EXPEDIENTE: SUP-OP-12/2009

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 53/2009

PROMOVENTE: PARTIDO DEL TRABAJO

OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO Y SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El objeto de la opinión prevista en el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en su calidad de órgano especializado en la materia, proporcione a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los mayores elementos posibles para el examen y solución de las cuestiones planteadas en la acción de inconstitucionalidad de que se trate.

De la lectura del escrito de demanda que dio origen a la acción de inconstitucionalidad al rubro citada, se advierte que el partido accionante impugna los decretos 257 y 259, por los que se reforman diversas disposiciones de la legislación del Estado de Aguascalientes, publicados el diecinueve de junio del presente año en el Periódico Oficial del Estado.

A continuación, procede analizar los conceptos de invalidez formulados por el accionante.

I. PRIMER CONCEPTO DE INVALIDEZ

PLANTEAMIENTO. El demandante sostiene que el párrafo cuarto del apartado B del artículo 17 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, es contrario a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El texto de la norma controvertida, es del tenor siguiente:

Artículo 17.- En el estado la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como los Ayuntamientos se verificarán por medio de elecciones democráticas directas, a través del ejercicio del sufragio universal y secreto.

A. …

B. El Sistema Estatal Electoral se regirá por los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, definitividad y objetividad.

...

El Consejo General será electo por el voto de la mayoría calificada de los integrantes del Congreso del Estado y estará integrado por cinco Consejeros Electorales, de los cuales uno será presidente y cuatro vocales, durarán en su encargo tres años y podrán ser reelectos hasta por un nuevo período.

…

(La parte subrayada se realizó por esta Sala Superior, para destacar la norma cuestionada por el demandante).

La inconstitucionalidad alegada por el incoante, descansa en los siguientes argumentos:

        Que el tres de marzo de dos mil seis, fueron nombrados los siete consejeros que integran actualmente el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes, en términos de lo dispuesto en el artículo 68 del código electoral estatal.

        Que en la fracción I, del artículo 68, del código comicial local, se disponía que los siete consejeros durarían en su encargo cuatro años, y podían ser reelectos por una sola ocasión.

        Que en el artículo 17, apartado B, párrafo cuarto, de la Constitución de Aguascalientes, se establece que el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de dicha entidad federativa se integrará por cinco consejeros electorales.

        Que el precepto impugnado es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, así como de la autonomía e independencia del órgano electoral, ya que dicho precepto entró en vigor el veinte de junio de dos mil nueve y tiene efectos sobre la designación y derechos adquiridos por los actuales consejeros desde dos mil seis. En concreto, indica el actor, porque al reducirse de siete a cinco el número de integrantes del citado Consejo General, ello provoca que se prive a dos consejeros de la posibilidad de reelegirse, generando con ello, alega, incertidumbre e inseguridad jurídica en su patrimonio de derechos.

        Para respaldar su aseveración, el accionante expone argumentos doctrinales, así como criterios jurisprudenciales que, a su parecer, son aplicables al caso, relacionados principalmente con la teoría de los derechos adquiridos y la teoría de los componentes de la norma.

Como se aprecia, el actor sostiene que el artículo 17, apartado B, párrafo cuarto, de la Constitución de Aguascalientes, es inconstitucional, bajo el argumento central de que el derecho de los siete consejeros que actualmente integran el órgano electoral de aspirar a ser reelectos en sus funciones, constituye un derecho adquirido y, por tanto, la entrada en vigor del precepto constitucional local impugnado, que reduce de siete a cinco el número de integrantes de ese órgano, hace nugatorio el derecho de reelección de dos consejeros, en contravención al principio de irretroactividad de las leyes, previsto en el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución General.

OPINIÓN. Esta Sala Superior, opuestamente a lo alegado por el demandante, considera que la disposición impugnada no es inconstitucional, atento a las siguientes consideraciones y fundamentos de derecho.

En primer término, es menester traer a colación lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

Esta Sala Superior ha sostenido que esta disposición constitucional contempla la garantía de irretroactividad de la ley o principio tempus regit actum, que regula la validez temporal de las normas, su vigencia, entendida como la condición que les permite producir consecuencias jurídicas; contiene por tanto, una de las reglas esenciales para el funcionamiento del orden jurídico.

Esa validez temporal se encuentra estrechamente vinculada con los principios de legalidad y seguridad jurídicas, porque determina la operatividad del sistema legal, así como los efectos jurídicos que producen las normas, esto es, la certeza de que las normas futuras no modificarán situaciones legales surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado; en otras palabras, con la incolumidad de las ventajas, beneficios o situaciones concebidas bajo un régimen previo a aquél que innove respecto a un determinado supuesto o trate un caso similar de modo distinto. A su vez, la capacidad de operar de la norma se fundamenta en el principio de certeza jurídica.

La retroactividad se encuentra vinculada con la operación en el tiempo de una norma, implica la eficacia de las disposiciones sobre consecuencias jurídicas derivadas de hechos acaecidos previamente a su expedición, es decir, el precepto se aplica a hechos consumados durante la vigencia de una disposición anterior o a situaciones jurídicas que se encuentran aún en proceso de verificación, en relación con los efectos producidos antes de la entrada en vigor de la nueva ley.

En ese orden de ideas, el precepto constitucional contempla la regla general de que las normas jurídicas son expedidas con el objeto de regular situaciones presentes y futuras, lo que conlleva la prohibición de aplicarse a situaciones previas al inicio de su vigencia, cuando ello depare una afectación al gobernado.

En nuestro orden jurídico, ha cobrado especial relevancia la teoría de los derechos adquiridos, según la cual una ley es retroactiva cuando desconoce derechos adquiridos conforme a una ley anterior, no lo es si implica el desconocimiento de meras expectativas de derecho. Los derechos adquiridos se definen como aquellos que han entrado al dominio del gobernado, forman parte de él y no pueden ser privados de ellos.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, entre otras, las acciones de inconstitucionalidad 80/2008 y 88/2008 con sus acumuladas 90/2008 y 91/2008, sostuvo que el derecho adquirido es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, a su dominio o a su haber jurídico, en tanto la expectativa de derecho la concibe como la pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; en otras palabras, el derecho adquirido constituye una realidad y la expectativa de derecho corresponde a algo que no se ha materializado.

En este mismo sentido se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis que lleva por rubro y texto[1]:

DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES.

El derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; la expectativa del derecho es una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado.

De conformidad con tal distinción, se determina que no se pueden afectar o modificar derechos adquiridos durante la vigencia de una ley anterior, ya que se regirán siempre por la ley al amparo de la cual nacieron y entraron a formar parte del patrimonio de las personas, aun cuando haya cesado su vigencia al haber sido substituida por otra norma; en contraparte, una nueva ley podrá afectar simples expectativas o esperanzas de gozar de un derecho que aún no ha nacido en el momento en que entró en vigor, sin que se considere retroactiva en perjuicio del gobernado.

Por tanto, la ley no debe perturbar situaciones jurídicas consumadas o constituidas con anterioridad (de las que derivan derechos y obligaciones), ni las consecuencias que de estas últimas se sigan produciendo en los casos en que el desconocimiento o afectación de esas consecuencias impliquen necesariamente la alteración de la propia situación jurídica o del hecho adquisitivo del derecho, puesto que únicamente podría influir en las consecuencias aún no producidas (facta pendentia) cuando con ello no se destruya o afecte en perjuicio del interesado la situación jurídica consumada generadora de su derecho.

En el presente caso, se alega la contravención al principio de irretroactividad, por la supuesta vulneración al derecho de dos consejeros de reelegirse en sus cargos. Sin embargo, la reelección no se trata de un derecho adquirido susceptible de ser tutelado bajo el principio indicado, sino de una expectativa de derecho.

En efecto, el  primero de octubre de dos mil tres, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, el Decreto 111, por el que se aprobó el Código Electoral de esa entidad federativa. En el artículo 68, fracción I, se dispuso lo siguiente:

Artículo 68.- El Consejo es el órgano superior de dirección electoral en el Estado residirá en la ciudad de Aguascalientes y funcionará de manera permanente.

El Consejo se integrará por:

I. Siete Consejeros Ciudadanos que durarán en su encargo cuatro años, y podrán ser reelectos por una sola ocasión.

Por su parte, en el párrafo cuarto del apartado B del artículo 17 de la Constitución de Aguascalientes (norma impugnada), se dispone lo siguiente:

El Consejo General será electo por el voto de la mayoría calificada de los integrantes del Congreso del Estado y estará integrado por cinco Consejeros Electorales, de los cuales uno será presidente y cuatro vocales, durarán en su encargo tres años y podrán ser reelectos hasta por un nuevo período.

Como se aprecia, en ambos preceptos se establece la posibilidad de que los miembros del Consejo se reelijan en una ocasión en su cargo, pero el hecho de que se reduzca el número de consejeros de siete a cinco, no significa que a dos de ellos se les aplique retroactivamente en su perjuicio la última de las disposiciones citadas.

Lo anterior es así, porque de acuerdo con la narrativa de ambos preceptos, se advierte que la reelección no es un derecho adquirido inherente al cargo de consejero, sino únicamente una posibilidad de que se realice una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado, lo que se corrobora con el empleo de la frase “podrán ser reelectos”.

Esto es, la reelección se prevé como una situación contingente (que puede o no suceder) y, por tanto, que no constituye un derecho que ha entrado al dominio de los consejeros, ni mucho menos que ha sido materializado.

En este sentido, la reelección supone un nuevo procedimiento de elección, en el que se deben observar las reglas y mecanismos conducentes y en el que confluyen diversos factores que inciden con la elección o rechazo del consejero que pretende ocupar el cargo por un período igual.

Tan es así, que el accionante en su escrito de demanda señala: “… la cual establecía en su artículo 68, el derecho de los mismos a aspirar a ser reelectos por una ocasión…”  “…hace inminente que dos integrantes del actual Consejo General no tengan la posibilidad de reelegirse…”[2]

En este orden de ideas, es claro que la norma impugnada no tiene efectos retroactivos en perjuicio de los actuales integrantes del Consejo General del instituto local electoral, en tanto que se trata de una expectativa de derecho, que no afecta hechos consumados ni derechos adquiridos o constituidos durante la vigencia de una disposición anterior, ni situaciones jurídicas concretas en proceso de verificación o actualización, en relación con los efectos producidos antes de la entrada en vigor de la nueva disposición.

II. SEGUNDO CONCEPTO DE INVALIDEZ

Planteamiento: El Partido del Trabajo aduce que la disposición del artículo 95, párrafo sexto, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, que establece como límite máximo a la retribución diaria de los consejeros electorales, la cantidad equivalente a veintidós salarios mínimos diarios vigentes en el Estado, vulnera el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución, porque restringe la autonomía financiera del órgano electoral, pues esa decisión corresponde al propio órgano.

Opinión: La disposición que establece un límite máximo a la retribución diaria de los consejeros electorales no es violatoria del principio de autonomía de las autoridades electorales locales, pues se trata de un mecanismo jurídico de control del gasto público, establecido en forma previa en una norma general, que no se traduce en el condicionamiento o disminución del monto de los ingresos del órgano, ni restringe en forma sustancial la capacidad de decisión de la autoridad, respecto de la administración de los recursos que le son asignados.

Esta opinión se sustenta en los razonamientos siguientes.

La doctrina define a los órganos constitucionales autónomos como aquellos inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución, que no se adscriben claramente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado[3].

En la misma dirección, ese H. Tribunal ha considerado que la actuación de los órganos constitucionales autónomos no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (poderes legislativo, ejecutivo y judicial), y que a dichos órganos se han encargado funciones estatales específicas, con el fin de lograr una mayor especialización, agilización, control y transparencia en la atención de necesidades torales del Estado y la sociedad en general[4].

Tal como sostiene el accionante, de acuerdo con el criterio de ese H. Suprema Corte los órganos constitucionales autónomos deben observar las siguientes características: a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera, y d) atender funciones conyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.

La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la incorporación de los órganos autónomos no es privativa del órgano reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que conforme al régimen republicano, democrático y federal que establece la norma fundamental, los Estados de la República pueden, según sus necesidades, crear órganos autónomos estatales, siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del Pacto Federal[5].

En este contexto, el artículo 17, apartado B, de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes dispone que el Instituto Estatal Electoral es un ente de interés público, autoridad en la materia, que actúa con independencia en sus decisiones, funcionamiento y profesionalismo en su desempeño; está dotado de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propios, y tiene como autoridad máxima de gobierno y consejo general.

El Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes es entonces, de acuerdo con la Constitución Política del Estado, un órgano constitucional autónomo que, conforme con las características precisadas anteriormente, debe contar con autonomía financiera.

El concepto de autonomía se refiere, por un lado, a una realidad relacional, pues un ente es autónomo respecto de otro ente u órgano y, por otro lado, a un poder limitado, ya que autonomía no equivale a soberanía.

La concepción de autonomía admite diferentes grados, tanto en la integración, estructura, organización y autarquía financiera.

En ese sentido, el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución, que exige que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones locales gocen de autonomía en su funcionamiento, confiere al legislador ordinario un margen de actuación para precisar tal autonomía. Por supuesto, siempre que se respete un núcleo esencial, que permita que el órgano electoral local pueda considerarse realmente autónomo.

La delimitación de la autonomía de la autoridad administrativa electoral no impide el establecimiento de ciertos controles de la actividad del órgano, de carácter jurídico, por ejemplo, la previsión de medios de impugnación cuya resolución puede producir la modificación o revocación de los actos de la autoridad electoral, tal como dispone el artículo 41, base VI, de la Constitución.    

En lo referente a la fijación y administración de los recursos que le son asignados, la actuación de la autoridad electoral es susceptible de control, dado que tales recursos forman parte del gasto público, que se rige, entre otros, por los principios constitucionales de máxima publicidad (artículo 6º, fracción I, in fine) y fiscalización (artículo 79).

El examen del sistema normativo vigente en el Estado de Aguascalientes evidencia que la autonomía financiera del Instituto Estatal Electoral no es absoluta, sino que está sujeta a límites.

Así, conforme con lo dispuesto en el artículo 27, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, el presupuesto del Instituto Estatal Electoral es examinado, discutido y aprobado anualmente por el Congreso del Estado.

Asimismo, en términos semejantes a lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 27, fracción V, de la Constitución del Estado, dispone que el Instituto Estatal Electoral debe presentar su cuenta pública al Congreso del Estado, a más tardar el veintiocho de febrero de cada año.

Según el precepto citado, la cuenta pública es revisada por el Congreso, a través de la Entidad de Fiscalización Superior del Estado, denominada Órgano Superior de Fiscalización del Estado de Aguascalientes, que fiscaliza los Estados de la gestión financiera, comprueba que los ingresos estén de acuerdo a la Ley de Ingresos del Estado, que las partidas gastadas estén justificadas y que sean conforme con las normas de ejecución de los presupuestos de egresos y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Incluso, la entidad fiscalizadora puede emitir recomendaciones al Instituto Estatal Electoral para la mejora en el cumplimiento de los objetivos de los programas.

De igual forma, atento a lo dispuesto en el artículo 27 A de la Constitución local, el Instituto Estatal Electoral está obligado a proporcionar la información y documentación que solicite el Órgano Superior de Fiscalización del Estado, el cual fiscaliza los ingresos y Egresos, la recaudación, la administración, el manejo, la custodia y la aplicación de los fondos y recursos públicos que ejerce dicho Instituto.

Lo anterior pone de manifiesto que la autonomía financiera del Instituto Estatal Electoral no es absoluta, pues está sujeta a controles de carácter jurídico, establecidos normativamente, con el fin de verificar la regularidad del ejercicio del gasto público.

Pues bien, la disposición prevista en el artículo 95, párrafo sexto, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes establece también un mecanismo de control, enderezado a observar lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución General de la República, que prescribe  que la remuneración recibida por los servidores públicos por el desempeño de su función debe ser adecuada.

Al respecto, la reciente reforma al artículo 127 de la Constitución, aprobada por ambas cámaras del Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, y pendiente de publicación, agrega a la disposición actualmente vigente, entre otras cosas, que la remuneración de los servidores públicos de los organismos autónomos debe ser proporcional a sus responsabilidades, y que las legislaturas de los Estados han de expedir las leyes para hacer efectivo el contenido de ese artículo.

De ahí que se estime que el establecimiento de un tope máximo a la retribución económica de los consejeros electorales persigue la observancia del precepto constitucional citado, y no vulnera la autonomía financiera del Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes, pues sólo establece un límite a la capacidad de decisión del órgano electoral, en apenas un aspecto de la administración de los recursos que le son asignados.

Esta conclusión se robustece si se tiene en cuenta que la cantidad de veintidós salarios mínimos diarios vigentes en el Estado es un límite máximo que permite que la autoridad electoral, en ejercicio de su autonomía, determine el salario de los consejeros, siempre que no rebase ese margen.

Los razonamientos anteriores conducen a esta Sala Superior a opinar que el artículo 95, párrafo sexto, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, no vulnera la autonomía financiera del Instituto Estatal Electoral y, en ese aspecto, es constitucional.

Por otra parte, cabe señalar que la norma cuestionada tampoco es violatoria de la independencia de los integrantes del órgano, en tanto que el establecimiento de un tope a la retribución económica en los términos indicados, en modo alguno implica subordinación de aquéllos respecto de algún otro órgano, dependencia o nivel de gobierno, que pudiera vulnerar, trastocar o atar su desempeño, en detrimento de su imparcialidad para desempeñar las funciones previstas en la ley.

Aunado a lo anterior, esta Sala Superior opina que no se advierte elemento alguno para considerar que el tope previsto por el legislador de Aguascalientes a la retribución económica, no sea una remuneración suficiente y razonable para garantizar la independencia de los integrantes del órgano y asegurar la autonomía de éste último, por lo cual puede considerarse como digna y proporcional con las necesidades y responsabilidades inherentes al cargo de Consejero del Instituto Estatal Electoral de esa entidad federativa.

Lo anterior, toda vez que el tope a la retribución económica precisada, es de veintidós salarios mínimos diarios vigentes en el Estado, lo que equivale a treinta y cuatro mil doscientos ochenta y siete pesos mensuales ($34,287), calculado sobre la base de cincuenta y un pesos con noventa y cinco centavos, que es el salario mínimo del área geográfica “C”, a la que pertenece el Estado de Aguascalientes, según la “Resolución del H. Consejo de Representantes de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos que fija los salarios mínimos generales y profesionales vigentes a partir del 1 de enero de 2009”, publicada el veintitrés de diciembre de dos mil ocho, en el Diario Oficial de la Federación.

La presente opinión se emite por unanimidad de votos de los magistrados que integran esta Sala Superior por lo que hace al PRIMER CONCEPTO DE INVALIDEZ, con la ausencia de los Magistrados José Alejandro Luna Ramos y Pedro Esteban Penagos López, y por mayoría de cuatro votos, con el voto disidente del Magistrado Flavio Galván Rivera, por lo que hace al SEGUNDO CONCEPTO DE INVALIDEZ.

México, Distrito Federal, a veintiocho de julio de dos mil nueve.

MAGISTRADA PRESIDENTA

MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO