EXPEDIENTE: SUP-OP-4/2015

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: 17/2015 Y SU ACUMULADA 18/2015

PROMOVENTES: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

DEMANDADOS: GOBERNADOR DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE DURANGO Y OTRO

OPINIÓN QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 17/2015 Y SU ACUMULADA 18/2015, A SOLICITUD DEL MINISTRO INSTRUCTOR DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, ALFREDO GUTIÉRREZ ORTÍZ MENA.

Cuestión preliminar

El precepto de la ley reglamentaria invocado dispone, que si una acción de inconstitucionalidad se promueve contra un ordenamiento electoral, el Ministro instructor puede solicitar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, opinión sobre los temas y conceptos especializados en la materia de su competencia[1], relacionados con el tema a debate sometido a la decisión del Alto Tribunal.

La jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[2] ha establecido que los criterios emitidos en estos casos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de Federación -órgano jurisdiccional especializado en la materia-, carecen de fuerza vinculatoria para el Máximo Tribunal, pero que aportan elementos complementarios para la adecuada interpretación de las instituciones jurídicas del ámbito electivo, como datos orientadores para el ejercicio del control abstracto de la constitucionalidad de las normas impugnadas.

Por su parte, el numeral 71, párrafo segundo, de la Ley  Reglamentaria en cita[3], establece que las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución Federal, deben constreñir la materia de estudio a lo planteado por los actores en los conceptos de invalidez; por tanto, es dable inferir que la opinión solicitada por el Ministro instructor a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, debe referir en forma concreta a los temas cuestionados en los conceptos de invalidez.

Órganos ejecutivo y legislativo que emitieron y promulgaron las normas impugnadas

Los partidos políticos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, señalan como autoridad emisora de las disposiciones impugnadas a la Sexagésima Sexta Legislatura del Estado Libre y Soberano de Durango, y como entidad del Poder Ejecutivo que la promulgó al Gobernador Constitucional de la entidad federativa señalada.

Normas impugnadas

La norma general cuya validez se impugna es el Decreto número trescientos veintiuno, por el que se adicionan los artículos 32 BIS, numeral 3, fracción V y 32 QUATER, numeral 4, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Durango, publicado en el periódico oficial de la entidad el quince de febrero de dos mil quince.

Para mayor claridad se transcriben los preceptos normativos señalados:

“Artículo 32 BIS

…

3. El convenio de candidatura común deberá contener:

…

V. La forma en que se acreditarán los votos a cada uno de los partidos políticos que postulan la candidatura común, para efectos de la conservación del registro y para el otorgamiento del financiamiento público, y En la propaganda política o electoral que difundan los partidos políticos y candidatos por cualquier medio, deberán de abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones públicas o privadas, a los partidos políticos o que calumnien a las personas.

Artículo 32 QUÁTER

…

4. Los votos se computarán a favor del candidato común y la distribución del porcentaje de votación será conforme al convenio de candidatura común registrado ante el Consejo General.

5. En la boleta deberá aparecer en un mismo espacio el emblema conjunto de los partidos.”

Disposiciones constitucionales violadas

Los actores estiman violados en el caso a estudio, los artículos 1, 14, 16, 35, fracciones I y II, 36, 39, 40, 41 y 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Conceptos de invalidez hechos valer tanto por el Partido de la Revolución Democrática como del Partido Acción Nacional.

El Partido de la Revolución Democrática hace valer un solo concepto de invalidez, por su parte el Partido Acción Nacional hace valer seis motivos de invalidez, contra los mismos preceptos, en tal medida la metodología para emitir la presente opinión, se encamina a establecer una opinión por temática abordada en los concepto de invalidez.

Primer concepto de invalidez. El Partido Acción Nacional refiere la inconstitucionalidad de los artículos 32 BIS, numeral 3, fracción V, y 32 QUÁTER, numerales 4 y 5, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Durango, transgrede lo señalado en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por contravenir el principio de certeza legal, pues omitió prohibirle a los partidos políticos de nueva creación, participar en candidatura común en su primer proceso electoral.

Segundo concepto de invalidez. Refiere el Partido Acción Nacional que las disposiciones combatidas son contrarias al artículo 116, fracción IV, incisos b) y l) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, habida cuenta que el legislador permanente local omitió señalar la forma en que se computarán los votos para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, distribución de votos que, sí se prevé en tratándose del convenio de candidatura común.

Como los conceptos de invalidez primero y segundo se aduce una presunta omisión legislativa, esta Sala Superior estima pronunciarse sobre las mismas de manera conjunta.

Opinión. En relación a los planteamientos contenidos en los conceptos de invalidez primero y segundo, esta Sala Superior considera que no son materia de opinión por rebasar el ámbito de su competencia especializada en la materia electoral.

Ello, porque el partido político actor plantea que el legislador permanente de Durango, incurrió en la omisión de prever en los artículos 32 BIS, numeral 3, BIS, numeral 3, fracción V, y 32 QUÁTER, numerales 4 y 5, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para esa entidad federativa:

a)    la prohibición de los partidos político de nueva creación de participar bajo la modalidad de candidatura común en su primero proceso electoral, y

b)    así como la forma en que se computarán los votos para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional.

Al respecto, esta Sala Superior estima necesario aclarar que el demandante no hace valer una deficiencia legislativa acerca de las disposiciones normativas tildadas de inconstitucionales, pues sólo se centra en señalar las supuestas omisiones en que incurrió el legislador.

Resulta orientador, la ratio essendi de la tesis 5/2008 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS". Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXVII, febrero de 2008, página 1336.

Al respecto, debe decirse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en el sentido de que procede alegar omisiones legislativas cuando se trata de deficiencia en los preceptos impugnados, mas no en la ausencia de los mismos, de ahí que esta Sala Superior estime no opinar sobre la supuesta omisión.

Tercer concepto de invalidez. El Partido Acción Nacional se duele de la inconstitucionalidad de los artículos de mérito, en cuanto se da la permisión del establecimiento de un convenio de transferencia de votos.

Cuarto concepto de invalidez. El Partido Acción Nacional, establece que la inconstitucionalidad de los artículos de referencia, en razón de ser violatorios a los principios universales del sufragio.

Quinto concepto de invalidez. El Partido de la Revolución Democrática refiere en esencia que la inconstitucionalidad de las normas de mérito, se da en la medida existe una transferencia de votos de los ciudadanos de un partido político a otro.

Toda vez que los conceptos de invalidez tercero, cuarto y quinto se encuentran íntimamente relacionados, esta Sala Superior estima emitir la consideración respectiva, sobre los mismos de manera conjunta.

La premisa de los partidos accionantes se encuentra relacionada  en esencia con el hecho de que el sistema por el cual el legislador local de Durango implementó la figura de la candidatura común es inconstitucional en la medida que establece la transferencia de votos a través del convenio, y en consecuencia tal circunstancia es  violatoria a los principios universales del sufragio.

Al respecto, cabe señalar que sobre la temática en comento, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya ha emitido pronunciamiento al respecto.

En efecto, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintitrés de septiembre de dos mil catorce, resolvió la acción de inconstitucionalidad 59/2014, promovida por el Partido Acción Nacional, en contra de los artículos 146, fracción III y 176, párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur, expedida mediante Decreto Número 2178, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado el veintiocho de junio de dos mil catorce.

Ahora bien, sobre la temática que nos ocupa, esto es de la transferencia de votos mediante convenios de candidaturas comunes, estableció lo siguiente:

“b) Artículo 176, párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur

El promovente impugnó el artículo citado, por contravenir lo dispuesto por el artículo 87, párrafo 10, de la Ley General de Partidos Políticos y autorizar la transferencia de votos entre los partidos que contienden en una elección bajo la figura de la candidatura común.

El precepto que se combate a la letra establece:

“ARTÍCULO 176. (…)

Los votos se computarán a favor del candidato común y la distribución del porcentaje de votación será conforme al convenio de candidatura común registrado ante el Instituto. (…)”

Como se advierte, la norma impugnada prevé reglas de cómputo y distribución de los votos respecto de candidaturas comunes, forma de participación o asociación de partidos políticos con el fin de postular candidatos que las entidades federativas pueden establecer en sus Constituciones Locales, de conformidad con el artículo 85, párrafo 5, de la Ley General de Partidos Políticos (cuya constitucionalidad ha sido reconocida en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014).

En este sentido, aun cuando las entidades federativas gozan de libertad de configuración para regular otras formas de participación o asociación de los partidos, distintas de los frentes, las fusiones y las coaliciones -regulados en la Ley General de Partidos Políticos-, ésta no es irrestricta, pues deben observar los parámetros constitucionales que permitan el cumplimiento de los fines de los partidos políticos como entidades de interés público, en términos del artículo 41, base I, de la Norma Fundamental, a saber, promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

En el caso concreto, la Constitución Política del Estado de Baja California Sur, en su artículo 36, fracción IX, contempla la existencia de las candidaturas comunes, delegando en el legislador local el establecimiento de las reglas a que se sujetarán:

“36. La soberanía del Estado reside esencial y originalmente en el pueblo Sudcaliforniano, quien lo ejerce por medio de los poderes constituidos en los términos de esta Ley fundamental. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como de los Ayuntamientos, se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

(…)

IX. La Ley de la materia señalará las reglas a las que se sujetarán las candidaturas comunes.”

Al respecto, la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur, en su Título Décimo Primero, Capítulo Único, “De las Candidaturas Comunes, Frentes, Fusiones y Coaliciones”, específicamente, en los artículos 174 a 176, regula la figura bajo análisis, destacando, en lo que interesa, las siguientes disposiciones:

1. Los partidos con registro pueden postular candidaturas comunes para la elección de Gobernador, diputados de mayoría y planillas de Ayuntamientos, para lo cual deben celebrar un convenio firmado por sus representantes y dirigentes y presentarlo para su registro ante el Instituto Estatal Electoral hasta cinco días antes del inicio del período de registro de candidatos de la elección de que se trate (artículo 174, párrafo primero).

2. El convenio debe contener, entre otros, el nombre de los partidos que conforman la candidatura común, así como el tipo de elección de que se trate; el emblema común de los partidos que la integran y el color o colores con que se participa; y la forma en que se acreditarán los votos a cada uno de los partidos que la postulan, para efectos de conservación del registro y otorgamiento de financiamiento público (artículo 174, párrafo cuarto, fracciones I, II y V).

3. Al convenio debe anexarse la documentación que acredite que los partidos políticos postulantes del candidato común entregaron en tiempo y forma su plataforma a la autoridad electoral (artículo 175, fracción I).

4. El Consejo General del Instituto Estatal Electoral, dentro de los cinco días siguientes a la presentación de la solicitud de registro del convenio, debe pronunciarse sobre su procedencia y publicar su resolución en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado (artículo 176, párrafo primero).

5. Los partidos que postulen candidatos comunes no pueden postular candidatos propios, ni de otros partidos, para la elección que convinieron la candidatura común (artículo 176, párrafo segundo).

6. En la boleta electoral debe aparecer en un mismo espacio el emblema conjunto de los partidos (artículo 176, párrafo quinto).

Ahora bien, al resolver la acción de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas 62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008, este Tribunal Pleno definió a la candidatura común como la unión de dos o más partidos políticos, sin mediar coalición, para postular al mismo candidato, lista o fórmula, cumpliendo los requisitos que en cada legislación se establezcan; así también, se le distinguió de la coalición, señalando que, mientras en ésta, los partidos, no obstante las diferencias que pueda haber entre ellos, deben llegar a un acuerdo con objeto de ofrecer al electorado una propuesta política identificable, en aquélla, cada partido continúa sosteniendo su propia plataforma electoral, sin tener que formular una de carácter común (lo que, en la especie, sí se exige, como se refirió en el punto 3 anterior).

Con independencia de lo anterior, a diferencia de lo que se establece respecto de coaliciones en el artículo 87, párrafo 12, de la Ley General de Partidos Políticos, en el sentido de que cada uno de los partidos coaligados aparecerá con su propio emblema en la boleta electoral; en el artículo 176, párrafo quinto, de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur, se prevé que, en candidatura común, aparezca en un mismo espacio de la boleta el emblema conjunto de los partidos que contiendan bajo esta modalidad (como se indicó en el punto 6 anterior).

De este modo, si el elector marca el emblema conjunto de los partidos políticos que conforman la candidatura común, no existirá duda sobre su voluntad de apoyar tanto al candidato como a los partidos que lo postularon; sin que pueda, por tanto, manipularse su voto, a efecto de otorgar indebidamente a un partido los sufragios necesarios para conservar el registro y acceder a la prerrogativa de financiamiento.

En este orden de ideas, para efectos del reparto de los votos emitidos a favor de la candidatura común entre los partidos que la integran, no puede sino estarse a los términos del convenio que éstos hubiesen celebrado y que el Instituto Estatal Electoral haya aprobado y publicado en el Boletín Oficial Local, con objeto de que la ciudadanía conozca la forma como se distribuirán los sufragios en caso de que decida votar por la candidatura común.

De lo anterior, se advierte que, contrario a lo manifestado por el accionante, las reglas establecidas por el legislador local respecto de la candidatura común se enmarcan dentro del ejercicio de su libertad de configuración en materia electoral y no violan precepto constitucional alguno, pues se respeta la decisión del elector, quien no vota por un partido identificado individualmente, sino por la candidatura común, y se encuentra en posibilidad de saber que su voto, en todo caso, tendrá efectos conforme a la ley y al convenio que hubiesen celebrado los partidos políticos postulantes, lo cual garantiza certeza, objetividad y autenticidad en el proceso electoral.

Además, no se genera inequidad en la contienda, pues todos los partidos se encuentran en aptitud de participar bajo esta modalidad -lo cual obedecerá a razones de oportunidad y estrategia política de cada uno de ellos-, al tiempo que obligados a alcanzar el porcentaje mínimo de votación que se requiere para conservar el registro y acceder a prerrogativas que, en Baja California Sur, es el tres por ciento de la votación válida emitida.

Así pues, la justificación de la norma impugnada estriba en la determinación sobre la procedencia o no del registro del convenio de candidatura común que debe hacer el Instituto Electoral del Estado; en la publicación del mismo en el medio oficial de difusión local para conocimiento de los electores; y en la necesidad de otorgar plenos efectos al voto emitido a favor de la candidatura común, no sólo en beneficio del candidato, sino también de los partidos que la conforman, en cuanto a la conservación de registro y el acceso, en particular, a la prerrogativa de financiamiento.

Similares consideraciones se sostuvieron por este Pleno en la acción de inconstitucionalidad 129/2008 y su acumulada 131/2008, que, aunque se refiere a coaliciones locales, comparte con la que nos ocupa la premisa básica del emblema común de los partidos políticos que intervienen en el proceso electoral bajo una forma de asociación; a diferencia de las acciones de inconstitucionalidad 6/98, 61/2008 y sus acumuladas y 118/2008, invocadas por el promovente, que presuponen la aparición en la boleta electoral del emblema por separado de cada uno de los partidos coaligados, cuyas razones, por lo mismo, no son aplicables.

Por consiguiente, debe reconocerse la validez del artículo 176, párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur, al haber resultado infundados los argumentos hechos valer por el accionante.

…

TERCERO. Se reconoce la validez del artículo 176, párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur, expedida mediante Decreto Número 2178, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado el veintiocho de junio de dos mil catorce, de acuerdo con el inciso b) del considerando cuarto de esta sentencia.

Por lo que se refiere al punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, con aclaraciones, Pérez Dayán y Presidenta en Funciones Sánchez Cordero de García Villegas, respecto del considerando cuarto, relativo al estudio de fondo del artículo 176, párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur.”

En esa tesitura el Máximo Tribunal reconoció la validez del artículo 176, párrafo cuarto de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur, cuyo contenido y sistema normativo es equivalente a las normas impugnadas que se impugnan en la acción de inconstitucionalidad en la que se rinde la presente opinión.

Para evidenciar lo anterior conviene traer a colación el sistema normativo impugnado y el sistema normativo cuya validez fue reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a efecto de evidencia a través del siguiente cuadro comparativo:

Si bien es cierto, el Alto Tribunal en Pleno sólo hizo declaratoria en específico respecto del artículo 176, párrafo cuarto de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur, que se refiere a que los votos se computarán a favor del candidato común y la distribución del porcentaje de votación será conforme al convenio de candidatura común registrado ante la autoridad electoral, lo cierto es que las consideraciones sirven de sustento para desestimar atender los conceptos de invalidez de los que se solicita la opinión.

Ello sobre la base, de que la consideraciones torales de la resolución en cita consideró que reglas respecto de la candidatura que permite que mediante un convenio se distribuyan los votos recibidos  se enmarcan dentro del ejercicio de su libertad de configuración en materia electoral y no violan precepto constitucional alguno, pues se respeta la decisión del elector, quien no vota por un partido identificado individualmente, sino por la candidatura común, y se encuentra en posibilidad de saber que su voto, en todo caso, tendrá efectos conforme a la ley y al convenio que hubiesen celebrado los partidos políticos postulantes, lo cual garantiza certeza, objetividad y autenticidad en el proceso electoral.

Planteamientos que por identidad de razón cobran aplicación sobre las normas que ahora se pretenden tildar inconstitucionales.

En ese sentido, se estima que al existir criterio del alto tribunal, en la temática de mérito, resulta innecesario el pronunciamiento por parte de esta Sala Superior.

Sexto concepto de invalidez. El Partido Acción Nacional refiere la invalidez de las disposiciones combatidas (artículos 32 BIS, numeral 3, BIS, numeral 3, fracción V, y 32 QUÁTER, numerales 4 y 5, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Durango) son contrarias a los artículos 36, 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que, representan un “fraude a la ley que distorsiona el sistema de partidos políticos.”

Lo anterior, porque establecer en el convenio de candidatura común la forma en que se acreditarán los votos a cada uno de los partidos postulantes, contraviene a los principios generales del sufragio en la conformación de los Congresos federal y estatales, los cuales en la reciente reforma político-electoral de dos mil catorce, se dispuso que fueran acordes a la voluntad de electorado, de ahí que se haya determinado elevar el porcentaje de votación a tres por ciento para mantener el registro.

De ahí que la distribución de votos, en su concepto, da una salida a los partidos “pequeños” (sic) para mantener su registro y obtener una “artificiosa” representación en el congreso local.

Séptimo concepto de invalidez. El Partido Acción Nacional menciona que las disposiciones combatidas, son inconstitucionales porque constituyen un abuso de derecho.

Lo anterior es así, porque la finalidad de la candidatura común es la indebida transferencia de votos.

Por cuestión de método, esta Sala Superior estima oportuno pronunciarse de manera conjunta respecto de los conceptos de invalidez quinto, sexto y séptimo formulados por el Partido Acción Nacional.

Opinión. Esta Sala Superior considera que los planteamientos formulados por el Partido Acción Nacional, respecto de que las normas tildadas de inconstitucionales constituyen un fraude a la ley y abuso del derecho, al disponer la transferencia de votos para que los partidos políticos mantenga su registro y accedan al financiamiento público, no son materia de opinión debido a que corresponde al ámbito del Derecho en general y del Derecho Constitucional, en lo particular, resolver lo conducente, por lo que no se requiere de una opinión especializada por parte de éste órgano jurisdiccional, en razón de que no son temas exclusivos del Derecho Electoral.

Por las razones expresadas en el cuerpo de este dictamen, esta Sala Superior opina que:

ÚNICO. Esta Sala Superior no emite opinión en relación de los artículos 32 BIS, numeral 3, fracción V y 32 QUATER, numeral 4, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Durango.

Emiten la presente opinión los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, en ausencia de los Magistrados Manuel González Oropeza y Salvador Olimpo Nava Gomar. Ante la Subsecretaria General de Acuerdos en funciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quien autoriza y da fe, en México, Distrito Federal, a treinta y uno de marzo de dos mil quince.