EXPEDIENTE: SUP-OP-10/2022

ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD: 90/2022, 91/2022, 92/2022, 93/2022 Y 94/2022

PROMOVENTES: DIVERSOS INTEGRANTES DE LA SEGUNDA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y OTROS

AUTORIDADES RESPONSABLES: SEGUNDA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y OTRA

Ciudad de México, veintitrés de julio de dos mil veintidós.

OPINIÓN ESPECIALIZADA EN MATERIA ELECTORAL QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 90/2022 Y ACUMULADAS, A SOLICITUD DEL MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO.

I. MARCO JURÍDICO DE LA OPINIÓN

1.            La Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[1] faculta a quien instruye una acción de inconstitucionalidad en materia electoral, a solicitar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación una opinión sobre los temas y conceptos de invalidez relacionados con la materia.

2.            La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la opinión no es vinculatoria, pero aporta elementos para una mejor comprensión de las instituciones electorales y orienta el control abstracto.[2]  Por ello, cuando se solicita opinión, se deben atender los planteamientos que sean del ámbito electoral.

3.            En ese tenor, el Ministro Instructor Jorge Mario Pardo Rebolledo solicita a la Sala Superior que emita opinión especializada respecto de la acción de inconstitucionalidad 90/2022 y acumuladas, promovidas por diversas y diversos integrantes de Segunda Legislatura del Congreso de la Ciudad de México, así como los partidos de la Revolución Democrática, Acción Nacional, Revolucionario Institucional y Movimiento Ciudadano, respectivamente.

II. AUTORIDADES RESPONSABLES Y PRECEPTOS IMPUGNADOS

4.              El artículo 71, párrafo segundo,[3] de la ley reglamentaria del artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Federal establece que las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución federal deberán constreñir su objeto de estudio a lo planteado en los conceptos de invalidez hechos valer; por lo tanto, cuando el o la Ministra Instructora solicite opinión desde un punto de vista jurídico electoral en el expediente respectivo, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación deberá hacer referencia concreta a los temas que resulten la materia de la impugnación.

5.              En el caso, diversos diputados y diputadas de la Segunda Legislatura del Congreso de la Ciudad de México, así como los partidos de la Revolución Democrática, Acción Nacional, Revolucionario Institucional y Movimiento Ciudadano, promoventes de las acciones de inconstitucionalidad, señalan como autoridad responsable a la Segunda Legislatura del Congreso de la Ciudad de México, como órgano emisor de la reforma impugnada, y a la Jefa de Gobierno de la citada demarcación, en su calidad de autoridad promulgadora.

6.              Las y los promoventes impugnan el “DECRETO por el que se reforman los artículos 33; 36; el primer párrafo y la fracción IV del artículo 37; la fracción XI del artículo 50; las fracciones I, IV y V así como el último párrafo del artículo 59; el primer párrafo del art. 60; el artículo 61; la fracción IV del artículo 63; el artículo 64; la fracción IV del artículo 67; la fracción V del artículo 80; los incisos n) y ñ) de la fracción II, así como la fracción XVII del artículo 83; primer y último párrafo del artículo 94; primer párrafo, las fracciones XIII, XIV y XV del artículo 95; el artículo 103; el artículo 107; las fracciones I, II, IV, VII, VIII y IX del artículo 109; tercer párrafo del artículo 121; la fracción III del artículo 124; la fracción II del artículo 162; la fracción VI del artículo 251; el artículo 265; la fracción V del artículo 273;el primer párrafo y la fracción V del artículo 323; el primer párrafo del artículo 348; el artículo 350; 351; primer párrafo, fracción I, y último párrafo del artículo 352; primer y último párrafo del artículo 353; fracción III del artículo 383; el artículo 406; y primer párrafo del artículo 408. Se adiciona la fracción X Bis, un párrafo y los incisos a), b), c), d), e) y f) al artículo 60; se adiciona el artículo 60 Bis, los incisos a), b), c), d), e), f), g), h), i) y j) a la fracción XII del artículo 63; la fracción IV Bis al artículo 67; los incisos o), p) y q) a la fracción II del artículo 83; las fracciones XIX Bis, XIX Ter y XIX Quárter al artículo 86; las fracciones XXIV Bis, XXIV Ter Y XXIV Quárter al artículo 88; las fracciones XXII Bis, XXII Ter, XXII Quárter, XXII Quinquies y XXII Sexties al artículo 94; las fracciones XV Bis con los incisos a) y b), XV Ter, XV Quárter, XV Quinquies, XV Sexties, XV Septies, XV Octies y XV Nonies del artículo 95; se agregan los incisos a) y b) del artículo 103; se deroga el inciso c) de la fracción XI del artículo 50; las fracciones VII y IX del artículo 59; se derogan las fracciones III y X del artículo 60; el artículo 65; el artículo 68; el inciso n) de la fracción II del artículo 83; el segundo párrafo del artículo 84; la fracción XVII del artículo 86; las fracciones III, V y VI, así como el último párrafo del artículo 98; la fracción II y dos párrafos del artículo 102, los párrafos 2, 3, 4 y 5 del artículo 107; el artículo 108; el artículo 109; todos del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México”, publicado el dos de junio de dos mil veintidós en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.

III. TEMÁTICAS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ

7.              Del análisis de las respectivas demandas, esta Sala Superior identifica que los conceptos de invalidez se relacionan con las siguientes temáticas:

IV. CONSIDERACIONES

8.              La opinión sobre los conceptos de invalidez se realizará en el orden apuntado en el listado que antecede.

Tema A. Violaciones al procedimiento legislativo.

A.1. Preceptos impugnados.

9.              Se solicita la invalidez de la integridad del Decreto de reformas del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México, publicado en la Gaceta Oficial el pasado dos de junio.

A.2. Conceptos de invalidez.

10.          Los promoventes de la acción de inconstitucionalidad 90/2022 solicitan que se declare la invalidez del Decreto impugnado, al considerar que, se violentó el proceso legislativo para la emisión de la correspondiente reforma. Al respecto, afirman que, se impidió que las distintas fuerzas políticas estuvieran en posibilidad de conocer la iniciativa planteada, ya que se presentó el mismo día en que fue discutida, por lo que no se estuvo en posibilidad de debatir sobre ella con verdadero conocimiento de su contenido y alcance. Asimismo, aluden a una serie de irregularidades, tales como:

        Insuficiente fundamentación y motivación de la convocatoria a la primera sesión extraordinaria de la comisión dictaminadora (Comisión de Asuntos Políticos y Electorales).

        El proyecto de dictamen respectivo no se distribuyó a los integrantes de la comisión dictaminadora ni al Pleno con la debida anticipación de cuarenta y ocho horas, ni se dispensó el trámite respectivo en ambas instancias. Lo anterior porque, se notificó a las diputaciones el dieciocho de mayo a las veintidós horas con veintiséis minutos (22:26 horas) y la sesión extraordinaria se celebró el veinte de mayo a las once horas (11:00 horas).

        Ilegal aprobación del orden del día de la sesión ordinaria del veintiséis de mayo, pues la aprobación se llevó a cabo el veinticinco de mayo, en sesión virtual de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, órgano que, legal y reglamentariamente carece de facultades para aprobar el orden del día. De esta manera se excluyeron a personas que integran la Mesa Directiva.

        Indebido seguimiento del procedimiento ante el Pleno del Congreso, toda vez que el Presidente de la Mesa Directiva del Pleno, sin facultades para ello, ignoró la petición de retiro del dictamen presentada por la mayoría de los integrantes de la Junta Directiva de la Comisión Dictaminadora, conforme a lo previsto en el reglamento.

11.          Por su parte, en la demanda de la acción de inconstitucionalidad 93/2022, el Partido Revolucionario Institucional señala que existe violación al procedimiento legislativo porque no se otorgó el tiempo necesario para que las diputaciones y alcaldías debatieran y emitieran un voto razonado respecto de la propuesta de reforma.

12.          Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 94/2022, Movimiento Ciudadano reclama que la reforma no siguió las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, atendiendo a que la iniciativa original sufrió modificaciones que no fueron hechas del conocimiento oportunamente, además de que se incumplió con el plan de trabajo de la Comisión de Asuntos Político-Electorales.

A.3. Opinión.

13.          Esta Sala Superior considera que, la temática del presente concepto de invalidez no es materia de opinión especializada, porque, conforme al criterio reiterado de esta Sala Superior, todo lo relacionado con posibles violaciones o irregularidades del procedimiento legislativo escapa del ámbito de competencia especializada en la materia electoral y, por ende, no es objeto de opinión o posicionamiento por parte de este Tribunal.

14.          Lo anterior, porque se trata de aspectos que tienen relación con temas que pertenecen al ámbito del derecho en general, parlamentario y constitucional, por estar vinculados con supuestas violaciones de carácter formal al procedimiento legislativo, lo cual es ajeno a la materia electoral.

15.          De una interpretación jurídica, armónica y sistemática de los artículos 35, fracciones I y II; 36, fracciones II, IV y V; 41; 51; 52; 56; 60; 81; 115, fracción I; 116, fracción I, y 122, fracción III, de la Constitución federal, permite concluir que, para efectos de la acción de inconstitucionalidad, se debe entender que las normas de carácter electoral son aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o elección, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o de la Ciudad de México.

16.          Bajo esas condiciones, dado que los conceptos de invalidez sintetizados cuestionan únicamente violaciones al procedimiento legislativo de creación del decreto impugnado, como son las irregularidades atinentes a una insuficiente fundamentación y motivación en la convocatoria a sesión extraordinaria, indebida notificación a sesión extraordinaria, como las irregularidades en el desahogo del orden del día, dichos planteamientos no dan lugar a la opinión especializada de esta Sala Superior.

17.          Similar criterio sostuvo esta Sala Superior al emitir las opiniones identificadas con las claves de expediente SUP-OP-05/2019, SUP-OP-1/2020, SUP-OP-12/2020, SUP-OP-15/2020, SUP-OP-19/2020, SUP-OP-24/2020, SUP-OP-27/2020, SUP-OP-29/2020, SUP-OP-30/2020 y SUP-OP-4/2022.

Tema B. Falta de consulta a pueblos y barrios originarios y a las comunidades indígenas de la Ciudad de México

B.1. Preceptos impugnados.

18.          En las demandas del Partido Acción Nacional y del Partido Revolucionario Institucional,[4] se plantea la invalidez de la integridad del Decreto.

B.2. Conceptos de invalidez.

19.          Los partidos promoventes solicitan que se declare la invalidez del Decreto impugnado, debido a que contraviene los artículos 1° y 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se consultó a los pueblos y barrios originarios y a las comunidades indígenas residentes en la Ciudad de México, a pesar de que las modificaciones legislativas en cuestión pueden afectar sus derechos.

20.          Lo anterior, porque las personas integrantes de los citados colectivos están legitimados para solicitar que se convoque a una consulta popular y porque tienen participación en los recursos del presupuesto participativo, procesos de participación ciudadana que son organizados por el Instituto Electoral de la Ciudad de México; de ahí que, en su concepto, la incidencia en el adecuado funcionamiento de dicha autoridad electoral local repercute en la protección de los derechos de participación ciudadana de las mencionadas comunidades.

21.          Por ello, aducen que una reestructuración tan importante como la que se llevó a cabo en la reforma impugnada, debió haber sido consultada a los pueblos y barrios originarios y comunidades indígenas, por representar una afectación considerable a sus derechos.

B.3. Opinión.

22.          Esta Sala Superior opina que se debe reconocer la validez del Decreto impugnado, porque no se transgredió el derecho a la consulta previa de los pueblos y barrios originarios y de las comunidades indígenas que residen en la Ciudad de México.

23.          El artículo 6, párrafo 1, inciso a), del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes,[5] establece el deber de consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados y, en particular, a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

24.          Por su parte, los artículos 18 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas disponen lo siguiente:

-         Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que les afecten sus derechos, por conducto de representantes electos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones (artículo 18).

-         Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas, antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado (artículo 19).

25.          Al respecto, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre derechos indígenas ha señalado que el derecho a la consulta es “aplicable siempre que una decisión del Estado pueda afectar a los pueblos indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad. Una incidencia diferenciada de esa índole se presenta cuando la decisión se relaciona con los intereses o las condiciones específicas de determinados pueblos indígenas, incluso si la decisión tiene efectos más amplios, como es el caso de ciertas leyes”.[6]

26.          De igual manera, el derecho a la consulta ha sido reconocido y desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos Pueblo Saramaka Vs. Surinam[7] y Pueblo Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador.[8]

27.          Por su parte, la Suprema Corte de la Justicia de la Nación ha establecido que los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas del país tienen derecho a ser consultados en forma previa, informada y culturalmente adecuada, mediante sus representantes o autoridades tradicionales, informada y de buena fe cuando las autoridades legislativas vayan a emitir una disposición general o implementar una acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses.[9]

28.          Asimismo, se ha señalado que la consulta a las personas pertenecientes a comunidades indígenas debe desarrollarse conforme a lo siguiente:

-         La consulta debe ser previa. Debe realizarse durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.

-         La consulta debe ser culturalmente adecuada. El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas y afromexicanos debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente adecuados y teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Ello implica que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.

29.          Asimismo, el máximo Tribunal del país ha establecido que, si bien la decisión del Órgano Reformador de la Constitución de incorporar la consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas ha sido materializada en distintas leyes secundarias, como la Ley de Planeación, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas o la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, lo cierto es que el ejercicio del derecho de consulta no debe limitarse a esos ordenamientos, pues las comunidades indígenas tienen ese derecho también cuando se trate de procedimientos legislativos, cuyo contenido trate sobre derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos.

30.          Por lo tanto, las legislaturas locales tienen el deber de prever una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.[10]

31.          De igual manera, esta Sala Superior ha establecido, en diversos precedentes, que el derecho a la libre determinación que les es reconocido constitucionalmente a los pueblos y comunidades indígenas comprende también el derecho a la consulta, de acuerdo con el cual los pueblos indígenas deben participar de manera efectiva.

32.          Ahora bien, en el caso a estudio, este órgano jurisdiccional desprende que el Decreto impugnado tiene como finalidad primordial realizar ajustes a la estructura y organización del Instituto Electoral de la Ciudad de México, así como adicionar algunos principios a los que debe sujetar su actuar y funcionamiento, particularmente, en lo tocante al ejercicio del gasto público y el manejo administrativo.

33.          Así, se establecen las Comisiones Permanentes con que cuenta el Consejo General y las atribuciones con que cuenta cada una de ellas; las atribuciones de la Junta Administrativa, de los titulares de las Secretarías Ejecutiva y Administrativa y de las Direcciones Ejecutivas; se señalan las tareas que corresponden a las Unidad Técnicas; se definen las atribuciones de la Contraloría Interna y las Subcontralorías que la componen; y establece las reglas que la autoridad local deberá seguir, en casos, de que el Instituto Nacional Electoral le delegue la atribución de fiscalización.

34.          Sobre esa base, este órgano jurisdiccional advierte que las disposiciones normativas modificadas, adicionadas o derogadas por el Congreso de la Ciudad de México no afectan directamente a los pueblos y barrios originarios ni a las comunidades indígenas establecidas en dicha entidad, pues no tienen por objeto regular algún aspecto relativo a su participación en el proceso electoral, mediante el ejercicio del voto activo o el ejercicio del voto pasivo.

35.          Asimismo, las normas en cuestión no guardan relación con algún aspecto sustancial vinculado con el autogobierno y costumbres propias de las citadas comunidades indígenas, por lo que no es posible desprender que su promulgación genere una afectación diferenciada en dicho sector de la población, dado que no inciden en sus intereses o condiciones específicas.

36.          Por ende, se concluye que el Congreso de la Ciudad de México no tenía el deber de realizar una consulta previa a los pueblos y barrios originarios y comunidades indígenas para estar en condiciones de realizar las reformas impugnadas, pues las disposiciones normativas no los afectan directamente, sino que regulan aspectos de la estructura interna de la autoridad electoral local[11].

37.          Consecuentemente, se opina que el Decreto impugnado no transgredió el derecho de dichas comunidades. Así, por lo que hace a ese punto, resulta constitucionalmente válido.

Tema C. Violación a principios rectores del Instituto Electoral de la Ciudad de México.

C.1. Preceptos impugnados.

38.          Se solicita la invalidez, en su integridad, del Decreto de reforma del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México, publicado el pasado dos de junio.

C.2. Conceptos de invalidez.

39.          En todas las demandas de control constitucional, se advierten conceptos de invalidez dirigidos a cuestionar las disposiciones que fueron materia de reforma, en esencia, porque desde la óptica de los promoventes, consideran que resultan contrarios a los artículos 1º, 4, 14, 16, 41, fracción V, apartados A y C, 49, 116, 122 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que:

        Se vulneran los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, ya que el legislador local no puede afectar la autonomía funcional, operativa y técnica del Instituto electoral local, a partir de la modificación de unidades específicas o eliminación de su estructura organizativa.

        La política de austeridad no puede anular la autonomía que la norma fundamental ha otorgado al Instituto electoral local, ya que se están supeditando los principios rectores de la función electoral a la Ley de Austeridad, con lo que se vulnera la autonomía financiera, presupuestal y administrativa.

        Con la derogación de la facultad para crear unidades técnicas y la desaparición de cinco unidades, se afecta el debido desempeño de los fines y atribuciones del Instituto electoral local y, con ello, el pleno ejercicio del cargo de sus integrantes.

C.3. Opinión.

40.          Esta Sala Superior opina que las porciones normativas modificadas o derogadas del decreto impugnado no son contrarias a la regularidad constitucional, atendiendo a que, en consonancia con la posición que ha sostenido el Pleno de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos precedentes, las modificaciones dispuestas por el Congreso local, obedecieron al válido ejercicio de su libertad de configuración para regular la estructura orgánica de la autoridad electoral local, sin que la desaparición o reconformación de algunas áreas, se traduzca, en este caso, en una afectación a los principios dispuestos por la norma fundamental, que deben regir el funcionamiento del Instituto Electoral de la Ciudad de México.

41.          De igual modo, una mayoría de las y los integrantes de este órgano jurisdiccional, estima que, el que se haya suprimido la atribución del Consejo General del Instituto Electoral local para crear unidades técnicas, no es contrario al texto constitucional atendiendo a el texto fundamental no reservó a las autoridades máximas de los organismos públicos locales en materia electoral la atribución para crear ese tipo de órganos.

42.          Se arriba a dichas conclusiones, con sustento en las consideraciones y fundamentos siguientes:

C.3.1. Libertad configurativa del legislador de la Ciudad de México para modificar la estructura del Instituto electoral local.

43.          El artículo 41, fracción V, apartado A, segundo párrafo de la Constitución Federal, dispone que la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales[12].

44.          En esa misma línea, en el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c) del propio texto fundamental[13], se dispone, entre otras cuestiones que, las constituciones y leyes estatales en materia electoral, garantizarán que:

        En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad.

        Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, integrándose por un órgano de dirección superior compuesto por un consejero presidente y seis consejeros electorales, el secretario ejecutivo y los representantes partidistas.

45.          Como se puede advertir, en la norma fundamental únicamente se dispone la forma en la que se integrará el órgano superior de dirección de los organismos públicos locales electorales, y se mandata que las constituciones y leyes locales deberán garantizar las bases señaladas en la propia Constitución Federal y en las Leyes generales.

46.          Ahora bien, de la revisión a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en particular, de los artículos 98 a 104, que es el ordenamiento en que se establecen las directrices que se deben de seguir en la regulación de los organismos públicos locales en materia electoral, únicamente se advierten normas dirigidas a regular la conformación de esos organismos, los requisitos que deben cumplir sus integrantes; el proceso para su designación y los supuestos y procedimiento de remoción, así como sus atribuciones.

47.          En lo particular, el primer párrafo del diverso artículo 99 del propio ordenamiento general dispone que las autoridades administrativas electorales locales, contarán con un órgano de dirección superior integrado por una o un consejero Presidente y seis Consejeras y/o Consejeros Electorales, con derecho a voz y voto; una persona titular de la Secretaría Ejecutiva y representantes de los partidos políticos con registro nacional o estatal, quienes concurrirán a las sesiones sólo con derecho a voz .

48.          Conforme a lo señalado, se aprecia que ni en el texto constitucional, ni la legislación general ─ordenamientos que constituyen el sistema electoral que rige a nivel federal y local─ se advierte la existencia de disposiciones que ordenen la forma en la que los organismos públicos locales deben desarrollar sus atribuciones.

49.          El marco constitucional y legal fija la naturaleza de dichos organismos y los principios que rigen su función y, en cuanto a su integración sólo en el artículo 99 de la Ley General se especifica que contarán con un órgano de dirección superior integrado por una Presidencia y seis Consejeras y Consejeros Electorales, con derecho a voz y voto, por el Secretario Ejecutivo y representantes de los partidos políticos con registro nacional o estatal quienes concurrirán a las sesiones con sólo derecho a voz.

50.          Tal es el caso de la Ciudad de México, puesto que el artículo 122, fracción IX, de la Constitución Federal, establece que “La Constitución y las leyes de la Ciudad de México deberán ajustarse a las reglas que en materia electoral establece la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución y las leyes generales correspondientes”.

51.          Es decir, como lo ha sostenido el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la resolución de la acción de inconstitucionalidad 40/2017 y sus acumuladas, cada entidad federativa, al emitir su legislación electoral, goza de libertad de configuración legislativa para decidir la forma en la que cada instituto electoral local debe estar organizado administrativamente, pero sobre todo, queda en el Congreso de la entidad la decisión de distribuir la existencia de comisiones (o unidades) para el mejor desempeño de las funciones encomendadas al organismo.

52.          Lo anterior no se traduce en una vulneración a los principios de autonomía e independencia propios de tales autoridades, pues la distribución de las labores en comisiones o áreas no implica desconocer que el máximo órgano de dirección (Consejo Estatal) será en quien recae el ejercicio de las atribuciones fundamentales del organismo y que las mismas se desarrollaran autónoma e independientemente.

53.          Esta libertad configurativa del legislador local para la definición de los órganos de los Institutos electorales locales también ha sido sustentada por esta Sala Superior, en el sentido de que no existe un mandato constitucional o disposición general que establezca la forma exacta en que los organismos locales habrán de desarrollar sus atribuciones.[14]

54.          Aunado a ello, a partir de lo dispuesto en el artículo 41, base V, Apartado C, de la Constitución Federal, se establece que la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, puntualizándose que estos últimos estarán a cargo de las elecciones locales y, en su caso, de las consultas populares y los procesos de revocación de mandato.

55.          Además, en la norma constitucional de referencia, se establece que los organismos mencionados ejercerán sus funciones en diversos rubros como: i) derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos, ii) educación cívica, iii) preparación de la jornada electoral, iv) impresión de documentos y la producción de materiales electorales, v) escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley, vi) declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones locales, vii) cómputo de la elección del titular del poder ejecutivo, viii) resultados preliminares, encuestas, sondeos de opinión, observación electoral, y conteos rápidos, ix) organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local, x) todas las no reservadas al instituto nacional electoral, y xi) las que determine la ley.

56.          Como se puede apreciar, la normativa constitucional no dispone que las funciones encomendadas a los organismos públicos electorales locales se lleven a cabo a través de determinada estructura organizativa, ya que simplemente enumera las funciones sustantivas que se les encomiendan, sin especificar los órganos, unidades, direcciones o áreas a las que corresponde intervenir en esas tareas, ni la manera en que lo llevarán a cabo.

57.          Al respecto, en la acción de inconstitucionalidad 103/2015 la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que las legislaturas estatales contaban con esta libertad configurativa en cuanto a la regulación de la estructura orgánica de los institutos electorales locales, como se advierte a continuación:

“Lo anterior es así, porque de la lectura a los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal, no se advierte la existencia de regla alguna que obligue a las entidades federativas a establecer un modelo de atribuciones para unidades administrativas que intervienen en el trámite y resolución de un procedimiento sancionador; por ello, se entiende que queda a la libre configuración de las entidades federativas la regulación del procedimiento respectivo y, concretamente, para el caso, la determinación de la estructura y atribuciones de las autoridades pertenecientes a los institutos electorales locales que en él intervengan, como lo es la unidad que en el caso creó el legislador del Estado de Tlaxcala, a saber, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral.

Por tanto, el artículo 366, fracción IV no resulta inconstitucional, por cuanto se entiende que queda a la libertad de configuración legislativa del Estado la determinación de la estructura y de las autoridades que intervengan en un procedimiento sancionador; y lo mismo ocurre con el diverso 373, párrafos tercero y cuarto de la Ley cuestionada, porque expresamente señala qué actos corresponde realizar a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral.”

(…)

“En primer término, es infundado el argumento relativo a la inconstitucionalidad del artículo 80, segundo párrafo de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala, ya que si bien establece que para efectos administrativos el titular de la Contraloría General del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones tendrá un nivel equivalente a un área técnica, también lo es que el propio segundo párrafo que se combate es claro en establecer que esto será sin que ello afecte la autonomía que la Constitución local le otorga a esa unidad.”

(…)

“En efecto, la Constitución Federal en su artículo 41, fracción V, apartado A, es claro en ordenar que los órganos internos de control tienen autonomía técnica y de gestión, lo que a su vez reconoce el artículo 95, párrafo sexto de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, que reproduce lo que a nivel federal se establece, es decir, que el Instituto Electoral local contará con una Contraloría General con autonomía técnica y de gestión y estas previsiones son suficientes para que en el Instituto Tlaxcalteca de Elecciones, la Contraloría General ejerza sus atribuciones con esa autonomía técnica y de gestión; por ello, esos mandatos constitucionales no pueden considerarse como inobservados por el hecho de que para efectos administrativos, se establezca en la norma cuestionada que el titular de la Contraloría tendrá el nivel equivalente a un área técnica, pues ello no se traduce necesariamente en restarle la autonomía que tanto la Constitución General de la República, como la Constitución local le otorga; máxime si se toma en cuenta que el propio segundo párrafo del artículo 80 de la Ley que nos ocupa establece que ese calificativo para efectos administrativos no afecta la autonomía que le otorga la Constitución local a la Contraloría General.”

58.          Bajo tales parámetros, la sola modificación, creación o reorganización de distintas comisiones y/o unidades administrativas, así como de sus atribuciones no resulta inconstitucional, pues queda a la libre configuración de los Estados su organización en la legislación; sobre todo si se toma en consideración que la previsión de las comisiones o unidades administrativas sólo es una forma de distribuir las labores del organismo para el mejor cumplimiento de sus atribuciones.

59.          Así pues, en el caso, conviene destacar que, con la modificación normativa que se cuestiona, no se alteró ni varió algún aspecto de la autonomía del Instituto electoral de la Ciudad de México; tampoco se acotó su ámbito de facultades; ni se le impuso un esquema de funcionamiento particular, y mucho menos se le constriño a la toma de decisiones en un sentido determinado, pues solamente reasignó las funciones y responsabilidades de las comisiones y áreas a diversos órganos del propio instituto, sin incidir en su atribución para decidir, de manera independiente, condicionando sus determinaciones exclusivamente a lo señalado en la Ley y en preservación de su autonomía, lo cual ya se venía garantizando previo a la reforma legal, como se aprecia enseguida de lo subrayado:

“Artículo 33. El Instituto Electoral y el Tribunal Electoral se rigen para su organización, funcionamiento y control, por las disposiciones contenidas en la Constitución Federal, las leyes generales de la materia, la Constitución Local, la Ley Procesal y este Código. Asimismo, sin vulnerar su autonomía, les son de observancia obligatoria las disposiciones relativas de la Ley de Austeridad, Transparencia en Remuneraciones, Prestaciones y Ejercicio de Recursos de la Ciudad de México; por lo que su presupuesto, ejercicio del gasto y manejo administrativo deberá sujetarse a los principios de racionalidad, austeridad, transparencia, eficacia y rendición de cuentas.

Artículo 36. …

…

Gozará de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, de acuerdo con lo previsto en las Leyes Generales, este Código y la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México, incorporando como principios rectores la racionalidad, austeridad, eficacia, eficiencia, economía y rendición de cuentas en el ejercicio del gasto público; por lo que sus fines y acciones se orientan a: (…)

60.          En efecto, el hecho de que, mediante una determinación legislativa se dispusiera la modificación de la estructura orgánica de la autoridad administrativa electoral y la reasignación de las funciones específicas que desempeñaban las áreas que se ordena suprimir, no incide en la autonomía e independencia bajo la que debe actuar el órgano electoral administrativo pues, en todo caso, las funciones de máxima dirección y toma de determinaciones en todas las actividades que constitucionalmente tiene encomendadas el organismo público local electoral continúan reservadas a un consejo general, tal y como lo dispone la norma fundamental.

61.          Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que de la revisión de la modificación normativa y de lo que los propios accionantes refieren, las funciones que se asignan a las distintas áreas subsistentes del organismo público local en materia electoral son las siguientes:

        Las actividades de formación y desarrollo pasan a la Secretaría Administrativa (artículos 83, 88, 98, 162).

        Las obligaciones y funciones en materia de Género y Derechos Humanos pasan a la Dirección Ejecutiva de Educación Cívica y Construcción Ciudadana, la cual, igualmente propondrá al Consejo General la formulación de las normas internas y reglamentarias para la promoción de los derechos humanos e igualdad de género (artículos 59, 63, 67, 68, 94).

        Las actividades relativas a las relaciones y vinculación con organismos externos se asignan a la Secretaría Ejecutiva (artículos 59, 65, 84, 86, y 98).

        Las actividades atinentes al control del archivo, logística y atención a órganos desconcentrados se trasladan a la Secretaría Ejecutiva (artículo 98).

        La labor de fiscalización pasa a la Dirección Ejecutiva de Asociaciones cuyos dictámenes y resoluciones serán puestos a disposición del Consejo General (artículos 36 numeral IV, 50 apartado C, 59 numeral V, 60, 64, 95, 102, 103, 107, 108, 109, 251, 265, 273, 348, 350, 351, 352, 353, 383, 406, 408).

62.          Todo lo anterior permite apreciar que, la modificación de la estructura del organismo público electoral de la Ciudad de México, con base en la adición, fusión o supresión de diversas áreas administrativas dispuestas en las normas legales impugnadas, por sí misma, no genera alguna afectación a su ámbito de atribuciones, ni tampoco incide en la toma de las decisiones del propio órgano máximo de dirección o en el ejercicio del cargo de los consejeros, por lo que, en opinión de este órgano jurisdiccional, no se altera la autonomía de dicho instituto garantizada en la propia ley, en la constitución local y en la Constitución Federal.

63.          Es decir, desde un control abstracto de la constitucionalidad del decreto impugnado, se advierte que, por una parte, la norma fundamental delegó a las legislaturas de las entidades federativas la regulación de la estructura organizacional de los institutos electorales locales y, por otra, que su autonomía se encuentra preservada en la propia normativa legal y constitucional, de tal manera que, en este caso, no se acredita una afectación a la supremacía constitucional por el sólo hecho de dicha modificación estructural.

64.          No obsta a la conclusión antes apuntada que los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad señalen que la reforma, lejos de optimizar competencias, genera una distribución de las funciones entre menos integrantes, lo que rompe con la naturaleza de los órganos colegiados e impide la adecuada distribución de las cargas laborales para su mejor atención, análisis, discusión y aprobación, con lo que se afecta el correcto desempeño de sus funciones, dada la insuficiencia de recursos para ello.

65.          Lo anterior, en razón de que las cuestiones relativas a la distribución de funciones y asignación de cargas laborales entre las áreas y órganos mediante los que funcionan los organismos públicos locales en materia electoral no es un aspecto que el Constituyente Permanente estableciera directamente en las disposiciones del ordenamiento supremo.

66.          Además, tampoco dispuso alguna directriz que debiera seguirse por las legislaturas locales en la configuración normativa de las autoridades electorales locales, aunado a que no se advierte la manera en que la mencionada reasignación de funciones afecte, de manera directa y por sí misma, algún principio, bien o valor protegido en el orden constitucional.

67.          Es así, porque la inconstitucionalidad que alegan los accionantes, la hacen depender del supuesto de que la autoridad electoral no contará con el personal especializado y suficiente para la atención de los asuntos vinculados con las materias referidas.

68.          En efecto, esos planteamientos se pretenden deducir de una situación de hecho que dependerá directamente de diversos factores que pueden o no actualizarse, como es la cantidad de asuntos que deberán atender y de que no contarán con el personal especializado para su análisis y desahogo, lo que en realidad constituyen aspectos contingentes que, en caso de que ocurran, podrán superarse a partir de los procedimientos y mecanismos previstos para ello en el orden jurídico.

69.          Adicionalmente a ello, el propio artículo 59 del ordenamiento electoral de la Ciudad de México dispone en su fracción IX, que será el propio Consejo General de la autoridad al que corresponda autorizar el personal técnico con el que cuenten las comisiones para un mejor desempeño, sujetándose a los principios de racionalidad, austeridad, transparencia y eficacia.

70.          Así, conforme a lo expuesto, en opinión de este órgano jurisdiccional, no se aprecia que las funciones sustanciales encomendadas por la Constitución Federal al referido Instituto electoral local se vean vulneradas con la modificación a su estructura, derivado de que no se acredita que las áreas suprimidas o modificadas sean las que lleven a cabo dichas atribuciones, sin que sea factible realizar un ejercicio de compatibilidad con funciones operativas que derivan de la propia ley y no de la Constitución, pues lo relevante es que no se afecta la autonomía e independencia funcional regulada en la propia ley fundamental.

71.          Lo anterior, con independencia de que, el propio Código reconoce en su artículo 36 que el Instituto Electoral de la Ciudad de México gozará de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones de acuerdo, a lo previsto en las leyes generales, y la propia Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México, incorporando como principios rectores la racionalidad, austeridad, eficacia, eficiencia economía y rendición de cuentas en el ejercicio del gasto público.

72.          Sobre el particular, se considera que la inclusión de los referidos principios, en modo alguno se traduce en una limitante al debido ejercicio de la función que tiene constitucionalmente encomendada la autoridad administrativa electoral de la Ciudad de México, pues el propio Código dispone en su artículo 37, que la estructura del Instituto podrá ser modificada de conformidad con las necesidades propias del organismo y/o las atribuciones que le delegue el Instituto Nacional Electoral.

C.3.2 Supresión de atribución para crear unidades técnicas

73.          Ahora bien, en consideración de una mayoría de las y los integrantes de la Sala Superior, debe señalarse que aún y cuando el legislador suprimió la atribución del Consejo General del Instituto Electoral local para crear unidades técnicas, no se advierte la manera en que esa circunstancia transgreda alguna disposición o principio constitucional, toda vez que el Legislador Constitucional no reservó a las autoridades máximas de los organismos públicos locales en materia electoral la atribución para crear ese tipo de órganos, además de que los promoventes tampoco hacen evidente la norma constitucional que se transgrede.

74.          Además, la supresión de la atribución mencionada tampoco incide en el desempeño de las actividades y tareas que realiza para el cumplimiento de las funciones de la autoridad, toda vez que, en términos de los artículos 100 y 101, del referido ordenamiento, se trata de órganos que dependen, administrativa y orgánicamente, de la Consejera o Consejero Presidente, la Secretaría Ejecutiva y la Secretaría Administrativa, cuyas atribuciones deben señalarse en la normativa interna del Instituto Electoral, así como las relaciones, actividades de colaboración y apoyo que deban brindar.

75.          Resulta oportuno mencionar que, en términos de lo dispuesto en el artículo 50, fracción II del Código comicial local, corresponde al Consejo General del Instituto Electoral Local, la emisión de la normativa interna, lo que se traduce en que las actividades que considere deban desarrollarse por órganos técnicos podrá delegarlas en las unidades técnicas establecidas por el legislador local.[15]

76.          Además, es de señalarse que si el máximo órgano de dirección advierte la necesidad de que un órgano se encargue de cuestiones o necesidades técnicas, cuenta con la facultad de encomendarlas a sus comisiones permanentes o provisionales, las que, en términos del último párrafo del artículo 59 del multirreferido ordenamiento local electoral, podrán contar con el personal técnico que autorice el Consejo General, sujetándose a los principios de racionalidad, austeridad, transparencia y eficacia.

77.          En efecto, como ya se indicó, no se aprecia que con la desaparición de la facultad para crear unidades técnicas o con la supresión de algunas unidades, se esté impactando en las funciones sustantivas encomendadas al Instituto electoral local por el artículo 41 Constitucional, derivado de que no se desprende que, con dicha facultad o unidades derogadas, se ejercían tales atribuciones para poder derivar una incidencia directa en las mismas.

78.          En tal sentido, en opinión de una mayoría de las Magistradas y los Magistrados de esta Sala Superior, la derogación de la facultad del organismo público electoral local para crear unidades técnicas y la supresión de tres de dichas unidades, constituyen modificaciones organizativas en ejercicio de la libre configuración legislativa que no impacta en los principios que rigen al Instituto electoral local o en la estructura o desempeño de su máximo órgano de dirección que preserva el diverso artículo 116 Constitucional.

79.          Lo anterior, se robustece con el hecho de que el decreto impugnado no alteró sustancialmente la integración del máximo órgano de dirección, conservando la posibilidad de modificación de su estructura (artículo 37); ni sus atribuciones, salvo la designación del titular de la unidad de fiscalización, por haber desaparecido dicha área (artículo 50), de tal manera que no se advierte ninguna merma en el ejercicio de las atribuciones por parte de los integrantes del máximo órgano de dirección a través de la estructura existente y reformada.

80.          Conforme a lo señalado, si el aspecto relevante para el cumplimiento de las funciones de la autoridad electoral es la observancia y despacho pronto sus funciones y asuntos de su competencia, y para ello cuenta con las atribuciones suficientes para encomendarlas a sus órganos y personal técnico, en nada se afecta su autonomía por el hecho de que se le retiró la facultad de crear unidades técnicas, toda vez que lo relevante para el orden constitucional es que cuente con los elementos suficientes para cumplir con sus funciones y no que sea a través de un órgano, unidad o área específica, de ahí que este órgano jurisdiccional no advierta alguna contravención al orden constitucional con la modificación referida.

81.          En este punto, resulta oportuno señalar que al resolver la acción de inconstitucionalidad 128/2020 y sus acumuladas 147/2020, 163/2020 y 228/2020, la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que, aun y cuando el principio de austeridad no se encuentra previsto en las normas constitucionales en materia electoral, ni en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, su inclusión como un elemento para regir en las actividades de las autoridades administrativas electorales resultaba conforme al parámetro de regularidad constitucional.

82.          Al efecto, consideró que los principios que rigen las funciones públicas de las autoridades electorales a nivel federal y local se guían por los principios que resulten aplicables, atendiendo a la función concreta que se desempeña, de tal manera que los legisladores locales cuentan con libertad de configuración normativa para establecer los principios que deben observarse en cada una de las actividades que esas autoridades realizan, en función de su naturaleza.

83.          Así, advirtió que, si los organismos públicos locales en materia electoral ejercen funciones propiamente electorales relacionadas con la función de organizar las elecciones, también llevan a cabo funciones administrativas, relacionadas con la aprobación y el ejercicio de presupuesto y el gasto público, motivo por el que, estimó que el principio de austeridad encuadra en los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez a que se refiere el artículo 134 de la Constitución General orientado a que se ejerzan funciones de control del gasto público y el ejercicio del presupuesto de egresos, mas no vinculados al ejercicio de las funciones propiamente electorales.

84.          Atento a lo expuesto, la implementación del principio de austeridad como directriz del sistema electivo de la Ciudad de México, no implica, de manera automática, que se deba privilegiar frente al resto de los principios que rigen la función electoral, sino que sólo constituye un elemento que debe tomarse en consideración al ejercer sus funciones administrativas relacionadas con el ejercicio del presupuesto.

85.          Lo anterior se robustece si se toma en consideración que al resolver la acción de inconstitucionalidad 269/2020 y sus acumuladas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que los principios que rigen la Ley Federal de Austeridad Republicana sólo resultan aplicables a las dependencias, entidades, organismos y demás entes que integran la Administración Pública Federal; y, por lo que hace a los Poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos constitucionales autónomos, prevé que tomarán las acciones necesarias para dar cumplimiento a dicho ordenamiento, de acuerdo con la normativa que les rija cuando se les asignen recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación.

86.          De conformidad con lo expuesto, si la determinación de suprimir diversas comisiones y direcciones del organismo público local en materia electoral tuvo por finalidad adecuar el ejercicio del presupuesto a las normas que regulan el gasto público, pero reasignando las funciones que tenían asignadas bajo el imperio de la normativa previa, a otros órganos de la propia autoridad administrativa electoral, no se advierte la afectación a su autonomía e independencia, toda vez que la deliberación y decisiones correspondientes deberán de seguirse adoptando por la propia autoridad y conforme a las atribuciones de los integrantes de dicho órgano.

87.          Es por lo anterior que se considera que la modificación normativa en materia de austeridad no afectó la autonomía e independencia del organismo público en materia electoral de la Ciudad de México, ya que no asignó las actividades ni reservó la toma de las decisiones propias de la materia a algún otro poder del Estado u organismo autónomo, de ahí que no se advierta alguna intromisión indebida al ámbito de actuaciones de la referida autoridad.

88.          Por ende, no se advierte que se vulnere el principio de supremacía constitucional como se plantea en las demandas, sin que se acredite que la libertad de configuración legislativa en este caso se encuentre limitada por algún mandato constitucional o derecho humano de fuente nacional o internacional.

89.          Tales límites los ha puesto de manifiesto el máximo tribunal del país conforme a la jurisprudencia P./J. 11/2016 (10ª), de rubro y contenido siguiente:

“LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CONGRESOS ESTATALES. ESTÁ LIMITADA POR LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS. Si bien es cierto que los Congresos Estatales tienen libertad configurativa para regular ciertas materias, como la civil, también lo es que aquélla se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales suscritos por México, de conformidad con el artículo 1o. constitucional. En similar sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que la legitimidad democrática de ciertos actos o hechos está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales.”

90.          En efecto, como ya se indicó, el decreto impugnado fue producto de un ejercicio legislativo emitido conforme al mandato constitucional que permite la regulación de la estructura orgánica de los institutos electorales locales sin un parámetro o modelo específico, sin que por ese sólo hecho se advierta una afectación en las actividades sustantivas de la autoridad administrativa electoral y, menos aún, en detrimento de algún derecho fundamental vinculado con alguna de dichas actividades.[16]

91.          En congruencia con lo anterior, se advierte que la norma constitucional no limitó la discrecionalidad de la legislatura local en cuanto a la regulación de la estructura interna u organizativa de los organismos públicos electorales locales, lo que impone una menor injerencia del juez constitucional, siendo por ello la intensidad del control constitucional más limitada o estricta, a fin de respetar el diseño legal establecido.

92.          En ese tenor, en el caso, no se podría sustituir la función del legislador local imponiendo judicialmente un modelo organizativo determinado para los institutos electorales locales, pues ello iría en contra de los principios democrático y de separación de poderes, siendo que al legislador local corresponde tal diseño estructural a partir del marco de sus atribuciones.

93.          Lo anterior, conforme a la Jurisprudencia P./J. 120/2009 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. Los tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las circunstancias concretas del caso. Tratándose de las reformas legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna "categoría sospechosa", es decir, algún acto legislativo en el que se ven involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que considera como requisitos necesarios para la emisión de una determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende alcanzar. Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate. Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna "categoría sospechosa", esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general, ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en determinados campos -como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Por el contrario, en los asuntos en que el texto constitucional limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma.”

94.          Así, tomando en consideración que las modificaciones legales normativas impugnadas obedecieron a la libertad configurativa del Congreso de la Ciudad de México, se concluye, por un lado, que las normas por las que se modifica la estructura orgánica del Instituto electoral de dicha entidad, no se apartan de las bases constitucionales que preservan la autonomía de dichos organismos electorales locales; mientras que una mayoría de las Magistradas y los Magistrados considera que la supresión de la atribución al Consejo General para crear unidas administrativas tampoco atenta contra el texto fundamenta.

Tema D. Violación a Derechos humanos, progresividad y derechos de las mujeres.

D.1. Preceptos impugnados.

95.          Los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad 90/2022, 93/2022 y 94/2022 señalan que, el Decreto en su integridad, y en específico, las reformas determinadas en los artículos 59, 63, 67, 68, 83, 94, 95 y 98 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México son contrarios a la Constitución Federal.

D.2. Conceptos de invalidez.

96.          Los demandantes aducen que la reforma a los artículos 59, 63, 67, 68, 83, 94, 95 y 98 del Código local vulnera la obligación de respetar los derechos humanos prevista en el artículo 1° de la Convención Americana de Derechos Humanos, así como los principios de progresividad, pro persona y de igualdad reconocidos en los artículos 1° y 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que desaparece una unidad diseñada exclusivamente para la atención de temas de género y derechos humanos y sus garantías, con lo que se eliminó la especialización del personal dedicado a esa área, en perjuicio de los habitantes de la ciudad.

97.          Con ello, refieren que el Instituto Electoral de la Ciudad de México no contará con personal especializado que se encargue se planificar, programar, coordinar y organizar acciones en materia de derechos humanos e igualdad de género.

98.          Así, consideran que la reforma deja desprotegidos los principios que se han fortalecido a través del programa específico de derechos humanos e igualdad de género, en donde participan diversas áreas e instituciones internas y externas, cuya interrelación contribuye a la consolidación de una democracia igualitaria e incluyente en la Ciudad de México; por lo que, con la desaparición de la unidad de género y derechos humanos, los grupos que se verían afectados son: mujeres indígenas, mujeres afromexicanas, población LGBTTTI, personas mayores, personas con discapacidad, personas indígenas, personas migrantes y personas víctimas.

99.          De manera particular a los derechos de las mujeres, refieren que la reforma impactaría en temas como paridad, violencia política de género, mujeres indígenas y mujeres afromexicanas, así como en la garantía de los derechos político-electorales de las mujeres a la igualdad y a una vida libre de violencia.

D.3. Opinión.

100.      Esta Sala Superior opina que los artículos indicados por los demandantes son constitucionales, con base en las consideraciones que enseguida se exponen.

101.      El artículo 1°, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

102.      Por su parte, los artículos 1°, 2° y 7° de la Declaración Universal de Derechos Humanos disponen lo siguiente:

-         Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.

-         Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. Además, no se hará distinción alguna fundada en la condición política, jurídica o internacional del país o territorio de cuya jurisdicción dependa una persona, tanto si se trata de un país independiente, como de un territorio bajo administración fiduciaria, no autónomo o sometido a cualquier otra limitación de soberanía.

-         Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación.

103.      A su vez, en los artículos 3 y 26 del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos se reconoce el derecho a la igualdad entre hombres y mujeres en el disfrute de sus derechos civiles y políticos y el derecho a la igualdad ante la ley y a una misma protección.

104.      Por su parte, los artículos 2.2. y 3, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales disponen que, los Estados Parte en dicho Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social; y que se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el Pacto.

105.      Asimismo, el artículo 1.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que los Estados Parte se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, en tanto que el artículo 24 de dicho instrumento internacional señala que todas las personas son iguales ante la ley, por lo que tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

106.      Del marco jurídico expuesto, se desprende que las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución General y en los tratados internacionales de los que este sea parte.

107.      Desde luego, las autoridades electorales administrativas de las entidades federativas están incluidas en el referido mandato constitucional, por lo que tienen la obligación de proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, en el ámbito de sus atribuciones.

108.      Empero, en el caso, no es posible desprender cómo es que la reestructuración de las áreas del Instituto Electoral de la Ciudad de México vulnera los derechos humanos de las personas habitantes de esta, y de los derechos de las mujeres en materia político-electoral.

109.      Lo anterior, porque lo cierto es que la reforma no eliminó las funciones que dicha autoridad realiza en materia de derechos humanos y género, sino que las trasladó a la, también creada, Comisión Permanente de Género, Derechos Humanos, Educación Cívica y Construcción Ciudadana, prevista en el artículo 59, fracción IV, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México, la cual, conforme a lo establecido en el último párrafo del citado numeral, podrá contar con el personal técnico que autorice el Consejo General.

110.      Asimismo, en el artículo 63 se establece que dicha Comisión tiene, entre otras, la atribución de aprobar el programa editorial institucional que sea propuesto por la Dirección Ejecutiva de Género, Derechos Humanos, Educación Cívica y Construcción Ciudadana.

111.      Mientras que, en materia de derechos humanos y género, le corresponden las siguientes atribuciones:

a)            Opinar sobre las publicaciones institucionales en materia de género y derechos humanos;

b)            Supervisar la implementación de los mecanismos que favorezcan una cultura institucional incluyente, no discriminatoria y no sexista en el Instituto Electoral.

c)            Proponer al Consejo General, los manuales, lineamientos y reglamentos necesarios para la promoción de los derechos humanos e igualdad de género;

d)            Aprobar el Programa de Derechos Humanos e Igualdad de Género que le proponga la Secretaría Ejecutiva, y conocer de los informes que al respecto ponga a su consideración para, en su caso, proponer las medidas correctivas;

e)            Revisar los documentos de planeación institucional estratégica y operativa y proponer la transversalidad de la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos en su contenido;

f)              Revisar la implementación de la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos, en las tareas institucionales;

g)            Supervisar las acciones, competencia del Instituto, relativas a la difusión, promoción y formación en materia de derechos humanos y género, dirigidas a los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional;

h)            Supervisar los procesos institucionales que favorecen la participación y representación política de las mujeres;

i)              Conocer y revisar los temas referentes a Violencia Política de Género;

j)              Las demás que se señalen en este Código y en la normativa aplicable.

112.      Sobre esa base, este órgano jurisdiccional opina que las obligaciones constitucional y convencional que tiene el Instituto Electoral de la Ciudad de México para garantizar los derechos humanos de las personas residentes en la Ciudad de México, en el ámbito de sus atribuciones, no fueron trastocadas con la reforma impugnada, por lo que la restructuración administrativa no generó una afectación directa a los derechos humanos de la ciudadanía, y tampoco incidió en las obligaciones que tiene la autoridad electoral local para garantizar el principio de paridad de género y los derechos de las mujeres en materia político-electoral.

113.      Ello es así, porque la nueva organización en la estructura interna del Instituto Electoral local no representa un retroceso en la tutela de derechos humanos y de temas de género que tiene a cargo dicha autoridad, pues como ha sido expuesto, sigue contando con diversas atribuciones puntuales y precisas para protegerlos y garantizarlos, por lo que la reforma no vulneró el principio de progresividad.

114.      Sobre el particular, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[17], así como el artículo primero, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[18] establecen el principio de progresividad de los derechos humanos.

115.      Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sus jurisprudencias tituladas: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU NATURALEZA Y FUNCIÓN EN EL ESTADO MEXICANO” y “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS”, ha razonado que el principio de progresividad que rige en materia de los derechos humanos implica tanto gradualidad como progreso.

116.      Por un lado, la gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar.

117.      En tal sentido, el principio de progresividad de los derechos humanos se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual.

118.      Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas; y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protección a los derechos humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado mexicano.

119.      En sentido similar, en la jurisprudencia 28/2015, de rubro: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD. VERTIENTES EN LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES”, emitida por esta Sala Superior, se ha sostenido que la progresividad es uno de los principios rectores de los derechos humanos, incluidos los político-electorales, el cual tiene una proyección en dos vertientes. La primera reconoce la prohibición de regresividad respecto de tales derechos, que opera como límite a las autoridades y a las mayorías, y la segunda, obliga al Estado a limitar las modificaciones –formales o interpretativas– al contenido de los derechos humanos, únicamente a aquéllas que se traduzcan en su ampliación, ya sea mediante un aumento en los alcances del derecho o en la eliminación de sus restricciones, o bien, a través del aumento en el reconocimiento de las personas titulares del mismo.

120.      Sentado lo anterior, esta Sala Superior no advierte de qué manera la modificación en la estructura orgánica del Instituto Electoral de la Ciudad de México puede implicar, por sí misma, una violación al principio de progresividad de los derechos humanos.

121.      Lo anterior, porque si bien es verdad que con el Decreto impugnado, el legislador de la entidad suprimió de la estructura institucional algunas de las unidades técnicas que se relacionaban directamente con las obligaciones del instituto electoral local en materia de derechos humanos y género, y las incorporó en algún otro departamento de la misma dependencia, ello no quiere decir que se hayan eliminado las obligaciones de índole constitucional que el organismo electoral tiene como autoridad del Estado mexicano.

122.      Como se ha apuntado en apartados previos, los Congresos Estatales tienen libertad configurativa para regular ciertas materias, lo cual encuentra su límite por los mandatos constitucionales y los derechos humanos, siendo que en el presente caso no se advierte que la modificación a nivel organizativo implique el desconocimiento o disminución en el disfrute de alguna prerrogativa fundamental o en la observancia de algún principio constitucional.

123.      En síntesis, el principio de progresividad exige a todas las autoridades del Estado Mexicano el incremento en el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, a fin de no ser regresivos. Por lo tanto, al no existir una previsión en específico, es decir, alguna restricción en concreto en la que se advierta que el legislador haya impuesto alguna limitante en el ejercicio de algún derecho humano, no puede decretarse su inconstitucionalidad.

124.      Aunado, esta Sala Superior ha opinado[19] que la eliminación de órganos electorales y la transferencia de sus facultades legales a otros no vulnera el principio de progresividad, ya que este es un principio de interpretación de los derechos humanos que no es trasladable a la verificación del funcionamiento de un organismo público local.

125.      Inclusive, se señaló que, con la modificación estructural de un organismo público electoral, consistente en la eliminación de los órganos electorales y la transmisión de las que eran sus facultades legales a otros, no se priva a la ciudadanía de ejercer alguno de sus derechos, pues solo implica una redistribución de funciones y labores para el cumplimiento de las atribuciones.

126.      Consecuentemente, se opina que las porciones normativas señaladas en las demandas se ajustan a la regularidad constitucional, pues la modificación estructural del Instituto Electoral local no representa una limitación o retroceso en la protección de los derechos humanos y temas de género para proteger los derechos de las mujeres, pues como ha sido expuesto, en la propia reforma se establecieron obligaciones puntuales para tutelar dichas áreas de derechos.

Tema E. Falta de observancia al principio de seguridad jurídica y de no aplicación retroactiva de la Ley.

E.1. Preceptos impugnados.

127.      Los partidos de la Revolución Democrática y Revolucionario Institucional, promoventes de las acciones de inconstitucionalidad 91/2022 y 93/2022, solicitan la declaratoria de invalidez de los artículos transitorios SEGUNDO y CUARTO del Decreto cuestionado, los cuales establecen lo siguiente.

SEGUNDO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.

[…]

CUARTO. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto y dentro de un marco de derechos humanos, el Consejo General contará con un plazo de 91 días naturales para adecuar su estructura orgánica y funcional, sujetándose a los principios constitucionales de racionalidad, austeridad, economía, eficacia, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio del gasto público, previendo un modelo de organización compacto que garantice el debido ejercicio y la probidad en la función pública.

E.2. Conceptos de invalidez.

128.      Los partidos accionantes consideran que los preceptos antes señalados trasgreden el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 14 de la Constitución General[20].

129.      Al respecto, aducen que, mediante acuerdo,[21] el Consejo General del Instituto Electoral de la Ciudad de México aprobó el ajuste a su programa operativo anual y a su presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil veintidós, con base en las asignaciones autorizadas por el Congreso de la Ciudad de México.

130.      En esa medida, sostienen que el instituto electoral local proyectó una gran variedad de actividades, etiquetando en cada una de ellas el gasto correspondiente; programando también, en cada caso, la ejecución de las tareas respectivas a través de las unidades técnicas y los recursos humanos con que contaba desde el inicio del ejercicio fiscal del año dos mil veintidós.

131.      Así las cosas, con la emisión de las reglas dispuestas en el articulado transitorio del Decreto reclamado, que obligan al instituto local a adecuar su estructura orgánica y funcional dentro de los noventa y un días naturales siguientes a la publicación atinente, los partidos políticos estiman que se trastoca el principio de irretroactividad, en tanto que el legislador incide en determinaciones tomadas con anterioridad, como lo es el acuerdo del instituto local por el que ajustó su presupuesto y su programa operativo anual.

E.3. Opinión.

132.      Para esta Sala Superior, con base en los conceptos de invalidez hechos valer, no es dable decretar la inconstitucionalidad alegada, de acuerdo con lo que se argumenta a continuación.

133.      Conforme a la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, debe tenerse en consideración que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, esta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con estas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica.

134.      Al respecto, el Alto Tribunal ha señalado que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis:

I.                    Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida.

II.                 El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva.

III.               Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.

135.      Lo anterior, se encuentra contenido en la jurisprudencia P./J. 87/97, titulada: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.

136.      Así las cosas, en consideración de esta Sala Superior, no asiste la razón a los partidos políticos accionantes cuando aseveran que, con las modificaciones estructurales ordenadas en la reforma cuestionada, se trasgrede el principio de irretroactividad de la ley, en relación con el programa operativo y el presupuesto de egresos del Instituto Electoral de la Ciudad de México.

137.      En efecto, conforme a los referidos presupuesto y programa operativo, el instituto local previó las cantidades de recursos financieros que habría de necesitar para el desarrollo de diversas actividades, en cumplimiento a sus funciones y obligaciones legales y constitucionales. Asimismo, estableció la unidad responsable y los responsables operativos de cada una de dichas actividades, así como las fechas en que habrían de llevarse a cabo las mismas, durante la presente anualidad.

138.      De esta forma, el presupuesto y el programa operativo disponen una serie de actos que habrán de desarrollarse de forma sucesiva en el trascurso del año dos mil veintidós.

139.      Ahora bien, bajo la lógica apuntada en el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte, no se presenta una afectación a la garantía de irretroactividad, puesto que las normas impugnadas no generan efectos en los actos ya celebrados, supuesto en el que se presentaría una contravención al mandato constitucional. En todo caso, los preceptos cuya constitucionalidad se reclama podrían tener efectos respecto de actividades que aún no se han verificado.

140.      Aunado a lo anterior, es importante tener en consideración que los presupuestos de egresos determinados por los órganos constitucionalmente autónomos pueden ser objeto de modificación, sin que ello sea trasgresor de los principios que los rigen.

141.      Ciertamente, esta Sala Superior ha considerado que, en términos generales, por presupuesto de egresos se debe entender el ordenamiento legal que tiene por objeto expresar de manera anticipada, los proyectos de gasto de las diversas tareas y actividades que las diferentes unidades administrativas públicas han previsto para ejercer en un ejercicio fiscal. [22]

142.      El presupuesto de egresos se rige por los siguientes principios:

I.          El principio de universalidad, el cual consiste en incluir absolutamente todas las previsiones de gastos contempladas por el ente público para un ejercicio fiscal determinado.

II.       El principio de unidad, que se refiere a que existe un solo presupuesto de egresos en el que se contemplan las correspondientes partidas de gastos para los poderes públicos y organismos autónomos.

III.     El principio de especialidad indica que no deben asentarse partidas en forma genérica o abstracta.

IV.    El principio de anualidad implica que como el proyecto de obtención de los ingresos públicos se programa de manera anual, en un periodo que técnicamente recibe el nombre de ejercicio fiscal, el presupuesto de egresos debe coincidir con ese periodo, con el propósito de que exista una completa adecuación entre estas dos partes fundamentales del derecho presupuestario: los ingresos y los gastos.

143.      Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha razonado que, si bien es cierto que el presupuesto de egresos se rige por el principio de anualidad, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año, para el cual se planea precisamente el gasto público que implica la programación de actividades y cumplimiento de proyectos al menos durante ese tiempo, también lo es que el artículo 126 de la Norma Fundamental acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar.

144.      Lo anterior, porque del citado precepto constitucional se observa que prevé la posibilidad de que el presupuesto pueda variarse al establecer que “no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior”; de donde se desprende que en el propio texto de la norma constitucional referida, subyace el principio de modificación presupuestaria, al permitir que el gasto pueda programarse en dos momentos, uno anterior y otro posterior, a saber: a) al aprobarse el presupuesto de egresos; o, b) en ley posterior, la que por su cronología necesariamente sucede a aquel proyecto presupuestario original en el tiempo.

145.      De esta manera, el precepto constitucional en mención, en lugar de constituir un obstáculo insuperable, prevé la posibilidad de modificación del presupuesto original para adecuarlo a las necesidades sobrevenidas, es decir, su virtud es la de establecer un remedio para los casos fortuitos.

146.      Dicho criterio está comprendido en la tesis aislada P. XX/2002, de rubro: “SENTENCIAS DE AMPARO. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE SU CUMPLIMIENTO”.

147.      Asimismo, la Primera Sala de la Suprema Corte ha determinado que de la interpretación del artículo 126 constitucional se advierte que salvaguarda el régimen de gasto público y los principios relacionados con este, conforme a los cuales los pagos a cargo del Estado únicamente deben realizarse: 1) si están previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación y, como excepción, establecidos en una ley posterior expedida por el Congreso de la Unión; 2) ciñéndose a un marco normativo presupuestario, generando un control de economicidad referido a la eficiencia, eficacia y economía en la erogación de los recursos públicos; control que puede ser financiero, de legalidad, de obra pública y programático presupuestal; y, 3) de manera eficiente, eficaz, de economía, transparente y honrado.

148.      Lo anterior conforme a la tesis 1a. CXLIV/2009, titulada: “GASTO PÚBLICO. PRINCIPIOS RELACIONADOS CON EL RÉGIMEN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”.

149.      De lo razonado por el Máximo Tribunal, es posible concluir que el presupuesto de egresos, así como el programa operativo del Instituto Electoral de la Ciudad de México son documentos que pueden ser modificados con motivo de la emisión de una norma legal posterior.

150.      Pensar lo contrario, impediría al propio organismo público electoral local a afrontar casos fortuitos, o cumplir con el pago de sanciones que se llegaran a imponer en virtud de una sentencia judicial. Considerar a la programación operativa y presupuestaria como una determinación inamovible podría afectar el debido desarrollo de la función electoral.

151.      En ese mismo entendido, toda vez que las normas impugnadas por sí mismas no implican una alteración en el presupuesto de egresos que ha sido aprobado para el instituto local, así como tampoco supone la injerencia por parte del legislador de la forma en que habrá de ejercerlo a partir de la restructuración del organismo, es que se considera que se respeta la autonomía de la gestión presupuestal del Instituto Electoral de la Ciudad de México, libertad que es fundamental para hacer efectiva la independencia de su función[23].

152.      Con base en lo expuesto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación concluye lo siguiente:

V. OPINIÓN

PRIMERO. No es materia de opinión especializada en materia electoral lo relativo a los conceptos de invalidez relacionados con irregularidades en el procedimiento legislativo, acorde con lo expuesto en la presente opinión.

SEGUNDO. El Decreto impugnado es constitucional, acorde con las consideraciones expuestas en la presente opinión.

TERCERO. Son constitucionales los artículos SEGUNDO y CUARTO transitorios del Decreto impugnado, en conformidad con lo expuesto en esta opinión.

Emiten la presente opinión las Magistradas y los Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.[24] El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe que la presente opinión se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.