OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN ATENCIÓN A LA SOLICITUD DEL MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, EN LAS ACCIONES CITADAS, RELACIONADAS CON LA LEY DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE SINALOA.

Ciudad de México, veintidós de julio de dos mil veinte.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en atención a la solicitud formulada en las acciones de inconstitucionalidad citadas, emite opinión especializada conforme a lo siguiente.

ÍNDICE

GLOSARIO

ANTECEDENTES

I. Vinculación al Congreso local para legislar sobre la representación de pueblos y comunidades indígenas. El veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho, esta Sala Superior resolvió el SUP-REC-588/2018, en el que, en lo que interesa, vinculó al Congreso local, para que en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, cumpla con la obligación establecida en el artículo 2°, apartado A, fracción VII, de la Constitución y, emitiera las disposiciones que considere pertinentes para complementar el marco normativo local que permitan el correcto ejercicio del derecho de representación de los pueblos y comunidades indígenas ante los ayuntamientos de esa entidad y no solamente su reconocimiento.

II. Decreto. El cinco de junio[1] fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Sinaloa, el Decreto por el cual se reformaron los artículos 18, segundo párrafo; 36, párrafos segundo y noveno; 80, párrafo segundo; 142, párrafo primero; 146, fracciones III y IV; 153 y 161; 79, párrafo segundo; 80, párrafo tercero; 146, fracción XXIV Bis, así como el artículo único transitorio del decreto No. 454, y la derogación de los párrafos tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo del artículo 36, todos de la Ley Electoral Local.

III. Demandas de acción de inconstitucionalidad. El Partido Sinaloense presentó demandas de acción de inconstitucionalidad las cuales fueron registradas con las claves 135/2020 y 138/2020, respectivamente, para solicitar la invalidez de la citada reforma.

IV. Solicitud de opinión. Mediante acuerdo de trece de julio, el Ministro José Fernando Franco González Salas, instructor en las mencionadas acciones de inconstitucionalidad, solicitó a esta Sala Superior su opinión sobre los conceptos de invalidez planteados.

Los acuerdos fueron notificados a este órgano jurisdiccional el catorce de julio.

V. Trámite. En esta última fecha, el Magistrado Presidente de la Sala Superior ordenó integrar el expediente respectivo y turnarlo al Magistrado Felipe de la Mata Pizaña.

BASE NORMATIVA DE LA OPINIÓN

La Ley Reglamentaria[2] dispone que cuando la acción de inconstitucionalidad se ejerza contra una ley electoral, el Ministro Instructor tiene la facultad de solicitar a la Sala Superior opinión sobre los temas a resolver.

Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte[3] ha establecido que la opinión de esta Sala Superior carece de carácter vinculatorio, pero aporta elementos para una mejor comprensión de las instituciones electorales y orienta el ejercicio del control abstracto.

Por ello, cuando se solicita esa opinión, la Sala Superior debe hacer referencia concreta a los conceptos de invalidez contenidos en la demanda y que sean del ámbito electoral.

Por tanto, la presente opinión se emite mediante un análisis temático.

NORMAS CUYA INVALIDEZ SE SOLICITA

Con el propósito de exponer adecuadamente la opinión, se considera indispensable señalar cuál es el contenido de las normas impugnadas por el partido político actor. Por tal motivo, a continuación, se transcribe la parte relevante de los preceptos controvertidos de la Ley Electoral Local:

Artículo 18, segundo párrafo:

…

El Congreso del Estado convocará a elecciones dentro de la primera quincena del mes de diciembre del año previo al año de la elección.

Artículo 36, párrafos segundo y noveno:

…

Para el ejercicio del derecho reconocido en el párrafo anterior, bastará que cada partido político nacional lo manifieste por escrito al Instituto, dentro de los quince días posteriores a la publicación de la convocatoria a elecciones que expida el Congreso del Estado, proporcionando:

…

Dentro del primer mes del proceso electoral ordinario, el Instituto ordenará publicar en el Periódico Oficial del Estado, el listado de partidos políticos nacionales y locales que participarán en la elección.

Artículo 80, párrafo segundo:

…

La manifestación de la intención se realizará a partir del día siguiente al de la celebración de la sesión del Consejo General para el inicio formal del proceso electoral y hasta el día previo al inicio del periodo para recabar el apoyo ciudadano correspondiente, conforme a las siguientes reglas:

Artículo 142, párrafo primero:

El Consejo General funcionará en forma permanente, pero para efectos de dar inicio formal a los procesos electorales celebrará sesión dentro de los cinco días posteriores a la fecha de expedición de la convocatoria a elecciones por el Congreso del Estado. A partir de esa fecha y hasta la conclusión del proceso el Consejo General sesionará por lo menos dos veces al mes.

Artículo 146, fracciones III y IV:

Son atribuciones del Consejo General, las siguientes:

…

III. Designar durante la primera quincena del mes de enero del año de la elección, al Presidente y consejeros electorales que integren los Consejos Distritales y a los integrantes de los Consejos Municipales con base en los lineamientos respectivos;

IV. Recibir las manifestaciones de intención de participar en el proceso electoral que presenten los Partidos Políticos nacionales, para participar en los procesos electorales locales;

…

Artículos 153 y 161:

Los Consejos Distritales Electorales se instalarán durante la segunda quincena del mes de enero del año en que se celebren las elecciones ordinarias. A partir de su instalación y hasta la conclusión del proceso sesionarán en forma ordinaria por lo menos dos veces al mes.

Los Consejos Municipales Electorales se instalarán durante la segunda quincena del mes de enero del año de la elección. A partir de su instalación y hasta la conclusión del proceso sesionarán por lo menos dos veces al mes.

Artículo 79, párrafo segundo:

...

Dentro los últimos siete días del mes de octubre del año anterior a la elección, el Consejo General del Instituto acordará los plazos en los que deberán desahogarse los procedimientos a que se refiere este artículo, y podrá al concluir dicho término publicar la convocatoria correspondiente.

Artículo 80, párrafo tercero:

…

Las manifestaciones de intención de ciudadanos que pretendan postularse como candidatos independientes a los cargos de Diputados, Presidente municipal, Síndico Procurador y Regidurías, todos por el sistema de mayoría relativa, podrán presentarse supletoriamente ante el Consejo General, quien podrá acreditar a los aspirantes que hayan cumplido con los requisitos; así como recibir y resolver las solicitudes de registro de fórmulas de candidatos independientes a dichos cargos.

Artículo 146, fracción XXIV Bis

Son atribuciones del Consejo General, las siguientes:

…

XXIV Bis. Recibir supletoriamente las manifestaciones de intención de ciudadanos que pretendan postularse como candidatos independientes a los cargos de Diputados, Presidente municipal, Síndico Procurador y Regidurías por el sistema de mayoría relativa; acreditar a los aspirantes que hayan cumplido con los requisitos; así como recibir y resolver las solicitudes de registro de fórmulas de candidatos independientes a dichos cargos;

...

Artículo único transitorio, y 36, párrafos tercero, cuarto, quinto, sexto y decimo, derogados:

ARTÍCULO ÚNICO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial “El Estado de Sinaloa”.

Artículo 36. Los partidos políticos nacionales tienen derecho de participar en las elecciones estatales y municipales en los términos del artículo 41, párrafo cuarto, fracción I de la Constitución y en los establecidos en esta ley.

Para el ejercicio del derecho reconocido en el párrafo anterior, bastará que cada partido político nacional lo manifieste por escrito al Instituto, dentro de los quince días posteriores a la publicación de la convocatoria a elecciones que expida el Congreso del Estado, proporcionando:

I. El domicilio para notificaciones en la capital del Estado, al que se remitirán también las convocatorias a sesiones del Consejo General y de las comisiones de trabajo, así como cualquier otro aviso que se requiera;

II. El directorio de integrantes de su dirigencia y demás órganos internos estatales, incluyendo teléfonos y correos electrónicos de contacto; y

III. El directorio de dirigencias y órganos municipales que tenga integrados.

Derogado.

Derogado.

Derogado.

Derogado.

El Instituto en esta materia, tendrá en todo momento la obligación de integrar un expediente del asunto y resguardarlo.

La información que en esta materia obre en el Instituto se considerará pública y por tanto a ella podrán tener acceso los ciudadanos conforme a los lineamientos que el Instituto defina al efecto.

Dentro del primer mes del proceso electoral ordinario, el Instituto ordenará publicar en el Periódico Oficial del Estado, el listado de partidos políticos nacionales y locales que participarán en la elección.

Derogado.[4]

De la transcripción que antecede, la parte objeto de reforma y de impugnación es la temporalidad para el inicio del proceso electoral, el cual comenzará con la Convocatoria a elecciones por parte del Congreso del Estado de Sinaloa, dentro de la primera quincena del mes de diciembre del año previo al año de la elección.

Cabe mencionar que antes de la reforma, se preveía como fecha para la expedición de la referida convocatoria el mes de septiembre del año previo a la elección.[5]

Además, se precisan las fechas de instalación de consejos electorales distritales y municipales, expedición de convocatorias para la participación de partidos políticos y candidatos independientes, ajustadas respecto a la modificación del inicio de proceso electoral.

Ahora bien, el partido político promovente estima que los preceptos impugnados constituyen una contravención al artículo 2, apartado A, de la Constitución, porque señala que el Congreso del Estado de Sinaloa reformó el párrafo segundo del artículo 18 de la Ley Electoral Local[6] para efecto que la Convocatoria a elecciones se expidiera en diciembre, y el legislador puede tener más tiempo para expedir la regulación para la elección de los representantes indígenas ante el ayuntamiento.

En este orden de ideas, el actor considera que la elección del representante indígena ante los ayuntamientos está supeditada a la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral para elegir ayuntamientos para el periodo 2021-2024, y esto en su parecer hace suponer que la elección del representante indígena está incluido dentro del proceso electoral ordinario

Lo cual estima contraviene las normas, procedimientos y prácticas tradicionales de los pueblos indígenas en contravención al artículo 2, apartado A, de la Constitución; y por ello, los preceptos impugnados están en contravención directa con este último precepto constitucional.

Por otra parte, la norma impugnada establece que los últimos siete días del mes de octubre del año anterior a la elección, el Consejo General del Instituto Local acordará los plazos en los que deberán desahogarse los procedimientos relativos a candidaturas independientes y podrá al concluir dicho término publicar la convocatoria correspondiente.

Al respecto, el promovente señala que dicha disposición[7], dispone actos que se llevarán a cabo antes de la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral, que es la primera quincena del mes de diciembre del año previo al año de la elección, lo cual en su parecer es inconstitucional.

CONSIDERACIONES DE LA OPINIÓN

I. Temas en las demandas.

De la lectura de los escritos de demanda[8], se advierte la existencia de temas concretos en los conceptos de invalidez, los cuales se pueden resumir, en el orden planteado por el actor, de la siguiente manera:

1. Diferimiento de la convocatoria para el inicio del proceso electoral para incorporar a los representantes indígenas en la próxima elección para el periodo 2021-2014 de los ayuntamientos, lo cual implica que el nombramiento del representante indígena se adscriba en el proceso electoral ordinario.

2. La realización de actos electorales antes de la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral, en particular, los procedimientos para la postulación de candidaturas independientes.

3. Invasión de esferas competenciales de los poderes Legislativo y Ejecutivo Federales, al realizar reformas en las etapas del proceso electoral, con motivo de la pandemia del COVID-19.

4. Infracción a la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas, por la incorporación de la elección del representante de las comunidades indígenas ante los ayuntamientos al proceso electoral que rige a los partidos políticos y candidaturas independientes.

5. Infracciones en el proceso legislativo, al no permitirse la deliberación y discusión sobre el aplazamiento del proceso electoral.

Cabe destacar que la opinión que emite la Sala Superior es exclusivamente respecto del fondo del asunto en los temas electorales, sin que se haga un pronunciamiento de aspectos del proceso legislativo o ajenas a la materia.

Por lo anterior, por cuestión de método, en un orden distinto al enunciado por el accionante, primero se dará respuesta a las temáticas enunciadas relacionadas con aspectos que son cuestiones del proceso legislativo o ajenas a la materia electoral (temas 3 y 5), y posteriormente, las relacionadas con aspectos electorales (temas 1, 2 y 4).

II. Opinión de la Sala Superior.

PRIMER TEMA. Infracciones en el proceso legislativo al no permitirse la deliberación y discusión sobre el aplazamiento del proceso electoral.

a. Conceptos de invalidez

El partido político actor expresa que no se permitió la deliberación y discusión sobre el aplazamiento del proceso electoral, por lo que existió un procedimiento legislativo viciado.

Señala que en una misma sesión, se dio primera lectura, se turnó a la comisión correspondiente, después se presentó el dictamen y posterior votación, lo cual infringe los principios de democracia representativa y se afectó el derecho de las comunidades indígenas, al incluirse en dichas reformas la elección de los representantes indígenas al ayuntamiento.

b. Opinión.

Como se aprecia de la síntesis de los conceptos de invalidez, el Partido Sinaloense afirma que existieron diversas violaciones al procedimiento legislativo que dio origen al Decreto No. 454 que ahora controvierte.

Al respecto, esta Sala Superior considera que esos planteamientos tienen relación con temas que pertenecen al ámbito del derecho parlamentario, por estar vinculados con violaciones de carácter formal al procedimiento legislativo, los cuales son ajenos a la materia electoral.

En efecto, una interpretación jurídica, armónica y sistemática de los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones II, IV y V, 41, 51, 52, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracción I y 122, fracción III, de la Constitución, permite concluir que, para efectos de la acción de inconstitucionalidad establecida en la fracción II del artículo 105 del mismo ordenamiento, se debe entender que las normas de carácter electoral son aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o alcaldías de la Ciudad de México.

En ese sentido, los planteamientos que quedaron enunciados en los que se aducen violaciones al proceso legislativo del que derivó la norma impugnada, no se consideran de índole electoral.

Por lo tanto, dichos aspectos no pueden ser materia de opinión por esta Sala Superior, por no tratarse de temas estrictamente electorales.

Similar criterio sostuvo este órgano jurisdiccional al emitir las opiniones identificadas con las claves de expediente SUP-OP-08/2012, SUP-OP-11/2012, SUP-OP-03/2014, SUP-OP-07/2014, SUP-OP-54/2014 y SUP-OP-5/2019.

SEGUNDO TEMA: Invasión de esferas competenciales de los poderes Legislativo y Ejecutivo Federales, al realizar reformas en las etapas del proceso electoral, con motivo de la pandemia del COVID-19.

El actor señala que durante el proceso legislativo se argumentaron razones para el diferimiento del proceso electoral relacionadas con la pandemia del COVID-19,[9], a fin de hacer diversas modificaciones en las diversas etapas del proceso electoral, pero estima que esas razones están relacionadas con la materia de salubridad, la cual corresponde su regulación al Poder Legislativo Federal, quien está facultado para legislar sobre cuestiones de salubridad que atañen a las epidemias.

Considera que realizar cambios en las etapas del proceso electoral, con motivo de la pandemia, implica también asumir funciones propias de entes federales, que son el Consejo de Salubridad General y de la Secretaría de Salud, dependientes del Poder Ejecutivo Federal.

Por tales razones, estima una invasión de esferas competenciales por parte del Congreso Local.

Al respecto, esta Sala Superior considera que el tema se restringe a una cuestión de invasión de competencia en materia de salubridad, y no se requiere de opinión especializada de la Sala Superior, en razón de que no es un tema exclusivo del derecho electoral.

En efecto, los planteamientos pertenecen al ámbito del derecho constitucional, por ser planteamientos atinentes a la presunta inobservancia de los principios y reglas que rigen las competencias legislativas en el Estado federal mexicano, derivada, según el actor, de la invocación de motivos relacionados con la emergencia sanitaria del COVID-19 al reformar la Ley Electoral.

Por ello, el tópico planteado en lo tocante a la invasión de competencias por parte del Congreso Local, excede el ámbito materia de la Sala Superior al referir a un tema ajeno a lo estrictamente electoral, que es el ámbito de regulación de normas relacionadas con la salubridad.

Similar criterio sostuvo este órgano jurisdiccional al emitir las opiniones identificadas con las claves de expediente SUP-OP-9/2014, SUP-OP-16/2015 y SUP-OP-2/2017.

TERCER TEMA. Diferimiento de la convocatoria para el inicio del proceso electoral para incorporar a los representantes indígenas en la próxima elección de los ayuntamientos para el periodo 2021-2014; lo que conlleva la infracción a la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas.

a. Conceptos de invalidez.

En el primer y cuarto conceptos de invalidez señalados en su demanda, el promovente expone argumentos dirigidos a que la elección de los representantes indígenas ante los ayuntamientos está supeditada a la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral para elegir ayuntamientos para el periodo 2021-2024, lo cual transgrede la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas

El actor manifiesta que de las iniciativas y dictámenes correspondientes, se desprende que el Congreso Local reformó la Ley Electoral Local para efecto que la Convocatoria a elecciones se expidiera en diciembre, con el propósito que el legislador puede tener más tiempo para expedir la regulación para la elección de los representantes indígenas ante el ayuntamiento.

Con ello, el actor considera que la elección del representante indígena ante los ayuntamientos está supeditada a la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral para elegir ayuntamientos para el periodo 2021-2024, y esto en su parecer hace suponer que la elección del representante indígena está incluido dentro del proceso electoral ordinario, lo cual contraviene las normas, procedimientos y prácticas tradicionales en contravención al artículo 2, apartado A, de la Constitución.

El actor considera que no puede supeditarse la elección del representante indígena a la convocatoria que emita el Congreso del Estado para renovar ayuntamientos, ni tampoco a cualquiera de las reglas, principios, trámites y diligencias que rigen al proceso electoral en donde participan partidos políticos y candidatos independientes, sino que su elección se rige por sus principios y prácticas tradicionales. Por lo que su incorporación a un mismo proceso electoral es inconstitucional, y se infringe el pluralismo jurídico.

También señala que la regulación para elegir al representante indígena se podía llevar a cabo una vez iniciado el proceso electoral ordinario y con ello no se violenta el periodo de 90 días previos a su inicio, porque dicho representante es ajeno a las reglas y principios del proceso electoral, lo que en nada afecta a los partidos y candidatos independientes.

b. Opinión

i. Tesis.

Se opina que son constitucionales las disposiciones impugnadas relativas al ajuste de fechas del proceso electoral atendiendo a la expedición de la Convocatoria en el mes de diciembre del año previo a la elección, porque:

           Las legislaturas locales tienen libertad configurativa para determinar las fechas del inicio y etapas del proceso electoral, y el ajuste se realizó atendiendo a las causas que fueron expuestas en el dictamen correspondiente, relativas a la situación de emergencia sanitaria por COVID-19, y para cumplir con la obligación establecida en el artículo 2°, apartado A, fracción VII, de la Constitución para emitir las disposiciones que considere pertinentes para complementar el marco normativo local que permitan el correcto ejercicio del derecho de representación de los pueblos y comunidades indígenas ante los ayuntamientos.

           No se advierte una infracción al artículo 2, apartado A, de la Constitución, porque la reforma se instrumentó para efectuar los ajustes correspondientes a legislar el ejercicio del derecho de representación de los pueblos y comunidades indígenas ante los ayuntamientos, pero no se realizó ningún ajuste que implique que la elección del representante indígena quede sujeto a  la convocatoria que emita el Congreso del Estado para renovar ayuntamientos.

ii. Justificación

Base normativa constitucional y legal.

Del artículo 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución, se desprende que en el ámbito estatal, cada legislatura debe regular en la normativa local que las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición.

De lo anterior, no se establece algún parámetro específico a seguir por parte de las legislaturas estatales en cuanto al señalamiento de fechas para el inicio de los procesos electorales.

Por ello, se trata de un aspecto sobre el cual el legislador local cuenta con libertad de configuración normativa, dado que no existe un parámetro en la Constitución que lo vincule a regularlo de una manera u otra.

Esto, teniendo en consideración que dicha libertad de configuración normativa únicamente se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales suscritos por México, de conformidad con el artículo 1º constitucional, lo que ha sido  señalado por la Suprema Corte[10].

Análisis de las normas impugnadas a partir de los conceptos de invalidez

a)     Ajuste del inicio del proceso electoral.

El promovente señala que el Congreso del Estado de Sinaloa reformó el párrafo segundo del artículo 18 de la Ley Electoral Local[11] para efecto que la Convocatoria a elecciones se expidiera en diciembre, y estima que tal artículo y restantes preceptos impugnados en los cuales se realizaron ajustes en las fechas para adecuar distintos actos al inicio del proceso electoral en diciembre,[12] constituyen una contravención al artículo 2, apartado A, de la Constitución, porque considera que la elección del representante indígena ante los ayuntamientos está supeditada a la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral para elegir ayuntamientos para el periodo 2021-2024.

Ahora bien, resulta constitucional el ajuste del inicio del proceso electoral, porque el Congreso electoral puede modificar el inicio del proceso electoral atendiendo a su libertad de configuración normativa, y en el caso, se expusieron las razones para efectuar tal reforma, sin que se observe una infracción a disposición o principio constitucional alguno.

En efecto, de la lectura del Dictamen correspondiente a la iniciativa con proyecto de Decreto que propone reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa,[13] se advierte que la reforma cuestionada tuvo por objeto modificar la fecha para convocar a elecciones por parte del Congreso del Estado, que era dentro de la primera quincena del mes de septiembre del año previo al año de la elección, por la primera quincena del mes de diciembre; y en consecuencia ajustar las fechas y términos inherentes a la función electoral.

Lo anterior, por las siguientes razones:

A)    El día 17 de marzo de 2020, el Congreso Local emitió un Plan de Acción para el desarrollo de las labores y medidas preventivas del propio Congreso, con el objeto de salvaguardar la integridad de su personal de los efectos del COVID-19, del que a su vez derivó la suspensión de actividades.

B)    El contexto de la pandemia obligó al Congreso del Estado a extender la suspensión parcial de actividades cotidianas, y prorrogar la celebración de sesiones del Pleno y reuniones de trabajo de las Comisiones Permanentes, para reanudarlas el 2 de junio.

C)    La situación descrita dejó pendiente tareas legislativas, particularmente en materia de derechos indígenas, como el cumplimiento de la sentencia dictada en el expediente SUP-REC-588/2018, por esta Sala Superior, donde se vincula al Congreso Local para que en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en cumplimiento al artículo 2°, apartado A, fracción VII, de la Constitución emitiera las disposiciones que permitan el correcto ejercicio del derecho de representación de los pueblos y comunidades indígenas ante los ayuntamientos.

Por lo que el legislador concluyó que el cambio de fecha permitirá al Congreso Local contar con más tiempo para analizar y realizar las reformas en materia de derechos indígenas. Asimismo, señaló que también quedaban pendientes la armonización de leyes locales con las leyes generales en otras materias como la violencia política contra las mujeres y de paridad de género.

De lo anterior, se desprende que el Congreso local justificó la modificación del inicio del proceso electoral, en ejercicio de su libre configuración normativa, y expuso las razones de fuerza mayor que le han impedido legislar en materia de derechos indígenas en materia electoral, y por ello expuso que la reforma es porque estima que necesita un mayor tiempo para cumplir con ese imperativo.

Por tanto, en opinión de esta Sala Superior, es constitucional la reforma al párrafo segundo del artículo 18 de la Ley Electoral Local  para efecto que la Convocatoria a elecciones se expidiera en diciembre, dado que no existe un parámetro en la Constitución que lo vincule a regularlo el inicio del proceso electoral de una manera u otra, y justificó las razones para tal acción.

Así, en principio, de una revisión en principio, de una revisión a la propia legislación cuestionada no se advierte una transgresión a las fases o etapas del proceso electoral, lo cual pudiera repercutir en el ejercicio pleno de los derechos político-electorales de la ciudadanía.

Lo anterior es así, porque el artículo 116, fracción IV, inciso j), de la constitución establece que la duración de las campañas será de sesenta a noventa días para la elección de gobernador y de treinta a sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales.

Lo anterior porque, aun comenzando el proceso electoral en la primera quincena del mes de diciembre del año previo a la elección, esto no afecta el desarrollo de las etapas del proceso electoral, ya que, se pueden desarrollar todas las etapas del proceso electoral local, cumpliendo con los plazos constitucionalmente previstos para el desarrollo de las precampañas y campañas.

Esto es así porque transcurrirán más de seis meses entre el inicio del proceso electoral local y la fecha de la elección.

Por otra parte, el actor plantea la inconstitucionalidad de los restantes artículos impugnados[14] porque estos preceptos implicaron un ajuste en las fechas previstas para distintas etapas del proceso electoral, tales como la instalación de consejos y registro de partidos y candidaturas independientes, atendiendo a la modificación del inicio del proceso electoral prevista en el artículo 18, párrafo segundo.

El actor argumenta que en su conjunto, implican una infracción al artículo  2°, apartado A, fracción VII, de la Constitución, en cuanto a los principios de libre determinación y autonomía de las comunidades indígenas, pero no plantea argumentos de invalidez particulares sobre estos preceptos. Por tanto esta Sala Superior considera que no ameritan opinión alguna.

b)     Infracción al artículo 2, apartado A, de la Constitución, sobre el ejercicio del derecho de representación de los pueblos y comunidades indígenas ante los ayuntamientos

El actor sostiene que las reformas a las artículos controvertidos infieren que la elección del representante indígena ante los ayuntamientos está supeditada a la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral para elegir ayuntamientos para el periodo 2021-2024, y esto en su parecer hace suponer que la elección del representante indígena está incluido dentro del proceso electoral ordinario, lo cual contraviene las normas, procedimientos y prácticas tradicionales en contravención al artículo 2, apartado A, de la Constitución.

Al respecto, es importante señalar que no se observa una infracción al citado precepto constitucional, porque como se advierte del contenido de los artículos reformados y el dictamen legislativo, los artículos reformados únicamente refieren un ajuste a las fechas de inicio del proceso electoral y actos derivados de éste, pero no se efectuó cambio alguna que refiriera reglas que afectaran los derechos de los pueblos indígenas en materia electoral.

Inclusive, se advierte tanto por el propio actor como del dictamen de ley, que está pendiente el tema de regular para el marco normativo local para dar cumplimiento la obligación establecida en el artículo 2°, apartado A, fracción VII, de la Constitución que permita el correcto ejercicio del derecho de representación de los pueblos y comunidades indígenas ante los ayuntamientos. Por lo cual no se ha concretado disposición alguna en tal materia.

También resultada equivocada la premisa que la modificación de la fecha de la Convocatoria para inicio del proceso conlleva automáticamente la inclusión de sistemas normativos al proceso electoral ordinario y la consecuente infracción al principio de autonomía indígena, porque como se ha señalado, no se ha emitido reglamentación alguna sobre el cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 2°, apartado A, fracción VII, de la Constitución.

CUARTO TEMA. Realización de actos electorales antes de la expedición de la Convocatoria para el inicio del proceso electoral, en particular, procedimientos para la postulación de candidaturas independientes.

a. Concepto de invalidez.

En la reforma se establece que el Congreso Local convocará a elecciones en la primera quincena de diciembre del año previo a la elección, por tanto el inicio del proceso electoral inicia a partir de la Convocatoria que emita el Congreso. Sin embargo, la ley electoral dispone actos que se llevarán a cabo antes de la expedición de la Convocatoria, lo cual es anticonstitucional.

En particular, el artículo 79, párrafo segundo,[15] prevé procedimientos para la postulación de candidaturas independientes a desarrollarse en los últimos siete días de mes de octubre, antes del inicio del proceso electoral, lo cual estima como anticonstitucional.

b. Opinión.

i. Tesis.

Se considera inconstitucional la porción normativa el artículo 79, párrafo segundo referente a “Dentro los últimos siete días del mes de octubre del año anterior a la elección”, porque con la existencia de actos propios de la preparación del proceso electoral antes del inicio formal del proceso electoral, relacionados con candidaturas independientes, se infringiría el principio de certeza, porque los actos correspondientes a la etapa correspondiente a la preparación de la elección deben comprenderse dentro del propio proceso electoral, y no antes.

ii. Justificación

        Base normativa.

El artículo 41 Constitucional  prevé que la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a diversas bases, entre ellas la V, que señala que la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, y en el ejercicio de esta función estatal, la certeza, será principio rector.

Ahora bien, el debido desarrollo del proceso electoral requiere que cada una de sus etapas se lleven a cabo de manera sucesiva, de tal forma que cada una de ellas sirva de sustento a las posteriores, en relación con el principio de definitividad de las etapas del proceso también previsto en la propia Constitución, en el artículo 41, Base VI.

En este sentido, todo proceso electoral implica una sucesión de etapas estrechamente concatenadas entre sí que, en su conjunto, permiten la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo, en sus diferentes niveles de gobierno.

Para ello, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece, en su artículo 207, párrafo primero, que el proceso electoral es el conjunto de actos ordenados por la Constitución y dicha ley, realizados por las autoridades electorales, los partidos políticos, así como los ciudadanos, que tiene por objeto la renovación periódica de los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo, tanto federal como de las entidades federativas, los integrantes de los ayuntamientos en los estados de la República y alcaldías en la Ciudad de México.

El artículo 208 de la propia ley indica que el proceso electoral ordinario comprende las siguientes etapas: a) preparación de la elección; b) jornada electoral; c) resultados y declaraciones de validez de las elecciones; y d) dictamen y declaraciones de validez de la elección.

Los artículos 224 y 225 de dicho ordenamiento, aluden a los actos preparatorios de la elección federal, entre los que se incluyen, en primer término, los procesos de selección de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas electorales, seguido de los procedimientos de registro de candidatos, entre otras etapas.

También la ley electoral ahora impugnada establece, en su artículo 170, primer párrafo, que el proceso electoral es el conjunto de actos realizados por el Poder Legislativo del Estado de Sinaloa, las autoridades electorales, partidos políticos, candidatos independientes y ciudadanos, que tiene por objeto la renovación periódica de los integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y de los Ayuntamientos de la entidad; y son aplicables las disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en lo correspondiente.

Asimismo, se prevé que el proceso electoral en el Estado de Sinaloa se iniciará con la publicación de la convocatoria a elecciones que emita el Congreso del Estado y concluirá con la declaratoria correspondiente que emita el Tribunal Estatal Electoral.

        Análisis de la norma impugnada a partir de los conceptos de invalidez

Inconstitucionalidad de la porción normativa referente a “Dentro los últimos siete días del mes de octubre del año anterior a la elección…”.

La regulación del proceso electoral amerita una delimitación precisa de cada una de las etapas que lo conforman, tanto respecto de su debida duración, como en cuanto a las fechas de inicio y conclusión de cada una de ellas, pues de lo contrario podrían generarse situaciones de incertidumbre o falta de certeza, si es que dichas etapas se anticipan o superponen indebidamente, cuando ameritan un desarrollo sucesivo.

En el caso concreto de la Ley Electoral Local, entre otras previsiones, el legislador local estableció fechas específicas para el inicio del proceso electoral ordinario (atendiendo al párrafo segundo del artículo 18 de la Ley Electoral Local, en la primera quincena del mes de diciembre del año previo al año de la elección) y para el procedimiento de postulación de candidatos independientes a diversos cargos de elección popular.

Para ello, señaló periodos expresos para poder presentar la manifestación de ciudadanos que pretendan postularse como candidatos independientes (conforme al artículo 80 de la Ley Electoral Local, se realizará a partir del día siguiente al de la celebración de la sesión del Consejo General para el inicio formal del proceso electoral y hasta el día previo al inicio del periodo para recabar el apoyo ciudadano correspondiente) así como para los actos tendentes a recabar el porcentaje de apoyo (conforme al artículo 81, a partir del día siguiente de la fecha en que obtengan la calidad de aspirantes, e invariablemente durará el mismo tiempo que corresponda a las precampañas).

Tal regulación legal impide que los procesos de candidaturas independientes inicien antes que el proceso electoral, porque se tratan de actividades que forman parte del mismo proceso, como acto preparatorio.

Atendiendo al contenido del artículo impugnado, en los términos de su redacción, establece que la regulación de los plazos para el proceso de selección de las candidaturas independientes se deja al arbitrio del Consejo General del Instituto Local, así como la expedición de la convocatoria antes del inicio del proceso electoral, en el mes de octubre, lo cual repercutiría en las etapas de manifestación de intención y obtención del apoyo ciudadano, impactando necesariamente en la distribución de prerrogativas y tiempo de exposición de candidaturas, pudiendo generarse inequidad entre los participantes de la contienda comicial.

Además, el hecho de que se permita que los procesos de selección de candidatos independientes antes de la constitución de los consejos electorales distritales y municipales (los cuales se instalarán durante la segunda quincena del mes de enero del año en que se celebren las elecciones ordinarias, conforme a los artículo 153 y 161 de la Ley Electoral Local) impacta en la organización de la autoridad administrativa electoral, así como en la posibilidad de impugnación de dichos procesos y sus resultados, en fechas donde aún no inicia el proceso electoral.

Todo lo anterior puede generar, en última instancia, falta de certeza en la contienda electoral, vulnerándose así este principio constitucional que deben regir los procesos electorales y observar las autoridades electorales

En dicho sentido es que se estima por esta Sala Superior que la norma controvertida, en la porción donde señala que el Consejo General del Instituto Local acordará los plazos en los que deberán desahogarse los procedimientos, y podrá al concluir dicho término publicar la convocatoria correspondiente, “dentro los últimos siete días del mes de octubre del año anterior a la elección”, sí resulta contraria a la Constitución, en tanto que provocan incertidumbre, fundamentalmente, respecto del inicio y culminación de los procesos internos de selección de candidatos independientes , permitiendo que se desarrollen inclusive antes del inicio del proceso electoral.

III. Conclusiones

Con base en lo expuesto, se concluye que:

a) No es objeto de opinión las supuestos infracciones en el proceso legislativo al no permitirse la deliberación y discusión sobre el aplazamiento del proceso electoral,

b) No es objeto de opinión el tema de invasión de esferas competenciales de los poderes Legislativo y Ejecutivo Federales, al realizar el Congreso Local reformas en las etapas del proceso electoral con motivo de la pandemia del COVID-19.

c) Son constitucionales los artículos 8, segundo párrafo; 36, párrafos segundo y noveno; 80, párrafo segundo; 142, párrafo primero; 146, fracciones III y IV; 153 y 161; 80, párrafo tercero; 146, fracción XXIV Bis, y los derogados párrafos tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo al artículo 36, así como el artículo único transitorio del decreto No. 454, todos de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa, al emitirse dentro de libertad configurativa que gozan las legislaturas locales para determinar el inicio y etapas del proceso electoral, y no infringir el artículo 2, apartado A, de la Constitución.

d) Es inconstitucional la porción normativa del artículo 79, párrafo segundo,  referente a: “Dentro los últimos siete días del mes de octubre del año anterior a la elección…”.

En consecuencia, en los siguientes términos esta Sala Superior emite

OPINIÓN

PRIMERO. No es necesaria opinión especializada sobre las supuestos infracciones en el proceso legislativo, así como el tema de invasión de esferas competenciales de los poderes Legislativo y Ejecutivo Federal por parte del Congreso del Estado de Sinaloa.

SEGUNDO. Esta Sala Superior opina que son constitucionales las reformas a los artículos 18, segundo párrafo; 36, párrafos segundo y noveno; 80, párrafo segundo; 142, párrafo primero; 146, fracciones III y IV; 153 y 161; 80, párrafo tercero; 146, fracción XXIV Bis, y los derogados párrafos tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo al artículo 36, así como el artículo único transitorio del decreto No. 454, todos de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa.

TERCERO. Esta Sala Superior opina que es inconstitucional la porción normativa del artículo 79, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa, referente a “Dentro los últimos siete días del mes de octubre del año anterior a la elección…”

Emiten la presente opinión, las Magistradas y los Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.