Ciudad de México, a nueve de noviembre de dos mil veintiuno

OPINIÓN QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 152/2021 A SOLICITUD DEL MINISTRO INSTRUCTOR JAVIER LAYNEZ POTISEK.

ÍNDICE

1. CUESTIÓN GENERAL

En el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, “Constitución general”) señala que, cuando se promueva una acción de inconstitucionalidad en contra de alguna ley electoral, el ministro instructor podrá solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en relación con las cuestiones y conceptos de invalidez vinculados con esa materia en específico.

Con fundamento en el precepto citado y ante la solicitud realizada por el ministro instructor Javier Laynez Potisek, en el trámite de la acción de inconstitucionalidad 152/2021, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite su opinión con la finalidad de aportar elementos que abonen al esclarecimiento del alcance y comprensión de los conceptos o instituciones que pertenecen al ámbito particular del derecho electoral y, de ese modo, auxiliar en la orientación del ejercicio del control abstracto de constitucionalidad de los preceptos legales materia de impugnación[1].

2. AUTORIDADES RESPONSABLES Y NORMAS OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El partido local Nueva Alianza Oaxaca (en adelante, “Nueva Alianza Oaxaca”) identifica como responsables al Congreso del estado libre y soberano de Oaxaca (en adelante, “Congreso local”), así como al gobernador del estado de Oaxaca, por la emisión y promulgación del Decreto 2617 por el que se reformó el primer párrafo del artículo 114 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (en adelante, “Constitución local”).

El partido actor reclama la validez del Decreto, en específico respecto a la porción normativa “a través de sus titulares” incluida en el primer párrafo del artículo reformado, pues mediante ello se faculta al Congreso local a requerir la comparecencia de los titulares de los organismos públicos autónomos para que informen cuando se discuta o estudie un asunto relativo a su ramo o actividades, y para que respondan las preguntas que se les formulen.

Desde la perspectiva de Nueva Alianza Oaxaca, el hecho de que no se exceptuara de dichas obligaciones al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (en adelante “Instituto local”) y al Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca (en adelante “Tribunal local”), viola la autonomía en su funcionamiento, la independencia de sus decisiones, así como los principios de legalidad y certeza electoral que rigen el orden normativo mexicano.

3. SÍNTESIS DE TEMAS Y DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ

Del análisis del escrito de demanda, esta Sala Superior identifica el tema y los argumentos que se sintetizan a continuación.

4. OPINIÓN SOBRE LOS PLANTEAMIENTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

Esta Sala Superior procede a formular su opinión en relación con los planteamientos sobre la inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 114 de la Constitución local respecto a la temática señalada. Se desarrolla un estudio directo de los conceptos de invalidez, sin considerar aspectos procesales cuya valoración le corresponde al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante “SCJN”).

4.1. Tema único. Inconstitucionalidad de la disposición que faculta al Congreso local a requerir la comparecencia de los “órganos autónomos del Estado” y los obliga a rendir un informe anual de labores ante dicho órgano.

4.1.1. Normativa controvertida

La porción normativa de la disposición jurídica cuya invalidez se reclama es la siguiente:

“ARTICULO 114. Conforme a esta Constitución y sus leyes respectivas, los órganos autónomos del Estado son entes públicos, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Gozan de autonomía técnica, para su administración presupuestaria y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Tienen el derecho a iniciar leyes en las materias de su competencia, presentar el proyecto de presupuesto que requieran para su inclusión en el Presupuesto de Egresos del Estado, así como promover controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en el ámbito de su competencia local. Están facultados para imponer las sanciones administrativas que la Ley establezca y, en su caso, ordenar procedimientos ante la autoridad competente. Cada órgano rendirá a través de sus titulares un informe anual de labores ante el pleno del Congreso del Estado, el cual será publicitado por los medios electrónicos disponibles en formatos abiertos, accesibles y reutilizables. (Énfasis añadido).”

4.1.2. Conceptos de invalidez de Nueva Alianza Oaxaca

a) Violación al principio de supremacía constitucional

El partido accionante sostiene que, conforme a la Constitución local, el Instituto y el Tribunal locales no califican válidamente como “órganos constitucionales autónomos locales” para efectos de un control por parte del Congreso local mediante la comparecencia de sus titulares o de la rendición de informes. Lo anterior, dada su autonomía e independencia consagrada en el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución General, por lo cual no están sujetos al control del poder legislativo local, como lo refiere la porción normativa impugnada.

Según Nueva Alianza Oaxaca, la supremacía constitucional se transgrede en su dimensión material y formal. En el primer caso, porque se incumple la obligación de que el contenido de las normas y actos de autoridad se apeguen a los mandatos de la Constitución General, tales como la distribución de competencias y la reserva de ley previstas en los artículos 73, fracción XXIX-U, 124, 41 y 116.

En el segundo caso, porque dos poderes constituidos como el poder legislativo y el ejecutivo locales se extralimitan de lo impuesto por la Constitución general al fijar un procedimiento de rendición de cuentas diverso al previsto en la Constitución General.

b) Violación al principio de autonomía e independencia de los organismos electorales

Nueva Alianza Oaxaca argumenta que, tras la reforma a la Constitución General del diez de febrero de dos mil catorce, las autoridades locales encargadas de organizar los procesos electorales gozan de verdadera autonomía e independencia en relación con el resto de los poderes y órganos de los órdenes jurídicos estatales, conforme al artículo 116, fracciones IV y V. De este modo, resulta incoherente requerirles a dichas autoridades que presenten informes y que comparezcan ante otro de los poderes estatales.

En este punto se cita la acción de inconstitucionalidad 53/2015 y acumuladas según la cual, aquellas disposiciones relativas a los “titulares de los órganos constitucionales autónomos” o a los “órganos autónomos del Estado”, se refieren a aquéllos que no guardan relación con un régimen especial de facultades y competencias en materia electoral ante la Constitución General, las leyes generales y el orden jurídico local, como lo son el Instituto local o el Tribunal local. En su lugar, se restringe a los órganos constitucionales autónomos de carácter estatal previstos en los diferentes apartados del artículo 114 de la Constitución local, como lo son el Instituto de Acceso a la Información, la Defensoría de Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca y el Fiscal General del Estado de Oaxaca.

4.1.3. Opinión de esta Sala Superior

Esta Sala Superior opina que, respecto a la disposición normativa impugnada, la norma es constitucional, como se explica a continuación.

En primer lugar, vale la pena señalar que los argumentos de Nueva Alianza Oaxaca respecto al contenido de la normativa impugnada son similares a los expuestos por la parte accionante en la acción de inconstitucionalidad 57/2015, respecto de la cual esta Sala Superior se pronunció a través de una opinión en el expediente SUP-OP-12/2015.

En esa ocasión se cuestionaba el contenido tanto del artículo 59 como del artículo 114 de la Constitución local, los cuales establecían que el Congreso local estaba facultado para requerir la comparecencia de los “titulares de los órganos constitucionales autónomos” para que informaran cuando se discutiera o estudiara un asunto relativo a su ramo o actividades, así como, para que respondieran a las preguntas que se les formularan. Igualmente, se señalaba que cada órgano debía rendir un informe anual de labores al Congreso local.

Por su parte, el artículo 114 de la Constitución local, definía a los “órganos autónomos del Estado” como aquellos entes públicos, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que gozan de autonomía técnica, para su administración presupuestaria y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.

Aunque Nueva Alianza Oaxaca alega que el contenido del párrafo primero del actual artículo 114 de la Constitución local también prevé la comparecencia de los titulares de los órganos constitucionales autónomos ante el Congreso local para que contesten las preguntas que les sean formuladas, esto no es lo que la normativa impugnada prevé con exactitud. No obstante, se advierte que la previsión actual relativa a la presentación del informe anual ante el poder legislativo local por parte de los titulares de los órganos autónomos del estado es coincidente con la analizada en el precedente ya citado y sobre la cual esta Sala Superior ya emitió una opinión.

Al respecto, en la SUP-OP-12/2015 esta Sala Superior sostuvo que si bien, en principio, el Instituto local y el Tribunal local, podrían calificar, en un sentido, como “órganos constitucionales autónomos locales”, lo cierto era que una interpretación sistemática de las porciones normativas controvertidas en el contexto normativo en que se insertaban, permitía llegar a la conclusión de que la autonomía en su funcionamiento y la independencia en sus decisiones tanto de la autoridad electoral administrativa como de la autoridad jurisdiccional se encontraba garantizada en la propia Constitución local.

En ese entonces, las normas analizadas de manera sistemática frente a aquellas cuya invalidez se alegaba fueron los artículos 114 BIS, primer párrafo, y 114 TER, primer párrafo, de la Constitución local, cuyo texto es el mismo hasta el día de hoy y que a la letra establecen lo siguiente (énfasis añadido):

“ARTICULO 114 BIS. El Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, es un órgano especializado, autónomo en su funcionamiento e independiente en sus decisiones, es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral del Estado de Oaxaca y tendrá las siguientes atribuciones:

[…]”

“ARTICULO 114 TER. La organización, desarrollo, vigilancia y calificación de las elecciones, plebiscitos, referendos y revocación de mandato en el Estado estará a cargo de un órgano denominado Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca y del Instituto Nacional Electoral, gozará de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, en términos de lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y la Legislación correspondiente.

[…]”

Frente al contenido normativo referido, esta Sala Superior concluyó que el Instituto y el Tribunal locales no califican válidamente como “órganos constitucionales autónomos locales” para efectos de un pretendido control por parte del Congreso local, mediante la comparecencia de sus titulares o de la rendición de informes anuales.

Esta conclusión encontraba también sustento en que el Apartado B del artículo 114 de la Constitución local que incluía al Instituto local dentro de los “órganos autónomos del Estado”, fue derogado en virtud del Decreto 1263 publicado en el Periódico Oficial de treinta de junio de dos mil quince. A mayor abundamiento, en la actualidad dicho apartado se encuentra igualmente derogado en su totalidad desde el trece de febrero del presente año.

Ahora bien, en la resolución de la acción de inconstitucionalidad 57/2015 por parte de la SCJN, dicha autoridad concluyó que el Instituto local, como organismo electoral local, reúne todas las características para ser considerado como un órgano constitucional autónomo, pues tiene asignada de manera directa en la Constitución General la organización de las elecciones federales y locales en concurrencia con el INE; de igual manera, detenta personalidad jurídica propia, autonomía en su funcionamiento, independencia en sus decisiones y presupuesto propio.

En cuanto al Tribunal local, resolvió que este no tiene la naturaleza de un órgano constitucional autónomo ya que, aunque como autoridad jurisdiccional electoral, goza de autonomía e independencia, no detenta el resto de características que lo hacen un órgano constitucional autónomo, sino que se trata  de un órgano que orgánicamente no se encuentra dentro del Poder Judicial del Estado de Oaxaca[2], pero que ejerce funciones jurisdiccionales en la materia electoral, siendo su máxima autoridad en el estado de Oaxaca.

Una vez delimitadas la naturaleza de los órganos y habiendo detallado que el Instituto local es el único al que se le puede considerar como órgano constitucional autónomo, la SCJN estimó que, a pesar de ello, las normas reclamadas en las que se requería a los órganos constitucionales autónomos la comparecencia de su titular ante el Congreso local y la rendición de un informe anual no tenían como ámbito de aplicación al referido Instituto local.

Esto es así, ya que cuando en las disposiciones reclamadas se aludía a los “titulares de los órganos constitucionales autónomos” o a los “órganos autónomos del Estado”, se referían a aquéllos que no guardaran relación con un régimen especial de facultades y competencias en materia electoral entre la Constitución General, las leyes generales y el orden jurídico local —como el Instituto local—, sino que se restringía a los órganos constitucionales autónomos de carácter estatal previstos en los diferentes apartados del artículo 114 de la Constitución local (el Instituto de Acceso a la Información, la Defensoría de Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca y el Fiscal General del Estado de Oaxaca), mismos que sólo encontraban sus ámbitos de regulación y actuación en el régimen interno estatal.

No pasa desapercibido para esta Sala Superior que uno de los argumentos de la parte accionante en la acción de inconstitucionalidad sobre la cual se emite la presente opinión, es que, mediante la reforma al primer párrafo del artículo 114 de la Constitución local, se pretende utilizar la figura de la rendición de cuentas como una justificación para la obligación de que los titulares de los órganos autónomos del estado comparezcan y presenten un informe anual ante el Congreso local, lo que deriva de una indebida intervención del poder legislativo del estado de Oaxaca en el funcionamiento institucional de los organismos electorales administrativos y jurisdiccionales de la entidad.

Si bien ya se expusieron las razones por las cuales dicha porción normativa no le es aplicable al Tribunal local —en tanto no cumple con las características de un órgano constitucional autónomo— ni al Instituto local —puesto que este guarda relación con un régimen especial de facultades y competencias en materia electoral entre la Constitución General, las leyes generales y el orden jurídico local—, vale la pena destacar que ello en ningún momento significa que ambos órganos estén exentos de la rendición de cuentas.

En este aspecto, en la fracción IV, inciso c), del artículo 116, de la Constitución General se prevé que las constituciones y leyes locales deben garantizar, entre otras cuestiones, que las autoridades jurisdiccionales que resuelvan las controversias en las entidades federativas en materia electoral gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

Los principios constitucionales de autonomía e independencia de los tribunales electorales buscan que éstos no se vean afectados por la injerencia de otros órganos o poderes públicos en los Estados.

Por otra parte, la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción de veintisiete de mayo de dos mil quince modificó diversos preceptos de la Constitución General, a fin de establecer medidas institucionales tendentes a prevenir, detectar y sancionar las conductas relacionadas con actos de corrupción en los diversos ámbitos de gobierno.

Entre las disposiciones modificadas está el artículo 109 que, en la nueva formulación de su fracción III, establece que los entes públicos estatales deben contar con órganos internos de control.

Estos órganos son encargados de prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas; sancionar aquéllas que no son competencia del Tribunal de Justicia Administrativa; revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos y participaciones federales, y denunciar hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.

Aunado a lo anterior, se tiene en cuenta que la SCJN, al resolver la acción de inconstitucionalidad 63/2017, en referencia a la normativa aplicable al nombramiento de los órganos de contraloría de los Organismos Públicos Locales Electorales, ha precisado que estos tienen como contrapeso a los propios tribunales electorales, a través de la revisión de sus actos mediante un sistema de control diseñado en los medios de impugnación atinentes, dado que ellos controlan la regularidad de la actuación de los organismos públicos electorales, su independencia e imparcialidad debe estar fuertemente garantizada.

5. CONCLUSIÓN

ÚNICA. Esta Sala Superior opina que, con base en los conceptos de invalidez hechos valer, es constitucional el primer párrafo del artículo 114 de la Constitución Política para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Emiten la presente opinión la magistrada y los magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, ante la subsecretaria general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente opinión se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.