OPINIÓN EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

EXPEDIENTE: SUP-OP-15/2023

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: 162/2023

PROMOVENTE: MORENA

AUTORIDADES: CONGRESO Y GOBERNADOR, AMBOS DEL ESTADO DE YUCATÁN

Ciudad de México, a doce de agosto de dos mil veintitrés.

OPINIÓN QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 162/2023, A SOLICITUD DE LA MINISTRA INSTRUCTORA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA.

I. BASE NORMATIVA

1.            El artículo 68[1], párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que en aquellos casos en los que se promueva una acción de inconstitucionalidad contra alguna ley de carácter electoral, la ministra o el ministro Instructor podrá solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, sobre los temas y conceptos de invalidez que tengan relación con la materia electoral.

2.            La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que, si bien no son vinculantes las opiniones emitidas por esta Sala Superior, aportan elementos adicionales para el estudio de las instituciones pertenecientes a la materia electoral, con la finalidad de orientar el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad de las normas impugnadas.[2]

3.            En ese tenor, la Ministra Instructora Yasmín Esquivel Mossa solicita a la Sala Superior que emita opinión especializada respecto de la acción de inconstitucionalidad 162/2023, promovida por quien se ostenta como el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de MORENA.

II. AUTORIDADES RESPONSABLES Y NORMAS IMPUGNADAS

4.            El artículo 71, párrafo segundo[3], de la ley reglamentaria citada establece que las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución General deberán constreñir su objeto de estudio a lo planteado en los conceptos de invalidez hechos valer; por lo tanto, cuando el Ministro o la Ministra Instructora solicite opinión desde un punto de vista jurídico electoral en el expediente respectivo, la Sala Superior deberá hacer referencia concreta a los temas materia de la impugnación.

5.            En el caso, el promovente de la acción de inconstitucionalidad señala como autoridades responsables al Congreso y al Gobernador Constitucional, ambos del Estado de Yucatán.

6.            Los preceptos impugnados son los siguientes:

III. ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ

a)    Omisión legislativa parcial

7.            MORENA aduce que el decreto de reforma contraviene lo dispuesto en los artículos 1, 14, párrafo segundo, 16, primer párrafo, 35, fracción II, 41, 115, base I, primer párrafo, 116, fracción IV, inciso b), 124 y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante su deficiente regulación y omisión de garantizar la observancia del principio de paridad de género por cuanto hace a su vertiente de alternancia por periodo electivo, limitándose a tutelarlo únicamente en términos de paridad horizontal, transversal y vertical de listas de planillas de candidaturas.

b)   Indebida creación de la Defensoría Pública como órgano desconcentrado del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Yucatán

8.            Por otra parte, el partido político accionante considera que se contravienen los artículos 16, 17 y 90, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que, con la creación de la Defensoría Pública Electoral como un órgano desconcentrado del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Yucatán, se pone en riesgo una justicia efectiva, ya que la desconcentración administrativa y legal es para los organismos que se encuentran en subordinación, sin embargo, la modificación implica una relación de dependencia y control respecto del citado Instituto.

c)    Modificación de facultades y obligaciones del Ejecutivo Estatal y Municipal

9.            El partido político MORENA razona que se contradice lo dispuesto en los artículos 1, 116, primer y segundo párrafos y 133, de la Constitución General, en relación con el artículo 16 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, pues se adiciona la figura normativa denominada “gobierno de coalición”, en el que se exige un convenio en el que se regula el programa de gobierno, para tener un objetivo común y establecer, según el porcentaje obtenido en la votación, el acceso que se tendrá a cargos públicos que dispongan por nivel, jerarquía e importancia.

IV. OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR

a)    Omisión legislativa parcial

10.         Respecto del concepto de invalidez señalado con el inciso a), esta Sala Superior opina que no se actualiza una omisión legislativa de carácter relativo por la circunstancia de que no se haya establecido de forma expresa una regla particular sobre la alternancia entre los géneros respecto al encabezamiento de las candidaturas de representación proporcional para cada proceso electoral de diputaciones locales y ayuntamientos, ya que a través de una interpretación conforme se debe entender que cuando se exige que las candidaturas por representación proporcional observen el principio de paridad de género, ello incluye una alternancia entre los géneros, pero también por periodo electivo.

11.         En efecto, siguiendo lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020, se puede concluir que, de una interpretación conforme no existe la alegada omisión parcial.

12.         Al respecto se debe destacar que el seis de junio de dos mil diecinueve, se realizó una reforma a los artículos 2o., 4o., 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115, de la Constitución federal con el objeto de implementar y robustecer los contenidos relativos a la paridad de género. En concreto, entre otros, se incluyó que, en la elección de diputaciones federales y senadurías por representación proporcional, las listas respectivas deberán conformarse de acuerdo con el principio de paridad de género, siendo encabezadas alternadamente entre mujeres y hombres cada periodo electivo (artículos 53, 54 y 56).

13.         Asimismo, en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se previó que en las listas de representación proporcional se integrarán por fórmulas de candidatos y candidatas compuestas cada una por una persona propietaria y una suplente del mismo género, y se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad, hasta agotar cada lista (artículo 234, párrafo 1). Especificándose que, en el caso de las diputaciones, de las cinco listas por circunscripción electoral, al menos dos deberán estar encabezadas por fórmulas de un mismo género, alternándose en cada periodo electivo. Por su parte, tratándose de las senadurías, la lista deberá encabezarse alternadamente entre mujeres y hombres cada periodo electivo (artículo 234, párrafos 2 y 3).

14.         Así, el Tribunal Pleno resolvió que los partidos políticos (tanto nacionales como locales) deben observar esa paridad en todas las candidaturas a cargos de elección popular y que, en la elección e integración de los Ayuntamientos y Alcaldías, ello incluye observar la paridad de género tanto vertical como horizontal.

15.         Asimismo, cuando las candidaturas se conformen a partir de fórmulas por ambos principios (mayoría relativa o representación proporcional), éstas deben estar integradas por titular y suplente del mismo género; así como que las listas de candidaturas por representación proporcional deberán integrarse por fórmulas de candidatos y candidatas compuestas cada una por una persona propietaria y una suplente del mismo género y alternarse las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista, cada periodo electivo.

16.         Explicitándose en la legislación general que, en el caso de las diputaciones, de las cinco listas por circunscripción electoral, al menos dos deberán estar encabezadas por fórmulas de un mismo género, alternándose en cada periodo electivo. Por su parte, tratándose de las senadurías, la lista deberá encabezarse alternadamente entre mujeres y hombres cada periodo electivo.

17.         Siendo criterio jurisprudencial del Alto Tribunal que, tratándose del régimen de elección de las diputaciones, el principio de paridad de género no se agota en la postulación de las candidaturas, sino que puede trascender a la integración del órgano legislativo ante su necesario cumplimiento al momento de la delimitación de las curules por el principio de representación proporcional (dependiendo del modelo implementado para la asignación a los partidos de los espacios por representación proporcional).

18.         Por otro lado, el contenido actual del principio de paridad de género no se agota en las candidaturas, sino que debe observarse en el nombramiento de cargos por designación descritos en la Constitución federal y en el ámbito de aplicación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

19.         Así, el principio de paridad de género debe observarse en la integración de los organismos autónomos según el artículo 41, párrafo segundo, constitucional.

20.         Siendo obligación del Congreso de la Unión adecuar la legislación respectiva a lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, de la Constitución Federal, y obligación de las Legislaturas de las entidades federativas adecuarse a lo previsto en la totalidad del artículo 41 constitucional.

21.         Por tanto, para el Pleno del Máximo Tribunal del País, resulta imprescindible resaltar que es cierto que la legislación general es explícita que en las listas de representación proporcional de diputaciones federales y senadurías, el principio de paridad abarca como parte del mandato que las mismas deben ser conformadas de manera alternada cada periodo electivo (como se dispone expresamente en los artículos 53 y 56 de la Constitución Federal y 14, numeral 4, y 234, numerales 2 y 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales); sin que haya una clarificación explícita sobre ese aspecto para las entidades federativas. Empero, la ausencia de dicha clarificación sobre la alternancia y también cada periodo electivo para las entidades federativas, no significa que esa obligación no exista como parte del contenido del principio constitucional de paridad de género inmerso en el artículo 41 constitucional.

22.         Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que, por regla general, el mandato de alternancia por periodo electivo de las listas de candidaturas por representación proporcional en las entidades federativas se encuentra inmerso en el contenido genérico del principio constitucional de la paridad de género exigible a los partidos políticos; por lo que en este aspecto no existe libertad configurativa, sino un mandato constitucional. Esto es así, pues de tomarse una posición distinta, se demeritaría el objetivo que tuvo el Poder Constituyente Permanente de maximizar el alcance del principio de paridad.

23.         Al final de cuentas, exigir una alternancia por periodo electivo en cuanto a las listas de candidaturas por representación proporcional como parte del principio de paridad de género busca evitar, precisamente, que los partidos políticos busquen favorecer al género masculino de manera recurrente, en detrimento del género femenino. Circunstancias fácticas que, justamente, tomó en cuenta el Poder Constituyente para ampliar el alcance del principio de paridad de género con la reforma constitucional de junio de dos mil diecinueve.

24.         Incluso, aunque no expresamente, pero sí implícitamente, es posible desprender este mandato de lo dispuesto en los artículos 26, numeral 2, 232, numerales 2 y 3, y 234, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. En los primeros dos artículos se puede apreciar una posición maximalista de la paridad de género, en la que se requiere a los partidos políticos garantizar la paridad entre los géneros en la postulación de candidaturas a los cargos de elección popular para la integración del Congreso de la Unión, los Congresos Estatales y las planillas de Ayuntamientos y las alcaldías de la Ciudad de México. Esa aspiración se vería truncada si se interpretara que no hay una exigencia de alternancia por periodo electivo.

25.         Lo mismo se puede decir de lo dispuesto en el tercer artículo referido que indica que las listas de representación proporcional integradas por fórmulas de candidaturas se alternarán en razón del género para garantizar el principio de paridad de género. La finalidad de alternancia, para el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, incluye efectos en las listas para cada periodo electivo; justamente para evitar que esa alternancia afecte la igualdad sustantiva del género femenino que se busca proteger.

26.         Por tanto, de una interpretación conforme, siendo la única posible que se adecua al mandato de paridad constitucional de la ley controvertida la alusión genérica al principio de paridad de género que contiene, se desprende un elemento de alternancia por periodo electivo en candidaturas precisamente para una observancia integral de esa paridad entre los géneros.

27.         A su vez, tratándose de los Ayuntamientos, esa alternancia por periodo electivo es una interpretación viable ante la indicación en la ley local de una paridad de género horizontal y vertical, por ello, dado que las regidurías por representación proporcional se asignan en el orden de las regidurías registradas por los partidos en las respectivas planillas, esta alternancia por periodo electivo permitirá dar operatividad a la paridad vertical en cada Ayuntamiento.

28.         Así, resulta necesario expresar que los partidos políticos no podrán repetir el orden de los géneros en las regidurías de la planilla para ese Ayuntamiento en el próximo proceso electoral, dando lugar a una genuina alternancia que evitaría, en su caso, favorecer al género masculino en las postulaciones de ese respectivo Ayuntamiento.

29.         Tal interpretación de las normas reclamadas es la única acorde a la Constitución federal y a las leyes generales de la materia; lo anterior, ya que es la única que observa de manera integral el alcance del principio de paridad de género.

30.         En suma, el sistema normativo del estado de Yucatán debe entenderse en el sentido de que cuando se exige que las candidaturas por representación proporcional observen el principio de paridad de género, ello incluye una alternancia entre los géneros, pero también por periodo electivo.

31.         Finalmente, se debe decir que tal interpretación deberá ser salvaguardada, en el desempeño de sus competencias, por parte del Instituto Electoral Local y el Tribunal Electoral Estatal.

32.         Con base en lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020, esta Sala Superior concluye que el artículo 214, fracción I, incisos b) y c) de la Ley Electoral local es constitucional.

b)   Indebida creación de la Defensoría Pública como órgano desconcentrado del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Yucatán

33.         Respecto de los conceptos de invalidez resumidos en el inciso b), en consideración de la Sala Superior los planteamientos realizados no son objeto de pronunciamiento por rebasar el ámbito de competencia especializada en la materia electoral.

34.         Lo anterior, porque el argumento constituye un tópico que no es exclusivo de la materia electoral debido a que se trata de temas que pertenecen a otras ramas del derecho, como podría ser la constitucional o derecho administrativo, dado que se refieren a aspectos propios de la forma de operatividad de un órgano administrativo, relacionado con la naturaleza propia de la diferenciación entre entes desconcentrados y descentralizados.

c)    Modificación de facultades y obligaciones del Ejecutivo Estatal y Municipal

35.         En principio se debe precisar que las porciones normativas controvertidas se refieren a la institución del “gobierno de coalición”, en el que se alega que se exige un convenio en el que se regula el programa de gobierno, para tener un objetivo común y establecer, según el porcentaje obtenido en la votación, el acceso que se tendrá a cargos públicos que dispongan por nivel, jerarquía e importancia.

36.         Esta Sala Superior ha señalado que no son materia de opinión especializada los motivos de invalidez relacionados con las coaliciones de gobierno para efecto del estudio de su constitucionalidad, ya que esa institución no corresponde al ámbito estricto del derecho electoral, sino que abarca aspectos concretos relacionados con el ejercicio de la administración pública, que son inherentes a todo el orden jurídico y, por ende, su conocimiento corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

37.         La Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 63/2017 consideró que el gobierno de coalición, en términos generales, es una alternativa de gobierno en la que el titular del Poder Ejecutivo puede optar libremente por construir una alianza con otros partidos políticos representados en la Legislatura; de manera que algunos de los funcionarios públicos, cuyo nombramiento originalmente sería facultad exclusiva de aquél serán nombrados con la participación de ésta. Dicha figura tiene por objeto formar acuerdos y llegar a consensos que permitan condiciones de gobernabilidad en un contexto dividido y pluripartidista. Asimismo, que no existe impedimento para que el legislador local regule dicha figura, al no existir reserva sobre el tema para el legislador federal y sí atribución expresa en favor de aquél para establecer las facultades de la persona titular del Poder Ejecutivo local, dentro de las que pueden considerarse las relativa al gobierno de coalición.

38.         En consecuencia, como la alegación y la normativa controvertida que abarca el presente tema, se circunscribe a posibles violaciones a normas relacionadas con el ejercicio de la administración pública estatal y municipal y las facultades del Poder Ejecutivo local y de los Ayuntamientos relativas a coaliciones de gobierno, para esta Sala Superior no es materia de opinión especializada el motivo de invalidez, ya que supone una modalidad “político-administrativa”, cuestión que no corresponde a la competencia especializada de este órgano jurisdiccional, sino que abarca aspectos concretos relacionados con el ejercicio de la administración pública y, por ende, su conocimiento corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

39.         Similares consideraciones ha sostenido esta Sala Superior al rendir la opinión SUP-OP-16/2022 y SUP-OP-22/2017.

40.         Conforme a lo expuesto y fundado, esta Sala Superior emite la siguiente

V. OPINIÓN

PRIMERO. No se emite opinión con relación los planteamientos contenidos en los temas b) y c), por las razones expuestas.

SEGUNDO. Se considera compatible con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el artículo 214, fracción I, inciso b) y c), publicado en el Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán, el día veintiocho de junio de dos mil veintitrés, por el que se modifica la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Yucatán, siempre que se realice una interpretación conforme, en los términos expuestos.

Emiten la presente opinión las Magistradas Mónica Aralí Soto Fregoso y Janine M. Otálora Malassis, así como los Magistrados Felipe de la Mata Pizaña, Indalfer Infante Gonzales, Felipe Alfredo Fuentes Barrera, Reyes Rodríguez Mondragón y José Luis Vargas Valdez.

Por unanimidad respecto de los temas “a) Omisión legislativa parcial” y “c) Modificación de facultades y obligaciones del Ejecutivo Estatal y Municipal”, y por mayoría de cinco votos de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso, así como los Magistrados Indalfer Infante Gonzales, Felipe Alfredo Fuentes Barrera, Reyes Rodríguez Mondragón y José Luis Vargas Valdez y la opinión en contra de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis y el Magistrado Felipe de la Mata Pizaña, quienes consideran que el tema sí es opinable.

Ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente opinión se firma de manera electrónica.

Este documento fue autorizado mediante firmas electrónicas certificadas y tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.