EXPEDIENTE: SUP-OP-25/2008.

ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD: 129/2008 y 131/2008 ACUMULADA.

PROMOVENTES: DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMACUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE DURANGO Y  PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.

OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO Y JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El Partido de la Revolución Democrática promovió acción de inconstitucionalidad, en la que impugna el decreto número 192 de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Estado Libre y Soberano de Durango, mediante el cual se expide la Ley Electoral para el Estado de Durango, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Durango, el dieciséis de noviembre de dos mil ocho.

En atención a la solicitud que en términos del artículo 68, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, formulan los Ministros integrantes de la Comisión de Receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdo de dieciocho de diciembre de dos mil ocho, dictado en el expediente de las acciones de inconstitucionalidad de mérito, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite la opinión respectiva.

1. Facultad de ampliación de plazos electorales.

Planteamiento. En el primer concepto de invalidez, el Partido de la Revolución Democrática reclama la inconstitucionalidad del artículo 24, párrafo 1, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, en el cual se establece expresamente que:

“Artículo 24

1. El Consejo Estatal podrá ampliar los plazos fijados en esta ley, a las diferentes etapas del proceso electoral cuando a su juicio haya imposibilidad material para realizar dentro de ellos los actos para los cuales se establecen”.

El dispositivo de mérito, en concepto del Partido de la Revolución Democrática, resulta inconstitucional, al apartarse de lo dispuesto en los artículos 1, 14, 16, 41, 116, fracción IV, así como 133 de la Constitución General de la República, porque posibilita que el Consejo Estatal del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Durango incumpla los actos para realizar cada etapa del proceso electoral, porque la modificación de los plazos electorales puede ocasionar que la autoridad administrativa en forma pasiva espere contar con los elementos para el desarrollo de los comicios, lo cual redundaría en la conculcación de los principios rectores de la función electoral de certeza, profesionalismo y legalidad.

Opinión. Al respecto, esta Sala Superior arriba a la convicción de que la disposición legal cuestionada excede las previsiones constitucionales mencionadas, atento a las consideraciones que enseguida se explican.

Con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete, el Órgano Reformador de la Constitución determinó en el artículo 116, fracción IV, inciso b), que en las constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, se garantizara que en el ejercicio de la función electoral, se observen entre otros, los principios de legalidad, objetividad y certeza.

En materia electoral, la función de organizar las elecciones implica que los institutos electorales están llamados a desempeñar el papel de autoridades, por lo que llevan a cabo distintos actos que crearán, modificarán o extinguirán situaciones generales o especiales de carácter jurídico para los partidos políticos y la ciudadanía, actores fundamentales de los comicios, por lo cual se exige que su actuación esté dotada de veracidad, certidumbre y apego a la ley.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[1] ha definido que los principios rectores de legalidad, objetividad y certeza de la función electoral a cargo de las autoridades en esa materia, consisten en que:

- Legalidad, significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo.

- Objetividad, obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma.

- Certeza, consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas.

Lo anterior, a juicio de esta Sala Superior, conlleva la obligación hacia los congresos de las entidades federativas, en el sentido de que la regulación atinente debe obedecer a la interpretación que de los citados principios rectores ha definido el Máximo Tribunal.

En este contexto, se considera que la regulación que se emita sobre este aspecto debe, por una parte, dar certeza de la forma en que las autoridades electorales locales de tipo administrativo, pueden de manera efectiva ejercer sus atribuciones legales, y por otra, permitir la construcción de normas para evitar en lo posible la actuación arbitraria y los conflictos que puedan mermar el desarrollo de los procesos electorales, cuestiones tuteladas por el inciso b), de la fracción IV, del propio artículo 116 constitucional.

Cabe tener en cuenta, que el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer el concepto “plazos electorales”, se refiere a los períodos fijados por las leyes para llevar a cabo los actos del proceso electoral, como son, por ejemplo, las precampañas, la depuración del padrón electoral, la elaboración de las listas nominales, la integración e instalación de los órganos electorales, el registro de coaliciones y candidatos, la campaña electoral, la jornada electoral, el escrutinio y cómputo de la elección; la finalidad perseguida con el establecimiento de plazos específicos durante las etapas de los comicios, permite que estos se desarrollen adecuadamente, se elijan los representantes populares, para que tomen posesión de sus cargos y se instalen los órganos estatales respectivos.

La posibilidad creada a partir de que la ley impugnada dote al Consejo Estatal del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango, con la atribución de ampliar los plazos electorales previstos en las leyes, para el desenvolvimiento de las etapas electorales, cuando a discreción de ese órgano, materialmente no sea posible realizar los actos correspondientes a cada etapa, daría lugar a una conflictividad para el desarrollo de los comicios locales, porque tanto los partidos políticos como los ciudadanos, realizarían actos tendentes a cumplir con los plazos previamente establecidos en la ley, lo cual sería trastocado con una determinación de ampliación, máxime que los plazos posteriores se reducirían en alguna medida, e incluso, las mismas etapas del proceso electoral serían afectadas en cierto grado.

Lo cual redunda en conculcación al principio de objetividad, ya que la norma, en lugar de evitar potenciales conflictos, los generaría a partir de que se amplíen los plazos electorales de las diferentes etapas.

Asimismo, debe considerarse el posible abuso en el ejercicio de esta facultad, al permitirse conductas arbitrarias, porque la autoridad electoral local no estaría legalmente obligada a justificar su decisión, ya que la norma cuya invalidez se solicita, le atribuye amplia discrecionalidad al respecto, pues por ejemplo, no se exige que la ampliación en comento esté sustentada en determinada causa justificada, dado que el legislador sólo emplea la expresión “a su juicio”, infringiéndose así, el principio de legalidad.

Finalmente, se rompería el principio de certeza, dado que los plazos electorales previstos en los ordenamientos legales, no serían ya previamente conocidos con seguridad por partidos políticos y ciudadanos, pues estaría latente la posibilidad de su ampliación por una decisión que tome al respecto la autoridad administrativa electoral.

Por las anteriores razones, en opinión de esta Sala Superior, el precepto legal en comento es inconstitucional, pues afecta en forma directa el ejercicio de la función electoral, concretamente, los principios de legalidad, objetividad y certeza, reconocidos constitucionalmente para su observancia por parte de las legislaturas locales cuando emitan leyes electorales, toda vez que la facultad de ampliar los plazos electorales que se atribuye al Consejo Estatal del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Durango, generaría incertidumbre, conflictividad y posibles determinaciones arbitrarias por parte de ese órgano.

2. Condiciones legales para ejercer el derecho a nombrar representantes partidistas ante mesa directiva de casilla.

Planteamiento. En el segundo concepto de invalidez, el partido actor señala que los artículos 28, fracción VI, y 29, párrafo 1, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, prevén requisitos excesivos para ser representante de partido ante la mesa directiva de casilla, consistente en residir en el municipio correspondiente y encontrarse en la lista nominal respectiva, lo cual conculca lo dispuesto en los artículos 1º, 14, 16, 41, 116, fracción IV, y 133  de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Opinión. A juicio de esta Sala Superior, la disposición impugnada por el Partido de la Revolución Democrática contiene un requisito excesivo para ser representante de partido ante la mesa directiva de casilla, el cual conculca el derecho de los partidos políticos a participar en las elecciones estatales y municipales, previsto en el artículo 41, base I, párrafo primero, de la Constitución.

Esta conclusión se sustenta en los siguientes razonamientos.

El artículo 41, base I, de la Constitución General de la República, establece el derecho de los partidos políticos a participar en las elecciones estatales y municipales.

Conforme con el propio precepto, los partidos políticos son entidades de interés público que intervienen corresponsablemente con las autoridades en la celebración y vigilancia de los procesos electorales, y participan de manera relevante en todos los actos mediante los cuales los ciudadanos ejercen sus derechos político electorales.

La acreditación de representantes partidistas ante los órganos electorales es una de las formas en que se concreta la participación de los partidos políticos en los procesos electorales estatales y municipales, a que se refiere el precepto constitucional citado.

En concordancia con esa base constitucional, el artículo 28, párrafo 1, fracciones II y V, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, reconoce como derechos de los partidos políticos, participar en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral, así como formar parte de los órganos electorales, en los términos de ley.

En esa dirección, la fracción VI del precepto citado, materia de impugnación, establece el derecho de los partidos políticos, a designar a sus representantes ante las mesas directivas de casilla, cuya integración regulan los artículos 139, párrafo 1 y 140, párrafo 1, de la ley invocada.

El contenido de la fracción VI del artículo 28 de la ley electoral duranguense pone de manifiesto el carácter de los partidos políticos, de corresponsables y cogarantes de la función de organizar las elecciones, reconocido en el artículo 107, fracción V, de la propia ley.

En efecto, aun cuando los partidos políticos participan de manera activa en los comicios, mediante la postulación de candidatos a los puestos de elección popular, la presencia de sus representantes responde a la necesidad de que alguien defienda sus intereses ante los órganos electorales. En el caso de las mesas directivas de casilla esta defensa se manifiesta, por ejemplo, en la presentación de escritos de protesta y de incidentes; en la vigilancia de los actos de remisión y entrega del paquete electoral; en la recepción de copia de todas las actas levantadas por dicho órgano electoral, que pueden servir de base para que el partido político se inconforme si estima conculcados sus derechos, etcétera.

Esto es así, porque las mesas directivas de casilla son la autoridad electoral competente durante la jornada electoral, para respetar y hacer respetar la libre emisión y efectividad del sufragio, garantizar el secreto del voto y asegurar la autenticidad del escrutinio y cómputo.

Una garantía de la legalidad del desarrollo de todas estas importantes funciones consiste precisamente en la presencia, en forma permanente, de representantes de los partidos contendientes en el proceso electoral, quienes están facultados para participar en la instalación de la casilla y contribuir al buen desarrollo de sus actividades hasta su clausura, así como observar y vigilar el desarrollo de la elección; recibir copia legible de las actas de jornada electoral y final de escrutinio; solicitar al secretario de la mesa directiva de casilla se asienten las irregularidades ocurridas durante la jornada; firmar el paquete formado con el expediente de casilla, y acompañar al presidente de la mesa directiva de casilla al consejo municipal correspondiente, para entregar la documentación y el expediente electoral, entre otras situaciones (artículos 232, 234,  párrafo 4, 245, párrafo 4, fracción IV, 254, párrafo 1, 267, párrafo 4, 268, párrafo 1, de la ley electoral).

De este modo, los representantes de los partidos políticos ante las mesas directivas de casilla verifican el desarrollo de la actuación de los miembros de dichos órganos, y el respeto  irrestricto a los derechos de los votantes, según lo previsto en el artículo 253, párrafo 2 de la ley en cita.

La trascendencia de la función desarrollada por los representantes de los partidos políticos se observa claramente en la posibilidad prevista por la ley, de que el cómputo se lleve a cabo con las copias de la documentación recibida por dichos representantes durante la jornada electoral, en caso de que no se cuente con otra documentación para realizar dicho cómputo, acorde con lo dispuesto en el artículo 279, párrafo 2, de la ley electoral local.

Del mismo modo, para proteger la labor de los representantes de los partidos ante las mesas directivas de casilla, la ley establece la prohibición de detener a dichos representantes durante la jornada electoral, salvo el caso de delito flagrante (artículo 255, párrafo 1 de la ley electoral duranguense).

Incluso, el artículo 53, fracción VIII, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de Participación Ciudadana para el Estado de Durango, establece como causa de nulidad de la votación recibida en casilla, el hecho de que se impida el acceso de los representantes de los partidos políticos a la casilla, así como su expulsión sin causa justificada.

Lo narrado pone de manifiesto la importancia de la presencia de los representantes de partidos políticos en las casillas, durante el desarrollo de la jornada electoral.

Ahora bien, el precepto materia de impugnación exige como requisito para ser representante de partido político ante las mesas directivas de casilla, residir en el municipio que corresponda a dicha casilla, así como encontrarse en la lista nominal de electores correspondiente.

En los documentos en que constan los trabajos legislativos previos a la emisión de la norma impugnada no se advierte la finalidad de la previsión del requisito de mérito. Tampoco es posible advertir esa finalidad a través de las reglas de experiencia o del contexto normativo de la disposición.

La única posible finalidad del requisito en examen es evitar que ciudadanos que no se encuentren en la lista nominal de electores voten sin cumplir con las exigencias legales.

Sin embargo, esta finalidad se cumple a través de lo dispuesto en los artículos 234 y 235 de la ley electoral local, el cual contiene los requisitos que han de observar las solicitudes y nombramientos de los representantes ante las mesas directivas de casilla. Entre estos requisitos se encuentran mencionar el domicilio del representante y su clave de elector. El cumplimiento de estas exigencias permite que la autoridad electoral suponga, en principio, si el representante está facultado o no para votar en las casillas instaladas en el ayuntamiento respectivo y, en su caso, verificar que el ciudadano tiene vigentes sus derechos para el ejercicio de ese derecho.

En virtud de lo anterior, esta Sala Superior estima que el requisito en estudio carece de razonabilidad, máxime si se tiene en cuenta que la experiencia enseña que contar con representantes en todas las casillas instaladas en un municipio puede constituir una tarea ardua para los partidos políticos, la cual se facilita con la posibilidad de que esa representación se otorgue a militantes o simpatizantes de municipios distintos.

Por lo anterior, a juicio de esta Sala Superior, las porciones normativas del artículo 28, fracción VI, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, que disponen “quienes necesariamente deberán residir en el municipio que corresponda… y estar en la lista nominal de electores correspondiente” contravienen el derecho de los partidos políticos a participar en las elecciones estatales y municipales, establecido en el artículo 41, base I, párrafo primero, de la Constitución federal.

3. Pérdida o conservación de registro de partidos políticos, tratándose de coaliciones.

Planteamiento. En el tercer concepto de invalidez, el partido accionante aduce que son inconstitucionales los artículos 41, párrafo 1, fracciones VII y XI, y 43, párrafo 2, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, porque se trata de una limitación, toda vez que al promover una coalición se restringen posibilidades de participación, resultando para los partidos políticos con menor fuerza electoral, una posibilidad a su favor de participar coaligados, mientras que quienes no concurran en coalición se enfrentan a un fenómeno de desigualdad e inequidad en la contienda, donde la medición no es la trascendencia ideológica, sino la transferencia inconstitucional de votos.

El texto de las disposiciones impugnadas es el siguiente:

“Artículo 41. El convenio de coalición contendrá:

[…]

VII. La manera en que se distribuirán los votos obtenidos.

[…]

XI.    El orden de prelación para la conservación del registro

Artículo 43.

1. Los votos que obtengan los candidatos de una coalición, serán para el partido o partidos, bajo cuyo emblema o emblemas o colores participaron, en los términos señalados en el convenio de coalición.

2. Los partidos políticos que se hubieren coaligado podrán conservar su registro al término de la elección, si la votación de la coalición es equivalente a la suma de los porcentajes del dos por ciento de la votación emitida, que requiere cada uno de los partidos políticos coaligados.

Opinión. En concepto de esta Sala Superior, los artículos impugnados no son contrarios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De dichas disposiciones, cabe resaltar lo siguiente:

a) Los partidos políticos que, para fines electorales, hayan celebrado un convenio de coalición, podrán conservar su registro a la conclusión del procedimiento electoral respectivo;

b) Para la conservación del registro, es menester que el número de sufragios obtenidos por la coalición sea equivalente al de los votos que, como mínimo, requiere cada uno de los institutos políticos coaligados para mantener su registro conforme a lo previsto en el código electoral local (dos por ciento), y

c) Que se estará a lo pactado en el convenio de coalición celebrado, en lo relativo al porcentaje de votos que corresponda a cada partido político coaligado y al orden de prelación para la conservación del registro. Esto es, el convenio deberá contener el acuerdo previo de los partidos, en relación con la forma en la que se distribuirán los votos y en qué orden se conservará el registro de cada uno en caso de que no alcancen el umbral de votación exigido por la ley.

El artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que la ley determinará las normas y requisitos para el registro de los partidos políticos (tanto nacionales como estatales o locales) y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral, esto es, la regulación en materia de coaliciones electorales corresponde al legislador ordinario local, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

Por lo que si la determinación del legislador ordinario local es establecer la posibilidad normativa de que los partidos políticos estatales participen en forma coaligada en los procesos electorales de las respectivas entidades federativas, entonces por mayoría de razón podrá determinar los términos y condiciones respectivas, siempre que estos se ajusten a la Constitución General y no resulten arbitrarios, innecesarios, desproporcionados o no cumplan con criterios de razonabilidad.

En la especie, se estima que la norma impugnada se encuentra dentro de los márgenes autorizados en la Constitución General, ya que, al permitirse la distribución de la votación del electorado entre los partidos coaligados, según pacto previo entre ellos, se hace posible que los votos emitidos por la ciudadanía a favor de la coalición, tengan efectos ciertos y definidos respecto de los partidos políticos integrantes de la referida coalición, en términos de la voluntad expresada previamente por los propios partidos coaligados.

Así, la disposición impugnada brinda certeza tanto a los partidos políticos coaligados como a la ciudadanía, respecto del proceso a seguir para la distribución de los votos emitidos en favor de la coalición, ya que son los propios partidos políticos quienes deciden, con base en la fuerza política de cada unos de ellos, el porcentaje de votación que corresponde a cada uno. De esta forma se da congruencia y funcionalidad al sistema de coaliciones, máxime que de conformidad con el mismo artículo impugnado en su fracción V, se exige que en el convenio de coalición se establezca el emblema y el color o colores que se utilizarán para la coalición.

Situación distinta sería que no existiera uniformidad en el emblema que se utiliza por las coaliciones en las boletas electorales, en cuyo caso, el elector elige el emblema del partido coaligado al que le otorga su voto. La legislación de Durango prevé una hipótesis diversa, en la que suponiendo que se eliminara la disposición impugnada y no se prevea, en los convenios de coalición, la fórmula de distribución de votos, ello generaría incertidumbre al dejar abierta la posibilidad de que una vez realizados los comicios se distribuyeran los votos entre los partidos coaligados sin un parámetro previo sobre el destino y efectos de los votos obtenidos por la coalición, si del emblema acordado por los partidos coaligados no se pudiera definir con precisión a qué partido corresponderían los votos obtenidos en coalición.

Es decir, si con el emblema de la coalición no es posible identificar plenamente a cuál de los partidos coaligados se contabiliza el voto, se hace razonable y necesario que los propios partidos políticos coaligados acuerden, de manera previa y expresa, el destino de la votación recibida por la coalición.

En tal sentido, se estima que, en atención al diseño adoptado sobre el régimen de coaliciones por el legislador local (en ejercicio de la autonomía normativa prevista en el sistema federal del Estado Mexicano), los preceptos impugnados aportan certeza y seguridad jurídica en un aspecto tan importante como lo es el destino y los efectos del voto respecto de los partidos políticos que deciden participar en coalición, por lo que en modo alguno podría calificarse como una norma legal que impone una condición arbitraria, innecesaria, desproporcional o ajena a los criterios de razonabilidad.

Por otra parte, se estima que con tal precepto no se vulneran los principios constitucionales del sufragio universal, libre, secreto y directo ni los principios de democracia representativa, pues aunado al hecho de que los electores tienen conocimiento previo y cierto de que determinados partidos políticos participan en coalición, con los efectos jurídicos y electorales que ello implica, la medida atinente solo alude a la fórmula en que los partidos coaligados harán la asignación, entre ellos, de la votación obtenida por la coalición, sin que se advierta de qué manera ese acuerdo afecte  a las características del sufragio ni a la democracia representativa o al derecho de los electores a decidir sobre la elección de sus gobernantes.

Por último, cabe destacar que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se contiene precepto alguno en el que se establezca un mecanismo o fórmula obligatoria que las entidades federativas debieran observar sobre el particular, por lo que no se advierte que los preceptos impugnados contravengan alguna disposición constitucional.

Ahora bien, en relación a lo aducido por el Partido de la Revolución Democrática, respecto a que los preceptos impugnados permiten que los institutos políticos con un determinado posicionamiento en el electorado transfieran votos a otro u otros que no lo tienen, únicamente con el propósito de que mantengan su registro legal como partidos políticos, se considera que tal consideración resulta inexacta, puesto que, como ya se dijo, conforme al párrafo 2 del artículo 43, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, para conservar el registro, tanto a los partidos políticos coaligados como a los individuales, se le exige el mismo porcentaje. (Dos por ciento de la votación emitida).

Consecuentemente, se estima que los indicados preceptos legales no adolecen de la inconstitucionalidad aducida por el actor.

4. Reglas de distribución de financiamiento público a los partidos políticos.

Planteamiento. En el cuarto concepto de invalidez, el Partido de la Revolución Democrática, en tanto demandante, cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto en los artículos 86 y 87 de la Ley Electoral del Estado Libre y Soberano de Durango, ya que, en su concepto, violan lo previsto en los artículos 1°; 14; 16; 41, fracción II; 116, fracción IV, inciso g), y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la supremacía constitucional, porque es inequitativa la forma en que se distribuye el financiamiento público a que tienen derecho los partidos políticos, porque desatiende, de manera clara, lo dispuesto en el mismo dado que pretende hacer una especie de reglas para la distribución del financiamiento entre los partidos políticos que tienen registro y participan en el Estado.

El actor aduce que a través de dichas disposiciones se hace una distribución que hace desiguales a los iguales, a pesar de se encuentran en igualdad de circunstancias, como ocurre con el hecho de que los partidos políticos tienen su registro legalmente reconocido.

La distribución que se hace de las actividades ordinarias permanentes sirve de base para que se repartan otras bolsas de financiamiento a que tiene derecho los partidos políticos y que son los gastos de campaña y el gasto que corresponde por la realización de actividades específicas. El Congreso del Estado, según elector, debe tomar  como referencia las reglas mínimas (como la prevista en el artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero sin aminorar su contenido en las disposiciones inferiores.

Opinión. Esta Sala Superior considera que las bases constitucionales para la distribución del financiamiento público otorgado a los partidos políticos en el ámbito electoral estatal, están previstas en el inciso g) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, y no en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, de la misma Constitución federal, como en forma imprecisa lo sugiere la accionante. Lo anterior se evidencia con la transcripción de la primera disposición de referencia,  en cuyo texto se establece:

Artículo 116

[…]

IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

g) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Del mismo modo se establezca el procedimiento para la liquidación de los partidos que pierdan su registro y el destino de sus bienes y remanentes;

[…]

Lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, constitucional opera en el ámbito federal, por lo que, ante la existencia de una disposición específica para el ámbito estatal o local [116, párrafo segundo, fracción IV, inciso g)], no cabe atender a dichos lineamientos o bases. En el acápite de la fracción IV citada se establece claramente la facultad del constituyente permanente local o legislador estatal para desarrollar las bases que ahí mismo se precisan. Al relacionar dicha disposición con el texto del artículo 124 constitucional, se arriba a la conclusión que se trata de una facultad que está reservada al Estado. Esto es, el desarrollo o instrumentación en la normativa estatal es facultad de los órganos legislativos locales.

Las bases o principios constitucionales que deben observarse por el constituyente permanente local y la legislatura del Estado, según lo que destaca el actor, son:

a) El derecho de los partidos políticos para recibir financiamiento público para sus actividades permanentes y las tendientes a la obtención de voto durante los procesos electorales;

b) El principio de equidad en el financiamiento público;

c) El otorgamiento de dos tipos de financiamiento público: Uno para actividades ordinarias permanentes y, otro, para la obtención del voto durante los procesos electorales

La parte que genera duda a la actora está relacionada con la equidad, como directiva legislativa.

En la constitución federal se establece que las legislaturas locales están limitadas a respetar el principio de equidad al momento de regular la distribución del financiamiento público entre los partidos políticos, nacionales o estatales (ya que no se distingue o, dicho en otros términos, se alude al sujeto normativo “partidos políticos”), por lo que, en la medida en que las normas que expidan en ese sentido, para establecer requisitos para obtener el beneficio en cita, es parte de su facultad soberana. Esto es, los partidos políticos, en tanto entidades de interés público, sujetan su registro legal y las específicas formas de su intervención en los procesos electorales a las normas y requisitos determinados en la ley, como se prescribe en el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, constitucional.

Para establecer cuál es el contenido del principio de equidad que debe imperar en materia de financiamiento público, cabe precisar que en la ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 5/98, la cual está publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VII, correspondiente al mes de abril de mil novecientos noventa y ocho, se estableció:

“... la equidad en materia electoral, para la obtención de recursos y demás elementos para el sostenimiento y la realización de los fines de los partidos políticos, estriba en el derecho igualitario consignado en ley para que todos puedan alcanzar esos beneficios, y no por el hecho de que, cuantitativamente hablando y por sus circunstancias particulares, un partido pueda o deba recibir más o menos cantidad de esos elementos o recursos”.

De acuerdo con lo expuesto, se llega al convencimiento de que, el concepto de equidad de que se trata lleva implícitas las siguientes características esenciales: El derecho igualitario de los partidos de acceso al financiamiento público, así como el otorgamiento de este beneficio en función de sus diferencias específicas como podría ser su peso electoral.

Así, es válido afirmar que el principio de equidad de mérito es observado, si en la legislación respectiva se establecen reglas que, en principio, permitan el acceso de los partidos al financiamiento público sin establecer privilegios ni concesiones; pero que tenga en cuenta, las diferencias existentes entre los partidos, por ejemplo, su fuerza electoral, de tal forma, que los recursos se concedan proporcionalmente a cada uno según corresponda.

En íntima relación con lo anterior, ya se ha señalado, que tanto la legislación federal como la local prevén dos criterios de distribución del financiamiento: un criterio paritario, en el que a todos los partidos se les otorga una cantidad igual, y otro criterio por fuerza electoral, que estriba en dar financiamiento a cada partido, según la presencia electoral que tuvieron en los últimos comicios, si se quiere este último en dos modalidades. Esto es, la equidad ha sido desarrollada atendiendo a dos referentes.

La existencia de un régimen en el que se establezca como único criterio de distribución de financiamiento, el de la fuerza electoral, no necesariamente debe considerarse inequitativo, toda vez que no genera privilegios a favor de un partido, sino que toma en cuenta sus diferencias en cuanto a su presencia en el electorado. Incluso podría pensarse que, el prever legalmente la misma cantidad de financiamiento público para todos y cada uno de los partidos políticos, sin atender a su fuerza electoral resultaría precisamente inicuo, pues se estaría construyendo una igualdad artificial, contraria a las preferencias electorales de la ciudadanía. Esto podría justificar el motivo por el cual la distribución del financiamiento sobre la base del criterio de fuerza electoral debe ser mayor.

La distribución del financiamiento exclusivamente sobre la base de un criterio de fuerza real de cada partido tiende a producir efectos que se pueden calificar de inconvenientes, aunque no necesariamente inicuos. Tales efectos podrían ser, el conservar el statu quo, esto es, preservar las correspondientes igualdades y desigualdades entre los partidos, lo que impide que los partidos minoritarios puedan desarrollarse o consolidarse adecuadamente y que se desincentive la formación de nuevas fuerzas políticas.

A efecto de atenuar estas consecuencias desfavorables, la legislación mexicana a nivel federal y algunas legislaciones locales establecen un criterio específico de equidad, que tiende a fomentar el surgimiento y desarrollo de nuevos partidos políticos, para lo cual se señala un porcentaje de financiamiento sobre la base de un criterio paritario, es decir, que se distribuye la misma cantidad a todos los partidos; pero también se reparte otro porcentaje de financiamiento en función de la fuerza electoral de cada instituto político.

El inciso g) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no impone a las legislaturas locales reglamentación específica alguna, respecto a la forma en que se debe garantizar la equidad, esto es, no fija criterios concretos de distribución y mucho menos porcentajes respectivos, por lo que es válido concluir, que las legislaturas de los Estados se encuentran en libertad de regular las formas y mecanismos equitativos de financiamiento.

Para que una legislación local cumpla con el principio rector de la equidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la ejecutoria correspondiente a la acción de inconstitucionalidad 11/98, lo siguiente:

“Así, el principio de equidad se logra, primero, mediante el establecimiento de reglas generales, a través de las cuales se garantice que, conforme con los mecanismos y criterios respectivos, los partidos políticos puedan obtener financiamiento público; y, segundo, mediante disposiciones que establezcan reglas de diferenciación entre los respectivos partidos, acorde con su grado de representatividad y situación particular, a efecto de concederles de manera proporcional los recursos que a cada uno corresponda”.

Como se ve, para garantizar la equidad, la legislación local debe establecer normas que aseguren el acceso de los partidos al financiamiento. Dichas normas deben reconocer, además, las circunstancias que establezcan diferencias entre los partidos, tales como su fuerza electoral, lo cual es razonable y objetivo, porque atiende a un referente electoral, como lo es la preferencia de los ciudadanos al ejercer su derecho de voto, el cual es susceptible de medición o cuantificación.

Por otra parte, el artículo 116 constitucional no especifica los porcentajes exactos a que debe sujetarse cada legislatura, para distribuir el financiamiento conforme con los criterios paritario y de fuerza electoral. El precepto tampoco refiere, que la legislación local deba adoptar el modelo federal, previsto en el artículo 41 de la Carta Magna, sino que deja en libertad a los congresos locales de legislar en materia de financiamiento, siempre que los partidos reciban ese financiamiento en forma equitativa.

Para establecer el porcentaje exacto de financiamiento por cada criterio de distribución (criterio igualitario y de fuerza electoral) no existen fórmulas predeterminadas, sino que debe atenderse a las particularidades que ofrezca cada sistema de partidos, de su evolución y de los intereses y circunstancias que se presenten en el sistema electoral concreto.

En otras palabras, puede existir un sistema electoral determinado en el que concurran muchas fuerzas políticas minoritarias de reciente creación que requieran ser impulsadas. En tal caso, la legislación debería prever lo necesario para que se incrementara el subsidio público que se otorga en forma paritaria. En cambio, si existe un sistema de partidos en el que los institutos políticos se encuentren más desarrollados y en circunstancias en que las fuerzas electorales estén más equilibradas, la legislación debería propiciar el aumento del subsidio por el criterio de fuerza electoral.

De acuerdo con lo anterior, no está limitado el legislador ordinario local a seguir el modelo de financiamiento público que se establece en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, de la Constitución federal. Además, el análisis de los preceptos legales impugnados arroja lo siguiente:

a) Los partidos políticos registrados o acreditados legalmente ante el Instituto tienen derecho al financiamiento público, con independencia de otras prerrogativas previstas legalmente;

b) El financiamiento público tiene tres tipos de objetivos: i) Actividades ordinarias permanentes; ii) Actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como editorial, y iii) para gastos de campaña;

c) Una fórmula para cuantificar la bolsa o cantidad de financiamiento público a repartir entre los partidos políticos registrados o acreditados (lo cual no cuestiona el actor);

d) De dicha cifra única se asigna una primera suma a los partidos políticos con registro vigente que hayan participado en la elección inmediata anterior y que no hayan obtenido representación en el Congreso local, se les asigna una cantidad equivalente a cuatrocientas veces el salario mínimo, durante el año que corresponda. Dicha disposición debe considerarse como conforme con la Constitución federal, porque atiende al dato de la fuerza electoral o representatividad, si bien se prescinde de un segmento del total a repartir en el que a todos los partidos políticos se les confiera financiamiento en partes iguales, lo cierto es que el dato que se privilegia es objetivo y razonable, puesto que está fundado en la representatividad o fuerza electoral de cada instituto político;

e) La cantidad restante se divide en tres nuevas bolsas o segmentos y se divide entre los partidos políticos que tengan registro vigente y que, además, en la elección anterior sí tengan representación en el Congreso del Estado. En este segmento de atribución del financiamiento, una primera cifra o bolsa se distribuye en forma igualitaria; otra, en atención al porcentaje de votos obtenido en la última elección de diputados por mayoría relativa, y una tercera suma, en proporción directa al número de diputados que haya obtenido en dicha elección (mayoría relativa), los mismos integren la legislatura en funciones y representen al partido político que los postuló. Sobre el particular, el actor no cuestiona en forma específica dichas disposiciones, sin embargo, esta Sala Superior advierte algunos problemas. Por ejemplo, para la segunda bolsa se incluye el dato relativo a “los mismos integren a la legislatura en funciones” y “representen al partido político que los postuló”. Al respecto, si el diputado electo finalmente decide no formar parte de la fracción parlamentaria a la que originalmente correspondía o renuncia y su lugar lo ocupa el suplente u otro de la lista, o bien, siendo de mayoría, el suplente no puede ocupar el cargo y se genera la vacante, con la consecuente elección extraordinaria, cabe cuestionar si en esos casos se considera al diputado como propio del partido para efectos de asignar el financiamiento público en tal segmento. La previsión legal puede generar problemas interpretativos que conviene aclarar (se debe atender al dato de los diputados originalmente electos), y

f) La segunda bolsa en que se atiende al porcentaje de votos obtenidos en la última elección de diputados por mayoría relativa, a su vez, se divide en cuatro nuevas cifras o cantidades de distribución (cuarenta por ciento, treinta por ciento, veinte por ciento y diez por ciento), atendiendo a diversos porcentajes de votación (el primer porcentaje de financiamiento público para los partidos políticos por los primeros dos punto cinco por ciento y el diez por ciento de votación; otro, por los puntos porcentuales comprendidos entre el diez y el veinte por ciento; otro, por veinte y treinta, y uno final, para los que superen los treinta puntos porcentuales). En este caso, se advierte que nuevamente se atiende a la fuerza electoral o representatividad, porque está cifrada en los votos y de ahí no se aprecia inconstitucionalidad alguna, y

g) Los partidos políticos que participan por primera vez en el proceso electoral, durante el año de la elección, se otorgará un financiamiento equivalente a la suma prevista en el inciso b) del párrafo 1 del artículo 86 de la ley electoral local. De esta disposición (artículo 87), en relación con el texto del artículo 86, lo que se advierte es que no se contempla financiamiento para los partidos políticos con reciente registro y en el tiempo que no corresponde con el proceso electoral, porque sólo se alude a partidos políticos que tienen registro vigente, que han participado en una elección inmediata anterior y que obtuvieron diputaciones; partidos políticos que tienen registro vigente, que han participado en una elección inmediata anterior y que no obtuvieron diputados, y partidos políticos con registro que no han participado en una elección, pero sólo durante el año de la elección, por lo cual faltaría el financiamiento para actividades ordinarias, en términos del artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso g), constitucional.

Como se ve, los preceptos anteriores permiten el acceso de los partidos al financiamiento público, sin crear privilegios o preferencias injustificadas, y establecen su otorgamiento sobre la base de un criterio paritario para aquellos que tiene registro y representación en el Congreso local, salvo para los que tienen registro y participan en el proceso electoral; esto es, mediante una cantidad que se reparte por igual entre todos los partidos, y otras que se distribuyen con un criterio diferenciador, es decir, por razón del peso electoral de los institutos políticos contendientes; de ahí que se pueda concluir, que tal precepto cumple con los criterios de equidad previstos en la Constitución General de la República.

En otro aspecto, esta Sala Superior considera que se debe incluir una disposición que prevea el financiamiento público para los partidos políticos que no han participado en una elección, para el sostenimiento de sus actividades ordinarias.

5. Designación y remoción del Consejero Presidente.

Planteamiento. En el quinto concepto de invalidez, el actor aduce la inconstitucionalidad del artículo 111 de la Ley Electoral para el Estado de Durango, que en la parte impugnada dice:

“Artículo 111

1. El Consejo Estatal, residirá en la capital del Estado y se integrará de la siguiente forma:

I. Siete Consejeros Electorales, de entre los cuales se elegirá al Consejero Presidente y siete suplentes respectivos, su designación será de forma escalonada;

[…]

a). El Presidente del Consejo, será designado libremente por las dos terceras partes de los Consejeros Electorales que integran el Consejo Estatal, con una duración de tres años pudiendo ser reelecto;

2. Los Consejeros Electorales serán electos conforme a las siguientes bases:

[…]

V. En caso de falta definitiva del Consejero propietario y su suplente, se designará un consejero propietario y su respectivo suplente, para concluir el periodo del faltante.

[…]

5. Procederá la remoción del cargo de Consejero Presidente del Consejo Estatal, para lo cual se requerirá el voto de las dos terceras partes del Consejo Estatal en los siguientes casos:

I. Por causas graves a juicio del Consejo Estatal que atenten contra los principios rectores de la función electoral; y

II. Por dejar de cumplir con los requisitos para ser Consejero Electoral previstos en esta ley.

6. Procederá la remoción del cargo de Consejero Electoral del Consejo Estatal para lo cual se requerirá el voto de las dos terceras partes del Congreso del Estado en los siguientes casos:

I. Por causas graves a juicio del Congreso del Estado que atenten contra los principios rectores de la función electoral; y

II. Por dejar de cumplir con los requisitos para ser Consejero Electoral previstos en esta ley.

[…]

8. En caso de renuncia del Consejero Presidente, el Consejo Estatal procederá a elegir a un nuevo presidente, quien lo será hasta la conclusión del periodo para el que fue electo el substituido. Este nuevo titular de la presidencia, de ser el caso, podrá ser reelecto.

9. Las ausencias del Consejero Presidente serán suplidas, si no exceden de un mes, por el Consejero Electoral de mayor antigüedad o, en su caso, de mayor edad. Si la ausencia excediere dicho plazo pero fuere menor a seis meses, se designará a un presidente interino, y si fuere mayor a ese término, se nombrará a un Presidente sustituto para que ocupe el cargo hasta el final del período”.

Relacionado con este tópico, en el séptimo concepto de invalidez, se plantea la inconstitucionalidad de la fracción V del artículo TERCERO transitorio del decreto número 192, por el cual se expide la Ley Electoral para el Estado de Durango. Esa disposición es del tenor siguiente:

“TERCERO. Para efectos de la sustitución escalonada de los Consejeros Electorales que integran el Consejo Estatal, se estará a lo siguiente:

[…]

V. En tanto se realiza la designación de los Consejeros Electorales propietarios y suplentes, los consejeros electorales que continúen en su encargo nombrarán por mayoría a un presidente interino, el cual ocupará dicho encargo hasta que se realice el nombramiento de los consejeros a que se refiere la fracción III, procediendo el consejo a designar al Presidente del Consejo Estatal en los términos del artículo 111 de esta ley”.

Planteamientos. En concepto del partido actor, los preceptos trascritos son inconstitucionales pues atentan contra los artículos 1°, 14, 16, 41, base VI, 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que se conculcan las bases constitucionales de integración de los órganos electorales estatales, consistentes en que los miembros de estos sean electos por la legislatura respectiva, pero debe ser el mismo congreso quien designe al presidente del órgano electoral local, no así como fue establecido por el Congreso del Estado de Durango, en el sentido de que los consejeros electorales elegirán, entre ellos, al Consejero Presidente, ya que la autoridad administrativa electoral es incompetente para elegir a su presidente.

Para la sustitución, por ausencia definitiva, de un consejero propietario y su suplente, según el demandante, el artículo controvertido no precisa cuál es el método de elección, lo cual adolece de claridad e, incluso, genera confusión, puesto que no se determina si será el Consejo Estatal o la Legislatura local, quien realizará la designación correspondiente.

Acerca del tema de la remoción, el actor expone que tal circunstancia viola los principios de certeza, legalidad y profesionalismo, porque es incongruente que el Consejero Presidente pueda ser removido por las dos terceras partes del Consejo Estatal, y que para la remoción de los Consejeros Electorales se requieran las dos terceras partes de los diputados del Congreso local.

Sobre las ausencias temporales y renuncia del Consejero Presidente, el demandante afirma que la ley omite identificar de qué manera el Consejo Estatal nombrará al Consejero que cubrirá el periodo faltante en la Presidencia, además de que se atenta contra el adecuado funcionamiento del órgano, pues las decisiones se toman por mayoría.

Finalmente, el Partido de la Revolución Democrática sostiene que la disposición transitoria antes mencionada vulnera la Constitución federal, ya que se remueven a los integrantes del actual Consejo Estatal Electoral, sin que se mencione que deberá integrarse un nuevo órgano.

Opinión. Esta Sala Superior considera que los planteamientos del Partido de la Revolución Democrática deben desestimarse y no ocasionan la inconstitucionalidad de los artículos 111 y TERCERO transitorio, por las razones que a continuación se manifiestan.

El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si bien se refiere a las elecciones federales, establece determinados criterios generales a seguir por las entidades federativas, por ejemplo, en materia de financiamiento público a los partidos políticos nacionales, o bien, el derecho de estos para participar en los comicios locales.

Sin embargo, pese a que el Constituyente federal estableció una forma específica de designación del Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, esto no significa que los Congresos estatales estén obligados, en términos de lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, constitucional, a seguir idéntico mecanismo de elección.

En efecto, la circunstancia de que la Ley Electoral para el Estado de Durango regule una forma de designación del Consejero Presidente del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, por parte de los Consejeros Electorales, no contraviene las disposiciones que en materia electoral se establecen en la Carta Magna, donde, si bien existe una forma distinta de nombrar al Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral, al respecto, en similares términos al órgano que lo designa a nivel federal, no se prevé en la norma controvertida la designación del Presidente del Instituto Electoral local por un órgano distinto al Congreso estatal, como se verá a continuación.

Esta Sala Superior considera que la designación del Consejero Presidente no es ajena al nombramiento de los Consejeros Electorales del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango, contrariamente a lo aducido por el enjuiciante, porque ese funcionario electoral también es un Consejero Electoral, según se advierte de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 111, el cual prevé que el Consejero Presidente será elegido de entre los siete Consejeros Electorales.

Por consiguiente, como el Presidente del Instituto Electoral local, es uno de los siete Consejeros Electorales, no es contrario a la Constitución que su elección se lleve a cabo por el Consejo Estatal, ya que es designado previamente como uno de los Consejeros Electorales por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso del Estado, en términos de lo establecido en la base III del párrafo 2 del artículo 111, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, con lo cual sí se cumplen los parámetros constitucionales de elección de los funcionarios electorales que integran el órgano superior de dirección de los institutos electorales locales.

En este sentido, si la designación de los consejeros electorales del Estado de Durango se hace en similares términos que la de los miembros del Consejo General del Instituto Federal Electoral, es claro que la misma se efectuará dentro de los parámetros establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual privilegia los consensos y la participación de la mayoría de los integrantes del órgano legislativo y, por ende, la representación del electorado en ese acto de designación.

Por otro lado, debe tenerse presente que en términos de lo dispuesto por el artículo 40 de la Constitución federal, los estados de la República son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior.

Por tanto, se estima que resulta válido concluir que esta libertad y soberanía le confieren libertad al Congreso del Estado de Durango para determinar la configuración del órgano electoral encargado de la función estatal de organizar las elecciones, que en el caso particular, incluye la forma de elección del Consejero Presidente del Consejo Estatal, quien como ya se dijo, es uno de los siete consejeros electorales propietarios que son elegidos por la legislatura estatal.

En otro aspecto, resulta inexacto lo aducido por el demandante, en el tema relativo a la sustitución, por ausencia definitiva, de un consejero propietario y su suplente, dado que en el artículo 111, párrafo 2, bases I a IV y VII, se prevé el método concreto para la elección de los Consejeros Electorales, las cuales para mayor claridad se trascriben enseguida:

“Artículo 111

[…]

2. Los Consejeros Electorales serán electos conforme a las siguientes bases:

I. El Congreso emitirá oportunamente la convocatoria correspondiente, publicándola en el Periódico Oficial y en los medios que apruebe el propio Congreso, dirigida a los ciudadanos residentes en la Entidad, a efecto de que se presenten como aspirantes a integrar el Consejo Estatal, debiendo el Congreso registrar las solicitudes que cumplan con lo establecido en la convocatoria y en esta ley;

II. La convocatoria deberá contener, por lo menos, el plazo de la inscripción, los requisitos establecidos en el artículo 112 de esta ley, el número de Consejeros que se requieren, así como el procedimiento a seguir para la selección de los candidatos y su posterior designación;

III. Una vez recibidas las solicitudes, el Congreso a través de la Comisión de Gobernación, examinará en forma objetiva e imparcial, las solicitudes registradas e integrará una relación de ternas con los ciudadanos que reúnan los requisitos contemplados en la convocatoria y en esta ley, misma que se publicará en estrados del propio Congreso por un plazo de tres días.

En caso de inconformidad por la integración de las ternas, el interesado lo hará valer por escrito ante el Pleno del Congreso, dentro de las veinticuatro horas siguientes al vencimiento de su publicación, quien resolverá ratificando o no el dictamen de la Comisión.

De no ratificarse el dictamen de la comisión, ésta deberá elaborar un nuevo dictamen ajustándose a los lineamientos del Pleno del Congreso, dicho dictamen se someterá al Pleno para los efectos del párrafo siguiente.

En caso de que no haya impugnación o bien se ratifique el dictamen correspondiente, éste se someterá al Pleno del Congreso del Estado para elegir de cada terna un Consejero Electoral propietario y su respectivo suplente, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros.

IV. Si en una primera votación no se obtuviera esta mayoría calificada, se procederá a realizar una segunda votación en los términos de la fracción anterior. En caso de no lograrse la elección de Consejeros Propietarios y sus respectivos suplentes, se utilizará el procedimiento de insaculación hasta completarlos. La ausencia de los propietarios será cubierta por su respectivo suplente;

[…]

VII. Las reglas y procedimientos para verificar el cumplimiento de los requisitos, así como para la elección o, en su caso, insaculación de los Consejeros Electorales, serán las que disponga el Congreso;

[…]

Consecuentemente, de la lectura integral de las bases anteriores, es evidente que el legislador local sí estableció un procedimiento específico para la designación de los Consejeros Electorales del Consejo Estatal del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango, por tanto, es incorrecto lo expuesto por el actor, ya que la Ley Electoral para el Estado de Durango no es omisa en precisar cuál es el método de elección de los titulares propietarios y suplentes del órgano electoral estatal.

Además, ese método es aplicable sin distinción, a cualquier causa por la cual se designe a un Consejero Electoral, pues la citada ley no distinguió determinado caso particular para su puesta en marcha, es decir, el procedimiento de elección se seguirá tanto para una designación originaria, como para la elección de consejeros sustitutos por ausencia definitiva, de ahí que, el precepto impugnado tampoco deba calificarse como oscuro o confuso, pues es evidente que el Congreso estatal es el único facultado para llevar a cabo el procedimiento de designación de consejeros electorales propietarios y suplentes, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 111 de la Ley Electoral para el Estado de Durango, y 25, último párrafo, de la Constitución Política de esa entidad federativa.

En otro orden de ideas, es infundada la alegación del accionante, respecto de que las ausencias temporales y renuncia del Consejero Presidente, hay una omisión en la ley para identificar de qué manera el Consejo Estatal nombrará al Consejero que cubrirá el periodo faltante en la Presidencia, porque la aludida falta no existe, ya que en la Ley Electoral para el Estado de Durango, en su artículo 111, párrafos 8 y 9, se establece con claridad que en caso de renuncia, será el Consejo Estatal del Instituto Electoral local, quien elegirá al Presidente sustituto.

Por lo que hace a las ausencias del Consejero Presidente, la ley impugnada dispone las figuras de suplencia temporal, presidencia interina y presidencia sustituta, de acuerdo con el tiempo que dure la ausencia. Por ende, no asiste la razón al Partido de la Revolución Democrática, principalmente porque esta Sala Superior no advierte la alegada conculcación a las normas constitucionales, acerca del debido funcionamiento del órgano administrativo electoral, pues en todo caso, lo que se desprende de la normativa impugnada es que el legislador local previó casos para los supuestos de ausencias y renuncia del Consejero Presidente.

Por otra parte, también es incorrecto el planteamiento relativo a que la remoción del Consejero Presidente conculca los principios de certeza, legalidad y profesionalismo, porque es incongruente que ese funcionario pueda ser removido por las dos terceras partes del Consejo Estatal, y que para la remoción de los Consejeros Electorales se requieran las dos terceras partes de los diputados del Congreso del Estado de Durango.

Este órgano jurisdiccional opina que la aludida incongruencia es inexistente, porque parte de la premisa incorrecta de que el Consejero Presidente, antes de ser electo como Consejero Electoral por parte del Congreso del Estado de Durango, es designado por el Consejo Estatal del Instituto Electoral local, lo cual ya fue desestimado en párrafos anteriores.

En virtud de que el Consejero Presidente es primeramente elegido por la legislatura estatal como Consejero Electoral y, en un segundo momento, los miembros del Consejo Estatal lo eligen de entre ellos, no incurre en vicio de incongruencia lo dispuesto en los párrafos 5 y 6 del artículo 111 de la Ley Electoral para el Estado de Durango, acerca de la remoción de los cargos de Presidente y de Consejeros Electorales, pues a quien se atribuye la facultad de efectuar el procedimiento administrativo correspondiente, es a los dos entes públicos, Consejo Estatal y Congreso del Estado, a quienes la citada norma también les concede la atribución de elegirlos, por lo cual no se advierte la incongruencia hecha valer.

Como último tópico a tratar en este apartado se tiene la alegación relativa a que el artículo TERCERO transitorio, fracción V, del decreto número 192 por el que se expide la Ley Electoral para el Estado de Durango, vulnera la Constitución General de la República, ya que se permite la renovación de los integrantes del actual Consejo Estatal Electoral, sin que se mencione que deberá integrarse un nuevo órgano.

El planteamiento es inexacto, porque de acuerdo con lo dispuesto en la mencionada disposición transitoria, sí está previsto un mecanismo de sustitución de algunos de los integrantes del actual Consejo Estatal Electoral, por lo que se da la figura de renovación escalonada de ese órgano, no siendo necesaria la mención de que se tiene que configurar una nueva integración de la autoridad administrativa electoral local.

Las fracciones I a IV del artículo TERCERO transitorio del mencionado decreto número 192 establecen:

TERCERO. Para efectos de la sustitución escalonada de los Consejeros Electorales que integran el Consejo Estatal, se estará a lo siguiente:

I. A la entrada en vigor del presente decreto concluirán su encargo los Consejeros Electorales C.C. Esmeralda Valles López propietario y Martha Guadalupe Amaro Herrera suplente; Enrique Torres Cabral propietario y Raúl Netzahualcoyotl Muñoz Segovia suplente y Claudia Judith Martínez Medina propietario y Alfredo Gutiérrez Maldonado suplente;

II. Se procederá a elegir tres consejeros electorales propietarios con sus respectivos suplentes, los cuales durarán en su encargo por un periodo de nueve años, pudiendo participar en este proceso electivo los ciudadanos que se mencionan en la fracción I de este artículo, pudiendo además participar funcionarios y empleados del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana.

III. La elección de los consejeros electorales propietarios y sus respectivos suplentes, deberá realizarse a más tardar el día quince de diciembre de dos mil ocho.

IV. Los cuatro consejeros electorales propietarios y sus respectivos suplentes a los cuales no se les da por concluido su encargo, terminarán el mismo en los términos establecidos en el decreto de su designación, y no podrán ser reelectos;

Como se observa en la anterior trascripción, opuestamente a lo manifestado por el demandante, el artículo transitorio impugnado prevé la renovación escalonada de los titulares propietarios y suplentes del actual Consejo Estatal del Instituto Electoral local, porque dice, en primer lugar, que tres Consejeros Electorales propietarios y sus respectivos suplentes, concluirán su encargo a la entrada en vigor del decreto controvertido.

El resto de los cuatro miembros propietarios y suplentes del Consejo Estatal terminarán el ejercicio de sus funciones cuando así esté previsto en el decreto por el cual fueron designados.

Por último, las fracciones II y III del artículo TERCERO transitorio detallan las reglas para la elección de los consejeros electorales que finalizan su encomienda, incluso determina una fecha concreta para la renovación escalonada de tres funcionarios propietarios y sus respectivos suplentes.

Las anteriores circunstancias evidencian que el procedimiento de renovación del Consejo Estatal del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango no es contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sobre la base de lo planteado por el Partido de la Revolución Democrática, pues sí se prevé que ante la conclusión del cargo de tres consejeros electorales propietarios y sus suplentes, deban ser elegidos los correspondientes nuevos funcionarios, por lo cual no existe la posibilidad legal de que el órgano encargado de organizar los comicios locales quede sin integración o se afecte su adecuado funcionamiento por una conformación parcial.

Por las razones expuestas, en opinión de esta Sala Superior, los preceptos que se examinan no son inconstitucionales, ya que se ajustan a los parámetros previstos en la Carta Magna, para la designación, remoción y sustitución de los integrantes de los institutos electorales de las entidades federativas.

6. Causa de desechamiento de plano de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos por la falta de presentación de medios de prueba.

Planteamiento. En el sexto concepto de invalidez el Partido de la Revolución Democrática aduce la inconstitucionalidad del artículo 336, párrafo 2, fracción III, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, cuyo contenido es el siguiente:

“Artículo 336

1. Una vez que la Comisión de Fiscalización reciba el escrito de queja, procederá a registrarlo y lo comunicará al Secretario del Consejo.

2. La Comisión de Fiscalización podrá desechar la queja, de plano, en los siguientes casos:

[…]

III. Si la queja no se hace acompañar de elemento probatorio alguno, que respalde los hechos que denuncia, o

[…]

El actor aduce que tal disposición es conculcatoria de los artículos 1°, 14, 16, 116, fracción IV, inciso l), y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque deja en estado de indefensión a la persona que presente la queja respectiva para iniciar un procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos, pues únicamente es suficiente con formular las pretensión por medio de escrito o de manera verbal, sin que se requiera el ofrecimiento y aportación de pruebas, por lo cual la regla de desechamiento de plano configura una denegación de acceso a la justicia.

En concepto del demandante, es inconstitucional desechar de plano la queja, dado que pueden aportarse indicios en el escrito correspondiente, que permitirán a la autoridad electoral llevar a cabo un análisis exhaustivo de los hechos que se dan a conocer.

Opinión. A juicio de esta Sala Superior, la circunstancia de que le ley prevea como causa de desechamiento de plano de una queja sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos, la falta de aportación de elementos de prueba que sustenten los hechos expuestos en la denuncia respectiva, no conculca la garantía de acceso a la justicia ni contraviene la base prevista en el inciso l) de la fracción IV del artículo 116 constitucional.

Este requisito de la presentación de las pruebas que apoyen los hechos denunciados, no se considera un obstáculo para el ejercicio del derecho de acceso a la justicia electoral, por la forma en la cual se encuentran estructurados tanto el procedimiento administrativo sancionador como el sistema de medios de impugnación en materia electoral.

En los procedimientos relacionados con denuncias de hechos por posibles violaciones a la ley electoral, atribuidos a los partidos políticos por el financiamiento público que reciben o el gasto que ejercen, el concepto de carga de la prueba opera de una forma particular.

En los juicios y recursos en materia electoral se impone a las partes el deber de demostrar plenamente los fundamentos del sustento de sus pretensiones, toda vez que de ello depende que se acoja su pretensión para obtener la anulación, revocación o modificación del acto o resolución controvertidos.

En la sustanciación de los medios de impugnación en materia electoral, la carga de la prueba se sustenta en distintos principios procesales, a saber:

a) El que afirma tiene el deber de probar; es decir, quienes persiguen obtener una sentencia favorable deben demostrar las afirmaciones fácticas fundantes de su pretensión.

b) El que niega no tiene el deber de demostrar la negativa, salvo cuando ésta envuelve la afirmación expresa de un hecho.

c) Los hechos respecto de los cuales exista controversia son los que están sujetos a prueba.

d) Por regla general, el juzgador no busca por sí mismo las pruebas que debieron ser aportadas por las partes.

e) Las pruebas deben ser ofrecidas y aportadas dentro de los plazos legales, con excepción de las supervenientes.

f) La apreciación de las pruebas se rige por el sistema mixto de valoración, conforme con el cual, la ley establece las que tienen un grado de convicción específico (generalmente los documentos públicos) y las que quedan a la libre apreciación del juzgador, conforme a las reglas de la lógica, la sana crítica y la experiencia.

Los principios que anteceden están adoptados por los artículos 15 y 16 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

De la comparación de los principios que anteceden, en relación con la denuncia de irregularidades cometidas por los partidos políticos tratándose de financiamiento y gasto de los recursos públicos que les otorguen en el Estado de Durango, se obtienen las diferencias siguientes:

A. Naturaleza de los procedimientos.

- El procedimiento administrativo en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos tiende a vigilar que las actividades de estos se apeguen a la normativa electoral, no solamente para la imposición de una sanción, sino para prevenir y corregir las posibles irregularidades a fin de restaurar el orden jurídico electoral violado y garantizar el adecuado desarrollo de la función fiscalizadora de la autoridad electoral local.

- Los medios de impugnación persiguen la finalidad de garantizar la legalidad de los actos, resoluciones y resultados electorales, de los órganos administrativos y jurisdiccionales.

B. Resoluciones.

- Procedimiento administrativo, las resoluciones del Consejo Estatal del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana impondrán, en su caso, la sanción correspondiente de acuerdo a las circunstancias y gravedad de la falta, o bien, dictarán las medidas y determinaciones a fin de restaurar el orden jurídico electoral.

- Medios de impugnación, las resoluciones tendrán como efecto la confirmación, modificación o revocación del acto o determinación que afecta, por regla general, al instituto político actor.

Los elementos que anteceden permiten advertir, que la aportación de los medios de convicción en los procedimientos antes referidos persigue finalidades distintas:

En el procedimiento administrativo, la finalidad es instar a la autoridad administrativa electoral para que dé inicio a la investigación acerca de las irregularidades denunciadas.

En cambio, en los medios de impugnación el objetivo es lograr el acogimiento de la pretensión del promovente.

Como se ve, el tratamiento dado a una queja en materia de financiamiento y gasto de los partidos políticos no tiene el mismo propósito que una demanda de cualquier medio de impugnación convencional, porque se desarrolla como una denuncia de hechos, por lo cual, de conformidad con tal procedimiento, el denunciante debió proporcionarle a la autoridad administrativa electoral un mínimo de elementos probatorios, dado que la base fundamental para el ejercicio de la facultad investigadora de la autoridad administrativa es la aportación por parte del denunciante del mínimo de elementos que demuestre indiciariamente los hechos sustentantes de la denuncia.

Lo determinado se corrobora con lo que ha sostenido en forma reiterada esta Sala Superior, en el sentido de que la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, por conducto de su Secretario, tiene facultades para investigar la verdad de los hechos, por los medios legales a su alcance, potestad que no se ve limitada por la inactividad de las partes o por los medios que éstas ofrezcan o pidan.

Este órgano jurisdiccional ha definido que el establecimiento de la facultad de investigación de la autoridad administrativa tiene por objeto, que ésta conozca de manera plena la verdad sobre los hechos sometidos a su potestad, con el fin de lograr la tutela efectiva del régimen jurídico electoral, y por tanto, puede ejercerla de oficio, siempre y cuando de las probanzas aportadas se desprenda por lo menos un leve indicio, o bien de los hechos expuestos en la queja existan referencias consistentes y coherentes o elementos que precisen circunstancias de modo, tiempo y lugar que vinculen a un partido político nacional, que permitan inferir la posible existencia de una falta o infracción legal.

Por estas razones, si en el procedimiento administrativo sancionador electoral iniciado con motivo de una queja no existen elementos o indicios que evidencien la posible existencia de una falta o infracción legal, ya sea porque el denunciante no aportó algún medio de convicción con ese alcance, o bien que de los hechos no se pueda advertir la posible infracción, resulta válido que el Secretario Ejecutivo no haga uso de las facultades investigadoras y probatorias que le confiere la ley.

Al respecto, existe la jurisprudencia sustentada por esta Sala Superior, con el siguiente rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTORAL. LA JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL IFE TIENE FACULTADES INVESTIGADORAS Y DEBE EJERCERLAS CUANDO EXISTAN INDICIOS DE POSIBLES FALTAS”[2].

Acorde con lo anterior, esta Sala Superior ha afirmado que entre los requisitos mínimos que deben contener las quejas o denuncias, es que se hagan saber a la autoridad electoral, hechos que puedan constituir infracciones a la ley, que justifiquen el inicio de un procedimiento sancionador, porque sólo así el inculpado puede contar con la totalidad de los elementos que le permitan defenderse adecuadamente de las imputaciones hechas en su contra.

Todo lo que se ha dicho tiene aplicación a nivel estatal electoral, de manera tal que la autoridad administrativa electoral local está en aptitud de ejercer su facultad investigadora, siempre y cuando existan indicios de posibles faltas, aportados por el denunciante.

Establecer lo contrario, es decir, determinar que el solo dicho del denunciante es apto para generar la facultad investigadora de la autoridad administrativa electoral, aun cuando no se aporten elementos indiciarios de prueba con relación a los hechos denunciados, sería tanto como estimar que la sola imputación de hechos a un determinado partido o persona produce la obligación de la autoridad administrativa electoral de iniciar una investigación, a fin de hacer averiguaciones como si fuera una pesquisa, lo cual sería absurdo, pues no cumpliría con el objetivo de las quejas, o del procedimiento administrativo sancionador.

Además, los artículos 16 y 20, apartado A, fracción III, constitucionales garantizan los derechos de los gobernados, relativos a que la autoridad debe fundar y motivar la causa legal del procedimiento en los actos de molestia que emita, así como el específico para los inculpados, de conocer los hechos de que se le acusa; con tales derechos, se responde a la tendencia general que se da en un estado de derecho propio de una democracia, consistente en proscribir las pesquisas generales.

Es decir, todo acto de autoridad debe estar apoyado en una causal legal, que justifique la molestia que se pueda causar en los bienes jurídicos de los gobernados, lo cual parte de la premisa fundamental de que el poder estatal debe respetar los derechos fundamentales de los individuos; en ese sentido, no puede estimarse que los actos de afectación que se funden en hechos narrados en forma general tengan ese carácter, porque tal situación dificulta considerablemente la defensa del gobernado a quien se atribuyen, lo que le impediría o, cuando menos, le dificultaría controvertir la versión y las circunstancias de modo, tiempo y lugar descritas en la denuncia.

Es decir, la función punitiva de los órganos estatales, en cuanto a que, no obstante las amplias facultades que se les otorga para conocer, investigar, acusar y sancionar ilícitos, tal actividad debe tener un respaldo serio y fundamentado, es decir, contar con elementos objetivos y ciertos sobre la posibilidad de que determinada persona haya cometido una conducta infractora.

En el procedimiento administrativo sancionador electoral se recoge ese principio del ius puniendi, porque permite que su inicio tenga lugar, de oficio, cuando la propia autoridad tenga conocimiento de los hechos, o a petición de parte, a través de una denuncia con un sustento mínimo, por lo que se exige que los hechos narrados constituyan infracciones, sean verosímiles y se aporte un principio de pruebas.

De lo contrario, como se señaló, la investigación podría convertirse en un procedimiento insustancial, abusivo y sin objeto concreto, que podría derivar en una pesquisa general.

Además, en el artículo 336, párrafo 2, fracción III, de la Ley Electoral para el Estado de Durango, cuya inconstitucionalidad se reclama, no se le está imponiendo al denunciante la carga de la demostración plena de los hechos expuestos en la queja como si ésta fuera un juicio, para el acogimiento de una pretensión, sino únicamente elementos mínimos que generen indicios para hacer siquiera creíble la posibilidad de la existencia de las irregularidades denunciadas.

Esta razón se sustenta en que se imposibilitaría una adecuada defensa del gobernado a quien se le atribuyen los hechos presuntamente ilícitos. Es decir, la atribución de imponer sanciones del órgano administrativo electoral estatal debe tener un respaldo legalmente suficiente; no obstante las amplias facultades que se le otorga para conocer, investigar, acusar y sancionar hechos que infrinjan la ley.

Este criterio es sostenido por la Sala Superior en la tesis relevante IV/2008, cuyo tenor es el siguiente: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL DENUNCIANTE DEBE EXPONER LOS HECHOS QUE ESTIMA CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN LEGAL Y APORTAR ELEMENTOS MÍNIMOS PROBATORIOS PARA QUE LA AUTORIDAD EJERZA SU FACULTAD INVESTIGADORA”[3].

Por último, cabe tener en consideración lo dispuesto en el artículo 336, párrafo 3, de la Ley Electoral local, en el sentido de que, el desechamiento de una queja sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos, no prejuzga sobre el fondo del asunto, y no se constituye en obstáculo para que la Comisión de Fiscalización de la Transparencia, Origen y Aplicación del Financiamiento Público y Privado del Consejo Estatal Electoral, pueda ejercer sus atribuciones legales.

Esta disposición corrobora que, en todo caso, el desechamiento de plano de una queja sobre la materia ya mencionada, por la no aportación de medios de prueba, no implicaría que la autoridad administrativa electoral, concretamente, la Comisión de Fiscalización pierda la atribución de fiscalizar los recursos públicos que se otorgan a los partidos políticos en Durango.

Por los anteriores motivos, en consideración de este órgano jurisdiccional, la disposición jurídica impugnada, en cuanto no constituye un obstáculo al ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva ni se convierte en un impedimento para el estudio exhaustivo de los hechos denunciados, no viola las bases contenidas en los artículos 17 y 116, fracción IV, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

7. Inclusión de la denominada cláusula de gobernabilidad para la integración del Congreso estatal.

Planteamiento. El Partido de la Revolución Democrática sostiene que son inconstitucionales los artículos 295, 296, 297, 298 y 299 de la Ley Electoral para el Estado de Durango, ya que contravienen el principio de proporcionalidad, en tanto que los factores de la fórmula de representación proporcional implican la aplicación de la cláusula de gobernabilidad, cuya vigencia se aleja de la esencia de los artículos 54 y 116 de la Constitución federal.

Para el estudio del mencionado planteamiento, es preciso el análisis del texto de las disposiciones impugnadas, que si bien el demandante identifica con los números antes mencionados, en realidad, por los argumentos expuestos, puede considerarse que controvierte, en la parte conducente, los siguientes preceptos:

“Artículo 296

[…]

4. Cuando algún partido político obtenga el triunfo en diecisiete distritos de mayoría relativa, sólo tendrá derecho a que se le asigne un diputado de representación proporcional, atento a lo dispuesto en el párrafo 2 de este artículo. Por lo tanto, ningún partido político podrá contar con más de dieciocho diputados electos por ambos principios, que representan el sesenta por ciento de la integración de la cámara, aun cuando hubiere obtenido un porcentaje de votos superior o inferior a dicho porcentaje.

Artículo 297

1. En los términos del artículo 31 de la Constitución, las normas para la aplicación de la fórmula electoral que se observarán en la asignación de curules, son las siguientes:

[…]

IV. Ningún partido político tendrá derecho a que le sean reconocidos más de dieciocho diputados por ambos principios, que representan el sesenta por ciento de la integración de la cámara, aún cuando hubiere obtenido un porcentaje de votos superior;

V. Si ningún partido político obtiene el cincuenta y uno por ciento de la votación efectiva, y ninguno alcanza, con sus constancias de mayoría relativa y el diputado asignado en los términos de la fracción I de este artículo, la mitad más uno de los miembros de la cámara, al partido político que obtenga el treinta y cinco punto cinco por ciento de la votación efectiva en la elección de diputados de mayoría y cuando menos diez constancias de mayoría relativa, le serán asignados diputados de representación proporcional, hasta alcanzar la mitad más uno de la representación de la cámara.

[…]

Opinión. Esta Sala Superior estima que el legislador ordinario en el Estado de Durango, diseñó una fórmula de distribución y asignación de diputados por el principio de representación proporcional, mediante la cual garantiza que el partido político con mayor representatividad en el Estado obtenga la mayoría de escaños en la Legislatura, con la finalidad de asegurar que la pluralidad de su integración no entorpezca los trabajos legislativos al seno de la Cámara. Esta medida, como lo señala el partido accionante, es conocida como “cláusula de gobernabilidad”.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió pronunciamientos respecto de la inconstitucionalidad de la referida cláusula y sobre la distribución de escaños por el principio de representación proporcional en las acciones de inconstitucionalidad 6/98, 11/98 y 13/2000, criterios que se encuentras recogidos en las siguientes tesis jurisprudenciales, cuyos rubros únicamente se trascriben:

CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES)[4].

MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL[5].

MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 229, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE PREVÉ LA ASIGNACIÓN DE UN DIPUTADO AL PARTIDO POLÍTICO QUE CUENTE, CUANDO MENOS, CON UN PORCENTAJE MÍNIMO DE LA VOTACIÓN ESTATAL EMITIDA, NO CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL[6].

MATERIA ELECTORAL. LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 229 DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE ORDENA DEDUCIR DE LA VOTACIÓN EFECTIVA LA VOTACIÓN DEL PARTIDO QUE OBTUVO LAS DOS TERCERAS PARTES O MÁS DE LAS CONSTANCIAS DE MAYORÍA RELATIVA, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL[7].

CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES. AL PERMITIR SU ARTÍCULO 208 QUE UN SOLO PARTIDO PUEDA OBTENER UN NÚMERO DE DIPUTACIONES MAYOR AL DE DISTRITOS ELECTORALES, CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 54 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL[8].

En este sentido, de conformidad con las tesis de jurisprudencia establecidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esta Sala Superior considera que el tema relativo a la inclusión de la “cláusula de gobernabilidad” en la Ley Electoral para el Estado de Durango, no es materia de opinión por existir criterios definidos sobre su inconstitucionalidad.

8. Difusión de mensajes para dar a conocer informes anuales de labores o de gestión de servidores públicos.

Planteamiento. El enjuiciante expone que el artículo 221, párrafo 5,  de la Ley Electoral para el Estado de Durango es inconstitucional, porque vulnera el nuevo modelo de comunicación política previsto en los artículos 41 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El aludido artículo 211, párrafo 5, del citado ordenamiento legal, es del tenor siguiente:

“Artículo 211

[…]

5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral”.

Opinión. Esta Sala Superior estima que la disposición trascrita no infringe las bases previstas en los artículos 41 y 134 de la Constitución federal, porque la materia de prohibición se refiere a la regulación de la difusión de mensajes en estaciones de radio y canales de televisión con cobertura en el ámbito geográfico donde ejerza su responsabilidad el funcionario estatal o municipal correspondiente, que tengan que ver con informes anuales de labores o de gestión de los servidores públicos de esa entidad federativa.

En efecto, el artículo impugnado prohíbe que los mensajes transmitidos en medios de comunicación social, se difundan más de una vez al año. Asimismo, la transmisión no debe exceder de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe respectivo.

La norma proscribe que en ningún caso la difusión de los informes anuales de labores o de gestión podrá tener fines electorales, ni se podrá realizar dentro del periodo establecido para el desarrollo de las campañas electorales.

Cumpliendo estas limitaciones, en términos de lo dispuesto en la ley, los mensajes no serán considerados como propaganda electoral.

Conforme lo expuesto anteriormente, no se advierte que el artículo 211, párrafo 5, de la Ley Electoral local, conculque las bases constitucionales sobre la obligación de los servidores públicos de aplicar los recursos del erario que están bajo su responsabilidad, tanto con imparcialidad como alejándose de influir en la equidad de los comicios donde participan partidos políticos.

Esto se considera así, porque expresamente en la ley se prohíbe que en el Estado de Durango, la difusión de mensajes sobre informes anuales de labores o de gestión, se realice durante el tiempo que duren las campañas electorales, además de que se precisa una temporalidad específica para la transmisión de los mensajes en los medios de comunicación social, lo cual permite advertir que no se violan los principios establecidos en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, acerca de la aplicación imparcial de los recursos públicos a fin de evitar la influencia en las elecciones federales, locales o municipales.

En consecuencia, como la disposición controvertida no infringe los parámetros establecidos por la Constitución General de la República, en materia de aplicación de recursos públicos, por cualquier tipo de servidores, es incorrecto lo argumentado por el partido político actor, de ahí que no se da la inconstitucionalidad planteada en la demanda.

En virtud de lo expuesto, se concluye:

PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que no es materia de opinión la inconstitucionalidad planteada respecto de los artículos 296, párrafo 4, y 297, párrafo 1, fracciones IV y V, de la Ley Electoral para el Estado de Durango.

SEGUNDO. En opinión de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, son inconstitucionales los artículos 24, párrafo 1, 28, fracción VI, y 29, párrafo 1, de la Ley Electoral para el Estado de Durango.

TERCERO. Esta Sala Superior estima que los artículos 41, párrafo 1, fracciones VII y IX, 43, párrafo 2, 86 y 87, 111, párrafo 1, fracciones I, inciso a), y V, párrafos 5, 6, 8 y 9, 211, párrafo 5, 336, párrafo 2, fracción III, y TERCERO transitorio de la Ley Electoral para el Estado de Durango, no adolecen de la inconstitucionalidad alegada.

La presente opinión la emiten, por unanimidad de votos, los magistrados integrantes de esta Sala Superior, en ausencia del Magistrado Flavio Galván Rivera, ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.

México, Distrito Federal, a veintiséis de diciembre de dos mil ocho.