EXPEDIENTE: SUP-OP-1/2009.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: 4/2009.

PROMOVENTE: PARTIDO DEL TRABAJO.

OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR EL MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, JUAN N. SILVA MEZA, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El Partido del Trabajo promovió acción de inconstitucionalidad, a través de la cual impugna el decreto 8637 de la Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Querétaro, mediante el cual se reforma  la Ley Electoral del Estado de Querétaro, publicado en el Periódico Oficial de la propia entidad Estado de Querétaro, el trece de diciembre del dos mil ocho.

En atención a la solicitud que en términos del artículo 68, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos formula el Ministro Instructor, mediante acuerdo de quince de enero de dos mil nueve, dictado en el expediente de la acción de inconstitucionalidad de mérito, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite la opinión respectiva.

En el primer concepto de invalidez, el Partido del Trabajo aduce la inconstitucionalidad del artículo 31, fracción II, de la ley Electoral de Querétaro, el cual es del tenor siguiente:

Art. 31. Son derechos de las asociaciones políticas debidamente acreditadas:

II. Celebrar los convenios necesarios para confederarse, aliarse, unirse o incorporarse de manera permanente o transitoria con otras asociaciones políticas registradas ante el Instituto Electoral de Querétaro.

Dicho precepto, según el demandante, vulnera la capacidad de auto-organización y autonomía de los partidos políticos, por que, en su opinión, limita y vulnera preceptos de la Constitución Federal, concretamente los artículos 9 y 35, fracción III, en virtud de que, con esta nueva disposición el legislador del Estado de Querétaro, impide a las asociaciones políticas celebrar los convenidos necesarios para confederarse, aliarse, unirse o incorporarse de manera permanente o transitoria con los partidos políticos.

Sigue señalando el actor que, con dicho precepto se transgrede también la capacidad de auto-organización de ciudadanos que integran las asociaciones políticas y los partidos políticos y, en consecuencia, se violentan los artículos 9°, 35 y 36, por cuanto al derecho de asociación y auto-gestión de los ciudadanos que integran las instituciones políticas debidamente registradas.

El actor aduce, que el legislador federal, estableció en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que las Agrupaciones Políticas Nacionales pueden conformar convenios de participación (artículo 34, numeral primero), por lo cual, en su concepto, se está ante una norma similar, por un lado la establecida en la ley electoral del Estado de Querétaro en el artículo 31, fracción II y, por otro, la del artículo 34, numeral 1. Por tanto, desde su óptica, se está también ante una violación a esta norma general federal.

Incluso, dice el actor, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterios en cuanto a qué normas deben prevalecer, es decir, si una norma de carácter estatal o una federal, cuando existe contradicción entre ellas y ha concluido que debe prevalecer la que más beneficie al gobernado.

El actor invoca que se vulnera también la libertad de los partidos políticos para negociar los porcentajes de votación conforme a la voluntad de cada una de las partes y las autoridades.

Por último, el Partido del trabajo dice que se transgreden de forma retroactiva derechos políticos adquiridos, como lo es el de la libre asociación, que incluso tiene la naturaleza jurídica de ser una garantía individual; ya que, como se puede constatar, antes de la entrada en vigor de la reforma impugnada e incluso antes de la penúltima reforma electoral del año 2008, se tenía que las asociaciones y Partidos Políticos podrían celebrar los multicitados convenios de participación política para unirse, asociarse, etcétera, pero ahora, con la mencionada reforma, se pretende eliminar ese derecho adquirido.

En concepto de esta Sala Superior, contrariamente a lo aducido por el accionante, el precepto de mérito es constitucional, por las siguientes razones.

En primer lugar, el artículo cuestionado en sí mismo no puede considerarse como inconstitucional, puesto que en modo alguno prohíbe, restringe o limita derecho alguno de las asociaciones políticas o de los ciudadanos que las conforman.

En efecto, en el precepto legal cuestionado únicamente establece la posibilidad o derecho de las asociaciones políticas de unirse o aliarse con otras asociaciones políticas y, en concepto de esta sala, no se encuentra en dicho artículo impedimento o prohibición alguna para la unión de tales asociaciones con los partidos políticos.

En consecuencia, la norma jurídica contenida en el precepto cuestionado, por sí mismo, no adolece de la inconstitucionalidad que pretende el partido actor.

Ahora bien, no se concuerda con el argumento del actor, en el sentido de que la reforma vulnera lo establecido en el artículo 34 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, puesto que, en primer lugar, la inconstitucionalidad de una ley debe evidenciarse a partir de la contradicción o vulneración de preceptos constitucionales, no a partir de la contradicción que pudiera existir con otro ordenamiento legal, aunque se trate de disposiciones de carácter federal.

Por otra parte, tampoco puede admitirse dicho argumento, puesto que el hecho de que la legislación federal esté reglamentada en determinado sentido, ello no quiere decir que las legislaturas de los estados tengan que realizar una copia fiel y dogmática de la legislación federal.

La precisión contenida en el pacto federal respecto de su carácter de norma superior implica, que tanto la legislación federal como las legislaciones estatales se adecuen, según sus propias características políticas y sociales, a la Constitución, pero ello no implica que, necesariamente, deba existir similitud o identidad entre aquéllas, pues lo único a lo que están obligadas dichas legislaciones es a ser conformes con la Constitución Federal.

Además, la circunstancia fáctica y legal de que con anterioridad a la reforma sí se establecía, en forma literal, la posibilidad de que las asociaciones se aliaran o unieran con los partidos políticos, no quiere decir que, como en la reforma del precepto transcrito, no se incluyó a los partidos políticos, esté prohibida dicha unión.

No obstante, si al precepto impugnado se le diera la lectura amplia sugerida por el actor, de que con anterioridad a la reforma estaba permitida en forma expresa la unión entre partidos políticos y asociaciones políticas, y que, en la nueva disposición, ya no se contempla esa posibilidad, para estimar que se trata de una limitante, en esa hipótesis sí se podría hablar de una inconstitucionalidad del precepto cuestionado, al restringir el derecho de asociación, tanto de las asociaciones políticas como de los partidos políticos.

Por último, no se emite opinión respecto del argumento del Partido del Trabajo relativo a la supuesta aplicación retroactiva de la ley, por vulnerar derechos adquiridos, porque no se trata de un tema exclusivo del derecho electoral que amerite opinión técnica especializada de este órgano jurisdiccional.

En consecuencia, salvo la excepción referida, el precepto impugnado, a juicio de esta Sala Superior es constitucional.

En el segundo concepto de invalidez, el Partido del Trabajo hace valer la inconstitucionalidad del artículo 121, párrafos segundo y tercero, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, los cuales literalmente establecen que:

“Los partidos políticos o coaliciones no podrán acreditar como sus representantes a aquellos ciudadanos que hubiesen resultado nombrados para integrar las mesas directivas de casilla, aún cuando éstos declinaran o renunciaran para ejercer la función como integrantes de las mesas directivas de casilla.

En caso de ciudadanos que ya estuvieren acreditados como representantes de partido político o coalición que resulten nombrados funcionarios de mesa directiva de casilla, la acreditación quedará sin efectos, notificándose al partido político o coalición para que, en su caso, proceda la sustitución”.

A juicio del actor, esta disposición es inconstitucional porque establece un impedimento para aquellos ciudadanos que resulten electos como funcionarios de casilla, de representar al partido con el cual simpaticen o en el cual militen, ya que impone la restricción, de acreditarlos como representantes de esos partidos, aun y cuando dichos ciudadanos hubiesen renunciado al cargo de funcionario de casilla, conculcándose de este modo el derecho fundamental de asociación.

El actor sigue diciendo que esa disposición contraviene el libre ejercicio de la libertad política de asociarse, al restringir a los ciudadanos el representar a un partido político, por el hecho de haber sido designado como funcionario de casilla.

La norma cuestionada de invalidez, según el actor, establece una restricción al derecho de asociación, pues nadie podrá ser designado como representante de casilla si es electo como funcionario de casilla, aun y cuando éste hubiese renunciado al encargo de funcionario de casilla. Y lo más grave, según el actor, es que cuando ya fue nombrado como representante del partido político, éste tendrá que renunciar a dicho encargo si es nombrado como funcionario de casilla.

En concepto del actor, esta disposición impone imperativamente la obligación de realizar dicho encargo, aun en contra de la ideología o de los principios del ciudadano respecto al partido del que forma parte.

En concepto de esta Sala Superior el precepto de mérito sería inconstitucional, por las siguientes razones.

De conformidad con el artículo 36, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es obligación de los ciudadanos realizar las funciones electorales que les sean encomendadas; sin embargo, el artículo 35, fracción III, de la propia Constitución consagra, a su vez, como una prerrogativa de los ciudadanos, el asociarse libre e individualmente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país y, en términos de la propia Constitución, la forma directa y más eficaz para tomar parte en los asuntos del país, incluso para accesar a cargos del gobierno, es precisamente a través de los partidos políticos.

Por tanto, así como los derechos fundamentales no son absolutos, porque tienen sus excepciones, las obligaciones ciudadanas tampoco pueden considerarse absolutas, porque pueden racionalmente liberarse ante el ejercicio de un derecho fundamental.

En efecto, el cumplimiento de una obligación ciudadana no puede exigirse a costa del detrimento de derechos fundamentales; por tanto, es absurdo, irracional e ilógico que el precepto en examen pretenda hacer cumplir la obligación ciudadana de participar en las funciones electorales, concretamente en ser miembro de una mesa directiva de casilla, en contravención y afectación de un derecho fundamental, como es el de la libre asociación.

Cuestión muy distinta sería que la norma permitiera al ciudadano la libertad de elegir entre uno y otro; de lo contrario, se estaría afectando la libertad ciudadana y su derecho de asociación, pues ante tal disyuntiva el legislador no puede socavar la voluntad ciudadana de preferir, si fuera el caso, ejercer su derecho de pertenecer y representar a un partido político, por encima del cumplimiento de una función electoral que, aunque es muy importante, no será afectada en grado predominante, ni se impide el desarrollo de la función electoral estatal respectiva.

De ahí que, si la norma cuestionada no permite que el ciudadano ejerza su facultad de elegir entre el cumplimiento de una obligación y el ejercicio de un derecho fundamental, en concepto de esta sala se estaría vulnerando, reduciendo en forma drástica y autoritaria, la libertad ciudadana de asociación referida.

Además, en un ejercicio de ponderación entra la obligación ciudadana y el derecho fundamental precisados, no se justifica a partir de parámetros de racionalidad, proporcionalidad e idoneidad, la restricción al derecho a la libertad de asociación, porque no se percibe la limitante legalmente prevista, como la medida apropiada para lograr la participación ciudadana en la función electoral encomendada.

No es proporcional la obligación impuesta a la restricción del derecho fundamental; y finalmente, la privación de la acreditación partidaria tampoco lograría vincular al ciudadano a cumplir la obligación de mérito ni su falta generaría la imposibilidad de realizar la actividad estatal que se pretende imponer.

Por ello es que, a juicio de esta sala, el artículo de mérito sería inconstitucional.

En el tercer concepto de invalidez, el Partido del Trabajo invoca la inconstitucionalidad de los artículos 36, fracción II, 39 y 40 de la referida ley, los cuales disponen expresamente que:

“Artículo 36. 

La ley reconoce como fuentes de financiamiento de los partidos políticos, únicamente las tres siguientes:

(…)

II.     El privado, que no podrá exceder en ningún caso del noventa y nueve por ciento del importe del financiamiento público que otorgue el Instituto Electoral de Querétaro; y

(…).

Artículo 39. El financiamiento privado de los partidos políticos, comprende las cuotas de sus afiliados, así como las donaciones que reciban.

(…)

Las donaciones y aportaciones que cada persona física y moral, entregue a los partidos políticos para que éstos cumplan sus fines, en ningún caso podrán exceder de seis mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Estado de Querétaro, por ejercicio fiscal anual.

Artículo 40. Quedan prohibidas las aportaciones o donaciones a los partidos políticos, por sí o por interpósita persona, provenientes de:

I.        Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, de los Estados, los ayuntamientos y de cualquier dependencia pública, órgano u organismo del Estado, así como de los organismos de la administración pública descentralizada;

II.     Personas físicas y morales extranjeras;

III.  Ministros de culto, iglesias, asociaciones y agrupaciones religiosas y sectas;

IV.  Personas morales con fines lucrativos,

V.    Cualquier persona física o moral que ponga en peligro la independencia de los partidos políticos; y

VI.  Fuentes no identificadas”.

A juicio del actor, dichos preceptos contravienen lo establecido en el artículo 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece como tope o límite que las aportaciones de los simpatizantes no podrá exceder el diez por ciento del tope de gastos de campaña.

En concepto de esta Sala Superior, los artículos 39 y 40 transcritos no adolecen de inconstitucionalidad, puesto que en modo alguno contravienen lo dispuesto en el artículo 116 Constitucional, ya que únicamente regulan el primero de ellos el monto máximo que por concepto de donaciones pueden recibir los partidos políticos, con lo cual no habría problema siempre y cuando se respete el límite establecido en el artículo Constitucional invocado y, el segundo, sólo regula las instituciones o personas de las cuales no pueden recibir apoyo financiero los partidos políticos.

Sin embargo, a juicio de esta sala el problema estriba en el artículo 36, fracción II, el cual es frontalmente contraventor de lo establecido en el artículo 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución Federal, que establece como obligatorio para las legislaturas de los estados el tope máximo que, como financiamiento privado, pueden recibir los partidos políticos, el cual consiste en el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador.

Por tanto, si el artículo de referencia establece como límite de uno de los rubros del financiamiento privado, como es el apoyo de simpatizantes, el noventa y nueve por ciento del financiamiento público, es evidente la inconstitucionalidad de dicho precepto, pues atenta contra el sistema constitucional democrático mexicano, que tiene como base, entre otros, principios, los relativos a que el financiamiento público, o sea, el financiamiento que otorga el Estado, es el rector fundamental de la actividad financiera de los partidos políticos, y que el financiamiento proveniente de fuentes no públicas se encuentra debidamente acotado.

En efecto, el artículo 116, fracción IV, inciso h), que se viene examinando no deja lugar a dudas, es claro y tajante, al establecer como monto máximo de financiamiento por aportaciones de simpatizantes, que es uno de los rubros del financiamiento privado, el diez por ciento del financiamiento público, sobre la base del tope de gastos de campaña de la elección de gobernador.

De ahí que no exista fundamento legal, racional y lógico alguno, para que el precepto tildado de inconstitucional establezca, de manera exorbitada, el límite del noventa y nueve por ciento, en relación con el financiamiento público, pues prácticamente está equiparando ambos tipos de financiamiento, cuando lo correcto, como ya se asentó, es que prevalezca el financiamiento público sobre el privado.

En consecuencia, el artículo 36, fracción II, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, a juicio de esta sala, es inconstitucional.

En el cuarto concepto de invalidez el accionante aduce la inconstitucionalidad del artículo 179, de la ley invocada, en el cual se dispone lo siguiente:

“Para los efectos de la integración de los órganos electorales, los partidos políticos coaligados actuarán como un solo partido, sustituyendo el representante de la coalición, al de los partidos coaligados.

(…)

En los tiempos de acceso a los medios de comunicación, la coalición disfrutará de las prerrogativas, como si se tratara de un solo partido político”.

En concepto del partido actor, dicha norma es inconstitucional, pues contradice lo expresado en la constitución federal en su artículo 116, fracción IV, ya que, en la especie, lo que se plantea es la negativa de otorgar prerrogativa alguna a la fusión de los partidos.

Sigue diciendo el actor, que con ese artículo no existe claridad sobre los porcentajes de financiamiento y de tiempo en radio y televisión que corresponden a los partidos políticos coaligados, por el sólo hecho de establecer que se les tratará como un solo partido.

Por otro lado, según el accionante, con ese artículo el legislador local pretende regular la materia de radio y televisión que corresponde al ámbito federal, lo que permite, según el actor, que la autoridad electoral local asuma las atribuciones que constitucionalmente y de manera exclusiva corresponden al Instituto Federal Electoral, conforme con el sistema de competencias constitucionales previstas en los artículos 28, párrafo cuarto; 73, fracción XVII y 124 de la Constitución Federal.

Lo anterior, según el demandante, invade la esfera de competencia exclusiva y única de la autoridad electoral federal, por lo cual deben ser eliminados del sistema jurídico los preceptos y porciones normativas que se tildan de inconstitucionales.

El precepto de mérito, a juicio de esta sala, es constitucional, por las siguientes razones.

En primer lugar, dicho dispositivo en modo alguno suprime o limita las prerrogativas a las que se refiere el accionante, las cuales podrán otorgarse a los partidos políticos, en los términos que establece la propia legislación estatal, según sus respectivas características y modalidades, al margen de que estén coaligados o no.

La circunstancia metodológica y de control que se establece en el artículo cuestionado, en el sentido de que a las coaliciones se les tratará como un solo partido, en modo alguno conlleva suprimir el otorgamiento de esas prerrogativas a los partidos coaligados, ni una limitación por el sólo hecho de que se les considere como un solo partido al momento de coaligarse.

En concepto de esta sala, no se ve, como lo pretende el accionante, la manera en la cual se limitarían las prerrogativas de referencia, por el hecho de considerar a los partidos políticos coaligados como un solo partido, pues en modo alguno se establecen límites o restricciones, por esa sola circunstancia.

Las restricciones o limitantes a dichas prerrogativas no nacen ni se hacen presentes, por el tratamiento que se da a los partidos coaligados como si se tratara de uno solo, pues en todo caso esos institutos políticos tienen sus prerrogativas que se otorgan según las modalidades diseñadas en al propia legislación local, como lo autoriza la ley fundamental.

Incluso, la suma del financiamiento o de los tiempos en la radio y televisión, como lo pretende el accionante, sólo está limitada por los topes, límites y características propias que, al respecto, establecerían la propia constitución y las disposiciones respectivas de la legislación local, pero nunca por el hecho de tratar a las coaliciones, para efectos de control, como un solo partido.

En consecuencia, en concepto de esta Sala Superior, no queda evidenciada la inconstitucionalidad que refiere el Partido del Trabajo, por el hecho de considerar a las coaliciones como un solo partido.

Tampoco se afecta derecho o prerrogativa alguna de los partidos políticos, por la circunstancia de que en la integración de los instituto locales, los representantes de los partidos políticos sean sustituidos por el representante de la coalición, pues es evidente que los partidos coaligados tienen intereses en común y, por tanto, esos intereses en común serán defendidos por el representante común de la coalición.

Por otra parte, el considerar a las coaliciones como un solo partido, tampoco violenta o invade esferas de competencia con la materia federal, pues dichos representantes funcionarán ante la autoridad administrativa electoral estatal, por lo que hace a las elecciones locales, aun cuando alguno de los partidos coaligados sea un partido político nacional.

En efecto, el precepto cuestionado está inmerso en una ley electoral local que nada tiene que ver con el tratamiento de las coaliciones en materia de elecciones federales, las cuales sí actúan ante el Instituto Federal Electoral.

La disposición establecida en el artículo 41 de la Constitución Federal, en el sentido de que en materia de radio y televisión la administración de los tiempos del Estado corresponde exclusivamente al Instituto Federal Electoral, nada tiene que ver con que en la aplicación de esos tiempos en el ámbito local, se considere a las  coaliciones como un solo partido pues, como ya se dijo, no se está limitando o coartando dicha prerrogativa a los partidos coaligados.

Por tanto, en este punto tampoco se da la hipótesis de inconstitucionalidad aducida por el actor.

Por último, en el quinto concepto de invalidez, el partido demandante alega la inconstitucionalidad de la reforma, porque no se previó, por un lado la prohibición de hacer uso de las organizaciones gremiales y, por otro, el recuento de votos.

Al respecto, debe decirse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en el sentido de que procede alegar omisiones legislativas cuando se trata de deficiencia en los preceptos impugnados, mas no en la ausencia de los mismos.

En el caso, el actor aduce una omisión total respecto de la prohibición de hacer uso de organizaciones gremiales y de recuentos de votos, por tanto, no existe base para que, al respecto, se emita alguna opinión técnica especializada que pueda dar luz en un tema sobre el que ya se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En virtud de lo expuesto, se concluye:

PRIMERO. En opinión de esta Sala Superior, son inconstitucionales los artículos 36, fracción II y 121, párrafos segundo y tercero, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro.

SEGUNDO. En opinión de esta Sala Superior, son constitucionales los artículos 31, fracción II, 39, 40 y 179 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro.

Firman la presente opinión los magistrados integrantes de esta Sala Superior, en ausencia de los Magistrados Flavio Galván Rivera y José Alejandro Luna Ramos.

México, Distrito Federal, a veintidós de enero de dos mil nueve.