Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil veintidós

OPINIÓN QUE EMITE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 46/2022 A SOLICITUD DE LA MINISTRA INSTRUCTORA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA.

ÍNDICE

1. CUESTIÓN GENERAL

El artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, “Constitución general”) dispone que, cuando se promueva una acción de inconstitucionalidad en contra de alguna ley electoral, la o el ministro instructor podrá solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en relación con las cuestiones y conceptos de invalidez vinculados con esa materia en específico.

Con fundamento en el precepto citado y ante la solicitud realizada por la ministra instructora Yasmín Esquivel Mossa, en el trámite de la acción de inconstitucionalidad 46/2022, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite su opinión con la finalidad de aportar elementos que abonen al esclarecimiento del alcance y comprensión de los conceptos o instituciones que pertenecen al ámbito particular del derecho electoral y, de ese modo, auxiliar en la orientación del ejercicio del control abstracto de constitucionalidad de los preceptos legales materia de impugnación[1].

2. AUTORIDADES RESPONSABLES Y NORMAS OBJETO DE IMPUGNACIÓN

Los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática (en adelante, “partidos promoventes”) identifican como autoridades responsables al Congreso de la Unión, así como al presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Los partidos promoventes controvierten el Decreto por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo, y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de dos mil veintidós (en adelante, “Decreto interpretativo”).

Los partidos promoventes plantean la invalidez del Decreto interpretativo en virtud de que consideran que: i) modificó el sentido de las normas interpretadas para restringir su ámbito material de aplicación; ii) se emitió durante el transcurso de procesos electorales locales; iii) vulneró los principios de irretroactividad de la ley y seguridad jurídica; y iv) vulneró el principio de reserva de ley.

3. SÍNTESIS DE TEMAS Y DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ

Del análisis del escrito de demanda, esta Sala Superior identifica el tema y los argumentos que se sintetizan a continuación.

4. OPINIÓN SOBRE LOS PLANTEAMIENTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

Esta Sala Superior formula su opinión en relación con los planteamientos sobre la inconstitucionalidad del llamado Decreto interpretativo, respecto a las temáticas señaladas, en forma conjunta, atendiendo al caso concreto en que la argumentación se debe expresar en torno a la misma temática. Así se desarrolla un estudio de los conceptos de invalidez, sin considerar aspectos procesales, cuya valoración le corresponde al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante “SCJN”).

4.1. contenido del Decreto controvertido

El contenido del Decreto interpretativo cuya invalidez reclaman los partidos promoventes es la siguiente:

DECRETO por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato.

DECRETO

EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DECRETA:

SE INTERPRETA EL ALCANCE DEL CONCEPTO DE PROPAGANDA GUBERNAMENTAL, PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD Y APLICACIÓN DE SANCIONES CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 449, NUMERAL 1, INCISOS B), C), D) Y E) DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, Y 33, PÁRRAFOS QUINTO, SEXTO Y SÉPTIMO Y 61 DE LA LEY FEDERAL DE REVOCACIÓN DE MANDATO.

Artículo Primero.- Como concepto de propaganda gubernamental, en su aplicación contenida en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, artículo 449, numeral 1, incisos b) y d) así como en la Ley Federal de Revocación de Mandato, artículo 33, párrafos quinto y sexto, debe entenderse:

El conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones y proyecciones difundidas, bajo cualquier modalidad de comunicación social, con cargo al presupuesto público, etiquetado de manera específica para ese fin, por un ente público (poderes de la Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como órganos constitucionales autónomos, o cualquier otra dependencia o entidad de carácter público), con el objeto de difundir el quehacer, las acciones o los logros relacionados con sus fines, o información de interés público referida al bienestar de la población, cuyas características deberán ajustarse a lo señalado en el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

No constituyen propaganda gubernamental las expresiones de las personas servidoras públicas, las cuales se encuentran sujetas a los límites establecidos en las leyes aplicables.

Tampoco constituye propaganda gubernamental la información de interés público, conforme al artículo 3, fracción XII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que debe ser difundida bajo cualquier formato por las personas servidoras públicas.

Artículo Segundo.- La obligación de las personas servidoras públicas de la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, para aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos señalada en los artículos 449, numeral 1, incisos c) y e), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafo séptimo, de la Ley Federal de Revocación de Mandato, consistirá en:

La aplicación de recursos públicos, entendidos como la instrucción a personas servidoras públicas subordinadas por el cargo que se ejerce; la aplicación de recursos financieros para el pago directo de, o la ocupación de cualquier tipo de bien material propiedad pública bajo su cargo o con acceso a éste, de manera absolutamente ajena a la realización de reuniones públicas, asambleas, marchas y, en general, aquellos actos que impliquen apoyo a personas aspirantes, precandidatas, candidatas o a partidos políticos antes, durante o después de campañas electorales, además de las que mencionen expresamente ambas leyes.

Artículo Tercero.- Las sanciones aplicables a las autoridades o personas servidoras públicas de cualquiera de los poderes de la Unión, de los poderes locales, órganos de gobierno municipales, órganos de gobierno de la Ciudad de México, órganos autónomos y cualquier otro ente público conforme a los artículos 449, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, deberán ser aplicadas bajo el principio de estricto derecho. No podrán aplicarse sanciones por analogía o mayoría de razón.

Transitorio

Único. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

4.2. Vulneración al principio de legalidad y al principio democrático, debido a que el Decreto interpretativo modificó el sentido de las normas interpretadas para restringir su ámbito material de aplicación

4.2.1. Conceptos de invalidez de los partidos promoventes

Los partidos promoventes consideran que el Decreto interpretativo vulnera el principio de legalidad contenido en los artículos 14, segundo párrafo, y 16, primer párrafo, de la Constitución general; así como el principio democrático que se deriva de los artículos 39, 40, 41 y 134 de dicha norma fundamental.

En su concepto, el Congreso de la Unión no realizó una interpretación jurídicamente viable, sino que modificó el sentido de las normas interpretadas para restringir su ámbito material de aplicación, contraviniendo así el sentido teleológico constitucional de dichas normas.

La interpretación contenida en el Decreto interpretativo contraviene la razón esencial de elevar a rango constitucional el principio de imparcialidad en el uso de los recursos públicos y en la difusión de la propaganda gubernamental para sancionar su incidencia en la equidad de la contienda electoral.

Si bien es dable que la legislatura establezca, a través de una interpretación auténtica, el sentido de la norma que emitió, reduciendo o eliminando así las alternativas que pudieran adoptar los distintos órganos encargados de aplicar e individualizar la norma, en el caso, no hay cabida a diversas posibilidades de interpretación que pretendan modificar los conceptos de propaganda gubernamental y utilización de los recursos públicos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por el Poder Judicial.

Los partidos promoventes argumentan que la validez del Decreto interpretativo debe ser analizada a la luz de los diversos límites establecidos jurisprudencialmente al ejercicio de la interpretación auténtica:

a)     La interpretación auténtica no es una facultad de modificación o derogación de la norma interpretada

En consideración de los promoventes, el Decreto interpretativo no supera el requisito para ser plenamente válido, ya que, tal y como se advierte en la exposición de motivos del acto controvertido, el objeto de la interpretación es modificar directamente el espíritu del artículo 134 de la Constitución general, concretamente, por cuanto hace a los conceptos de imparcialidad de los recursos públicos y equidad en la contienda con respecto a la propaganda gubernamental.

b)     Debe seguirse el mismo trámite legislativo que para la norma inicial

En el Decreto interpretativo, el Congreso de la Unión se asume como intérprete de un mandato constitucional que se aparta del espíritu del Constituyente Permanente que en 2007 introdujo a la Constitución general el principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos, así como las prohibiciones de difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido y de promoción personalizada.

Del contenido de los artículos 41, fracción III, apartado C, y 134 de la Constitución general; 449 de la LEGIPE; y 33 de la LFRM, se concluye lo siguiente:

         Toda propaganda gubernamental difundida por los tres órdenes de gobierno en cualquier medio de comunicación social, deberá suspenderse desde el inicio de las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial. Mismo mandato aplica para la revocación de mandato.

         Las únicas excepciones de difusión de propaganda gubernamental en campañas electorales y en revocación de mandato es la que tiende a dar información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia.

         La propaganda gubernamental deberá ser institucional y tener fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso, esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Así, fue el Constituyente quien procedió a tutelar en las contiendas electorales y en el proceso de revocación de mandato, el derecho de la ciudadanía a votar de manera libre, así como los principios de imparcialidad en la disposición de recursos públicos y la equidad en cualquier tipo de ejercicio democrático.

Por lo tanto, debió haber sido el propio Constituyente quien, en su caso, pudo realizar un ejercicio de interpretación respecto de los alcances contenidos en la reforma de 2007. En ese sentido, no es dable a un órgano inferior integrado con posterioridad, alterar el espíritu de la norma constitucional.

Por otra parte, aún en el supuesto de que se considere que la interpretación impugnada versó sobre normas establecidas en la LEGIPE y en la LFRM, no es posible sostener que se siguieron las etapas del procedimiento legislativo, ya que la iniciativa se presentó directamente al Pleno de la Cámara de Diputados, obviando los trámites legislativos previos, como la discusión en comisiones.

c)     Que su resultado demanda la elección de una de las diversas alternativas interpretativas jurídicamente viables que del texto se puedan interpretar y que esas posibilidades de interpretación no pueden ser elaboradas tomando en cuenta solamente el texto aislado de la norma que se interpreta, sino de manera sistemática

Los partidos promoventes señalan que el Decreto no tomó en consideración el origen y espíritu de la reforma constitucional en materia electoral de 2007, la cual tuvo por objetivo tutelar los principios de neutralidad, imparcialidad y equidad, al prohibir, por una parte, que los servidores públicos incidan en las campañas electorales y, por otra, al prever que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional.

Desde dicha reforma de 2007, se ha considerado que se está en presencia de propaganda gubernamental si:

         Se presenta la emisión de un mensaje por un servidor o entidad pública;

         Que este se dé mediante actos, escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y/o expresiones;

         Que se advierta que su finalidad es difundir logros, programas, acciones, obras o medidas de gobierno; y

         Que tal difusión se oriente a generar una aceptación en la ciudadanía.

La interpretación del Decreto interpretativo es contradictoria con las razones históricas y teleológicas consolidadas jurisprudencialmente con respecto a los principios y conceptos establecidos constitucionalmente.

En consideración de los partidos promoventes, la interpretación auténtica de los textos legales tiene dos límites claros:

         Las posibilidades semánticas del texto tomado de manera aislada, elaborando una serie de alternativas jurídicamente viables para el texto a interpretar, y

         Estas posibilidades iniciales, pero contrastadas con el sentido sistemático del orden jurídico a aplicar para el caso concreto, tomando en cuenta no solamente las normas que se encuentran en una posición normativa horizontal a la norma interpretada, sino también aquellas normas de jerarquía superior o vertical, y aquellos principios y valores expresados en estas, tanto de manera explícita como implícita, establecidos en la jurisprudencia.

Los partidos promoventes concluyen que, al no existir contradicción de algún tipo ni diversos supuestos de interpretación, al obviarse el espíritu dotado por el Constituyente Permanente a los conceptos interpretados y al omitir realizar un ejercicio de interpretación armónica con los artículos 33, 41 y 134 de la Constitución general, el Decreto interpretativo es inválido en su totalidad.

4.3. Vulneración al principio de certeza al emitirse durante el transcurso de los procesos electorales locales

4.3.1. Concepto de invalidez de los partidos promoventes

En consideración de los partidos promoventes, el Decreto interpretativo vulnera el principio de certeza establecido en el artículo 105, fracción II de la Constitución general, ya que no pueden promulgarse ni publicarse leyes electorales dentro de los noventa días previos al inicio de un proceso electoral o de participación ciudadana y, durante el mismo, no puede haber modificaciones legales fundamentales.

Una modificación a una ley electoral, sin importar su jerarquía normativa, será de carácter fundamental cuando tenga por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso, una alteración al marco jurídico aplicable, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación para cualquiera de los actores políticos.

En el caso, los procesos electorales en Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas comenzaron entre septiembre y diciembre de dos mil veintiuno, mientras que el Decreto fue publicado el diecisiete de marzo de dos mil veintidós, es decir, una vez iniciados los procesos electorales, con la pretensión de que sea aplicable a los mismos.

Por lo tanto, de acuerdo con los partidos promoventes, se debe declarar la invalidez del Decreto interpretativo, ya que implicó una reforma trascendental que vulneró lo dispuesto en el artículo 105 constitucional, fracción II, penúltimo párrafo.

4.4. Vulneración a los principios de irretroactividad de la ley y de seguridad jurídica

4.4.1. Conceptos de invalidez de los partidos promoventes

Los partidos promoventes consideran que el Decreto interpretativo transgrede el principio de irretroactividad de la ley y la garantía de seguridad jurídica previstos en el artículo 14 de la Constitución general, ya que al establecerse su vigencia a partir del día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, se afectan los derechos adquiridos de los gobernados que promovieron la revocación de mandato y que lo hicieron bajo el amparo de la ley que hoy se modifica y en la cual se preveía la suspensión de la difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido.

El Decreto interpretativo no puede aplicarse al proceso de revocación de mandato en curso, pues el artículo 14 constitucional prohíbe la aplicación retroactiva de las leyes en perjuicio de las personas, y de aplicarse, se perjudicaría la imparcialidad y la objetividad del proceso; situación jurídica que fue creada para beneficio de la ciudadanía.

Además, el Decreto interpretativo genera inseguridad jurídica, ya que es contradictorio y genera ambigüedad respecto a lo establecido en la Constitución general y lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 151/2021.

4.5. Vulneración al principio de reserva de ley

4.5.1. Conceptos de invalidez de los partidos promoventes

Los partidos promoventes consideran que el Decreto interpretativo transgrede el principio de reserva de ley, ya que modifica o altera el contenido de la LEGIPE y de la LFRM, ya que la pretensión de la autoridad responsable es que, mediante su expedición, queden sin efectos todas las interpretaciones y criterios emitidos por las autoridades jurisdiccionales competentes, con la notoria intención de poder realizar actividades, manifestaciones, declaraciones y señalamientos que han sido determinados como violatorios tanto de los artículos 41 y 134 constitucionales, como de diversas disposiciones de la LEGIPE y la LFRM.

La facultad reglamentaria que pretende realizar la autoridad responsable con la expedición del decreto que se combate, no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, el criterio de interpretación tiene como límite natural los alcances de las disposiciones que se interpretan; por ende, solamente pueden detallar las hipótesis y supuestos normativos legales para su aplicación, sin incluir nuevos que sean contrarios a la sistematicidad jurídica, ni crear limitantes a las previstas expresamente en la ley.

En el caso, la autoridad responsable, al pretender emitir un criterio interpretativo, realiza una función materialmente administrativa de detallar una norma, similar a la creación de un reglamento, para lo cual, en su caso, debió realizar el procedimiento legislativo correcto, de conformidad con lo dispuesto en la normativa aplicable.

4.6. Opinión de esta Sala Superior

Esta Sala Superior opina que el llamado Decreto interpretativo es incompatible con la regularidad constitucional al contravenir lo dispuesto en los artículos 35, fracción IX, apartado 7°, 41, 133 y 134, de la propia Constitución.

El Congreso de la Unión, a través del Decreto interpretativo, realizó una interpretación que jurídicamente no es viable, toda vez que modificó el sentido de las normas interpretadas para restringir su ámbito material de aplicación, contraviniendo así el sentido constitucional de dichas normas, esto es, el propósito y sentido que el poder revisor de la Constitución al referirse a la propaganda gubernamental.

La actual regulación de la propaganda gubernamental, tratándose de procesos electorales, tiene su origen en la reforma constitucional electoral de dos mil siete[2], de cuyo proceso legislativo se desprende que su finalidad fue la de regular la propaganda gubernamental en tiempos electorales, para generar condiciones de equidad y certeza en este tipo de contiendas.

En ese sentido, en el artículo 41, fracción III, apartado C, del entonces segundo párrafo (ahora tercero), de la Constitución general, se estableció que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales, como de las entidades federativas, así como de los municipios, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y de cualquier otro ente público.

El actual artículo 35, fracción IX, apartado 7°, párrafo cuarto, constitucional[3], que regula el proceso de revocación de mandato, retomó la idea de la normativa antes precisada, al establecer que durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación de toda propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno.

Las únicas excepciones, de conformidad con los propios preceptos constitucionales antes citados, son las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

Por otra parte, en el artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución general, se establece que la propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la Administración Pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso, esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

De la exposición de motivos y dictámenes que culminaron con la reforma constitucional indicada[4], es posible advertir lo siguiente:

“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

[…]

El tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta es de importancia destacada: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

Quienes suscribimos la presente Iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral.

Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público.

Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.

La tercera generación de reformas electorales debe dar respuesta a los dos grandes problemas que enfrenta la democracia mexicana: el dinero; y el uso y abuso de los medios de comunicación.

Para enfrentar esos retos es necesario fortalecer las instituciones electorales, propósito que inicia por impulsar todo lo que esté al alcance del H. Congreso de la Unión para recuperar la confianza de la mayoría de los ciudadanos en ellas.

En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos: En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad; En quienes son depositarios de la elevada tarea de dirigir las instituciones electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad; y En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad en las contiendas electorales.

Quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho, con la única condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.

[…]”

“DICTAMEN DE ORIGEN

ANTECEDENTES

[…]

De importancia destacada es el tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

Quienes suscribimos la presente Iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral.

Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público.

Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.

[…]

CONSIDERACIONES

[…]

Las bases del nuevo modelo de comunicación social que se proponen incorporar en el artículo 41 constitucional son:

[…]

VIII. Se eleva a rango constitucional la obligación de los partidos políticos de abstenerse de utilizar en su propaganda política o electoral expresiones denigrantes para las instituciones o para los propios partidos, o que calumnien a las personas.

De igual forma, se determina la obligada suspensión de toda propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la conclusión de las jornadas comiciales, señalando las únicas excepciones admisibles;

[…]

En la Iniciativa bajo dictamen se propone la adición de tres párrafos al artículo 134 de la Constitución con el propósito de establecer nuevas y más duras previsiones a fin de que los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone además que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen personal de los servidores públicos.

Coincidiendo con los propósitos de la Iniciativa bajo dictamen, las Comisiones Unidas consideran necesario precisar las redacciones propuestas a fin de evitar confusión en su interpretación y reglamentación en las leyes secundarias.

Por tanto, los párrafos que se adicionan al artículo en comento quedarían de la siguiente forma:

‘Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.--- La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. No se considerará propaganda la información noticiosa no pagada.--- Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.’

Finalmente, en lo que hace a los cambios aprobados por estas Comisiones Unidas respecto del contenido de la Iniciativa bajo dictamen, es necesario precisar que han resuelto aprobar la propuesta del Grupo de Trabajo para adicionar el primer párrafo del Artículo 6º de la Constitución a fin de colmar un vacío que hasta la fecha subsiste en nuestro orden jurídico. Nos referimos al derecho de réplica con que toda persona debe contar frente a los medios de comunicación social. La única ley en que ese derecho se encuentra consagrado, la Ley de Imprenta, antecede a la Constitución de Querétaro de 1917 y su inoperancia se constata desde hace décadas. Al introducir en la Constitución el derecho de réplica será posible que el Congreso de la Unión actualice de manera integral el marco jurídico que tutela y protege el derecho a la información, tal y como fue la intención del Constituyente Permanente con la reforma al propio artículo 6º en comento en reforma promulgada en fechas recientes.

[…]”

“DICTAMEN REVISORA

CONSIDERACIONES

[…]

Artículo 41. Este artículo constituye el eje de la reforma en torno al cual se articula el propósito central de la misma: dar paso a un nuevo modelo electoral y a una nueva relación entre los partidos políticos, la sociedad y los medios de comunicación, especialmente la radio y la televisión.

[…]

Se establecen, finalmente, disposiciones a fin de que durante los periodos de campañas electorales toda propaganda gubernamental, de los tres órdenes de gobierno, sea retirada de los medios de comunicación social, con las excepciones que señalará la propia norma constitucional.

[…]

Artículo 134.

Los tres párrafos que la Minuta bajo dictamen propone añadir en este artículo constitucional son, a juicio de estas Comisiones Unidas, de la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia electoral que se pretende instaurar en México.

Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.

Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que sea el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las sanciones a quienes infrinjan las normas antes señaladas.

Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido y propósitos de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134 en comento.

La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de los partidos políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones a que estarán sujetos los infractores de estas normas.

[…]”

Al respecto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha destacado[5], de la citada reforma constitucional, que el poder revisor de la Constitución determinó privilegiar o cuidar por su contenido cierta información, es decir, se preocupó por la difusión, durante las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, de propaganda que contuviera información propia de las autoridades electorales, de servicios educativos, salud o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia, la que por su naturaleza es importante difundir y no suspender en beneficio de la población.

Lo anterior, atendiendo a que, por citar un ejemplo, las cuestiones relativas a la salud o a la protección civil no pueden suspenderse, porque sería mayor el perjuicio que resentirá la comunidad.

Sin embargo, hay otro tipo de propaganda que sí es dable suspender, porque su ausencia no implicaría mayor impacto en la sociedad.

De ahí que, el poder revisor de la Constitución se ocupó de fijar expresamente excepciones únicas a la suspensión de la difusión de propaganda gubernamental.

Ahora bien, la Sala Superior ha considerado que la propaganda gubernamental es aquella que es difundida, publicada o suscrita por cualquiera de los poderes federales o estatales, como de los municipios, órganos de gobierno de la Ciudad de México, o cualquier otro ente público cuyo contenido esté relacionado con informes, logros de gobierno, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, o beneficios y compromisos cumplidos[6].

Un aspecto importante de la propaganda gubernamental es que busca la adhesión, simpatía, apoyo o el consenso de la población, y cuyo contenido, no es exclusiva o propiamente informativo, atendiendo a las circunstancias de su difusión.[7]

En ese sentido, se ha reiterado que para estar en presencia de propaganda gubernamental se requiere cuando menos:

a.     La emisión de un mensaje por un servidor o entidad pública;

b.     Que se realice mediante actos, escritos, publicaciones, grabaciones, proyecciones y/o expresiones;

c.     Que se advierta que su finalidad es difundir logros, acciones, obras o medidas de gobierno;

d.     Que tal difusión se oriente a generar una aceptación, adhesión o apoyo en la ciudadanía, y;

e.     Que no se trate de una comunicación meramente informativa.

f.       Se ha estudiado mediante los elementos: personal, circunstancial, material (contenido) y finalidad del acto[8].

Respecto al Poder Ejecutivo, se ha considerado que la investidura de dicho cargo le otorga una connotación propia a sus actos que implican atribuciones de mando y acceso privilegiado a medios de comunicación que implican un ejercicio especialmente responsable de la libertad de expresión, para evitar romper con el principio democrático de equidad en el proceso electoral y el estándar de escrutinio de su actuación es particularmente estricto.[9]

Ahora bien, de forma ordinaria, la propaganda debe provenir o estar financiada por un ente público; sin embargo, puede ser el caso que no se cumpla con esos elementos, pero se deba clasificar de esa forma, con el fin de no hacer nugatorias las normas constitucionales y legales atinentes.

Para calificar la propaganda como gubernamental no es necesario que ésta provenga de algún servidor público, ni que sea contratada o pagada con recursos públicos, porque el término “gubernamental” sólo constituye un adjetivo para calificar algo perteneciente o relativo al gobierno como pieza angular del Estado, sin que exija alguna cualidad personal de quien la emite.

Es decir, existe propaganda gubernamental en el supuesto de que el contenido del mensaje esté relacionado con informes, logros de gobierno, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, o beneficios y compromisos cumplidos por parte de algún ente público y no solamente cuando la propaganda sea difundida, publicada o suscrita por órganos o sujetos de autoridad o financiada con recursos públicos y que, por su contenido, no se pueda considerar una nota informativa o periodística.

El medio de difusión de la propaganda debe entenderse de manera genérica, ya que puede comprenderse a cualquiera que tenga como finalidad su divulgación. En ese sentido, se incluye a la radio, televisión, las redes sociales, las páginas de internet[10], los anuncios espectaculares, cine, mantas, pancartas, prensa, de entre otros medios de comunicación en los cuales se difunda visual o auditivamente la propaganda.

La difusión de “informes de gobierno” fuera de los parámetros legales, es propaganda gubernamental indebida. Es decir, únicamente está permitida la difusión de informes de labores cuando a) se efectúe una vez al año, b) en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público, y c) no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe (art. 242. 5, LGIPE). [11]

La prohibición que aquí se estudia deriva del artículo 134 es de orden público y, por tanto, de observancia inexcusable y, por ende, obliga también a los medios de comunicación, por tanto, si difunden informes de gobierno fuera del periodo permitido, se considera propaganda, aunque no se haga referencia a algún partido político, logo, imagen o actor político en específico.[12]

A continuación, se citan algunos precedentes que muestran la línea jurisprudencial y que se sustenta el criterio reiterado sobre propaganda gubernamental y los elementos a tomar en cuenta para considerar esa infracción.

Con base en lo anterior, debe señalarse que la prohibición de difusión de propaganda gubernamental está necesariamente vinculada con el elemento temporal, como una variable relevante; esto es, que se haga en periodo prohibido, de manera que la finalidad de la restricción constitucional es evitar que los entes públicos puedan influir en las preferencias electorales de la ciudadanía, así como en los resultados de la jornada electiva.

Se trata de una prohibición temporal, a diferencia de las restricciones previstas en el artículo 134 constitucional, las cuales son de carácter permanente[13].La prohibición está dirigida a todos los funcionarios de gobierno[14], de cualquier nivel, así como a las concesionarias de radio y televisión[15].

Los servidores públicos tienen el deber de cuidar que sus mensajes no contengan elementos dirigidos a influir en las preferencias electorales o en la opinión pública durante los procesos electorales federales o locales, por lo que deben ser particularmente escrupulosos al dirigir mensajes que pueden ser retomados por los medios de comunicación para su posterior difusión[16] y, en caso de que convoquen a ruedas de prensa y difundan indebidamente propaganda gubernamental, serán responsables directos[17].

Cuando una persona funcionaria pública difunde logros, programas o proyectos de Gobierno ante medios de comunicación cuya cobertura alcanza a los electores de un proceso electoral local o federal, incurre en la difusión de propaganda gubernamental en medios de comunicación, incluso cuando ésta sea difundida a manera de cobertura noticiosa[18]. Es requisito para tener por acreditada la vulneración de la equidad por difusión de propaganda, la actualización del supuesto objetivo atinente a que se influya en la voluntad de la ciudadanía[19].

En este sentido, esta Sala Superior ha reconocido, de un análisis de los artículos 41 y 134 de la Constitución general, la tutela desde el orden constitucional de los principios de equidad e imparcialidad al que están sometidos los servidores públicos, en el contexto de los procesos comiciales, a efecto de salvaguardar los principios rectores de las elecciones, y que ahora también han sido contemplados como parte de la regulación del proceso de revocación de mandato, en el artículo 35 de la propia Constitución.

Los dispositivos citados, de manera complementaria, imponen deberes específicos a los servidores públicos de los tres niveles de gobierno, relativos a abstenerse de utilizar recursos públicos, esto es, humanos, materiales y económicos.

Además, no deben intervenir influyendo de manera indebida en la equidad en la competencia de los partidos políticos, ni en los procesos de participación ciudadana, como lo es la revocación de mandato.

Los mencionados dispositivos constitucionales establecen, desde diversos ángulos, prohibiciones concretas a los servidores públicos para que, en su actuar, no cometan actos de influencia en la preferencia electoral de la ciudadanía, mediante la utilización de recursos públicos.

El contexto de los citados artículos constitucionales permite advertir que la vulneración a la equidad e imparcialidad en la contienda electoral, o en los mecanismos de democracia directa, está sujeta a la actualización de un supuesto objetivo necesario, atinente a que el proceder de los servidores públicos busque influir en la voluntad de la ciudadanía.

De tal forma, la Sala Superior ha constatado que las disposiciones constitucionales incluyen no solo aquellas conductas que pudieran implicar propaganda de las personas servidoras públicas, sino también aquellas que se traduzcan en coacción o presión al electorado, para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidatura, o bien, decisión dentro de los mecanismos de democracia directa.

Aunado a lo anterior, esta Sala Superior advierte que existe un deber de mesura en el desarrollo de las funciones públicas.

Como bien ha señalado el Comité de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos, es indispensable “la libre comunicación de información e ideas acerca de las cuestiones públicas y políticas entre los ciudadanos, los candidatos y los representantes elegidos”, lo cual “comporta la existencia de una prensa y otros medios de comunicación libres capaces de comentar cuestiones públicas sin censura ni limitaciones, así como de informar a la opinión pública” (Observación General No. 25, párr. 25).[20]

Sin embargo, servidoras y servidores públicos deben regirse por el principio de neutralidad, sobre todo en el contexto de los procesos electorales, porque su posición implica que su involucramiento, dadas sus atribuciones y funciones, podría atentar contra el principio de equidad de la contienda, al poderse presentar una indebida influencia en la ciudadanía.

Al respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha resaltado la importancia de “mantener la neutralidad de los funcionarios públicos, jueces y otras personas empleadas por el Estado quienes ejercen autoridad pública (Partido Laborista de Georgia Vs. Georgia, párr. 100, traducción libre).

Asimismo, en el caso de Kapapetyan y otros Vs. Armenia, la misma autoridad señaló que es “un objetivo legítimo en cualquier sociedad democrática contar con un cuerpo neutral de funcionarios públicos” y que las autoridades del Estado pueden implementar “garantías constitucionales para lograr este objetivo, al restringir la libertad de los funcionarios públicos para participar en actividades políticas” (párrafo 49, traducción libre).

La Corte Constitucional de Alemania ha establecido que “dado que el rendimiento de las autoridades del Estado tiene un efecto influyente sobre la opinión y voluntad de los votantes, se les prohíbe influir para, en su capacidad de servidores públicos, determinar la voluntad de los votantes durante procesos electorales, a través de la implementación de medidas adicionales especiales para preservar o cambiar el actual poder gubernamental en organismos del Estado. Se les prohíbe, según la Constitución, identificarse en su capacidad como autoridades del Estado, con partidos políticos o candidatos durante elecciones y usar recursos públicos para apoyarlos o derrotarlos, particularmente a través de publicidad dirigida a influir la decisión de los votantes” (BVberfGE 44, 125, párr. 49, traducción libre, en términos similares BVerfGE 138, 102).

La misma autoridad jurisdiccional ha determinado que, aunque no existe una prohibición de que los funcionarios se involucren en actividades partidistas, “es necesario asegurar que no utilicen los recursos y las oportunidades vinculadas con la función gubernamental que no están disponibles para los contendientes políticos” (2 BvE 1/16, párr. 62, traducción libre).

Por su parte, la Suprema Corte de Canadá ha concluido que las restricciones a la participación política de los funcionarios públicos no pueden aplicarse igual a todos los niveles de la jerarquía. Sostuvo que “la necesidad de imparcialidad e incluso la apariencia de la misma no es constante en toda la jerarquía del servicio civil”, por lo cual “el grado de restricción que debe ejercerse depende de la posición y la visibilidad del funcionario público” (Osborne v. Canada [Treasury Board], traducción libre).

Cabe indicar que, en los Lineamientos conjuntos para prevenir y responder al mal uso de recursos administrativos en procesos electorales de la Comisión de Venecia y la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) se destaca lo siguiente: “El marco normativo debe asegurar la neutralidad de la administración pública a través de la prohibición de la participación de los funcionarios en actividades de campaña en su carácter oficial, ya sea en el papel de candidatos o para apoyar a candidaturas. Esto aplica también para organismos públicos y semipúblicos. Es importante que se mantenga una clara separación entre el Estado y los partidos políticos; en particular, los partidos políticos no deberían fusionarse con el Estado” (lineamiento A.4.1, traducción libre).

También se sostiene que “el marco normativo debe garantizar el acceso equitativo para todos los partidos políticos y candidatos a […] los medios de comunicación públicos” (lineamiento A.6.2, traducción libre), además que el marco normativo “debe asegurar la cobertura objetiva, imparcial y equilibrada de los eventos relacionados con las elecciones por parte de los medios de comunicación públicos”, para asegurar que no se realicen “campañas encubiertas a favor o en contra de contendientes políticos concretos” (lineamiento A.4.4, traducción libre).

Por lo anterior, debe establecerse “una distinción clara entre las ‘actividades de campaña’ y ‘actividades de información’ de los medios de comunicación públicos para asegurar la equidad entre los contendientes políticos en los medios, así como una selección consciente y libre de los electores” (lineamiento B.1.6, traducción libre).[21]

Como puede advertirse de todo lo antes razonado, para esta Sala Superior la interpretación contenida en el llamado Decreto interpretativo resulta incompatible con la regularidad constitucional, al encontrarse enfrentado con la razón esencial de elevar a rango constitucional los principios de neutralidad y de imparcialidad en el uso de los recursos públicos y en la difusión de la propaganda gubernamental para sancionar su incidencia en la equidad de la contienda electoral y en los procesos de democracia directa como es la revocación de mandato.

Además, si bien el decreto interpretativo señala formalmente que interpreta únicamente la Ley —en concreto, diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley Federal de Revocación de Mandato—, materialmente interpreta conceptos constitucionales como lo son el de “propaganda gubernamental” y lo relativo a la aplicación imparcial de recursos públicos.

Como ha quedado precisado por parte de esta Sala Superior, la interpretación del Decreto interpretativo es contradictoria con las razones históricas y teleológicas que le dieron origen a la regulación de la propaganda gubernamental en procesos electorales e, incluso, de participación ciudadana, a través de los mecanismos de democracia directa.

Esta Sala Superior considera que al ser el llamado Decreto interpretativo incompatible con la regularidad constitucional, deviene en que es jurídicamente improcedente su aplicación en relación con los procesos electorales que actualmente se llevan a cabo en los estados de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas; e incluso en el proceso de revocación de mandato, en términos de la línea de razonamiento que ha sostenido en las sentencias dictadas en los expedientes SUP-REP-96/2022, SUP-REP-97/2022 y SUP-REP-151/2022.

Efectivamente, en las resoluciones antes precisadas esta Sala Superior sostuvo los siguientes razonamientos.

Partió de considerar que el diecisiete de marzo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato”, el cual entró en vigor al día siguiente.

Con la emisión del Decreto interpretativo, el legislador pretendió definir, con carácter vinculatorio, la correcta interpretación jurídica del concepto de “propaganda gubernamental”.

Ello, mediante una “interpretación auténtica”[22] sobre el alcance de dicho concepto en la Ley Federal de Revocación de Mandato (en lo relativo a la prohibición de difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato) y en la Ley Electoral (en lo relativo a las infracciones electorales que pueden cometer las autoridades y/o personas servidoras públicas por la difusión de propaganda gubernamental).

Al respecto, cabe tener presente que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido, mediante jurisprudencia,[23] que la interpretación auténtica de las normas legales no es una facultad de modificación o derogación de aquéllas, aunque siga el mismo trámite legislativo que para la norma inicial, sino que establece su sentido acorde con la intención de su creador.

De esta forma, la naturaleza del proceso interpretativo exige que el resultado sea la elección de una de las alternativas interpretativas jurídicamente viables del texto que se analiza, pues en cualquier otro caso se estaría frente al desbordamiento y consecuente negación del sentido del texto original.

Por ello, las posibilidades de interpretación de la norma original no pueden elaborarse tomando en cuenta solamente el texto aislado del artículo que se interpreta, pues éste es parte de un conjunto de normas que adquiere un sentido sistémico en el momento en que los operadores realizan una aplicación.

Bajo estas premisas, para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la interpretación auténtica tiene dos limitaciones: i) las posibilidades semánticas del texto tomado de manera aislada, elaborando una serie de alternativas jurídicamente viables para el texto a interpretar, y ii) esas posibilidades iniciales, pero contrastadas con el sentido sistémico del orden jurídico a aplicar para el caso concreto, tomando en cuenta no sólo las normas que se encuentran en una posición horizontal a la interpretada (artículos del mismo ordenamiento en el cual se encuentra el que se interpreta) sino también aquellas normas relevantes de jerarquía superior o vertical (como lo es la Constitución), y los principios y valores en ellas expresados.

Visto lo anterior, debe tenerse en cuenta que, tanto la prohibición general de difusión de propaganda gubernamental durante el periodo de revocación de mandato que va desde la convocatoria hasta la conclusión de la jornada, como la prohibición general de difusión de propaganda gubernamental que implique una promoción personalizada, con una posible influencia en determinado proceso electoral, tienen una base constitucional.

En efecto, en el artículo 35, fracción IX, apartado 7º, se tiene lo siguiente:

“Durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada, deberá́ suspenderse la difusión en los medios de comunicación de toda propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno.

Los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, sólo podrán difundir las campañas de información relativas a los servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil”.

Por su parte, en el penúltimo párrafo del artículo 134 de la Constitución general se establece que:

“La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.” (Énfasis añadido).

Del texto constitucional se desprende un mandato de suspensión de toda clase de propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno durante el procedimiento de revocación de mandato, lo cual incluye a los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias, las entidades de la administración pública y cualquier otro ente de gobierno.

Asimismo, se tiene una prohibición categórica en cuanto a que la propaganda gubernamental no puede conllevar una promoción personalizada, aunado a que precisa que el cumplimiento de dicha exigencia debe valorarse a la luz de la regulación aplicable, que tratándose de la materia electoral comprende las conductas que podrían incidir indebidamente en un proceso electoral, en contravención de los principios de imparcialidad, equidad y neutralidad.

Se trata de prohibiciones que no admiten excepciones y que se refiere a las características que debe satisfacer la propaganda gubernamental, de modo que no se traduzca en un uso indebido de recursos públicos con impacto en el proceso de revocación de mandato o en una elección. Al respecto, únicamente se establece la posibilidad de que se difundan ciertas clases de propaganda gubernamental en atención a su contenido, a saber: la relativa a los servicios educativos, de salud y/o protección civil.

Al respecto, se señala que el texto el texto de esta disposición constitucional es el mismo que se recoge, sin variación alguna, en el artículo 33, párrafos sexto y séptimo, de la Ley Federal de Revocación de Mandato:

“Durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la emisión de la Convocatoria y hasta la conclusión de la jornada de votación, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación de toda propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno.

Los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, sólo podrán difundir las campañas de información relativas a los servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil”.

Por otra parte, cabe destacar que la prohibición contenida en el artículo 134 constitucional se traduce como un ilícito en el inciso d) del párrafo 1 del artículo 449 de la LEGIPE, en los siguientes términos:

“Constituyen infracciones a la presente Ley de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público: […] d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución […].

El llamado Decreto interpretativo, en su artículo primero, párrafo tercero, pretende establecer una excepción con respecto a lo que debe entenderse por propaganda gubernamental, la cual no está comprendida en el texto constitucional ni en la legislación en materia electoral que se pretende interpretar[24].

De lo anterior, este órgano jurisdiccional concluyó que, al pretender hacer una “interpretación auténtica” del concepto de propaganda gubernamental, el legislador transgredió los dos límites que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido para esta acción legislativa.

En primer lugar, porque el término “propaganda gubernamental” no presenta, desde el punto de vista estrictamente semántico, alguna cuestión interpretativa o duda que sea necesario disipar en torno a quién puede emitirla, ya que precisamente el mismo contexto en el cual se inserta aclara, indubitablemente, que opera en relación con cualquier orden de gobierno, y para cualquier poder público, órgano autónomo, dependencia, entidad de la Administración Pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno[25].

En este sentido, es incuestionable que, al establecer que dentro del campo semántico del concepto “propaganda gubernamental” no están incluidas las expresiones emitidas por los servidores públicos, no se está aclarando su contenido, sino estableciendo una excepción ajena a su literalidad, así como a su sentido, alcance y justificación.

En segundo lugar, es evidente que con el Decreto interpretativo, el legislador desbordó el mandato recogido por la propia Constitución en su artículo 35, fracción IX, apartado 7º, el cual, como ya se evidenció, no reconoce que la propaganda gubernamental pueda ser difundida durante la revocación de mandato en atención a la fuente de la cual emana.

También es patente que, con el llamado Decreto interpretativo, el órgano legislativo desborda el mandato recogido en el párrafo octavo del artículo 134 constitucional, debido a que se establecen características generales con las que se deben cumplir y una prohibición categórica en cuanto a que la propaganda gubernamental no debe implicar una promoción personalizada.

En este sentido, es irrefutable que lo realizado por el legislador no fue un mero ejercicio interpretativo que buscara aclarar, ante la duda y/o las posibles significaciones, el sentido de los textos legislativos materia del Decreto interpretativo en lo relativo a quién aplica la prohibición de difusión de propaganda gubernamental, durante el proceso de revocación de mandato o los procesos electorales correspondientes.

Más bien, con el Decreto interpretativo, se establece una auténtica excepción a dicha prohibición constitucional que, dada su entrada en vigor, estaría reformulando los alcances de un aspecto fundamental del modelo de comunicación política que rige todos los procesos electorales.

Esta conclusión se refuerza al observar que, en el artículo primero, párrafo segundo del Decreto interpretativo, el legislador pretende condicionar la prohibición de la difusión de propaganda gubernamental al hecho de que ésta se realice “con cargo al presupuesto público, etiquetado de manera específica para ese fin”, cuando lo cierto es que la normativa constitucional no estipula tal condición. De esa forma, el Congreso de la Unión introdujo una variable normativa que contradice abiertamente a la propia Constitución. De ahí que se opine que el decreto impugnado es incompatible con la Constitución Federal.

Ahora bien, en cuanto a los conceptos de invalidez en las acciones de inconstitucionalidad, relativos a la invalidez de las normas electorales que se impugnan, por el momento en se promulgan, en contravención a lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución general, y que se trata de normas fundamentales, que no fueron emitidas con la anticipación de noventa días, previos al inicio de los procesos electorales, esta Sala Superior considera necesario advertir que el llamado Decreto interpretativo, resulta contrario a los principios de certeza en la materia y de seguridad jurídica, toda vez que se aprobó ya estando en curso la etapa de preparación de los procesos electorales locales que actualmente se llevan a cabo en los estados de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas; así como el proceso de revocación de mandato, cuando la prohibición constitucional está dirigida a servidoras y servidores públicos como tales.

Además, esta Sala Superior considera que debe tenerse en cuenta que el artículo 105, fracción II, de la Constitución general establece, en su penúltimo párrafo, que las leyes electorales (federal y locales) deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá́ haber modificaciones legales fundamentales.

Asimismo, se tiene presente que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que las modificaciones legales fundamentales, para efectos de esa disposición constitucional, son aquellas que tienen por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral, una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales.[26]

Bajo esta premisa, este órgano jurisdiccional considera que el llamado Decreto interpretativo tuvo como finalidad o consecuencia la modificación el marco jurídico aplicable a los procesos electorales locales dos mil veintiuno–dos mil veintidós, en lo referente a la clase de expresiones que son admisibles durante su desarrollo.

Con la entrada en vigor del llamado Decreto interpretativo, fundamentalmente se determinó que las expresiones de propaganda gubernamental que emitan los servidores públicos no serán consideradas como tal para efectos de la prohibición de que conlleven una promoción personalizada.

Así, el llamado Decreto interpretativo elimina una obligación de no hacer dirigida a las personas servidores públicas, la cual, como ya se evidenció, se encontraba plenamente activa previo a su entrada en vigor, pues el texto normativo, en su nivel constitucional o legislativo, no establecía excepción alguna dirigida a esta clase de sujetos.

En este sentido, el llamado Decreto interpretativo trastoca uno de los aspectos fundamentales de los procesos electorales locales, al modificar una regla atinente al contenido admisible en el debate político que durante su desarrollo puede válidamente generarse.

Por todo lo anterior, este órgano jurisdiccional considera que, con la actual configuración del sistema normativo, el Decreto de interpretación auténtica es incompatible con la regularidad constitucional, particularmente en los casos relativos a los procesos electorales dos mil veintiuno–dos mil veintidós.

Finalmente, esta Sala Superior advierte que los conceptos de invalidez en torno a que el llamado Decreto interpretativo trastoca el principio de reserva de ley (es decir, determinar si su contenido necesariamente debió tener rango legal, en sentido formal y material), no pueden ser objeto de opinión, al tratarse de aspectos que no son propios o exclusivos de la materia electoral.

5. CONCLUSIÓN

En consecuencia, esta Sala Superior arriba a la conclusión de que el llamado Decreto interpretativo es incompatible con la regularidad constitucional, ya que:

i) No realiza una interpretación auténtica del término “propaganda gubernamental” que pretenda aclarar su significado, sino que excede el ejercicio de dicha facultad al establecer una excepción sobre quién puede emitir propaganda gubernamental en el contexto de un proceso electoral o del proceso de revocación de mandato.

ii) Con lo anterior, se contravienen los artículos 35, fracción IX, apartado 7°, y 134, párrafo octavo, de la Constitución general, los cuales no prevén excepción alguna para la prohibición de difusión de propaganda gubernamental en general, ni la relativa a la propaganda gubernamental que conlleve una promoción personalizada.

iii) En todo caso, la excepción que el llamado Decreto interpretativo pretende redundaría en una modificación a un aspecto fundamental de los procesos electorales que actualmente se encuentran en desarrollo, tal y como lo es su modelo de comunicación política, lo cual está prohibido a nivel constitucional por el artículo 105.

Por todo lo anterior, este órgano jurisdiccional emite la siguiente

6. OPINIÓN

ÚNICA. Esta Sala Superior opina que el Decreto por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, es incompatible con la regularidad constitucional, ya que viola los artículos 35, 41 y 134 de la Constitución general.

Emiten la presente opinión las magistradas y los magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente opinión se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.