México, Distrito Federal, a veinticinco de febrero de dos mil nueve. VISTOS para resolver los autos del expediente SUP-RAP-5/2009, relativo al recurso de apelación interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del acuerdo de desechamiento de trece de diciembre de dos mil ocho, emitido por el Secretario Ejecutivo en su carácter de Secretario General del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente identificado con la clave  SCG/PE/PRI/JD02/TAB/044/2008, relativo a la queja o denuncia, presentada por Martín Darío Cázarez Vázquez, en contra del C. Oscar Ferrer Ábalos, presidente municipal de Huimanguillo, Tabasco, argumentando la indebida promoción de  la imagen de dicho servidor público, y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Antecedentes. De lo narrado en la demanda y de las constancias que obran en autos, se desprende lo siguiente:

I. El veintisiete de noviembre de dos mil ocho, el C. Martín Darío Cázarez Vázquez presentó denuncia en contra del C. Oscar Ferrer Ábalos, presidente municipal de Huimanguillo, Tabasco, argumentando la indebida promoción de  la imagen de dicho servidor público, y planteando que se siguiera el procedimiento sancionador ordinario.

II. El veintisiete de noviembre de dos mil ocho, el Vocal Secretario de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, mediante oficio número JLE/VS/0711/2008, remitió a la 02 Junta Distrital Ejecutiva de dicho Instituto, en el Estado de Tabasco, el original del referido escrito de denuncia.

III. El veintinueve de noviembre de dos mil ocho, el citado Vocal Ejecutivo de la 02 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Tabasco, emitió acuerdo en el expediente VED/PE/PRI/JD02/TAB/001/2008, en el sentido de desechar la referida denuncia.

IV. El dos de diciembre de dos mil ocho, el demandante interpuso recurso de revisión ante la 02 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Tabasco, en contra del referido acuerdo de desechamiento, medio de impugnación que fue remitido a la Junta Local Ejecutiva del Instituto, en esa Entidad Federativa.

V. El diez de diciembre de dos mil ocho, la aludida Junta Local Ejecutiva resolvió el recurso de revisión en el sentido de revocar el acuerdo entonces impugnado y, en consecuencia, remitir la denuncia ante la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

VI. El trece diciembre de dos mil ocho, el Secretario Ejecutivo, en su carácter de Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, emitió acuerdo de desechamiento respecto del expediente SCG/PE/PRI/JD02/TAB/001/2008, notificado al actor el ocho de enero del presente año.

SEGUNDO. Recurso de Apelación.

El doce de enero de dos mil nueve, el Partido Revolucionario Institucional, por conducto del C. Martín Darío Cázarez Vázquez, en su carácter de representante propietario de dicho instituto político, ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Tabasco, interpuso el presente recurso de apelación en contra del acuerdo de desechamiento de trece de diciembre de dos mil ocho, emitido por el Secretario Ejecutivo, en su carácter de Secretario General del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente identificado con la clave  SCG/PE/PRI/JD02/TAB/044/2008, relativo a la queja o denuncia presentada por Martín Darío Cázarez Vázquez, en contra del C. Oscar Ferrer Ábalos, presidente municipal de Huimanguillo, Tabasco, argumentando la indebida promoción de  la imagen de dicho servidor público.

TERCERO. Trámite y sustanciación.

I. El diecisiete de enero de  dos mil ocho, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior se recibió el oficio número DJ/354/2009, suscrito por el Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través del cual remitió el recurso de apelación y los documentos que estimó atinentes.

II. El diecinueve de enero siguiente, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, acordó integrar el expediente SUP-RAP-5/2009 y turnarlo a la ponencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Dicho acuerdo fue cumplimentado mediante oficio TEPJF-SGA-036/09, de la misma fecha, emitido por el Subsecretario General de Acuerdos de esta Sala Superior.

III. El veintisiete de enero del presente año, el Magistrado Electoral encargado de la sustanciación y elaboración del proyecto de sentencia del expediente en que se actúa, entre otros puntos, acordó admitir la demanda y, en virtud de que no existía algún trámite pendiente de realizar, declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia.

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente, para conocer y resolver el recurso de apelación bajo análisis, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en los artículos 4°, párrafo 1; 40, párrafo1, inciso b), y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación promovido por un partido político nacional en contra de un acuerdo dictado por un órgano central del Instituto Federal Electoral.

SEGUNDO. Requisitos de la demanda, presupuestos procesales y requisitos especiales de procedibilidad.

El presente medio de impugnación reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7°, párrafo 2; 8°, párrafo 1; 9°, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a), fracción I; 40, párrafo 1, inciso b), y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

a) Oportunidad. El recurso fue promovido oportunamente, toda vez que el actor fue notificado del acto impugnado el ocho de enero del presente año, y presentó su demanda el doce de enero siguiente, esto es, dentro del plazo legal de cuatro días hábiles previsto en el artículo 8°, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Lo anterior, tomando en cuenta en el artículo 7°, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, señala que durante los procesos electorales todos los días y horas son hábiles.

b) Forma. El recurso de apelación se presentó por escrito ante la autoridad responsable, haciendo constar el nombre del partido político actor, su domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para ello. En el referido ocurso también se identifican el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hacen constar, tanto el nombre, como la firma autógrafa del representante ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral del partido apelante.

c) Legitimación y personería. Ambos requisitos se encuentran satisfechos, en términos de lo que dispone artículo 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley adjetiva en cita.

En efecto, el medio impugnativo ha sido interpuesto por un partido político con registro nacional, en el caso, el Partido Revolucionario Institucional, por conducto de Martín Darío Cázarez Vázquez, en su carácter de Representante Propietario de dicho instituto político ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Tabasco, quien promovió la denuncia a la que le recayó el acuerdo reclamado.

En este sentido, debe tenerse presente que la denuncia fue presentada primigeniamente ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Tabasco por el representante del Partido Revolucionario Institucional. Posteriormente, la citada queja fue desechada por el Vocal Ejecutivo de la 02 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Tabasco, determinación en contra de la cual se promovió recurso de revisión, el cual fue resuelto por la Junta Local Ejecutiva del Instituto, en esa Entidad Federativa, en el sentido de revocar el acuerdo entonces impugnado y, en consecuencia, remitir la denuncia a la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

En consecuencia, se estima que el representante del instituto político actor se encuentra legitimado para interponer el recurso de apelación, porque sí tiene la capacidad legal suficiente para promover quejas o denuncias a nombre de su representado, de conformidad con la normativa interna del Partido Revolucionario Institucional: Resulta incuestionable que está legitimado para promover los medios de impugnación en contra de las resoluciones que dicten las autoridades competentes y que afecten el interés jurídico de su representado, porque la sola circunstancia de presentar la denuncia o queja no satisface la finalidad perseguida, sino que tal representación lo obliga a vigilar la adecuada tramitación del procedimiento administrativo sancionador electoral correspondiente e, incluso, impugnar la determinación final que la autoridad electoral adopte si estima que ésta viola los principios de constitucionalidad y legalidad.

Considerar lo contrario, traería como consecuencia que no existiría medio de defensa alguno que pudiera interponer el representante propietario del Partido Revolucionario Institucional acreditado ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Tabasco quien, se reitera, fue precisamente quien presentó la queja primigenia.

d) Definitividad. En el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que el principio de definitividad es requisito de procedibilidad en todos los medios de impugnación electorales, cuyo conocimiento corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, incluido el recurso de apelación.

Al respecto, el acuerdo que desechó la denuncia interpuesta se estima como definitivo y firme en sí mismo, toda vez que del análisis de la legislación federal aplicable se constata que en contra del acto que reclama el partido impetrante no procede ningún medio de impugnación que debiera agotarse antes de acudir en la vía propuesta ante este órgano jurisdiccional, de ahí que el medio impugnativo que se resuelve cumple con el requisito bajo análisis.

En virtud de lo expuesto, y toda vez que esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no advierte oficiosamente que se actualice alguna causa de improcedencia, ni la autoridad responsable hace valer alguna de ellas, se procede a realizar el estudio de fondo de la controversia planteada por el apelante.

TERCERO. Agravios.

El análisis del escrito de demanda presentado por el partido apelante, permite advertir que el recurrente expresa los siguientes agravios:

A. Al decir del partido político recurrente, le causa agravio la falta de fundamentación y motivación del acuerdo de desechamiento, toda vez que la autoridad aplicó los artículos del apartado relativo al procedimiento especial sancionador, mismo que no fue el solicitado para la tramitación y resolución de la denuncia en contra del presidente municipal de Huimanguillo, Tabasco, ya que la vía que consideró procedente era el procedimiento sancionador ordinario.

En este sentido, el partido político recurrente argumenta que la autoridad responsable omitió entrar al estudio de la denuncia, por la vía del procedimiento ordinario sancionador, encauzando la denuncia por el procedimiento especial sancionador, sin justificar el criterio, motivo y circunstancias que determinaron su decisión, con elementos jurídicos que sustentaran tal actuar.

Asimismo, el impetrante sostiene que la responsable no realiza una debida valoración de las pruebas y una aplicación exacta de las disposiciones jurídicas, pues sólo se concretó a transcribir artículos de distintos ordenamientos legales, sin dar un razonamiento válido respecto de la promoción personalizada del presidente municipal de Huimanguillo, Tabasco, siendo que sus actos son de gran trascendencia, porque el artículo 134, penúltimo párrafo, de la Constitución, prohíbe de manera explícita la promoción personalizada de un servidor público.

B. La autoridad electoral no ejerció su facultad investigadora establecida en el artículo 365, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para que así estuviera en posibilidad de determinar la responsabilidad del alcalde denunciado, y las medidas para evitar que se sigan realizando actos que vulneren las normativa electoral, en términos del artículo 7 del Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos, toda vez que el Consejo General del Instituto cuenta con facultades amplias para prevenir y corregir la comisión de conductas ilícitas.

En este sentido, el partido político impetrante argumenta que el Instituto Federal Electoral tiene la obligación de efectuar las diligencias pertinentes para allegarse de los elementos necesarios que le permitan establecer previamente, si se está en presencia de un auténtico acto de propaganda que implique la promoción del servidor público, pues sólo de esa manera se estaría en condiciones de determinar si se desecha o no la denuncia.

C. El partido político actor sostiene que le agravia la inobservancia del artículo 134, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se fundamentó la denuncia de mérito, y del cual no hace mención la autoridad responsable.

En este sentido, el recurrente afirma que la propaganda denunciada no tiene carácter informativo e institucional frente a la población. De igual forma, el partido político recurrente señala que las pruebas que aportó incluyen imágenes del presidente municipal, así como información acerca de sus programas, en donde emplea en repetidas ocasiones su nombre, lo cual no fue tomado en cuenta por la autoridad responsable, al no realizar un estudio acucioso y justificado.

Asimismo, el partido político recurrente sostiene que la responsable incumple con lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia 20/2008, cuyo rubro es PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ORDINARIO. REQUISITOS PARA SU INICIO Y EMPLAZAMIENTO TRATÁNDOSE DE PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL QUE IMPLIQUE LA PROMOCIÓN DE UN SERVIDOR PÚBLICO.

D. El partido político recurrente sostiene que la responsable inobserva el artículo 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que debió atender a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, antes de aplicar el Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos.

E. El partido político recurrente sostiene que le causa agravio el que el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral haya emitido un acuerdo de desechamiento, toda vez que al tratarse de un procedimiento sancionador ordinario, dicho Secretario sólo está facultado para proponer, en su caso, un proyecto de desechamiento, que previo estudio y anuencia de la Comisión de Quejas y Denuncias, se someterá posteriormente al Consejo General del Instituto Federal Electoral, para su estudio y votación.

F. El partido político impetrante sostiene que el acuerdo de desechamiento aplica indebidamente los artículos 41, base III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 368, párrafo 5, inciso b), y 371, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 66, párrafo 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, así como 2, incisos b) al h), y 4 del Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos.

Lo anterior, en razón de que, a decir del partido político inconforme, no resultan aplicables a la denuncia que presentó en contra del presidente municipal de Huimanguillo, Tabasco, pues en ella no se planteó en ningún momento que la conducta realizada se tratara de propaganda político electoral, sino de una indebida promoción personalizada del servidor público, dada la propaganda que el mismo realiza, así como de los hechos vertidos en la denuncia.

En este sentido, el apelante sostiene que la propaganda institucional no debe implicar ninguna promoción personal, no siendo necesario que exista un proceso electivo, pues en ningún caso la propaganda debe incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen actos ilícitos de cualquier servidor público.

Asimismo, el partido político inconforme sostiene que no es necesario encontrarse dentro de un proceso electivo, para que la autoridad electoral ejerza su facultad investigadora, y que la responsable debió establecer previamente si existía factibilidad real de estar frente a una propaganda contraria a la ley, es decir, contratada con recursos públicos, difundida por instituciones y poderes públicos, sin que sea necesario hacer alusión a un proceso electoral.

CUARTO. Estudio de fondo.

Como cuestión previa, es necesario establecer la competencia que corresponde al Instituto Federal Electoral respecto de lo dispuesto en los últimos tres párrafos del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al adicionar el artículo constitucional referido, el legislador constituyente pretendió, entre otras cuestiones, establecer como norma de rango constitucional la imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de la competencia entre los partidos políticos y en las campañas electorales.

Con motivo de la adición de los tres últimos párrafos se establece, por un lado, el mandato de aplicar los recursos públicos con imparcialidad para no afectar la equidad en la contienda y, por otro, realizar propaganda estrictamente institucional, al fijar la restricción general y absoluta para los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública, así como para cualquier ente de los tres órdenes de gobierno y para los servidores públicos, de realizar propaganda oficial personalizada.

Las normas constitucionales en comento tienen validez material diversa, pues rigen en distintas materias, tales como electoral, administrativa o penal, en órdenes igualmente distintos como el federal o el estatal, entre otras; por ende, la aplicación de dichos mandatos constitucionales corresponde a las autoridades federales, estatales o del Distrito Federal.

Por tanto, la vulneración de los mandamientos y prohibiciones contenidas en tal precepto puede dar lugar a la comisión de diversas infracciones por la vulneración simultánea de diversas normas, en cuyo caso, según los ámbitos de competencia de que se traten, así como de las atribuciones de las autoridades a quienes corresponda su aplicación.

Esta intelección es conforme con lo que expresamente dispone el último párrafo del artículo 134 constitucional, al indicar que en los respectivos ámbitos de aplicación, las leyes deben garantizar el cumplimiento de los deberes establecidos en esa disposición, con lo cual es dable entender que la aplicación de la misma no es una cuestión reservada exclusivamente al ámbito federal, ni mucho menos a un órgano en específico.

Ahora bien, el Instituto Federal Electoral es competente para conocer de las conductas que puedan incidir en los procesos electorales federales, vinculadas con los párrafos antepenúltimo y penúltimo del artículo antes citado, pero sólo en cuanto incidan en los procesos comiciales respecto de los cuales tiene asignada la función estatal electoral.

Al correlacionar los artículos 41, párrafo segundo, base III y V; 116, fracción IV, incisos c), d), j) y n), y 122, base primera, fracción V, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con lo previsto en el artículo 134, párrafos antepenúltimo y penúltimo, de la citada Ley Fundamental, se puede concluir que respecto de la obligación dirigida a los servidores públicos de aplicar con imparcialidad los recursos públicos bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos, así como la prohibición de la propaganda personalizada que difundan los órganos ahí señalados, para impedir la promoción individualizada de los servidores públicos, el Instituto Federal Electoral es el órgano competente para conocer de las infracciones al citado artículo 134, siempre y cuando la conducta cuestionada incida o pueda repercutir en la materia electoral pero del ámbito federal.

Lo anterior porque dicho Instituto no es el único órgano que tiene competencia para conocer de las cuestiones electorales, sino que éstas por lo que atañe a los Estados o al Distrito Federal se encomienda a las autoridades locales instituidas para ese efecto.

La afirmación de la existencia de ámbitos competenciales distintos entre la federación y los Estados o el Distrito Federal, para la aplicación del artículo 134 en análisis, se robustece con lo dispuesto en los artículos Tercero y Sexto Transitorios del Decreto de seis de noviembre de dos mil siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación  el trece de noviembre del referido año (por el que se adicionan, entre otros, los tres párrafos finales del artículo 134 de la Constitución Federal) conforme a los cuales tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal están obligados a realizar las adecuaciones que correspondan en las leyes de sus respectivas esferas, en los plazo respectivos, para adecuar su legislación conforme a lo dispuesto por el Decreto citado, a fin de que tengan aplicación efectiva y operatividad los mandamientos de mérito en cada uno de esos ámbitos.

Acorde con lo anterior, es posible asentar algunas reglas o bases generales sobre la competencia:

1. El Instituto Federal Electoral sólo conocerá de las conductas que se estimen infractoras de lo previsto en los párrafos antepenúltimo y penúltimo del artículo 134 de la Constitución, por propaganda de los poderes públicos, los órganos de gobierno de los tres niveles, los órganos autónomos, dependencias y entidades de la administración pública o cualquier otro ente público y de los servidores públicos, que incida o pueda incidir en un proceso electoral federal.

2. Las infracciones deberán referirse directamente o indirectamente, inmediata o mediatamente, a los procesos electorales federales por sí solos, o bien, cuando concurran con elecciones locales y siempre que por la continencia de la causa resulte jurídicamente imposible dividir la materia de la queja.

3. Podrá ser materia de conocimiento en los procedimientos respectivos cualquier clase de propaganda política, política-electoral o institucional que vulnere alguno de los principios y valores tutelados en el artículo 134 de la Constitución, a saber: la imparcialidad o la equidad en la competencia entre partidos políticos o en los procesos electorales federales.

Ahora bien, cuando la propaganda objeto de la denuncia carezca de referencia alguna de la elección a la cual se refiera la propaganda del servidor público, ni pueda deducirse esa circunstancia de los elementos contextuales descritos por el denunciante o del contenido de la promoción que se estime contraria a la ley, ni haya bases para identificar el cargo de elección popular para el cual se promueve, evidentemente tampoco se tendrán elementos para concluir válidamente alguna causa de incompetencia del Instituto Federal Electoral; por tanto, la autoridad tendrá necesariamente que asumir, prima facie, la competencia y procederá a radicar el procedimiento correspondiente.

Luego, dentro del procedimiento respectivo, de conformidad con las pruebas que aporten las partes o las que legalmente recabe dicha autoridad, podrá determinar en definitiva si: 1) se corrobora la competencia asumida o 2) por causas sobrevenidas, se desvirtúa la competencia que inicialmente se había asumido.

Tratándose del supuesto del inciso 1), una vez confirmada su competencia, la autoridad decidirá la materia de la queja en cuanto al fondo y emitirá la determinación que conforme a derecho proceda.

Respecto de la hipótesis del inciso 2), la autoridad determinará su incompetencia por causa sobrevenida, absteniéndose de resolver en cuanto al fondo la queja correspondiente, para remitir lo actuado al órgano o autoridad que considere competente, para que ésta, en ejercicio de sus atribuciones, resuelva lo que legalmente estime pertinente.

La anterior forma de proceder varía en cuanto a las actuaciones que la autoridad podrá realizar según se trate de un procedimiento sancionador ordinario o uno especial.

Si el procedimiento de sanción es ordinario, ante una denuncia o queja que tenga las particularidades resaltadas, si bien no estará en aptitud de desecharla por incompetencia,  la autoridad podrá asumir su competencia y radicar el procedimiento, realizar la investigación preliminar o previa que requiera para allegarse de los medios necesarios a fin de determinar si la admite o la desecha, o para calificar preventivamente los hechos materia de la denuncia, con miras a establecer si tienen la posibilidad racional de constituir una vulneración a lo previsto en el artículo 134 constitucional, o para determinar la calidad del sujeto denunciado, etcétera.

Lo anterior es acorde con la tesis de jurisprudencia de esta Sala Superior del Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación 20/2008 cuyo rubro es “PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ORDINARIO. REQUISITOS PARA SU INICIO Y EMPLAZAMIENTO TRATÁNDOSE DE PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL QUE IMPLIQUE LA PROMOCIÓN DE UN SERVIDOR PÚBLICO”.

En cambio, tratándose del procedimiento especial sancionador, asumida la competencia, la autoridad realizará el análisis de los hechos informados y de las pruebas aportadas por el denunciante, o bien de las que a instancia de éste tenga que requerir legalmente para decidir sobre su admisión o desechamiento, pues no está obligada a iniciar una investigación preliminar para subsanar las deficiencias de la queja, ni a recabar pruebas, dado que es al denunciante a quien corresponde la carga probatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 368, apartado 3, inciso e), del código citado, sin obstáculo de que podría hacerlo si lo considerara pertinente.

Esto es así, porque el procedimiento especial sancionador en materia de prueba se rige predominantemente por el principio dispositivo, pues desde el momento de la presentación de la denuncia se impone al quejoso la carga de presentar los elementos de convicción en los que respalde el motivo de su denuncia, o bien, el deber de identificar las que el órgano habrá de requerir, pero sólo para el supuesto de que no haya tenido posibilidad de recabarlas, sin que la autoridad tenga la obligación de allegarse de dichos elementos, aun cuando no le está vedada esa posibilidad.

Las diferencias anteriores, relativas a la carga de la prueba del denunciante en los procedimientos ordinario y especial sancionador, las expresó esta Sala Superior al resolver los recursos de apelación identificados con la clave SUP-RAP- 122/2008 SUP-RAP-123/2008 y SUP-RAP-124/2008 acumulados.

Una vez precisado lo anterior, este órgano jurisdiccional electoral federal estima necesario analizar, en primer término, el argumento relativo a que carece de fundamentación y motivación la determinación de la autoridad responsable de tramitar la queja o denuncia, presentada por el Partido Revolucionario Institucional, por conducto del C. Martín Darío Cázarez Vázquez, en contra del C. Oscar Ferrer Ábalos, presidente municipal de Huimanguillo, Tabasco, argumentando la indebida promoción de  la imagen de dicho servidor público, a través del procedimiento sancionador especial, y no mediante el procedimiento sancionador ordinario, como lo planteó el denunciante en su escrito primigenio, toda vez que de ello depende que resulte atendible el estudiar o no los restantes alegatos que realiza el partido político apelante.

Para esta Sala Superior, tal motivo de disenso resulta esencialmente fundado, en atención a los siguientes razonamientos.

En primer término, resulta necesario tener presente el contenido del acuerdo ahora impugnado, el cual es el siguiente:

Distrito Federal, a trece de diciembre de dos mil ocho.

Se tiene por recibido en la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral el oficio número JDE/VS/0742/2008, suscrito por el Lic. Enrique Pérez García, Vocal Ejecutivo de la 02 Junta Distrital del Instituto Federal Electoral en el Estado de Tabasco, mediante el cual remite original del escrito presentado en la Junta Local Ejecutiva de este Instituto en el Estado antes señalado por el C. Martín Darío Cázarez Vázquez, Representante Propietario del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el estado señalado, por el cual presenta queja o denuncia en contra del C. Oscar Ferrer Ábalos, Presidente Municipal de Huimanguillo, Tabasco, por la indebida promoción de imagen, violentando con ello la normatividad electoral.

VISTO el escrito de cuenta, con fundamento en los artículos 14, 16 y 41, base III, apartado C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 371, párrafo 2; 368, párrafo 5, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente a partir del quince de enero de dos mil ocho; 65; 66, párrafo 1; 67, párrafo 1; 71; 72, párrafo 1, inciso b) y 75 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en sesión extraordinaria el día diez de julio de dos mil ocho y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día dieciocho de ese mismo mes y año.

SE ACUERDA: 1) Fórmese el expediente respectivo, el cual quedó registrado con el número SCG/PE/PRI/JD02/TAB/044/2008; 2) Toda vez que los hechos denunciados consisten en la supuesta difusión del nombre e imagen en un portal de internet, del ciudadano denunciado, lo cual impide determinar la competencia de alguna Junta Distrital para conocer del presente asunto, en términos de los artículos 371, párrafo 2 del Código Comicial Federal; y 75, párrafo 3, inciso e) del citado Reglamento de Quejas, se ejerce la facultad de atracción respecto del mismo; 3) Se desecha de plano la queja de cuenta, toda vez que los hechos denunciados no constituyen, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral, dentro de un proceso electivo, en conformidad con lo dispuesto por el artículo 368, párrafo 5, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con los artículos 2, incisos b) al h) y 4 del Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos, que a la letra disponen: “Artículo 368…5. La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna cuando:…b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo…”; Artículo 2.- Se considerará propaganda político-electoral contraria a la ley, aquella contratada con recursos públicos, difundida por instituciones y poderes públicos federales, locales, municipales, o del Distrito Federal, órganos autónomos, cualquier ente público de los tres órdenes de gobierno o sus servidores públicos; a través de radio, televisión, prensa, mantas, bardas, anuncios espectaculares, volantes u otros medios similares, que contengan alguno de los elementos siguientes: …b) Las expresiones “voto”, “vota”, “votar”, “sufragio”, “sufragar”, “comicios”, “elección”, “elegir”, “proceso electoral” y cualquier otra similar vinculada con las distintas etapas del proceso electoral; c) La difusión de mensajes tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de algún partido político, aspirante, precandidato o candidato; d) La mención de que un servidor público aspira a ser precandidato; e) La mención de que algún servidor público aspira a algún cargo de elección popular o al que aspira un tercero; f) La mención de cualquier fecha de proceso electoral, sea de organización, precampaña, campaña, jornadas de elección o de cómputo y calificación, u otras similares; g) Otro tipo de contenidos que tiendan a promover la imagen personal de algún servidor público; y h) Cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos”; “Artículo 4.- Tendrá carácter institucional el uso que entes públicos, partidos políticos y servidores públicos hagan de los portales de Internet, con la fotografía y nombre de dichos servidores para fines informativos, de comunicación con ciudadanos o de rendición de cuentas, siempre y cuando en su uso no se incurra en alguno de los supuestos a que se refieren los incisos b) al h) del artículo 2 del presente Reglamento”, lo anterior, en virtud de que, si bien se trata de propaganda difundida a través de portales de Internet que contiene la fotografía y nombre del C. Oscar Ferrer Ábalos, Presidente Municipal de Huimanguillo, estado de Tabasco, de la simple apreciación se advierte que la misma tiene sólo fines informativos; por ende no se actualiza ninguna de las hipótesis del reglamento antes transcritas.

En consecuencia la propaganda denunciada tiene únicamente carácter institucional.

En ese sentido, es procedente desechar la denuncia de mérito toda vez que de las probanzas que el quejoso aportó, se advierte que no se hace promoción a ciudadano alguno a efecto de obtener el voto al interior de algún instituto político con el fin de lograr una candidatura a un cargo de elección popular federal o bien, la invitación a la ciudadanía a que participe en algún proceso electoral federal, e incluso, se resalta que a la fecha, ni siquiera existe un proceso electoral en la comunidad donde radica el funcionario denunciado; además de que fue elaborado con el fin de mantener informada a la ciudadanía del municipio de Huimanguillo, Tabasco, de las actividades desplegadas por el Ayuntamiento, por lo que su realización se encuentra amparada en la atribución de comunicación del funcionario denunciado, ya que se trata de la página de Internet donde se aloja el portal oficial del municipio en cita; y 4) Notifíquese por oficio, de conformidad con el artículo 357, párrafo 2 in fine del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Así lo proveyó y firma el Secretario Ejecutivo en su carácter de Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 120, párrafo 1, inciso q); 125, párrafo 1, inciso b), en relación con el 356, párrafo 1, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicado  en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil ocho, y 14, párrafo 1, inciso c); y 67, párrafo 1 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en sesión extraordinaria el día diez de julio de dos mil ocho y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día dieciocho de julio de dos mil ocho.  

EL SECRETARIO EJECUTIVO EN SU CARÁCTER DE SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

LIC. EDMUNDO JACOBO MOLINA

Ahora bien, como ha quedado señalado, el tipo de procedimiento, ya sea especial u ordinario, que se determine seguir, tratándose de violaciones a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, resulta trascendente si se considera que las facultades de la autoridad electoral en materia de improcedencia son distintas en uno y otro procedimiento.

Además, resulta necesario advertir que, para determinar el tipo de procedimiento a seguir, no sólo debe atenderse a que el hecho objeto de la queja o denuncia, se presente o no durante un proceso electoral, sino a la materia sobre la que verse la denuncia de mérito.

También debe tomarse en cuenta que, en el procedimiento especial sancionador se otorga al Secretario del Consejo General la facultad de resolver en torno al desechamiento de las quejas, de tal forma que, por mayoría de razón, es claro que dicho funcionario también se encuentra en posibilidad de encauzar o reencauzar dicho procedimiento.

Asimismo, lo pertinente es que la determinación del procedimiento que debe seguir cada denuncia se realice desde el inicio de la instrucción y, en esa medida, que tal determinación sea adoptada por el funcionario encargado de la misma.

En este sentido, a la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral le corresponde la determinación respecto de la vía que ha de seguir la denuncia y el inicio de la instrucción. Además, de la propia normativa se advierte que el dictado de tal determinación implica un análisis de la queja presentada a efecto de tomar la decisión correspondiente.

En ese orden de ideas, resulta lógico considerar que el análisis que debe realizar dicho órgano central respecto de los hechos denunciados, implica, entre otras cuestiones y sobre todo durante el desarrollo de los procesos electorales, la determinación del procedimiento que en el caso deba seguir la queja en cuestión, puesto que, como se ha visto, es precisamente la materia del escrito de denuncia lo que determina la vía a seguir, es decir, si los hechos se relacionan con la comisión de conductas referidas en el artículo 367 del código electoral federal, entonces el procedimiento a instruir debe ser el especial sancionador y, en caso, contrario, el ordinario.

Además, lo racional es que tal determinación se dicte desde el principio, puesto que de ella depende todo el desarrollo subsecuente de la indagatoria.

Bajo esa perspectiva, es claro que uno de los elementos que debe contener el acuerdo que se dicte al inicio del procedimiento sancionatorio, es la precisión del procedimiento idóneo que debe seguir la queja, entonces es claro que tal determinación sea dictada por el órgano competente para dictar dicho acuerdo.

Ahora bien, el hecho de que el multicitado servidor público cuente con amplias e importantes facultades en lo relativo a la instrucción de los procedimientos ordinario y especial sancionadores en forma alguna implica que tal funcionario pueda actuar de manera arbitraria al dictar sus determinaciones, puesto que ello sería contrario al principio de legalidad establecido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En efecto, como cualquier acto de autoridad las determinaciones emitidas por el Secretario Ejecutivo actuando como Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral deben encontrarse debidamente fundadas y motivadas.

La obligación de fundar un acto o determinación de autoridad, se traduce en el deber, por parte de la autoridad emisora, de expresar con claridad y precisión, los preceptos legales aplicables al caso concreto, es decir, citar las disposiciones normativas que rigen la medida adoptada.

A su vez, la motivación es la exposición de las causas materiales o de hecho que hayan dado lugar al acto, indicándose las circunstancias especiales, las razones particulares o las causas inmediatas que sirvan de sustento para la emisión de un acto, con lo cual se tiende a demostrar racionalmente que determinada situación de hecho produce la actualización de los supuestos contenidos en los preceptos invocados en ese acto de autoridad. Es necesaria la debida adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables.

En este sentido, como se explicó previamente, puede estimarse que se violenta la garantía de fundamentación y motivación cuando la autoridad no invoque debidamente los preceptos legales en los que base su criterio, o los razonamientos que sustentan su actuar sean tan imprecisos que no expresen la esencia de los argumentos legales y de hecho en que se apoyó la autoridad, y no se proporcionen elementos al gobernado para defender sus derechos, o bien, impugnar aquéllos.

Por ello, se considera que las directrices o parámetros mínimos a los cuales se debe sujetar dicho servidor público al emitir sus determinaciones son las siguientes:

a) Expresar preceptos jurídicos aplicables y las razones en virtud de las cuales considera que tales preceptos se adecuan al caso concreto, de tal forma que no se debe limitar a citar las normas legales o reglamentarias y a continuación concluir si se actualiza o no la hipótesis normativa.

b) Realizar un análisis preliminar de los hechos denunciados, así como de las pruebas aportadas por el denunciante, así como atender a lo establecido por la tesis IV/2008 emitida por esta Sala Superior en sesión pública de veintitrés de enero de dos mil ocho, cuyo rubro es: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL DENUNCIANTE DEBE EXPONER LOS HECHOS QUE ESTIMA CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN LEGAL Y APORTAR ELEMENTOS MÍNIMOS PROBATORIOS PARA QUE LA AUTORIDAD EJERZA SU FACULTAD INVESTIGADORA”.

c) En su caso, tratándose del procedimiento ordinario sancionador, realizar una investigación previa en la cual se realicen diligencias tendientes a determinar si se inicia el procedimiento o se propone el desechamiento de la denuncia.

En consecuencia, la debida fundamentación y motivación de las resoluciones que al efecto emita el Secretario Ejecutivo durante la instrucción de los procedimientos administrativos sancionadores en materia electoral debe cumplir con estos requisitos mínimos, puesto que en caso contrario la motivación que al respecto se emitiera sería insuficiente o indebida.

Ahora bien, en el caso concreto bajo estudio, de las constancias que obran en autos, se advierte que en el escrito inicial de denuncia interpuesto por el partido quejoso, se señaló que la propaganda que consta en la página de Internet del Ayuntamiento del Municipio de Huimanguillo, Tabasco, conculca la citada prohibición constitucional ya que, según su dicho, con dicha propaganda se promociona la imagen y el nombre de Oscar Ferrer Abalos, en su carácter de Presidente Municipal en funciones.

Por su parte, el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, al dictar el acuerdo impugnado, determinó formar el expediente respectivo, ejercer su facultad de atracción y desechar la queja interpuesta por considerar que los hechos denunciados no constituyen, de manera evidente, alguna violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo.

En el caso, del contenido del acuerdo antes trascrito, se puede advertir que, aun y cuando la autoridad responsable no menciona en momento alguno que se encuentre dentro del supuesto de un procedimiento especial sancionador, de la normativa que pretende fundar y motivar su determinación, se advierte que le está dando el tratamiento de tal procedimiento, toda vez que la responsable citó los artículos 368, párrafo 5, inciso b), y 371, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que corresponden al capítulo cuarto, título primero del libro séptimo de dicho código, en donde se establecen los preceptos relativos al procedimiento especial sancionador.

Sin embargo, del análisis minucioso del acuerdo reclamado, es posible constatar que la autoridad responsable omite expresar las razones en virtud de las cuales consideraba que los preceptos citados se adecuaban al caso concreto, toda vez que de la lectura del escrito de denuncia primigenio, se puede advertir con toda claridad, que el entonces denunciante planteó que debía seguirse el procediendo sancionador ordinario.

Además, el hecho de que el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral haya fundamentado su actuación, esto es, su determinación de desechar la denuncia de mérito, en lo dispuesto en el artículo 368, párrafos 5, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, permite advertir que, tal y como lo sostiene el ahora recurrente, el Secretario del Consejo General del citado Instituto, que el trámite de la denuncia fue realizado dentro del denominado procedimiento especial sancionador, y no como fue planteado por el partido recurrente desde su escrito primigenio.

En ese contexto, atento a lo dispuesto en los artículos 41 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos, el inicio de los procedimientos sancionadores debe contener los elementos que justifiquen la actuación de la autoridad administrativa electoral.

En este sentido, resulta necesario que la actuación de autoridad, desde lo que se refiere al procedimiento que ha de seguirse para atender las denuncias que se presenten por violaciones a lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentre plenamente fundado y motivado, toda vez que, de conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Constitución General de la República, es obligación del Instituto Federal Electoral, en su calidad de órgano especializado en la materia, organizar los procesos electorales federales, así como vigilar que los mismos se desarrollen acorde con los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, a efecto de generar las circunstancias necesarias para que el voto ciudadano sea universal, libre, secreto y directo, y que la contienda electoral se desarrolle en condiciones de equidad, que tiene por objeto garantizar ante el electorado una participación igualitaria y equitativa de los partidos políticos contendientes.

En el presente asunto, como se advirtió previamente, la autoridad administrativa realizó el trámite bajo el procedimiento sancionador especial, regulado en el Libro Séptimo, Título Primero, Capítulo Primero, del mencionado ordenamiento comicial federal.

En este sentido, resulta claro que tal análisis debe estar debidamente expresado, a efecto de cumplir con la motivación que se exige de todo acto de autoridad, pues, de otra manera, quienes se sientan afectados con la correspondiente determinación, estarán en condiciones de saber si el actuar del Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General de dicho instituto, se encuentra debidamente sustentado y fundado en la normativa que rige en materia de quejas y denuncias.

Además, de la revisión cuidadosa del acuerdo impugnado, este órgano jurisdiccional no advierte la existencia de razones, motivos o fundamentos que justifiquen la razón por la cual la responsable consideró que la queja debía ser tratada de conformidad con las disposiciones que regulan el procedimiento especial sancionador.

En esta virtud, se estima que el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral debió ponderar en forma cuidadosa el ejercicio de las atribuciones que le confiere la normativa de la materia, a efecto de establecer el procedimiento que se había de seguir para tratar la queja o denuncia presentada.

Sin embargo, tal y como se señaló, del estudio minucioso del acuerdo impugnado, no se constata referencia o conclusión alguna de cómo se arribó a la convicción de que la vía a seguir era el procedimiento sancionador especial, que permitieran al Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General de dicho instituto, en su caso, desechar la denuncia de mérito.

Por lo anterior, ha lugar a revocar el acuerdo impugnado, para dejarlo sin efectos jurídicos, con el propósito de que el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en plenitud de sus atribuciones y atendiendo a todo lo previamente considerado, proceda a dictar la determinación que corresponda conforme a derecho, fundando y motivando adecuadamente su determinación respecto del tratamiento que debe dársele a la referida denuncia, tanto en lo relativo a la vía que ha de seguir como, en su caso, la admisión de la misma.

En razón de lo antes expuesto, resulta innecesario realizar el análisis de los restantes motivos de agravio, toda vez que la autoridad responsable debe proceder a dictar una nueva determinación, debidamente fundada y motivada.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

ÚNICO. SE REVOCA el acuerdo de trece de diciembre de dos mil ocho, dictado por el Secretario Ejecutivo en su carácter de Secretario General del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente identificado con la clave  SCG/PE/PRI/JD02/TAB/044/2008, para que, en plenitud de sus atribuciones, proceda a dictar la determinación que corresponda respecto del tratamiento que debe dársele a la correspondiente denuncia, tanto en lo relativo a la vía que ha de seguir como, en su caso, la admisión de la misma.

NOTIFÍQUESE personalmente al actor en el domicilio señalado en autos; por oficio a la autoridad responsable, con copia certificada de la presente ejecutoria, y, por estrados a los demás interesados.

En su oportunidad, archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad  de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.

MAGISTRADA PRESIDENTA

MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA