Ciudad de México, a 13 de diciembre de 2024

OPINIÓN QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 163/2024, A SOLICITUD DE LA MINISTRA LENIA BATRES GUADARRAMA.

ÍNDICE

GLOSARIO

1. ASPECTOS GENERALES

(1)            El artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que, cuando se promueva una acción de inconstitucionalidad en contra de alguna ley electoral, la ministra o el ministro instructor podrá solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en relación con las cuestiones y conceptos de invalidez vinculados con esa materia en específico.

(2)            Con fundamento en el precepto referido y ante la solicitud realizada por la ministra Lenia Batres Guadarrama, en el trámite de la Acción de Inconstitucionalidad 163/2024, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite su opinión con la finalidad de aportar elementos que abonen al esclarecimiento del alcance y comprensión de los conceptos o instituciones que pertenecen al ámbito particular del derecho electoral y, de ese modo, auxiliar en la orientación del ejercicio del control de constitucionalidad de los preceptos legales materia de impugnación.[1]

2. AUTORIDADES RESPONSABLES Y DECRETO OBJETO DE IMPUGNACIÓN

(3)            Diversas personas diputadas[2] del Congreso local identifican como autoridades responsables al propio órgano legislativo y a la gobernadora constitucional de Chihuahua.

(4)            La minoría parlamentaria controvierte el Decreto LXVII/RFLEY/0946/2024 XVI P.E., por el que se reforman los artículos 32; 54; 57, fracción I; y 60, párrafos primero y segundo; y se adiciona al artículo, un párrafo tercero, de la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Chihuahua.[3]

3. SÍNTESIS DE TEMAS Y DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ

(5)            Del análisis del escrito de demanda, esta Sala Superior identifica los siguientes conceptos de invalidez:

(6)            A continuación, se analizará el primer tema y, dado que los temas 2 y 3 se encuentran íntimamente ligados, serán abordados de manera conjunta.

4. CONSIDERACIONES SOBRE LOS PLANTEAMIENTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

(7)            Esta Sala Superior formula su opinión de los conceptos de invalidez, sin considerar aspectos procesales cuya valoración le corresponde al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

4.1. Tema 1 (no requiere opinión especializada): Violaciones al procedimiento legislativo

Concepto de invalidez

(8)            Las personas promoventes argumentan que el Decreto impugnado es inconstitucional en su totalidad, ya que se violó gravemente el procedimiento legislativo en perjuicio de los principios de transparencia, certeza, legalidad y seguridad jurídica contemplados en los artículos 6º, 14, 16, 52, 92, 116 y 133 de la Constitución general, por lo siguiente:

a.     Se omitió la participación ciudadana en el proceso legislativo: Toda norma que regule la participación ciudadana debe sujetarse a un proceso legislativo reforzado que obligadamente debe incluir el parlamento abierto. En el proceso de reforma, no se realizó consulta alguna y se negó expresamente la participación ciudadana en cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que tiene el Congreso local.

b.     Se turnó indebidamente a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales: Indebidamente, la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales elaboró el dictamen de la reforma. El dictamen debió realizarlo, en específico, la Comisión de Participación Ciudadana y Asuntos Electorales o en conjunto con la Comisión de Gobernación, atendiendo la materia de la iniciativa.

c.     Limitación de ingreso a la reunión de la Comisión encargada: Existieron diversas irregularidades durante la reunión de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, lo cual limitó la posibilidad de la participación ciudadana.

d.     La convocatoria extraordinaria para que el pleno del Congreso local sesionara y aprobara el Decreto impugnado fue ilegal: La Diputación Permanente no fundó y motivó debidamente la urgencia y obvia resolución del dictamen de reforma que dio lugar al Decreto impugnado,[4] a partir de lo cual podría justificarse la exención del agotamiento de los trámites legislativos correspondientes y convocar extraordinariamente al pleno del Congreso local para discutir y aprobar el proyecto de reforma de la Ley de Participación Ciudadana local.

Opinión de esta Sala Superior

(9)            Esta Sala Superior considera que los planteamientos de las personas diputadas no son materia de una opinión especializada, ya que se relacionan con temas que pertenecen al Derecho en general, constitucional y parlamentario, es decir, son ajenos a la materia electoral.

(10)        Conforme al criterio reiterado de este órgano jurisdiccional, todo lo relacionado con posibles violaciones o irregularidades del procedimiento legislativo de reforma o aprobación de una ley escapa del ámbito de competencia especializada en la materia electoral y, por lo tanto, no es objeto de opinión o posicionamiento.[5]

4.2. Temas 2 y 3 (sí requieren de una opinión especializada): Inconstitucionalidad de las normas impugnadas, por presuntamente armonizar de forma incorrecta su contenido con las directrices marcadas en la Constitución general, en contravención al principio de no regresividad

Contexto

(11)        El 23 de junio de 2018, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua el decreto por el cual se expidió la Ley de Participación Ciudadana local, cuyo capítulo quinto, sección quinta, contempló la figura de la revocación de mandato.

(12)        Posteriormente, el 20 de diciembre de 2019, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto de reforma a la Constitución general en materia de consulta popular y revocación de mandato. En su Transitorio Sexto, se estableció lo siguiente:

Sexto. Las constituciones de las entidades federativas, dentro de los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, deberán garantizar el derecho ciudadano a solicitar la revocación de mandato de la persona titular del Poder Ejecutivo local. La solicitud deberá plantearse durante los tres meses posteriores a la conclusión del tercer año del periodo constitucional, por un número equivalente, al menos, al diez por ciento de la lista nominal de electores de la entidad federativa, en la mitad más uno de los municipios o alcaldías de la entidad; podrá llevarse a cabo en una sola ocasión durante el periodo constitucional, mediante votación libre, directa y secreta; será vinculante cuando la participación corresponda como mínimo al cuarenta por ciento de dicha lista y la votación sea por mayoría absoluta. La jornada de votación se efectuará en fecha posterior y no coincidente con procesos electorales o de participación ciudadana locales o federales y quien asuma el mandato del ejecutivo revocado concluirá el periodo constitucional.

Las entidades federativas que hubieren incorporado la revocación de mandato del Ejecutivo local con anterioridad a este Decreto armonizarán su orden jurídico de conformidad con las presentes reformas y adiciones, sin demérito de la aplicación de la figura para los encargos iniciados durante la vigencia de dichas normas.

(Énfasis añadido).

(13)        En cumplimiento a ese mandato constitucional, el 31 de agosto de 2024 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua el decreto de reforma a la Ley de Participación Ciudadana local, por el que se incorporaron de manera literal las directrices previstas en el referido artículo sexto transitorio del Decreto de reforma a la Constitución general en materia de consulta popular y revocación de mandato.

Conceptos de invalidez

(14)        Las personas promoventes reconocen que:

a.     El artículo Sexto Transitorio del referido decreto de reforma constitucional estableció diversos lineamientos que los congresos locales deben observar al regular la revocación de mandato de las personas gobernadoras.

b.     El citado transitorio ordenó a aquellas entidades federativas que ya contemplaban la revocación de mandato –como era el caso de Chihuahua– que armonizaran sus legislaciones conforme a esas directrices.

c.     Las modificaciones realizadas a Ley de Participación Ciudadana local –es decir, las normas impugnadas– reproducen de manera literal las pautas establecidas en el referido sexto transitorio del decreto de reforma a la Constitución general.

(15)        No obstante, las personas promoventes sostienen que las normas impugnadas son contrarias a la Constitución general, ya que la armonización ordenada por el constituyente permanente no puede tener como resultado que las normas modificadas sean regresivas, es decir, que prevean condiciones más estrictas para el ejercicio del derecho a la revocación de mandato, que las que el texto anterior de la Ley de Participación Ciudadana local exigía antes de la reforma impugnada.

Opinión de esta Sala Superior

(16)        Esta Sala Superior opina que las normas controvertidas son constitucionales, de acuerdo con lo que se explica a continuación.

(17)        El artículo Sexto Transitorio del decreto de reforma a la Constitución general en materia de consulta popular y revocación de mandato, publicado el 20 de diciembre de 2019 en el Diario Oficial de la Federación, previó la obligación a cargo de las entidades federativas de garantizar el derecho ciudadano a solicitar la revocación de mandato de las personas gobernadoras. Para ello, fijó diversas directrices mínimas bajo las cuales debía regularse esa figura y, para aquellas entidades que ya contemplaban ese derecho –como era el caso de Chihuahua–, les impuso el deber de armonizar sus legislaciones conforme a las citadas pautas.

(18)        Si bien las legislaturas estatales tienen cierta libertad de configuración para regular a detalle la operatividad del derecho a la revocación del mandato en el ámbito local, ese margen de actuación se encuentra acotada por esas directrices explícitas que la propia Constitución general prevé, de tal suerte que el desarrollo legislativo secundario debe ser armónico, esto es, que no discuerde o rechace tales lineamientos constitucionales.

(19)        Por tanto, si la ley local replica en sus términos las directrices mínimas previstas por el propio constituyente, no puede ser sometida a escrutinio para analizar si vulnera el principio de progresividad en su modalidad de no regresividad, pues ello implicaría sujetar a examen una previsión de fuente constitucional.

(20)        Es pertinente traer a colación las consideraciones[6] que el Pleno de la SCJN expuso al resolver[7] la acción de inconstitucionalidad 85/2022 y sus acumuladas 96/2022 y 100/2022, donde se impugnó una reforma a la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos del Estado de Colima, por la cual se derogó la fracción IX y modificó la X del artículo 79 de la Ley de Transparencia local, que establecían requisitos para ser persona Comisionada del Instituto de Transparencia de esa entidad. Concretamente, con esa modificación se eliminó la exigencia de no haber desempeñado ciertos cargos durante el año previo y se añadió el requisito de no haber desempeñado otros cargos durante esa misma temporalidad.

(21)        Esas modificaciones se realizaron con el propósito de homologar los requisitos exigidos para ser persona comisionada del Instituto de Transparencia local, con los previstos para ser persona comisionada del Instituto de Transparencia Federal. Lo anterior, en atención a que el artículo 116, fracción VIII, de la Constitución general dispone que las Constituciones locales deben regular lo relativo a los órganos autónomos de transparencia “conforme a los principios y bases establecidos por el artículo 6º de esta Constitución”, el cual, a su vez, establece los requisitos que debe reunir quien aspire a ser persona comisionada del referido órgano federal.

(22)        Al respecto, el Alto Tribunal consideró lo siguiente:

101. Se debe precisar que, si bien es cierto que las legislaturas de los Estados cuentan con libertad de configuración legislativa a efecto de regular lo relativo a las bases y principios aplicables a los procedimientos en materia de transparencia y acceso a la información; sin embargo, esa libertad de configuración debe respetar los principios de colaboración entre poderes y participación social previstos en el artículo 6 de la Constitución Federal, así como en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

[…]

112. Por otro lado, se debe destacar que no es posible analizar la regularidad constitucional de las fracciones en estudio con apoyo en los principios de igualdad y no discriminación, así como el principio de progresividad en su vertiente de no regresividad, al tratarse de exigencias mínimas que el constituyente permanente previó como requerimientos indispensables para que una persona pueda ser designada como comisionado en el INAI.

113. De esa manera, si el constituyente permanente determinó que, para ser comisionado en el INAI, se debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 95 de la Constitución, con excepción de la fracción III, el hecho de que se replique la voluntad del constituyente en la ley local no puede ser sometido a un escrutinio para analizar si las disposiciones violan los principios de igualdad y no discriminación, así como de progresividad en su modalidad de no regresividad.

[…]

115. De esa manera, se concluye que no es posible analizar las normas impugnadas a la luz de los principios ya señalados, al tratarse de exigencias que se prevén en el texto de la Norma Fundamental para cualquier persona que tenga el deseo de acceder al cargo de Comisionado en el INAI o en algún Instituto local, pues de lo contrario se estaría sujetando a examen una previsión de fuente constitucional.

[Énfasis añadido].

(23)        En el presente caso, la legislatura del estado de Chihuahua modificó la Ley de Participación Ciudadana local, que ya regulaba el derecho ciudadano a participar en la revocación de mandato, para armonizar sus disposiciones conforme a las directrices exigidas por el artículo Sexto Transitorio del decreto de reforma a la Constitución general en materia de consulta popular y revocación de mandato, como se muestra en el cuadro siguiente:

(24)        Como puede observarse, las modificaciones legislativas impugnadas se constriñeron esencialmente a replicar las directrices mínimas fijadas en la Constitución general. Además, cabe recalcar que el congreso estatal carecía de libertad de configuración para introducir reglas que fueran contrarias a los lineamientos aludidos.

(25)        Por ende, es inviable sostener que esas adecuaciones normativas no son armónicas con las pautas constitucionales, es decir, que el nuevo contenido legal las rechace o sea discordante con ellas.

(26)        Bajo estas condiciones, no es factible examinar si las normas impugnadas son contrarias al principio de progresividad –en su modalidad de no regresividad–, por tratarse del acatamiento de exigencias mínimas que el órgano reformador previó para la regulación del derecho ciudadano a la revocación del mandato, pues, de lo contrario, se estaría juzgando una norma de fuente constitucional.

(27)        Finalmente, cabe mencionar que el simple ajuste de los umbrales y la uniformidad que pretende la Constitución general en las entidades, por sí misma, no coarta el derecho de participación ciudadana, en específico, respecto de la revocación de mandato local, ya que establece reglas claras que permiten su activación por parte de la ciudadanía conforme a los parámetros de la propia norma constitucional.

5. CONCLUSIONES

PRIMERO. El concepto de invalidez relacionado con violaciones al procedimiento legislativo no es materia de opinión especializada de esta Sala Superior.

SEGUNDO. Las normas impugnadas son constitucionales.

La presente opinión la emiten las magistradas y los magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente opinión se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.