OPINIÓN QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 77/2009, A SOLICITUD DEL MINISTRO INSTRUCTOR SERGIO A. VALLS HERNANDEZ.

La Ley Reglamentaria en cuestión, en el precepto legal invocado, dispone que cuando la acción de inconstitucionalidad se interpone contra una ley electoral, el Ministro del conocimiento tiene la facultad potestativa de solicitar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que rinda opinión sobre los conceptos y elementos a esclarecer en el asunto.

Asimismo, el artículo 71, párrafo segundo de la Ley Reglamentaria en cita, establece que las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, solamente podrán referir a la violación de preceptos expresamente invocados en el escrito inicial relativo. 

Ahora bien, la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que el parecer emitido por el órgano constitucional especializado en la materia  electoral, si bien no vincula al máximo tribunal, tiene como objeto que ese órgano colegiado cuente con elementos adicionales para una mejor comprensión de las instituciones pertenecientes al ámbito particular del derecho electivo, como argumentos orientadores del control abstracto que lleva de la constitucionalidad de las normas impugnadas, en interés de la propia Constitución Federal.

De tal manera, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en atención a la solicitud planteada por el Ministro Instructor, debe emitir opinión desde el punto de vista jurídico electoral en el expediente relativo, con base a los planteamientos del partido político promovente expuestos en la demanda inicial.

En el caso a estudio, en la demanda en que el Partido Revolucionario Institucional promueve la acción de inconstitucionalidad referida, en el capítulo relativo a los órganos legislativo y ejecutivo, emisor y promulgador de las normas generales impugnadas, señala lo siguiente:

“ … A. Órgano Legislativo:

La H. Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Chiapas.

B. Órgano Ejecutivo:

1. Gobernador Constitucional del Estado de Chiapas;

2. Secretaria General de Gobierno;

3. El Director del Periódico Oficial del Estado de Chiapas.

…”

Por otra parte, en el escrito inicial señalado, en el rubro concerniente a la norma general cuya invalidez se reclama, el partido actor asienta lo siguiente:

"Se reclama la invalidez del “DECRETO No. 328 POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE CHIAPAS”, supuestamente publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, número 187 predatado con fecha 12 de Septiembre del 2009. … ".

En su escrito de Acción de Inconstitucionalidad, el Partido Revolucionario Institucional plantea tres conceptos de invalidez que, en síntesis, establecen medularmente los siguientes argumentos:

Primero: Que el Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Chiapas, se realizó bajo el completo sigilo de las autoridades señaladas como responsables, intentando dejar en estado de indefensión a la ciudadanía de la citada entidad, pues aduce que, por treinta días, ocultaron el periódico oficial del Estado, apareciendo predatado con fecha doce de septiembre de dos mil nueve.

Sobre el particular, afirma que si bien es cierto que el periódico oficial por el que se publica la reforma cuestionada aparece predatada con la fecha indicada, lo cierto es que hasta el ocho de octubre del mismo año, aún no se difundía.

Por ende, aduce que el cómputo del plazo de treinta días naturales para la interposición de la presente Acción de Inconstitucionalidad no inicia a partir del doce de septiembre sino, en todo caso, del ocho de octubre de la presente anualidad, por lo que se debe de considerar que la citada acción es presentada en tiempo y forma.

Segundo: Que el elemento que integra la inconstitucionalidad establecida en el artículo 105 de la Carta magna, consiste en que las modificaciones a las leyes electorales sean contradictorias al texto de la Constitución Federal, supuesto que dice el impetrante, se actualiza en el presente asunto, en virtud de que de la reforma realizada se desprende la contravención a la prohibición constitucional de reelegirse por cualquier motivo, tanto a los legisladores locales como a los integrantes de los municipios en el Estado de Chiapas.

Uno de los argumentos que formula la responsable para realizar la reforma aquí analizada, es que con la misma se pretende alcanzar tranquilidad social, incrementar la participación electoral y obtener otros beneficios de orden económico.

Sin embargo, el impetrante aduce que al prorrogar por más de tres años el periodo constitucional por el que fueron electos los ayuntamientos y legisladores locales, no se obtiene la concurrencia de las elecciones ni las ventajas señaladas.

En su opinión, el Constituyente permanente, compuesto por el Congreso del Estado y los ayuntamientos, se encuentra impedido para realizar una extensión en sus funciones, pues constituye una artificial ampliación a los periodos de mandato o ejercicio que les fue conferido por la soberanía popular mediante el voto directo, libre y secreto bajo el principio de renovación periódica de tres años.

Considera que el hecho de establecer un mandato de transición para obtener la concurrencia de las elecciones locales con las federales, no da lugar a que en la renovación del Ejecutivo se sustituya la elección mediante voto libre, secreto y directo, por una designación que es contraria a los principios democráticos previstos por la Constitución General de la Republica.

Además, señala que la celebración de elecciones reafirman la soberanía nacional que reside en el pueblo, por lo que no es válida la prórroga de nombramientos de diputados e integrantes de ayuntamientos, sujetos a plazos determinados, porque la renovación de poderes debe llevarse a cabo conforme a lo señalado en la Constitución Federal, ya que lo contrario implica contravenir el principio de no reelección y renovación periódica del poder público, y que la autonomía de los Estados de la Federación en este aspecto tiene su límite en los principios de la Ley fundamental.

Aduce que el Congreso del Estado de Chiapas y los ayuntamientos de dicha entidad se encuentran sujetos a las normas constitucionales vigentes, y sobre las cuales fueron electos, por lo que pretender la derogación de las disposiciones constitucionales que se opongan al decreto que se combate es desconocer el actual orden constitucional al que están sujetas todas las leyes, controvirtiendo con esto el principio de irretroactividad de la ley reconocido por el Pacto Federal.

Asimismo, se duele de que la prórroga en las funciones tanto del Congreso del Estado como de los respectivos ayuntamientos, ponen en riesgo la continuidad y normal funcionamiento de los citados órganos colegiados, puesto que la permanencia de dichos servidores más allá del periodo de mandato que les fue conferido, afectaría a la población, al resultar incompetentes por el origen inconstitucional en la permanencia de los citados cargos, provocando la invalidez de sus actos.

Aunado a lo anterior, plantea que en el ejercicio de las actividades electorales, como es el caso de las elecciones, debe existir certeza, objetividad y legalidad, de ahí que los periodos para llevarlas a cabo deben estar perfectamente establecidos, lo que se contraviene con la reforma impugnada, que también contradice la protesta de los servidores públicos de guardar la Carta Magna.

Señala el impetrante, que si bien no existe precepto en la Constitución Federal que prohíba la prórroga de los mandatos de los ayuntamientos y diputados locales para un cierto periodo, lo cierto es que la necesidad de su previsión deriva de los principios democráticos emanados de la Constitución Federal, por lo que si el mandato del pueblo chiapaneco fue elegir a los funcionarios aludidos, ex profeso, para ocupar cargos públicos por cierto tiempo o plazo, no es válido que se prorrogue el mandato que les fue conferido, por lo que es evidente que los artículos transitorios del Decreto impugnado violentan principios democráticos de la norma fundamental y, por ello, son inconstitucionales.

Tercero: A su vez, se duele que el Decreto por medio del cual se reforman diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Chiapas es inconstitucional, en virtud de contener graves vicios en el procedimiento legislativo del cual derivan.

Lo anterior es evidente, toda vez que resulta inverosímil que el once de septiembre de dos mil nueve el Congreso local haya aprobado el Decreto que se impugna y, ese mismo día, lo hayan hecho también todos los ayuntamientos del Estado para que, supuestamente, al día siguiente se publicara en el periódico oficial de la entidad referida.

Esto, porque de la simple lectura de diversos artículos se puede establecer que existe un procedimiento de reforma a la Constitución  Política del Estado de Chiapas previamente establecido, y el que originó la presente controversia es totalmente irregular, y viola el principio de legalidad, ya que quebranta lo establecido al respecto tanto en la Constitución Política del Estado de Chiapas, como en la Ley Orgánica del Congreso de la citada entidad federativa, su Reglamento Interior, y la Ley Orgánica Municipal, por lo que el Decreto se encuentra viciado y, por tanto, es inconstitucional, ya que durante su desarrollo se contravinieron disposiciones constitucionales y legales.

Precisado lo anterior, por principio de cuentas y por cuestión de metodología jurídica, conviene señalar que la contestación de los conceptos de invalidez sobre los que se ha solicitado opinión a éste órgano colegiado, se hará en un orden distinto al presentado en el resumen precedente pues, en primer término, se atenderán los conceptos de invalidez identificados como primero y tercero, respecto de los cuales no es viable emitir opinión alguna y, posteriormente, las consideraciones atinentes al concepto de invalidez identificado como segundo en el escrito de acción de inconstitucional indicada.

Así las cosas, este órgano electoral colegiado considera que es improcedente emitir parecer respecto de los motivos de invalidez en los que el partido actor impugna violaciones cometidas en el proceso legislativo de reformas a la Constitución local (vinculados con la publicación e inobservancia del proceso legislativo para modificar la Constitución Local).

Lo anterior es así, ya que tal circunstancia no corresponde en su análisis al ámbito especializado del derecho electoral, cuyo conocimiento compete a este órgano jurisdiccional, sino que abarca aspectos concretos relacionados con los principios de legalidad y debido proceso, inmersos en diversas ramas del derecho, cuyo conocimiento corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En otro orden de ideas, esta Sala Superior estima también improcedente emitir pronunciamiento alguno respecto del argumento hecho valer por el Partido Revolucionario Institucional en el primer concepto de invalidez, relacionado con que el escrito inicial del accionante  fue presentado en tiempo y forma, por tratarse de un aspecto vinculado con la procedencia y substanciación procesal de la instancia de control constitucional, respecto de la cual no es necesaria la opinión especializada de este órgano colegiado en materia electoral, pues ello escapa  de su competencia.

Esto, ya que la ley en la materia establece que la admisión, substanciación y resolución de la acción de inconstitucional corresponde en única instancia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, en términos de lo previsto en el numeral 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando ésta se interpone contra una ley electoral, el Ministro del conocimiento tiene la facultad potestativa de solicitar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que formule opinión sobre los conceptos y elementos a esclarecer en el asunto.

Sin embargo, dicha opinión está limitada al ámbito electoral, materia respecto de la cual el presente órgano jurisdiccional es instancia especializada, en términos de lo previsto en el  artículo 99 de la Constitución Federal, más no puede emitir pronunciamiento alguno en materias o ramas del derecho que escapan a su especialidad y competencia, como en el presente caso implicaría hacerlo respecto de la oportunidad en que fue presentada la acción de inconstitucional ya que, como se dijo, el estudio atinente está reservado para la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por otra parte, respecto del segundo concepto de invalidez en que el partido político accionante sostiene la invalidez del Decreto controvertido, específicamente el artículo único por el que se reforma el párrafo primero, del artículo 14 Bis; los párrafos tercero, cuarto, quinto y décimo quinto del apartado B, del precepto invocado, y el párrafo primero del artículo 16 de la Constitución Política del Estado de Chiapas, así como los artículos transitorios primero a cuarto del citado Decreto, esta Sala Superior estima, tal y como se estableció en la opinión emitida por este órgano colegiado en el expediente número SUP-OP-21/2009, que para determinar la constitucionalidad del Decreto de mérito debe tomarse en cuenta lo siguiente.

La elección de gobernantes en los Estados de la Federación, en atención al principio de autonomía de dichas entidades, debe limitarse conforme a los principios de la ley fundamental, respetando las normas establecidas para la integración de los ayuntamientos de elección popular directa, sin permitirse la reelección para el periodo inmediato, existiendo el mismo principio respecto de los diputados de las legislaturas locales, las que se integrarán por personas elegidas según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; en debida observancia a los derechos fundamentales de los gobernados (libertad, igualdad, participación política).

De tal forma, la norma impugnada en lo tocante a la prórroga del mandato de la legislatura estatal contraviene los principios señalados.

El de no reelección, porque dentro de los límites institucionales, la temporalidad del ejercicio del poder, se ubica en el sistema de elecciones libres, auténticas y periódicas, de ahí que si los artículos 115 fracción I, segundo párrafo y 116 fracción II constitucionales, prohíben que los diputados a las legislaturas de los Estados, electos popularmente por elección directa, puedan ser reelectos para el periodo inmediato, reconocen implícitamente el principio en cuestión, en el ámbito municipal y estatal, como exigencia que condiciona la validez del sistema de elecciones en cada circunscripción geográfica, prohibición fundamental de la prórroga o extensión del mandato más allá para el cual se ha sido electo democráticamente.

En el caso, la autorización para ampliar el mandato de la legislatura local, más allá del periodo de que se trata, no implica en estricto sentido una reelección, al no haberse convocado a la comunidad a pronunciarse mediante voto público sobre su permanencia en el ejercicio del poder.

Sin embargo, tal prórroga significa violación al señalado principio de no reelección, al llevar implícito el desconocimiento de la prohibición fundamental de extender ese tipo de mandato, salvo que se organicen nuevas elecciones que autoricen el incremento del plazo aludido con esos efectos, por lo que la norma en cuestión contraviene el principio mencionado contenido en la ley suprema.

Por otro lado, los artículos 116 fracción II, segundo párrafo y fracción IV inciso a); 115, fracción I, segundo párrafo, en relación con el numeral 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exigen que el sufragio sea universal, libre, secreto y directo.

La actividad desarrollada por el elector al votar, configura un acto de voluntad política mediante el cual, sin necesidad de un fundamento explícito, expresa su respaldo hacia una determinada opción política, manifestando su deseo de que determinados candidatos ocupen ciertos puestos de autoridad, formalizando su opinión para tomar una decisión colectiva, con lo que el sufragio cumple tres funciones fundamentales en la vida política del Estado democrático constitucional: generar representación, producir gobierno y ofrecer legitimación.

En este orden de ideas, la ampliación del mandato de la legislatura local, más allá del lapso para el que fueron electos, imposibilita el sufragio universal, libre, secreto y directo, ya que dicha prórroga equivale a que tal órgano representativo se coloque unilateralmente como único partícipe activo y pasivo, como si se tratara de una elección específica para un nuevo periodo, con exclusión para esos efectos de toda la comunidad de la entidad federativa, con lo que priva de manera implícita a los ciudadanos para elegir a sus representantes, convirtiéndolos en intermediarios de una tácita elección con triunfadores predeterminados.

En efecto, la designación de representantes a través de los votos de los ciudadanos, se lleva a cabo, tal y como plantea el actor en su escrito, de dos formas: proceso electoral ordinario y extraordinario que tienen como única finalidad la designación de quienes han de fungir como representantes de la voluntad popular.

Lo anterior, requiere que el elector conozca los cargos y los periodos para los que elegirá a una determinada persona, debiendo contar con la oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección.

De ahí que, conforme a lo expuesto, la Constitución Federal establece que tratándose de ayuntamientos y de los integrantes de los congresos locales, la elección debe ser directa y los candidatos electos no pueden ser reelectos para el periodo inmediato.

No obstante, si bien es cierto que ningún precepto de la Carta Magna prohíbe la prórroga de los mandatos de los ayuntamientos y de los diputados integrantes del Congreso del Estado, la previsión de tal extremo en las constituciones estatales deriva de los principios democráticos establecidos en el código supremo en los artículos 35, 39, 40 y 41, de los que es posible concluir que no es válido que autoridades electas mediante voto particular, prorroguen el nombramiento que les fue conferido por la voluntad de los electores para cierto lapso establecido.

En el caso de la norma impugnada, las misma soslaya el mandato popular en referencia, porque los integrantes de la legislatura y de los ayuntamientos la aprobaron, como órgano reformador de la constitución local, prorrogando el nombramiento que les fue conferido para un periodo de tres años, por voluntad popular, de ahí que el desconocimiento de aquél viola los principios democráticos señalados, resultando inconstitucional el artículo transitorio a que se alude.

En otro aspecto, la norma impugnada también contraviene los derechos fundamentales de participación política (votar y ser votado), reconocidos en la Constitución General de la República.

En este sentido, los derechos en cuestión se constituyen en fundamentales, porque participan de la posición de supremacía que tienen los preceptos constitucionales que los reconocen, por lo que los poderes constituidos no pueden disponer de estos.

Asimismo, tienen relación de interdependencia con otros derechos fundamentales reconocidos en la norma suprema, lo que legitima que puedan justificarse de manera general, y las pretensiones y expectativas que forman su objeto, son clave para la organización y funcionamiento del sistema democrático constitucional establecido.

En consecuencia, la señalada ampliación del mandato de los órganos locales de representación popular, más allá del periodo por el que fueron electos por la ciudadanía, afecta de manera determinante los señalados derechos fundamentales de participación política de los individuos en la elección de sus representantes, al impedírseles tener acceso a la contienda por el poder, desde las perspectivas de votar y ser votado, e igualmente transgrede tales derechos en condiciones de libertad y de igualdad.

La norma impugnada también contraviene el principio de irretroactividad de las leyes, en relación con el derecho a votar y ser votado, al modificar el calendario electoral en el Estado de Chiapas.

Lo anterior, porque si los actuales diputados e integrantes de los ayuntamientos fueron electos en comicios convocados para acceder al poder durante tres años, la nueva disposición impugnada no puede obrar retrospectivamente y lesionar los derechos adquiridos de institutos políticos y ciudadanos para participar en diversa contienda electoral, tendente a buscar alternancia en el poder, una vez concluido el plazo otorgado a dichos legisladores y munícipes, porque la consecuencia inmediata de la conclusión del periodo correspondiente es convocar a una siguiente elección, la que no puede verse afectada por nuevas disposiciones que posterguen la sucesión de quienes integran el Congreso local y los ayuntamientos en el Estado de Chiapas, ya que ello equivaldría a dejar sin efectos el calendario electoral instituido en la legislación anterior, que se encontraba vigente al memento de asumir los encargos que vienen desempeñando actualmente, que supone una línea de continuidad que no puede verse suspendida, sin incurrir en el vicio de retroactividad prohibido constitucionalmente.

Finalmente, contrario a lo que se alega en el segundo concepto de invalidez, la norma impugnada no controvierte el principio del deber de protesta constitucional, ya que no se impide el respeto de éste último, porque no tuvo por objeto exentar a los funcionarios estatales del deber de aceptar dicho compromiso.

Los argumentos antes expresados, recogen en lo esencial, lo resuelto por el Alto tribunal, en el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 47/2006 y acumuladas, promovidas por los partidos políticos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Convergencia y Revolucionario Institucional, en la que solicitó la invalidez del Decreto 419, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, el catorce de octubre de dos mil seis, en cuanto reformó los artículos 16, 36, párrafo segundo, y 61 de la Constitución Política de esa entidad federativa, así como la de sus artículos Primero a Sexto transitorios de dicho Decreto, atribuyendo a la LXII Legislatura del Congreso del Estado de Chiapas la emisión de tales normas generales, y al Gobernador Constitucional y al Secretario General de Gobierno del mismo Estado, la promulgación de las mismas, en la que hizo pronunciamiento respecto de temas como los impugnados en este asunto.

Por las razones expresadas en el cuerpo de este documento, la Sala Superior concluye:

PRIMERO. No es materia de opinión, la inconstitucionalidad planteada respecto a la oportunidad en la procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, ni lo referente a las violaciones al procedimiento legislativo cometidas en la reforma a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Chiapas.

SEGUNDO. En opinión de la Sala Superior es inconstitucional el Decreto 328 impugnado, de conformidad con lo analizado en el cuerpo considerativo de la presente opinión.

México, Distrito Federal, a trece de noviembre de dos mil nueve.