste las características de un acto administrativo y que está sujeto a determinadas reglas que determinan su contenido, resulta evidente que éste no podría ser impugnado ante una instancia administrativa, dado que no se está dirimiendo ningún derecho de esa naturaleza, sino cuestiones que derivan del contenido de la convocatoria aludida, por lo que no le asiste razón a la autoridad responsable en cuanto a que la Convocatoria que nos ocupa, por ser un acto emitido por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, tenga el carácter de ser materialmente administrativo.
Cabe advertir, además, que para que este Órgano Jurisdiccional pudiera realizar cualquier pronunciamiento, la tutela jurisdiccional de éste tendría que llevarse a cabo a través del sistema de medios de impugnación en materia electoral, de conformidad con los artículos 128, 129, fracción III, y 134 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 222 y 238 del Código Electoral local y 24 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad, que refieren en términos generales que todo acto y resolución de las autoridades electorales del Distrito Federal, deberá sujetarse, entre otros, al principio de legalidad.
Asimismo, es importante destacar que para que este Tribunal Electoral pudiera conocer sobre las cuestiones relativas a la convocatoria que emitió el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en términos de los artículos 68, fracción II del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 17 de la Ley de Participación Ciudadana de la entidad, era necesario que primeramente se hubiera producido su primer acto de aplicación, el cual se generó en el momento en que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal conoció de la citada convocatoria, ya que a éste organismo autónomo le corresponde organizar el proceso plebiscitario y, en su caso, declarar la validez de la convocatoria.
En este orden de ideas, es conveniente resaltar que la Convocatoria en el momento de su emisión no produjo efectos jurídicos concretos y, por tanto, tampoco generó agravio en perjuicio de persona alguna; en efecto, para que la Convocatoria causara algún efecto en la esfera jurídica de terceros, era necesario que tuviera su primer acto de aplicación, esto es, que se llevara a cabo un acto concreto de la autoridad electoral para que provocara un agravio, pues en la especie, el Jefe de Gobierno emitió la citada convocatoria como un acto de gobierno, en su carácter de autoridad administrativa, por lo que resulta evidente que tal acto, por ser creador de situaciones jurídicas abstractas, generales e impersonales, en esa etapa del procedimiento de participación ciudadana no podría haber sido impugnado por persona alguna, en virtud de que, antes de ello, no había producido efectos jurídicos y, en consecuencia, no afectaba interés jurídico alguno.
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional considera que la Convocatoria comenzó a producir sus efectos jurídicos hasta que fue sometida al conocimiento del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, con la finalidad de que éste iniciara la organización del proceso plebiscitario, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana local.
En este contexto, es de concluirse que una vez que se produjo el primer acto de aplicación realizado por la autoridad administrativa electoral, la Convocatoria fue susceptible de ser impugnada a través del sistema de medios de impugnación que prevén las leyes respectivas.
En tales circunstancias, y tomando en consideración la naturaleza sui generis de la Convocatoria que nos ocupa, este Tribunal estima que toda vez que ésta fue emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, no podía ser impugnada per se, porque en ese momento no lesionaba ningún derecho en perjuicio de terceros, sino hasta el momento en que se hizo del conocimiento de la autoridad administrativa electoral y ésta la tuvo por recibida y determinó el inicio de la organización del proceso de plebiscito, constituyendo así el primer acto de aplicación de aquélla.
Por otra parte, es importante señalar, que el acto mediante el cual la Convocatoria se sometió al conocimiento de la autoridad administrativa electoral, es de suma trascendencia para el procedimiento plebiscitario, ya que el artículo anteriormente invocado dispone que: “La convocatoria se hará del conocimiento del Instituto Electoral del Distrito Federal, con la finalidad de iniciar la organización del proceso plebiscitario…”.
Ello es así, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, en concordancia con el artículo 52 del Código Electoral local, precepto este último que establece que el Instituto Electoral local es un organismo público autónomo, depositario de la autoridad electoral y responsable de la función estatal de organizar las elecciones locales y los procedimientos de participación ciudadana.
En este tenor, es oportuno mencionar que el Diccionario de la Lengua Española (Espasa Calpe S.A., Madrid 2000, Tomo II, pág. 1486), consigna que el término organizar significa: “Establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios adecuados”.
En este sentido, la función de organización del plebiscito atribuida a la autoridad electoral administrativa, no puede quedar reducida a la de recibir la Convocatoria y determinar el inicio de la organización del plebiscito, sin antes cerciorarse de la legalidad de la misma y, en su caso, proveer lo necesario para que el proceso respectivo se apegue a los principios rectores de las materias electoral y de participación ciudadana, habida cuenta que el artículo 3°, párrafo segundo, del propio Código, establece que las autoridades electorales para el debido cumplimiento de sus funciones se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y equidad.
Más aún, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52, párrafo tercero, inciso c), del Código en cita, la autoridad electoral administrativa, tiene como deber orientar sus fines y acciones, entre otras cuestiones, a garantizar la celebración de los procesos de participación ciudadana; en este sentido, es oportuno señalar que por “garantizar”, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española (Tomo I, Pág. 1022), debe entenderse “dar garantía, avalar, asegurar, proteger”.
Luego entonces, la actuación del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal en el proceso de plebiscito no puede entenderse en un sentido limitado, sino que debe asumirse como una autoridad responsable del mismo, porque, además de organizar el proceso respectivo, debe encargarse de garantizar su celebración; vigilar que las preguntas se formulen con claridad y precisión, sin influir en el ánimo de los electores; computar los resultados y hacer la declaratoria de los efectos del proceso; todo ello con estricta observancia de los principios rectores de objetividad, certeza, legalidad, imparcialidad y equidad, así como de los propios de la materia de participación ciudadana.
En ese sentido, resulta indubitable que la autoridad electoral administrativa, en estricto cumplimiento de sus atribuciones, cuenta con las facultades necesarias para analizar y, en su caso, modificar todos los aspectos de la Convocatoria que no se ajusten a los principios rectores de las materias electoral y de participación ciudadana.
De admitirse lo contrario, se llegaría al extremo, inaceptable para este Tribunal, de que el proceso plebiscitario se desarrolle en un estado de incertidumbre respecto de la validez del acto que se organiza, lo cual vulnera evidentemente el principio de certeza antes aludido.
Más aún, cuando es evidente que la Convocatoria sujeta irremediablemente a todo aquel ciudadano que desee participar en el plebiscito, a las condiciones definidas en forma imperativa por la autoridad que la expidió. En ese contexto, la única manera en que puede remediarse cualquier violación a los principios aludidos con anterioridad, es a través de la intervención oportuna de la autoridad encargada de la organización del proceso, resultando además indudable que esta actuación no debe quedar supeditada indefectiblemente a la presentación de los medios de impugnación, pues ello implicaría la convalidación de actos que pudieran ser ilegales, en perjuicio de la ciudadanía que se encuentra limitada a los términos en que sea convocada.
Ahora bien, de acuerdo con las constancias que obran en el expediente, la Convocatoria de mérito se hizo del conocimiento del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal en la sesión extraordinaria de fecha veintiocho de junio del año en curso, con el fin de dar cumplimiento al citado artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana.
En dicha sesión, la autoridad administrativa electoral emitió el Acuerdo ahora impugnado, a través del cual aprobó dar inicio a la organización del plebiscito para el año dos mil dos, así como el proyecto de presupuesto del Instituto Electoral del Distrito Federal, para solventar los gastos inherentes al proceso plebiscitario respectivo, circunscribiéndose a establecer en el resolutivo primero del Acuerdo que nos ocupa lo siguiente:
“PRIMERO.- Se da por recibida la convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y en el Periférico, que se realizará el 22 de septiembre de 2002, enviada por el Jefe de Gobierno, por conducto del Secretario de Gobierno, con lo que el Instituto Electoral del Distrito Federal, inicia la organización del proceso plebiscitario.”
Sin embargo, de dicho Acuerdo que obra visible a fojas veintiocho a treinta y ocho de los autos del expediente en que se actúa, este Tribunal desprende que la autoridad administrativa electoral no realizó pronunciamiento alguno respecto al contenido de la convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, es decir, no revisó si tal convocatoria se expidió conforme a los lineamientos establecidos en los artículos 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; así como 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 de la Ley de Participación Ciudadana local, es decir, que tal acto se haya ceñido al principio de legalidad que prevé el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como a los principios que consagra el artículo 2° de la Ley de Participación Ciudadana citada, particularmente al de legalidad, previsto en la fracción V de dicho numeral.
Además, como quedó precisado con anterioridad en el presente agravio, el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, tiene facultades plenas para pronunciarse sobre la validez de la Convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que dicho Instituto debe apegarse en su actuación a los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y equidad, que se encuentran consagrados en el artículo 3°, párrafo segundo, del Código Electoral local, de donde deriva la atribución para analizar y, en su caso, modificar el contenido de la convocatoria respectiva.
Más aún cuando el artículo 135 del propio Código, dispone que tal autoridad será la encargada de organizar los procedimientos de participación ciudadana, convocados en los términos que determina el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley de Participación Ciudadana.
En tal virtud y toda vez que la autoridad responsable no analizó ni se pronunció respecto de la Convocatoria de mérito, dejando de actuar con apego a los principios de legalidad y de certeza a que se refiere el artículo 3°, párrafo segundo, del Código Electoral local, este Tribunal concluye que los agravios en estudio son FUNDADOS.
Lo anterior sería suficiente para decretar el reenvío de los expedientes de mérito, a efecto de que la autoridad electoral responsable se pronunciara respecto de las cuestiones de legalidad específicas respecto de las cuales no realizó pronunciamiento alguno por considerar que no se encontraba facultada para ello.
Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 17, 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), en relación con el 116, fracción IV, incisos c) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 128 y 129 del Estatuto de Gobierno; 222, 227, fracción I, 244, párrafo segundo, y 269 del Código Electoral, ambos del Distrito Federal, este Tribunal Electoral es órgano autónomo, independiente en sus decisiones, máxima autoridad jurisdiccional local en la materia, garante del principio de legalidad de todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales y responsable de administrar justicia en los plazos y términos que fijen las leyes aplicables, a través de resoluciones que deben emitirse de manera pronta, completa e imparcial, por lo cual cuenta con facultades expresas para confirmar, modificar o revocar el acto o resolución que se reclame en los medios de impugnación que se sometan a su jurisdicción.
En este contexto, es innegable que este Tribunal es de plena jurisdicción y no de mera anulación, ya que su actuación no se constriñe a hacer una declaración formal respecto de la legalidad o ilegalidad del acto o resolución impugnado, sino que de acuerdo con los efectos procesales de sus sentencias, también puede emitir un nuevo pronunciamiento que sustituya al de la responsable, en el que subsane las irregularidades o deficiencias en que ésta hubiera incurrido, a fin de decidir respecto de los derechos en conflicto, en uso del arbitrio del que goza esta autoridad y proveyendo para su cumplimiento material, siempre que ello sea posible de acuerdo a las constancias que obren en autos, o bien, cuando el retraso en la resolución definitiva de una controversia pueda causar un perjuicio al justiciable de naturaleza irreparable; con ello, se garantiza una tutela jurisdiccional completa y efectiva.
Por ello, en el presente caso, dado que los plazos establecidos para la organización del proceso plebiscitario son excesivamente breves y, consecuentemente, el retraso en la resolución de la presente controversia pudiera causar perjuicios irreparables, este Órgano Colegiado estima que no debe realizarse reenvío alguno y que, por tanto, es procedente realizar el estudio de los diversos agravios que los impugnantes enderezan en contra de la actuación de la autoridad electoral responsable, con motivo de que se abstuvo de analizar cuestiones relativas a la legalidad de la Convocatoria a plebiscito, a efecto de determinar de manera definitiva lo que en derecho proceda.
ESTUDIO DE LOS AGRAVIOS RELATIVOS A CUESTIONES DE LEGALIDAD EN LA CONVOCATORIA A PLEBISCITO QUE NO FUERON MATERIA DE ANÁLISIS POR LA AUTORIDAD ELECTORAL RESPONSABLE.
B. En el agravio identificado con el número (5) los partidos políticos recurrentes hacen valer que conforme a la Convocatoria, se pretende consultar a los electores sobre la construcción de segundos niveles en el Viaducto y Periférico, no obstante que la decisión de realizar tal construcción se tomó, según afirman los recurrentes, hace varios meses e incluso ya está ejecutándose; por tanto, aducen, es violatorio de los artículos 68 del Estatuto de Gobierno y 13 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, que disponen que el plebiscito debe ser previo al acto o decisión cuya realización se consulta a la ciudadanía.
En tales circunstancias, será menester que este Tribunal Electoral del Distrito Federal se pronuncie sobre la legalidad de la referida Convocatoria, en términos de los artículos 68, fracción VI y 129, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 222 del Código Electoral local; y 24 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad.
Derivado del análisis pormenorizado hecho al agravio en comento, se desprende que el recurrente aduce que el plebiscito no procede en virtud de que se realizaron actos y decisiones previos a la emisión de la convocatoria respectiva.
Al respecto, es oportuno señalar que los artículos 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 13 de la Ley de Participación Ciudadana de esta ciudad, disponen que a través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo, que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal.
Ahora bien, conforme lo dispone el artículo 3°, párrafo tercero, del Código Electoral del Distrito Federal, este Órgano Jurisdiccional debe acudir a la interpretación que sea acorde con la literalidad de la disposición en comento, para lo cual debe fijar los conceptos de acto y de decisión.
Al respecto, el Diccionario de la Lengua Española (Tomo I, Pág. 35), refiere que el acto significa: un “hecho o acción”.
Por lo que hace al término decisión, es considerado como “determinación, resolución que se toma o se da en una cosa dudosa” (Diccionario de la Lengua Española, Tomo I, Pág. 667).
En consecuencia, este Cuerpo Colegiado considera que por acto debe entenderse todo aquel hecho que se tiene que realizar para la consecución de un fin, en tanto que la decisión es la resolución que emite una autoridad para resolver o dirimir una cuestión dudosa.
En este contexto, este Tribunal estima que una vez que se ha mencionado la diferencia entre acto y decisión, distinción importante para efectos del presente estudio, es necesario puntualizar que de acuerdo con las constancias que obran en el expediente de mérito, resulta evidente que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en meses anteriores tomó la decisión, es decir, la resolución, de construir los “Segundos niveles de Viaducto y Periférico”; sin embargo, para poder ejecutarla, era necesario que se realizaran diversos actos, tomando en consideración que se trata de una obra pública, entendida en los términos del artículo 3° de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal.
Al respecto, es pertinente comentar que el artículo 134, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula algunos de los aspectos que deberá cubrir la obra pública, tanto las que ejecute el Gobierno Federal como las que corren a cargo del Gobierno del Distrito Federal, entre las que destacan la obligación impuesta a tales entes para que las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y contratación de obra pública que realicen, se adjudiquen y lleven a cabo, a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria, para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Cabe advertir que en cumplimiento de dicha disposición constitucional, la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, en su artículo 1°, párrafos primero y segundo, señala que tal ordenamiento jurídico es de orden público y tiene por objeto normar las acciones referentes a la planeación, programación y presupuestación, gasto, ejecución, conservación, mantenimiento y control de la obra pública y de los servicios relacionados con ésta, que realicen las dependencias, entidades y órganos desconcentrados de la Administración Pública del Distrito Federal, para lo cual el Jefe de Gobierno emitirá las políticas administrativas, bases, y lineamientos para las materias que regula la ley.
Por tanto, la decisión que tomó el Jefe del Gobierno del Distrito Federal, para la construcción de los citados segundos niveles en Periférico y Viaducto, debió ejecutarse, como efectivamente se hizo, a través de la realización de la obra pública, misma que tiene que llevarse a cabo mediante un conjunto de actos concatenados que constituyen un procedimiento de carácter administrativo, que tienen como fin el logro de tal objetivo.
Este procedimiento involucró inclusive la emisión de licitaciones públicas, tal como se demuestra con la publicación respectiva en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, que obra a fojas trescientos sesenta y uno a cuatrocientos ocho de autos.
Sin embargo, es menester señalar que una vez decidida la construcción de los segundos pisos por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, surgió un conflicto en cuanto a su ejecución, es decir, la realización de la obra pública. En efecto, del texto de la propia Convocatoria a plebiscito, se desprenden diversas manifestaciones del Jefe de Gobierno en las que hace patente que se han producido cuestionamientos sobre la obra que pretende realizar, por parte de algunos sectores de la sociedad.
Además, el propio Jefe de Gobierno expone que no cuenta con el apoyo de los diputados locales del PRI y el PAN, respectivamente, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, razón por la cual se vio en la necesidad de convocar a plebiscito, máxime cuando un grupo de ciudadanos en uso de sus derechos, se lo solicitaron, tal y como se desprende del párrafo quinto del capítulo denominado “Considerando” de la propia Convocatoria.
En este orden de ideas, resulta claro que lo que se está sometiendo a la consideración de la ciudadanía, es el acto de realizar la construcción de los segundos pisos que se proponen y no la decisión del Jefe de Gobierno, pues es claro que él ya la ha tomado a favor de que sean construidos.
Lo anterior también se concluye, en virtud de que en el expediente en que se actúa, no existe constancia alguna que demuestre que se ha dado inicio a la realización efectiva de la obra.
Cabe precisar que en opinión de este Tribunal, el acto sometido a consulta resulta ser de gran importancia, porque constituye la materialización de la obra, es decir, la construcción efectiva de los treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles en ambos sentidos de circulación en el Periférico y en el Viaducto.
Por tanto, si como resultado del plebiscito, existiera un rechazo a la realización de la obra pública, los demás actos (proyectos, licitación, etc.), que se realizaron con motivo de la decisión asumida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, carecerían de sentido, pues la obra no se podría ejecutar por la presente Administración del Distrito Federal, tal y como se especifica en la Base Segunda, párrafo tercero, de la multicitada Convocatoria.
Así, debe distinguirse claramente entre la decisión que tomó el Jefe de Gobierno para llevar a cabo esta obra pública y el acto que somete a la consulta de los electores, que es la construcción material de la referida obra.
Por otra parte, es importante señalar que no pasa inadvertido para este Cuerpo Colegiado, que los impugnantes refieren en su escrito recursal, entre otras cosas, que la decisión de efectuar tal construcción ya se llevó a cabo e, incluso, se está ejecutando, tal como lo evidencian diversos actos que se han dado a conocer a través de los medios de comunicación y las licitaciones para la realización de la obra que se han publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal; sin embargo, ello no trasciende a la determinación de este Tribunal, pues aún teniéndose por ciertos tales hechos, se arribaría a la misma conclusión en el sentido de que lo que se está sometiendo a la ciudadanía es el acto de realizar la construcción, respecto de la cual no existen evidencias en el expediente de que ya se esté llevando a cabo.
En efecto, resulta claro que estos hechos no están involucrados en la consulta ciudadana a celebrarse el veintidós de septiembre de dos mil dos, toda vez que ésta únicamente se refiere al acto de construir los segundos niveles en las vialidades multimencionadas, lo cual tendría lugar en el futuro.
Por lo anterior, este Tribunal arriba a la conclusión de que la Convocatoria referida se ajusta a lo previsto en el artículo 68, párrafo primero, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 13 de la Ley de Participación Ciudadana, en los que se dispone que el Jefe de Gobierno podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo.
Por las razones vertidas con anterioridad, este Tribunal arriba a la conclusión de que es INFUNDADO el agravio en estudio.
C. Los partidos políticos actores en el expediente TEDF-REA-014/2002, sostienen el agravio identificado con el número (12)¸ cuyo resumen es el siguiente:
(12) Que la autoridad responsable aprobó el acto impugnado, sin considerar que la convocatoria de plebiscito no se encontraba refrendada por el Secretario del Ramo respectivo, ni certificada por el Consejero Jurídico y de Servicios Legales, lo cual es violatorio de lo ordenado en los artículos 14, párrafo último, y 35, fracción XV de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.
Derivado de las manifestaciones hechas por el recurrente, es menester que este Órgano Jurisdiccional precise que el refrendo, según diversas opiniones doctrinales, es el medio a través del cual se legaliza algún acto proveniente de los órganos estatales, dando fe de la autenticidad de la persona que funja como su titular.
Es así, que el artículo 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y su correlativo, el numeral 14, párrafo último, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, establecen que los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal para su validez, deberán ser refrendados por el Secretario del Ramo que le corresponda.
En este sentido, es oportuno mencionar que el artículo 52 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, establece que el órgano ejecutivo de carácter local y la administración pública en esta entidad recaerá en el Jefe de Gobierno.
En el mismo sentido, el artículo 5° de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, determina que el Jefe de Gobierno es el titular de la Administración Pública local, correspondiéndole originalmente todas las facultades establecidas en los ordenamientos jurídicos relativos a esta entidad federativa, quien podrá delegarlas a los servidores públicos subalternos mediante acuerdos que se publicarán en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, para su entrada en vigor y en su caso, en el Diario Oficial de la Federación, para su mayor difusión, excepto aquéllas que por disposición jurídica no sean delegables.
Al respecto, es importante subrayar que el ejecutivo local tiene carácter unipersonal, ya que la función pública se encomienda a un solo individuo, el cual para su ejercicio cuenta con diversos colaboradores o auxiliares denominados “secretarios del despacho”.
Ahora bien, contrariamente a lo aducido por los recurrentes, no existe ninguna disposición expresa en las leyes que rigen al plebiscito que obliguen al Jefe de Gobierno para que la Convocatoria que nos ocupa sea refrendada.
En efecto, los artículos 67, fracción XXX, 68 y 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, no mencionan a la convocatoria a plebiscito como un acto que requiera del refrendo del secretario del ramo respectivo para que tenga validez, de donde se sigue que el refrendo no es un requisito sine qua non para que dicho acto adquiera plena eficacia jurídica; más aún cuando de las disposiciones relativas del Estatuto de Gobierno y de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambos del Distrito Federal, no se desprende que algún Secretario de Despacho tenga entre sus facultades la de refrendar dicha Convocatoria.
A mayor abundamiento, es pertinente señalar que aún en el supuesto de que la convocatoria a plebiscito fuera uno de los actos del Jefe de Gobierno que debieran ser refrendados por el Secretario que corresponda, debe advertirse que ni el artículo 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal ni el numeral 14, párrafo último, de la Ley Orgánica de la Administración Pública local, disponen que la falta de esa formalidad traiga como consecuencia la invalidación del acto respectivo, de donde se sigue que en esas condiciones este Tribunal no podría declarar la invalidez de la Convocatoria por falta de refrendo, pues donde la ley no distingue, tampoco le es dable distinguir al juzgador.
Conforme a lo expuesto, este Tribunal arriba a la conclusión de que el agravio en estudio es INFUNDADO.
D. Los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, impugnantes en el expediente número TEDF-REA-015/2002, adujeron el agravio identificado con el número (21), el cual se resume en los términos siguientes:
(21) Que la autoridad responsable tuvo por recibida la convocatoria a plebiscito, sin tomar en consideración que ésta no se publicó cuando menos con los 90 días de anticipación a la fecha de recepción de la votación; ello es así, porque se publicó en el Diario Oficial de la Federación, hasta el día 26 de junio de 2002, es decir, 88 días antes del señalado para la celebración del plebiscito, razón por la cual, se transgreden los artículos 67, fracción XXX, y 68, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 134 y 140 del Código Electoral local.
Sobre el particular, la autoridad electoral responsable manifestó en su informe circunstanciado que recibió la mencionada convocatoria de conformidad con lo estipulado en los artículos 49 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como 5 y 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.
De igual manera indica, que el hecho de que la convocatoria que nos ocupa se hubiera publicado fuera de los plazos legales en el Diario Oficial de la Federación, no es motivo suficiente para que se le reste eficacia a tal acto, toda vez que el Gobierno del Distrito Federal, con anterioridad, ya le había dado difusión, a través de la Gaceta Oficial del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto, en los artículos 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 17 de la Ley de Participación Ciudadana de la entidad.
De las manifestaciones vertidas con anterioridad por la parte actora, relativas a que la autoridad responsable tuvo por recibida la convocatoria de mérito, sin observar el requisito de que debió publicarse al menos con noventa días de anticipación a la fecha de recepción de la votación, es menester que este Órgano Jurisdiccional precise que el artículo 67, párrafo primero, fracción XXX, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, determina, entre otras, la facultad de convocar a plebiscito en los términos del propio Estatuto y demás disposiciones aplicables.
Asimismo, el artículo 68, párrafo primero, fracción II del propio Estatuto, establece que a través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo, que a su juicio sean trascendentes para la vida pública de esta entidad, para lo cual el procedimiento de plebiscito dará inicio mediante la convocatoria que expida dicha autoridad cuando menos noventa días antes de su realización, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en los principales diarios de circulación en la ciudad, debiendo contener la explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito, la fecha en que habrá de realizarse la votación y la pregunta o preguntas conforme a la que los electores expresarán su aprobación o rechazo.
Al respecto, es importante señalar que el artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana local determina que el Jefe de Gobierno iniciará el procedimiento de plebiscito mediante la convocatoria que expedirá cuando menos noventa días naturales antes de la fecha de su realización, haciéndola del conocimiento del Instituto Electoral del Distrito Federal con la finalidad de que éste inicie la organización del proceso plebiscitario y la publique en el Diario Oficial de la Federación, la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en los principales diarios de circulación de la Ciudad y en los medios de comunicación electrónicos.
En este sentido, debe precisarse que de una interpretación de la letra de los preceptos legales invocados con anterioridad, se concluye que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, podrá iniciar el procedimiento plebiscitario mediante la convocatoria que expida cuando menos noventa días naturales antes de la fecha de su realización.
En este contexto, es oportuno referir que la palabra expedir significa dar curso a las causas y negocios, despacharlos, según el Diccionario de la Lengua Española (Espasa Calpe S.A., Madrid, 2000, Tomo I, Pág. 935).
Ahora bien, este Cuerpo Colegiado advierte que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal cumplió con el extremo previsto en las citadas disposiciones normativas, en lo que concierne a la expedición de la Convocatoria, toda vez que la copia certificada de la convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y Periférico, que se realizará el veintidós de septiembre del presente año, fue remitida al Consejero Presidente del Instituto Electoral del Distrito Federal, mediante oficio de fecha dieciocho de junio del año en curso, que obra visible a fojas ochocientos treinta y cuatro a ochocientos cuarenta del expediente en que se actúa, suscrito por el Secretario de Gobierno de esta entidad federativa.
Así, este Tribunal advierte que al haberse expedido la citada Convocatoria el dieciocho de junio del presente año, señalándose como fecha para la celebración del plebiscito el veintidós de septiembre del mismo año, existe un lapso de noventa y seis días entre ambos eventos, el cual a todas luces rebasa el término legal establecido en los artículos 68, párrafo primero, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 17 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad, que como mínimo tiene el Jefe de Gobierno para expedir la multicitada convocatoria, por lo que resulta obvio, que se llevó a cabo en los plazos establecidos y por ende, no se transgredió en perjuicio de los recurrentes ninguna disposición normativa.
En esta tesitura, se considera que el legislador ordinario previó que dicha convocatoria, primeramente debe expedirse y con posterioridad darse a conocer a la autoridad administrativa electoral, para que cuente con el tiempo necesario para llevar a cabo los trabajos de organización, desarrollo de la jornada y cómputo respectivo, declarando los efectos de la consulta.
Por los razonamientos vertidos con anterioridad, este Órgano Jurisdiccional llega a la conclusión de que no le asiste razón a los impugnantes, toda vez que, aunque es cierto que la Convocatoria no se publicó en el Diario Oficial de la Federación cuando menos noventa días antes de la fecha señalada para la celebración del plebiscito, ello no se traduce en la violación de la normatividad aludida, ya que ésta solamente exige que dicho plazo se observe en relación con la expedición de la Convocatoria, mas no lo requiere para el acto de publicación en los distintos medios que prescribe la fracción II del artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
De conformidad con lo expuesto, este Tribunal concluye que el agravio en estudio deviene INFUNDADO, toda vez que la autoridad electoral no transgredió la normatividad relativa a la oportunidad con que debe expedirse la convocatoria a plebiscito.
E. Los partidos políticos apelantes en el expediente TEDF-REA-014/2002, en su escrito recursal exponen los agravios identificados con los números (6), (10), (17) y (23), que se refieren a que la autoridad responsable al emitir el acuerdo impugnado no tomó en cuenta que la convocatoria estaba afectada de parcialidad, haciendo valer los argumentos siguientes:
(6) La autoridad electoral al emitir el acto impugnado, no ponderó que la convocatoria no satisface el principio de imparcialidad, ya que, según los apelantes, el Jefe de Gobierno tomó la decisión de construir los segundos pisos y además le dio amplia difusión a esa decisión, de donde se sigue que ya no existe la condición de imparcialidad para que la ciudadanía pueda decidir libremente, porque toda esa actividad y su difusión necesariamente influyen en su ánimo, lo cual es violatorio del artículo 120 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como de los numerales 3°, párrafo segundo, y 140 del Código Electoral del Distrito Federal.
(10) La autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin advertir que en los párrafos primero y segundo del apartado de considerandos de la convocatoria a plebiscito, se establece una posición parcial de parte del Gobierno del Distrito Federal en torno a la realización de la obra, ya que dichos considerandos adolecen de falta de fundamentación y motivación, pues se circunscriben a relatar una serie de aseveraciones sin señalar ningún medio de prueba que las acredite, ni tampoco se expresan las disposiciones legales conforme a las cuales supuestamente son de la competencia del Jefe de Gobierno las cuestiones a que se refieren dichos párrafos.
(17) Asimismo, sostienen que en la convocatoria no se explica, ni se señala el costo que tiene la construcción de los segundos pisos; el tiempo que duraría la misma; los lugares que directamente se afectarían con los trabajos respectivos; y los efectos ambientales, ni tampoco se expresa qué otras obras podrían construirse con el mismo costo, lo cual es violatorio de los artículos 68, fracción II, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 17, fracción I, de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
(23) Que la autoridad electoral acordó el acto impugnado sin advertir que en la Convocatoria, según afirman los recurrentes, se establece una posición parcial de parte del Gobierno del Distrito Federal en torno a la realización de la obra, utilizando calificativos como “es indispensable la construcción de treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles o pisos en Viaducto y Periférico”, “de todas maneras se requiere aumentar la superficie de rodamiento de las vías de acceso controlado de la ciudad para promover el ordenamiento vial y disminuir los congestionamientos, la contaminación y pérdida de tiempo y recursos”, “de ahí que resulte fundamental la construcción de esta obra utilizando el derecho de vía sin afectaciones a propietarios y al suelo de conservación”, y “que no obstante la importancia de esta obra reconocemos que se han hecho cuestionamientos por parte de algunos sectores de la sociedad y que hay oposición al respecto”.
Ahora bien, para el estudio y análisis de los agravios aludidos, este Órgano Jurisdiccional estima que en el caso tienen aplicación los artículos 68, párrafo primero, fracción II, y 120 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 14, 15 y 17 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa, y 3°, párrafo segundo, y 140 del Código Electoral local, mismos que son del tenor siguiente:
Del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal:
“A través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal, de conformidad con lo siguiente:
“…
“II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal iniciará el procedimiento de plebiscito, mediante la convocatoria que deberá expedir cuando menos noventa días antes de la fecha de realización de la misma. La convocatoria se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal así como en los principales diarios de circulación en la Ciudad, y contendrá:
“…
“a) La explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito;
“…
“Artículo 120. La renovación de las autoridades legislativa y ejecutiva de carácter local, así como de los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales, se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas. Son principios rectores de la función electoral en el Distrito Federal los de imparcialidad, legalidad, objetividad, certeza e independencia. La emisión del sufragio será universal, libre, secreta y directa.”
De la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa:
“Artículo 14.- Podrán solicitar al Jefe de Gobierno que convoque a plebiscito el 1% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral quienes deberán anexar a su solicitud un listado con sus nombres, firmas y clave de su credencial de elector cuyo cotejo realizará el Instituto Electoral del Distrito Federal.
“Artículo 15.- Toda solicitud del plebiscito deberá contener por lo menos:
“I.- El acto o decisión de gobierno que se pretende someter a plebiscito;
“II.- La exposición de los motivos y razones por los cuales el acto o decisión se considera de importancia trascendente para la vida pública del Distrito Federal y las razones por las cuales se considera que debe someterse a plebiscito; y
“III.- Cuando sea presentada por los ciudadanos, nombre, número de registro de elector y firma de los solicitantes.
“Artículo 17.- El Jefe de Gobierno iniciará el procedimiento de plebiscito mediante convocatoria que deberá expedir cuando menos noventa días naturales antes de la fecha de realización de la misma. La convocatoria se hará del conocimiento del Instituto Electoral del Distrito Federal, con la finalidad de iniciar la organización del proceso plebiscitario, así mismo se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, en los principales diarios de circulación en la Ciudad y en los medios de comunicación electrónicos y contendrá:
“I. La explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito;
“II. La fecha en que habrá de realizarse la votación; y
“III. La pregunta o preguntas conforme a las que los electores expresarán su aprobación o rechazo.”
Del Código Electoral local:
“Artículo 3°. …
“Las autoridades electorales, para el debido cumplimiento se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y equidad.
“Artículo 140. En los procesos de participación ciudadana se aplicarán las reglas especiales señaladas por la Ley de Participación Ciudadana y se aplicarán en lo conducente las reglas señaladas para el proceso electoral para la preparación, recepción y cómputo de la votación, previstas en el presente Código.”
De los anteriores preceptos legales, esta Autoridad Jurisdiccional desprende que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal.
También se desprende, que el 1% (uno por ciento) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral pueden pedir al Jefe de Gobierno que convoque a plebiscito.
Asimismo, que toda solicitud a plebiscito debe contener, por lo menos, el acto o decisión que se pretende consultar, la exposición de motivos y razones por los cuales se considera que dicho acto o decisión son trascendentes para la vida pública del Distrito Federal y por qué se deben someter a plebiscito; así como el nombre, número de registro de elector y firma de los solicitantes.
Igualmente, que el propio Jefe de Gobierno se encuentra facultado para iniciar el procedimiento de plebiscito, previa convocatoria que expida, la cual debe contener, entre otros elementos, una explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito.
Por otra parte, que los principios rectores de la función electoral en el Distrito Federal, son los de imparcialidad, legalidad, objetividad, certeza, independencia y equidad, mismos que las autoridades electorales locales deben aplicar en todo momento para el debido cumplimiento de sus funciones; mientras que en la materia de participación ciudadana, se deben observar también, los principios de democracia, corresponsabilidad, inclusión, solidaridad, legalidad, respeto, tolerancia, sustentabilidad y pervivencia, a que se refiere el artículo 2º de la Ley que regula dicha materia.
Asimismo, que en los procesos de participación ciudadana, se aplicarán tanto las normas especiales contenidas en la propia Ley de Participación Ciudadana, y en lo conducente las señaladas en el Código Electoral del Distrito Federal, para el proceso electoral, en lo relativo a la preparación, recepción y cómputo de la votación.
Ahora bien, las probanzas que ofrecen los apelantes para acreditar los hechos que hacen valer, relativos a que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, violó en su perjuicio el principio de imparcialidad, son las siguientes:
a) Documental pública consistente en copia certificada de la convocatoria expedida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con fecha dieciocho de junio de dos mil dos.
b) Documental pública consistente en copia certificada del escrito de fecha diecisiete de junio de dos mil dos, mediante el cual los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, solicitan al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la realización del proceso plebiscitario.
c) Documentales privadas consistentes en copias simples de diversas notas periodísticas, relativas a la difusión que el Jefe de Gobierno dio a la construcción de los segundos pisos.
d) La presuncional en su doble aspecto, legal y humano.
e) Instrumental de actuaciones, consistente en todo lo actuado, tanto por la autoridad responsable como por este Tribunal, con motivo de los recursos de apelación de mérito.
De conformidad con las reglas de valoración previstas por el artículo 265 del Código Electoral del Distrito Federal, este Tribunal estima que las probanzas descritas en los incisos a) y b), tienen valor probatorio pleno, al no existir en el expediente prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que ellas se refieren, en virtud de tratarse de documentales públicas, en términos de lo previsto por los artículos 261, inciso a), 262, párrafo primero, inciso b), y 265, párrafo segundo, del propio Código.
Respecto a la prueba identificada con el inciso c), tiene el carácter de documental privada, conforme a lo previsto por los artículos 261, inciso b), y 262, párrafo segundo, del Código de la materia, sin que haya sido objetada en cuanto a su autenticidad, por lo que la misma, al igual que las descritas en los incisos d) y e), que son la presuncional y la instrumental de actuaciones, será valorada por este Órgano Jurisdiccional atendiendo a los demás elementos que obran en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí, de conformidad con lo señalado en el artículo 265, párrafo tercero, del ordenamiento legal invocado.
En el caso concreto, los apelantes esgrimen que la autoridad responsable viola en su perjuicio el principio de imparcialidad, al no ponderar que previamente a la expedición de la convocatoria, el Jefe de Gobierno realizó toda una serie de actos tendientes a influir en el ánimo de los electores, de donde concluyen que la ciudadanía ya no puede decidir libremente sobre el tema materia del plebiscito.
Ahora bien, cabe precisar que la imparcialidad como principio rector de la función electoral, no debe reducirse exclusivamente a la ausencia de inclinaciones predeterminadas o buena intención. El concepto en este campo debe entenderse también como la voluntad de decidir o juzgar rectamente, con base en la experiencia, en la capacidad profesional y conocimiento sobre lo que se está resolviendo, conduciéndose con un ánimo que no se vea influido por las opiniones de las partes involucradas.
Al respecto, este Tribunal considera que efectivamente la autoridad responsable dejó de observar el principio de imparcialidad, toda vez que su actuación se centró exclusivamente en tener por recibida la convocatoria y dar por iniciada la organización del proceso plebiscitario, omitiendo examinar si la misma cumplía con todas las formalidades exigidas por los ordenamientos legales aplicables.
Ahora bien, tal y como se desprende de las notas periodísticas, mismas que obran a fojas cuarenta y nueve a doscientos cuarenta y ocho y cuatrocientos nueve a cuatrocientos veintidós, tomo I (uno romano), de autos, este Tribunal puede concluir que la construcción de los segundos pisos ha tenido una amplia difusión; sin embargo, esta circunstancia por sí misma no es violatoria de los derechos de los ciudadanos, porque el hecho de que se haya dado difusión a la construcción de la obra antes de que se emitiera la convocatoria a plebiscito únicamente demuestra, en todo caso, el interés del Jefe de Gobierno en que tal obra se lleve a cabo, pero no es suficiente para concluir que de ellas se sigue necesariamente, como lo pretenden los recurrentes, que los electores hayan sido influidos en su ánimo de tal manera que no puedan decidir libremente respecto de la cuestión concreta que se les plantea.
En este sentido, este órgano Jurisdiccional estima que es perfectamente válido que el Jefe de Gobierno sostenga una opinión sobre este tema, la cual en el presente caso consiste en favorecer la construcción de la obra, pues ello no es violatorio per se del principio de imparcialidad propio de la materia electoral.
Sin embargo, en el ejercicio de sus atribuciones la autoridad electoral responsable, se encuentra obligada a observar los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y equidad, por lo que debió tomar las medidas pertinentes para garantizar que se diera cumplimiento a los mismos, antes de dar por iniciada la organización del proceso plebiscitario.
Además, los principios de inclusión, legalidad, respeto y tolerancia, propios de la materia de participación ciudadana, obligan a que la gestión pública englobe y comprenda todas las opiniones de quienes desean participar; que las decisiones de gobierno sean siempre apegadas a derecho con seguridad para la ciudadanía en el acceso a la información; que se dé reconocimiento pleno a la diversidad de visiones y posturas; y que se garantice el reconocimiento y el respeto a la diferencia y a la diversidad de quienes conforman la sociedad.
Conforme a lo anterior, este Tribunal estima que aún siendo válido expresar los motivos que se tienen para convocar a la ciudadanía e incluso los que se consideren oportunos para favorecer una postura determinada, también es necesario que la autoridad electoral administrativa, al tener conocimiento de que existen diversas razones expresadas en este caso por los ciudadanos solicitantes del proceso plebiscitario, debe tomar las medidas necesarias para incluirlos, ya que el principio de imparcialidad aunque no aplica en el sentido de coartar los derechos del Jefe de Gobierno para expresar su opinión a favor o en contra del asunto sometido a plebiscito, sí obliga a la autoridad electoral administrativa a garantizar que además de esa opinión, en el cuerpo de la convocatoria también se contengan los motivos o razones de todos aquellos ciudadanos que sustenten pareceres divergentes.
En este orden de ideas, el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, en ejercicio de las atribuciones que le competen como organizador del proceso plebiscitario y en observancia de los principios antes aludidos, se encuentra obligado a tomar las medidas pertinentes para que se incluyan en la convocatoria las consideraciones expresadas por los ciudadanos solicitantes, por lo que al no hacerlo así, inobservó los principios aludidos.
Por otra parte, los recurrentes en el agravio (23) aducen que la autoridad responsable aprobó el acuerdo impugnado sin analizar que en los párrafos primero y segundo del apartado de considerandos de la convocatoria a plebiscito, se establece una posición parcial de parte del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en torno a la realización de la obra, ya que en la misma se contienen una serie de aseveraciones que no se encuentran fundadas y motivadas. Ello es así, según sostienen los apelantes, en virtud de que se esgrimen frases como las siguientes:
“… es indispensable la construcción de treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles o pisos en viaducto y periférico”; “de todas maneras se requiere aumentar la superficie de rodamiento de las principales vías de acceso controlado de la ciudad para promover el ordenamiento vial, disminuir los congestionamientos, la contaminación y perdida de tiempo y recursos”; “de ahí que resulte fundamental la construcción de esta obra utilizando el derecho de vía sin afectaciones a propietarios y al suelo de conservación”; y “que no obstante la importancia de esta obra reconocemos que se han hecho cuestionamientos por parte de algunos sectores de la sociedad y que hay oposición al respecto”.
Además, indican que la propia convocatoria es omisa respecto al costo que tiene la construcción de los segundos pisos; el tiempo que duraría la misma; los lugares que directamente se afectarían con los trabajos respectivos; los efectos ambientales; ni tampoco se expresa qué otras obras podrían construirse con ese costo.
En efecto, la convocatoria de mérito en el apartado denominado CONSIDERANDO, establece lo siguiente:
“CONSIDERANDO
“Que para ordenar y mejorar la vialidad en la Ciudad de México, es indispensable la construcción de treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles o pisos en viaducto y periférico. Sostenemos que, independientemente de lo que estamos haciendo y haremos en el futuro para ordenar el crecimiento de la Ciudad, mejorar y ampliar la red de transporte público de pasajeros; agilizar la circulación vial por medio de la construcción de distribuidores viales, puentes y adecuaciones geométricas, modernizar el sistema de semáforos, hacer valer el reglamento de tránsito y fomentar la educación vial; de todas maneras se requiere aumentar la superficie de rodamiento de las principales vías de acceso controlado de la ciudad, para promover el ordenamiento vial, disminuir los congestionamientos, la contaminación y pérdida de tiempo y recursos.
“Que, en ambos sentidos de circulación, los tramos del Periférico de Sur a Norte, del Distribuidor Luis Cabrera hasta Avenida del Conscripto y el Distribuidor Lomas de Sotelo, así como del Viaducto Miguel Alemán de Poniente a Oriente, del Periférico hasta la Calzada Ignacio Zaragoza constituyen vialidades estratégicas que ya han rebasado su capacidad durante las horas de máxima demanda. En estas vialidades la velocidad promedio, en estas horas, es entre trece y veinte kilómetros por hora y la construcción de esta obra permitiría transitar a velocidades superiores a cuarenta kilómetros por hora, reduciendo así tiempos de traslado y emisiones contaminantes con lo que se beneficia a toda la población de la Ciudad de México. Tan sólo con la primera etapa, el ahorro se calcula en 4.17 millones de horas/hombre y 19 millones de litros de gasolina.
“Que cada vez es más difícil construir o ampliar vialidades, mediante procedimientos de expropiación; de ahí que resulte fundamental la construcción de esta obra utilizando el derecho de vía sin afectaciones a propietarios y al suelo de conservación
“Que no obstante la importancia de esta obra, reconocemos que se han hecho cuestionamientos por parte de algunos sectores de la sociedad y que hay oposición al respecto. La obra no cuenta con el apoyo de los diputados locales del PRI y el PAN en la Asamblea Legislativa, donde se autoriza el presupuesto.
“Que un grupo de ciudadanos en uso de sus derechos, me han solicitado por escrito que someta esta decisión a plebiscito.
“Que la democracia no se limita a la elección de representantes, a las reglas de la competencia electoral y al funcionamiento normal de los poderes, sino que hay que avanzar en la democracia participativa, compartiendo el poder y las responsabilidades, para cumplir con el principio de mandar obedeciendo.
“Que en razón de lo anterior, convoco a las ciudadanas y los ciudadanos del Distrito Federal a plebiscito, para que decidan sobre la construcción de treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles en ambos sentidos de circulación en el Periférico de Sur a Norte, entre el Distribuidor Luis Cabrera y Avenida del Conscripto y el Distribuidor Lomas de Sotelo y en el Viaducto Miguel Alemán de Poniente a Oriente, desde el Periférico hasta la Calzada Ignacio Zaragoza; conforme a las siguientes: …”
De lo trascrito, se aprecia con claridad que en el capítulo denominado CONSIDERANDO, sólo están contenidas las razones que el Jefe de Gobierno consideró pertinentes para la realización de la obra.
Ahora bien, los ciudadanos en su escrito de fecha diecisiete de junio de dos mil dos, mediante el cual solicitan al Jefe de Gobierno la realización del proceso plebiscitario, documento que obra a fojas ochocientos cuarenta y dos a ochocientos cuarenta y nueve, tomo II (dos romano), del expediente en que se actúa, hicieron valer los siguientes argumentos conforme a los cuales consideraban de importancia trascendente el acto o decisión que pretendían someter a plebiscito:
“II. EXPOSICIÓN DE LOS MOTIVOS Y RAZONES POR LAS CUALES EL ACTO O DECISIÓN SE CONSIDERA DE IMPORTANCIA TRASCENDENTE PARA LA VIDA PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL Y LAS RAZONES POR LAS CUALES SE CONSIDERA QUE DEBE SOMETERSE A PLEBISCITO:
“a. La decisión de ampliar la superficie de rodamiento vehicular en la capital del país mediante la construcción de un segundo piso en Periférico y Viaducto es la acción de gobierno más importante del Programa integral de Transporte y Vialidad 2002-2006 del Gobierno de la Ciudad. Reconociendo que nuestra ciudad ha crecido de forma desordenada y que durante muchos años ha adolecido de un auténtico ejercicio de planeación urbana que atienda el serio problema vial que enfrenta, los firmantes consideramos que la decisión aludida es trascendente para la vida pública del Distrito Federal.
“b. Es de importancia trascendente para el Distrito Federal porque no ha quedado demostrado qua la ampliación de superficies de rodamiento sea la solución a congestionamientos viales, contaminación y pérdida de tiempo en los desplazamientos y traslados de los capitalinos. La experiencia comparada muestra que en distintas ciudades donde se levantaron segundo niveles en arterias relevantes ahora se promueven demoliciones (Génova) y clausuras (Chicago y Los Ángeles) pues al paso del tiempo demostraron ser soluciones ineficaces para resolver problemas viales. En la Ciudad de Londres se debate públicamente desde hace diez años un proyecto de construcción de segundos niveles; expertos, gobierno y ciudadanía de aquella ciudad no han logrado el consenso para tomar una decisión al respecto.
“c. Es trascendente para la vida pública del Distrito Federal en una visión de desarrollo urbano a corto, mediano y largo plazo, porque una obra de esta magnitud cambiaría el rostro de la ciudad y ocasionaría modificaciones en el valor de los inmuebles y en la calidad de vida de quienes habitan en las inmediaciones de la obra.
“d. En el mismo sentido, es trascendente para la vida pública del Distrito Federal puesto que distintos especialistas han manifestado sus reservas y opiniones en contra de esta alternativa de desarrollo vial, sugiriendo otras opciones para atender el problema que no han sido consideradas ni confrontadas con el proyecto impulsado por el Gobierno de la Ciudad. Tal es el caso de propuestas de prestigiadas instituciones como la Academia Mexicana de Arquitectura, A.C.; la Academia Nacional de Arquitectura, A.C.; el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México, A.C.; la Federación de Colegios de Arquitectos, A.C.; y la Sociedad de Arquitectos de México, A.C. (como anexo 1 se presenta documento dirigido por estas instituciones al Jefe de Gobierno de la Ciudad de México), así como de distinguidos investigadores como el Dr. Mario Molina, Premio Nóbel de Química (como anexo 2 se presentan constancias de los pronunciamientos hechos por el Dr. Molina en torno a las alternativas de desarrollo sustentable que existen para el Distrito Federal).
“e. Es de importancia trascendente para la vida pública del Distrito Federal el punto de vista económico en un doble sentido. Por otro lado la cantidad de recursos que requiere un proyecto de desarrollo vial como el propuesto por el Gobierno de la Ciudad de México es tal que, por ese sólo hecho es trascendente para la vida pública de la Ciudad. Según las estimaciones de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad, la obra supone una inversión de al menos ocho mil millones de pesos. Una inversión de esta magnitud resulta trascendente para la vida pública de la capital.
“f. Por otro lado, es de importancia trascendente para la vida pública del Distrito Federal porque su implementación implicaría afectar y comprometer una cantidad considerable de recursos presupuestales de ejercicios fiscales futuros. De acuerdo con los artículos 423, 424 y 428 del Código Financiero del Distrito Federal, así como el 33 y 36 del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno no puede comprometer recursos presupuestales de ejercicios subsiguientes sin la debida autorización de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
“g. Finalmente, es trascendente para la vida pública del Distrito Federal porque en distintos momentos, por diversas vías y métodos, la ciudadanía ha expresado su preocupación sobre la construcción del segundo piso en Periférico y Viaducto. Esta preocupación ha llevado a una parte de los electores de la ciudad a organizarse, por primera ocasión, para hacer uso del plebiscito, mecanismo previsto en la legislación local que permite a los ciudadanos participar en la toma de decisiones del Gobierno de la Ciudad.”
Como puede observarse, los argumentos esgrimidos por los ciudadanos difieren sustancialmente de los contenidos en la Convocatoria, de donde se sigue que los mismos no fueron tomados en cuenta al momento de la expedición de ésta, no obstante que en la misma se hace referencia expresa a que un grupo de ciudadanos habían solicitado por escrito que se sometiera la decisión a plebiscito.
Por otra parte, no pasa inadvertido para este Tribunal, que en la Convocatoria de mérito se hace alusión a que “la obra no cuenta con el apoyo de los diputados locales del PRI y el PAN en la Asamblea Legislativa”, sin que a la vez se contengan las razones que dichos diputados esgrimieron para oponerse a la construcción de los segundos pisos en el Periférico y el Viaducto.
Al respecto, a fojas treinta y nueve a cuarenta y cinco, así como cinco mil doscientos treinta y nueve a cinco mil doscientos cuarenta y ocho de autos, obran copia simple y copia certificada, respectivamente, del oficio sin número de fecha veintinueve de abril de dos mil dos, suscrito por la diputada Alicia Irina Del Castillo Negrete y Barrera, Presidenta de la Mesa Directiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dirigido al Jefe de Gobierno de esta entidad federativa.
En dicho documento, se hace saber al Jefe de Gobierno que el Pleno de la Asamblea Legislativa había aprobado el siguiente punto de acuerdo:
“ÚNICO.- La Asamblea Legislativa del Distrito Federal solicita al Jefe de Gobierno que suspenda el proyecto de los segundos pisos en Viaducto y Periférico y que destine esos recursos a incrementar la red de transporte colectivo no contaminante que tanto urge a la ciudad de México.”
Como sustento de ese documento aparece el dictamen elaborado por diputados miembros de la Comisión de Desarrollo Urbano y Establecimiento de Reservas Territoriales de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el que se incluye un capítulo de “Considerandos”, que se destina a exponer las razones por las que los firmantes consideran que debe suspenderse la construcción de los segundos pisos aludidos, mismas que textualmente dicen:
“CONSIDERANDOS
“PRIMERO.- Que el proyecto de construcción de un segundo piso en Viaducto y Periférico se concibe desde una perspectiva parcial de la ciudad. Sin asumir que existe ya una realidad metropolitana de la que ni el Gobierno del Distrito Federal ni el Estado de México se pueden sustraer.
“SEGUNDO.- Que el proyecto no está contemplado en el Programa General de Transporte y Vialidad de la Zona Metropolitana del Valle de México y tampoco es producto de una evaluación del Programa Integral de Transporte y Vialidad del Distrito Federal que permita determinar la prioridad de su construcción ante la urgente necesidad del transporte público.
“TERCERO.- Que dentro de los elementos con los que se trata de justificar el proyecto es la disminución de horas hombre en transporte, que únicamente aplica a los automovilistas pero no a la población que viaja diariamente en transporte público colectivo (83%) y para la que el transporte público representa el 80% de los viajes/persona/día.
“Que el proyecto privilegia al automóvil en una vía de acceso controlado y no atiende a la demanda urgente para mejorar el sistema de transporte colectivo, sin tomar en cuenta el alto costo que representa el uso del automóvil a la ciudad en cuanto a ineficiencia como transporte, contaminación, ocupación de estacionamiento en vía pública y productor del 65% de la contaminación del aire.
“CUARTO.- Que el proyecto del segundo piso en Viaducto y Periférico no considera que el Distrito Federal es una zona de alta vulnerabilidad sísmica especialmente en la zona del Viaducto lo que sin duda representa un riesgo adicional y un incremento en los costos de construcción.
“QUINTO.- Que en el documento del Programa Integral de Transporte y Vialidad 2001-2006 se reconoce la decreciente participación del conjunto de los modos de transporte de mayor capacidad y de menor emisión de contaminantes (metro, tren ligero y trolebuses). Por lo que es necesario, con los recursos que se disponen, dar prioridad a los proyectos de transporte público eficiente que recuperen su gran demanda, a las redes de corredores de transporte público cuya factibilidad ha sido demostrada en ciudades latinoamericanas y europeas.
“SEXTO.- Que la misma Secretaría de Transportes y Vialidad del Distrito Federal, en el documento anteriormente señalado, reconoce cómo la red de servicios de transporte público en el Distrito Federal actualmente se caracteriza por su desarticulación, por lo que, siguiendo con el criterio de una repartición más equitativa de los recursos tienen que reforzarse aquellas rutas de transporte público alimentadoras del metro, en conjunto con todas la medidas ya mencionadas, para desalentar el uso del automóvil.
“SÉPTIMO.- Que la experiencia internacional en obras de segundos pisos en vialidades de acceso controlado, sólo son exitosas en aquellos casos en que por las características urbanas de las zonas a comunicar (periferia), no requieren de salidas viales constantes. Y cuando estas vialidades atraviesan las zonas céntricas de las ciudades tienden a la saturación y congestionamiento vial. Y mientras mayor capacidad instalada tengan, también se ha llegado a observar un incremento en el tránsito inducido, requiriendo de nuevas inversiones para solucionar sus efectos.
“Adicionalmente las experiencias internacionales sobre los proyectos de dobles pisos indican que éstos se han dejado de construir en las ciudades modernas y se han ido sustituyendo por vías subterráneas y plazas y jardines en la superficie tal es el caso de ciudades como Boston, Barcelona y San Francisco.
“OCTAVO.- Que el presupuesto del Distrito Federal para el año 2000 destina 19.5% de los recursos a obras de vialidad. De esta cantidad el 12.3% (1,500 millones de pesos) se aplican al proyecto del segundo piso del Viaducto y Periférico y sólo el 5.7% para otras obras de los distribuidores y ampliación del eje 5 poniente. Lo anterior sin deja de mencionar que sólo 9,229 millones de pesos serán destinados para los tres sistema de transporte operados por el Gobierno del Distrito Federal (Sistema de Transporte Colectivo 59%, Sistema de Transporte Eléctrico 8.5%, Red de Transporte Público 7.3%), 444 millones para planeación, regulación y control y 180 millones para la sustitución de taxis y microbuses equivalentes al 0.8% y 0.7% respectivamente.
“De continuarse el proyecto que consta en cuatro etapas de un año aproximadamente cada una hasta su terminación y suponiendo que el presupuesto para transporte y vialidad mantenga la misma distribución de recursos, el proyecto del segundo piso tomará el 67% del presupuesto destinado a obra viales en el período 2002-2006 y seguirán en el abandono las obras que requieren prioridad en la estructura vial primaria de la ciudad. Sin embargo, hasta ahora no se ha presentado la información oficial del costo final de la obra y se carece de un conocimiento detallado del proyecto ejecutivo y sus impactos.
“NOVENO.- El proyecto del segundo piso del Viaducto y Periférico no es una obra que requiera prioridad y los escasos recursos disponibles deben ser empleados para obras que contribuyan a mejorar el transporte público de pasajeros y una mejor red vial primaria que beneficie el tránsito vehicular. Los proyectos aislados del contexto sólo impiden el seguimiento de planes integrales ya aprobados que contienen acciones que procuran un beneficio a la mayoría de la población de la Ciudad de México.”
Acorde con lo expuesto anteriormente, este Tribunal estima que, en cumplimiento del principio de imparcialidad a que se refiere el artículo 3°, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal, y de los principios de inclusión, legalidad y respeto, propios de la materia de participación ciudadana, los argumentos arriba transcritos, expresados por diversos diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al servir de sustento a la postura que no es favorable a la construcción de la obra de mérito, también debieron ser considerados en la Convocatoria a plebiscito, con la única excepción del considerando octavo, pues en él se alude a cuestiones presupuestales que no pueden ser objeto del plebiscito, tal como se dispone en el artículo 68, fracción I, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Lo anterior se fortalece si se toma en cuenta que es en la propia Convocatoria que se hace alusión a la oposición de algunos diputados de la Asamblea Legislativa, razón de más para que su parecer sea incluido en dicho documento, en cumplimiento de los principios de imparcialidad, inclusión, legalidad y respeto antes mencionados, y en abono de que la ciudadanía cuente con los mayores elementos de juicio para que su decisión se tome de manera plenamente informada.
En consecuencia, este Tribunal arriba a la conclusión de que efectivamente la autoridad electoral responsable en acatamiento al principio de imparcialidad, debió garantizar que en la convocatoria no sólo fueran incluidos los argumentos del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, sino también las manifestaciones vertidas en la solicitud que le hicieron llegar los ciudadanos al propio funcionario y los que en su momento le fueron expresados por los diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal que le solicitaron la suspensión de la obra, habida cuenta que todas esas posiciones guardan relación con las alternativas que se plantearán a los votantes con motivo del plebiscito.
Con base en lo anterior, este Órgano Colegiado estima que son fundados los agravios identificados con los números (6) y (23), para los efectos que se precisarán en el último Considerando de esta resolución.
Por lo que se refiere al agravio identificado con el número (10), el mismo resulta INFUNDADO, en virtud de que, al margen de lo anterior, no asiste razón a los impugnantes por lo que se refiere a que la convocatoria carece de una debida fundamentación y motivación, toda vez que respecto a las aseveraciones contenidas en la misma no se aporta ningún medio probatorio que las acredite.
Al respecto, este Tribunal considera que no es necesario que el Jefe de Gobierno aporte medios de prueba respecto a las opiniones expresadas en la convocatoria, puesto que, ni el Estatuto de Gobierno citado, ni la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, ni el Código Electoral local, lo obligan a ello.
En consecuencia, no ha lugar a determinar que en la Convocatoria deban incluirse las pruebas que sustenten el dicho del Jefe de Gobierno, sin perjuicio de que la autoridad responsable verifique, en ejercicio de sus atribuciones, que en la misma también se contengan las opiniones de los ciudadanos solicitantes del proceso plebiscitario, tal como se señaló respecto de los agravios analizados anteriormente.
Por otra parte, a juicio de este Tribunal el agravio identificado con el número (17) es INFUNDADO, en atención a lo siguiente.
Los impugnantes sostienen que en la convocatoria no se explica ni se señala el costo que tiene la construcción de los segundos pisos; el tiempo que duraría la misma; los lugares que directamente se afectarían con los trabajos respectivos; y los efectos ambientales, ni tampoco se expresa qué otras obras podrían construirse con el mismo costo, lo cual es violatorio de los artículos 68, fracción II, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 17, fracción I, de la Ley de Participación Ciudadana de entidad federativa.
Aunque este Órgano Jurisdiccional advierte que es cierto que todas las cuestiones aludidas no fueron incluidas en la Convocatoria referida, no obstante ser muy relevantes para que la ciudadanía pueda emitir su opinión respecto de la cuestión consultada, ello no implica, como lo sostienen los impugnantes, que las mismas tengan que ser contenidas precisamente en la propia Convocatoria.
En efecto, de una lectura acuciosa del artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana, se desprende que las situaciones antes referidas no están comprendidas dentro de los requisitos que dicho numeral exige que se contengan en la Convocatoria a plebiscito.
Además, la omisión de esta información no trastoca el principio de imparcialidad, pues resulta perfectamente válido que dicha información, aunque no esté contenida en la Convocatoria respectiva, sea incluida en las campañas de difusión que se realicen conforme a las normas que al efecto emita la autoridad electoral administrativa, estando ésta, de ser necesario, en aptitud de requerírsela al Jefe de Gobierno, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2°, párrafo primero, del Código Electoral del Distrito Federal, el cual dispone que para el desempeño de sus funciones, las autoridades y órganos electorales establecidos por el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y el propio Código, contarán con el apoyo y colaboración de los órganos de gobierno del Distrito Federal.
Conforme a lo expuesto, resulta INFUNDADO el agravio en estudio, sin perjuicio de que, en su oportunidad, la autoridad electoral provea lo conducente a efecto de que en las campañas de difusión se incluya la información antes aludida.
F. Los partidos políticos actores en el expediente TEDF-REA-014/2002 y los ciudadanos impugnantes en el expediente TEDF-REA-015/2002, aducen en los agravios identificados con los números (13), (24), (26) y (28), que la autoridad responsable al emitir el Acuerdo por el que se aprueban el programa extraordinario plebiscito 2002 y el proyecto de presupuesto del Instituto Electoral del Distrito Federal para cubrir dicho programa, con motivo del plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el viaducto y el periférico, no vigiló que la redacción de la pregunta fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta, en razón de los argumentos siguientes:
(13) Que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que la pregunta contenida en la convocatoria a plebiscito no se ajusta a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales, 18 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal y 141, párrafo tercero, del Código Electoral del Distrito Federal, en virtud de que, según afirman los partidos impugnantes, la pregunta influye en la respuesta y no es precisa porque no señala la ciudad a que se refiere ni los tramos sobre los cuales se pretende construir los segundos pisos, además de que tampoco es clara, ya que no permite a la ciudadanía la comprensión real del problema.
(24) Que la autoridad responsable aprobó el acto impugnado sin tomar en consideración la solicitud que hicieron llegar al Jefe de Gobierno para integrar un Comité Técnico que se encargara de elaborar las preguntas que someterían a consulta, transgrediendo lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley de Participación Ciudadana local.
(26) Que la autoridad responsable dejó de vigilar que la redacción de la pregunta fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta, con lo cual se violó en su perjuicio los principios relativos a la función electoral, a saber, los de equidad y legalidad, toda vez que se dejó de observar lo dispuesto por los artículos 67, fracción XXX, y 68, fracción II, inciso c), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como el 17, fracción III, de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa y 52, 134, 140 y 141, párrafo tercero, del Código Electoral local.
(28) Que la autoridad responsable debió vigilar que la redacción de la pregunta fuera congruente con los razonamientos expresados en la solicitud de plebiscito dirigida al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, vulnerando con ello los principios de inclusión, legalidad y sustentabilidad, contenidos en el artículo 2° de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
En relación con las anteriores aseveraciones, la autoridad responsable al rendir sus respectivos informes circunstanciados, mismos que obran a fojas cuatrocientos cuarenta y dos a cuatrocientos sesenta y cinco, tomo II (dos romano) y cuatro mil cuatrocientos veintitrés a cuatro mil cuatrocientos treinta y ocho, tomo X (diez romano), de autos, manifestó en síntesis que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal celebró sesión pública con fecha cinco de julio del año en curso, mediante la cual, se aprobó, entre otros acuerdos, el relativo a la creación del Comité Técnico Especial de Asesoría que auxiliará al propio Instituto, en el análisis de la pregunta formulada por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, para ser aplicada en el plebiscito dos mil dos y que una vez recibida la opinión técnica del Comité aludido, tomará las decisiones que correspondan de conformidad con lo dispuesto en los artículos 140 y 141 del Código Electoral local.
Ahora bien, para el estudio y análisis del presente asunto este Órgano Jurisdiccional estima que en el caso tienen aplicación los artículos 67, fracción XXX, 68, fracción II, inciso c), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 2°, fracciones III, V y VI, 17 y 18 de La Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa, 52, 134, 140 y 141, párrafo tercero, del Código Electoral local, mismos que a continuación se transcriben:
Del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal:
“…
“XXX. Convocar a plebiscito en los términos de este Estatuto y demás disposiciones aplicables; y …
“…
“II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal iniciará el procedimiento de plebiscito, mediante la convocatoria que deberá expedir cuando menos noventa días antes de la fecha de realización de la misma. La convocatoria se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal así como en los principales diarios de circulación en la Ciudad, y contendrá:
“…
“c) La pregunta o preguntas conforme a la que los electores expresarán su aprobación o rechazo; …”
De la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa:
“Artículo 2°.- La participación ciudadana radicará en los principios de:
“…
“III.- Inclusión, fundamento de una gestión pública socialmente responsable, que englobe y comprenda todas las opiniones de quienes desean participar que reconoce desigualdades y promueve un desarrollo equitativo de la sociedad y de los individuos que la conforman;
…
“V.- Legalidad, garantía de que las decisiones de gobierno serán siempre apegadas a Derecho; con seguridad para la ciudadanía en el acceso a la información y con la obligación expresa, por parte del gobierno, de informar, difundir, capacitar y educar para una cultura democrática;
“VI.- Respeto, reconocimiento pleno a la diversidad de visiones y posturas, asumidas libremente en torno a los asuntos públicos. En este caso comienza incluso por la libertad de elegir cuándo y cómo se participa en la vida pública del Distrito Federal;
“…
“Artículo 17.- El Jefe de Gobierno iniciará el procedimiento de plebiscito mediante convocatoria que deberá expedir cuando menos noventa días naturales antes de la fecha de realización de la misma. La convocatoria se hará del conocimiento del Instituto Electoral del Distrito Federal, con la finalidad de iniciar la organización del proceso plebiscitario, así mismo se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, en los principales diarios de circulación en la Ciudad y en los medios de comunicación electrónicos y contendrá:
“I. La explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito;
“II. La fecha en que habrá de realizarse la votación; y
“III. La pregunta o preguntas conforme a las que los electores expresarán su aprobación o rechazo.
“Artículo 18.- El Jefe de Gobierno podrá auxiliarse del los órganos locales de gobierno, instituciones de educación superior, o de organismo sociales y civiles relacionados con la materia de que trate el plebiscito para la elaboración de las preguntas que se someterán a consulta.”
Del Código Electoral del Distrito Federal:
“Artículo 52. El Instituto Electoral del Distrito Federal es el organismo público autónomo, depositario de la autoridad electoral y responsable de la función estatal de organizar las elecciones locales y los procedimientos de participación ciudadana.
“El Instituto Electoral del Distrito Federal es un organismo de carácter permanente, independiente en sus decisiones autónomo en su funcionamiento y profesional en su desempeño, con personalidad jurídica y patrimonio propios.
“Sus fines y acciones estarán orientadas a:
“a) Contribuir el desarrollo de la vida democrática;
“b) Preservar el fortalecimiento del régimen de Partidos Políticos;
“c) Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones;
“d) Garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Órganos de Gobierno Legislativo y Ejecutivo del Distrito Federal, así como la celebración de los procedimientos de participación ciudadana;
“e) Preservar la autenticidad y efectividad del sufragio; y
“f) Llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la cultura democrática.
“Artículo 134. Los procesos electorales para la renovación periódica del Jefe de Gobierno, Diputados a la Asamblea Legislativa y Jefes Delegacionales, y para la realización de procesos de participación ciudadana, están constituidos por el conjunto de actos ordenados por la Constitución, el Estatuto de Gobierno, este Código y demás leyes relativas, realizados por las autoridades electorales, los Partidos Políticos y los ciudadanos en la elección de representantes populares; y por las autoridades locales y los ciudadanos en el caso de los procesos de participación ciudadana, de acuerdo a la ley respectiva.
“Artículo 140. En los procesos de participación ciudadana se aplicarán las reglas especiales señaladas por la Ley de Participación Ciudadana y se aplicarán en lo conducente las reglas señaladas para el proceso electoral para la preparación, recepción y cómputo de la votación, previstas en el presente Código.
“Artículo 141. …
“…
“En los procesos de referéndum y plebiscito, el Instituto Electoral del Distrito Federal desarrollará los trabajos de organización, desarrollo de la jornada y cómputo respectivo, declarando los efectos de la consulta de conformidad con lo señalado en la Ley de la materia; asimismo, vigilará que la redacción de las preguntas sea clara, precisa y sin influir de ninguna manera la respuesta.”
De los anteriores preceptos legales este Cuerpo Colegiado desprende que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, tiene, entre otras facultades, la relativa a expedir la convocatoria para llevar a cabo el instrumento de participación ciudadana denominado plebiscito, con la finalidad de que la ciudadanía exprese su aprobación o rechazo a la pregunta o preguntas respectivas sobre un determinado tema.
Asimismo, que la convocatoria que emita dicha autoridad debe contener, entre otros elementos, la pregunta o preguntas, conforme a las cuales los electores expresarán su aprobación o rechazo, para lo cual el Jefe de Gobierno podrá auxiliarse de órganos locales de gobierno, instituciones de educación superior, o de organismos sociales y civiles relacionados con la materia de que trate el plebiscito para la elaboración de las preguntas en comento.
Igualmente, que en los procesos de participación ciudadana se deben de observar los principios rectores que rigen durante su desarrollo, entre los cuales se encuentran los relativos a la inclusión, legalidad y respeto.
Por otra parte, cabe mencionar que el Instituto Electoral local es un organismo público autónomo, depositario de la autoridad electoral y, además, responsable de la función estatal de organizar los procedimientos de participación ciudadana, así como garantizar su celebración.
A su vez, los procesos de participación ciudadana están constituidos por el conjunto de actos ordenados por la Constitución, el Estatuto de Gobierno, el Código de la materia y demás leyes relativas, aplicándose en lo conducente las reglas especiales establecidas por la Ley de Participación Ciudadana local y las del proceso electoral, por lo que se refiere a las etapas de preparación, recepción y cómputo de la votación.
Finalmente, que el Instituto Electoral del Distrito Federal debe vigilar que la redacción de las preguntas contenidas en la convocatoria de mérito, sean claras, precisas y sin influir de ninguna manera en la respuesta.
Ahora bien, las probanzas que ofrecen los apelantes para acreditar los hechos que hacen valer consistentes en que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, no vigiló que la redacción de la pregunta fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta, son las siguientes:
a) Documental pública consistente en copia certificada de la convocatoria expedida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con fecha dieciocho de junio de dos mil dos.
b) Documental pública consistente en copia certificada del escrito de fecha diecisiete de junio de dos mil dos, mediante el cual los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, solicitan al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la realización del proceso plebiscitario.
c) Documental pública consistente en copia certificada del escrito de fecha diecinueve de junio del año en curso, suscrito por los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, mediante el cual solicitan, entre otras cuestiones, al Consejero Presidente del Instituto Electoral del Distrito Federal, vigilar la redacción de la pregunta que forma parte de la convocatoria expedida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
d) Documental pública consistente en copia certificada de la versión estenográfica de la sesión extraordinaria celebrada por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, el día veintiocho de junio de dos mil dos.
e) La presuncional en su doble aspecto, legal y humano.
f) Instrumental de actuaciones consistente en todo lo actuado, tanto por la autoridad responsable como por este Tribunal, con motivo de los recursos de apelación de mérito.
De conformidad con las reglas de valoración previstas por el artículo 265 del Código Electoral del Distrito Federal, este Tribunal estima que las probanzas descritas en los incisos a), b), c) y d), tienen valor probatorio pleno, al no existir en el expediente prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que ellas se refieren, en virtud de tratarse de documentales públicas, en términos de lo previsto por los artículos 261, inciso a), 262, párrafo primero, inciso b), y 265, párrafo segundo, del propio Código.
Por lo que hace a las pruebas descritas en los incisos e) y f) se justipreciarán por este Órgano Colegiado atendiendo a los demás elementos que obran en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí, en virtud de tratarse de presuncionales e instrumental de actuaciones.
Cabe mencionar que también obra en autos copia certificada del Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, de fecha cinco de julio del año en curso, por medio del cual se crea el Comité Técnico Especial de Asesoría que auxiliará al propio Instituto, en el análisis de la pregunta formulada por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, para ser aplicada en el plebiscito de dos mil dos.
Ahora bien, de las anteriores constancias se desprende que el Consejo General del Instituto Electoral local celebró sesión extraordinaria el día veintiocho de junio del año en curso, en la cual aprobó el acuerdo hoy impugnado, mismo que en su punto resolutivo PRIMERO ordenó lo siguiente:
“Se da por recibida la convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y en el Periférico que se realizará el 22 de septiembre de 2002, enviada por el Jefe de Gobierno, por conducto del Secretario de Gobierno, con lo que el Instituto Electoral del Distrito Federal inicia la organización del proceso plebiscitario.”
De lo anterior, este Tribunal arriba a la conclusión de que el mencionado Consejo General dio por iniciada la organización del proceso plebiscitario sin antes cumplir con lo que le ordena el artículo 141, párrafo tercero, parte final, del Código Electoral del Distrito Federal, esto es, sin vigilar que la redacción de la pregunta fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta.
Ahora bien, este Órgano Colegiado estima que la facultad de vigilancia aludida debe entenderse vinculada a las que tiene la autoridad electoral administrativa para organizar y garantizar la celebración de los procesos de participación ciudadana, entre los cuales se encuentra el relativo al plebiscito.
En este orden de ideas, el Diccionario de la Lengua Española (Tomos I y II, Págs. 1022 y 1486), define la palabra organizar como: “Establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuados.” Asimismo, respecto al vocablo garantizar, le otorga el significado de: “dar garantía, avalar, asegurar, proteger”.
De lo anterior, se desprende que el Instituto Electoral del Distrito Federal al tener la potestad de organizar el proceso plebiscitario y garantizar la celebración del mismo, está facultado para cambiar o modificar los puntos de la convocatoria que no estuvieran apegados a derecho, cumpliendo así con las atribuciones que en los procesos de participación ciudadana le otorgan los ordenamientos jurídicos anteriormente citados.
En esta tesitura, el Instituto Electoral local a la luz de sus facultades de organizar y garantizar la celebración de los procesos plebiscitarios, así como vigilar que la redacción de las preguntas fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta, no debió constreñirse en su actuación sólo a dar por recibida la convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno y acordar el inicio de la organización del plebiscito.
En efecto, al momento de recibir la convocatoria, la autoridad responsable estaba obligada a proceder al estudio y análisis exhaustivo de la misma, con la finalidad de vigilar, entre otras cosas, que la redacción de la pregunta fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta, para en su caso, si la misma no cumplía con esos requisitos, modificarla en los términos legales conducentes, observando de esta manera los principios de equidad y legalidad a que están obligadas las autoridades electorales locales al momento de emitir sus actos o resoluciones.
En este sentido, es pertinente precisar que, a juicio de este Tribunal, la atribución de vigilar no debe entenderse en forma restringida como el mero acto de observar y, en su caso, recomendar, que se realicen adecuaciones a las preguntas de la consulta, sino que, como ya se asentó anteriormente, la autoridad electoral está facultada para modificar las preguntas cuando éstas no se han ajustado a los requisitos establecidos en la ley.
Lo anterior es así, en virtud de que los actos, acuerdos o resoluciones emitidos por la autoridad electoral administrativa, producen la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas concretas que pueden lesionar en forma imperativa la esfera jurídica de los ciudadanos y de los partidos políticos, tal y como ocurre en el presente caso, al omitir la autoridad responsable vigilar la redacción de la pregunta en comento.
Ahora bien, a juicio de este Tribunal, también asiste razón a los recurrentes en cuanto a que la autoridad responsable al no vigilar que la redacción de la citada pregunta fuera congruente con los razonamientos expresados por los ciudadanos en la solicitud de plebiscito dirigida al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, transgredió los principios de inclusión y legalidad, así como el de respeto, contenidos en el artículo 2° de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
En relación con lo anterior, este Órgano Jurisdiccional advierte que mediante escrito de fecha diecisiete de junio del año en curso, los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, promovieron ante el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la realización del instrumento de participación ciudadana denominado plebiscito, con la finalidad de que los ciudadanos de esta entidad federativa aprueben o rechacen la construcción de un segundo piso en Periférico y Viaducto, documento que obra en copia certificada a fojas ochocientos cuarenta y dos a ochocientos cuarenta y nueve, tomo II (dos romano), del expediente en que se actúa.
Del ocurso en análisis se desprende que los ciudadanos vertieron, entre otras, las consideraciones siguientes:
“…
Por todo lo anterior, los firmantes consideramos que la construcción del segundo piso en Periférico y Viaducto es trascendente para la vida pública del Distrito Federal y debe someterse al plebiscito por las siguientes razones:
a) La decisión debe someterse a plebiscito ya que representa la obra pública de mayor alcance e impacto en el programa de gobierno de la actual administración y porque de decidirse su construcción los gobiernos posteriores no podrán revocarla o revertirla, e inclusive es posible que estuvieran obligados a concluirla sin haber decidido sobre ella.
b) Del mismo modo, debe someterse a plebiscito porque desde su concepción, a lo largo de las distintas etapas de planeación y en el proceso de licitación pública para la realización de la obra, se ha generado un intenso debate en la sociedad que ha polarizado las posiciones en la materia. En efecto, en diversos círculos existen opiniones encontradas sobre la pertinencia y utilidad de la construcción de los segundos niveles y toda vez que se trata de la obra pública más importante de la actual administración, es necesario que la ciudadanía manifieste su parecer.
c) Debe ser sometida a plebiscito porque el desarrollo urbano es un asunto prioritario para los habitantes del Distrito Federal.
d) La decisión debe ser sometida a plebiscito porque no se trata únicamente de la realización de una obra de gran escala, pues de realizarse su impacto sistémico (sic) afectaría (positiva o negativamente) la vialidad de la ciudad en su conjunto así como el medio ambiente, incidiría en la asignación de recursos presupuestales y cambiaría la perspectiva visual de la ciudad.
e) Por último, la construcción de los segundos niveles en Periférico y Viaducto debe someterse a plebiscito porque desde que se dio a conocer la intención de realizarla, la ciudadanía no ha sido suficientemente informada sobre la obra misma, sus consecuencias, el impacto que tendría para distintos órdenes de la vida en la ciudad y sobre la viabilidad del proyecto. La realización del plebiscito debe ser la oportunidad para subsanar esa carencia de información.”
Por otra parte, de los términos de la convocatoria se concluye que en la misma únicamente se hace referencia a: “Que un grupo de ciudadanos en uso de sus derechos, me han solicitado por escrito que someta esta decisión a plebiscito”, y no se aprecia que en la misma se hayan incluido los motivos aducidos por los ciudadanos solicitantes.
En esta tesitura, este Tribunal arriba a la conclusión de que la autoridad responsable, al emitir el acuerdo impugnado, sólo se concretó a tener por recibida la convocatoria de mérito y a dar por iniciada la organización del proceso plebiscitario, sin vigilar que en la redacción de la pregunta también se comprendieran los argumentos vertidos por los ciudadanos solicitantes, lo cual denota la inobservancia de los principios de inclusión y legalidad, así como el de respeto, que rigen en los procesos de participación ciudadana, conforme a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley de Participación Ciudadana local.
Así, en virtud de que el principio de inclusión es el fundamento para una gestión pública socialmente responsable, misma que debe englobar y comprender todas las opiniones de quienes desean participar en la vida pública del Distrito Federal; y en el caso concreto, conforme a este principio, la autoridad responsable debió constatar y, en su caso, ordenar lo conducente, para que se incluyeran en la Convocatoria las consideraciones formuladas por los solicitantes del plebiscito en la convocatoria respectiva, situación que en la especie no sucedió.
Asimismo, en cuanto al principio de legalidad, el cual consiste en la garantía de que las decisiones de gobierno siempre deben ser apegadas a derecho; con seguridad para la ciudadanía en el acceso a la información y con la obligación expresa, por parte del gobierno, de informar, difundir, capacitar y educar para una cultura democrática, la autoridad responsable inobservó este principio, al concretarse a dar por recibida la convocatoria e iniciar la organización del proceso plebiscitario sin antes constatar que la misma se apegara a derecho.
Por lo que hace al principio de respeto, consistente en el reconocimiento pleno a la diversidad de visiones y posturas, asumidas libremente en relación a los asuntos públicos, que en este caso comienza incluso por la libertad de elegir cuándo y cómo se participa en la vida pública del Distrito Federal, la autoridad responsable lo desatendió, al omitir el análisis previo de la convocatoria para que comprendiera, en su caso, todas las opiniones de los ciudadanos solicitantes.
Con relación a la conculcación del principio de sustentabilidad, aducido por los impugnantes, mismo que consiste en la responsabilidad de que las decisiones asumidas en el presente aseguren a las generaciones futuras el control y disfrute de los recursos naturales del entorno, este Tribunal considera que en el presente asunto no resulta vulnerado, ya que no aparece vinculación alguna entre la omisión de la autoridad electoral en cuanto a incluir los motivos de los ciudadanos en la Convocatoria y el hecho de que con ello se ponga en riesgo el control y disfrute de los recursos naturales en perjuicio de las generaciones futuras.
De lo anterior se desprende que la autoridad responsable está obligada a observar en todo momento los principios antes citados, ya que en los procesos de participación ciudadana se deben incluir las opiniones de todos los ciudadanos interesados y garantizarse que las decisiones de la propia autoridad se encuentren apegadas a derecho, asegurando de esta manera, que la ciudadanía pueda acudir a emitir su voto, plenamente informada y con la certeza de que el proceso respectivo, se apega al principio de legalidad.
A mayor abundamiento, de las pruebas antes descritas se desprende que los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, hicieron llegar al Consejero Presidente del Instituto Electoral del Distrito Federal, escrito de fecha diecinueve de junio de dos mil dos, mismo que obra en copia certificada a fojas cuatro mil ochocientos seis a cuatro mil ochocientos ocho, tomo XI (once romano), de autos, mediante el cual le solicitan, entre otras cuestiones, lo siguiente:
“SEGUNDO: De acuerdo con el tercer párrafo del artículo 141 del Código Electoral del Distrito Federal, vigile que la redacción de la pregunta que forma parte de la convocatoria expedida por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México (sic) sea clara, precisa y sin influir de ninguna manera la respuesta.”
A juicio de esta Autoridad Jurisdiccional, lo anterior confirma que en efecto la autoridad responsable vulneró los principios de referencia, al emitir el acuerdo impugnado sin vigilar que para la redacción de la pregunta fueran incluidas las consideraciones de los ciudadanos solicitantes del proceso plebiscitario.
Asimismo, los recurrentes esgrimen que la autoridad responsable aprobó el acto impugnado sin tomar en consideración la solicitud que hicieron llegar al Jefe de Gobierno para integrar un Comité Técnico que se encargara de elaborar las preguntas que sometieran a consulta, transgrediendo lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
En relación con este punto, este Tribunal estima que asiste razón a los recurrentes, toda vez que la autoridad responsable al emitir el acuerdo impugnado sólo se concretó a tener por recibida la convocatoria en comento y a dar por iniciada la organización del proceso plebiscitario, sin que se haya acordado cuestión alguna por lo que se refiere a la integración de un Comité Técnico que se encargara de analizar la pregunta contenida en la propia convocatoria.
Al respecto, cabe señalar que el artículo 18 de la Ley de Participación Ciudadana local, dispone que el Jefe de Gobierno podrá auxiliarse de sus órganos locales, así como de instituciones de educación superior o de organismos sociales o civiles relacionados con la materia de que trate el plebiscito para la elaboración de las preguntas que se someterán a consulta, y en este sentido su actuación es una facultad potestativa, de donde se desprende que no había obligación de su parte para constituir el Comité Técnico, independientemente de que ante la petición expresa de los ciudadanos, debió informarles de la determinación que asumió al respecto.
Sin embargo, de autos se desprende que los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, dirigieron un escrito al Presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, en el que le solicitaron, entre otras cuestiones, que se instalara un Comité Técnico para que analizara la pregunta contenida en la convocatoria.
Asimismo, del expediente en que se actúa, se advierte que la autoridad electoral administrativa no proveyó respecto de la promoción de los ciudadanos, sino que el día veintiocho de junio del año en curso, únicamente se concretó a dar por recibida la convocatoria e iniciar la organización del proceso plebiscitario, no obstante que se encuentra obligada a vigilar, en concordancia con sus demás atribuciones, que las preguntas sean claras, precisas y sin influir de ninguna manera en la respuesta, para lo cual, en el supuesto de no estar capacitada técnicamente para hacerlo por sí misma, debió ordenar de inmediato la creación del citado Comité Técnico, a fin de que éste analizara la pregunta respectiva para que, una vez obtenida su opinión, pudiera pronunciarse sobre el particular, cumpliendo así con el principio de legalidad y dando certeza a los actos relativos a la organización de la consulta plebiscitaria.
Conforme a lo expresado, este Tribunal arriba a la conclusión de que la autoridad responsable no se ajustó a los principios de legalidad y de certeza a que se refiere el párrafo segundo del artículo 3° del Código Electoral del Distrito Federal, ni tampoco a los de inclusión, legalidad y respeto, previstos en el artículo 2° de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
Cabe precisar, sin embargo, que no asiste razón a los partidos políticos impugnantes en cuanto a que la pregunta influye en la respuesta y no es precisa porque no señala la ciudad a que se refiere ni los tramos sobre los cuáles se pretenden construir los segundos pisos, además de que tampoco es clara, ya que no permite a la ciudadanía la comprensión del problema.
Al respecto, este órgano Jurisdiccional considera que las manifestaciones vertidas por los recurrentes son inatendibles en razón de lo siguiente:
En primer lugar, el solo dicho de que la pregunta influye en la respuesta, es una expresión vaga e imprecisa, toda vez que no se expresan los motivos por los cuáles, a su criterio, ello es así.
En segundo lugar, el argumento de que no se señala la ciudad y los tramos sobre los cuales se pretende construir los segundos pisos, es absolutamente frívolo, porque, por una parte, es evidente que el tema en discusión se refiere exclusivamente a la construcción de una obra pública en el Distrito Federal, pues resultaría verdaderamente absurdo e incluso nulo de pleno derecho que el Jefe de Gobierno convocara a un ejercicio de esta naturaleza, para consultar un acto o decisión que involucre a una ciudad distinta.
Respecto a la manifestación de los impugnantes, en cuanto a que la pregunta no es precisa porque no señala los tramos sobre los que se pretende construir los segundos pisos, cabe precisar que la Convocatoria expedida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, si hace referencia a ello, toda vez que en la parte conducente establece lo siguiente:
“…
“Que para ordenar y mejorar la vialidad en la Ciudad de México, es indispensable la construcción de treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles o pisos en viaducto o periférico…
“…
“Que en razón de lo anterior, convoco a las ciudadanas y los ciudadanos del Distrito Federal, para que decidan sobre la construcción de treinta y cuatro kilómetros de segundos niveles en ambos sentidos de circulación en el Periférico de Sur a Norte, entre el Distribuidor Luis Cabrera y Avenida del Conscripto y el Distribuidor Lomas de Sotelo y en el Viaducto Miguel Alemán de Poniente a Oriente, desde el Periférico hasta la Calzada Ignacio Zaragoza; …”
De los párrafos transcritos se advierte con toda claridad, que en la Convocatoria se especificaron los tramos en los cuales se pretende realizar la construcción en consulta, de donde se sigue que no asiste razón a los impugnantes por cuanto hace al aspecto en análisis.
Con las precisiones anteriores, este Órgano Colegiado concluye que son FUNDADOS los agravios (24), (26) y (28), para los efectos que se precisarán en el Considerando último de la presente resolución.
Por otra parte, no pasan desapercibidas para este Cuerpo Colegiado, las manifestaciones vertidas por la autoridad electoral administrativa en sus respectivos informes circunstanciados, respecto de que en la sesión extraordinaria celebrada por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, el día cinco de julio del presente año, se emitió el acuerdo ACU-56-02, donde se ordena la creación de un Comité Técnico Especial de Asesoría que auxiliará al propio Instituto en la revisión de la pregunta formulada en la convocatoria respectiva, mismo que obra en copia certificada a fojas cinco mil novecientos ochenta y uno a cinco mil novecientos ochenta y siete, tomo XV (quince romano), del expediente en que se actúa, el cual en sus resolutivos primero a séptimo, establece lo siguiente:
“A C U E R D O
“PRIMERO.- Se aprueba la creación del Comité Técnico Especial de Asesoría que auxiliará al Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, en el análisis de la pregunta formulada por el C. Jefe de Gobierno del Distrito Federal, para ser aplicada en el plebiscito 2002.
“SEGUNDO.- El Comité Técnico Especial de Asesoría estará integrado por los especialistas siguientes:
“1. ROY ALBERTO CAMPOS EZQUERRA,
“2. EDMUNDO F. BERUMEN TORRES, y
“3. MARÍA DE LAS HERAS DE POLANCO.
“Los integrantes del Comité Técnico Especial de Asesoría realizarán sus funciones de manera honorífica, contando con el apoyo técnico necesario por parte del Instituto Electoral del Distrito Federal.
“TERCERO.- El Comité Técnico Especial de Asesoría emitirá una opinión técnico científica al Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, y en su caso, puntos de vista y elementos de juicio, a fin de que el citado órgano superior de dirección cuente con un análisis objetivo que le permita hacer efectiva la atribución que le señala el tercer párrafo, in fine, del artículo 141 del Código Electoral del Distrito Federal, con motivo de la pregunta que se realizará en el plebiscito sobre la construcción de segundo niveles en el Viaducto y el Periférico a celebrarse el 22 de septiembre de 2002.
“CUARTO.- El Comité Técnico Especial de Asesoría iniciará sus funciones una vez que les haya sido notificado el presente Acuerdo a todos sus integrantes.
“El Comité Técnico Especial de Asesoría deberá entregar una opinión al concluir sus trabajos, la cual será dirigida al Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, dentro de los 15 días siguientes al inicio de sus funciones.
“El Comité Técnico Especial de Asesoría concluirá sus funciones una vez que haya entregado la opinión solicitada.
“QUINTO.- Se instruye al Consejero Presidente para que comunique de manera inmediata el contenido del presente Acuerdo a instituciones académicas con las que este Instituto tiene celebrado convenio, y en su caso al Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, con la finalidad de que puedan opinar sobre la pegunta contenida en la Convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, haciendo llegar las mismas al Comité Técnico Especial de Asesoría, dentro de los diez días siguientes al inicio de sus funciones.
“SEXTO.- En su oportunidad, el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal acordará lo conducente con relación a la pregunta contenida en la convocatoria emitida por el Ciudadano Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
“SÉPTIMO.- El presente Acuerdo entrará en vigor el mismo día de su aprobación.
“…”
Asimismo, la autoridad responsable manifestó que una vez recibida la opinión técnica de dicho Comité, se tomarían las decisiones correspondientes, situación que, en cierta medida viene a subsanar la omisión de la autoridad responsable.
En este orden de ideas, si bien es cierto que la autoridad responsable ya ha creado un Comité Técnico que se encargará del análisis de la pregunta, de ello no se desprende que haya dado cabal cumplimiento a la función que tiene encomendada para vigilar que la redacción de la pregunta fuera clara, precisa y sin influir de ninguna manera en la respuesta, porque únicamente determinó que en su momento acordará lo conducente, lo cual no permite tener certidumbre respecto de la actuación que llevará a cabo y, por ello, tal proceder se aparta del principio de certeza a que se refiere el artículo 3°, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal.
Consecuentemente, a juicio de este Tribunal subsiste la violación de mérito hasta en tanto la responsable, allegándose de los elementos técnicos que considere oportunos, determine la redacción definitiva de la pregunta o preguntas, cerciorándose de que éstas satisfagan los requisitos del artículo 141, párrafo tercero, in fine, del Código Electoral del Distrito Federal, con el objeto de que sean precisas, claras y no influyan en forma alguna en la respuesta, atendiendo para tal efecto a los términos del considerando último de la presente sentencia.
G. En el agravio identificado con el número (14), los partidos políticos recurrentes manifiestan como agravio que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que en la Base Segunda de la convocatoria se desprende un engaño a los electores, lo cual influye para que éstos voten por la opción “estoy a favor”, lo que implica la violación a lo prescrito en el artículo 4°, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal.
Ahora bien, el mencionado artículo establece lo siguiente:
“Artículo 4o …
“…
“La autoridad electoral y los procedimientos electorales garantizarán el voto universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible. Por tanto, quedan prohibidos los actos que generen presión o coacción a los electores, la autoridad sancionará de acuerdo a lo que dispone este Código cualquier violación a estas disposiciones.”
En opinión de este Tribunal, el artículo citado no tiene aplicación en el presente caso, toda vez que la autoridad responsable al aprobar el acuerdo impugnado, en el que tiene por recibida la convocatoria respectiva y da por iniciada la organización del proceso plebiscitario, está llevando a cabo actos comprendidos en la etapa de preparación del proceso de participación ciudadana, cuestión diferente a la que se refiere el artículo aludido, ya que el mismo determina que las autoridades y los procedimientos electorales deben garantizar que el voto sea libre, secreto, directo, personal e intransferible, y para que se cumpla con esto, los ciudadanos al emitir su voto no deben estar presionados ni coaccionados; en consecuencia, se concluye que no asiste razón a los apelantes en cuanto a que la autoridad responsable dejó de observar lo determinado por el artículo 4°, párrafo segundo, del Código de la materia.
Lo anterior es así, toda vez que el precepto en comento establece las características para la emisión del sufragio, situación distinta al caso en estudio, en donde según los inconformes, la autoridad responsable al emitir el acto combatido no consideró que la redacción de la pregunta influía en los electores, para que votaran por la opción “estoy a favor”, lo cual puede remediarse durante el proceso de organización del plebiscito, mediante la adecuada inclusión de los razonamientos de los ciudadanos, conforme se ha determinado en el análisis contenido en el Apartado E del presente Considerando.
Además, debe precisarse que el acto de coacción, implica la existencia de violencia física o moral sobre los electores, de tal manera que se venzan sus resistencias y se vean constreñidos a actuar de una manera ajena a su voluntad, situación que en la especie no se acredita, porque el simple hecho de que en la Convocatoria se omitan los motivos aducidos por algunos ciudadanos que sustentarían la negativa a la construcción de la obra o que se contengan imprecisiones respecto del alcance que tendrá el plebiscito, pues ambas cuestiones pueden subsanarse suficientemente por la autoridad electoral responsable, en los términos que se han precisado con anterioridad.
En virtud de lo razonado en los párrafos precedentes, este Tribunal estima que al no tener aplicación el artículo 4°, párrafo segundo, del Código Electoral local, deviene INFUNDADO el agravio en estudio.
H. Los ciudadanos impugnantes en el expediente TEDF-REA-015/2002, aducen el agravio (25), en el que sostienen que la autoridad electoral igualmente desatendió la solicitud contenida en el escrito número CEN/060/2002, de fecha veintiséis de junio del año en curso, suscrita por Jorge Carlos Díaz Cuervo, mediante la cual pedía al Consejero Presidente del Instituto Electoral local, reencauzar el proceso plebiscitario a partir del reconocimiento que hacía el Gobierno del Distrito Federal, por conducto del Secretario de Gobierno, licenciado José Agustín Ortiz Pinchetti, de la parcialidad e interés de quienes elaboraron la convocatoria a plebiscito y la pregunta que la misma contiene.
Para acreditar su dicho, los recurrentes aportan las pruebas siguientes:
a) Documental privada consistente en copia fosfática del escrito identificado con el número CDF/057/2002, de fecha cuatro de junio del año en curso, signado por los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, por medio del cual solicitan al Jefe de Gobierno del Distrito Federal la integración de un Comité Técnico que se encargue de la elaboración de la o las preguntas, documento que obra a fojas cuatro mil ciento sesenta y tres, tomo X (diez romano), del expediente en que se actúa.
b) Documental privada consistente en copia fotostática del oficio de fecha veinticinco de junio del presente año, signado por el Secretario de Gobierno del Distrito Federal, licenciado José Agustín Ortiz Pinchetti, por medio del cual da contestación al escrito mencionado en el inciso anterior, documento que obra a fojas cuatro mil ciento ochenta, tomo X (diez romano), de autos.
c) Documental privada consistente en copia fotostática del escrito identificado con el número CEN/060/2002, de fecha veintiséis de junio del año en curso, suscrito por el ciudadano Jorge Carlos Díaz Cuervo, por medio del cual solicita al Consejero Presidente del Instituto Electoral del Distrito Federal, reencauzar el proceso plebiscitario, en virtud de la parcialidad con la que el Gobierno del Distrito Federal se condujo en la elaboración tanto de la convocatoria de mérito como de la pregunta que la misma contiene, documento que obra en copia simple a fojas cuatro mil ciento ochenta, tomo X (diez romano), del expediente en que se actúa.
Al respecto, debe señalarse que los documentos referidos fueron aportados en copia simple por los impugnantes, por lo que en términos del artículo 261, inciso b), del Código Electoral del Distrito Federal, constituyen meramente un indicio del dicho de los mismos, que al no encontrarse fortalecido por otra prueba que obre en el expediente, no puede generar convicción en este Órgano Jurisdiccional, respecto de lo que con él se pretende probar.
En consecuencia, al no haberse demostrado las afirmaciones de los recurrentes resulta inatendible el agravio en comento y, por tanto, este Tribunal concluye que el mismo es INFUNDADO.
I. Los partidos políticos recurrentes en el expediente TEDF-REA-014/2002 señalaron en el agravio identificado con el número (7) que la autoridad electoral no llevó a cabo el cotejo de nombres, firmas y claves de elector de los ciudadanos que suscribieron la solicitud para que el Jefe de Gobierno expidiera la convocatoria a plebiscito, violando con ello lo dispuesto por los artículos 3° del Código Electoral del Distrito Federal y 14 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Así mismo, los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, actores en el expediente TEDF-REA-015/2002, en el agravio identificado con el número (27) de su escrito de impugnación manifestaron que la autoridad responsable no realizó el cotejo del listado de nombres, firmas y claves de elector de los ciudadanos solicitantes del plebiscito, que para tal efecto le remitió el Jefe de Gobierno del Distrito Federal junto con la Convocatoria correspondiente, limitándose a dar por recibida dicha Convocatoria y a aprobar el programa extraordinario plebiscito 2002 y el proyecto de presupuesto para la realización del mismo, violando en perjuicio de los recurrentes, los artículos 134 y 140 del Código Electoral del Distrito Federal, así como 14 y 15 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
Igualmente, en el agravio número (22) sostienen que la autoridad electoral no determinó la ilegalidad de la Convocatoria a plebiscito, no obstante que la misma se fundamenta y motiva en el artículo 14 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal y que entre sus considerandos se señala que un grupo de ciudadanos le ha solicitado al Jefe de Gobierno que someta tal decisión a plebiscito, habida cuenta que en ningún momento se remitió dicha solicitud a la autoridad electoral administrativa para los efectos del artículo mencionado ni se recogieron los puntos petitorios de la solicitud descrita en las bases de la Convocatoria.
Cabe mencionar que en el cuerpo del acuerdo impugnado, la autoridad responsable no hizo referencia alguna al cotejo de nombres, firmas y claves de elector de los ciudadanos solicitantes del plebiscito. Sin embargo, al rendir sus informes circunstanciados argumentó que el cotejo, firmas y claves de elector de los ciudadanos fue incluido como punto del orden del día, de la sesión del cinco de julio del presente año, aprobándose el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se ordena al Secretario Ejecutivo para que, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro de Electores del Distrito Federal, se lleven a cabo las acciones necesarias para realizar el cotejo de los nombres, las firmas y la clave de la Credencial de Electoral (sic) en la Base de Datos del padrón Electoral relativo al Distrito Federal, de aquellos ciudadanos que solicitaron al Jefe de Gobierno que convocara a Plebiscito”.
En los propios informes circunstanciados, la autoridad responsable puntualizó que, de conformidad con el acuerdo mencionado, el Consejo General tomará las decisiones que correspondan de conformidad con lo dispuesto en los artículos 140 y 141 del Código Electoral del Distrito Federal.
Ahora bien, en autos obran las siguientes probanzas relacionadas con los agravios en estudio:
a) Copia simple del acuse de recibo del escrito identificado con el número CDF/057/2002, fechado el cuatro de junio de los corrientes, suscrito por los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, dirigido al C. Jefe de Gobierno del Distrito Federal, visible a fojas 4,163 (cuatro mil ciento sesenta y tres) del expediente en que se actúa.
b) Copia certificada del informe que rinde el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, respecto de la recepción de documentos enviados por el Gobierno del Distrito Federal, relacionados con el plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y el Periférico, visible a foja 833 (ochocientos treinta y tres) de autos.
c) Copia certificada del oficio sin número de fecha dieciocho de junio del dos mil dos, suscrito por el licenciado José Agustín Ortíz Pinchetti, Secretario de Gobierno del Distrito Federal, dirigido al licenciado Javier Santiago Castillo, Consejero Presidente del Instituto Electoral del Distrito Federal, mediante el que remite copia certificada del escrito presentado por ciudadanos del Distrito Federal, en el cual solicitan la realización del plebiscito para la construcción de los segundos niveles de Periférico y Viaducto, anexando el original de la parte conducente a los datos y las firmas de los ciudadanos que suscriben dicha petición, visible en la foja 841 (ochocientos cuarenta y uno) del expediente de mérito.
d) Copia certificada del escrito de fecha diecisiete de junio del año en curso, suscrito por los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, dirigido al C. Andrés Manuel López Obrador, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, por medio del cual solicitan la realización del plebiscito para la construcción de los segundos niveles de Périférico y Viaducto, visible a fojas 842 (ochocientos cuarenta y dos) a 848 (ochocientos cuarenta y ocho) del expediente en que se actúa.
e) Copia certificada de 3,270 (tres mil doscientos setenta) hojas que contienen nombres, datos y firmas de ciudadanos, relativas a la solicitud de plebiscito antes mencionada, visibles a fojas 850 (ochocientos cincuenta) a 4,119 (cuatro mil ciento diecinueve), del expediente en que se actúa.
f) Copia simple del oficio sin número de fecha veinticinco de junio de dos mil dos, suscrito por el Secretario de Gobierno del Distrito Federal, dirigido al C. Jorge Carlos Díaz Cuervo, con el que da respuesta al memorándum número CDF/057/2002 de fecha cuatro de junio de 2002, visible a foja 4,180 (cuatro mil ciento ochenta) de autos.
g) Copia certificada de la Versión estenográfica de la sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, celebrada el veintiocho de junio de dos mil dos, visible a fojas 734 (setecientos treinta y cuatro) a 831 (ochocientos treinta y uno) del expediente en que se actúa.
h) Copia certificada del acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal aprobado el cinco de julio de dos mil dos, por el que se ordena al Secretario Ejecutivo para que, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro de Electores del Distrito Federal, se lleven a cabo las acciones necesarias para realizar el cotejo de los nombres, las firmas y la clave de la credencial de elector en la base de datos del padrón electoral relativo al Distrito Federal, de aquellos ciudadanos que solicitaron al Jefe de Gobierno que convocara a plebiscito, visible a fojas cinco mil novecientos ochenta y ocho a cinco mil novecientos noventa y tres, volumen XV (quince romano), del expediente en que se actúa.
De acuerdo con lo previsto en los artículos 261, incisos a) y b), y 262, párrafos primero y segundo, del Código Electoral local, las documentales mencionadas en los incisos a) y f), tienen carácter privado, por lo que se les atribuye valor indiciario, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 265 del mismo ordenamiento, mientras que a las restantes, al tener el carácter de documentales públicas, se les concede valor probatorio pleno, en términos del párrafo segundo del mismo numeral.
Conforme a los elementos de prueba antes relacionados, este Tribunal arriba a la convicción de los siguientes hechos:
1. El diecisiete de junio del año en curso, los ciudadanos Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, actuando en nombre propio y en representación de 92,765 ciudadanos, presentaron al Jefe de Gobierno una solicitud para la realización de un plebiscito sobre la construcción de segundos niveles en el Viaducto y en el Periférico, anexando para tal efecto 3,270 (tres mil doscientos setenta) hojas en las que se contienen los nombres, firmas y claves de elector de dichos ciudadanos.
2. En el punto petitorio primero de su ocurso, los ciudadanos solicitantes del plebiscito pidieron al Jefe de Gobierno que iniciara “el procedimiento de plebiscito, remitiendo la solicitud, así como la relación de firmas anexas en original al Instituto Electoral del Distrito Federal, para dar inicio a la organización del mismo”.
3. En el punto petitorio séptimo, los mismos ciudadanos solicitaron al Jefe de Gobierno que, “en caso de considerar que la presente solicitud cumple con los requisitos establecidos en la Ley de Participación Ciudadana y que existan condiciones para atender lo solicitado en materia de garantías de imparcialidad y transparencia, publique su convocatoria en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, en los principales diarios de circulación de la ciudad y en los medios de comunicación masiva”
4. El dieciocho de junio del presente año, el Secretario de Gobierno del Distrito Federal remitió al Consejero Presidente del Instituto Electoral local, copia certificada del escrito referido con anterioridad, así como los originales de las hojas de firma de los ciudadanos solicitantes del plebiscito, manifestando al efecto que tal remisión se hacía “para los efectos legales correspondientes”.
5. El veintiocho de junio del año en curso, el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal informó a ese órgano colegiado que se habían recibido el escrito del Secretario de Gobierno del Distrito Federal y sus documentos anexos, referidos en el punto anterior. De acuerdo con lo asentado en la versión estenográfica de la sesión extraordinaria respectiva, visible a foja 802 (ochocientos dos) de autos, el único acuerdo que recayó a dicho informe fue que “este Consejo se da por enterado del informe presentado”.
6. En el Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, aprobado en sesión extraordinaria celebrada el veintiocho de junio de los corrientes, hoy impugnado, no se hizo referencia alguna al cotejo de los nombres, firmas y claves de elector de los ciudadanos solicitantes del plebiscito.
7. En Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, aprobado en sesión extraordinaria del cinco de julio de dos mil dos, la autoridad responsable determinó lo siguiente:
“PRIMERO.- Se ordena al Secretario Ejecutivo para que, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro de Electores del Distrito Federal, se lleven a cabo las acciones necesarias para realizar el cotejo de los nombres, las firmas y la clave de la credencial de elector, en la base de datos del Padrón Electoral relativo al Distrito Federal, de aquellos ciudadanos que solicitaron al Jefe de Gobierno que convocara a plebiscito, como una muestra del respeto que sus acciones le merecen a este Consejo General.
“SEGUNDO.- La Dirección Ejecutiva del Registro de Electores del Distrito Federal, por conducto del Secretario Ejecutivo, informará los resultados del cotejo al Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal.
“TERCERO.- El Consejero Presidente del Consejo General informará los resultados del cotejo que presente el Secretario Ejecutivo al Jefe de Gobierno del Distrito Federal y a los CC. Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa.
“CUARTO.- Publíquese el presente Acuerdo en los estrados del Instituto Electoral del Distrito Federal y en la página de Internet del Instituto www.iedf.org.mx.”
Ahora bien, el artículo 68, fracción V, del Estatuto de Gobierno, dispone que el Instituto Electoral del Distrito Federal deberá organizar el procedimiento de plebiscito y hacer la declaratoria de sus efectos. En concordancia con ello, el artículo 23 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, determina que el Instituto en mención deberá llevar a cabo el plebiscito y hacer la declaratoria de sus efectos.
En el artículo 13 de la Ley en cita, se otorga al Jefe de Gobierno la atribución de poder consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo, que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal.
Por su parte, el artículo 14 de la propia Ley establece que el uno por ciento de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral podrán solicitar al Jefe de Gobierno que convoque a plebiscito, debiendo anexar a su solicitud un listado con sus nombres, firmas y claves de credencial de elector, cuyo cotejo realizará el Instituto Electoral del Distrito Federal.
Lo anterior permite a este Tribunal establecer que existen dos formas conforme a las cuales el Jefe de Gobierno puede convocar a plebiscito; la primera de ellas, cuando dicho funcionario lo hace motu proprio, sin mediar más acto que su voluntad para emitir la Convocatoria respectiva, en uso de la facultad potestativa que le otorgan los artículos 68, párrafo primero, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 13 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
La otra forma es la que reglamenta el artículo 14 de la Ley en cita, misma que requiere del concurso de un número de ciudadanos que represente al menos el uno por ciento de los electores inscritos en el Padrón Electoral del Distrito Federal.
Respecto de la segunda forma, es de advertirse que en el artículo 14 de la Ley en cita, no se establece de manera explícita cuál es el momento en el que debe practicarse dicho cotejo, lo cual debe dilucidarse mediante la interpretación jurídica que pondere las disposiciones que se encuentran relacionadas con dicho numeral.
En opinión de este Tribunal, resulta indudable que el cotejo de los listados de firmas de ciudadanos solicitantes debe realizarse en forma previa a la emisión de la Convocatoria respectiva y, desde luego, antes de que el Instituto Electoral inicie los actos de organización del procedimiento plebiscitario.
Ello es así, porque en la hipótesis de que el plebiscito se convoque atendiendo a una solicitud de los ciudadanos, el hecho de que éstos representen al menos el uno por ciento de los inscritos en el Padrón Electoral, constituye un requisito sine qua non para la procedencia de la solicitud respectiva.
En efecto, resulta inconcuso que, a la luz de lo planteado en el artículo en cuestión, el primer acto que debe realizar el Jefe de Gobierno una vez que haya recibido una solicitud ciudadana para convocar a plebiscito, es cerciorarse de que tal solicitud satisface a cabalidad el requisito numérico aludido, lo cual no puede corroborarse sin que la autoridad facultada para realizar el cotejo certifique que los nombres, firmas y claves de elector que figuren en la solicitud respectiva, estén efectivamente inscritos en el Padrón Electoral del Distrito Federal.
Ello es así, porque no puede concebirse que el legislador haya previsto la realización del cotejo aludido, sino como una medida que permite dar certeza respecto del soporte que debe acompañar a la solicitud respectiva, a fin de garantizar que sea un número significativo de ciudadanos del Distrito Federal el que solicite el ejercicio plebiscitario.
Por lo contrario, mientras no se realice el cotejo respectivo, existe la posibilidad de que quienes figuran en las listas de solicitantes, no representen cuando menos el uno por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón mencionado o de que los datos correspondientes a los nombres y claves de elector no sean los que se encuentran registrados ante la autoridad electoral respectiva o, inclusive, que las firmas no correspondan a las de los ciudadanos presuntamente solicitantes.
De admitirse esta posibilidad, se llegaría al extremo de reputar como válida cualquier solicitud, independientemente del número efectivo de ciudadanos que la suscriben o de su calidad de pertenencia al Distrito Federal, lo cual es contrario a una correcta interpretación de la disposición en comento.
Así, es evidente que de no llevarse a cabo el cotejo como acto previo a la emisión de la convocatoria plebiscitaria y del inicio del proceso de organización respectivo, se estaría aceptando el grave riesgo de que en cualquier momento éste tuviera que cancelarse por el hecho de que la solicitud respectiva no fue apoyada por el número de ciudadanos del Distrito Federal requerido por la norma para promoverla, cuestión que no se apega al principio de certeza previsto en el artículo 3°, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal.
Ahora bien, a juicio de este Tribunal, de la lectura de la convocatoria a plebiscito emitida por el Jefe de Gobierno, se desprende con toda claridad que la misma se expidió en atención a la solicitud que previamente presentaron los ciudadanos ante dicho funcionario. Ello es así, porque en el párrafo relativo a la fundamentación, el Jefe de Gobierno señaló expresamente como fundamento para su expedición, entre otros, los artículos 14 y 15 de la Ley de Participación Ciudadana, que aluden, como ya se hizo mención, a la hipótesis de que los ciudadanos pueden solicitarle que convoque a plebiscito; igualmente, en el párrafo quinto del capítulo denominado “considerando”, el Jefe de Gobierno motivó la Convocatoria, además, en que “un grupo de ciudadanos, en uso de sus derechos, me han (sic) solicitado por escrito que someta esta decisión a plebiscito”.
Más aún, del contenido del oficio sin número de fecha dieciocho de junio de dos mil dos, suscrito por el Secretario de Gobierno del Distrito Federal, dirigido al “Consejero Presidente del Instituto Electoral del Distrito Federal” (sic), visible a foja ochocientos cuarenta y uno de autos, con el cual fueron remitidos tanto la copia certificada de la solicitud dirigida al Jefe de Gobierno, como los originales de las hojas de firmas de ciudadanos que la avalaban, de donde se desprende con toda nitidez que tal remisión se realizó con el fin de que dicho Instituto llevara a cabo el cotejo respectivo.
En este orden de ideas, resulta evidente que al recibir la solicitud ciudadana acompañada de las hojas de firmas aludidas, la autoridad electoral responsable en forma previa a cualquier acto relativo a la organización del proceso plebiscitario, debió proceder al cotejo de los nombres, firmas y claves de elector respectivas, con el fin de poder certificar que efectivamente se cumplían los extremos que establece el artículo 14 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
No obstante lo anterior, durante la sesión del veintiocho de junio del año en curso, el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal se limitó a tener por recibida la documentación correspondiente a la solicitud ciudadana, sin proveer al inmediato cotejo de las hojas de firmas respectivas y, acto seguido, determinó tener por recibida la convocatoria a plebiscito emitida por el Jefe de Gobierno y a dar inicio a la organización del proceso plebiscitario, sin esperar el resultado que arrojara el cotejo.
Por ello, en concepto de este Órgano Colegiado, la actuación de la autoridad responsable no se ajustó a los principios de legalidad y de certeza, cuya observancia es obligatoria para las autoridades electorales, en términos del artículo 3°, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal.
Sin embargo, también resulta que en el caso concreto, se trata de un proceso de participación ciudadana que se encuentra en marcha por virtud de las determinaciones que ha asumido la autoridad electoral administrativa, además de que la organización del mismo se encuentra sujeta a plazos muy breves que obedecen a la cercanía de la fecha de realización de la consulta.
Ello implica que, en atención al fin encomendado a la autoridad electoral por el artículo 53, párrafo tercero, inciso d), del Código Electoral del Distrito Federal, consistente en que debe garantizar la celebración de los procesos de participación ciudadana, dentro de los plazos que para tal efecto se prevén, dicte todos los acuerdos tendientes a la realización de la consulta.
De ahí que este Tribunal frente a la irregularidad en que incurrió la autoridad electoral responsable, no pueda determinar la invalidación de los actos por ella dictados ni mucho menos la suspensión del proceso plebiscitario, en espera de que se culmine el procedimiento de cotejo respectivo, ya que ello pondría en grave riesgo su celebración y contravendría lo dispuesto por el artículo 239, párrafo último, del Código Electoral del Distrito Federal, el cual señala que en ningún caso la interposición de los recursos suspenderá los efectos de los actos o resoluciones impugnados.
Más aún, también puede afirmarse válidamente que el fin que se persigue con el cotejo de las listas de nombres, claves de elector y firmas de ciudadanos, es corroborar que la solicitud planteada al Jefe de Gobierno, satisface el requisito numérico a que se refiere el artículo 14 de la Ley de Participación Ciudadana, para que dicho funcionario expida la Convocatoria respectiva; en el caso, al ser evidente que la misma fue obsequiada, se alcanzó la finalidad primordial de la solicitud ciudadana, de donde resulta claro que tal pretensión se encuentra satisfecha y que, por tanto, la falta de cotejo, aunque irregular, no genera menoscabo alguno en la esfera jurídica de los recurrentes; por consiguiente, este Órgano Jurisdiccional estima que en el caso los agravios resultan ser infundados.
A mayor abundamiento, cabe hacer mención de lo argumentado por la autoridad responsable en el sentido de que el día cinco de julio del año en curso, aprobó un acuerdo en el que ordena la realización del cotejo referido.
A juicio de este Tribunal, aunque tal determinación se asumió extemporáneamente, pues como ya se argumentó, la verificación de los listados firmados por los ciudadanos debió realizarse en forma previa a cualquier acto de organización del plebiscito, resulta que, al ser adoptada, quedaron satisfechas las pretensiones de los apelantes.
Conforme a lo expuesto, en consideración de este Tribunal resultan INFUNDADOS los agravios en cuestión.
J. Los partidos políticos impugnantes en el expediente TEDF-REA-014/2002 aducen en el agravio identificado con el número (8) que la autoridad electoral aprobó el acto recurrido sin considerar que el plebiscito debe versar sobre asuntos de trascendencia para la vida pública del Distrito Federal en su conjunto, siendo que en el caso se trata simplemente de una obra pública destinada al sector de la población que cuenta con automóvil, el cual, en su concepto, es minoritario; siendo lo anterior violatorio del artículo 13 de la Ley de Participación Ciudadana.
Al respecto, es conveniente reproducir los términos expresados en los artículos 68, párrafo primero, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 13 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa, los cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 68 (Estatuto de Gobierno del Distrito Federal)
“A través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal, de conformidad con lo siguiente:
“I a VI…
“Artículo 13 (Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal).
“A través del Plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal.
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, Madrid, 1992, página 2014), la palabra “trascendental” se define como: “Que es de mucha importancia o gravedad, por sus probables consecuencias.”
Así mismo, el Diccionario Océano (Grupo Editorial Océano, S.A., Barcelona, 1999, página 955), define al término “trascendencia” como: “Resultado, consecuencia de índole grave o muy importante.”
De las anteriores definiciones, este Tribunal colige, conforme al significado literal de la palabra “trascendente”, que los asuntos que pueden ser sometidos a consulta por el Jefe de Gobierno a través del plebiscito, son aquellos que revisten mucha importancia o gravedad, en virtud de las consecuencias que de ellos pudieran generarse.
Ahora bien, es de hacer notar que en los preceptos transcritos se especifica que la calificación de la trascendencia de los asuntos deriva del “juicio” del Jefe de Gobierno. Consecuentemente, en este caso se está en presencia de una facultad discrecional, en virtud de que dicho funcionario está en aptitud de apreciar, en forma libre, si un asunto reviste o no gran importancia para la vida pública de la Ciudad.
Lo anterior no es óbice para que el Jefe de Gobierno cumpla con la debida motivación y fundamentación de su determinación, en atención a lo previsto en el párrafo primero del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se dispone que todos los actos de las autoridades deben encontrarse debidamente fundados y motivados, aún los de carácter discrecional. Ello lo obliga a expresar, en todo caso, los motivos o razones por los cuales arribó a la conclusión de que determinado asunto es trascendente para la vida pública de la capital del país y, por ende, susceptible de ser sometido a consulta plebiscitaria.
Conforme a lo expuesto, este Tribunal aprecia que en el apartado denominado “Considerando” de la Convocatoria a plebiscito, el Jefe de Gobierno expresó las razones o motivos por los cuales, a su juicio, el asunto relativo a la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y Periférico, es de trascendencia para la vida pública del Distrito Federal.
Así, en los distintos párrafos que integran ese apartado, el Jefe de Gobierno expresa las diferentes razones por las cuales debe someterse a consulta la construcción de los segundos niveles en Viaducto y Periférico, entre las cuales se mencionan las necesidades de mejoramiento y ampliación de las principales vialidades de la ciudad, los beneficios que eventualmente se reportarían por la construcción de la obra referida, la circunstancia de que ciertos sectores de la sociedad se han opuesto a la realización de la misma y la mención de que es menester avanzar en la democracia participativa.
Por lo anterior, a juicio de este Órgano Colegiado resulta insuficiente la argumentación esgrimida por los partidos recurrentes, quienes únicamente se limitaron a manifestar que el asunto no es trascendente porque “la obra está destinada al sector de la población que cuenta con automóvil”, el cual “es un sector minoritario”.
En efecto, la apreciación vertida por los impugnantes, en el sentido de que las personas que poseen automóvil constituyen un sector minoritario de la población, es de naturaleza meramente subjetiva, ya que no aportan elemento alguno de prueba que sustente su dicho.
También resulta evidente que la construcción de la obra en cuestión no solamente incumbe a quienes poseen automóvil propio, sino también a quienes eventualmente circulen por las vías involucradas en transportes públicos, así como a los que habitan en sus inmediaciones, los cuales podrían ser afectados en sus derechos; amén de que la realización de la obra también se vincula con cuestiones de orden ambiental y de imagen urbana, entre otras.
Por las anteriores consideraciones, este Tribunal arriba a la conclusión de que el agravio en estudio resulta INFUNDADO.
K. Los partidos impugnantes en el expediente TEDF-REA-014/2002, conforme a lo manifestado en el agravio identificado con el número (9), se duelen de que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que el plebiscito no puede referirse a decisiones de carácter presupuestal, cuando es el caso que la obra pública es un tema propiamente presupuestal, además de que en la base segunda de la convocatoria referida, literalmente se habla del “presupuesto”, lo cual es violatorio de los artículos 68, fracción I, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 16, fracción I, de la Ley de Participación Ciudadana de esta misma entidad.
Igualmente, los propios partidos recurrentes en el agravio marcado con el número (16), se duelen de que la autoridad electoral administrativa aprobó el acto impugnado sin antes considerar que la Convocatoria del Jefe de Gobierno ejerce presión en el Asamblea Legislativa del Distrito Federal e interfiere en su competencia, porque pretende obligarla a que apruebe el presupuesto necesario para el año próximo y que garantice la suficiencia presupuestal hasta el año dos mil cinco, a efecto de que pueda concluirse la obra cuya realización se somete a plebiscito.
Sobre el particular, la autoridad responsable no hizo referencia alguna al momento de rendir su informe circunstanciado.
Este Tribunal estima que el agravio identificado con el número (9) es FUNDADO en atención a las consideraciones siguientes:
El artículo 68, fracción I, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal dispone lo siguiente:
“Artículo 68.- A través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación a rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal, de conformidad con lo siguiente:
“I. No podrán someterse a plebiscito, los actos o decisiones del Jefe de Gobierno del Distrito Federal relativos a:
“a) Materias de carácter tributario o fiscal así como de egresos del Distrito Federal;
“b) al d)…
“II. al VI…
Por su parte, la fracción I del artículo 16 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal se limita a reproducir los términos del artículo 68, fracción I, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Ahora bien, para analizar el agravio en cuestión, es menester desentrañar cuál es la materia de carácter tributario o fiscal y cuál la de egresos, con el fin de confrontarlo con la Convocatoria a plebiscito cuyos términos no fueron examinados por la autoridad responsable.
En primer lugar, el término “tributario” denota aquello relativo al “tributo” y éste, a su vez, significa un aporte económico que los gobernados hacen al Estado de manera obligatoria para sufragar los gastos públicos.
Por su parte, lo “fiscal” es todo aquello “perteneciente o relativo al fisco o al oficio de fiscal”, mientras que “fisco” significa, en la acepción más cercana al asunto en cuestión, “erario, tesoro público” (Diccionario de la Lengua Española, T. I, página 972).
Por lo que hace al término “egresos”, éste denota “salida, partida de descargo” (Diccionario de la Real Academia, T. I, página 793); y en referencia específica al Estado, puede afirmarse que se refiere a los gastos que éste realiza a efecto de cumplir con sus cometidos o atribuciones, los cuales deben llevarse a cabo de conformidad con el documento legislativo que lo autoriza para ello, denominado “presupuesto de egresos”.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso b), deposita en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la facultad de examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
En el párrafo tercero del mismo inciso, se concede al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la facultad exclusiva de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos.
Las disposiciones constitucionales aludidas, son reproducidas en el artículo 42, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Además, en el artículo 67, fracción XII, del propio Estatuto, se otorga al Jefe de Gobierno la facultad de presentar a la Asamblea Legislativa, a más tardar el treinta de noviembre, la iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos para el año inmediato siguiente, o hasta el día veinte de diciembre cuando inicie su encargo en dicho mes.
Conforme a las disposiciones anteriormente referidas, las cuestiones relativas a los ingresos y egresos del Distrito Federal, corresponden a las esferas de competencia tanto del Jefe de Gobierno y de la Asamblea Legislativa de esta entidad federativa; a aquél por lo que hace a la presentación anual de las iniciativas de ley de ingresos y del presupuesto de egresos, y a ésta por lo que hace al examen, discusión y aprobación de dichos documentos.
Además, conviene precisar que a la Asamblea Legislativa y al Jefe de Gobierno también les corresponde, en términos de lo previsto en el artículo 391, fracciones I y IV, del Código Financiero del Distrito Federal, participar en el ejercicio del gasto público, con base en el presupuesto de egresos aprobado por la propia Asamblea.
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el artículo 68, fracción I, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 13 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, la consulta que se haga a los ciudadanos a través del plebiscito, debe versar sobre actos o decisiones del Jefe de Gobierno.
Luego entonces, de una interpretación sistemática de los artículos 68, párrafo primero y fracción I, así como 13 y 16, fracción I, de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, se infiere que no pueden someterse a consulta actos o decisiones del Jefe de Gobierno que involucren materias tributarias, fiscales o de egresos del Distrito Federal; de donde se sigue que, si es el caso que dicho funcionario tiene entre sus atribuciones la de presentar anualmente a la Asamblea Legislativa las iniciativas de ley de ingresos y de presupuesto de egresos y ambas atribuciones se vinculan de manera directa con las materias tributaria y de egresos del Distrito Federal, entonces puede concluirse válidamente que no podrá someterse a plebiscito un acto o decisión del Jefe de Gobierno que involucre el ejercicio de las atribuciones necesarias para presentar las iniciativas comentadas.
Lo anterior es así, porque el contenido del primer párrafo del artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y su correlativo, el artículo 14 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, constituyen la norma general, que queda limitada por las prohibiciones contenidas, respectivamente, en la fracción I del artículo 68 del Estatuto en mención y el numeral 16 de la Ley citada; lo que en otros términos significa que estos últimos dispositivos indican cuáles son las atribuciones del Jefe de Gobierno del Distrito Federal que no pueden ser sometidas a consulta plebiscitaria.
Ahora bien, por lo que hace al agravio consistente en que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que la Convocatoria, según afirman los recurrentes, ejerce presión sobre la Asamblea Legislativa del Distrito Federal e interfiere su competencia, porque pretende obligarla a que apruebe el presupuesto necesario para el año próximo y garantice la suficiencia presupuestal hasta el año dos mil cinco, a efecto de que pueda concluirse la obra cuya realización se somete a plebiscito, este Tribunal considera que es igualmente FUNDADO, en atención a lo siguiente:
En principio, es menester puntualizar que no asiste razón a los recurrentes en cuanto a la presión que dicen se ejerce sobre la Asamblea Legislativa, en virtud de que no existe elemento alguno de convicción en el expediente que la acredite fehacientemente.
Sin embargo, como ya se señaló, conforme a los artículos 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 42, fracción XII, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, corresponde de manera exclusiva a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal examinar, discutir y aprobar anualmente la ley de ingresos y el presupuesto de egresos de esta entidad federativa.
Así mismo, de una interpretación jurídica de lo dispuesto en el artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en relación con lo establecido en los artículos 13 y 25 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa, puede colegirse con absoluta claridad que el plebiscito está reservado para actos o decisiones del Jefe de Gobierno, mientras que para el caso de decisiones de la Asamblea Legislativa se prevé un proceso de participación ciudadana distinto, al que se denomina referéndum, el cual, cabe precisar, tampoco puede ser utilizado para consultar a la ciudadanía asuntos relativos a la materia tributaria o fiscal, ni de egresos del Distrito Federal, según lo dispone el artículo 31, fracción I, de la Ley en cita.
Ahora bien, en el párrafo cuarto del capítulo denominado “Considerando” de la Convocatoria a Plebiscito sobre la Construcción de los Segundos Niveles en el Viaducto y el Periférico, que se realizará el veintidós de septiembre de dos mil dos, puede leerse lo siguiente:
“Que no obstante la importancia de esta obra, reconocemos que se han hecho cuestionamientos por parte de algunos sectores de la sociedad y que hay oposición al respecto. La obra no cuenta con el apoyo de los diputados locales del PRI y el PAN en la Asamblea Legislativa, donde se autoriza el presupuesto.”
Más adelante, en el párrafo tercero de la Base Segunda de la propia Convocatoria, se dice lo siguiente:
“En caso de que la opción ‘Estoy a favor’ obtenga el mayor número de votos en el plebiscito, la obra deberá realizarse. En consecuencia, solicitaré a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el presupuesto necesario para el año próximo, así como el compromiso de garantizar la suficiencia presupuestal para los años posteriores hasta su conclusión, en el 2005.”
A juicio de este Tribunal, los párrafos transcritos involucran de manera evidente, cuestiones de índole presupuestal, relativas a los egresos del Distrito Federal, además de que abarcan funciones que son competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, como es el caso de la aprobación del presupuesto necesario para la realización de la obra sujeta a consulta.
Por tanto, en opinión de este Órgano Jurisdiccional, resulta evidente que las menciones a la Asamblea Legislativa y a las cuestiones presupuestales contenidas tanto en el párrafo cuarto del capítulo “Considerando”, como en el párrafo tercero de la Base Segunda de la Convocatoria aludida, contradicen flagrantemente la prohibición de someter a plebiscito materias relativas a los egresos del Distrito Federal e invaden facultades que son competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, conforme a lo expuesto anteriormente, a juicio de este Tribunal la autoridad responsable debió advertir con toda oportunidad las anomalías en que incurre la Convocatoria en cuestión, y en uso de las facultades que tiene para organizar el plebiscito, debió reformar los aspectos necesarios para subsanar los vicios de ilegalidad apuntados.
Sin embargo, tal como consta en el punto resolutivo primero del acuerdo impugnado, la autoridad responsable se limitó a tener por recibida la Convocatoria de mérito y a ordenar el inicio de la organización del proceso plebiscitario, omisión que importó la convalidación de todas y cada una de las partes que conforman a ese documento, incluyendo las que adolecen de ilegalidad y que significó que la responsable no cumpliera con las obligaciones a que se encuentra constreñida en términos de los artículos 68, fracción V, y 120 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como 1°, 3°, párrafos primero y segundo, 52, párrafos primero y tercero, incisos a), c), d), e) y f), 135, párrafo segundo, y 141, párrafo tercero, del Código Electoral del Distrito Federal, y 23 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Consecuentemente, en criterio de este Tribunal, los agravios (9) y (16) en estudio resultan FUNDADOS, para los efectos que se precisan en el considerando final de la presente resolución.
L. En el agravio identificado con el número (15), los partidos políticos impugnantes en el expediente TEDF-REA-014/2002, sostienen como violación que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que en la parte de la Convocatoria relativa a los efectos del plebiscito, no se hace mención de que para que éstos sean vinculatorios, deberá satisfacerse el requisito de que una de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida y ésta corresponda cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Distrito Federal, según lo disponen los artículos 68 del Estatuto de Gobierno de esta entidad y 21 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Al respecto, debe considerarse que en la Base Segunda de la Convocatoria de mérito se exponen como efectos de la consulta los siguientes:
“SEGUNDA.- Los efectos de la aprobación o rechazo de la obra que se somete a la decisión de la ciudadanía, serán:
“La opción que obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida y ésta corresponda cuando menos a la tercera parte, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal, tendrá efecto vinculatorio para el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, quien deberá acatar la decisión de la ciudadanía.
“En caso de que la opción ‘Estoy a favor’ obtenga el mayor número de votos en el plebiscito, la obra deberá realizarse. En consecuencia, solicitaré a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el presupuesto necesario para el año próximo, así como el compromiso de garantizar la suficiencia presupuestal para los años posteriores hasta su conclusión, en el 2005.
“En caso de que gane la opción ‘Estoy en contra’, esta obra no podrá ser realizada por la presente administración del Distrito Federal.”
Conforme a lo anterior, puede advertirse que en el segundo párrafo de la Base Segunda, se hace alusión al contenido del artículo 68, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, es decir, que si alguna de las opciones es aprobada por un número de ciudadanos que represente al menos la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral, entonces el plebiscito tendrá efectos vinculatorios para el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, esto es, que dicho funcionario deberá actuar de conformidad con la opción que obtenga tal número de votos válidos.
Empero, también se advierte que en los párrafos tercero y cuarto de la Base en comento, no se realiza precisión alguna respecto de que la mayoría aludida deberá constituir al menos la tercera parte de los electores para ser vinculatoria, sino que de manera directa y categórica se afirma, en uno de dichos párrafos, que “en caso de que la opción ‘Estoy a favor’ obtenga el mayor número de votos en el plebiscito, la obra deberá realizarse” y, en el otro que “en caso de que gane la opción ‘Estoy en contra’, esta obra no podrá ser realizada por la presente administración del Distrito Federal”.
A juicio de este Tribunal, la redacción anterior, al no precisar el número de votantes necesario para declarar vinculatoria alguna de las dos opciones, es contraria a lo preceptuado en el artículo 68, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, pues de ella se puede inferir que cualquiera de las dos opciones será obligatoria para el Jefe de Gobierno, independientemente del número de votos que constituya la mayoría aludida.
En este sentido, la autoridad responsable, al tomar conocimiento de la Convocatoria respectiva, debió tomar las medidas pertinentes a efecto de que quedaran expresados con toda precisión y claridad los efectos de la aplicación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito, máxime cuando es al Instituto Electoral del Distrito Federal a quien corresponde realizar la declaratoria de los efectos respectivos, de conformidad con lo establecido en el artículo 68, fracción V, del Estatuto en cita.
Lo omisión apuntada, en consideración de este Órgano Colegiado, es contraria a los principios de legalidad y de certeza a que se refiere el artículo 3°, párrafo tercero, del Código Electoral local, pues la autoridad responsable tuvo por recibida la Convocatoria de marras y decretó el inicio de la organización del proceso plebiscitario, sin cerciorarse que la explicación de los efectos de la consulta fueran claros y precisos, lo cual conlleva una vulneración de los términos del artículo 68, fracción II, inciso a), del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y avala un estado de incertidumbre respecto de dichos efectos.
En este orden de ideas, este Tribunal estima que el agravio en estudio es FUNDADO, para los efectos que se precisan en el último considerando de la presente resolución.
M. Por lo que hace al agravio identificado con el número (18), consistente en que la autoridad electoral aprobó el acto impugnado sin considerar que en el encabezado de la Convocatoria se habla de “Segundos Niveles“, en tanto que en la pregunta a que se refiere la base primera se alude a “segundos pisos”, sin que en ninguna parte de la propia Convocatoria se señale, se explique o se compruebe que unos y otros sean los mismos, este Órgano Jurisdiccional estima que es de considerarse INFUNDADO por las razones que enseguida se exponen:
Del análisis realizado a la Convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y Periférico que se realizará el veintidós de septiembre de dos mil dos, emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal con fecha diecinueve de junio de dos mil dos y en el Diario Oficial de la Federación el día veintiséis de junio del mismo año, específicamente en el rubro o encabezado, se observa que se hace referencia a “segundos niveles” y en cuanto a la base primera, concerniente a la pregunta conforme a la que los electores expresarán su aprobación o rechazo, se advierte que la expresión utilizada es “segundos pisos”.
Al respecto, cabe señalar que el Diccionario de la Real Academia Española define las palabras “nivel” y “piso”, respectivamente, como la altura que una casa alcanza o a que está colocada y como el nivel o altura uniforme del suelo de las habitaciones de una casa. Esto es, a ambas palabras se otorga un mismo sentido o significado, de ahí que contrariamente a lo afirmado por los recurrentes, resulta innecesario que en la Convocatoria se explique o se compruebe que las palabras “segundos niveles” y “segundos pisos” signifiquen lo mismo, ya que gramaticalmente ambas expresiones son equivalentes, es decir, son sinónimos y conforme a su uso corriente tienen una connotación idéntica.
En virtud de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional concluye que el agravio en estudio es INFUNDADO.
AGRAVIOS POR LOS QUE SE COMBATEN ASPECTOS PROPIOS DEL ACUERDO IMPUGNADO.
N. Los partidos políticos que interpusieron el recurso de apelación identificado con el expediente TEDF-REA-014/2002, esgrimieron los agravios identificados con los números (2), (3), (4) y (11), encaminados todos ellos a cuestionar aspectos relativos a las determinaciones presupuestales adoptadas por la autoridad responsable al aprobar el Acuerdo impugnado. Las afirmaciones de dichos recurrentes son del tenor siguiente:
(2) Que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal aprobó el “Proyecto de Presupuesto del Instituto Electoral del Distrito Federal para cubrir el Programa Extraordinario Plebiscito 2002”, sin citar ninguna disposición legal que lo faculte para aprobar dicho proyecto.
(3) Que al final de la parte considerativa del Acuerdo impugnado, la autoridad invoca los artículos 424 al 428 del Código Financiero del Distrito Federal, mismos que en concepto de los recurrentes, no resultan aplicables porque en ellos no está incluido el Instituto Electoral del Distrito Federal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2, fracción X, del propio Código.
(4) Que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, debió incluir en el proyecto de presupuesto de egresos para el año dos mil dos, la partida correspondiente para la organización y realización del plebiscito, con el fin de que el Jefe de Gobierno lo incluyera a su vez en el presupuesto de egresos de esta entidad federativa que se sometió a la consideración de la Asamblea Legislativa en el mes de noviembre de 2001; en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 53 y 60, fracción III, del Código Electoral del Distrito Federal, y Tercero Transitorio del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal dos mil dos, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del treinta y uno de diciembre de dos mil uno.
(11) Que el Instituto Electoral del Distrito Federal se encuentra económica y jurídicamente imposibilitado para efectuar el plebiscito porque, como se desprende del Presupuesto de Egresos del Instituto Electoral del Distrito Federal y sus ajustes, publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de fechas treinta y uno de diciembre de dos mil uno y dieciséis de abril de dos mil dos, no se había autorizado ni presupuestado la realización de ningún plebiscito.
Sobre el particular, la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado, visible a fojas cuatrocientos cuarenta y dos a cuatrocientos sesenta y cinco del expediente en que se actúa, adujo de manera sucinta lo siguiente:
a) Que corresponde al Instituto Electoral del Distrito Federal organizar el procedimiento de plebiscito y hacer la declaratoria de sus efectos, de conformidad con lo que se establezca en las leyes aplicables.
b) Que para la organización y desarrollo del plebiscito, deben aplicarse en lo conducente las reglas contenidas en el Código Electoral del Distrito Federal, lo que implica que el Instituto Electoral debe presupuestar los costos que representa la instalación de cuarenta Consejos Distritales, circunstancia que entraña, entre otras cuestiones, el pago de dietas a los Consejeros Electorales Distritales, la contratación de mobiliario para equipar los centros de votación y de vehículos para la movilización de la documentación electoral, la utilización de listas nominales y de líquido indeleble, la designación de funcionarios de las mesas receptoras de votación, así como proporcionarles gastos de alimentación el día de la jornada electoral, la elaboración de materiales, útiles y documentación electoral, y la contratación de capacitadores y asistentes electorales.
c) Toda vez que la organización del plebiscito es un evento extraordinario sujeto a la decisión del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, su fecha de realización no se encuentra prevista en la ley de la materia, motivo por el cual el Instituto Electoral del Distrito Federal se encontró imposibilitado para calcular el presupuesto respectivo al momento de formular el Programa Operativo Anual y Proyecto de Presupuesto para el año dos mil dos.
d) Por otra parte, es indispensable que al encomendar una atribución a un órgano de gobierno, se le dote de la previsión necesaria para cumplir con ella, razón por la cual la autoridad responsable consideró necesario remitir al Jefe de Gobierno el acuerdo impugnado, con el fin de que dicho funcionario tomara las medidas legales conducentes para que el Instituto pudiera contar con los recursos económicos necesarios.
e) Con el acuerdo ahora impugnado, la autoridad responsable solicitó una ampliación presupuestal al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 321 del Código Financiero del Distrito Federal, en relación con el artículo 428 del mismo ordenamiento. Conforme a esas disposiciones, el funcionario citado puede modificar el contenido orgánico y financiero de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades del Gobierno del Distrito Federal, cuando existan razones de interés social, económico o de seguridad pública.
f) El acuerdo impugnado no se refiere al Proyecto de Presupuesto que debe elaborar anualmente el Instituto Electoral del Distrito Federal, sino a una programación presupuestal necesaria para la organización y realización del Plebiscito impugnado.
Este Órgano Jurisdiccional estima que los agravios en estudio son INFUNDADOS, en atención a las consideraciones siguientes:
En primer término, se aprecia que, contrario a lo afirmado por los partidos apelantes, la autoridad responsable expresó en el cuerpo del acuerdo impugnado, los preceptos legales en que se apoyó para emitirlo.
En efecto, puede advertirse que en los considerandos del acuerdo combatido y en el párrafo previo a los puntos resolutivos, la autoridad responsable expresó con toda precisión los artículos que consideró aplicables al caso que nos ocupa.
Así, la autoridad electoral responsable específicamente mencionó los numerales 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso b), tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 46, fracción III, párrafo segundo, 67, fracción XXX, 68, 123, 124 y 129, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 52, 53, 54, inciso a), 60, fracciones III y XXVI, 71, inciso k), 134, 135, segundo párrafo, 140 y 141 del Código Electoral del Distrito Federal; 13, 17, 20, 21, 24 y 83 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal; y 424, 425, 426, 427 y 428 del Código Financiero del Distrito Federal.
Igualmente, la autoridad hizo alusión al Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal de fecha veintiocho de noviembre de dos mil, por el que se aprobaron el Programa Operativo Anual y el Proyecto de Presupuesto para el año dos mil uno; al Acuerdo del mismo Consejo, de fecha dieciséis de noviembre de dos mil uno, por el que se aprobaron el Programa Operativo Anual y el Proyecto de Presupuesto del año dos mil dos; al Acuerdo del propio Consejo, de fecha treinta y uno de enero de dos mil dos, por el que aprobaron el ajuste al presupuesto para el año dos mil dos y las modificaciones al Programa Operativo Anual de ese mismo año; al Acuerdo del Consejo mencionado, de fecha treinta y uno de enero de dos mil dos, por el que se autorizó a la Secretaria Ejecutiva y a la Dirección Ejecutiva de Administración y del Servicio Profesional Electoral, el uso de remanentes del año dos mil uno; al Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal del año dos mil dos, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día treinta y uno de diciembre de dos mil uno; y a la Convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y el Periférico, que se realizará el veintidós de septiembre de dos mil dos, remitida al Instituto Electoral del Distrito Federal el dieciocho de junio de dos mil dos y publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal al día siguiente.
De lo anterior, se desprende con toda claridad que la autoridad responsable hizo constar en el acto impugnado los preceptos legales que son aplicables al caso concreto, de donde deviene inexacta la afirmación de los partidos recurrentes y, consecuentemente, resulta infundado el agravio respectivo.
Por lo que hace a la indebida mención de los artículos 424 al 428 del Código Financiero del Distrito Federal, tampoco asiste razón a los recurrentes, en virtud de que de una lectura integral del acuerdo impugnado, se advierte que la autoridad electoral responsable los cita como fundamento de la petición que acordó dirigir al Jefe de Gobierno, para que éste autorizara las medidas legales conducentes, con la finalidad de que el Instituto Electoral del Distrito Federal pudiera contar con los recursos que estimó necesarios para la organización del plebiscito convocado.
En efecto, los numerales 424 al 428 del Código Financiero, regulan lo relativo a las adecuaciones programático-presupuestales, que las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como el propio Jefe de Gobierno de esta entidad federativa, pueden realizar tanto para el mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a su cargo, como para atender cuestiones vinculadas con el interés público, económico o de seguridad pública de la ciudad capital.
En este orden de ideas, aunque es cierto lo afirmado por los partidos impugnantes, en el sentido de que los artículos en comento no incluyen a los órganos autónomos, como es el caso del Instituto Electoral del Distrito Federal, también es inconcuso que la autoridad responsable no los mencionó en el acuerdo impugnado con el fin de sustentar sus propias atribuciones, sino con la intención manifiesta de indicar al Jefe de Gobierno los fundamentos conforme a los cuales éste podría atender la solicitud de recursos formulada por dicha responsable para la organización del plebiscito, de lo que se desprende lo infundado del agravio en estudio.
Por lo que hace a la afirmación de que la autoridad responsable debió prever en el proyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio dos mil dos, las cantidades necesarias para hacer frente a la organización del plebiscito, este Tribunal estima que la misma carece de sustento, en atención a las consideraciones siguientes:
El artículo 116, fracción IV, inciso c), a cuyo texto remite el numeral 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las autoridades electorales que tengan a su cargo la organización de las elecciones deben gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
En la fracción V del artículo 68 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se ordena al Instituto Electoral del Distrito Federal para que organice los procedimientos de plebiscito y realice la declaratoria de sus efectos, de conformidad con lo que disponga la ley aplicable.
Por su parte, en el artículo 123 del mismo ordenamiento, se establece que la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Electoral del Distrito Federal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios.
A su vez, el artículo 124 del propio Estatuto dispone, entre otras cuestiones, que el Instituto Electoral del Distrito Electoral será autoridad en la materia electoral, independiente en sus decisiones, autónomo en su funcionamiento y profesional en su desempeño.
A mayor abundamiento, en el artículo 1° del Código Electoral del Distrito Federal, se determina que las disposiciones del propio Código son de orden público y de observancia general en el territorio del Distrito Federal, y reglamentan las normas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, relacionadas, entre otras cuestiones, con la función de organizar los procedimientos de participación ciudadana, así como la organización y competencia del Instituto Electoral de esta entidad federativa.
A su vez, el artículo 3°, párrafo primero, del Código mencionado determina que la aplicación de las normas en él contenidas corresponde al Instituto Electoral, al Tribunal Electoral y a la Asamblea Legislativa, todos ellos del Distrito Federal, en sus respectivos ámbitos de competencia.
El párrafo primero del artículo 52 del mismo Código establece que el Instituto Electoral del Distrito Federal es el organismo público autónomo, depositario de la autoridad electoral y responsable, entre otras, de la función estatal de organizar los procedimientos de participación ciudadana.
En el párrafo segundo del mismo artículo, se caracteriza al Instituto Electoral del Distrito Federal como un organismo permanente, independiente en sus decisiones, autónomo en su funcionamiento y profesional en sus decisiones; y en los incisos c) al f) del párrafo tercero del mismo numeral, se detallan sus fines y acciones, entre los que se encuentran asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; garantizar la celebración de los procedimientos de participación ciudadana; preservar la autenticidad del sufragio; y llevar a cabo la promoción del voto, así como coadyuvar a la difusión de la cultura democrática.
En el artículo 53, párrafo primero, del Código en mención, se determina que el patrimonio del Instituto Electoral del Distrito Federal se integra con los bienes muebles e inmuebles que se destinen al cumplimiento de su objeto y las partidas que anualmente se le señalen en el presupuesto de egresos del Gobierno del Distrito Federal, así como con los ingresos que reciba por cualquier concepto, derivados de la aplicación de las disposiciones del propio Código.
Por lo que hace a la integración y atribuciones de los órganos del Instituto Electoral del Distrito Federal, es de destacarse que el artículo 54, inciso a), del Código de marras, dispone que su órgano superior de dirección es el Consejo General, el cual, de conformidad con lo establecido en las fracciones III y XXVI del artículo 60 del mismo ordenamiento, cuenta, entre otras atribuciones, con la de aprobar anualmente el proyecto de presupuesto del propio Instituto y remitirlo al Jefe de Gobierno para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, así como dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones a que se refiere el numeral en cita y las demás señaladas en el propio Código.
Por su parte, el artículo 385, fracción III, del Código Financiero del Distrito Federal, dispone que las autoridades electorales, definidas por el artículo 2°, fracción VII, del mismo ordenamiento, como el Instituto Electoral y el Tribunal Electoral del Distrito Federal, gozarán de autonomía para la elaboración de sus presupuestos de egresos.
En el numeral 386 del mismo Código, se prevé que los órganos a que se refiere el artículo 385, deberán elaborar anualmente sus respectivos proyectos de presupuesto de egresos, atendiendo a las previsiones de ingreso que la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal les comunique, y que los remitirán al Jefe de Gobierno de esta entidad federativa para que los incorpore en los artículos específicos dentro del proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, mismo que debe ser sometido a la Asamblea Legislativa para su examen, discusión y aprobación, en términos de lo dispuesto en el artículo 42, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
El artículo 416 del Código en cita, autoriza a los órganos mencionados en el artículo 385 del mismo ordenamiento, para que manejen, administren y ejerzan de manera autónoma su presupuesto, debiendo sujetarse a sus propias leyes, así como a las normas que al respecto emitan en congruencia con lo previsto en el propio Código.
A su vez, en el artículo 417-A del mismo cuerpo legal, se dispone que los órganos autónomos, entre los que se encuentra el Instituto Electoral del Distrito Federal, con motivo del ejercicio de su gasto, podrán efectuar las adecuaciones necesarias para el mejor cumplimiento de sus programas, previa autorización de su órgano competente, sin exceder sus presupuestos autorizados.
El artículo 418 del Código aludido, establece que los órganos autónomos a que se refiere el artículo 385, aplicarán lo dispuesto en el ese Código para el ejercicio de sus recursos, en todo aquello que no se oponga a las normas que rijan su organización y funcionamiento.
Conforme a las disposiciones aludidas, se concluye que uno de los atributos de que goza el Instituto Electoral del Distrito Federal, es su autonomía presupuestal.
Esta autonomía se manifiesta en dos vertientes. La primera de ellas, como potestad para determinar y proponer anualmente su propio presupuesto y la segunda, para ejercer el presupuesto que se le haya autorizado, correspondiendo ambas atribuciones al órgano máximo de dirección, que es el Consejo General.
Estas atribuciones no son ilimitadas, pues el proyecto de presupuesto anual aprobado por el Consejo General por el Instituto Electoral del Distrito Federal, se encuentra supeditado a los montos que apruebe la Asamblea Legislativa; mientras que el ejercicio de ese presupuesto, debe sujetarse a las normas que al efecto se establecen en el Código Financiero del Distrito Federal.
Conforme a lo anterior, deviene infundado el agravio hecho valer por los partidos recurrentes, consistente en que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal debió prever en el proyecto de presupuesto anual que aprobó en noviembre de 2001, los gastos inherentes al proceso de plebiscito que nos ocupa, a la luz de las normas aludidas.
Para este Tribunal, resulta evidente que en la especie, la autoridad responsable se ajustó al principio de legalidad, al aprobar y remitir al Jefe de Gobierno, en tiempo y forma, su proyecto de presupuesto para el ejercicio dos mil dos; y el hecho de que no hubiera previsto en ese documento los gastos relativos a un proceso plebiscitario, no implica violación a las normas relativas a la elaboración y ejercicio del presupuesto.
En efecto, la pretensión de los partidos recurrentes de que la autoridad electoral debía haber previsto las erogaciones para un proceso plebiscitario, no se encuentra sustentada en prueba alguna que obre en el expediente, conforme a la cual se demuestre que al momento en que elaboró y aprobó su proyecto de presupuesto, tenía conocimiento de que el Jefe de Gobierno convocaría a un plebiscito o de que un grupo de ciudadanos se lo solicitaría.
En este orden de ideas, conforme lo dispone el artículo 3°, párrafo tercero, del Código Electoral del Distrito Federal, aplica el principio general del derecho que dice que “nadie está obligado a lo imposible”, siendo evidente que en el caso que nos ocupa, la autoridad electoral no puede estar obligada a conocer con antelación los actos futuros de terceras personas que pudieran afectar su ejercicio presupuestal, siendo inaceptable para este Tribunal que la atribución para la elaboración del presupuesto quede subordinada a hechos de realización contingente e incierta.
Más aún, la naturaleza misma de un presupuesto, implica que la autoridad encargada de su elaboración, tome en cuenta las condiciones vigentes al momento de realizarlo y, si acaso, tome en cuenta algunas previsiones para posibles contingencias; pero de ello no puede seguirse que la autoridad responsable está obligada a preverlo todo, pues el ejercicio del gasto público siempre queda sujeto a las eventualidades que pudieran presentarse. Tan es así, que los artículos 424 al 428 del Código Financiero del Distrito Federal autorizan la realización de adecuaciones programático-presupuestarias, sujetas a las situaciones coyunturales, contingentes y extraordinarias que incidan en el desarrollo de los programas.
A mayor abundamiento, este Tribunal advierte que, aún en el supuesto no concedido de que efectivamente existiera la obligación del Instituto Electoral para haber previsto los gastos relativos a la organización del plebiscito en el proyecto de presupuesto para el ejercicio dos mil dos, su omisión implicaría un acto definitivo en tanto que es imposible reponer el procedimiento respectivo con el fin de que se incluyera tal erogación en el proyecto, para que posteriormente la Asamblea Legislativa la autorizara.
En este contexto, el único remedio que podría aplicarse, de admitirse fundado el agravio en estudio, implicaría que las autoridades competentes autorizaran una ampliación presupuestal suficiente para cubrir los gastos relativos a la organización de la consulta plebiscitaria, lo cual, precisamente, está contemplado en el punto de acuerdo tercero del acto reclamado; de donde se deriva, de nueva cuenta, la ineficacia del agravio en estudio.
Por último, también carece de sustento el agravio sostenido por los partidos impugnantes relativo a que el Instituto Electoral del Distrito Federal se encuentra económica y jurídicamente imposibilitado para efectuar el plebiscito porque su realización no se había autorizado ni presupuestado.
En efecto, no obstante que es patente que no hubo previsión presupuestal alguna para que la autoridad responsable procediera a la organización del plebiscito, ello no implica que dicha autoridad se encuentre imposibilitada económicamente para llevarlo a cabo, como lo argumentan los recurrentes.
Al respecto, es perfectamente válido, a la luz de lo dispuesto en el artículo 53, párrafo primero, del Código Electoral del Distrito Federal, que el Instituto Electoral reciba ingresos provenientes de transferencias que autorice, en su caso, el Jefe de Gobierno o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Igualmente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 417-A del Código Financiero de la entidad, el Instituto Electoral del Distrito Federal, en su carácter de órgano autónomo, está facultado para que en el ejercicio de su gasto realice las adecuaciones necesarias para el mejor cumplimiento de sus programas, previa autorización de su órgano competente, que en el caso es, precisamente, el Consejo General de dicho Instituto.
Además, es necesario puntualizar que el Instituto Electoral del Distrito Federal, contrario a lo afirmado por los partidos recurrentes, lejos de estar imposibilitado jurídicamente para realizar el plebiscito, se encuentra obligado a ello, en términos de los artículos 68, fracción V, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 52, párrafos primero y tercero, incisos a), c), d), e) y f), 134, 135, párrafo segundo, y 141, párrafo tercero, del Código Electoral del Distrito Federal; y 1°, 10, fracción III, 14, 20, párrafo segundo, y 23 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa.
Ciertamente, conforme lo disponen los preceptos invocados, el Instituto Electoral del Distrito Federal, tiene la obligación ineludible de realizar los trabajos de organización necesarios para la celebración del plebiscito, así como para el cómputo y la declaratoria de sus efectos; todo ello involucra, entre otras cuestiones, la instalación de los Consejos Distritales, el pago de dietas a Consejeros Electorales Distritales, la capacitación tanto a asistentes electorales como a los integrantes de las mesas receptoras de votación, la impresión de boletas, la adquisición de materiales electorales como son urnas, líquido indeleble, listados nominales y mamparas, el traslado de dichos materiales a los centros de votación y la difusión del evento.
Así mismo, el Instituto Electoral del Distrito Federal está obligado a que sus fines y acciones se orienten a contribuir al desarrollo de la vida democrática, a asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales, a garantizar la celebración de los procedimientos de participación ciudadana, a preservar la autenticidad del sufragio y a llevar a cabo la promoción del voto, así como a coadyuvar a la difusión de la cultura democrática, en términos de lo establecido en los incisos a), c), d), e) y f) del párrafo tercero del artículo 52 del Código Electoral local.
Conforme a lo anterior, este Tribunal concluye que el Instituto Electoral del Distrito Federal no se encuentra imposibilitado ni económica ni jurídicamente para llevar a cabo el plebiscito que nos ocupa y, consecuentemente, es infundado el agravio de mérito.
Por lo anterior, este Tribunal estima que los agravios identificados con los números (2), (3), (4) y (11), son INFUNDADOS.
Ñ. Los partidos políticos impugnantes en el expediente TEDF-REA-014/2002, sostienen en el agravio (19) que el acuerdo combatido les causa perjuicio toda vez que el Partido Acción Nacional no fue convocado debidamente a la sesión extraordinaria de fecha veintiocho de junio del año en curso en que tuvo lugar su emisión, esto en razón de que no fue notificado de su celebración en el domicilio que tiene señalado para recibir notificaciones y documentos, motivo por el cual su representante no asistió a la citada sesión; en consecuencia, consideran que todas las determinaciones dictadas en la referida sesión son ineficaces, especialmente el acuerdo hoy impugnado.
Contrario a lo afirmado por los recurrentes, el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral del Distrito Federal, al rendir su informe circunstanciado, manifestó que todos los partidos políticos que integran el mencionado Consejo, cuentan con oficinas de representación ante ese Instituto y que las convocatorias a sesión pública de dicho órgano superior de dirección siempre se han notificado a los citados representantes en las oficinas habilitadas por el propio Instituto, ubicadas en las instalaciones del mismo, sitas en la Calle de Huizaches, número veinticinco, Colonia Rancho los Colorines, Delegación Tlalpan de esta Ciudad.
Ahora bien, de lo previsto por los artículos 54, inciso a), 55, párrafo último, 58 y 59, párrafos primero, in fine, quinto y sexto, del Código Electoral del Distrito Federal, se desprende lo siguiente:
a) El Consejo General, órgano superior de dirección del Instituto Electoral del Distrito Federal, se integra con un Consejero Presidente, seis Consejeros Electorales con derecho a voz y voto, un Secretario y representantes de los partidos políticos con derecho a voz.
b) El mencionado Consejo puede sesionar de manera extraordinaria, previa convocatoria de su Presidente, expedida con veinticuatro horas de anticipación a su celebración.
c) El Consejo General requiere de la mayoría de sus integrantes para la celebración de sus sesiones.
d) En caso de que no se reúna la mayoría aludida, el Consejo General puede celebrar válidamente la sesión respectiva dentro de las veinticuatro horas siguientes, con los Consejeros Electorales y representantes que asistan.
e) Con excepción de las resoluciones que requieran de una mayoría calificada, las mismas se toman por mayoría de votos de los miembros presentes y en caso de empate, el Presidente del Consejo tiene voto de calidad (artículo 59, párrafo sexto).
Asimismo, de los artículos 7, fracción III, 8, y 9, fracción II, del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, se advierte que:
a) El Secretario Ejecutivo del Consejo General debe enviar la convocatoria respectiva a los integrantes del mencionado Consejo, así como los documentos y anexos de los asuntos incluidos en el orden del día.
b) Los representantes de los partidos políticos ante el Consejo General, podrán asistir a sus sesiones, participar libremente en las discusiones de los asuntos a tratar y contribuir al buen desarrollo de las mismas.
c) Las sesiones extraordinarias se efectúan previa convocatoria enviada por escrito a los Consejeros Electorales y a los representantes de los partidos, por lo menos con veinticuatro horas de anticipación; misma que debe contener el día y hora en que habrá de celebrarse, la indicación de que se trata de una sesión extraordinaria y un proyecto del orden del día; acompañando además los documentos y anexos respectivos.
En relación con el asunto en estudio, obran en autos del expediente en el que se actúa las probanzas siguientes:
1. Copia certificada del escrito de fecha treinta y uno de agosto de dos mil uno, suscrito por el Presidente del Comité Directivo Regional del Partido Acción Nacional, mediante el cual designa a los ciudadanos Ramón Macías Cortés y Homero A. Flores Ordóñez como representantes propietario y suplente, respectivamente, del citado partido político ante el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal y señala como domicilio para oír y recibir todo tipo de notificaciones y documentos, el ubicado en el número veintidós de la calle de Durango en la Colonia Roma, Delegación Cuauhtémoc, de esta Ciudad, documento en el que se aprecia un sello de recepción por parte del Instituto Electoral local, de fecha treinta y uno de agosto de dos mil uno, mismo que obra a fojas veinticuatro, tomo I (uno romano), del expediente en el que se actúa.
2. Original del oficio PCG-IEDF/571/02, de veintiséis de junio del año en curso, suscrito por el Presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, dirigido al ciudadano Ramón Macías Cortés, en su carácter de representante propietario del Partido Acción Nacional, ante el propio Consejo, mediante el cual se hace de su conocimiento la convocatoria a la sesión extraordinaria a celebrarse el día veintiocho de junio del presente año, en el cual se advierte una leyenda a mano, que incluye el nombre “Rosa Patiño Grafías”, seguido de la fecha y hora de recepción, así como una firma ilegible, mismo que obra a fojas cuatrocientos veintitrés y cuatrocientos veinticuatro, tomo I (uno romano), de autos.
3. Original del escrito de dos de julio de dos mil dos, mediante el cual se interpone el recurso de apelación motivo de la presente controversia, suscrito entre otros por el representante propietario del Partido Acción Nacional, Ramón Macías Cortés, donde se señala como domicilio para oír y recibir notificaciones, el ubicado en la calle de huisaches (sic), número veinticinco, Colonia Rancho los Colorines, Delegación Tlalpan, de esta Ciudad, mismo que obra a fojas siete a veintitrés, tomo I (uno romano), de autos.
Por lo que se refiere a la documental pública identificada con el número 1), se le otorga pleno valor probatorio, en términos de los artículos 261, inciso a), 262, inciso b), y 265, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal, y la misma hace prueba plena respecto a que el Partido Acción Nacional señaló como domicilio para oír y recibir todo tipo de notificaciones, el ubicado en el número veintidós de la calle de Durango en la Colonia Roma, Delegación Cuauhtémoc, de esta Ciudad.
En cuanto a la documental pública marcada con el numeral 2 (dos), a la que también se le otorga pleno valor probatorio, en términos de lo dispuesto por los artículos referidos en el párrafo que antecede, demuestra que el día veintiséis de junio de dos mil dos, en Huizaches, número veinticinco, a las diecisiete horas con cuarenta minutos, el Partido Acción Nacional fue informado oportunamente de la celebración de la sesión extraordinaria de veintiocho de junio del año en curso.
Al respecto, cabe hacer notar que si bien es cierto que el Partido Acción Nacional tenía señalado otro domicilio para oír y recibir notificaciones, hasta el día veintiséis de junio del año en curso, y que el acuse de recibo, del oficio PCG-IEDF/571/02, por sí mismo, no cuenta con los requisitos que debe satisfacer una notificación personal, conforme a los artículos 248, párrafo primero, y 249, párrafos primero y segundo, del Código Electoral del Distrito Federal, también es evidente que la notificación de referencia se llevó a cabo en las oficinas que ocupa el apelante en la sede del propio Instituto Electoral local, ya que la documental en comento fue aportada por los propios partidos políticos recurrentes, de tal manera que se convierte en un documento que hace prueba plena en contra de las afirmaciones hechas por los mismos, toda vez que de ella se desprende que la autoridad responsable sí le notificó al Partido Acción Nacional, la celebración de la citada sesión extraordinaria, aún cuando no lo hizo en el domicilio señalado por éste.
En efecto, es inconcuso que los recurrentes pretenden acreditar con dicha documental que el Partido Acción Nacional se le notificó en un domicilio distinto, al que había señalado para tales efectos; pero a la vez, la misma probanza demuestra que dicho Partido tuvo conocimiento de la mencionada celebración de la sesión extraordinaria, con veinticuatro horas de antelación, tal y como lo determina el Código de la materia, situación que es contraria a las afirmaciones de los partidos apelantes, ya que sería absurdo sostener que los institutos políticos recurrentes aporten una prueba para demostrar la verdad de sus aseveraciones y que, al mismo tiempo, aduzcan que tal elemento de convicción, carece de credibilidad para acreditar otras.
Ahora bien, por lo que se refiere a la documental pública marcada con el inciso 3), a la misma también se le otorga pleno valor probatorio, en términos de los dispuesto por los artículos 261, inciso a), 262, inciso b) y 265, párrafo segundo, del Código de la materia, de la cual se advierte que los partidos políticos, entre ellos, el Partido Acción Nacional en el escrito de apelación motivo de la presente resolución, señalaron como domicilio para oír y recibir notificaciones “… el que se encuentra ubicado en huisaches (sic) número 25 Colonia Rancho los Colorines, Delegación Tlalpan, de esta Ciudad, en las oficinas que ocupan nuestras respectivas representaciones, en la sede del Instituto Electoral …”.
Por otra parte, de autos no se encuentra acreditado que el mencionado instituto político hubiera señalado, antes del veintiséis de junio de dos mil dos mil dos, fecha en la que se le notificó la convocatoria a la sesión extraordinaria de veintiocho de junio del presente año, otro domicilio distinto al de su escrito de fecha treinta y uno de agosto de dos mil uno, sito en la calle de Durango, número veintidós, Colonia Roma, Delegación Cuauhtémoc, sino hasta el momento de la presentación del medio de impugnación aludido, cuando indicó otro para recibir notificaciones, que coincide justamente con el que se encuentra ubicado en la sede del Instituto Electoral del Distrito Federal, en las oficinas habilitadas para los representantes de los partidos políticos integrantes del Consejo General del propio Instituto.
En efecto, en el expediente en que se actúa, sólo obra el oficio PCG-IEDF/571/02, de veintiséis de junio del año en curso, suscrito por el Consejero Presidente del Instituto Electoral del Distrito Federal, dirigido al ciudadano Ramón Macías Cortés, representante propietario del Partido Acción Nacional ante el Consejo General de dicho Instituto, en el cual se aprecia la leyenda siguiente: “Rosa Patiño Grafías, una firma ilegible, 26-junio-02, Huizaches N°. 25, 17:40”, documental pública que, como ya se dijo, ofrecieron los propios partidos políticos recurrentes, por lo que este oficio genera convicción en este Tribunal, respecto a que el Partido Acción Nacional sí tuvo conocimiento, con más de veinticuatro horas de anticipación, de la celebración de la sesión extraordinaria en comento, y que si no asistió fue por causas imputables al mismo; por tanto nadie puede valerse de sus propias actuaciones para alegar después un perjuicio que con su propia conducta ocasionó.
No obstante lo anterior, cabe señalar que el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral del Distrito Federal no dio cumplimiento con las formalidades que establece el artículo 249, párrafos primero y segundo, del Código de la materia para las notificaciones personales, al enviar la convocatoria a la sesión extraordinaria en comento, para que la misma cumpliera con los principios de legalidad y certeza que deben revestir todos los actos de las autoridades electorales locales.
No obstante lo anterior, este Tribunal considera que no asiste razón a los institutos políticos recurrentes, ya que aún cuando la notificación no se efectuó en el lugar señalado por el Partido Acción Nacional, lo cierto es que existe constancia fehaciente de que la autoridad responsable oportunamente hizo de su conocimiento la celebración de la sesión extraordinaria de referencia, pues al practicar esta diligencia en la oficina que el partido ocupa dentro de las instalaciones del Instituto, aún cuando no se hayan satisfecho los requisitos de las notificaciones personales, se cumplió con el objetivo que persigue la notificación de referencia, a saber, enterar al instituto político de la sesión extraordinaria de veintiocho de junio de dos mil dos, así como de los temas que habrían de tratarse en ella, por lo que la notificación practicada no causó perjuicio alguno al recurrente, pues al tener pleno conocimiento de la celebración de la sesión de mérito, el representante del Partido Acción Nacional estuvo en posibilidad de asistir y participar libremente en las discusiones correspondientes.
Sirve de criterio orientador la tesis emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que a la letra dice:
“NOTIFICACIONES EN DOMICILIO DISTINTO. CUANDO SURTEN SUS EFECTOS. Aun admitiendo que una notificación no se haya hecho en el domicilio señalado en autos, por aparecer así en la razón correspondiente. Sin embargo, la notificación surte sus efectos cuando, no obstante esa circunstancia, aparece que se hizo a la parte interesada, derivándose esto de otras constancias de autos que demuestran que recibió la notificación.
“Amparo en revisión 6246/71. Non Pareil, S. A. 2 de mayo de 1974. Unanimidad de 15 votos. Ponente: Ernesto Solís López.
“Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: Séptima Época. Volumen 65 Primera Parte. Tesis: Página 17. Tesis Aislada.”
A mayor abundamiento, el hecho de que el representante de un partido político no esté presente en una sesión pública celebrada por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, no da lugar a que las actuaciones que se lleven a cabo durante la misma sean ineficaces, tal y como lo pretenden los institutos políticos recurrentes, y aún más cuando, en el caso concreto, el Partido Acción Nacional no asistió a la sesión extraordinaria de veintiocho de junio de dos mil dos, por causas imputables al mismo.
En efecto, conforme a los mencionados artículos 54, inciso a), 55, párrafo primero, y 59 del Código Electoral del Distrito Federal, el Consejo General es el órgano superior de dirección del Instituto Electoral del Distrito Federal, mismo que se integra con un Consejero Presidente, seis Consejeros Electorales con derecho a voz y voto, un Secretario y representantes de los partidos políticos con derecho a voz; asimismo, en el artículo 59, párrafos primero, in fine, y quinto, del Código en cita, se dispone que para que el Consejo General pueda sesionar, es necesario que estén presentes la mayoría de sus integrantes, a menos que no se reúna dicha mayoría entonces la sesión se celebrará dentro de las veinticuatro horas siguientes, con los Consejeros Electorales y los representantes que asistan, mientras que el párrafo sexto, del mismo numeral, determina que las resoluciones se toman por mayoría de votos de los miembros presentes y, en caso de empate, el Presidente del Consejo tendrá voto de calidad, con excepción de las que requieran de una mayoría calificada.
Conforme a las disposiciones mencionadas, este Tribunal concluye que la validez de las determinaciones del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, depende exclusivamente de que se reúna el quórum legal respectivo, y que sean tomadas por la mayoría de sus miembros presentes con derecho a voto. De lo que se sigue que, en todo caso, la ausencia de uno de los representantes de los partidos políticos apelantes, no es suficiente per se para decretar la invalidez de lo actuado en la sesión correspondiente.
Aún más, en el presente caso, de la versión estenográfica respectiva, misma que obra en copia certificada a fojas setecientos treinta y cuatro a ochocientos treinta y dos, tomo II (dos romano), de autos, se desprende que al inicio de la sesión extraordinaria del veintiocho de junio de dos mil dos se encontraban presentes los Consejeros Electorales Eduardo Huchim May, Rubén Lara León, Rosa María Mirón Lince, Rodrigo Morales Manzanares, Juan Francisco Reyes del Campillo Lona, Leonardo Valdés Zurita, los representantes del Partido de la Revolución Democrática, del Partido del Trabajo y del Partido Verde Ecologista de México, así como el Consejero Presidente y el Secretario del Consejo General, es decir, once personas en total, lo cual constituye la mayoría de los integrantes del mencionado órgano superior de dirección, por lo que se tiene por acreditado el quórum necesario para sesionar, mismo que se mantuvo durante toda la sesión, como puede apreciarse de la lectura integral de la versión estenográfica en comento.
Asimismo, es de hacerse notar que el único acuerdo tomado en la sesión extraordinaria de veintiocho de junio del año en curso, fue aprobado por la mayoría de los Consejeros Electorales presentes al momento de la votación, lo cual confiere plena validez al acuerdo mencionado, por cuanto hace al número de votos de los Consejeros necesarios para su aprobación, tal como se desprende de la parte conducente de la versión estenográfica, que a continuación se transcribe:
“C. ADOLFO RIVA PALACIO: SEÑORAS Y SEÑORES CONSEJEROS ELECTORALES, SE CONSULTA EN VOTACIÓN ECONÓMICA SI SE APRUEBA EN LO GENERAL Y LOS PUNTOS QUE NO SON MOTIVO DE DESACUERDO EL PROYECTO DE ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL, POR EL QUE SE APRUEBAN EL PROGRAMA EXTRAORDINARIO Y PLEBISCITO 2002 Y EL PROYECTO DE PRESUPUESTO DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL PARA CUBRIR DICHO PROGRAMA CON MOTIVO DEL PLEBISCITO, SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DE LOS SEGUNDOS NIVELES EN EL VIADUCTO Y EL PERIFÉRICO, QUE SE REALIZARÁ EL 22 DE SEPTIEMBRE DE 2002, CONVOCADO POR EL CIUDADANO JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, CON LAS MODIFICACIONES PROPUESTAS POR EL DE LA VOZ, EL CONSEJERO LEONARDO VALDÉS Y EL REPRESENTANTE DEL PARTIDO DEL TRABAJO.
“LOS QUE ESTÉN POR LA AFIRMATIVA, SÍRVANSE MANIFESTARLO LEVANTANDO LA MANO.
“APROBADO POR UNANIMIDAD SEÑOR PRESIDENTE.
“SEÑORAS Y SEÑORES CONSEJEROS ELECTORALES, SE CONSULTA EN VOTACIÓN ECONÓMICA SI SE APRUEBA EL PUNTO DE ACUERDO PRIMERO.
“LOS QUE ESTÉN POR LA AFIRMATIVA, SÍRVANSE MANIFESTARLO LEVANTANDO LA MANO.
“CINCO VOTOS A FAVOR.
“LOS QUE ESTÉN EN CONTRA, SÍRVANSE MANIFESTARLO LEVANTANDO LA MANO.
“UN VOTO EN CONTRA, DEL CONSEJERO RODRIGO MORALES. UNA ABSTENCIÓN DE LA CONSEJERA ROSA MARÍA MIRÓN.
“SEÑORAS Y SEÑORES CONSEJEROS ELECTORALES, EN VOTACIÓN ECONÓMICA SE CONSULTA SI SE APRUEBA EL PUNTO TERCERO DE ACUERDO.
“LOS QUE ESTÉN POR LA AFIRMATIVA, SÍRVANSE MANIFESTARLO LEVANTANDO LA MANO.
“SEIS VOTOS A FAVOR.
“LOS QUE ESTÉN EN CONTRA, SÍRVANSE MANIFESTARLO LEVANTANDO LA MANO.
“UN VOTO EN CONTRA, DEL CONSEJERO EDUARDO HUCHIM.”
En abono de todo lo anteriormente argumentado, cabe mencionar, que el hecho de que el Partido Acción Nacional no haya asistido a la sesión extraordinaria de veintiocho de junio de dos mil dos, por causas imputables a él, no implica que se le haya dejado en estado de indefensión, en relación con los acuerdos asumidos durante la misma, habida cuenta que estaba en posibilidad de interponer, tal como efectivamente lo hizo, los medios de impugnación que estimara procedentes.
En virtud de todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal considera que el presente agravio es INFUNDADO.
SEXTO. En virtud de haber resultado fundados los agravios identificados con los números (1), (6), (9), (13), (15), (16), (20), (23), (24), (26) y (28), conforme a lo expresado en los Apartados A, E, F, K y L del considerando anterior, este Tribunal, en cumplimiento de los principios de certeza, legalidad, objetividad y equidad, en uso de la facultad de plenitud de jurisdicción que le confieren los artículos 17, 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), en relación con el 116, fracción IV, incisos c) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 128 y 129 del Estatuto de Gobierno; 222, 227, fracción I, 244, párrafo segundo, y 269 del Código Electoral, ambos del Distrito Federal, concluye que lo procedente es decretar que la autoridad electoral responsable, en uso de las atribuciones que le competen, modifique la Convocatoria a Plebiscito sobre la Construcción de los Segundos Niveles en el Viaducto y el Periférico que se realizarán el veintidós de septiembre de dos mil dos, apegándose a los siguientes lineamientos:
1. Que la autoridad electoral responsable, apoyándose en las opiniones técnicas que para tal efecto se allegue, determine la redacción definitiva de las preguntas que se someterán a la consideración de la ciudadanía.
2. Que en el apartado de consideraciones, se incluyan los motivos y razones aducidos por los ciudadanos que solicitaron al Jefe de Gobierno la celebración del plebiscito, los cuales fueron expresados en el apartado II (dos romano) del escrito de fecha diecisiete de junio del año en curso, con excepción del inciso f, ya que se refiere a cuestiones presupuestales que no pueden ser sometidas a plebiscito. Así, deberá incluirse lo siguiente:
II. EXPOSICIÓN DE LOS MOTIVOS Y RAZONES POR LAS CUALES EL ACTO O DECISIÓN SE CONSIDERA DE IMPORTANCIA TRASCENDENTE PARA LA VIDA PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL Y LAS RAZONES POR LAS CUALES SE CONSIDERA QUE DEBE SOMETERSE A PLEBISCITO:
a. La decisión de ampliar la superficie de rodamiento vehicular en la capital del país mediante la construcción de un segundo piso en Periférico y Viaducto es la acción de gobierno más importante del Programa integral de Transporte y Vialidad 2002-2006 del Gobierno de la Ciudad. Reconociendo que nuestra ciudad ha crecido de forma desordenada y que durante muchos años ha adolecido de un auténtico ejercicio de planeación urbana que atienda el serio problema vial que enfrenta, los firmantes consideramos que la decisión aludida es trascendente para la vida pública del Distrito Federal.
b. Es de importancia trascendente para el Distrito Federal porque no ha quedado demostrado qua la ampliación de superficies de rodamiento sea la solución a congestionamientos viales, contaminación y pérdida de tiempo en los desplazamientos y traslados de los capitalinos. La experiencia comparada muestra que en distintas ciudades donde se levantaron segundos niveles en arterias relevantes ahora se promueven demoliciones (Génova) y clausuras (Chicago y Los Ángeles) pues al paso del tiempo demostraron ser soluciones ineficaces para resolver problemas viales. En la Ciudad de Londres se debate públicamente desde hace diez años un proyecto de construcción de segundos niveles; expertos, gobierno y ciudadanía de aquella ciudad no han logrado el consenso para tomar una decisión al respecto.
c. Es trascendente para la vida pública del Distrito Federal en una visión de desarrollo urbano a corto, mediano y largo plazo, porque una obra de esta magnitud cambiaría el rostro de la ciudad y ocasionaría modificaciones en el valor de los inmuebles y en la calidad de vida de quienes habitan en las inmediaciones de la obra.
d. En el mismo sentido, es trascendente para la vida pública del Distrito Federal puesto que distintos especialistas han manifestado sus reservas y opiniones en contra de esta alternativa de desarrollo vial, sugiriendo otras opciones para atender el problema que no han sido consideradas ni confrontadas con el proyecto impulsado por el Gobierno de la Ciudad. Tal es el caso de propuestas de prestigiadas instituciones como la Academia Mexicana de Arquitectura, A.C.; la Academia Nacional de Arquitectura, A.C.; el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México, A.C.; la Federación de Colegios de Arquitectos, A.C.; y la Sociedad de Arquitectos de México, A.C. (como anexo 1 se presenta documento dirigido por estas instituciones al Jefe de Gobierno de la Ciudad de México), así como de distinguidos investigadores como el Dr. Mario Molina, Premio Nóbel de Química (como anexo 2 se presentan constancias de los pronunciamientos hechos por el Dr. Molina en torno a las alternativas de desarrollo sustentable que existen para el Distrito Federal).
e. Es de importancia trascendente para la vida pública del Distrito Federal el punto de vista económico en un doble sentido. Por otro lado la cantidad de recursos que requiere un proyecto de desarrollo vial como el propuesto por el Gobierno de la Ciudad de México es tal que, por ese sólo hecho es trascendente para la vida pública de la Ciudad. Según las estimaciones de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad, la obra supone una inversión de al menos ocho mil millones de pesos. Una inversión de esta magnitud resulta trascendente para la vida pública de la capital.
g. Finalmente, es trascendente para la vida pública del Distrito Federal porque en distintos momentos, por diversas vías y métodos, la ciudadanía ha expresado su preocupación sobre la construcción del segundo piso en Periférico y Viaducto. Esta preocupación ha llevado a una parte de los electores de la ciudad a organizarse, por primera ocasión, para hacer uso del plebiscito, mecanismo previsto en la legislación local que permite a los ciudadanos participar en la toma de decisiones del Gobierno de la Ciudad.
Por todo lo anterior, los firmantes consideramos que la construcción del segundo piso en Periférico y Viaducto es trascendente para la vida pública del Distrito Federal y debe someterse al plebiscito por las siguientes razones:
a) La decisión debe someterse a plebiscito ya que representa la obra pública de mayor alcance e impacto en el programa de gobierno de la actual administración y porque de decidirse su construcción los gobiernos posteriores no podrán revocarla o revertirla, e inclusive es posible que estuvieran obligados a concluirla sin haber decidido sobre ella.
b) Del mismo modo, debe someterse a plebiscito porque desde su concepción, a lo largo de las distintas etapas de planeación y en el proceso de licitación pública para la realización de la obra, se ha generado un intenso debate en la sociedad que ha polarizado las posiciones en la materia. En efecto, en diversos círculos existen opiniones encontradas sobre la pertinencia y utilidad de la construcción de los segundos niveles y toda vez que se trata de la obra pública más importante de la actual administración, es necesario que la ciudadanía manifieste su parecer.
c) Debe ser sometida a plebiscito porque el desarrollo urbano es un asunto prioritario para los habitantes del Distrito Federal.
d) La decisión debe ser sometida a plebiscito porque no se trata únicamente de la realización de una obra de gran escala, pues de realizarse su impacto sistémico afectaría (positiva o negativamente) la vialidad de la ciudad en su conjunto así como el medio ambiente, incidiría en la asignación de recursos presupuestales y cambiaría la perspectiva visual de la ciudad.
e) Por último, la construcción de los segundos niveles en Periférico y Viaducto debe someterse a plebiscito porque desde que se dio a conocer la intención de realizarla, la ciudadanía no ha sido suficientemente informada sobre la obra misma, sus consecuencias, el impacto que tendría para distintos órdenes de la vida en la ciudad y sobre la viabilidad del proyecto. La realización del plebiscito debe ser la oportunidad para subsanar esa carencia de información.
3. Que en el apartado de consideraciones, se incluyan también las opiniones vertidas por diversos diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, mismas que aparecen en el capítulo de considerandos del dictamen que acompaña al oficio sin número de fecha veintinueve de abril de dos mil dos, dirigido por la Presidenta de la Mesa Directiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal al Jefe de Gobierno, excluyéndose el considerando octavo, en virtud de que se refiere a cuestiones presupuestales, los cuales no pueden ser materia del plebiscito. Así, las opiniones que deberán incluirse, son las siguientes:
PRIMERO.- Que el proyecto de construcción de un segundo piso en Viaducto y Periférico se concibe desde una perspectiva parcial de la ciudad. Sin asumir que existe ya una realidad metropolitana de la que ni el Gobierno del Distrito Federal ni el Estado de México se pueden sustraer.
SEGUNDO.- Que el proyecto no está contemplado en el Programa General de Transporte y Vialidad de la Zona Metropolitana del Valle de México y tampoco es producto de una evaluación del Programa Integral de Transporte y Vialidad del Distrito Federal que permita determinar la prioridad de su construcción ante la urgente necesidad del transporte público.
TERCERO.- Que dentro de los elementos con los que se trata de justificar el proyecto es la disminución de horas hombre en transporte, que únicamente aplica a los automovilistas pero no a la población que viaja diariamente en transporte público colectivo (83%) y para la que el transporte público representa el 80% de los viajes/persona/día.
Que el proyecto privilegia al automóvil en una vía de acceso controlado y no atiende a la demanda urgente para mejorar el sistema de transporte colectivo, sin tomar en cuenta el alto costo que representa el uso del automóvil a la ciudad en cuanto a ineficiencia como transporte, contaminación, ocupación de estacionamiento en vía pública y productor del 65% de la contaminación del aire.
CUARTO.- Que el proyecto del segundo piso en Viaducto y Periférico no considera que el Distrito Federal es una zona de alta vulnerabilidad sísmica especialmente en la zona del Viaducto lo que sin duda representa un riesgo adicional y un incremento en los costos de construcción.
QUINTO.- Que en el documento del Programa Integral de Transporte y Vialidad 2001-2006 se reconoce la decreciente participación del conjunto de los modos de transporte de mayor capacidad y de menor emisión de contaminantes (metro, tren ligero y trolebuses). Por lo que es necesario, con los recursos que se disponen, dar prioridad a los proyectos de transporte público eficiente que recuperen su gran demanda, a las redes de corredores de transporte público cuya factibilidad ha sido demostrada en ciudades latinoamericanas y europeas.
SEXTO.- Que la misma Secretaría de Transportes y Vialidad del Distrito Federal, en el documento anteriormente señalado, reconoce cómo la red de servicios de transporte público en el Distrito Federal actualmente se caracteriza por su desarticulación, por lo que, siguiendo con el criterio de una repartición más equitativa de los recursos tienen que reforzarse aquellas rutas de transporte público alimentadoras del metro, en conjunto con todas la medidas ya mencionadas, para desalentar el uso del automóvil.
SÉPTIMO.- Que la experiencia internacional en obras de segundos pisos en vialidades de acceso controlado, sólo son exitosas en aquellos casos en que por las características urbanas de las zonas a comunicar (periferia), no requieren de salidas viales constantes. Y cuando estas vialidades atraviesan las zonas céntricas de las ciudades tienden a la saturación y congestionamiento vial. Y mientras mayor capacidad instalada tengan, también se ha llegado a observar un incremento en el tránsito inducido, requiriendo de nuevas inversiones para solucionar sus efectos.
Adicionalmente las experiencias internacionales sobre los proyectos de dobles pisos indican que éstos se han dejado de construir en las ciudades modernas y se han ido sustituyendo por vías subterráneas y plazas y jardines en la superficie tal es el caso de ciudades como Boston, Barcelona y San Francisco.
NOVENO.- El proyecto del segundo piso del Viaducto y Periférico no es una obra que requiera prioridad y los escasos recursos disponibles deben ser empleados para obras que contribuyan a mejorar el transporte público de pasajeros y una mejor red vial primaria que beneficie el tránsito vehicular. Los proyectos aislados del contexto sólo impiden el seguimiento de planes integrales ya aprobados que contienen acciones que procuran un beneficio a la mayoría de la población de la Ciudad de México.
4. Que se retiren las alusiones al presupuesto de egresos del Distrito Federal, contenidas tanto en el párrafo cuarto del capítulo Considerando, como en el párrafo tercero de la Base Segunda, de la propia Convocatoria.
5. Igualmente, que se modifique el texto de la Base Segunda, para retirar la mención que se hace de la Asamblea Legislativa en la propia Base Segunda y precisar los efectos del plebiscito, aludiendo específicamente a que los resultados de la consulta serán vinculatorios para el Jefe de Gobierno, cuando cualquiera de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida y ésta corresponda cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Distrito Federal, así como a que en caso de que ninguna de las opciones obtenga dicha mayoría, la realización o no de la obra, quedará a discreción del Jefe de Gobierno. De esta forma, la redacción de la Base Segunda quedará como sigue:
SEGUNDA.- Los efectos de la aprobación o rechazo de la obra que se somete a la decisión de la ciudadanía, serán:
En caso de que la opción afirmativa obtenga el mayor número de votos y éstos correspondan cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno quedará obligado, en ejercicio de las atribuciones que le corresponden, a llevar a cabo la construcción de la obra.
En caso de que la opción negativa obtenga el mayor número de votos y éstos correspondan cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno quedará obligado a abstenerse de llevar a cabo la construcción de la obra.
En caso de que el número de votos correspondientes a la opción que obtenga la mayoría no represente cuando menos la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal, la construcción o no de la obra, quedará a discreción del Jefe de Gobierno.
6. Asimismo, la autoridad responsable deberá proveer lo necesario para que, en cumplimiento de la presente resolución, la Convocatoria, una vez modificada conforme a los puntos anteriores, sea publicada en los medios previstos en el artículo 68, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Por último, no pasa inadvertido para este Tribunal que los partidos políticos impugnantes en el expediente TEDF-REA-014/2002, incluyen como pretensión por vía de consecuencia que se proceda a la revocación de todos los actos siguientes que se desprendan del acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se aprobaron el Programa Extraordinario Plebiscito 2002 y el Proyecto de Presupuesto del propio Instituto para cubrir dicho Programa.
Al respecto, este Órgano Jurisdiccional, conforme a lo expuesto en este mismo considerando, estima que los agravios que resultaron fundados, al no haber sido suficientes para revocar la Convocatoria a plebiscito, sino únicamente para generar efectos modificatorios de la misma, encaminados a reencauzar el proceso plebiscitario, no pueden extenderse a los actos subsecuentes, los cuales deben, en su caso, ser impugnados de manera individual, en los términos establecidos en las leyes de la materia.
En consecuencia, se concluye que no ha lugar a pronunciarse respecto de actos distintos a los que ya han quedado precisados en el presente considerando.”
QUINTO. Los agravios hechos valer por los actores son los siguientes:
“Uno. Los actos de las autoridades públicas, sobre todo las electorales del Distrito Federal deben ajustarse a la ley, conforme al principio de legalidad, previsto en los artículos constitucionales 14, 16, 122, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), 116, fracción IV, inciso b) y además relativos, así como los artículos 120 y relativos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 3 y relativos del Código Electoral del Distrito Federal.
Ahora bien, en el presente caso, el Tribunal responsable violó ese principio de legalidad, previsto constitucionalmente.
(1) En efecto, los artículos 1º, 3, párrafo 2º y relativos del Código Electoral, así como los artículos 1º, 8, 1859, 2238 a contrario y relativos del Código Civil para el Distrito Federal y demás disposiciones aplicables se establece: que la normatividad del Código Electoral, incluido su artículo 141, párrafo 3º, es de orden público; y que en caso de que los actos jurídicos, incluida la Convocatoria al Plebiscito 2002, contravengan leyes de orden público o leyes prohibitivas, la consecuencia que se sigue es su nulidad.
Ahora bien, a lo largo de la resolución impugnada, el Tribunal responsable reconoce que la Convocatoria al Plebiscito 2002 es ilegal. Sin embargo, no declara su nulidad. Más bien, determina el nuevo contenido de dicha Convocatoria.
Con ese proceder, el Tribunal responsable está desconociendo la consecuencia de nulidad prevista en las disposiciones legales que se acaban de invocar. En este primer sentido, resulta ilegal la resolución impugnada.
(2) Asimismo, el Tribunal responsable no está facultado en ninguna disposición legal para determinar y modificar el contenido de convocatorias a plebiscito. En este segundo sentido, resulta ilegal la resolución impugnada.
En cambio, el Tribunal Electoral está facultado para decidir respecto de la validez o invalidez de la Convocatoria y en general cualquier actuación relativa a plebiscitos. Esta atribución está expresamente prevista en el artículo 24 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Sin embargo, el Tribunal responsable se abstuvo de cumplir esa atribución, como se viene refiriendo. En este tercer sentido, también resulta ilegal la resolución impugnada.
(3) Por otro lado, no es claro y mucho menos cierto que sean insuficientes los agravios expresados por nosotros en el recurso de apelación interpuesto (fojas 427 de la resolución impugnada).
En primer lugar, el Tribunal responsable no vierte ningún razonamiento que haga ver esa supuesta insuficiencia. En segundo lugar, en la misma resolución impugnada (foja 345 y 420 a 421) el propio Tribunal responsable reconoce que la pregunta original del Plebiscito 2002 viola el artículo 141, párrafo 3º, en su parte final del Código Electoral del Distrito Federal. Y sus disposiciones son de orden público.
Además, las preguntas son partes fundamentales de los plebiscitos. Mediante los plebiscitos se le pregunta a la ciudadanía su parecer en asuntos de trascendencia para la vida pública del Distrito Federal. Consecuentemente, las violaciones respecto de una pregunta de plebiscito no es algo menor.
Asimismo, a fojas 371 a 381 de la resolución impugnada el propio Tribunal responsable reconoce que el Instituto Electoral del Distrito Federal violó la prohibición contenida en los artículos 68, fracción I, inciso a) del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 16, fracción I de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal además es una ley de orden público, conforme a su artículo 1º. Y la violación a prohibiciones legales no pueden considerarse como menores.
Dos. Las autoridades públicas y especialmente las electorales deben motivar adecuadamente sus resoluciones, en términos del artículo 16 constitucional. Lo anterior significa que deben verter consideraciones exactas.
Ahora bien en la resolución impugnada, inciso B, fojas 280 a 287 el Tribunal responsable hace una serie de consideraciones sobre la necesidad de que la convocatoria y el plebiscito sea previo a la decisión o acto consultado a la ciudadanía. Sin embargo, son inexactas esas consideraciones.
El Plebiscito 2002 y concretamente su convocatoria no cumplen el requisito de ser previos. Ni siquiera lo cumplen con el acto mismo de la construcción de los segundos pisos en Viaducto y Periférico.
Los Partidos recurrentes hoy actores rindieron gran cantidad de pruebas de que el Jefe de Gobierno convocante incluso ha realizado actos tendientes a la ejecución de la obra. Sin embargo, el Tribunal responsable no atendió a esos medios de convicción y mucho menos el valor probatorio que les corresponde en conjunto.
Tres. Las autoridades públicas y especialmente las electorales deben ajustarse a la ley, conforme al principio de legalidad, previsto en los artículos constitucionales 14, 16, 122, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), 116, fracción IV, inciso b) y demás relativos, así como los artículos 120 y relativos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 3 y relativos del Código Electoral del Distrito Federal.
Ahora bien, en la resolución impugnada, inciso C, fojas 287 a 291, el Tribunal responsable no extrae ninguna consecuencia legal de la omisión: (1) de refrendo del Secretario del ramo; y (2) de autorización del Consejero Jurídico y de Servicios Legales.
El proceder del Tribunal responsable no es correcto. Entonces, según él no tiene ninguna consecuencia la omisión que nos ocupa.
Independientemente de lo anterior, en el artículo 14, párrafo último de la Ley Orgánicas de la Administración Pública del Distrito Federal claramente señala el refrendo como un requisito de validez. Consecuentemente, si el requisito no se cumple, como sucedió en la Convocatoria al Plebiscito 2002, el efecto es la invalidez o nulidad. Más aún, el Instituto Electoral no debía haber obsequiado la Convocatoria al Plebiscito 2002. En el citado artículo 14 se señala que no debe observarse el acto del Jefe de Gobierno que carezca de refrendo.
Cuatro. En la resolución impugnada, inciso E, Fojas 296 a 320 el Tribunal responsable se refiere a varios agravios de los Partidos Políticos recurrentes. Algunos los declara fundados. Y los agravios a que se refiere a partir de la foja 317 indebidamente los declara infundados. Sin embargo, en esto último el Tribunal responsable no tiene razón.
(1) Las autoridades públicas y especialmente las electorales deben motivar adecuadamente sus resoluciones, en términos del artículo 16 constitucional. Los motivos que aduzcan deben ser reales y ciertos, conforme a tesis jurisprudencial. Y para verificar que son reales y ciertos deben señalar los medios de prueba en que se apoyen.
Ahora bien, en la resolución impugnada, a fojas 317, párrafos penúltimo a la foja 318, párrafo primero el Tribunal responsable dice que el Jefe de Gobierno no tiene la obligación de señalar medios de prueba y que ninguna ley secundaria se lo exige.
Sin embargo, el Tribunal responsable quiere desconocer que ese deber de una motivación adecuada se prevé las disposiciones constitucionales y jurisprudenciales invocadas al principio de este apartado.
Tampoco es cierto que los recurrentes tuvieran obligación de probar la “no motivación”. Se trata de un hecho negativo. Y los hechos negativos no pueden ser probados.
(2) Las autoridades públicas y especialmente las electorales deben aplicar la ley de manera exacta, conforme al principio de legalidad, previsto en los artículos constitucionales 14, 16, 122, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), 116, fracción IV, inciso b) y demás relativos, así como los artículos 120 y relativos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 3 y relativos del Código Electoral del Distrito Federal.
Ahora bien, en la resolución impugnada, fojas 317 a 320, el Tribunal responsable vierte una serie de consideraciones relativas al artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Sin embargo, no es exacta la interpretación y aplicación que hace de la citada disposición legal.
En efecto, la letra del artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal es tan amplia, que puede comprender los siguientes efectos:
- qué costo tiene la construcción de los segundos pisos;
- qué tiempo se tardaría la construcción de los segundos pisos;
- qué lugares directamente se afectarían con los trabajos de la construcción de los segundos pisos;
- qué efectos ambientales pudiera tener la construcción de los segundos pisos;
- qué otras obras podrían construirse con el mismo costo de los segundos pisos.
Más aún, el propio Tribunal responsable reconoce que son efectos “muy relevantes para que la ciudadanía pueda emitir su opinión”.
En ese mismo orden, el Tribunal responsable está desconociendo el principio de inclusión a que se refieren los artículos 2, fracción III y relativos de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Entonces no se aprecia por que razón no deban incluirse en la Convocatoria al Plebiscito 2002, como lo pretende el Tribunal responsable.
Cinco. Los actos de las autoridades públicas, sobre todo las electorales del Distrito Federal deben ajustarse a la ley, conforme al principio de legalidad, previsto en los artículos constitucionales 14, 16, 122, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), 116, fracción IV, inciso b) y demás relativos, así como los artículos 120 y relativos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 3 y relativos del Código Electoral del Distrito Federal.
Ahora bien en el presente caso, el Tribunal responsable violó ese principio de legalidad, previsto constitucionalmente.
En efecto, como se señalaba en el primer agravio, la consecuencia de las omisiones cometidas en torno a la Convocatoria al Plebiscito 2002 es la nulidad de la propia Convocatoria y no mandar corregirla. Sin embargo, el Tribunal responsable no atendió a esa consecuencia, en las consideraciones que hace en el inciso letra I, fojas 350 a 367 de la resolución impugnada.
Reconoce incluso que el cotejo debió efectuarse antes de emitirse la Convocatoria debatida, especialmente a fojas 361, párrafo primero.
Sobre este inciso letra I en concreto, el Tribunal responsable ha desconocido los artículos 1º, 3, párrafo 2º y relativos del Código Electoral, así como los artículos 1º, 8, 1859, 2238 a contrario y relativos del Código Civil para el Distrito Federal y demás disposiciones aplicables.
Seis. Las resoluciones de las autoridades públicas y especialmente las electorales deben estar debidamente motivadas, conforme al artículo 16 constitucional. Las autoridades deben apoyarse en pruebas y considerar todos los elementos que obren en autos.
Ahora bien, la resolución impugnada, inciso J, fojas 367 a 371 carece de la debida motivación.
En efecto, es inexacto que no se encuentre acreditado que la minoría de los capitalinos cuente con automóvil y que por eso la consulta para construir los segundos pisos en Viaducto y Periférico no tenga la trascendencia que exige la ley. A fojas 424 de la misma resolución impugnada, punto TERCERO el propio Tribunal responsable da cuenta de la mayoría de los capitalinos usan del transporte público y da como válido ese elemento.
Por otro lado, al final del inciso J, el Tribunal responsable hace una serie de aseveraciones relativas al “transporte público”, “ambientales” y de “imagen urbana”. Sin embargo, no señala ni razona ninguna prueba en esos sentidos.
Siete. Las autoridades responsables están obligadas a respetar el principio de certeza, en términos de los artículos constitucionales 14, 16, 122, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), 116, fracción IV, inciso b) y demás relativos, así como los artículos 120 y relativos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 3, 140 y relativos del Código Electoral del Distrito Federal.
Asimismo, las autoridades públicas y especialmente las electorales deben ser exactas en sus apreciaciones y apoyarlas en pruebas, en cumplimiento de la garantía de motivación prevista en el artículo 16 constitucional.
Ahora bien, en la resolución impugnada, inciso M, fojas 384 a 386, el Tribunal responsable se refiere a la discrepancia entre “NIVELES” y “PISOS” en la Convocatoria al Plebiscito 2002. Y en realidad le resta importancia a esa discrepancia. Incluso dice que son lo mismo.
Sin embargo, es inexacta la apreciación del Tribunal. La palabra “NIVELES”, aparece en el encabezado de la Convocatoria. Está convocando para consultar a la ciudadanía sobre “NIVELES”. Y sin embargo, formula una pregunta sobre otra cuestión. Su pregunta se refiere a “PISOS”. Entonces, ¿sobre qué versa exactamente el Plebiscito 2002? Versa sobre ¿pisos o niveles? Esa discrepancia es contraria al principio de certeza.
Además, el Tribunal responsable no señala con apoyo en qué prueba o pruebas concluye que son lo mismo los “NIVELES” y los “PISOS”.
Finalmente, el 19 de julio de 2002 un Comité Técnico de peritos en la materia corroboró que no era aceptable la discrepancia entre “NIVELES” y “PISOS” en la Convocatoria al Plebiscito 2002. Se ofrece como prueba copia certificada del estudio realizado por el Comité Técnico de referencia. Acompaña a este escrito copia de la solicitud de dicha constancia.
Ocho. Las autoridades públicas y especialmente las electorales deben respetar las formalidades esenciales del derecho de audiencia, conforme a los artículos 14 y 16 constitucionales.
Ahora bien, en la resolución impugnada, inciso Ñ, fojas 405 a 420, el Tribunal responsable se niega a reparar la violación a una formalidad esencial del procedimiento, exigida constitucionalmente.
En efecto, es cierto que Acción Nacional tiene varias oficinas en la Ciudad de México e incluso a lo largo del país. Sin embargo, eso no significa que en cualquiera de ellas surta efecto alguna notificación dirigida al Partido. Precisamente para eso se señala un domicilio para recibir notificaciones.
El Tribunal responsable reconoce: que Acción Nacional no fue notificado en el domicilio que tenía señalado para recibir notificaciones (fojas 411, en su último renglón y 414, párrafo último); y que su Representante no asistió a la Sesión de 28 de junio de 2002. (fojas 416, párrafo 1º y 419, párrafo último). Es Sesión y los Acuerdos tomados en ella fueron objeto de la apelación ante el Tribunal responsable.
Y sin embargo, se resiste a extraer la consecuencia que se sigue de esos hechos: que fue mal convocado el Representante de Acción Nacional y que por lo tanto la notificación es ineficaz.
El Tribunal responsable no señala prueba suficiente de que efectivamente el Representante de Acción Nacional hubiera sido sabedor de la Sesión de referencia, aunque hubiera sido convocado en un lugar no señalado para recibir notificaciones.
La convocatoria fue recibida por Rosa Patiño Grafías. Sin embargo, ella no es el Representante de Acción Nacional, ni existe ninguna prueba de que esa persona hubiera hecho llegar la convocatoria a quien iba dirigida.
El domicilio de Huizaches 25 fue señalado después de la Sesión de 28 de junio de 2002, sólo para efectos de la apelación ante el Tribunal responsable y es sólo un lugar común a los Partidos apelantes.
Independientemente de que Acción Nacional hubiera podido apelar los actos del 28 de junio de 2002, al haber sido notificado en un lugar no autorizado se violó su derecho de participar en la Sesión de 28 de junio de 2002 y de hacer en ella uso de la voz, conforme a los artículos 55 y relativos del Código Electoral del Distrito Federal.
Por todo lo anterior, la tesis invocada no resulta aplicable. Además, la notificación debatida no se le hizo personalmente al Representante del Partido Acción Nacional.
Nueve. Conforme al principio de legalidad, previsto en los artículos constitucionales 14, 16, 122, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), 116, fracción IV, inciso b) y demás relativos, así como los artículos 120 y relativos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 3 y relativos del Código Electoral del Distrito Federal, debe ser conforme a la letra la interpretación de la ley que hagan las autoridades públicas y especialmente las electorales.
Ahora bien, en la resolución impugnada, fojas 426 y relativas, el Tribunal responsable está haciendo una interpretación del artículo 21 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Ha determinado que la opción ganadora (aprobación o rechazo) debe corresponder por lo menos a una tercera parte del padrón electoral.
Sin embargo, esa interpretación no corresponde a la letra de la ley. En ese sentido se está violando el principio de legalidad, previsto constitucionalmente.
En efecto, lo que se exige que corresponda a una tercera parte del padrón electoral no es la opción ganadora. El que debe corresponder a la tercera parte del padrón electoral es el número de ciudadanos que acudan a votar. Y si la tercera parte o más del padrón electoral acude, entonces será vinculatoria la opción ganadora.”
SEXTO. En primer lugar cabe precisar que los actores no combaten en su demanda todas las consideraciones en que se apoya la resolución impugnada, razón por la que las no combatidas no pueden ser objeto de estudio en la presente ejecutoria, por lo cual, deben quedar intocadas, sin necesidad de que esta Sala Superior haga pronunciamiento alguno sobre su legalidad o ilegalidad. Por ende, el análisis en esta ejecutoria se limitará a los puntos expresamente controvertidos en los agravios, en los siguientes términos:
En los agravios uno y cinco, el actor sostiene que la normatividad electoral es de orden público, por lo cual, la consecuencia de haberse demostrado que la convocatoria al plebiscito no se ajustó a diversos preceptos legales de dicha legislación debió ser que la responsable la declarara nula, y no que modificara en su contenido. Fundamenta su afirmación en el sistema de nulidades establecido en el derecho civil, que conforme al artículo 8 del Código Civil del Distrito Federal establece que los actos ejecutados en contravención al contenido de leyes prohibitivas o de interés público son nulos.
Refuerza su afirmación con el hecho de que conforme al artículo 24 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, la atribuciones del tribunal responsable se limitan a decidir sobre la validez o invalidez del acto.
El agravio es infundado, por las siguientes razones:
El actor parte de la premisa de que la teoría de las nulidades prevista en el Código Civil resulta aplicable directamente y en sus términos a los actos administrativos, dentro de los cuales se encuentran los electorales, como una especie del género; sin embargo, no expone argumentos para demostrar esa aplicabilidad, lo cual era necesario, en consideración a la ubicación del enunciado legal, que indudablemente lo destina para las relaciones jurídicas del Derecho Privado; ni se advierte que la legislación civil del Distrito Federal sea aplicable supletoriamente al derecho electoral.
En el derecho civil y en el administrativo, dentro del cual se encuentra el electoral, se salvaguardan intereses distintos y se persiguen finalidades diversas, dado que en la materia civil se protege, esencialmente, la voluntad de las partes y se busca un equilibrio en las relaciones entre particulares; en tanto que en la materia administrativa se privilegia, fundamentalmente, el interés público, a fin de obtener el bienestar de la comunidad; por lo que no es posible transponer sin más la teoría de las nulidades del derecho positivo civil al derecho administrativo, porque uno y otro tienen finalidades diversas y, consecuentemente su contenido y naturaleza difieren. Por esto, la teoría de las nulidades civiles elaborada en consideración a sus particularidades y detallada conforme a sus finalidades, difícilmente puede ser adoptada de manera automática al derecho administrativo.
Eduardo García de Enterría (Curso de Derecho Administrativo, tomo I, décima edición, Civitas Ediciones, S.L., Madrid 2000, páginas 607-608) señala que la diferencia esencial entre la teoría de las nulidades en derecho civil y derecho administrativo consiste en que en el primero, la sanción general aplicable al acto contrario a la Ley es la nulidad absoluta, y a partir de esta base, el legislador depura caso por caso los supuestos de invalidez, estableciendo expresamente sanciones más débiles en supuestos concretos, atendidas las circunstancias de los mismos. En cambio, en el derecho administrativo, las exigencias del actuar de la Administración, orientado, por principio, hacia la consecución de un resultado conforme al interés público impone la regla opuesta, esto es, la presunción de validez de las actuaciones administrativas, a partir de la cual el legislador, mediante un proceso depurador semejante al anterior, pero en sentido contrario, acota una serie de supuestos de gravedad máxima a los que no alcanza la protección del interés público, y a los que, en consecuencia, aplica la sanción máxima de nulidad absoluta, que, de este modo, queda convertida en algo excepcional.
La razón de esta diferencia radica en que la actividad en el ámbito administrativo tiene por finalidad la realización de los servicios públicos encomendados a la administración estatal, cuyo objeto consiste en lograr que las relaciones entre los miembros de la sociedad no sólo sean armónicas, sino que inclusive se puedan llevar a cabo, esto es, la administración pública tiene como fin primordial fijar las condiciones para la vida en sociedad al establecer las entorno necesario para que se lleve a cabo y dotar a los individuos de los satisfactores indispensables para su desenvolvimiento social. Todo lo anterior tiene por meta final el bienestar social.
Ahora, si la finalidad primordial encomendada por el régimen jurídico a la administración pública estatal es el bienestar social, existe la presunción de que todo acto tiende a esa finalidad, por lo que, partiendo de esta premisa, los actos administrativos se rigen por el principio de buena fe y de favor acti, razón por la cual se presume su validez y adquieren eficacia inmediata.
Por la necesidad de contar con actos y decisiones administrativos de manera rápida, como elemento esencial de una vida social armónica, esta circunstancia lleva a establecer un sistema de nulidades en materia administrativa, con tendencia a la reducción de las causas invalidatorias de las infracciones y vicios de sus actos, lo que lleva a restringir los casos de nulidad absoluta al máximo, a partir de supuestos tasados y a consagrar la anulabilidad como regla general, reduciendo, por debajo de su ámbito, los efectos que le son propios, quedando, incluso, como irregularidades no invalidantes en la mayoría de los casos, que pueden verse subsanadas con la modificación del acto.
Lo anterior, en razón de la necesidad de la existencia real e inmediata de los actos administrativos que vengan a resolver los problemas y establecer las condiciones necesarias para el desarrollo de la vida en sociedad, pues el instituirse la nulidad en los casos de infracción a cualquier norma de carácter administrativo, por mínima que fuera, traería invariablemente la nulidad del acto, lo que podría originar situaciones en las cuales la que gran parte de los actos administrativos fueran impugnados y declarados nulos, lo que traería como consecuencia un considerable desajuste de la vida en sociedad, e inclusive, a que ésta no pudiera llevarse a cabo, por no contar con las condiciones apuntadas, producto de la actividad de la autoridad administrativa.
Ante ese conflicto de derecho que se origina entre aplicar la teoría de las nulidades civiles al derecho administrativo, o restringir sus efectos a los casos en que los actos verdaderamente se encuentren afectados en su esencia, es que el legislador suele preferir la segunda opción, y en todo caso, optó por establecer remedios a los vicios de legalidad de los actos administrativos, a través de su modificación en sede admnistrativa o jurisdiccional y su ajuste a la normatividad vigente.
Incluso, por la necesidad de contar rápidamente con actos válidos que produzcan sus efectos jurídicos, para que vengan a regular de manera inmediata las situaciones de la vida diaria, una característica esencial del sistema de nulidades administrativo se advierte en la sustitución de los plazos de prescripción de los derechos propios del derecho común (contados por años) por plazos fugacísimos de caducidad (contados por días) pasados los cuales, sin que se interponga el recurso correspondiente, el acto viciado se entiende convalidado y resulta no sólo eficaz, sino perfectamente válido e inatacable.
En la doctrina administrativa mexicana, uno de sus más destacados representantes, Don Gabino Fraga (Derecho Administrativo, vigésimosexta edición, editorial Porrúa, México, 1987, páginas 295 a 297), citando a Garrido Falla, sostiene que el artículo 8° del Código Civil Federal (redactado en iguales términos que el del Distrito Federal citado por el actor) no es aplicable a los actos administrativos que vulneran la ley, porque todos ellos tendrían como única sanción la nulidad absoluta en virtud de que la ley violentada siempre será de orden público; por lo cual cabe pensar que esa disposición está referida para el ámbito jurídico privado, como límite a la autonomía de la voluntad de los particulares, en los términos siguientes:
“El primer problema que en esta materia surge es el de si basta la existencia de ese vicio para que se considere nulo el acto. Como el acto viciado es un acto contrario a la ley, cabe preguntar si es aplicable el precepto contenido en el artículo 8º del Código Civil Federal, que dispone que “los actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de interés público serán nulos excepto en los casos en que la ley ordene lo contrario”.
Tratando esta cuestión referida a un precepto similar de la legislación civil española, Garrido Falla rechaza la aplicación de ésta a los actos administrativos irregulares, pues sostiene que “además de que todo acto administrativo viciado lo es porque se ha realizado en contra de la ley y entonces no habría que pensar, como lo hace la doctrina, en diferentes sanciones pues en todo caso la única sanción sería la nulidad absoluta, el referido precepto está pensando fundamentalmente para el ámbito jurídico privado; es justamente el límite que la ley impone a la esfera de disponibilidad jurídica privada, a la ’autonomía de la voluntad’. Es el límite de ‘licito jurídico’ de los particulares. Precisamente por esto la sanción en estos casos es, con las salvedades que la doctrina señala, la nulidad absoluta, pues no de otra forma se puede sancionar en Derecho la falta de acuerdo entre ciertos actos ejecutados en interés privado y las normas que se han dictado para proteger el interés público lo cual no es el caso cuando la Administración actúa.”
A continuación, en vía de ejemplo, se citan supuestos del derecho positivo que permiten afirmar, que la teoría de las nulidades del derecho privado no se aplica, sin más, al derecho administrativo.
De acuerdo con el artículo 7, fracción XI, de la Ley Minera, la secretaría correspondiente tiene facultades para corregir administrativamente los errores que encuentre en un título de concesión o de asignación, previa audiencia al titular y sin perjuicio de tercero, con lo cual se admite la posibilidad de que la autoridad corrija vicios de ilegalidad que no necesariamente producen la nulidad del título correspondiente.
En los artículos 65 y 69 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público se prevé que, las personas interesadas pueden inconformarse ante la Contraloría, por cualquier acto del procedimiento de contratación que contravenga esa ley, con la pretensión de que se anule. Tal inconformidad debe ser presentada dentro de diez días hábiles siguientes a aquél en que ocurra el acto o se tenga conocimiento de él. De este precepto se advierte que la acción de nulidad tiene un plazo de caducidad, y que si no se hace valer la nulidad que pudiera presentar el acto queda convalidada.
Otro ejemplo se encuentra en el Reglamento de la Ley General de Población, en su artículo 130, el cual establece que los actos efectuados en contravención a los artículos 66 y 69 de la Ley General de Población, y que tengan por sanción la nulidad, será hecha por los tribunales federales a solicitud del Ministerio Público Federal, previa petición de la Secretaría de Gobernación; supuesto que se aparta de lo estipulado por la teoría clásica de las nulidades cuando establece que en casos de nulidad absoluta, cualquiera podrá prevalerse de ella, y en el caso, la ley otorga exclusivamente legitimación para demandarla al Ministerio Público Federal.
El establecimiento de caducidades que convaliden el acto se acoge en materia electoral en el artículo 72 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, que se encuentra en el capítulo relativo a las reglas generales de las nulidades, el cual prevé que las elecciones cuyos cómputos, constancias de validez y mayoría o de asignación no sean impugnadas en tiempo y forma, se considerarán válidas, definitivas e inatacables.
Asimismo, el artículo 10, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral establece que, los medios de impugnación electorales serán improcedentes cuando no se hubieran interpuesto dentro de los plazos señalados en esta ley, que conforme al diverso numeral 8 es de cuatro días. Esta situación revela la existencia de un plazo de caducidad.
Por lo que respecta a la legislación que regula los procesos de participación directa, compuesta por el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el Código Electoral y la Ley de Participación Ciudadana de dicha entidad, no contienen ningún precepto o principio jurídico mediante el cual se acoja el contenido del artículo 8° del Código Civil Federal, en el sentido de que los actos realizados en contravención a normas de interés público serán nulos.
Lo anterior es congruente con la forma que está diseñado el sistema de medios de impugnación en materia electoral, en el cual se permite la modificación de los actos o resoluciones electorales en los recursos que prevé el Código Electoral del Distrito Federal, tal como enseguida se demuestra:
El artículo 242, inciso d), del Código Electoral del Distrito Federal establece, que en contra de actos y resoluciones del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, en los procesos de participación ciudadana, procede el recurso de apelación.
El artículo 269 del código en cita establece que las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión y de apelación tendrán como efecto confirmar, modificar o revocar el acto o resolución impugnada.
De la simple literalidad de los preceptos, se advierte que es facultad de la autoridad responsable modificar o revocar los actos impugnados mediante el recurso de apelación, lo que implica que el tribunal debe de advertir, primeramente, una transgresión a la ley, para después ajustar el acto a la normatividad, pues sólo de esta forma se explica que la revisión del acto conduzca al tribunal a modificarlo o revocarlo, revisión que tiene por finalidad purgar el vicio de ilegalidad y ajustar al acto a la forma que conforme a la norma debe tener.
No obsta para lo anterior que el artículo 24 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal establezca que, al Tribunal Electoral del Distrito Federal le corresponderá conocer del las controversias que se susciten en torno a la validez de los procesos de plebiscito, pues una correcta interpretación de este artículo debe ser en el sentido de otorgar competencia al referido tribunal para conocer de la impugnación de dichos actos, pero no en el sentido de que cualquier impugnación realizada dentro del procedimiento de referencia, que prospere en algún aspecto, deba llevar indefectiblemente a la nulidad del acto.
En efecto, cuando la materia de impugnación verse respecto a cuestionar la validez de las elecciones por irregularidades graves, que afecten de manera fundamental a un elemento esencial de los comicios, que no puede ser reparado por la vía jurisdiccional, entonces la consecuencia del juicio sí podrá llegar a ser la nulidad del proceso de plebiscito; pero si las violaciones legales invocadas pueden ser reparadas mediante la modificación o revocación del acto, la consecuencia más acorde con la materia administrativa es ajustar el acto para que, purgado el vicio de ilegalidad, pueda considerarse válido y producir plenamente sus efectos jurídicos.
Consecuentemente, no obstante que la responsable haya determinado la existencia de irregularidades en la convocatoria, que se traducían en violación a algunas disposiciones del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, Código Electoral y Ley de Participación Ciudadana de esa Entidad, las cuales indudablemente son de orden público, respecto de, entre otras, la ilegalidad de la pregunta y el defecto de cotejar que los ciudadanos solicitantes al Jefe de Gobierno la realización del plebiscito, estivieran inscritos en el Padrón Electoral, no existe fundamento para determinar que forzosamente la responsable debía de declarar la nulidad de la convocatoria, por el hecho de haberse acreditado transgresión a la ley.
En el agravio “dos” los partidos demandantes manifiestan, que son inexactas las consideraciones que hace el tribunal responsable en el punto B (fojas 280 a 287) de la resolución reclamada, en relación con la necesidad de que la convocatoria y el plebiscito sean previos a la decisión o acto que se consultará a los electores, así como que no se valoró la gran cantidad de pruebas aportadas para demostrar que el Jefe de Gobierno ha realizado, inclusive, actos tendentes a la ejecución de la construcción de los segundos pisos de Viaducto y Periférico.
Son inoperantes estas manifestaciones, por genéricas e imprecisas.
En el punto B de la resolución impugnada, el tribunal responsable desestimó el agravio donde se aduce que la convocatoria de dieciocho de junio del año dos mil dos y el plebiscito son conculcatorios de los artículos 68, párrafo primero, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y 13 de la Ley de Participación Ciudadana de la propia entidad, porque con ellos se pretende consultar a los electores respecto de una decisión (la construcción de segundos niveles en el Viaducto y Periférico) que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal ya había tomado con varios meses de anticipación, y que, inclusive, ya se estaban llevando a cabo.
El tribunal responsable realizó la interpretación gramatical de las disposiciones mencionadas. Al respecto sostuvo, que por acto debe entenderse todo hecho que se realiza para la consecución de un fin, en tanto que la decisión debe concebirse como la resolución que emite la autoridad para resolver o dirimir una cuestión dudosa.
Sobre la base de esa premisa, el tribunal responsable determinó, que de acuerdo con las constancias que obran en el expediente, es claro que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con meses anteriores a la convocatoria de dieciocho de junio del año dos mil dos, tomó la decisión de construir los segundos niveles de Viaducto y Periférico; sin embargo, agregó que para poder ejecutar esa obra, de acuerdo con lo previsto en los artículos 134, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1 y 3 de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, era necesario que se realizaran diversos actos, como son, por ejemplo, contratación de obra pública, licitaciones, adjudicaciones, etcétera.
Enseguida consideró, que a pesar de que está acreditado que se realizaron varios actos tendentes a ejecutar la decisión tomada por el Jefe de Gobierno de Distrito Federal (como son la emisión de licitaciones públicas que constaban en la publicación de la Gaceta Oficial del Distrito Federal, visible a fojas trescientos sesenta y uno a cuatrocientos ocho del expediente, la publicidad de diversos actos que se dieron a conocer a través de los medios de comunicación, entre otros) esa circunstancia no evidencia que la convocatoria de dieciocho de junio del año dos mil dos sea conculcatoria de los artículos 68, párrafo 1, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y 13 de la Ley de Participación Ciudadana de esa entidad, porque en la propia convocatoria se advierte que, respecto a la ejecución (realización material de la obra pública), se suscitó un conflicto, y que, por tal motivo, el Jefe de Gobierno emitió la convocatoria para llevar a cabo el plebiscito.
A partir de estas consideraciones, la autoridad responsable determinó que lo que en realidad se consultará a los electores en el plebiscito será la realización de la construcción material de los segundos pisos de Viaducto y Periférico, esto es, la ejecución de la obra, y no la decisión que tomó el jefe de gobierno de llevar a cabo esa obra.
El órgano jurisdiccional responsable consideró que en el expediente no existe constancia que evidencie el inicio de la realización material de la obra (construcción de treinta cuatro kilómetros de segundos niveles en ambos sentidos de circulación en el Periférico y Viaducto), por lo que es claro que la convocatoria de dieciocho de junio del año dos mil dos se ajustó a lo previsto en las disposiciones jurídicas que se dicen transgredidas, ya que dicha convocatoria tiene que ver con un hecho que probablemente se realizará en el futuro.
Independientemente de la validez del sustento de la responsable, la inoperancia del agravio se presenta, porque los partidos promoventes omiten combatir las razones del fallo, pues se limitan a manifestar vaga y genéricamente, que dichas consideraciones son inexactas y que en autos existen medios de convicción que demuestran, que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal ha realizado actos tendentes a la ejecución de la obra. Sin embargo, dichos enjuiciantes no combaten la interpretación gramatical formulada por el tribunal responsable de las disposiciones legales de referencia, en la que se distingue lo relativo al acto y a la decisión; no tratan de negar que se suscitó conflicto con relación a la decisión asumida por el Jefe de Gobierno, ni que la consulta versará sólo respecto a la construcción material de la obra. Los promoventes tampoco mencionan de manera específica cuáles son las pruebas en las que consta que se ha iniciado la realización material de la obra pública (construcción material de los segundos pisos en Viaducto y Periférico), pues simplemente mencionan que se rindieron gran cantidad de pruebas, pero no señalan si, aparte de las pruebas que tomó en cuenta el tribunal responsable, existen otros medios de convicción.
En consecuencia, al no desvirtuarse las indicadas consideraciones de la resolución reclamada, con relación a la supuesta conculcación de los artículos 68, párrafo 1, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y 13 de la Ley de Participación Ciudadana de la propia entidad, tales consideraciones deben permanecer incólumes para continuar rigiendo el fallo reclamado, en virtud de la prohibición expresa de suplir la deficiencia de los agravios, contenida en el artículo 23, párrafos 1 y 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En concepto de esta Sala Superior resulta inoperante el motivo de inconformidad identificado con el numeral “tres” del escrito de demanda, en el que alega que la autoridad responsable viola el principio de legalidad previsto en la Constitución Federal, así como en el correspondiente Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en tanto que le irroga perjuicio lo sostenido en el inciso C) de la resolución impugnada (fojas 287 a 291), en el sentido que no genera ninguna consecuencia legal la omisión del refrendo del Secretario del ramo y de autorización del Consejo Jurídico y de Servicios Legales.
Asimismo, agrega el accionante, que con independencia de lo anterior, el artículo 14, último párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, establece el refrendo como requisito de validez, por lo que si en la emisión de la convocatoria no se cumplió con ese requisito, el efecto es declarar su nulidad o invalidez; además de que, el citado artículo señala que no debe observarse el acto del Jefe de Gobierno que carezca de refrendo.
La inoperancia enunciada surge de lo siguiente:
El Tribunal responsable desestimó el agravio relativo a la falta de refrendo de la convocatoria emitida para el plebiscito, con base en dos consideraciones autónomas e independientes.
La primera la hizo consistir en que las leyes específicas por las que se rige el plebiscito no exigen, como requisito de validez de la convocatoria, el refrendo por parte del secretario del ramo, y que, inclusive, en la legislación ni siquiera existe algún secretario que tenga dentro de sus facultades vinculación con dicho tema; esto es, que los artículos 67 fracción XXX, 68 y 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, no mencionan a la convocatoria a plebiscito como acto que requiera refrendo para su validez, y de esto deduce que el refrendo no es un requisito sine qua non para la eficacia jurídica de la convocatoria, y que, inclusive, ni en el estatuto citado ni en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal se otorga algún secretario de despacho facultad para refrendar la convocatoria.
Como se advierte con la lectura de esta consideración, a juicio del Tribunal Electoral del Distrito Federal, la validez de la convocatoria a los plebiscitos se rige directamente por las leyes específicas que regulan estos procesos democráticos, por lo cual, para considerar al refrendo como un requisito exigible para esos actos del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, se requiere necesariamente, que en esas leyes específicas se contenga la exigencia correspondiente, y es por eso que concluye, que la falta de tal previsión en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal permite deducir, que el refrendo no es un requisito indispensable para la eficacia jurídica de la convocatoria. Esto es, en concepto del Tribunal responsable, la disposición genérica contenida en el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, relativa a que los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Jefe de Gobierno deberán ser refrendados para su validez, no resulta aplicable respecto de la actuación de inicio de los procesos plebiscitarios, porque esto se rige directamente por las leyes en que están regulados.
Para combatir esta consideración, los actores en este juicio de revisión constitucional electoral se concretan a señalar que se viola el principio de legalidad constitucional; que se conculcó el Estatuto del Gobierno del Distrito Federal; que lo sostenido en el inciso C) de la resolución impugnada, fojas 287 a 291, le irroga perjuicio con la aseveración de que la falta de referendo carece de consecuencias legales; que el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal sí establece al refrendo como requisito de validez, en su tercer párrafo, precisando además que los actos del Jefe de Gobierno que carezcan de refrendo no deben observarse.
Como se advierte de la comparación entre la consideración indicada de la responsable y las alegaciones del agravio en estudio, éstas son claramente insuficientes para desvirtuar las razones sustentatorias del fallo, en el aspecto sujeto a examen, toda vez que los impugnantes no exponen argumentos dirigidos a demostrar, por ejemplo, que la convocatoria de un plebiscito no se rige solamente por las leyes que regulan estos procesos democráticos de manera específica, sino también por las demás leyes generales, como es el caso de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, conformándose dichos actores con afirmar que el artículo 14 de este último ordenamiento sí exige como requisito de validez de los actos del Jefe de Gobierno el susodicho refrendo, con lo cual, evidentemente, no destruyen los razonamientos en que bien o mal se apoya la responsable.
Lo dicho impide a esta Sala Superior examinar motu proprio la legalidad o ilegalidad de la consideración no atacada adecuadamente, dado que el artículo 23, apartado 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, dispone que en el juicio de revisión constitucional electoral no es admisible la suplencia de la queja.
Ahora bien, como la primera consideración de la responsable para sostener la validez de la convocatoria del plebiscito, no obstante su falta de refrendo, es suficiente por sí misma para mantener esa determinación, resulta innecesario ocuparse de la segunda consideración, en donde se sostiene que no existe disposición en la ley orgánica invocada ni en el estatuto de referencia, que determine la invalidación de la convocatoria a plebiscito por falta de refrendo.
En el agravio cuatro los partidos promoventes combaten lo sostenido por el tribunal responsable, en el punto E (fojas 317, último párrafo y 318) del fallo reclamado, en el sentido de que no existe precepto legal alguno que obligue al Jefe de Gobierno del Distrito Federal a aportar medios probatorios para motivar las explicaciones expresadas en la convocatoria de dieciocho de junio del año dos mil dos.
En concepto de los partidos enjuiciantes, dicha consideración es ilegal, porque de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades están obligadas a motivar de manera real y cierta todas las resoluciones que emitan. Para los promoventes, la manera de verificar que la motivación es real y cierta es a través de los medios de prueba que se señalen para apoyar la motivación expuesta en la resolución.
Tal alegación en inatendible.
Es cierto que de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades están obligadas a fundar y motivar sus resoluciones.
Al respecto, tanto la Suprema Corte de Justicia de la Nación como esta Sala Superior han considerado reiteradamente, que las autoridades cumplen con dicha obligación, cuando en la resolución que emiten citan los preceptos legales aplicables al caso (fundamentación) así como cuando invocan las circunstancias particulares, las razones especiales o las causas inmediatas que se tomaron en consideración para la emisión del acto o resolución, con lo cual se tiende a demostrar racionalmente, que en determinada situación de hecho se actualizan los supuestos del derecho aplicado, es decir, que en el caso concreto se surten las hipótesis de los preceptos que al efecto se invocan.
En ese orden de ideas, es claro que no asiste razón a los promoventes cuando aducen, que para que se considere motivado un acto o resolución de autoridad, éstos deben estar acompañados de medios de prueba con los cuales se pueda verificar que las razones o motivos expresados por la autoridad son reales y ciertos, porque según lo antes asentado, para tal efecto basta que la autoridad invoque el derecho aplicable, y mencione las circunstancias particulares, las razones especiales o las causas inmediatas que tomó en consideración para la emisión del acto o resolución, y que demuestre que en el caso concreto se surten las hipótesis del derecho citado al efecto.
Consecuentemente, si en la resolución impugnada, el tribunal responsable consideró que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal no estaba obligado a aportar pruebas para justificar las razones expresadas en la convocatoria, es evidente que tal consideración se ajustó a derecho; de ahí lo inatendible de la alegación.
En otra parte del agravio cuatro, los partidos actores afirman que es incorrecto que el tribunal responsable haya sostenido, que los recurrentes tenían la carga de probar la “no motivación” de la convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el dieciocho de junio del año dos mil dos. Según los actores, la no motivación del acto es un hecho negativo y, por tanto, no puede ser probado, como incorrectamente lo sostuvo el tribunal responsable.
Tal afirmación es inatendible, porque en la parte específica de la resolución reclamada [punto E (fojas 317 a 320)] el tribunal responsable no emitió consideración alguna en la que sostuviera, que los partidos recurrentes tenían la carga de acreditar la falta de motivación de la convocatoria de dieciocho de junio del dos mil dos.
Por tanto, si en la resolución impugnada el tribunal responsable no afirmó que a los entonces recurrentes les correspondiera acreditar la supuesta falta de motivación de la convocatoria emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, ante tal inexactitud, es claro que lo alegado por los partidos actores es inatendible.
En la parte final del agravio cuatro, los partidos enjuiciantes aducen que es inexacta la interpretación y aplicación que realizó el tribunal responsable del artículo 17, fracción I, de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, en virtud de que, opuestamente a lo considerado por el tribunal responsable, temas como el costo y duración que tiene la construcción de los segundos pisos en Viaducto y Periférico, la indicación de los lugares que se verían afectados por tal construcción, los efectos ambientales que se causarían con la obra, etcétera, son cuestiones que deben incluirse en la convocatoria, porque forman parte de los efectos que se producirían con la realización de la obra. Por tanto, según los promoventes, si el precepto citado dispone que en la convocatoria se deben explicar clara y precisamente los efectos de la aprobación o rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito, es patente que tales cuestiones debieron haberse incluido en dicha convocatoria.
Esta alegación es inoperante.
Para estimar que las situaciones referidas por el actor en su demanda no debían ser incluidas en la convocatoria a plebiscito, la responsable consideró que éstas no estan comprendidas en la literalidad del artículo 17 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal y que no se trastoca el principio de imparcialidad, pues tal información puede ser incluida en la campaña de difusión que se realice.
El actor no combate las consideraciones de la responsable porque se limita a referir que la responsable consideró esos aspectos como muy importantes, pero nada dice para combatir que no obstante tener ese calificativo no debían incluirse, ni de que forma se trascota el principio de inclusión contenido en el artículo 2, fracción III, de la Ley de Participación Ciudadana, pues se limita a mencionar su trangresión.
Al resultar inatendibles las alegaciones formuladas por los actores en el agravio “cuatro”, lo procedente es desestimar el referido motivo de inconformidad.
Esta Sala Superior considera inoperante el agravio identificado con el número seis, en donde los promoventes argumentan que la resolución impugnada se encuentra indebidamente motivada, desprendiendo dicha afirmación del inciso j), fojas 367 a 371, pues señalan que es inexacto que no se encuentre acreditado que la minoría de los capitalinos cuenten con automóvil y que por eso la consulta para construir los segundos pisos en viaducto y periférico, no tengan la trascendencia que exige la ley; aunado a que la propia responsable, a fojas 424, punto tercero, argumenta que la mayoría de los capitalinos usan el transporte público y da como válido ese elemento realizando además una serie de aseveraciones relativas al “transporte público”, “ambientales”, y de “imagen urbana”.
Su inoperancia deriva de que los promoventes no señalan con precisión la parte de la resolución, en donde, a su decir, la autoridad responsable haya tenido por acreditado que la minoría de los capitalinos cuentan con automóvil, y que por ello, la consulta para construir los segundos pisos en viaducto y periférico, no tengan la trascendencia que exige la ley.
Ello es así, pues en el inciso j), fojas 367 a 371, que citan los promoventes, contrariamente a lo que afirman, la autoridad responsable señaló:
“J. Los partidos políticos impugnantes en el expediente TEDF-REA-014/2002 aducen en el agravio identificado con el número (8) que la autoridad electoral aprobó el acto recurrido sin considerar que el plebiscito debe versar sobre asuntos de trascendencia para la vida pública del Distrito Federal en su conjunto, siendo que en el caso se trata simplemente de una obra pública destinada al sector de la población que cuenta con automóvil, el cual, en su concepto, es minoritario; siendo lo anterior violatorio del artículo 13 de la Ley de Participación Ciudadana.
Al respecto, es conveniente reproducir los términos expresados en los artículos 68, párrafo primero, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 13 de la Ley de Participación Ciudadana de esta entidad federativa, los cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 68 (Estatuto de Gobierno del Distrito Federal)
“A través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal, de conformidad con lo siguiente:
“I a VI...
“Artículo 13 (Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal)
“A través del Plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal.
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, Madrid, 1992, página 2914), la palabra “trascendental” se define como: “Que es de mucha importancia o gravedad, por sus probables consecuencias”.
Así mismo, el Diccionario Océano (Grupo Editorial Océano, S.A. Barcelona, 1999, página 955), define al término “trascendencia” como: “Resultado, consecuencia de índole grave o muy importante.”
De las anteriores definiciones, este Tribunal colige, conforme al significado literal de la palabra “trascendente”, que los asuntos que pueden ser sometidos a consulta por el Jefe de Gobierno a través del plebiscito, son aquellos que revisten mucha importancia o gravedad, en virtud de las consecuencias que de ellos pudieran generarse.
Ahora bien, es de hacer notar que en los preceptos trascritos se especifica que la calificación de la trascendencia de los asuntos deriva del “juicio” del Jefe de Gobierno. Consecuentemente, en este caso se está en presencia de una facultad discrecional, en virtud de que dicho funcionario está en aptitud de apreciar, en forma libre, si un asunto reviste o no gran importancia para la vida pública de la Ciudad.
Lo anterior no es óbice para que el Jefe de Gobierno cumpla con la debida motivación y fundamentación de su determinación, en atención a lo previsto en el párrafo primero del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se dispone que todos los actos de las autoridades deben encontrarse debidamente fundados y motivados, aun los de carácter discrecional. Ello lo obliga a expresar, en todo caso, los motivos o razones por las cuales arribó a la conclusión de que determinado asunto es trascendente para la vida pública de la capital del país, y por ende, susceptible de ser sometido a consulta plebiscitaria.
Conforme a lo expuesto, este tribunal aprecia que en el apartado denominado “Considerando de la Convocatoria a plebiscito, el jefe de Gobierno expresó las razones o motivos por los cuales, a su juicio, el asunto relativo a la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y Periférico, es de trascendencia para la vida pública del Distrito Federal.
Así, en los distintos párrafos que integran ese apartado. El Jefe de Gobierno expresa las diferentes razones por las cuales debe someterse a consulta la construcción de los segundos niveles en Viaducto y Periférico, entre las cuales se mencionan las necesidades de mejoramiento y ampliación de las principales vialidades de la ciudad, los beneficios que eventualmente se reportarán por la construcción de la obra referida, la circunstancia de que ciertos sectores de la sociedad se han opuesto a la realización de la misma y la mención de que es menester avanzar en la democracia participativa.
Por lo anterior, a juicio de este Órgano Colegiado resulta insuficiente la argumentación esgrimida por los partidos recurrentes, quienes únicamente se limitaron a manifestar que el asunto no es trascendente por lo que la obra está destinada al sector de población que cuenta con automóvil”, el cual es un sector minoritario”.
En efecto, la apreciación vertida por los impugnantes, en el sentido de que las personas que poseen automóvil constituyen un sector minoritario de la población, es de naturaleza meramente subjetiva, ya que no aportan elemento alguno de prueba que sustente su dicho.
También resulta evidente que la construcción de la obra en cuestión no solamente incumbe a quienes poseen automóvil propio, sino también a quienes eventualmente circulen por las vías involucradas en transportes públicos, así como a los que habitan en sus inmediaciones, los cuales podrían ser afectados en sus derechos; amén de que la realización de la obra también se vincula con cuestiones de orden ambiental y de imagen urbana, entre otras.
Por las anteriores consideraciones, este Tribunal arriba a la conclusión de que el agravio en estudio resulta INFUNDADO.”
Consecuentemente, al partir de una premisa falsa, el agravio en estudio deviene inoperante; pues en efecto, la autoridad responsable en ningún momento señaló, o tuvo por acreditado que la minoría de los capitalinos contaran con automóvil y que por ello, la consulta para construir los segundos pisos en Viaducto y Periférico, no tuviera la trascendencia que exigía la ley. Sino lo que en realidad señaló la autoridad responsable fue que, a su juicio, resultaba insuficiente la argumentación esgrimida por los partidos recurrentes quienes únicamente se limitaban a manifestar que el asunto no era trascendente, porque la obra estaba destinada a un sector de la población que cuenta con automóvil, el cual es un sector minoritario, y que en efecto dicha apreciación vertida por los impugnantes, era meramente subjetiva, ya que no aportaban elemento alguno de prueba que sustentara su dicho, ello tal y como se observa a fojas 370 y 371 de la resolución impugnada.
Por otro lado, resultan inatendibles las afirmaciones que en este mismo agravio refieren los promoventes, en el sentido de que a fojas 424, punto tercero, de la resolución impugnada, la responsable argumente que la mayoría de los capitalinos usan el transporte público, dando como válido ese hecho, y que la propia responsable realiza una serie de aseveraciones relativas al “transporte público”, “ambiental” y de “imagen urbana”.
Lo inatendible de dichos motivos de queja, radica en que contrariamente a lo que argumentan los promoventes, la autoridad responsable en ningún momento realizó dichas afirmaciones, sino que estas fueron opiniones vertidas por diversos diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las cuales aparecían en el capítulo de considerandos del dictamen que acompaña al oficio sin número, de fecha 29 de abril del 2002, dirigido por la presidenta de la mesa directiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al Jefe de Gobierno. Opiniones que la autoridad responsable consideró deberían incluirse por la autoridad administrativa electoral, al momento en que se modificara la convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y el Periférico.
En efecto, la anterior afirmación encuentra sustento a fojas 420 a 424 de la resolución impugnada, la cual se transcribe en la parte que interesa:
“SEXTO. En virtud de haber resultado fundados los agravios identificados con los números............... en uso de la facultad de plenitud de jurisdicción que le confieren los artículos .............. concluye que lo procedente es decretar que la autoridad electoral responsable, en uso de las atribuciones que le competen, modifique la Convocatoria a Plebiscito sobre la construcción de los Segundos Niveles en el Viaducto y Periférico que se realizarán el veintidós de septiembre de dos mil dos, apegándose a los siguientes lineamientos:
1. Que la autoridad electoral responsable, apoyándose en las opiniones técnicas que para tal efecto se allegue, determine la redacción definitiva de las preguntas que se someterán a la consideración de la ciudadanía.
2. Que en el apartado de consideraciones, se incluyan los motivos y razones aducidos por los ciudadanos.....”.
3. Que en el apartado de consideraciones, se incluyan también las opiniones vertidas por diversos diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, mismas que aparecen en el capítulo de considerandos del dictamen que acompaña al oficio sin número de fecha veintinueve de abril de dos mil dos, dirigido a la Presidenta de la Mesa Directiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal al Jefe de Gobierno, excluyéndose el considerando octavo, en virtud de que se refiere a cuestiones presupuestales, los cuales no pueden ser materia del plebiscito. Así, las opiniones que deberán incluirse, son las siguientes:
PRIMERO.- .............
SEGUNDO.- ............
TERCERO.- Que dentro de los elementos con los que se trata de justificar el proyecto es la disminución de horas hombre en transporte, que únicamente aplica a los automovilistas pero no a la población que viaja diariamente en transporte público colectivo (83%) y para la que el transporte público representa el 80% de los viajes/persona/día.
Que el proyecto privilegia al automóvil en una vía de acceso controlado y no atiende a la demanda urgente para mejorar el sistema de transporte colectivo, sin tomar en cuenta el alto costo que representa el uso del automóvil a la ciudad en cuanto a ineficiencia como transporte, contaminación, ocupación de estacionamiento en vía pública y productor del 65% de la contaminación del aire.
..............”
Consecuentemente, al partir de una premisa falsa, dicho motivo de agravio resulta inatendible.
Esta Sala considera inoperante el agravio identificado con el número “siete” por lo siguiente:
En dicho motivo de queja, señalan los promoventes que la autoridad responsable, en el inciso m), fojas 384 a 386, hace referencia a la discrepancia que existe entre las palabras “niveles” y “pisos”, en la convocatoria al plebiscito 2002, restándole importancia a la misma; no obstante, a decir de los promoventes, esta apreciación es inexacta, ya que la palabra “niveles”, aparece en el encabezado de la convocatoria, es decir, se está convocando para consultar a la ciudadanía sobre “niveles”, y sin embargo, formula una pregunta sobre “pisos”, discrepancia que es contraria al principio de certeza.
La inoperancia de dicho motivo de agravio deriva de que los promoventes omiten, en esta instancia jurisdiccional federal, atacar con razonamiento alguno las consideraciones que en esta parte de la resolución vierte la autoridad responsable, y toda vez que el juicio de revisión constitucional electoral es un medio de impugnación en donde no procede la suplencia en la expresión de agravios es que los agravios resultan inoperantes. En efecto, dichas consideraciones vertidas por la responsable fueron del tenor siguiente:
“Del análisis realizado a la convocatoria a plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y Periférico que se realizará el veintidós de septiembre del dos mil dos, emitida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, y publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal con fecha diecinueve de junio de dos mil dos y en el Diario Oficial de la Federación el día veintiséis de junio del mismo año, específicamente en el rubro o encabezado, se observa que se hace referencia a “segundos niveles” y en cuanto a la base primera concerniente a la pregunta conforme a la que los electores expresarán su aprobación o rechazo, se advierte que la expresión utilizada es “segundos pisos”.
Al respecto, cabe señalar que el Diccionario de la real Academia de la Lengua española define las palabras “nivel” y “piso” respectivamente, como la altura que una casa alcanza o a que está colocada y como el nivel o altura uniforme del suelo de las habitaciones de una casa. Esto es, a ambas palabras se otorga un mismo sentido o significado, de ahí que contrariamente a lo afirmado por los recurrentes, resulta innecesario que en la convocatoria se explique o se compruebe que las palabras “segundos niveles” y “segundos pisos” signifiquen lo mismo, ya que gramaticalmente ambas expresiones son equivalentes, es decir, son sinónimos y conforme a su uso corriente tienen una connotación idéntica.”
Como se observa, los promoventes en este agravio omiten, como se ha dicho, controvertir en modo alguno las consideraciones de la responsable que la llevaron a concluir que a ambas palabras “nivel” y “piso”, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española se otorga un mismo sentido o significado, por lo que resulta innecesario que en la convocatoria se explicara o comprobara que las palabras segundos niveles y segundos pisos signifiquen lo mismo, ya que gramaticalmente ambas expresiones son equivalentes, es decir, son sinónimos y conforme a su uso corriente tienen una connotación idéntica.
Los promoventes se limitan a argumentar que la apreciación de la responsable es inexacta, ya que la palabra niveles, aparece en el encabezado de la convocatoria, es decir, se está convocando para consultar a la ciudadanía sobre niveles, y sin embargo, la pregunta que se formula en el plebiscito se refiere a pisos, por lo que a su decir, existía una interrogante de saber, sobre qué versa el plebiscito, discrepancia que es contraria al principio de certeza.
Sin embargo, no queda desvirtuada la respuesta de la responsable, en el sentido de que las expresiones pisos y niveles cuentan con el mismo significados, es decir, que son sinónimos, por lo que resulta intrascendente que en la convocatoria se hubiera utilizado una y otra.
Respecto a la falta de prueba aducida por el actor, con la cual se acredite la sinonimia entre pisos y niveles, no asiste razón a los impugnantes, porque al tratarse de dos vocablos de uso común en la población a la que se dirige la convocatoria, y no de palabras de uso técnico o científico, resulta admisible ocurrir a los diccionarios usuales, como lo hizo el tribunal responsable.
En todo caso, el actor debió argumentar, por ejemplo, que contrariamente a lo afirmado por la autoridad responsable, no es cierto que en el Diccionario de referencia se otorgue un mismo sentido o significado a las palabras nivel y piso; o bien, que no es cierto que gramaticalmente a ambas expresiones se les otorgue una misma equivalencia, y que por lo tanto, no son sinónimos, y por ello su uso corriente tiene una connotación distinta a la afirmada por la responsable; o bien, demostrar su posición con fuentes más autorizadas que las citadas por la responsable.
No pasa desapercibida la afirmación de los promoventes, que en este mismo agravio hacen valer, en el sentido de que el diecinueve de julio de dos mil dos, un comité técnico de peritos en la materia corroboró que no era aceptable la “discrepancia” entre niveles y pisos, en la convocatoria al plebiscito dos mil dos, y ofreció como prueba de su afirmación, sólo el escrito de solicitud de la copia certificada del estudio realizado por dicho comité.
Sobre el particular, esta Sala lo considera inatendible, ya que dicho dictamen no obra en autos, ni en su escrito de demanda, el actor realizó la petición a este tribunal para que lo solicitara a la autoridad administrativa responsable, pues se limitó a exhibir, junto con la demanda, el escrito mediante el cual lo solicitó, razón por la cual existe imposibilidad de pronunciarse sobre el valor convictivo de dicha opinión especializada.
El agravio número ocho deviene inoperante porque en él no se combaten todas las razones en que se apoyó la responsable para desestimar el agravio por el cual se alega la invalidez del acuerdo impugnado del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el hecho de que no se notificó al Partido Acción Nacional la celebración de la sesión extraordinaria correspondiente en el domicilio que tiene señalado para recibir notificaciones y documentos.
En efecto, las razones de la responsable para hacer tal desestimación, fueron las siguientes:
1. Contrariamente a lo que afirman los recurrentes, el Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal señaló, en el informe circunstanciado, que todos los partidos políticos que integran el mencionado Consejo, cuentan con oficinas de representación ante el Instituto, ubicado en calle de Huizaches número veinticinco, colonia Rancho Los Colorines, delegación Tlalpan de esta ciudad, en donde siempre se les notifica las convocatorias a sesión pública.
2. No obstante que la notificación al Partido Acción Nacional no se llevó a cabo en el domicilio que tenía señalado para recibir notificaciones ante el Consejo General mencionado (Durango número veintidós, colonia Roma de esta ciudad) y que la misma no reúne los requisitos previstos en los artículos 248 primer párrafo, y 249 primero y segundo párrafos, del Código Electoral del Distrito Federal, está demostrado que la notificación sí se efectuó, porque: a) se llevó a cabo en las oficinas que ocupa el propio Instituto Electoral local (Huizaches número veinticinco, colonia Rancho los Colorines de esta ciudad), b) ese domicilio fue señalado para recibir notificaciones por el Partido Acción Nacional, en el recurso de apelación interpuesto ante la responsable, y c) la documental en que consta la notificación fue presentada por los propios partidos recurrentes.
3. El hecho de que la documental se haya aportado para demostrar que la notificación no estuvo debidamente realizada, no significa que no pueda probar en contra de los oferentes.
4. Al practicarse la diligencia de notificación en la oficina que ocupa el Partido Acción Nacional, dentro de las instalaciones del Instituto Electoral del Distrito Federal, se cumplió con la finalidad de la misma: enterarlo de la celebración de la sesión extraordinaria y de los temas que habrían de tratarse en ella. Al efecto, se funda en la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del rubro: “NOTIFICACIONES EN DOMICILIO DISTINTO. CUANDO SURTEN SUS EFECTOS.”
5. El hecho de que el representante de un partido político no esté presente en la sesión pública del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, no genera, per se, la ineficacia de las actuaciones que se lleven a cabo en la misma, porque basta para su validez que estén presentes la mayoría de los integrantes del Consejo General (Presidente, seis consejeros electorales, Secretario y representantes de los partidos políticos) y que las decisiones sean tomadas por la mayoría de los miembros presentes con derecho a voto, entre los cuales no figuran los representantes de partido político, requisitos que se encuentran satisfechos en el caso concreto.
6. El hecho de que el representante del Partido Acción Nacional no haya asistido a la sesión extraordinaria de que se trata, no implica que se le haya dejado en estado de indefensión, porque se encontraba en posibilidad de impugnar el acuerdo tomado en la misma, como efectivamente lo hizo, a través del recurso de apelación que interpuso en su contra.
Ahora bien, en el agravio que se analiza, los recurrentes combaten el argumento de la responsable mencionado en el punto número 1, en el sentido de que, es verdad que el Partido Acción Nacional tiene varias oficinas en esta ciudad e incluso a lo largo del país, pero que eso no significa que en cualquiera de ellas surta efectos toda notificación que se le dirija, porque para eso se señala un domicilio para recibir notificaciones.
Por su parte, en contra de las razones identificadas con los puntos 2 a 4, en los agravios se aduce lo siguiente:
A. La responsable reconoce que: a) la notificación al mencionado partido no fue hecha en el domicilio señalado por éste para recibir notificaciones; b) su representante no asistió a la sesión extraordinaria de veintiocho de junio y c) se apeló la realización de la sesión y los acuerdos tomados en ella. No obstante lo anterior, la responsable no extrae la consecuencia de esos hechos, relativa a que el representante del Partido Acción Nacional fue mal convocado y, por tanto, la notificación es ineficaz.
B. La responsable no señala prueba suficiente de que tal representante haya tenido conocimiento de que se celebraría la sesión en comento, aunque se le hubiere convocado en lugar distinto al señalado para recibir notificaciones.
C. La convocatoria fue recibida por Rosa Patiño Grafías, pero ella no es la representante del partido, ni existe prueba de que hubiera hecho llegar la convocatoria a quien iba dirigida.
D. El domicilio de Huizaches número veinticinco fue señalado sólo para efectos del recurso de apelación interpuesto ante la responsable, y es sólo un lugar común a los partidos apelantes.
E. La tesis invocada por la responsable no es aplicable.
F. La notificación no se realizó personalmente al representante del Partido Acción Nacional.
De igual manera, la razón mencionada con el número 6, se combate en cuanto a que, independientemente de que el Partido Acción Nacional tuviera la posibilidad de apelar los actos del veintiocho de junio, el hecho de habérsele notificado en lugar no autorizado, violó su derecho a participar en la sesión con el uso de la voz, conforme al artículo 55 y demás relativos del Código Electoral del Distrito Federal.
Sin embargo, no se cuestiona la razón señalada en el punto número 5, pues nada se dice en contra de los argumentos en que se apoya la responsable para establecer que la ausencia de uno de los representantes de partido no genera la invalidez de la sesión o de los acuerdos tomados en ella. Así, no dice, por ejemplo, que sea necesaria la presencia de todos los integrantes del Consejo General y no sólo de un quórum, ni que no baste la mayoría de votos de los miembros presentes para la validez de los acuerdos que se adopten, cuando menos, respecto del tipo de acuerdo que se combate.
Por tanto, por no haberse impugnado adecuadamente la consideración mencionada, debe permanecer firme la determinación de la responsable, en el sentido de que, no obstante que el representante del Partido Acción Nacional no estuvo presente en la sesión de mérito, ésta es válida y surte todos sus efectos legales, así como los acuerdos que ahí se tomaron, por haberse cubierto el quórum para sesionar y adoptarse los acuerdos por mayoría de los miembros presentes con derecho a voto; argumento que es suficiente en sí mismo para que se mantenga la desestimación del agravio formulado a la responsable, acerca de la invalidez de la sesión y los acuerdos por falta de notificación y asistencia del representante del mencionado partido.
Ante esta situación resulta innecesario el análisis de los argumentos expuestos contra las demás consideraciones relacionadas con la susodicha falta de notificación de la convocatoria referida, porque aunque se estimaran fundados, esto no sería suficiente para modificar en este tópico el sentido de la resolución impugnada.
En el agravio número nueve, el actor se duele de que la responsable, a fojas 425 y 426 de la sentencia impugnada, realizó una interpretación errónea del artículo 21 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Es fundado el agravio
Para una mejor compresión del asunto, se estima necesario transcribir el artículo sujeto a interpretación, así como el artículo 68, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, redactado en términos casi idénticos.
“Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Artículo 68.
...
I ... II
III. Los resultados del plebiscito serán vinculatorios para el convocante cuando una de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida y ésta corresponda cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal;
Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Artículo 21.
Los resultados del plebiscito tendrán carácter vinculatorio para las acciones o decisiones del Jefe de Gobierno sólo cuando una de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida y ésta corresponda cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal.”
En la sentencia impugnada (fojas 425 y 426) la responsable concluye, que para que los resultados de la convocatoria resulten vinculantes, la opción que obtenga la mayoría debe corresponder, cuando menos, a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal.
El actor, por el contrario, sostiene que la expresión tercera parte de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Distrito Federal, rige exclusivamente al enunciado votación válidamente emitida, por lo que si la suma equivalente a ésta ocurre a votar, la opción que obtenga la mayoría será vinculante.
Como se advierte de lo anterior, en la especie, el problema jurídico a resolver consiste en dilucidar, si la exigencia de “cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal”, se refiere a la opción que tenga la mayoría o a la votación válidamente emitida, esto es, si el pronombre “ésta” utilizado en el precepto antes de la exigencia primeramente mencionada alude a la opción mayoritaria o a la votación válida.
Primeramente, conviene destacar que una razón que puede explicar el motivo de la confusión, es que el nombre sustituido por el pronombre “ésta”, a primera vista, pareciera que se refiere a “la opción que obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida”; sin embargo, una lectura más detallada del precepto permite concluir, que esa expresión está integrada por dos elementos o nombres: el primero, referido a la opción que obtenga la mayoría; y el segundo, conformado por la votación válidamente emitida. En efecto, de la expresión citada es posible advertir que se trata de los dos elementos mencionados, pues el enunciado “de la”, utilizada entre “una de las opciones obtenga la mayoría” y “votación válidamente emitida”, permite afirmar que la opción mayoritaria es una parte de la votación válidamente emitida, que tiene como elemento definitorio ser la mayoritaria, por lo que su significado, es decir, lo que se representa mediante esta expresión difiere de la votación válida; por su parte la segunda expresión, por sí misma, está dotada de un contenido diverso, hace referencia a los votos emitidos de forma válida.
En este orden de ideas, al estar en presencia de dos nombres o sustantivos, conformados con sus respectivos calificativos y que tienen significados distintos, es necesario establecer a cuál de ellos se refiere la expresión “ésta”, porque no es posible que un mismo pronombre se refiera a dos nombres, toda vez que esto traería como consecuencia que la oración en la que se utiliza el pronombre careciera de sentido al no poderse establecer cuál es el nombre que realiza la acción establecida por el verbo.
La solución correcta al problema en estudio es que la votación válidamente emitida es la que debe equivaler cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón.
Así se considera, si se toma en cuenta que, dentro del enunciado legal interpretado, el pronombre “ésta” se sitúa inmediatamente después del sustantivo votación válidamente emitida, vinculado a esta expresión por la conjunción copulativa “y”. Ahora bien, si se toma en cuenta que la función gramatical del pronombre es suplir al nombre o sustantivo y que el sustantivo inmediato es “votación validamente emitida”, al que además está vinculado por la conjunción copulativa “y”, debe entenderse que se refiere a ésta.
En efecto, el pronombre es un recurso gramatical que sirve para sustituir al nombre, a fin de que en una oración o enunciado no sea necesario repetir un mismo nombre varias veces, con lo que se evita la cacofonía. Sin embargo, como con el pronombre únicamente se alude al nombre o sustantivo sin referirlo de manera expresa, debe estimarse que el nombre sustituido, en el caso de que el pronombre utilizado sea “éste” o “ésta”, es el más cercano y vinculado con el pronombre, pues si lo que se pretende es hacer referencia a un sustantivo distante o anterior al inmediato, el pronombre que se debe utilizar es “aquél” o “aquélla”.
En estas condiciones, debe estimarse que en el enunciado legal en análisis, el pronombre de referencia sustituye a “votación válidamente emitida”, porque si la intención del legislador hubiera sido referirse a la opción que obtenga la mayoría, entonces lo lógico sería que hubiera utilizado el pronombre “aquélla” o hubiera utilizado una composición gramatical distinta, razón por la cual la votación válida emitida es la que debe corresponder o alcanzar cuando menos a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal, para que el plebiscito resulte vinculante.
Consecuentemente, al haber resultado infundados la mayoría de los agravios y fundado el último de estos, lo procedente es modificar la sentencia impugnada, para el efecto de que en la parte en que cambió la base segunda de la convocatoria a plebiscito (fojas 426) relativa a los efectos de la aprobación o rechazo de la obra que se somete a la decisión de la ciudadanía, se establezca que el plebiscito resultará vinculante, si la votación válidamente emitida corresponde a la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal y de esta votación, la opción que resulte mayoritaria será la vinculante para el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. También se deberá omitir la referencia a que en el caso de que el número de votos correspondiente a la opción que obtenga la mayoría no represente cuando menos la tercera parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito Federal, la contrucción o no contrucción de la obra quedará a discreción del Jefe de Gobierno, para establecer que esto último sucederá cuando la votación válidamente emitida no corresponda a una tercera parte del referido padrón.
Por lo expuesto y fundado, además en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 93, apartado 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Electoral, se:
PRIMERO. Es procedente el presente juicio de revisión constitucional electoral.
SEGUNDO. Se modifica la resolución emitida por el Pleno del Tribunal Estatal Electoral del Distrito Federal, de treinta y uno de julio de dos mil dos, en el recurso de apelación TEDF-REA-014/2002 y acumulados, en los términos y para los efectos precisados en la última parte del considerando sexto de esta ejecutoria.
Notifíquese. Personalmente, a los actores, en el domicilio ubicado en la calle Morelia, número 38, despacho 302, de la colonia Roma, en esta ciudad; por oficio a la autoridad responsable, con copia certificada anexa de la presente sentencia; y, por estrados a los demás interesados, de conformidad con lo previsto por los artículos 26, 27, 28 y 29 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación y 84 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Devuélvanse los documentos que correspondan y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así, el primer punto resolutivo se resolvió por mayoría de cuatro votos, de los señores magistrados José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, Eloy Fuentes Cerda y Mauro Miguel Reyes Zapata, con el voto en contra de los señores magistrados José Luis de la Peza y José de Jesús Orozco Henríquez, quienes formulan voto particular que se agrega a la presente, de conformidad con lo previsto en el artículo 187, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y el segundo punto resolutivo por unanimidad de votos, de los señores magistrados José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis de la Peza, Eloy Fuentes Cerda, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata. Estuvo ausente la magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, previo aviso. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe. Conste.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS JOSÉ LUIS DE LA PEZA Y JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL BAJO EL EXPEDIENTE SUP-JRC-118/2002.
Con el respeto y consideración debidos a los magistrados que conforman la mayoría en la presente sentencia, los suscritos formulamos voto particular, con fundamento en el último párrafo del artículo 187 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por disentir de lo previsto en el Resolutivo Primero, que establece como procedente el juicio de revisión constitucional electoral de referencia, pues se estima que, contrariamente a lo sustentado por la mayoría, éste debe sobreseerse, en virtud de que el acto impugnado, como lo hace valer la autoridad responsable, no corresponde a las materias previstas constitucional y legalmente para el ejercicio de la jurisdicción electoral federal, mediante el juicio de revisión constitucional electoral, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 11, párrafo 1, inciso c), en relación con los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 9, párrafo 3, y 86, párrafo 1, inciso e), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que a través del presente medio de impugnación no es dable examinar la legalidad o constitucionalidad de actos o resoluciones que versen sobre actos relativos a la realización de instrumentos de participación ciudadana en el Distrito Federal, en tanto que éstos no encuadran en hipótesis de procedibilidad alguna de las previstas en las normas constitucionales y legales aplicables.
Al respecto, es conveniente tener presente las disposiciones constitucionales y legales siguientes:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Artículo 99.
...
Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre:
...
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos;
...
LEY GENERAL DEL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL
Artículo 3
...
2. El sistema de medios de impugnación se integra por:
...
d) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las entidades federativas, y
...
Artículo 86.
1. El juicio de revisión constitucional electoral sólo procederá para impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos, siempre y cuando se cumplan los requisitos siguientes:
...
e) Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos, y
...
Artículo 87.
1. Es competente para resolver el juicio de revisión constitucional electoral la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en única instancia, en los términos previstos en el artículo anterior de esta ley, tratándose de actos y resoluciones relativos a las elecciones de Gobernadores, diputados locales, autoridades municipales, así como de Jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y titulares de los órganos político-administrativos del Distrito Federal.
LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
Artículo 189.
La Sala Superior tendrá competencia para:
I. Conocer y resolver, en forma definitiva e inatacable, las controversias que se susciten por:
...
e) Los juicios de revisión constitucional electoral, en única instancia y en los términos previstos en la ley de la materia, por actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, que violen un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones de Gobernadores, del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, de diputados locales y de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como de ayuntamientos o de los titulares de los órganos político-administrativos del Distrito Federal.
Estas impugnaciones solamente procederán cuando habiéndose agotado en tiempo y forma todos los recursos o medios de defensa que establezcan las leyes por los que se pueda modificar, revocar o anular el acto o resolución impugnado, la violación reclamada ante el Tribunal Electoral pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones, y la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales, y ello sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos;
En efecto, de la interpretación gramatical de los preceptos invocados en el párrafo que antecede, al igual que de la interpretación sistemática y funcional de los mismos en relación con los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV; 115, párrafo 1, fracción I; 116, párrafos primero y segundo, fracción IV, y 122, párrafos primero, segundo y sexto, Apartado C, Base Primera, fracción V, incisos f) y h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 86, párrafo 1, y 87, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se desprende que la jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que se ejerce en el juicio de revisión constitucional electoral no comprende los actos de cualquier género y clase sino, únicamente, el control jurisdiccional constitucional de las resoluciones relacionadas con las elecciones locales de los gobernadores, los miembros de las legislaturas y los integrantes de los ayuntamientos, así como, por lo que se refiere al Distrito Federal, las del Jefe de Gobierno, los diputados a la Asamblea Legislativa y los jefes delegacionales.
Lo anterior, porque el juicio de revisión constitucional electoral se estableció dentro de la jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para lograr, por los cauces institucionales y con expeditez, la reparación directa de las infracciones a los altos principios y reglas constitucionales que se cometan durante el desarrollo o en los resultados de los procesos comiciales que se rigen por ellos; de hecho, de las citadas normas constitucionales y de las correspondientes de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se desprende que el juicio de revisión constitucional es “para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las entidades federativas”, y al conferir la competencia para conocer y resolver del juicio de revisión constitucional electoral a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se mencionan sólo las elecciones de gobernadores, diputados locales, autoridades municipales, así como las de Jefe de Gobierno, diputados de la Asamblea Legislativa y Jefes Delegacionales del Distrito Federal, pero no se ocupan de atribuir competencia a la Sala Superior o a las Salas Regionales respecto a otros comicios o actos distintos, lo que pone de manifiesto que, conforme al criterio del legislador, no existen otras elecciones o actos sujetos al control constitucional a través del medio jurisdiccional en comento; su pretensión al mencionar e identificar cada una de las únicas elecciones que sí son objeto del susodicho proceso jurisdiccional, fue destacar el carácter limitativo de éste, pues ésta es la única explicación racional admisible, para que la enumeración no sea ociosa, porque si sólo se otorgó competencia a un órgano jurisdiccional, el propósito de esa relación completa no pudo ser distinguir la materia de que debe conocer una sala de la que compete a otras.
Es decir, si bien es cierto que mediante el juicio de revisión constitucional electoral es posible combatir actos o resoluciones de las autoridades competentes del Distrito Federal, que se encarguen de organizar y calificar los comicios locales atinentes y de resolver las controversias que surjan durante los mismos, como lo prevén los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV, constitucional y 86, párrafo 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; no menos cierto es que a través del aludido medio de impugnación, respecto de la ciudad capital de nuestro país, sólo se logra el control constitucional de las elecciones celebradas para efecto de elegir a su Jefe de Gobierno, a los miembros de la Asamblea Legislativa y a los Jefes Delegacionales.
Esto es, por medio del juicio de revisión constitucional electoral, es asequible reclamar actos o resoluciones de las autoridades competentes del Distrito Federal, que se encarguen de organizar y calificar los comicios locales en la capital de la República, pero no aquéllos derivados de instrumentos de participación ciudadana, como en el caso que nos ocupa, en virtud de que éstos no se identifican con alguno de los contemplados en los preceptos de la Constitución federal y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como sujetos a verificación jurisdiccional por medio del juicio de revisión constitucional electoral, por lo que, es indudable que, ni siquiera a través de éste, la Sala Superior podría justipreciar la constitucionalidad de algún acto derivado de esa participación ciudadana.
En efecto, a pesar de que, en el artículo 99 de la máxima ley, el constituyente permanente no estableció en forma expresa que las acciones deducibles por este medio de impugnación sólo pueden referirse a los procesos electorales mencionados, sino que aludió a las reclamaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones; sucede que la impresión de esa lectura aislada se desvanece cuando se analiza la disposición como parte integrante del sistema al que pertenece, que, en su conjunto, hace patente la limitación aludida.
Para arribar a la anotada conclusión, se tiene presente que en la Constitución federal se precisan las bases para la organización política de las entidades federativas, los ayuntamientos y el Distrito Federal, las cuales establecen, en lo que interesa, que el sufragio universal, libre, secreto y directo, debe ser el conducto para integrar a los órganos del Estado antes señalados; y a efecto de garantizar que el voto que emitan los electores tenga las cualidades mencionadas, se incluyeron en la propia Constitución principios vinculatorios para las constituciones, leyes y autoridades locales, de observancia obligatoria en la organización y realización de sus comicios.
Así, el numeral 115, primer párrafo, fracción I, de la Ley Suprema, dispone que los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, y tendrán como base de su división territorial, así como de su organización política y administrativa, al Municipio, mismo que será administrado por un ayuntamiento elegido a través de una elección popular directa.
Mediante Decreto por el cual se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de agosto de 1996, entre ellos el 116, fracción IV, y 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), se establecieron previsiones a las que deben sujetarse las constituciones y leyes locales para garantizar la legitimidad de los procesos electorales de las entidades federativas y del Distrito Federal, las cuales consisten en:
a) El mandamiento de que las constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que los comicios para elegir gobernador, integrantes de las legislaturas locales, miembros de los ayuntamientos, así como Jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y titulares de los órganos políticos administrativos (delegados) del Distrito Federal, se realizarán mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
b) Serán principios de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia.
c) Gozarán de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia.
d) El establecimiento de un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad.
e) La fijación de plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales.
f) Conforme a las disposiciones presupuestales, los partidos políticos recibirán, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento, y apoyo durante los procesos electorales para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal.
g) Condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social.
h) Establecimiento de criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, de los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y de los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten.
i) Prever sanciones por el incumplimiento a las disposiciones electorales, tipificación de delitos, determinación de faltas en materia electoral y sanciones aplicables.
Estas previsiones, elevadas al rango de principios constitucionales, tienen como objetivo fundamental encauzar los procesos electorales locales a un Estado constitucional democrático de derecho, del que en muchas ocasiones se apartaban, según se dijo en la iniciativa, al prestarse a negociaciones sin fundamento jurídico en perjuicio de la voluntad popular expresada en las urnas, alejándose del principio democrático que caracteriza toda renovación de poderes mediante el sufragio ciudadano instituido constitucionalmente.
El objetivo de fijar principios imperativos a los procesos locales, se advierte tanto en la iniciativa de reformas respectiva, suscrita por los grupos parlamentarios representados en la Cámaras del Congreso de la Unión y Ejecutivo Federal, como en el dictamen correspondiente de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cuya parte que interesa, respecto del primero de los documentos citados, es del tenor siguiente:
“Se propone también que el Tribunal Electoral conozca de aquellos actos o resoluciones de autoridades electorales locales que vulneren los preceptos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en congruencia, en esta misma iniciativa, se establece un conjunto de principios y bases para los procesos electorales del nivel local.
Al respecto, la iniciativa plantea un mecanismo absolutamente respetuoso de nuestro sistema federal, al prever que esta nueva vía sólo procederá cuando haya violaciones directas a la Constitución General y en casos determinados que por su trascendencia ameriten ser planteados ante esta instancia jurisdiccional.
Con lo anterior se pretende moderar aquellas situaciones que por su disparidad o divergencia con el sentido de nuestro texto fundamental, atentan contra el Estado de Derecho. De igual manera con esta vía se aspira a superar los debates sobre la legalidad de los procesos locales, cerrando el camino a decisiones políticas sin fundamento jurídico que pudieren afectar el sentido de la voluntad popular expresada en las urnas. Quedará reservado al Congreso de la Unión expedir las normas sustantivas y las específicas de los procedimientos a que se sujetarán las impugnaciones señaladas en este y los párrafos precedentes.”
Por su parte, el citado dictamen en lo conducente señala:
“Se propone, en el Título Quinto de nuestra Carta Magna relativa a los estados de la federación y Distrito Federal, la reforma de la fracción II tercer párrafo y adición de una fracción IV al artículo 116 constitucional, para señalar, en el primer caso, que “las legislaturas de los estados se integrarán con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y representación proporcional, en los términos que señalen las leyes” y, en el segundo caso, que las constituciones y leyes de los estados, en materia electoral, garantizarán que sus elecciones, en los niveles local y municipal, se realizarán mediante sufragio universal, libre, secreto y directo y que sus autoridades electorales tendrán, en el ejercicio de su función, como principios rectores los de “legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia” y que “... las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones”; que se establezca un sistema de medios de impugnación y se fijen los plazos convenientes para su desahogo; que en las prerrogativas de los partidos políticos al uso de los medios de comunicación social y al financiamiento público se aplique un criterio de equidad que se controle y supervise dicho financiamiento y las erogaciones que los mismos hagan, se fijen límites a los gastos de campaña; y que se tipifiquen “... los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ello deban imponerse”.”
Como se observa, estos principios tienen como finalidad primordial proteger uno de los postulados sobre los que descansa la forma de gobierno de nuestro país y la de los Estados, consiste en ser un gobierno representativo y democrático.
En el caso del gobierno de las entidades federativas y del Distrito Federal, la calidad representativa y democrática no debe recaer en un órgano o ente cualquiera, sino sólo de aquellos que la propia Constitución federal, en sus artículos 116, fracción IV, inciso a), y 122, en sus primeros cuatro párrafos, apartado c), Base Primera, fracción I y Base Tercera, último párrafo, instituyen como poderes de gobierno electos mediante el voto universal, libre, secreto y directo, como ya se vio, el cargo de Gobernador, diputados locales, integrantes de los ayuntamientos, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, diputados a la Asamblea Legislativa y Jefes Delegacionales del Distrito Federal. De manera que sólo son exigibles en un proceso jurisdiccional constitucional respecto a los procesos comiciales para renovar los cargos antes citados.
Ahora bien, en concordancia con la obligación impuesta a las entidades federativas y al Distrito Federal, para que sus procesos electorales se apeguen a los principios constitucionales referidos, el constituyente ordinario estableció un proceso jurisdiccional para controlar la constitucionalidad de los actos y resoluciones emitidos dentro del marco de las elecciones locales, al cual denominó juicio de revisión constitucional electoral, mismo que insertó en la jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro del sistema de medios de impugnación en materia electoral.
En esta tesitura, es factible concluir que los actos emanados, como en el caso, de un acuerdo para la realización de un instrumento de participación ciudadana, no son reclamables a través del referido medio de impugnación, pues no tienen relación con los comicios llevados a cabo para la renovación de los órganos representativos del Distrito Federal, constitucionalmente previstos, sino únicamente se trata, en términos de los artículos 3, fracción I, y 13 de la Ley de Participación Ciudadana, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, de un instrumento para consultar a los electores, para que expresen su previa aprobación o rechazo sobre ciertos actos o decisiones trascendentes del Jefe de Gobierno; en consecuencia, se insiste, resulta improcedente el juicio de revisión constitucional electoral para reclamar actos derivados de instrumentos de participación ciudadana, en virtud de que dicho juicio fue creado exprofeso para asegurar la constitucionalidad de los actos o resoluciones de las autoridades locales, en los comicios de las entidades federativas, por los que se renueva a los titulares de los órganos públicos representativos constitucionalmente diseñados.
Esta interpretación encuentra mayor fuerza con lo que entendió el legislador ordinario al redactar los artículos 87 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, porque en ellos estableció que esta Sala Superior es competente para conocer de los juicios de revisión constitucional electoral, en única instancia, tratándose de actos o resoluciones de las autoridades encargadas de organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, que violen un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones de gobernadores, diputados locales, autoridades municipales, Jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y jefes delegacionales del Distrito Federal.
Como se ve, el actuar del legislador ordinario, de darle un carácter limitativo al medio de impugnación, sólo conduce al convencimiento de que no existen otros actos sujetos a control constitucional a través de este juicio, porque de considerarse únicamente como mención enunciativa, no sería lógico el señalamiento selectivo, puesto que la competencia para conocer del juicio de revisión constitucional está dada exclusivamente para esta Sala Superior.
En el caso concreto, el acto impugnado consiste en la resolución de treinta y uno de julio pasado, dictada por el Pleno del Tribunal Electoral del Distrito Federal en la que resolvió el recurso de apelación promovido por los institutos políticos actores, ordenando a la entonces autoridad responsable modificara la Convocatoria de Plebiscito sobre la construcción de los segundos niveles en el Viaducto y el Periférico, que se realizará el veintidós de septiembre de dos mil dos, y proveyera lo necesario para su publicitación. Como se observa, el acuerdo impugnado está estrechamente vinculado con la realización de un instrumento de participación ciudadana, el cual es un acto diferente a los tutelados constitucionalmente.
Por tanto, es claro que dicho acto no se encuentra dentro del ámbito jurisdiccional que ejerce esta Sala Superior a través del juicio de revisión constitucional, en virtud de que los actos relacionados con instrumentos de participación ciudadana, no están contemplados en los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y 99, párrafo cuarto, fracción IV, constitucionales, de manera que se encuentran excluidos para que a través de este medio de defensa se sometan al control jurisdiccional de su constitucionalidad, debido al objeto para el cual fue creado dicho juicio, según quedo analizado con antelación.
Es importante destacar que la resolución que se pretende impugnar a través del presente juicio se encuentra relacionada con la convocatoria a un plebiscito en el Distrito Federal y, si bien es posible distinguir, como lo sostiene la mayoría, entre un sentido amplio y un sentido estricto o restringido de materia electoral, conforme con los cuales -y según se verá- se podría incluir o no al plebiscito (al igual que otros procedimientos de participación ciudadana) dentro de la especie comicios, elecciones o materia electoral, lo realmente trascendente es que, como enseguida se demostrará, en conformidad con la interpretación gramatical, sistemática y funcional de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, las resoluciones de las autoridades de las entidades federativas relacionadas con algún plebiscito no pueden ser materia de un juicio de revisión constitucional electoral tanto si se parte de una noción estricta como de una noción amplia de comicios, elecciones o materia electoral.
Ciertamente, de acuerdo con un ampliamente compartido punto de vista, comicios, elecciones o materia electoral hace referencia a los procedimientos (instituciones, mecanismos, sistemas, medios, requisitos, etcétera) por medio de los cuales es seleccionada o nombrada una persona, a través del voto de los ciudadanos, para ocupar un cargo público de elección popular o integrar un órgano representativo (del poder público) del Estado; sin embargo, un sector relevante tiende a considerar igualmente dentro de comicios, elecciones o materia electoral no sólo los anteriores procedimientos sino las votaciones mediante las cuales los propios ciudadanos participan en forma directa o semidirecta en el ejercicio del poder público (por ejemplo, en la función legislativa, la definición de una cuestión crítica de la política gubernamental o la conclusión anticipada de algún encargo, por medio del referéndum, el plebiscito, ciertos casos de consulta popular o la revocación de mandato). De este modo, como se mencionó, es posible distinguir entre un sentido estricto o restringido de comicios, elecciones o materia electoral y un sentido amplio sobre el particular.
En todo caso, se insiste, ya sea que se considere que el órgano revisor de la Constitución y las correspondientes normas (principios y reglas) constitucionales del Estado federal mexicano parten de una concepción estricta o restringida de comicios, elecciones o materia electoral, que excluye a los procedimientos de participación ciudadana como el plebiscito, o bien, de una concepción amplia que incluiría dentro del ámbito electoral a los procedimientos plebiscitarios, lo realmente significativo es que las resoluciones de las autoridades de las entidades federativas que involucren cuestiones relacionadas con algún plebiscito, por sí mismas y de acuerdo con el régimen constitucional y legal en vigor, no pueden ser objeto de impugnación ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En consecuencia, no basta sostener que supuestamente el órgano revisor de la Constitución y las normas constitucionales consecuentes asumen una concepción amplia de comicios o materia electoral para inferir, en forma correcta y válida, que el juicio de revisión constitucional electoral es procedente para impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas relacionadas con procedimientos plebiscitarios de participación ciudadana, pues para ello es indispensable atender a la interpretación gramatical, sistemática y/o funcional de las disposiciones constitucionales y legales aplicables.
Contrariamente a lo sustentado por la mayoría y como se ha explicado con anterioridad y se amplía a continuación, hay razones jurídicas sólidas para concluir que el órgano constituyente y las consecuentes normas (principios y reglas) constitucionales vigentes en México sustentan una concepción restringida de comicios, elecciones o materia electoral, en cuyo ámbito no encuadra el procedimiento plebiscitario de participación ciudadana por poseer éste una naturaleza diferente o pertenecer a una especie distinta a la electoral, por lo que la interpretación gramatical, sistemática y funcional de las disposiciones constitucionales y legales aplicables conduce a sobreseer en el presente juicio.
Efectivamente, la interpretación gramatical de lo dispuesto en el invocado artículo 99, cuarto párrafo, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conduce a la conclusión de que el juicio de revisión constitucional electoral tiene una procedencia acotada, esto es, en tanto medio de impugnación extraordinario y excepcional, según reiteradamente lo ha sostenido este órgano jurisdiccional, sólo procede si se colman los requisitos que taxativamente se establecen en la Constitución federal y la ley.
En efecto, la expresión adverbial “solamente” que está contenida en la última parte de la fracción IV del párrafo cuarto del artículo 99 de la Constitución federal, según el Diccionario de la Lengua Española (20ª ed., Madrid, Real Academia Española, 1992, tomo h-z, página 1897), significa “De un solo modo, en una sola cosa o sin otra cosa” (por su parte, “solo” significa “Único en su especie ... Que está sin otra cosa”, en tanto que “modo” hace referencia a la “Forma o manera particular de hacer una cosa”, lo cual lleva a concluir que la única manera en que dicha vía de impugnación pueda ser procedente -sin que pueda haber otra- será cuando la reparación que se solicite sea material y jurídicamente factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos.
En este sentido, una correcta interpretación del referido precepto constitucional conduce a considerar que el órgano revisor de la Constitución, consciente de la naturaleza extraordinaria y excepcional del medio de impugnación en materia electoral que incorporaba al texto constitucional, estableció taxativamente requisitos para la procedencia del juicio de revisión constitucional electoral, con el objeto de que no todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas fueran susceptibles de ser impugnados ante la instancia federal. De ahí que estableciera que el juicio de revisión constitucional electoral solamente o únicamente procedía si la reparación solicitada era factible antes de la instalación de los órganos o la toma de protesta de los funcionarios electos. Esto lleva a colegir que la materia impugnativa de naturaleza excepcional está vinculada con los actos de las autoridades electorales locales que materialmente se relacionan con dichos aspectos; esto es, aquellos actos vinculados directa o indirectamente con procesos electivos para la renovación de los órganos legislativo y ejecutivo, así como ayuntamientos o jefes delegacionales, de las entidades federativas, mas no con todos los actos o resoluciones que formalmente provengan de las autoridades electorales locales.
Incluso, ha sido criterio de esta Sala Superior (como se sostuvo en el SUP-JDC-010/1997, resuelto el doce de marzo de mil novecientos noventa y siete) que en el caso en que un enunciado normativo no aparezcan términos como “sólo”, “únicamente” o algún otro equivalente, como “solamente”, no cabe hacer una interpretación en sentido restrictivo de la disposición correspondiente, como en el caso ocurrió, tratándose del artículo 202, inciso b), de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León. De lo anterior se infiere, a contrario sensu, que cuando en un texto normativo se usan expresiones como “únicamente” o “solamente”, el texto correspondiente debe interpretarse en un sentido restringido.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en el texto del artículo 60, párrafo tercero, constitucional, como en el texto del artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, constitucional, al establecer determinado requisito de procedencia constitucional del recurso de reconsideración y del juicio de revisión constitucional electoral, se usan las expresiones “únicamente” y “solamente”, respectivamente, debe concluirse que dicha formulación normativa debe interpretarse en sentido restringido, máxime que se está en presencia de una disposición que confiere atribuciones a un órgano del Estado, como lo es un órgano jurisdiccional electoral federal, y que, consecuentemente, debe recibir una interpretación en sentido restringido conforme con el principio de legalidad.
Es importante señalar que, con respecto a la interpretación del artículo 60, párrafo tercero, invocado, así lo resolvió esta Sala Superior en los asuntos siguientes: SUP-REC-O23/2000, SUP-REC-028/2000 y SUP-REC-035/2000, en sesión pública del dieciséis de agosto de dos mil. Asimismo, es de destacarse que en tales asuntos se estableció que el recurso de reconsideración, al ser un medio impugnativo de carácter extraordinario y excepcional, según lo ha sostenido reiteradamente este órgano jurisdiccional-, trae como consecuencia que “las normas que lo regulan deben ser interpretadas de modo estricto”. Por lo tanto, dado que el juicio de revisión constitucional electoral también es un medio de impugnación de carácter excepcional y extraordinario, entonces, por la misma ratio essendi las normas que lo regulan deben interpretarse en forma restrictiva o taxativa.
En esa virtud, la interpretación gramatical del precepto bajo análisis lleva a concluir que, aun en el supuesto de considerar al plebiscito establecido en la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal como perteneciente a la especie comicios o materia electoral, como lo sostiene la mayoría, la utilización del adverbio “solamente” (único en su especie) y la referencia a la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos, indican que el Constituyente estableció la procedencia de la vía (esto es, del juicio de revisión constitucional electoral, que es el legalmente previsto para impugnar las resoluciones de las autoridades de las entidades federativas competentes para organizar y calificar los comicios, así como para resolver las controversias que surjan durante los mismos), para ciertos casos únicos dentro de los de su misma especie, entre los cuales se encuentran exclusivamente los que involucren la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos, por lo que si el asunto bajo estudio se encuentra relacionado con un plebiscito en el Distrito Federal, conforme con el cual no se eligen órganos representativos ni funcionarios electos, resulta improcedente el presente medio de impugnación.
A igual conclusión se arriba si se interpretan en forma sistemática y funcional los invocados preceptos [99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 9, párrafo 3, y 86, párrafo 1, inciso e), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación], en relación con lo dispuesto en los artículos 41, segundo párrafo, fracción IV, y 116, fracción IV, incisos a) y d), y 122, apartado C, Base Primera, fracción V, incisos f) y h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo texto de estos últimos se transcribe a continuación:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Artículo 41.
...
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
...
IV. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.
...
Artículo 116
..
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;
...
d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;
...
Artículo 122
...
La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:
...
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
BASE PRIMERA. Respecto a la Asamblea Legislativa:
...
V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:
...
f) Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal, sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales tomarán en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución. En estas elecciones sólo podrán participar los partidos políticos con registro nacional;
...
h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público de la propiedad y de comercio;
...
Como se desprende de la transcripción anterior, el órgano revisor de la Constitución -y, como se verá, el legislador ordinario también- establece una diferencia nítida entre elecciones o materia electoral y procedimientos de participación ciudadana.
Por una parte, cabe advertir que la invocada fracción IV del artículo 41 constitucional, la cual prevé que “Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación”, debe interpretarse dentro de su contexto, que es el segundo párrafo del propio artículo 41, el cual establece que “La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conform a las siguientes bases”, donde una de las bases es precisamente la referida fracción IV; por tanto, resulta evidente que el contenido de la referida fracción IV del artículo 41 constitucional, contrariamente a lo sostenido por la mayoría, está circunscrito a la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo, razón por la cual se encuentra vinculado con la elección de sus integrantes y, en consecuencia, con la democracia representativa mas no con la democracia participativa.
Por su parte, el artículo 116, fracción IV, inciso a), constitucional, expresamente establece que “Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que ... Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo”, sin que la citada fracción haga referencia alguna a procedimiento de participación ciudadana alguno ni, mucho menos, al plebiscito, por lo que, nuevamente, la materia electoral a que se refiere dicho precepto es la relacionada con los comicios locales para gobernadores, miembros de legislaturas y ayuntamientos, es decir, con los instrumentos de la democracia representativa mas no los de carácter participativa.
Del mismo modo, en cuanto al contenido del artículo 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), constitucional, toda vez que éste remite al invocado artículo 116, fracción IV, del mismo ordenamiento, cabe concluir que las elecciones locales del Distrito Federal también se encuentran vinculadas propiamente con la elección de personas para ocupar cargos públicos y, por tanto, con la democracia representativa mas no con la democracia participativa.
Asimismo, debe destacarse que el invocado artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en vigor distingue entre la materia electoral, por una parte, y la participación ciudadana, por la otra, por ejemplo, al conferirle facultades a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar tanto respecto de una como de otra materia en diferentes incisos.
Incluso, previamente, con motivo de un proceso de reforma constitucional anterior, el órgano revisor de la Constitución había distinguido entre las nociones de proceso o materia electoral y participación ciudadana; muestra de ello lo constituye el hecho de que en la iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar, entre otros, el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada ante la Cámara de Diputados el seis de julio de mil novecientos noventa y tres, se proponía que “... la Asamblea de Representantes estaría facultada para legislar en importantes materias locales: ... procesos electorales; ... participación ciudadana; ...”, de donde se puede advertir que la propuesta trataba ambos conceptos como dos materias claramente diferenciadas. En este mismo sentido, en el dictamen de las Comisiones unidas primera y segunda de gobernación, puntos constitucionales y el Distrito Federal, presentado el seis de septiembre de mil novecientos noventa y tres, ante la Cámara de Senadores, se expresó, entre otros aspectos, lo siguiente:
... Con la reforma que se plantea, existe un fortalecimiento trascendente de la Asamblea de Representantes, a través de su elevación a rango de órgano con facultades legislativas y no únicamente reglamentarias para el Distrito Federal. En efecto, dentro de sus facultades de orden legislativo se encontrarían las siguientes:
...
Expedir ordenamientos con el rango de leyes locales en materia de ... participación ciudadana; ...
Debemos precisar que en la iniciativa originalmente planteada se incluía como atribución legislativa de la Asamblea de Representantes la expedición de ordenamientos en materia electoral, misma que estimaron improcedentes las Comisiones Dictaminadoras de la Honorable Colegisladora. Su razonamiento nos parece acertado, porque la connotación federal del territorio sede de los Poderes de la Unión, conlleva a que las normas para la integración de sus órganos provengan precisamente del orden constitucional y de los poderes federales que el mismo establece. ...
En congruencia con lo dispuesto en la reforma constitucional de 1993, se confirieron atribuciones a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal para legislar en materia de participación ciudadana, mismas que esta última ejerció mediante la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación de 12 de junio de 1995, en tanto que al Congreso de la Unión se le reservó la facultad de legislar sobre la materia electoral, esto es, los comicios o elecciones del Distrito Federal, lo cual el propio Congreso de la Unión asumió a través de la reforma de publicada en el Diario Oficial de la Federación de 24 de septiembre de 1993 al entonces Libro Octavo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, relativo a la elección e integración de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, confirmándose en el orden jurídico positivo la diferente naturaleza entre los instrumentos democrático-electorales de naturaleza representativa y los instrumentos democráticos de participación ciudadana.
La referida diferencia entre materia o proceso electoral y participación ciudadana en el Distrito Federal se mantiene por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en cuanto que, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 122, apartado C, Base Primera, fracción V, incisos f) y h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobó, respectivamente, el Código Electoral del Distrito Federal y la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, publicados, respectivamente, el 5 de enero de 1999 y el 21 de diciembre de 1998 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
A su vez, el Código Electoral del Distrito Federal, también distingue entre la materia electoral y los procedimientos de participación ciudadana, en diversos preceptos e, incluso, en su estructura, ya que el Libro Quinto del mismo se denomina “De los procesos electorales y de participación ciudadana”, además de que en el Título Primero del citado código, relativo a “Disposiciones preliminares”, se contienen tres capítulos, cuyas identificaciones son “Del proceso electoral ordinario” (que se refiere a las elecciones ordinarias del Jefe de Gobierno, de Diputados a la Asamblea Legislativa y de jefes delegacionales); “Del proceso extraordinario” (en donde se precisan las reglas en caso de que se declare nula o haya empate en una elección y en consecuencia se tenga que realizar precisamente un proceso extraordinario), y “De los procesos de participación ciudadana” (en donde se establecen algunas reglas particulares sobre dichos procesos participativos, entre las que se alude al plebiscito).
Asimismo, el análisis de los preceptos jurídicos contenidos en dicho ordenamiento electoral local, permite apreciar con claridad la distinción que el legislador estableció entre procesos electorales y procedimientos de participación ciudadana, pues existen preceptos que regulan de manera diferenciada ambas instituciones, en tanto que también hay artículos que aluden a ambos, pero en ellos persiste una evidente separación entre los mismos; en efecto, en los artículos 1°, párrafo segundo, inciso c); 4°, párrafo primero, incisos a) y c); 52, párrafos primero y tercero, inciso d); 60, párrafo primero, fracción X; 117, párrafo segundo; 134; 135, párrafo cuarto; 138, párrafo primero; 139, párrafo primero; 140; 174, párrafo primero; 238; 242, párrafo primero, inciso d), y 250, del Código Electoral del Distrito Federal, se pueden apreciar ciertas reglas y principios comunes, tanto a los procesos electorales como a los procedimientos de participación ciudadana, pero siempre enunciando a ambos, como dos supuestos diferenciados.
Como se desprende de lo anterior, el legislador distingue materialmente entre actos de naturaleza electoral (respecto de los cuales podría sostenerse la competencia de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), y actos relativos a los diversos mecanismos de participación ciudadana que, si bien son encomendados en cuanto a ciertos aspectos de instrumentación y revisión a las autoridades electorales del Distrito Federal, no son intrínsecamente de índole electoral (por lo que, como se sostiene en el presente análisis, no son de la competencia de este órgano jurisdiccional federal).
Refuerzan las conclusiones anteriores, con carácter orientador, los criterios sostenidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicados en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo III, marzo de 1996, páginas 458 y 459, cuyos rubros y textos se trascriben a continuación:
MATERIA ELECTORAL. PARA ESTABLECER SU CONCEPTO Y ACOTAR EL CAMPO PROHIBIDO A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, SE DEBE ACUDIR AL DERECHO POSITIVO VIGENTE Y SEGUIR COMO MÉTODO INTERPRETATIVO EL DERIVADO DE UNA APRECIACIÓN JURÍDICA SISTEMÁTICA. Para establecer una definición de dicha materia se requiere adoptar un procedimiento y seguir un método interpretativo: El procedimiento adecuado más apegado a la índole judicial que es característica de la Suprema Corte, es acudir al derecho positivo, para inducir, de los aspectos básicos que puedan localizarse, el concepto que se busca, debiendo precisarse que cuando se alude al derecho positivo se hace referencia al vigente, pues si bien es cierto que en el pasado mediato y remoto es posible encontrar elementos históricos relevantes, igualmente cierto resulta que lo determinante es investigar qué se entendía por materia electoral en mil novecientos noventa y cuatro, que fue cuando el poder reformador de la Constitución introdujo en el artículo 105 constitucional, la prohibición de que la Suprema Corte de Justicia conociera de aspectos relacionados con la materia electoral. El método interpretativo no puede ser otro que el derivado de una apreciación jurídica armónica y sistemática; de ningún modo la interpretación literal; ésta queda descartada de antemano, ya que se parte de la hipótesis de que no hay definición establecida en la Constitución, en la legislación, ni en la doctrina; el empeño en encontrar disposiciones gramaticalmente configurativas del mismo equivale, por tanto y desde luego, a un resultado erróneo.
MATERIA ELECTORAL. CONCEPTO DE, PARA LOS EFECTOS DE LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. De la interpretación jurídica, armónica y sistemática de lo dispuesto en los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones II, IV y V, 41, 51, 52, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracción I y 122, fracción III, de la Constitución Federal, se infiere que para los efectos de la acción de inconstitucionalidad, establecida en la fracción II del artículo 105 de dicha Carta Fundamental, debe entenderse que son normas de carácter general que tienen como contenido la materia electoral, prohibidas de ser examinadas por la Suprema Corte de acuerdo con el mencionado artículo constitucional, aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal.
Al respecto, debe aclararse que, si bien la sentencia de la Acción de inconstitucionalidad 1/95, en que se sostuvo el criterio transcrito, fue aprobada por mayoría de seis votos y, por tanto, se determinó que la votación no era idónea para integrar tesis de jurisprudencia, es el caso de que sobre dicho criterio no hubo disenso por parte de los ministros que integraron la minoría, tal y como se desprende de las siguientes consideraciones vertidas en los respectivos votos particular y de minoría formulados:
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO, EN LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/95...
[...]
En conclusión, para los efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad debe entenderse que son normas de carácter general que tienen como contenido la materia electoral prohibidas de ser examinadas por la Suprema Corte de acuerdo con el artículo 105 constitucional, aquellas que regulan la elección, por parte de los ciudadanos, de los órganos del Estado que integran la representación nacional en la Federación, los Estados o Distrito Federal y Municipios, y con las cuales se pretenda hacer posible el acceso de los propios ciudadanos al ejercicio del poder público.
[...]
VOTO DE MINORIA QUE FORMULAN LOS MINISTROS SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO, MARIANO AZUELA GÜITRON, GENARO DAVID GONGORA PIMENTEL Y JOSE DE JESUS GUDIÑO PELAYO, EN CONTRA DE LA RESOLUCION MAYORITARIA PRONUNCIADA POR EL TRIBUNAL PLENO EN LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/95...
[...]
Por ello, la materia electoral comprende lo relativo a la creación, estructuración, organización y funcionamiento de las instituciones, sistemas, medios y procedimientos que tienen por objeto la selección, mediante el voto, de los ciudadanos que ocuparán un cargo público de elección popular, pero queda excluido de ese ámbito el derecho político sustantivo, consistente en poder participar en las elecciones, ya que este derecho es previo, requisito sine qua non para que puedan tener lugar las normas que regulan su ejercicio.
De las transcripciones anteriores, se desprende claramente que la posición de todos los ministros, es decir, tanto quienes conformaron la mayoría como quienes emitieron voto particular o minoritario, si bien con matices relevantes, fue en el sentido de que la “materia electoral” se refiere a todo aquello que regula la selección, mediante el voto de los ciudadanos, de las personas para ocupar un cargo público de elección popular o integrar los órganos representativos (del Poder Público) del Estado (en el ámbito federal, estatal, municipal o del Distrito Federal), sin que se incluya en la “materia electoral” los procedimientos plebiscitarios de participación ciudadana, en tanto que éstos no involucran la selección de personas, a través del voto, para ocupar tales cargos públicos o integrar los referidos órganos representativos.
Los magistrados que conforman la mayoría asumen que el artículo 41, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos recoge el principio relativo a la constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones electorales, y que como complemento inescindible determina el establecimiento de un sistema de medios impugnativos para garantizar y asegurar que todos esos actos y resoluciones se sujeten a dicho principio. Esta suposición se considera equivocada por las siguientes razones:
1. A la luz de una interpretación gramatical, resulta claro que en la formulación normativa de la disposición constitucional invocada no se prescribe que todos los actos y resoluciones electorales estén sujetos al control mediante el referido sistema de medios de impugnación, toda vez que no se usa la expresión “todos” o alguna otra de significado equivalente que implique una generalización irrestricta que abarque la universalidad de todos los actos y resoluciones electorales.
2. De conformidad con un argumento interpretativo a partir de la intención, cabe señalar que, si la intención del órgano revisor de la Constitución hubiese sido prescribir que todos los actos y resoluciones electorales están sujetos a dicho control, lo hubiera dicho expresamente, tal como lo dispuso expresamente en el artículo 116, fracción IV, inciso d), de la Constitución federal, en donde efectivamente se establece que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que se establezca un sistema de medios de impugnación para que “todos” los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Por consiguiente, puesto que el Constituyente permanente no usó la expresión “todos” en el artículo 41, fracción IV, constitucional, cabe concluir que no tuvo la intención de sujetar todos los actos y resoluciones de carácter electoral al control mediante el sistema de medios de impugnación que este órgano jurisdiccional federal conoce.
No es obstáculo para arribar a la conclusión anterior que en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial correspondiente se afirme que las reformas se dirigen a la consecución de un sistema integral de justicia electoral, toda vez que este desiderátum de la iniciativa presidencial debe guardar congruencia con los principios del Estado constitucional democrático de derecho, como el principio de legalidad y el principio de distribución de competencias en un sistema federal y, en su caso, entre los diversos órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación.
3. Asimismo, es importante señalar que, conforme con un argumento interpretativo de carácter sistemático, lo dispuesto en el artículo 41, fracción IV, constitucional debe interpretarse necesariamente en relación con lo dispuesto en el artículo 99 constitucional, ya que así lo dispone en forma expresa la primera de las disposiciones invocadas al señalar textualmente que: “Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución”, cuyo alcance de su fracción IV ya quedó establecido, en cuanto al carácter extraordinario y excepcional de la referida vía de impugnación, esto es, del juicio de revisión constitucional electoral legalmente previsto para tal efecto.
En todo caso, atendiendo a lo prescrito en el referido artículo 41, segundo párrafo, fracción IV, para la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo federales, cabe sostener que se estableció un sistema de medios de impugnación en materia electoral para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones, particularmente, del Instituto Federal Electoral. En este sentido, atendiendo a lo sustentado por este órgano jurisdiccional al resolver los expedientes SUP-JDC-010/1997 y SUP-JDC-041/2002, así como a lo dispuesto en el artículo 99, cuarto párrafo, fracciones I, II, III y IV, constitucionales, en relación con lo previsto en el artículo 3°, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cabe concluir que esta Sala Superior tiene atribuciones para conocer y resolver sobre la constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones del Instituto Federal Electoral; sin embargo, lo anterior, no implica que lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso d), constitucional, en cuanto a la obligación que pesa sobre los Estados para que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas se sujeten invariablemente al principio de legalidad, lleve a subvertir el carácter excepcional y extraordinario a que se ha hecho referencia del juicio de revisión constitucional electoral, puesto que el control jurisdiccional de la constitucionalidad de dichos actos depende del cumplimiento de los requisitos de procedencia de ese medio de impugnación.
Lo anterior significa que todos los actos emitidos por las autoridades electorales en el Distrito Federal deben sujetarse invariablemente al principio de legalidad, para lo cual en el Código Electoral del Distrito Federal se estableció un sistema de medios de impugnación en materia electoral para garantizar el cumplimiento de esa obligación. Sin embargo, no todas las determinaciones de los organismos administrativos o jurisdiccionales electorales del Distrito Federal son susceptibles de ser controladas a través del juicio de revisión constitucional electoral, porque, para que éste proceda, según se determinó, deben reunirse los requisitos que constitucional y legalmente se establecen. En caso contrario, este órgano jurisdiccional estaría impedido para conocer del asunto, como en el caso concreto ocurre, puesto que la determinación combatida tiene que ver con un proceso de democracia participativa, el cual, como se ha mencionado, si bien es cierto que constituye una especie del género democracia, también lo es que, atendiendo a una interpretación gramatical, sistemática y funcional de la última parte de la fracción IV del artículo 99 constitucional, en relación con las demás disposiciones constitucionales y legales invocadas, se arriba a la conclusión de que no es susceptible de ser impugnado por la vía de la revisión constitucional electoral, ya que dicho juicio solamente procede cuando la reparación solicitada sea factible antes de la instalación de los órganos respectivos o la toma de posesión de los funcionarios electos, características que no se cumplen en el procedimiento plebiscitario que en el presente asunto se cuestiona. De ahí la improcedencia del juicio de referencia.
En innumerables ejecutorias emitidas por este órgano jurisdiccional, se ha reiterado el criterio de que la naturaleza extraordinaria y excepcional del juicio de revisión constitucional electoral implica el cumplimiento irrestricto de ciertos principios y reglas establecidos, principalmente, en los artículos 41, segundo párrafo, fracción IV, y 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 3, párrafo 2, inciso d), 86 y 87 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En efecto, tal como se sostuvo, por ejemplo, al resolver los asuntos con número de expediente SUP-JRC-01/98, SUP-JRC-033/98, SUP-JRC-028/2000, SUP-JRC-350/2000 y SUP-JRC-242/2001, el juicio de revisión constitucional electoral, establecido en el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y regulado en los artículos 86 a 93 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, es un medio de impugnación de carácter excepcional y extraordinario, dado que, en el primer ordenamiento, se limita su procedencia únicamente para los casos en que se dé la concurrencia de los siguientes requisitos: a) El reclamo de actos o resoluciones que sean definitivos y firmes; b) Dichos actos o resoluciones deben provenir de autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos; c) Los actos o resoluciones impugnados deben ser determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones, y d) La reparación solicitada debe ser material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos. Asimismo, en el artículo 86 de la citada ley adjetiva, se recogen tales presupuestos y se precisan dos más: 1) Con dichos actos y resoluciones se debe violar algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 2) Se deben agotar, en tiempo y forma, todas las instancias previas establecidas en la ley, para combatir los actos o resoluciones electorales, y a través de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. Tal es el carácter de todos esos requisitos constitucionales y legales que, en la propia ley adjetiva federal, se precisa que el incumplimiento de cualquiera de ellos tendrá como consecuencia el desechamiento de plano del medio de impugnación respectivo.
Ahora bien, la calidad de excepcional y extraordinaria del juicio de revisión constitucional electoral se desprende de la simple lectura e interpretación gramatical de la disposición constitucional invocada. Lo anterior se corrobora por medio de una interpretación sistemática y funcional de la norma fundamental, ya que se advierte que los órganos que intervinieron en el proceso legislativo de reforma constitucional por el cual se creó el citado medio de impugnación electoral constitucional, coincidieron plenamente en que el nuevo instrumento jurisdiccional tenía por único objeto el examen de la constitucionalidad y legalidad de actos y resoluciones importantes y trascendentes respecto de los procesos electorales concretos y actuales para las elecciones en los Estados, sin que, en modo alguno, se persiguiera la revisión de la constitucionalidad y legalidad de la totalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales locales.
Al respecto, cabe destacar que en la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por los coordinadores de los grupos parlamentarios de los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática y del Trabajo, así como por el Presidente de la República, se precisó que la reforma propuesta se dirigía a “establecer la revisión constitucional de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades electorales locales”, con lo cual queda claro, en forma indiscutible, que se excluyó todos aquellos que no tuvieran tal calidad de definitivos.
Asimismo, en el debate del dictamen rendido por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, presentado ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el Diputado del Partido Revolucionario Institucional, Jorge Moreno Collado, señaló: “bajo el común denominador de la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, se logrará el equiparamiento entre procesos comiciales federales y locales y de seguro se evitará la perniciosa práctica de traer a la capital de la República, en busca de soluciones en principio más de hecho que de derecho, los conflictos electorales y postelectorales que deben ser ventilados en su lugar de origen”.
Por su parte, el Senador del Partido Acción Nacional, Gabriel Jiménez Remus, se refirió al carácter limitado de la revisión constitucional electoral, en los siguientes términos: “el control de decisiones estatales en el ámbito electoral en una todavía limitada intervención del Tribunal Federal Electoral”. Dicho comentario fue realizado durante ese debate y, sobre todo, lleva a confirmar, una vez más, la limitación que existe en la procedencia del juicio de revisión constitucional electoral.
Es de capital importancia destacar que, en oposición a lo sustentado por la mayoría, en el presente caso no se actualiza en el plano constitucional un conflicto entre un “principio” y una “regla” que se resolvería automáticamente en favor del principio; más precisamente, no es el caso que exista una colisión entre el principio democrático derivado del artículo 40, en relación con lo dispuesto en los artículos 3º , inciso a), 25, 26 y 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y las “reglas” que delimitan la competencia constitucional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación previstas en el artículo 99, párrafo cuarto (específicamente su fracción IV), del propio ordenamiento, conflicto que supuestamente se resolvería en favor del referido principio democrático, y que permitiría dilucidar la cuestión (interpretativa) acerca de si existe la posibilidad jurídica de examinar la legalidad o constitucionalidad del acto impugnado mediante el juicio de revisión constitucional electoral o algún otro de los distintos medios impugnativos previstos en el artículo 99 constitucional y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Lo anterior implica que no corresponde a este tribunal, incluso bajo el argumento de controlar la constitucionalidad de todos los actos y resoluciones electorales en aras de defender el principio democrático, puesto que es incorrecto conferir al principio democrático una eficacia interpretativa o una proyección normativa absolutas, porque equivaldría a ignorar otros principios constitucionales aplicables y desconocer las normas constitucionales aplicables que establecen expresamente la competencia de este tribunal electoral; así, es necesario sopesar dicho principio democrático con otros que también pertenecen al mismo sistema normativo.
Efectivamente, sostener lo contrario entrañaría no sólo soslayar la naturaleza o status de un principio constitucional y el sistema constitucional en su conjunto sino también una indebida “autoatribución” de facultades por este órgano jurisdiccional que va en contra del principio de legalidad, componente esencial del Estado constitucional democrático de derecho, por las razones que se exponen a continuación:
En la especie, no existe realmente un conflicto entre un principio y una regla que pudiese resolverse con arreglo a una norma de conflicto que confiera preeminencia al principio sin más sino una tensión entre dos principios constitucionales: El principio democrático y el principio de legalidad. Ello es así, toda vez que las normas por las cuales se establece la competencia constitucional de este órgano jurisdiccional federal (básicamente las contenidas en el citado artículo 99 constitucional) tiene como su principio fundante o justificador al principio de legalidad. Ciertamente, debe arribarse a dicha conclusión porque todo conflicto aparente entre un principio y una regla puede reconducirse, en principio, a un “conflicto” entre un principio y el principio subyacente a la regla en cuestión.
En todo caso, cualquier regla jurídica prevista constitucionalmente puede considerarse como el resultado de una ponderación hecha por el constituyente originario o el órgano revisor de la constitución. El caso relativo a las normas competenciales de este tribunal no es la excepción.
En efecto, las reglas que determinan la competencia de un órgano jurisdiccional están en función del principio de legalidad, conforme con el cual las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que la ley les faculta, tal como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Jurisprudencia consultable en el Apéndice 1917-1995 al Semanario Judicial de la Federación, tomo VI, Materia Común, Tesis J/100 SC, página 65, cuyo rubro y texto son: “AUTORIDADES. LAS AUTORIDADES SOLO PUEDEN HACER LO QUE LA LEY LES PERMITE”, criterio que resulta orientador en el presente caso.
El principio de legalidad es de observancia estricta, máxime que en el artículo 1°, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se establece que la citada ley es de orden público. Por consiguiente, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debe ceñirse en su actuación estrictamente al principio de legalidad.
Al respecto, cabe señalar que, en sentido opuesto a lo que ocurre tratándose de la interpretación de las normas por las cuales se establecen derechos fundamentales que deben interpretarse extensivamente (como lo ha resuelto esta Sala Superior en diversos precedentes) para potenciar su ejercicio, las disposiciones constitucionales que confieren atribuciones a un órgano del Estado deben interpretarse en forma restrictiva. Por coherencia, este criterio debe seguirse para interpretar las normas constitucionales que establecen la competencia de este órgano jurisdiccional federal.
Acorde con lo razonado, el aparente conflicto entre el principio democrático y las reglas constitucionales que delimitan la competencia de este tribunal involucra en realidad un concurso entre dos principios de la misma jerarquía normativa: El principio democrático y el principio de legalidad. Por tanto, no cabe aplicar la norma de conflicto lex superior, en todo caso, si esto es así, la cuestión que debe plantearse no es cuál principio tiene precedencia sobre el otro sino cómo optimizar ambos principios, a la luz de una interpretación sistemática y funcional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º, párrafo primero, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Como dice Juan Carlos Bayón, el Estado constitucional de derecho “no sólo incorpora principios que actúan como parámetros de justificación del contenido material de la acción de los poderes públicos, sino también principios formales como los de certeza y seguridad jurídica o de naturaleza institucional como los relativos a la división de poderes y funciones dentro del Estado...” (“Principios y reglas: legislación y jurisdicción en el Estado constitucional”, en Jueces para la democracia, 1996, p. 48). Así, el principio de legalidad es un principio de naturaleza institucional consustancial al Estado constitucional democrático de derecho.
En un sistema contencioso electoral de naturaleza jurisdiccional, en el que privan los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, conforme con lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción IV, en relación con lo establecido en el artículo 99 de la Constitución federal, se trata de maximizar en forma armónica la democracia y el principio de legalidad.
Los principios jurídicos -y no cabe duda que los principios constitucionales son principios jurídicos- tienen una dimensión de peso o importancia. Ello implica que los principios constitucionales aplicables tienen que ser necesariamente ponderados y contrastados con otros principios constitucionales, como ha reconocido un importante sector de la doctrina científica (v. g., Manuel Atienza, “Juridificar la bioética. Bioética, derecho y razón práctica”, en Claves de razón práctica, núm. 61, 1996, pp. 2-15, y Alexander Peczenik, “Derecho, moralidad, coherencia y verdad, en Derecho y razón, México, Fontamara, 2000, pp. 11-66). Una ponderación correcta involucra considerar todas las normas relevantes aplicables. Los principios jurídicos tienen un carácter inconcluyente, ya que tomados aisladamente no pueden resolver un caso. Por consiguiente, dado que el principio democrático es un genuino principio jurídico consagrado constitucionalmente, este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debe sopesarlo con otros principios jurídicos también de rango constitucional aplicables al caso.
Así, el citado principio democrático habrá de cotejarse con otros principios jurídicos de rango constitucional, además del principio de legalidad, como ocurre con el principio federal (artículo 40 constitucional) y, derivado de éste, el principio de distribución de competencias en el sistema federal (artículo 124 constitucional, en el sentido de que las facultades que no se encuentren expresamente conferidas por la Constitución a los órganos de la Federación, se entienden reservadas a los Estados), así como el principio formal de la competencia decisoria del legislador [que en el presente caso se traduce en la atribución que el artículo 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso h), de la Constitución federal le confiere a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal].
Incluso, aun sin apelar al principio de legalidad como principio justificador de las normas constitucionales que confieren atribuciones a este órgano jurisdiccional federal, cabe señalar que no se dan las condiciones para que el principio democrático despliegue por sí mismo una función regulativa en relación con este tribunal. En efecto, existen normas de rango constitucional (particularmente, el multicitado artículo 99) que delimitan el ámbito competencial de este tribunal; estas disposiciones constitucionales no presentan problemas de interpretación insuperables sino que son susceptibles de interpretarse conforme con los criterios gramatical, sistemático y funcional que permiten su aplicación al caso bajo resolución y tales normas competenciales no riñen con el principio de legalidad ni con otros principios jurídicos constitucionales sino que son enteramente congruentes con dichos principios.
Ahora bien, debe tenerse presente que, de acuerdo con el principio de autonomía o de deferencia hacia el legislador democrático, o bien, de dignidad democrática de la ley, esta Sala Superior debe observar el mayor escrúpulo en la determinación de la procedencia del juicio de revisión constitucional electoral.
En efecto, dicho principio, en el presente asunto, se hace patente en dos planos:
a) Uno primero que está dirigido hacia el Constituyente permanente cuando determinó la procedencia del juicio de revisión constitucional electoral, según deriva de lo previsto en el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución federal, precisamente en materia electoral y sólo en cuanto a la designación de los representantes de elección popular en las entidades federativas, y
b) El otro, hacia el legislador ordinario, en cuanto a que también limitó la procedencia de ese juicio a dicha materia (elección de depositarios del poder público del Estado) y, además, confirió al legislador ordinario del Distrito Federal lo relativo a la participación ciudadana [tanto la determinación de los mecanismos o instrumentos que en ella quedaban comprendidos, como el control de la legalidad de los actos y resoluciones relativos, a través de la procedencia del recurso de revisión y el recurso de apelación en los procesos de plebiscito, de los cuales corresponde conocer al Tribunal Electoral del Distrito Federal, según se prescribe en los artículos 129, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como 227, fracción I, inciso c); 241, fracción d), y 242, incisos a) y d,, del Código Electoral del Distrito Federal].
Con la propuesta de sobreseimiento del presente juicio formulada por la minoría, además, de acuerdo con las reglas que propone Konrad Hesse (Escritos de derecho constitucional, tr. Pedro Cruz Villalón, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 33-54), se debe arribar a dicha conclusión porque, de conformidad con el principio de unidad de la Constitución, se da una coherente relación y observa la interdependencia del sistema normativo de la Constitución federal, ya que, al propio tiempo, se respetan los principios democráticos, el de legalidad y el federal.
En conclusión, si bien no debe impartirse justicia en abstracto o sólo en forma nominal sino una justicia real, esto es, genuina, no puede haber justicia sin Estado de derecho, y no puede haber Estado de derecho sin principio de legalidad, pues de lo contrario se corre el riesgo de que el Estado constitucional democrático de derecho se convierta en simple “Estado de Justicia”, que podría ser fuente de la arbitrariedad.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO
MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ |
MAGISTRADO
JOSÉ LUIS DE LA PEZA |
MAGISTRADO
ELOY FUENTES CERDA |
MAGISTRADO
JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ |
MAGISTRADO
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA | |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA