EXPEDIENTE: SUP-OP-37/2020

ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD: 278/2020 Y ACUMULADAS 279/2020, 280/2020, 281/2020, 282/2020 y 284/2020

PROMOVENTES: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL Y OTROS

AUTORIDADES: CONGRESO DEL ESTADO DE MÉXICO Y OTRAS

Ciudad de México, a veintisiete de noviembre de dos mil veinte.

OPINIÓN QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN LOS EXPEDIENTES RELATIVOS A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 278/2020 Y ACUMULADAS 279/2020, 280/2020, 281/2020, 282/2020 y 284/2020, A SOLICITUD DEL MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK.

I. CUESTIÓN GENERAL

1.            El artículo 68[1], párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que en aquellos casos en los que se promueva una acción de inconstitucionalidad contra alguna ley de carácter electoral, el o la Ministra Instructora podrá solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, sobre los temas y conceptos de invalidez que tengan relación con la materia electoral.

2.            La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que, si bien no son vinculantes las opiniones emitidas por esta Sala Superior, aportan elementos adicionales para el estudio de las instituciones pertenecientes a la materia electoral, con la finalidad de orientar el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad de las normas impugnadas.[2]

3.            En ese tenor, el Ministro Instructor Javier Laynez Potisek solicita a la Sala Superior que emita opinión especializada respecto de la acción de inconstitucionalidad 278/2020 y acumuladas 279/2020, 280/2020, 281/2020, 282/2020 y 284/2020, promovidas por los institutos políticos Acción Nacional, Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, del Trabajo y Encuentro Solidario.

II. AUTORIDAD RESPONSABLE Y NORMAS IMPUGNADAS

4.            El artículo 71, párrafo segundo[3], de la ley reglamentaria citada establece que las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución federal deberán constreñir su objeto de estudio a lo planteado en los conceptos de invalidez hechos valer; por lo tanto, cuando el Ministro o Ministra Instructora solicite opinión desde un punto de vista jurídico electoral en el expediente respectivo, la Sala Superior deberá hacer referencia concreta a los temas que resulten la materia de la impugnación.

5.            En el caso, los partidos políticos promoventes de las acciones de inconstitucionalidad señalan como autoridades responsables al Congreso del Estado, como órgano emisor de la reforma impugnada, así como al Gobernador Constitucional; al Secretario General de Gobierno y al Director de Legalización y del Periódico Oficial “Gaceta de Gobierno”, todos del Estado de México, en su calidad de autoridades promulgadoras.

6.            Los preceptos impugnados son los siguientes:

Ley Orgánica Municipal del Estado de México

“Artículo 16.- Los Ayuntamientos se renovarán cada tres años, iniciarán su periodo el 1 de enero del año inmediato siguiente al de las elecciones municipales ordinarias y concluirán el 31 de diciembre del año de las elecciones para su renovación; y se integrarán por:

I. Un presidente, un síndico y cuatro regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa, y tres regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de municipios que tengan una población de menos 150 mil habitantes.

II. Un presidente, un síndico y cinco regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa, y cuatro regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de 150 mil habitantes y menos de 500 mil habitantes.

III. Un presidente, un síndico y siete regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa; un síndico y cinco regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de 500 mil habitantes.

IV. (DEROGADA, G.G. 29 DE SEPTIEMBRE DE 2020)

Artículo 53.- Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

(…)

En el caso de que sean dos los síndicos que se elijan, uno estará encargado de los ingresos de la hacienda municipal y el otro de los egresos. El primero tendrá las facultades y obligaciones consignadas en las fracciones I, IV, V, y XVI y el segundo, las contenidas en las fracciones II, III, VI, VII, VIII, IX, X y XII entendiéndose que se ejercerán indistintamente las demás.

Artículo 69.- Las comisiones las determinará el ayuntamiento de acuerdo a las necesidades del municipio y podrán ser permanentes o transitorias.

I. Serán permanentes las comisiones:

a). De gobernación, cuyo responsable será el presidente municipal;

b). De planeación para el desarrollo, que estará a cargo del presidente municipal;

c). De hacienda, que presidirá el síndico o el primer síndico, cuando haya más de uno

d) (DEROGADO)

e). (DEROGADO)

f). (DEROGADO)

g). (DEROGADO)

h). (DEROGADO)

i). (DEROGADO)

j). (DEROGADO)

k). (DEROGADO)

l). (DEROGADO)

m). (DEROGADO)

n). (DEROGADO)

ñ). (DEROGADO)

o). (DEROGADO)

p). (DEROGADO)

q). (DEROGADO)

r). (DEROGADO)

s). (DEROGADO)

t). (DEROGADO)

u). (DEROGADO)

v). (DEROGADO)

w). (DEROGADO)

x). (DEROGADO)

y). (DEROGADO)

z). (DEROGADO)

z.1). (DEROGADO)

z.2). (DEROGADO)

z.3). (DEROGADO)

(…)”

Código Electoral del Estado de México

“Artículo 28. Para la elección de los ayuntamientos de los municipios del Estado, se estará a las reglas siguientes:

(…)

II. Los ayuntamientos se integrarán conforme a los siguientes criterios poblacionales:

a) En los municipios de menos de ciento cincuenta mil habitantes, el Ayuntamiento estará integrado por un presidente municipal, un síndico y cuatro regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa. En adición a lo anterior, habrá tres regidores asignados según el principio de representación proporcional.

b) En los municipios de más de ciento cincuenta mil y hasta quinientos mil habitantes, el Ayuntamiento estará integrado por un presidente municipal, un síndico y cinco regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa. En adición a lo anterior, habrá cuatro regidores asignados según el principio de representación proporcional.

c) En los municipios de más de quinientos mil habitantes, el Ayuntamiento estará integrado por un presidente municipal, un síndico y siete regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa. En adición a lo anterior, habrá un síndico y cinco regidores asignados según el principio de representación proporcional.

d) (DEROGADO)

III. Cada partido político, coalición, candidatura común o independiente deberá postular en planilla con fórmulas de propietarios y suplentes la totalidad de candidatos propios, comunes o en coalición para los cargos a elegir, en la que se deberá considerar un cincuenta por ciento de candidatos propietarios y suplentes de un mismo género y el cincuenta por ciento restante con candidatos del género opuesto, debiendo estar integrada de forma alternada por personas de género distinto. El candidato a Presidente Municipal ocupará el primer lugar en la lista de la planilla; el candidato a síndico ocupará el segundo lugar en dicha lista, y los restantes candidatos a regidor ocuparán los siguientes lugares en la lista, hasta completar el número que corresponda de acuerdo a lo establecido en los incisos a), b) y c) de la fracción II de este artículo.”

III. TEMAS GENERALES SOBRE LOS QUE VERSAN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ

7.            Los conceptos de invalidez expuestos en las demandas de acción de inconstitucionalidad abarcan los siguientes temas:

A.    Violación al proceso legislativo.

B.    Violación a la veda constitucional

C.    Violación al principio de representación proporcional.

D.    Indebida desaparición de las comisiones municipales.

E.     Violación al principio de Supremacía Constitucional.

F.     Violación al principio de progresividad.

G.    Violación al derecho de reelección.

H.    Omisión legislativa.

IV. OPINIÓN

A. Violación al proceso legislativo.

8.            Concepto de invalidez. Los partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Encuentro Solidario y Movimiento Ciudadano refieren que la argumentación de la exposición de motivos de la reforma impugnada carece de técnica legislativa, provocando con ello vicios de racionalidad teleológica en los preceptos reformados, lo que vulnera los principios constitucionales de debido proceso legislativo, certeza legislativa, seguridad jurídica y legalidad.

9.            Sostienen que en la exposición de motivos, de manera dogmática e insuficiente, se refiere que la reducción del número de integrantes de los ayuntamientos descansa en una política de austeridad, cuestión que carece de congruencia, lo que implica falta de certeza y seguridad jurídica, ya que las razones y motivos expresados no guardan relación con las porciones normativas reformadas, incumpliendo así los parámetros de técnica legislativa que rige al proceso legislativo, es decir, se dejaron de exponer las razones por las que una supuesta política de austeridad se vincula con la reducción de los integrantes de los ayuntamientos, además, no se precisaron cuestiones relacionadas con la operatividad y desempeño de los quehaceres públicos.

10.         Asimismo, refieren que durante el estudio de la iniciativa en Comisiones Unidas no se expusieron posicionamientos respecto del tema, máxime que dicha iniciativa contiene restricciones a derechos fundamentales o bien, anula derechos.

11.         En esa lógica, los promoventes argumentan que las violaciones formales al procedimiento legislativo violentan el artículo 14 y 16 de la Carta Magna, puesto que no se realizó una exposición clara y precisa del asunto a debate, ni mucho menos se expuso que las consideraciones vertidas son suficientes para considerar constitucionalmente válidas las reformas, porque la exposición de motivos y el dictamen respectivo dejan de ser razonables y congruentes con las normas reformadas.

12.         Opinión. Esta Sala Superior ha sustentado reiteradamente el criterio en el sentido de que no es procedente emitir opinión en torno a violaciones al procedimiento legislativo, por rebasar el ámbito de su competencia especializada en la materia electoral.

13.         Ello, en tanto que esos aspectos tienen relación con temas que pertenecen al ámbito del derecho en general, parlamentario y constitucional, por estar vinculados con supuestas violaciones de carácter formal al procedimiento legislativo, lo cual es ajeno a la materia electoral.

14.         En esas condiciones, dado que los conceptos de invalidez sintetizados cuestionan únicamente violaciones al procedimiento legislativo de creación del decreto impugnado, como son las irregularidades en la exposición de motivos y omisiones de las comisiones del Congreso, dicho planteamiento no da lugar a la opinión especializada de esta Sala Superior.

15.         En efecto, una interpretación jurídica, armónica y sistemática de los artículos 35, fracciones I y II; 36, fracciones II, IV y V; 41; 51; 52; 56; 60; 81; 115, fracción I; 116, fracción I, y 122, fracción III, de la Constitución federal, permite concluir que, para efectos de la acción de inconstitucionalidad, se debe entender que las normas de carácter electoral son aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o de la Ciudad de México.

16.         Similar criterio sostuvo este órgano jurisdiccional al emitir las opiniones identificadas con las claves de expediente SUP-OP-08/2012, SUP-OP-11/2012, SUP-OP-03/2014, SUP-OP-07/2014, SUP-OP-54/2014, SUP-OP-05/2019, SUP-OP-1/2020, SUP-OP-10/2020, SUP-OP-15/2020, SUP-OP-19/2020, SUP-OP-24/2020, SUP-OP-27/2020, SUP-OP-29/2020 y SUP-OP-30/2020.

B. Violación a la veda constitucional

17.         Concepto de invalidez. El Partido Acción Nacional considera que el decreto impugnado viola el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

18.         El partido considera que la reforma se trata de una modificación legal fundamental que incide directamente en la posibilidad de participación de la ciudadanía y los partidos políticos en las elecciones y la vida pública.

19.         Por tanto, a su parecer, se violenta la veda electoral ya que se emitió una reforma por la que se realizan modificaciones legales fundamentales dentro del periodo prohibido por la Constitución, es decir, noventa días antes de que inicie el proceso electoral.

20.         Llega a tal conclusión al referir que, tanto el artículo 61, fracción XII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, como el 29 del Código Electoral del Estado de México, establecen que a cada elección precederá una convocatoria emitida por la Legislatura local que deberá ser aprobada a más tardar el dieciocho de diciembre del año previo de la elección y publicada, a más tardar, en la primera semana de enero del año de la elección. Asimismo, el actor sostiene que, acorde a convocatorias y procesos electorales celebrados con anterioridad, dicha convocatoria constituye el punto de inicio del proceso electoral.

21.         Por tanto, el partido concluye que, si se considera el dieciocho de diciembre de dos mil veinte como la fecha cierta en la que se emite el acto que da inicio al proceso electoral dos mil veinte – dos mil veintiuno (2020-2021), la fecha máxima para realizar modificaciones legales fundamentales aconteció el diecinueve de septiembre de dos mil veinte, es decir, noventa días previos al inicio del proceso electoral.

22.         De ahí que, si el decreto impugnado se emitió el veintinueve de septiembre, el actor concluye que las reformas controvertidas se emitieron y publicaron durante el periodo de veda.

23.         Opinión. En consideración de este órgano jurisdiccional, la reforma a las normas controvertidas no transgrede lo previsto en el penúltimo párrafo de la fracción II el artículo 105 constitucional, toda vez que no se configura el supuesto normativo.

24.         La restricción prevista en dicho precepto normativo consiste en que: 1. Las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y 2. Durante el proceso electoral en curso no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

25.         Sobre este tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha referido que la previsión contenida en dicho artículo no puede considerarse como taxativa, toda vez que admite la realización de reformas a las disposiciones generales en materia electoral ya sea dentro del plazo de noventa días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse o una vez iniciado éste, con la limitante de que no constituyan modificaciones legales fundamentales.[4]

26.         En la especie, se estima que independientemente de que pueda determinarse que el Decreto impugnado incorporó o no modificaciones legales fundamentales, las adecuaciones no fueron realizadas en vulneración de la disposición sobre el plazo de noventa días, establecido en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, pues, acorde a la normativa comicial en el Estado de México, y contrario a lo referido por el accionante, el proceso electoral no inicia con la convocatoria emitida por el Congreso local.

27.         De acuerdo con el artículo 235 del Código Electoral local, el proceso electoral local inicia la primera semana del mes de enero del año correspondiente a la de la elección. Por su parte, el artículo 237 señala que la etapa de preparación de las elecciones se inicia con la primera sesión que el Consejo General celebre en la primera semana del mes de enero del año correspondiente a la de la elección y concluye al iniciarse la jornada electoral. Por lo que, si se considera que la fecha de publicación del decreto fue el día veintinueve de septiembre de los corrientes, la reforma se encuentra dentro del plazo permitido por la Ley Suprema.

28.         En esa lógica, el Partido Acción Nacional parte de una premisa errónea al referir que el dieciocho de diciembre de dos mil veinte, fecha en que el Congreso local emite la convocatoria, da inicio el proceso electoral dos mil veinte – dos mil veintiuno (2020-2021), y que, de tal modo, la fecha máxima para realizar modificaciones legales fundamentales aconteció el diecinueve de septiembre de este año. Lo anterior, porque, como ha quedado evidenciado, la norma local estatuye como fecha de inicio la primera semana de enero del próximo año, por ende, es notorio que la reforma fue realizada antes de los noventa días de su inicio.

29.         Por estas razones, esta Sala Superior opina que el decreto impugnado no es inconstitucional en cuanto a la temporalidad de su emisión, porque no transgrede la prohibición constitucional de no promulgarse o publicarse durante los noventa días anteriores al inicio del proceso electoral.

30.         Similar criterio se sostuvo en la SUP-OP-16/2020.

C. Violación al principio de representación proporcional.

31.         Concepto de invalidez. Los partidos políticos Acción Nacional, Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática, Encuentro Solidario y Verde Ecologista de México señalan, en primer término, que la materia de la acción de inconstitucionalidad no está relacionada con la libertad configurativa de los estados prevista en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que, en lo que respecta al principio de proporcionalidad, las legislaturas no cuentan con una libertad absoluta para establecer “trampas legales”, sino que deben atender al sistema integral previsto en la ley Fundamental y sobre todo a su finalidad, que se vincula con la necesidad de dotar a las expresiones políticas con significación minoritaria respecto de la generalidad, pero suficiente para ser escuchadas, a fin de que puedan participar en la discusión de los asuntos públicos desde los asientos institucionales donde puedan plantear y defender sus posturas, amplificando la voz de los simpatizantes por los que ellos votaron.

32.         En esa lógica, refieren que la libertad configurativa para normar y reducir el número de los integrantes de los ayuntamientos no es absoluta, por lo que las cuestiones previstas en las reformas impugnadas contravienen lo previsto por la Carta Magna, pues hace nugatorio el acceso a los cargos públicos por la vía de representación proporcional a partidos políticos que, en atención al porcentaje de votación, reflejan verdadera representatividad; en las relatadas condiciones, consideran que los preceptos normativos que impugnan alteran el verdadero propósito de la representación proporcional y afectan al pluralismo político, generando sobrerrepresentación del partido mayoritario y la subrepresentación de partidos minoritarios, contraviniendo criterios judiciales[5].

33.         Asimismo, el Partido Acción Nacional argumenta que si bien no existe obligación por parte de las legislaturas locales de replicar el modelo de representación proporcional previsto en la Constitución, consideran que la arbitraria reducción del número de integrantes de los ayuntamientos en el Estado de México prevista en las reformas controvertidas excluye y discrimina a las minorías políticas, contraviniendo el principio de representación proporcional y apartándose de los parámetros establecidos en la Constitución, bajo el argumento de una supuesta austeridad que no resiste una justificación constitucional.

34.         En esa lógica, el partido considera que con la reducción del número de integrantes de los ayuntamientos no se salvaguarda la representatividad de todos los partidos políticos en los cabildos, de conformidad con el porcentaje de votación total, generándose una sobrerrepresentación de las mayorías, afectando directamente a la efectividad de las minorías, pues, de subsistir la reforma, habrían partidos minoritarios que alcanzan el porcentaje de votos para conservar su registro pero que no tendrían representatividad en los ayuntamientos de los municipios del Estado de México.

35.         Asimismo, el Partido de la Revolución Democrática refiere que la reforma controvertida vulnera el sentido y el espíritu del artículo 117 de la Constitución local, pues el crecimiento poblacional en la entidad pretende disminuir la representatividad popular impidiendo que los ciudadanos mexiquenses puedan integrar y formar parte del gobierno municipal, restringiendo simplemente el derecho de ser votado y de participación política.

36.         Por su parte, Movimiento Ciudadano refiere en su demanda que disminuir el número de regidores y síndicos, crea un bloque diferenciado de fuerzas, en detrimento de partidos emergentes, pequeños y de las minorías; así como que se dificulta aún más la representación de los partidos, al aumentar el umbral para lograr representación proporcional en los diversos municipios, consolidando a aquéllos con votaciones superiores al 5% con respecto al resto de las fuerzas políticas y afectando la equidad en la contienda.

37.         Añade que los partidos mayoritarios tendrían mejores condiciones para competir por contar con un mayor acceso a la representación política, cuando no deben darse ventajas indebidas como se establece en el criterio judicial de rubro: EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL. LA NO ACUMULACIÓN DE PRERROGATIVAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS QUE CONFORMA UNA COALICIÓN TIENDE A CREAR UNA SITUACIÓN ACORDE CON AQUÉLLA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 106 DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE TABASCO).

38.         Por tanto, refiere que la reducción del número de integrantes de los ayuntamientos genera que se dificulten las condiciones para obtener representación proporcional y con ello, que los partidos políticos puedan cumplir con su función de vehículo de acceso al poder público.

39.         Al respecto, expone que en las acciones de inconstitucionalidad 38/2015 y sus acumuladas, así como 77/2015 y su acumulada, se estableció como criterio que debe existir coherencia entre el valor porcentual exigido para que los partidos políticos locales conserven su registro y el previsto como requisito para acceder a la asignación de un diputado de representación proporcional, lo que resulta aplicable a los municipios en lo que se refiere a su representación proporcional, citando como apoyo la jurisprudencia REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. AL INTRODUCIR ESTE PRINCIPIO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, SE DEBE ATENDER A LOS MISMOS LINEAMIENTOS QUE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SEÑALA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

40.         Por tanto, refiere como inconstitucional impedir el pluralismo en la integración de los ayuntamientos de los municipios, al adicionar un requisito al exigido, consistente en alcanzar un mínimo de votación para conservar su registro.

41.         Por su parte, el Partido de la Revolución Democrática señala que no se respeta el porcentaje de representación que debe tener como máximo un partido político, mismo que debe ser de sesenta por ciento para mayoría relativa y cuarenta por ciento para representación proporcional, ya que en la reforma contenida en el decreto impugnado se desprenden porcentajes que resultan excesivos por un lado e insuficientes o desproporcionados por otro si se considera que, del total de integrantes del cabildo, un integrante representa un once punto once por ciento, lo que se contrapone con los principios de representatividad, federalismo, equidad y supremacía constitucional.

42.         Asimismo, los partidos Verde Ecologista de México y del Trabajo refieren en sus demandas que la disminución de síndicos y regidores se realizó sin que se haya hecho un análisis pormenorizado de las características propias de cada uno de los ciento veinticinco (125) municipios, generado que los partidos minoritarios no tengan la importancia ni el valor que los ciudadanos les otorgan a través del voto en las urnas, incluso cuando su población sea más grande; además, en caso de que algún partido minoritario alcance un cargo municipal, no podrá tomar decisiones respecto del destino del municipio puesto que, al haber más regidores emanados de partidos mayoritarios, se actualizaría una centralización del poder, dejando de representar eficientemente a los ciudadanos que los votaron.

43.         Asimismo, el Partido del Trabajo y el Partido Verde Ecologista de México consideran que la reforma por la que se reduce el número de integrantes de los ayuntamientos resta o elimina la funcionalidad y operatividad del sistema de pesos y contrapesos.