RECURSOS DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-RAP-15/2009 Y  SUP-RAP-16/2009 ACUMULADOS

ACTORES: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

tercero interesado: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

MAGISTRADO PONENTE: FLAVIO GALVÁN RIVERA

MAGISTRADA ENCARGADA DEL ENGROSE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA

SECRETARIO: JORGE E. SÁNCHEZ- CORDERO GROSSMANN

México, Distrito Federal, a veinticinco de febrero de dos mil nueve.

VISTOS, para resolver los autos de los recursos de apelación SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009 promovidos, respectivamente, por el Partido de la Revolución Democrática y el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para controvertir la resolución CG24/2009, de fecha veintisiete de enero del año dos mil nueve, relativa al procedimiento especial sancionador iniciando en contra del Partido Acción Nacional, por hechos que presuntamente constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, radicado en el expediente identificado con la clave SCG/PE/PRI/JD10/MICH/005/2009, y

R E S U L T A N D O:

I. Antecedentes. De lo narrado en las demandas y de las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:

1. Denuncia. El quince de enero de dos mil nueve, el Consejero Presidente del Consejo Distrital 10 del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Michoacán, tuvo por recibido el escrito de queja presentado por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Partido Acción Nacional, por presuntos hechos que estimó conculcatorios del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

La citada denuncia quedó radicada en el expediente identificado con la clave PE/QPRI/JD10/MICH/001/2009.

2. Facultad de atracción. Por acuerdo de fecha veintitrés de enero del año en curso, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, determinó ejercer su facultad de atracción, al advertir que el partido político denunciante adujo como motivo de inconformidad la difusión en diversas demarcaciones distritales, de propaganda alusiva a programas sociales cuya implementación es a cargo del gobierno federal, lo cual, en su concepto, es un hecho que rebasa la competencia de los órganos distritales federales electorales para conocer de las denuncias atinentes. El citado acuerdo no fue impugnado por el partido político ahora demandante.

3. Acto impugnado. El veintisiete de enero de dos mil nueve, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emitió la resolución CG24/2009, en la cual declaró infundado el procedimiento especial sancionador incoado en contra del Partido Acción Nacional.

La parte conducente de la resolución es al tenor siguiente:

C O N S I D E R A N D O

1. Que en términos del artículo 41, base III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 104, 105, párrafo 1, incisos a), b), e) y f) y 106, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, depositario de la función estatal de organizar elecciones, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, cuyos fines fundamentales son: contribuir al desarrollo de la vida democrática, preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos, garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones, y velar por la autenticidad y efectividad del sufragio.

2. Que el artículo 109, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece como órgano central del Instituto Federal electoral al Consejo General, y lo faculta para vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, guíen todas las actividades del Instituto.

3. Que la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral es la autoridad competente para tramitar el procedimiento administrativo especial sancionador, en términos de lo dispuesto en el artículo 367 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente a partir del quince de enero de dos mil ocho, y será la encargada de elaborar el proyecto de resolución correspondiente, debiendo presentarlo ante el Presidente del Consejo General de éste Instituto, para que éste convoque a los miembros de dicho Consejo a una sesión en la que conozcan y resuelvan sobre el  citado proyecto.

4. Que en virtud de que el partido denunciado no invocó ninguna causal de desechamiento o improcedencia, ni advertirse alguna que deba estudiarse en forma oficiosa por parte de esta autoridad electoral, corresponde realizar el análisis del fondo del presente asunto.

L I T I S

Sistematización de los agravios:

Por razón de método, esta autoridad se avocará a estudiar los motivos de inconformidad que hace valer el partido impetrante sin tomar necesariamente en cuenta el orden en el que aparecen en el escrito de queja, ya que ello no causa afectación jurídica al quejoso, pues no es la forma como los agravios se analizan lo trascendental, sino que todos sean estudiados.

Lo anterior guarda consistencia con  el criterio sostenido por la  Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la tesis de jurisprudencia identificada con la clave S3ELJ 04/2000 visible en la página 23 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, cuyo texto es el siguiente:

AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.- (Se transcribe)

Bajo esta premisa, del análisis integral al escrito de queja, cuya trascripción corre agregada en el resultando I del presente fallo, se desprende que los motivos de inconformidad planteados por el Partido Revolucionario Institucional consisten en dilucidar:

A)                     Si el Partido Acción Nacional, incurrió en alguna infracción a la normatividad electoral, derivada de la presunta difusión de propaganda alusiva a dicho instituto político y a programas sociales implementados por el gobierno federal, a través de espectaculares ubicados en el 10 Distrito Electoral en el estado de Michoacán, lo que a juicio del quejoso, constituye una indebida utilización de los programas sociales implementados por el gobierno federal con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para emitir su voto en un determinado sentido, hecho que en la especie podría contravenir lo dispuesto por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

B)                      Si derivado de la propaganda referida en el inciso que antecede, existe alguna transgresión al principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos,  previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 347, párrafo 1, inciso c) del Código Federal Electoral.

C)                     Si el Partido Acción Nacional, incurrió en alguna infracción a la normatividad electoral, derivada de la presunta difusión de la propaganda referida en los incisos que anteceden,  lo que juicio del quejoso constituye la realización de actos anticipados de campaña, hecho que en la especie podría contravenir lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal Electoral.

EXISTENCIA DE LOS HECHOS

En tales condiciones, resulta fundamental para la resolución del presente asunto, verificar la existencia de los hechos de los que se duele el partido impetrante, antes de valorar su legalidad o ilegalidad, toda vez que a partir de la determinación de la existencia de los mismos, podría o no resultar relevante para la resolución del presente asunto, entrar a conocer de las circunstancias precisas en que se realizaron los acontecimientos denunciados.

Al respecto, conviene decir que el Partido Acción Nacional al comparecer a la audiencia de pruebas y alegatos a que se refiere el artículo 369 del código de la materia, reconoció expresamente la difusión de la propaganda materia de inconformidad.

Sobre este particular, conviene reproducir la parte conducente de la contestación formulada por el partido denunciado, misma que a la letra señala lo siguiente:

“…

La propaganda denominada “acción es, o acción responsable”  no encuadra en los supuestos de actos anticipados de precampaña o campaña en razón de que se trata de propaganda política, no es difundida por aspirantes, precandidatos o candidatos, no tiene por objetivo o finalidad promover a un apersona o candidatura en específico….en tanto que no reviste ninguna de las características definitorias de la propaganda electoral, dichos mensajes deben considerarse como manifestaciones de carácter político de un partido en ejercicio de su libertad de expresión.

…”

Asimismo, conviene señalar que el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este organismo público autónomo en el estado de Michoacán, implementó diversas diligencias de investigación con el objeto de allegarse de los elementos necesarios que permitieran conocer las circunstancias particulares en que se pudiesen haber desarrollado los hechos materia de inconformidad.

Así las cosas, del desarrollo de las diligencias de investigación implementadas por el funcionario electoral antes aludido, se desprende que el Comité Directivo Estatal del Partido Acción Nacional en Michoacán, reconoció la existencia de una campaña publicitaria implementada a nivel nacional, consistente, entre otras cosas, en la colocación de diversos espectaculares en la ciudad de Morelia, Michoacán, sin que ello implique reconocimiento expreso o tácito respecto de la presunta infracción a la normatividad electoral federal.

Sobre este particular, conviene reproducir el texto de la respuesta formulada por el partido denunciado, misma que en la parte conducente consigna lo siguiente:

“…

ÚNICO: En relación con la supuesta propaganda que aduce usted derivada de un supuesto procedimiento administrativo, informo que si se refiere a los espectaculares que se han colocado en la ciudad donde se hace alusión a la campaña ’acción responsable’, es una campaña nacional sobre propaganda política emitida por el partido desde nuestro Comité Nacional…”

Como se observa, el Comité Directivo Estatal del Partido Acción Nacional en Morelia, Michoacán, reconoció haber implementado una campaña publicitaria a nivel nacional que por lo tanto incluye la ciudad en cuestión, tendente a difundir diversa propaganda en espectaculares.

En este sentido y con el fin de obtener mayores elementos que permitieran obtener certeza respecto de las circunstancias de modo, tiempo y lugar de los hechos  objeto del actual procedimiento, el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este organismo público autónomo en el estado de Michoacán, realizó diversas diligencias de investigación, las cuales quedaron asentadas en el acta circunstanciada de fecha diecinueve de enero de dos mil nueve, en la que se hizo constar, en lo que interesa lo siguiente:

“En la ciudad de Morelia, Capital del Estado de Michoacán de Ocampo, siendo las 12:00 horas del día diecinueve de enero del año dos mil nueve, los suscritos Juan Reynoso Jaimes y Víctor Ochoa Sandoval, Vocal Ejecutivo y Vocal Secretario, de la Junta Distrital Ejecutiva, y Consejero Presidente y Secretario del 10 Consejo Distrital del Instituto Federal E lectoral, respectivamente, nos constituimos en debida y legal forma en la esquina que forma la calle Dátil  y  libramiento sur, frente a la desembocadura de la calle Almendra, en la colonia Lomas de la Huerta, donde damos fe de que en el interior de un taller de radiadores se encuentra instalada una estructura que sirve para la colocación elevada de espectaculares, uno de ellos colocado con visibilidad  hacia el viento Oeste, y con la siguiente leyenda ‘Acción  es: no  doblegarse ante el crimen organizado. PAN, ACCIÓN RESPOMSABLE.’ Dicho espectacular mide aproximadamente 6 metros de largo por cuatro metros de alto. Enseguida se procedió a interrogar a dos jóvenes empleados del taller sobre so conocían a quienes contrataron la publicidad antes referida, respondiendo no tener mayores datos sobre el particular, ya que quien renta los espectaculares es la empresa RAKSA, con domicilio en la ciudad de México, sin que tenga mas datos que aportar y no proporcionaron sus nombres por no considerarlo necesario. ------------------------------A continuación nos trasladamos al domicilio ubicado en Calzada la Huerta, número 2335-C, esquina con la calle Pino Chino, del Fraccionamiento Los Pinos, donde en el interior de una negociación denominada ‘EURO CARS’, se encuentra instalada una estructura que sirve para la colocación elevada de espectaculares, y sobre la cual, en una de ellos se observa la siguiente leyenda: ‘ Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles. PAN, ACCIÓN RESPONSABLE,’ sin que se pudiese obtener mas información. El espectacular señalado mide aproximadamente ocho metros de largo por cinco metros de alto. ------------------------------Posteriormente nos ubicamos frente al número 1590 de la Avenida Morelos Norte, donde, en un comercio denominado ‘El Baúl de Andrea?, damos fe que en el interior de eso propiedad privada se encuentra instalada una estructura elevada en la cual, en su parte al ta se observa la siguiente leyenda: ‘Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad. PAN, ACCIÓN RESPONSABLE.’ El espectacular referido mide aproximadamente seis metros de largo por cuatro metros de alto.------------------------------------------

Acto continuo nos trasládanos a la esquina que forman las calles de Privada Francisco I. Madero y Calzada Madero, numero 3173, de la Colonia Primo Tapia, (salida a charo), donde damos fe de las instalaciones de un espectacular con la siguiente leyenda: ‘Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular, PAN, ACCIÓN RESPOMSABLE.’ El espectacular de referencia mide aproximadamente cinco metros de largo por cuatro metros de alto, y sobre el no se pudieron obtener mayores datos.---------------------------------------------------

Posteriormente nos situamos frente al numero mil ciento veintidós, de la Calzada Ventura Puente, donde obsérvanos que en  un techo de propiedad privada se encuentra un espectacular con la siguiente leyenda: ‘Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado. PAN, ACCIÓN RESPONSABLE.’ El espectacular mide aproximadamente seis metros de largo, por cuatro metros de alto.------------------------ Se hace constar, que de todos los espectaculares se tomaron las vistas fotografías respectivas, asimismo, que en el 10 Distrito Electoral Federal no se detecto el espectacular ubicado en sentido Norte a Sur, sobre el Libramiento Sur, Periférico Sector Independencia, situado en una privada número 600, el cuyo interior, según el dicho de los quejosos, existe un negocio de refacciones usadas…”

Como se observa, el funcionario público que intervino en la diligencia de investigación en cita, cumpliendo con los requisitos  indispensables para  conceder validez a sus afirmaciones, refirió haber visto la propaganda denunciada  durante el lapso de tiempo aludido por el partido impetrante, lo que confirma la existencia de los hechos, sin que ello implique prejuzgar  respecto de la existencia  o no de la presunta infracción denunciada.

A mayor abundamiento, conviene señalar que el partido impetrante aportó como elemento probatorio de sus afirmaciones, el acta notarial número 3070, instrumentada por el Notario Público número 7, con sede en la ciudad de Morelia, Michoacán, en la que se da cuenta de la presunta difusión de diversa propaganda en  espectaculares, ubicados en el 10 Distrito Electoral de la entidad federativa en cuestión.

Bajo esta tesitura, de los datos e imágenes consignados en las actas instrumentadas por el funcionario electoral  y por el notario público referidas en los párrafos precedentes, se desprende la difusión de seis espectaculares que aluden a cuatro contenidos distintos (el promocional identificado como espectacular 1, se difundió en tres diferentes lugares),  mismos que a continuación se reproducen:

ESPECTACULAR 1

Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”.

De forma ilustrativa se presenta la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

ESPECTACULAR 2

Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”.

De forma ilustrativa se presenta la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

ESPECTACULAR 3

Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”.

De forma ilustrativa se presenta la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

ESPECTACULAR 4

Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”.

De forma ilustrativa se presentan la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

Así tenemos que, con base en el instrumento notarial número 3070 y el acta circunstanciada levantada por el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este Instituto en la entidad federativa en cuestión, esta autoridad pudo allegarse de los elementos necesarios para arribar a la conclusión de que al menos el día diecinueve de enero de dos mil nueve, la propaganda aludida por el partido impetrante se encontraba colocada dentro de la demarcación territorial del Distrito Electoral de mérito.

En efecto, de los elementos probatorios antes descritos, particularmente, el reconocimiento de los hechos del Partido Acción Nacional, así como el contenido de los instrumentos públicos de mérito, documentales públicas de las cuales se desprende la difusión de diversa propaganda en espectaculares por parte del partido denunciado, ubicados en el 10 Distrito Electoral en el estado de Michoacán, este órgano resolutor obtiene certeza respecto de la existencia de los hechos denunciados.

La anterior conclusión encuentra su fundamento en la valoración conjunta que realizó este órgano resolutor a los elementos probatorios que obran en el presente expediente, así como del resultado de las diligencias de investigación implementadas por el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este Instituto en el estado de Michoacán, por lo que resulta válido arribar a la conclusión de que los hechos denunciados son ciertos en cuanto a su existencia.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 358, párrafo 1 y 359, párrafos 1, 2 y 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los que se establece lo siguiente:

“Artículo 358

1. Son objeto de prueba los hechos controvertidos. No lo será el derecho, los hechos notorios o imposibles, ni aquellos que hayan sido reconocidos. Tanto la Secretaría como el Consejo podrán invocar los hechos notorios aunque no hayan sido alegados por el denunciante o por el quejoso. En todo caso, una vez que se haya apersonado el denunciado al procedimiento de investigación, en el desahogo de las pruebas se respetará el principio contradictorio de la prueba siempre que ello no signifique la posibilidad de demorar el proceso, o el riesgo de que se oculte o destruya el material probatorio.

(…)

Artículo 359

1. Las pruebas admitidas y desahogadas serán valoradas en su conjunto, atendiendo a las reglas de la lógica, la experiencia y de la sana crítica, así como a los principios rectores de la función electoral, con el objeto de que produzcan convicción sobre los hechos denunciados.

2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran.

3. Las pruebas documentales privadas, técnicas, periciales, e instrumental de actuaciones, así como aquellas en las que  un fedatario haga constar las declaraciones de alguna persona debidamente identificada, solo harán prueba plena cuando a juicio del órgano competente para resolver generen convicción sobra la veracidad de los hechos alegados, al concatenarse con los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre si.

(…)”

Una vez sentado lo anterior, resulta procedente determinar si los hechos denunciados son susceptibles de constituir o no infracciones a la normatividad electoral federal.

PRONUNCIAMIENTO DE FONDO

5. Que, corresponde a esta autoridad dilucidar el motivo de inconformidad sintetizado en el inciso A) que antecede, relativo a la presunta infracción a la normatividad electoral por parte del Partido Acción Nacional, derivada de la difusión de propaganda alusiva a dicho instituto político y a programas sociales implementados por el gobierno federal, a través de espectaculares ubicados en el 10 Distrito Electoral en el estado de Michoacán, lo que a juicio del quejoso, constituye una indebida utilización de los programas sociales implementados por el gobierno federal con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para emitir su voto en un determinado sentido, hecho que en la especie podría contravenir lo dispuesto por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En principio, resulta atinente precisar que los partidos políticos constituyen una de las formas de organización política más importantes en el desarrollo electoral de nuestro país, siendo el medio a través del cual los ciudadanos participan en la vida política del mismo.

En efecto, la génesis de los partidos políticos responde a la necesidad de lograr una verdadera representación nacional en el ejercicio del poder y ha sido una consecuencia natural de la organización política e ideológica de los ciudadanos en busca de lograr el acceso a los niveles de gobierno e influir en la toma de decisiones fundamentales del Estado.

Dentro de nuestro sistema jurídico, con base en el marco constitucional, los partidos políticos son entidades de interés público cuyo fin se encamina a promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público.

Así tenemos que, la naturaleza jurídica de los partidos políticos como entidades de  interés público, deviene de una razón superior que pondera todo gobierno democrático, toda vez que son el medio legítimo para acceder al poder público, principio que sustenta a todo Estado de derecho.

No obstante, es menester hacer hincapié en que la función de las entidades políticas en un Estado democrático, no sólo se limita a ser el medio  a través del cual los ciudadanos participan en un proceso de elección de los gobernantes, sino que se erigen como entes que representan una determinada corriente o pensamiento.

En esta tesitura, conviene señalar que los partidos políticos deben desarrollar actividades políticas permanentes, que obedecen a su propia naturaleza y con la finalidad constante de buscar incrementar el número de sus afiliados, así como actividades específicas de carácter político-electoral, que desarrollan durante los procesos electorales y tienen como objetivo básico la presentación de su plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular.

Vista esta dualidad de actividades que desarrollan los partidos políticos, se evidencia la necesidad de establecer una clara diferenciación entre las mismas.

A) Por actividades políticas permanentes, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido que deben entenderse como aquéllas tendientes a promover la participación del pueblo en la vida democrática del país y contribuir a la integración de la representación nacional, además de aquellas actividades encaminadas a incrementar constantemente el número de sus afiliados, a sostener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios, a la divulgación de su ideología y plataforma política. Estas actividades no se pueden limitar exclusivamente a los periodos de elecciones, por la finalidad misma que persiguen, siendo evidente que de ser así, restaría materia a la contienda electoral, en tanto que los ciudadanos no tendrían conocimiento de los objetivos y programas de acción de los partidos políticos intervinientes, que como ya se razonó, deben ser difundidos de manera permanente.

B) Por cuanto a las actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales, cabe precisar que éstas tienen como marco referencial, el que los partidos políticos, como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen. Para el logro de ello, los partidos políticos tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendientes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales.

Por su parte, la campaña electoral, en la legislación federal, se define como el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados, para la obtención del voto, entendiendo por actos de campaña, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 228, párrafo 2, del código electoral federal, las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos actos en que los candidatos o voceros de los partidos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas.

En relación con lo anterior, también es pertinente señalar que de conformidad con el párrafo 3, del mismo artículo, por propaganda electoral debe entenderse el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.

Sentado lo anterior, se arriba válidamente a la conclusión de que la propaganda política constituye el género de los medios a través de los cuales los partidos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas, además de promocionar el voto,  en tanto que la propaganda electoral una la especie de dichas actividades político-electorales, toda vez que se desarrollan sólo durante los procesos comiciales y su función se limita a la presentación de candidaturas a la ciudadanía con la finalidad de  obtener el voto.

Ahora bien, una vez sentadas las anteriores consideraciones procede realizar el análisis del contenido de los espectaculares materia de inconformidad cuyo texto a continuación se reproduce: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado”; “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”; y “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.”

Una vez detallado el contenido de los promocionales materia de inconformidad, esta autoridad colige que se trata de propaganda desplegada por el partido denunciado con el objeto de manifestar su afinidad con algunas actividades vinculadas al bienestar social desarrolladas por el gobierno federal y, que a su juicio, constituyen acciones responsables.

Efectivamente, la propaganda materia de inconformidad hace referencia a diversas actividades que en su opinión realiza el gobierno federal, relacionadas con la seguridad, educación y el empleo, mismas que en su concepto se encuentran encaminadas a favorecer a los ciudadanos mexicanos, hecho que en la especie debe ser considerado dentro de las actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción.

Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral.

Al respecto, conviene reproducir el texto del artículo 7 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, mismo que en la parte conducente señala que:

1. Por lo que hace  a las infracciones imputables a los partidos políticos, deberá entenderse a lo siguiente:

…

b) Respecto al incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del Código, así como de los supuestos señalados en el artículo 236 del mismo ordenamiento, específicamente, en lo relativo a la colocación, fijación o pinta de propaganda electoral, se estará a lo siguiente:

…

VI. La propaganda política constituye el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal.

En este sentido, conviene recordar que la función de las entidades políticas integrantes del sistema de partidos, no sólo se limita a ser el medio  a través del cual los ciudadanos participan en un proceso de elección de los gobernantes, sino que se erigen como entes que representan una determinada ideología o pensamiento, siendo la propaganda el medio natural a través del cual los partidos difunden dicha ideología.

Bajo este contexto, cabe decir que la finalidad intrínseca de la propaganda reviste una naturaleza inductiva, es decir, su propósito se encamina a influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, a través de la divulgación de su ideología, plataforma política y en general de cualquier actividad que le rinda un beneficio frente a la ciudadanía.

En tal virtud, si bien la propaganda de mérito podría influir en el ánimo de la ciudadanía al resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas, lo cierto es que la misma no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto.

En esta tesitura, los argumentos vertidos por el partido quejoso en el sentido de que el Partido Acción Nacional utiliza de manera indebida los programas sociales implementados por el Gobierno Federal deviene infundada, en virtud que aun cuando las expresiones contenidas en los multicitados espectaculares hacen referencia a algunas actividades que desarrolla el gobierno federal en aras de satisfacer las necesidades de la colectividad, lo cierto es que su finalidad consiste en ganar adeptos frente a la población al presentarse como un partido político que comparte la implementación de apoyos sociales,  actividad política que legalmente se encuentra permitida.

No es óbice para lo anterior, la prohibición destinada, por una parte,  al poder público, con el objeto de que difunda los programas sociales en beneficio de un determinado grupo político, y por otra, a los partidos políticos con el objeto de impedir su participación en la implementación de los mismos, así como su difusión con la finalidad de presionar o coaccionar a la ciudadanía a cambio de la prestación de un beneficio social.

Al respecto, conviene reproducir el texto de los artículos 18 y 39 del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2009, en relación con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social, mismos que en la parte conducente establecen lo siguiente:

Decreto de Presupuesto de Egresos

Artículo Único: Se expide el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009.

“Artículo 18.

(…)

Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases:

(…)

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: ‘Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa’. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.

(…)

“Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

(…)

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y

(…)”

LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL

“Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.”

La génesis de las hipótesis normativas antes transcritas encuentra su fundamento en la necesidad de salvaguardar un verdadero Estado Democrático, en el que sus gobernantes realicen actividades que sólo tengan como finalidad el bienestar de la población, garantizando a su vez que su difusión no constituya un instrumento que favorezca a un grupo para acceder al poder.

En este contexto, resulta atinente precisar que si bien los ordenamientos en cuestión exigen que la propaganda relacionada con programas sociales sea ajena a cualquier partido político, precisando que uno de sus requisitos consiste en deslindarse expresamente de cualquier fuerza política, lo cierto es que dicha taxativa se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno.

En tal virtud, las aseveraciones expuestas por el Partido Revolucionario Institucional en el sentido de que la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional mediante los consabidos espectaculares al aludir a programas sociales es contraria a los cuerpos normativos referidos en los párrafos precedentes, deviene infundada, en virtud de que como se expuso, reviste el carácter de propaganda política y no gubernamental.

En mérito de lo antes expuesto, se declara infundada la presente queja, respecto de los hechos sintetizados en el inciso A) del presente apartado.

6. Que una vez sentado lo anterior, corresponde a esta autoridad conocer el motivo de inconformidad sintetizado en el inciso B), que antecede, relativo a la presunta transgresión por parte del Partido Acción Nacional, al principio de imparcialidad previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 347, párrafo 1, inciso c) del Código Federal Electoral.

En ese sentido, la autoridad de conocimiento estima que es procedente declarar infundada la presente queja, en lo concerniente al tema que nos ocupa, con base en las siguientes consideraciones:

Bajo esta premisa, conviene señalar que derivado de la implementación de la reforma constitucional y legal en materia electoral, se estableció, entre otras cosas, la obligación por parte de los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia  entre los partidos políticos. 

En este sentido, conviene  señalar que el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los partidos políticos nacionales contarán de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.

Al respecto, conviene reproducir el contenido del artículo en cuestión, mismo que a la letra establece:

“Artículo 41

…

II. La ley garantizara que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalara las reglas a que se sujetara el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

…”

Como se observa, el artículo constitucional en cuestión establece como principio rector en materia electoral, la imparcialidad entre los partidos y candidatos contendientes.

En este contexto, cabe decir que el principio de imparcialidad, además de asignar de manera equitativa el financiamiento y prerrogativas a los partidos políticos nacionales, exige que las autoridades gubernamentales se mantengan al margen del proceso, con el propósito de evitar que algún candidato, partido o coalición obtenga algún tipo de apoyo del Gobierno.

En ese sentido, el artículo 134, párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación por parte de los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia  entre los partidos políticos. 

Al respecto, conviene reproducir el contenido del artículo en mención, mismo que a la letra establece:

“Artículo 134

…

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo momento la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia  entre los partidos políticos. 

…”

Como se observa, nuestra Carta Magna establece como obligación de los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, aplicar con imparcialidad los recursos públicos que tienen bajo su reguardo, con el objeto de no afectar el equilibrio de la competencia entre los partidos políticos nacionales.

De lo anterior, es posible desprender que la actuación imparcial de los servidores públicos a que se refiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entendida en función del principio de equidad en la contienda electoral, exige que las autoridades gubernamentales se mantengan al margen del proceso electoral, con el objeto de que ningún partido, candidato o coalición obtenga apoyo del gobierno que pueda afectar el equilibrio entre dichas entidades políticas.

Empero, el presente asunto puede abordarse desde diversas ópticas y, por consiguiente, llegar a conclusiones distintas.

En el caso, concurren dos principios, el de legalidad y el de equidad, ambos igualmente considerados en el texto constitucional.

Por lo que respecta al principio de legalidad, la autoridad que aplica la norma está obligada a actuar apegada a su interpretación y aplicación estricta, partiendo, para el caso del ámbito  sancionador electoral, del apotegma que prescribe que no hay falta no sanción sin ley (nullum crimen, nulla penae sine lege). Así pues, la legalidad implica la adecuación de las actos de autoridad a la norma; pues con ello se cumple la garantía establecida en el artículo 16 de la norma suprema.

El principio de equidad, por su parte, en el ámbito electoral, implica que la autoridad electoral debe propiciar un trato igualmente válido a los partidos políticos, precandidatos y candidatos, entre otros aspectos, por lo que se refiere a la propaganda política y la electoral, evitando que existan condiciones de ventaja para unos y desventaja para otros.

Puede afirmarse que en esta caso y desde una estricta lógica jurídica, no es dable aplicar, por analogía o mayoría de razón tanto lo preceptuado en la Constitución como en las normas secundarias, toda vez que se estaría  yendo más allá de los extremos de la normatividad y donde la ley no distingue no le es dable a quien la aplica, distinguir. Es de deducirse que el Constituyente Permanente no reguló de manera expresa esta actividad, por lo que refiere a los partidos políticos y es que, por necesidad, no puede prever todos los posibles casos que se puedan presentar.

Así pues, se está frente a la concurrencia de dos principios: El principio de legalidad  vis á vis el principio de equidad.

En el caso, tratándose de propaganda política en el marco de un proceso electoral, el principio de equidad debe traducirse en propiciar un trato igualmente válido para todos los partidos políticos, a fin de que puedan abordar los grandes temas del interés ciudadano, ya sea para apoyarlos, criticarlos, mejorarlos o comentarlos, dado que es parte del ejercicio democrático y por antonomasia del contenido de las campañas políticas.

Vale considerar que un mensaje político no sólo  se puede dar a propósito de una campaña electoral o con fines comiciales, sino que, como entidades de interés público, los partidos políticos promueven la participación del pueblo en la vida democrática del país, para lo cual, de acuerdo con la Constitución, están en aptitud de expresar opiniones o simplemente manifestar posiciones o criterios que influyan en la conciencia política nacional, respecto de problemas que atañen a la comunidad.

Actuar de manera limitativa en este ámbito, conllevaría el riesgo de convertir a la propaganda política en un ejercicio estéril y abstracto, sin ningún fin práctico, pues se restringiría a los partidos políticos su capacidad de contrastar frente a los ciudadanos sus ideas, programas y principios.

En efecto, convencer a la ciudadanía de un mejor programa de gobierno, que es el propósito principal de un partido político, necesariamente conlleva dar a conocer los grandes temas de gobierno y hacer propuestas o críticas en torno a ellos.

Toda propaganda política implica juicios de valor respecto de los asuntos públicos; bien para apoyar las políticas implementadas y sugerir su continuidad, o bien, para criticarlas y proponer su cambio. El debate de ideas genera una ciudadanía más y mejor informada. Eso es inherente a toda democracia.

Así pues, frente a la concurrencia de los principios constitucionales de legalidad y equidad, se hace necesaria su ponderación, formulando los criterios metodológicos atinentes.

La ponderación debe partir de un juicio razonable a fin de buscar armonizar los principios que se conforman, pero no que se excluyan, en el entendido de que a través de ese ejercicio de ponderación no se privilegia la preponderancia de alguno de ellos a costa del otro, sino lo que se pretende es responder a una exigencia de proporcionalidad que establezca para el caso  concreto un orden de preferencia entre los supuestos controvertidos atendiendo tanto a sus propiedades jurídicas como a sus situaciones fácticas.

La ponderación de los principios que confluyen en una situación determinada en que se alega la concurrencia entre ellos, debe estar sujeta a una acción racional que preconice tal o cual principio a partir del respeto y observancia irrestricta de la ley. Así mismo, se debe partir de que se reconoce la validez de ambos principios (pari pasu electoral) estando en el entendido de que prevalece aquel, que en el  caso, permite la congruencia del orden jurídico electoral.

En consecuencia, conforme al asunto de la propaganda política del Partido Acción Nacional que aquí conocemos: Toda vez que se está inmerso en el ámbito de la sanción administrativa, por una parte y por otra, dadas sus características  específicas y determinadas, y solamente por ello, debe optarse, con base en lo antes señalado, por darle preferencia al principio de legalidad.

Por su parte, el principio de equidad encuentra su expresión funcional en la medida en que este criterio de legalidad en sus términos, y siempre y cuando se reúnan los elementos específicos de este caso concreto, sea aplicable a todos los partidos políticos y candidatos durante el desarrollo del proceso electoral 2008-2009, tomando en cuenta las circunstancias particulares de cada caso, así como las actuaciones y constancias que obren en los expedientes que se integren.

  En tal virtud, conviene señalar que durante los procesos electorales se debe salvaguardar el derecho de los ciudadanos a ejercer con plena libertad su prerrogativa al sufragio, con el objeto de evitar alguna presión, intimidación o coacción.

Bajo esta premisa, es ineludible, el compromiso que deben tener los órganos y autoridades del poder público de mantenerse al margen del proceso electoral para no influir en el ánimo del elector y con ello, garantizar un voto libre y responsable.

En el caso que nos ocupa, como ya se estableció, la naturaleza de la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional es de carácter política,  toda vez que su finalidad es promocionar su imagen mediante la referencia a diversas acciones gubernamentales que a su juicio constituyen acciones responsables, a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, por lo que no existe algún elemento del cual se pueda desprender que dicha publicidad haya sido emitida por algún órgano de gobierno con el objeto de influir en la contienda electoral.

En efecto, el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula las conductas de servidores públicos, no así, de partidos, agrupaciones o coaliciones políticas, en virtud de que si bien dicho precepto legal establece las bases del principio de imparcialidad, cuyo ámbito de aplicación se limita a los servidores públicos de cualquiera de los órganos del estado, lo cierto es que la propia naturaleza de los partidos políticos impide que puedan utilizar programas o acciones sociales.

Así las cosas, este órgano resolutor advierte que la propaganda objeto de análisis, no transgrede el principio de imparcialidad establecido previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 347, párrafo 1, inciso c) del Código Federal Electoral,  toda vez que la publicidad en cuestión fue difundida por una entidad política, particularmente por el Partido Acción Nacional, y por tanto, dicha propaganda no se encuentra dentro de las hipótesis normativas contempladas en el artículo constitucional de mérito. 

En efecto, la publicidad difundida por el Partido Acción Nacional reviste el carácter de propaganda política, en virtud de que su objeto principal es promover su imagen aludiendo diversas acciones y programas implementados por el gobierno federal, con la finalidad  de difundir su ideología, programas y acciones. En este sentido, resulta atinente precisar que no obra en poder de esta autoridad algún elemento que permita desprender que dicha propaganda hubiese sido difundida por algún órgano o dependencia de los poderes públicos con el objeto de generar un impacto en la equidad que debe regir en toda contienda comicial, por lo que se propone declarar infundada la presente queja, respecto de los hechos sintetizados en el inciso B) del presente apartado.

7. Que una vez sentado lo anterior, corresponde a esta autoridad dilucidar el motivo de inconformidad sintetizado en el inciso C) que antecede, relativo a la presunta infracción a la normatividad electoral por parte del Partido Acción Nacional, derivada de la difusión de la propaganda referida en los considerandos que anteceden, lo que juicio del quejoso constituye la realización de actos anticipados de campaña, hechos que en la especie podrían contravenir lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal Electoral.

En esta tesitura, cabe recordar que los partidos políticos son entidades de interés público, a través de los cuales los ciudadanos participan en un proceso de elección de los gobernantes, mismo que se encuentra sujeto a reglas específicas de tiempo y forma.

Para el logro de ello, los partidos políticos tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendientes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales.

En efecto, los partidos políticos desarrollan diversas actividades conocidas como político-electorales, las cuales se presentan durante los procesos comiciales, siendo su objetivo fundamental la presentación de su plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular.

Bajo esta premisa, la legislación electoral define a la campaña electoral, como el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados, para la obtención del voto, entendiendo por actos de campaña, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 228, párrafo 2, del código electoral federal, las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos actos en que los candidatos o voceros de los partidos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas.

En relación con lo anterior, también es pertinente señalar que de conformidad con el párrafo 3, del mismo artículo, por propaganda electoral debe entenderse el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.

Por su parte, el Reglamento de Quejas y Denuncias en su artículo 7, inciso b), fracción VII define lo que debemos entender por propaganda electoral. Al respecto, conviene reproducir la hipótesis normativa en cuestión, misma que a la letra señala lo siguiente:

“Artículo 7

…

b) Respecto al incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del Código, así como de los supuestos señalados en el artículo 236 del mismo ordenamiento, específicamente en lo relativo a la colocación, fijación o pinta de propaganda electoral, se estará a lo siguiente:

…

VII. Se entenderá por propaganda electoral, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos  os candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Asimismo, que la misma contenga las expresiones ‘voto’, ‘vota’, ‘votar’, ‘sufragio’, ‘sufragar’, ‘comicios’, ‘elección’, ‘elegir’, ‘proceso electoral’ y cualquier otra similar vinculada con las distintas etapas del proceso electoral.

También se referirá a la difusión de mensajes tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de algún partido político, aspirante, precandidato o candidato.

Finalmente, que contenga cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos.

(...)

Asimismo, el artículo 228, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone que tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado, de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección hubieren registrado.

Por otra parte, el mismo Código Electoral Federal establece que la propaganda que utilicen los partidos políticos durante la campaña electoral, deberá contener elementos que permitan a la sociedad en general, identificar al partido político, coalición o candidato en ella difundida, debiéndose sujetar a los límites establecidos en los artículos 6° y 7° constitucionales.

Ahora bien, los actos que realizan los partidos políticos con el objeto de promover sus candidaturas y su plataforma electoral se encuentran sujetos a una temporalidad. Sobre este particular conviene reproducir el texto del artículo 237 del código electoral federal, mismo que en la parte conducente señala lo siguiente:

Artículo 237

(...)

3. Las campañas electorales de los partidos políticos se iniciarán a partir del día siguiente al de la sesión de registro de candidaturas para la elección respectiva, debiendo concluir tres días antes de celebrarse la jornada electoral.

4. El día de la jornada electoral y durante los tres días anteriores no se permitirá la celebración ni la difusión de reuniones o actos públicos de campaña, de propaganda o de proselitismo electorales.

(…)

Como se observa,  la temporalidad para el desarrollo de las actividades político-electorales que desarrollan los partidos políticos se encuentra delimitada por la normatividad electoral. En esta tesitura, se considerarán actos anticipados de campaña, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas.

Al respecto conviene citar el artículo 7, párrafo 1, inciso c), fracción II del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, mismo que a la letra establece lo siguiente:

“Artículo 7

…

c) Respecto de los actos anticipados de campaña y precampaña se entenderá lo siguiente:

…

II. Actos anticipados de campaña; se considerarán como tales, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas.

En este sentido, resulta relevante para el presente estudio precisar que la propaganda electoral debe cumplir con ciertas características reguladas por los artículos 228, párrafos 2, 3 y 4, y 232, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para que puedan considerarse como parte de una campaña electoral, a saber:

                        Presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.

                        Propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijadas en sus documentos básicos y de la plataforma electoral que para la elección en cuestión, los partidos hubieren registrado.

                        Promover al candidato registrado para la obtención del voto de la ciudadanía en la jornada electoral.

                        Contener en todo caso, tratándose de la propaganda impresa, una identificación precisa del partido político o coalición que ha registrado al candidato.

Por su parte, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,  ha emitido diversos criterios conforme a los que se puede definir con claridad los actos anticipados de campaña, mismos que de manera enunciativa se presentan a continuación:

En este contexto, es necesario precisar que, del análisis integral realizado al contenido de la propaganda en cuestión, esta autoridad electoral no advierte la existencia de alguna violación al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en atención a los siguientes razonamientos jurídicos:

En primer término, conviene señalar que del análisis realizado al contenido de dicha propaganda, no se advierten elementos que pudieran indicar, siquiera en modo indiciario, que el Partido Acción Nacional hubiese realizado actos anticipados de campaña, es decir, que a través de la difusión de la citada propaganda haya promocionado a candidato alguno a efecto de obtener el voto de la ciudadanía en el próximo proceso federal electoral dos mil nueve, y menos aun, que difundiera su plataforma electoral, toda vez que el contenido de la misma únicamente hace alusión a la difusión de la ideología del Partido Acción Nacional, así como a programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, y no así, a acciones de carácter electoral a efecto de presentar candidaturas a la ciudadanía con la finalidad de obtener el voto en una determinada elección.

En la especie, esta autoridad considera que el contenido de la propaganda materia del actual procedimiento, no cumple con los requisitos para ser considerada propaganda electoral, toda vez que el hecho de que en ella se difunda la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por el gobierno federal, no se considera elemento suficiente para acreditar lo aducido por el partido impetrante, en cuanto a que los hechos denunciados constituyen actos anticipados de campaña.

En ese tenor, se considera que la propaganda de mérito no cumple con los requisitos para considerarse propaganda electoral, toda vez que en ella no se hace alusión a plataforma electoral alguna, ni se menciona el día en que se realizará la jornada electoral, y menos aun, se solicita el voto de los ciudadanos para ocupar un cargo de elección popular, debiendo tener en cuenta que la plataforma electoral es un programa de acción sustentado en la declaración de principios del partido político postulante, para que el electorado tenga conocimiento de lo que el candidato y el partido político se proponen efectuar en caso de obtener el triunfo en la elección respectiva.

En efecto, la propaganda materia del actual procedimiento no puede ser considerada como propaganda electoral, en virtud de que del análisis integral al contenido de la misma se desprende que no contiene la fotografía y nombre de algún candidato a cargo de elección popular, en tal virtud, con la misma no se transgrede la normativa atinente a la propaganda electoral, pues no se invita a votar  por algún candidato o partido político.

Finalmente, tampoco se advierte que se cuente con elementos suficientes para afirmar que la propaganda en comento pudiera incidir en el normal desarrollo de alguna justa comicial, porque en modo alguno contiene expresiones vinculatorias con algún proceso electoral, ni tiene mensaje por el cual se invite a la emisión del voto, por lo que no puede afirmarse que los hechos objeto de análisis, pudieran influir en el desarrollo del proceso electoral federal dos mil ocho-dos mil nueve.

Con base en los razonamientos antes esgrimidos, y en virtud que del análisis integral realizado a las constancias que obran en el expediente, esta autoridad no encuentra elementos suficientes que acrediten la existencia de alguna infracción a la normatividad electoral federal, es posible concluir que no existen elementos que acrediten que el Partido Acción Nacional transgredió lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al no acreditarse la presunta realización de actos anticipados de campaña.

8. Una vez sentadas las anteriores consideraciones respecto de los motivos de inconformidad hechos valer por el Partido Revolucionario Institucional, podemos concluir que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, regulan la propaganda política, electoral o gubernamental,  atendiendo al ente que la emite y difunde, a partir de lo cual se asignan fines y restricciones específicas, especialmente en materia de sanciones.

En correspondencia, la estructura constitucional y legal, dio pie a la construcción de un nuevo capítulo en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el que se define el régimen sancionador electoral.  De manera inequívoca este libro séptimo, inicia desarrollando un catálogo de sujetos, actores políticos, sociales, personas físicas y morales, que pueden cometer infracciones y ser sancionados en materia electoral. De esa suerte, la autoridad ha de comenzar el análisis de las quejas presentadas, a partir del sujeto que presuntamente las comete, para luego verificar si los hechos impugnados colman alguna de las correspondientes infracciones.

Es por eso, que la presente resolución edifica su argumento a partir del sujeto denunciado, para luego explorar las prohibiciones que le impone la ley.

En este mismo sentido, la legislación electoral, desde la Constitución de la República, clasifica el tipo de propaganda por los sujetos que la emiten, a saber:

Los partidos políticos emiten propaganda política y propaganda electoral; las instituciones públicas por su parte emiten propaganda gubernamental, y el conjunto de organismos y actores políticos y sociales están en condiciones de emitir opiniones y propaganda políticas en todo tiempo, excepto durante las campañas electorales, en radio y televisión.

El Reglamento de Quejas y Denuncias, aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, define en su artículo 7 a la  propaganda política como “el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal.”

La misma disposición establece “Se entenderá por propaganda electoral, al conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. (…)”

“También se referirá a la difusión de mensajes tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de algún partido político, aspirante, precandidato o candidato.

“Finalmente, que contenga cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos.”

Por otra parte, esta resolución toma en cuenta las restricciones legales contenidas en el COFIPE, relacionadas con el contenido, temporalidad, ubicación y colocación de la propaganda. En cuanto al contenido, la única prohibición expresa que se encuentra en la Constitución y la ley, es la de emitir mensajes difamatorios y calumniosos en contra de las instituciones, los propios partidos y los candidatos. Por su parte el Reglamento de Quejas y Denuncias, impone un breve catálogo de restricciones en los contenidos en la propaganda electoral, supuestos y prohibiciones que no se observan en el análisis de la propaganda objeto de la denuncia, tampoco se aprecia que surtan efecto las restricciones de temporalidad que contempla la normatividad.

Asimismo, existe la prohibición de difundir propaganda gubernamental, desde el inicio de las campañas electorales (federales y locales) hasta la conclusión de la jornada electoral. Con excepción de las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia. Esto quiere decir, que la prohibición temporal es tajante, si bien solo en el lapso de las campañas electorales. 

Es de tener en cuenta, la sincronía temporal a la que obliga el modelo constitucional: la emisión y difusión de la propaganda política es permanente; por su parte la propaganda electoral, de conformidad con el COFIPE, se produce y difunde solo durante la campaña electoral, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas y obtener el voto  a favor del partido político. Mientras que la propaganda gubernamental es también permanente, pero debe cancelarse por completo (salvo las excepciones referidas), durante las campañas electorales.

Así pues, un análisis coherente de todo este marco normativo nos lleva a la conclusión que los supuestos contenidos en el artículo 134 Constitucional, en el COFIPE y en el Reglamento de Quejas y Denuncias del IFE, no son aplicables a ningún partido político, cuya misión es justamente la de propiciar el debate programático y entre otras criticar o defender las acciones de gobierno. En otras palabras, a los partidos políticos les es permitido un tipo de propaganda política más amplia que a las instituciones gubernamentales, precisamente por que éstas no son patrimonio de un organismo político, sino instituciones de todos los mexicanos, y por lo tanto sujetas a restricciones más puntuales y estrictas.

Por lo que toca al motivo de inconformidad señalado por el partido denunciante, según el cual la propaganda denominada “Acción ES” constituye un acto anticipado de campaña, se debe considerar que:

Se trata de una propaganda que ocurre en el mismo tiempo y lugar  que las otras campañas propagandísticas de los demás partidos políticos en el país. Son parte del debate político, del mismo modo que lo hacen simultáneamente el resto de partidos políticos en México.  Por lo cual no hay ventaja que se produzca por anticipado, y por lo tanto no se vulnera el principio de equidad.

Por otro lado, la propaganda denunciada ocurre bajo las modalidades y los medios permitidos por la ley (espectaculares y bardas), medios que son utilizados también por el conjunto de organizaciones que forman parte del sistema mexicano de partidos; por lo cual tampoco se genera una ventaja indebida.

En este sentido, la propaganda materia de la denuncia, no puede considerarse electoral, dado que a través de ella se está difundiendo o promoviendo lo que el partido considera, es una buena acción o programa de gobierno y que corresponde a su ideología, programas y acciones. Queda claro que lo que hace el gobierno es siempre materia de debate público, al que los partidos asisten con los medios a su alcance, criticando o defendiendo, según su postura política. Una vez más, este debate es sostenido por el conjunto de partidos políticos permanentemente, por lo que no existe ventaja alguna generada por dicha propaganda.

Del mismo modo se advierte que la propaganda en cuestión no tiene por objeto posicionar en el ánimo de los ciudadanos a sujeto alguno, aspirante o precandidato por lo que, nuevamente, no se genera distorsión en la competencia ni en el valor esencial de la equidad.

En conclusión, la propaganda materia de la denuncia, cumple con las características de la propaganda política, que en ejercicio de sus prerrogativas difunden los partidos políticos. No existe disposición legal alguna, que prohíba a los partidos políticos la difusión de su propaganda política durante los procesos electorales.

Por otro lado y en cuanto, a la presunta violación al artículo 134 constitucional, y sus correlativos en el Código Federal Electoral, esta violación tampoco se actualiza, dado que quien puede cometer infracciones a esa normatividad, son los servidores públicos y no los partidos políticos.

9. Que en atención a los antecedentes y consideraciones vertidos, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, párrafos 1 y 2; 109, párrafo 1 y 370, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 118, párrafo 1, incisos h), w) y z) del ordenamiento legal en cita, este Consejo General emite la siguiente:

R E S O L U C I Ó N

PRIMERO.- Se declarara infundado el procedimiento especial sancionador incoado en contra del Partido Acción Nacional, en términos de lo señalado en los considerandos 5, 6 y 7del presente fallo.

SEGUNDO.- Notifíquese personalmente la presente Resolución.

TERCERO.- En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto total y definitivamente concluido.

II. Recursos de Apelación. Disconformes con la mencionada resolución, por sendos escritos de treinta y uno de enero de dos mil nueve, el Partido de la Revolución Democrática y el Partido Revolucionario Institucional, por conducto de su respectivo representante propietario ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, interpusieron los recursos de apelación que ahora se resuelven.

III. Trámite y remisión de expedientes. Mediante oficios SCG-150/2009 y SCG-151/2009 de seis de febrero del año dos mil nueve, recibidos en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior el mismo día, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral remitió los expedientes integrados con motivo de los recursos de apelación promovidos por el Partido de la Revolución Democrática y el Partido Revolucionario Institucional, en los cuales obran, entre otros documentos, los originales de las demandas presentadas por los citados institutos políticos, original y copia certificada de la resolución impugnada y los respectivos informes circunstanciados.

IV. Terceros interesados. Durante el trámite respectivo realizado por la autoridad responsable, compareció como tercero interesado, en los recursos de apelación SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009, el Partido Acción Nacional, a través de su representante propietario ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

V. Recepción y turno a Ponencia. Recibidas en esta Sala Superior las constancias respectivas, por acuerdo de nueve de febrero del año en curso, la Magistrada Presidenta de este Tribunal turnó los expedientes SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009 a la Ponencia del Magistrado Flavio Galván Rivera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

VI. Radicación. Mediante proveídos de nueve de febrero del año que transcurre, el Magistrado Instructor radicó en la Ponencia a su cargo los expedientes de los recursos antes citados.

En el expediente identificado con la clave SUP-RAP-16/2009, el Magistrado Instructor ordenó reservar respecto de la petición del Partido Revolucionario Institucional de dictar medidas cautelares.

VII. Admisión y propuesta de acumulación. Por acuerdos de dieciséis de febrero de dos mil nueve, el Magistrado Instructor admitió las demandas de los recursos de apelación al rubro anotados.

En el citado proveído, el Magistrado Instructor propuso al Pleno de la Sala Superior la acumulación del recurso de apelación SUP-RAP-16/2009, al diverso recurso de apelación SUP-RAP-15/2009, tomando en consideración que en ambos casos se impugna la misma resolución y que se trata de la misma autoridad demandada.

VIII. Promoción de Tercero Interesado. En fecha veinte de febrero del dos mil nueve, el Partido Acción Nacional, tercero interesado, presentó escrito en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, por el cual hizo del conocimiento de esta Sala Superior la colocación, por el Partido Revolucionario Institucional en el Estado de Veracruz, de espectaculares alusivos a programas sociales, razón por la cual solicitó que se declare improcedente el recurso de apelación SUP-RAP-16/2009.

Al respecto el Magistrado Instructor acordó tener por recibido el mencionado escrito y agregarlo al expediente, a fin de que surtiera los efectos legales procedentes, así como reservar acerca de la petición de declaración de improcedencia del recurso, para su resolución de manera colegiada, por esta Sala Superior.

IX. Cierre de instrucción. Por acuerdos de veinticuatro de febrero de dos mil nueve, el Magistrado Instructor declaró cerrada la instrucción y ordenó formular el respectivo proyecto de sentencia.

X. Engrose. El proyecto se listó, para su discusión y votación en sesión pública convocada para el veinticinco de febrero del presente año, donde fue rechazado por mayoría de seis votos contra uno y se encargó el engrose a la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente, para conocer y resolver los recursos de apelación al rubro indicados, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción V, y 189, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en los numerales 4 y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de recursos de apelación promovidos por partidos políticos nacionales, a fin de impugnar la resolución dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en un procedimiento especial sancionador incoado en contra del Partido Acción Nacional.

SEGUNDO. Acumulación. De la lectura de los escritos de demanda, correspondientes a los recursos de apelación SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009, esta Sala Superior advierte que existe conexidad en la causa, dada la identidad del acto impugnado, además de que se trata de la misma autoridad responsable; por tales motivos, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; 73, fracción I, y 74, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a fin de resolver de manera conjunta, congruente, pronta y expedita, se considera conforme a Derecho decretar la acumulación del recurso de apelación SUP-RAP-16/2009 al SUP-RAP-15/2009, por ser éste el que se recibió primero, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior.

En consecuencia, se debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia, a los autos del recurso de apelación acumulado.

TERCERO. Agravios. Los conceptos de agravio hechos valer por el Partido de la Revolución Democrática, en el recurso de apelación identificado con la clave de expediente SUP-RAP-15/2009, son al tenor siguiente:

AGRAVIOS

AGRAVIO ÚNICO

FUENTE DEL AGRAVIO.- Es fuente de agravio el considerando 5 (cinco arábigo), en relación con los puntos resolutivos PRIMERO y TERCERO de la “RESOLUCIÓN DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL RESPECTO DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR INCOADO POR EL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, EN CONTRA DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL, POR HECHOS QUE CONSIDERA CONSTITUYEN INFRACCIONES AL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, IDENTIFICADO              CON              EL              NÚMERO              DE EXPEDIENTE SCG/PE/PRI/JD10/MICH/005/2009”; y únicamente por lo que se refiere al espectacular difundido por el Partido Acción Nacional con la leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”; el cual fue materia del procedimiento especial sancionador cuya resolución se recurre.

CONCEPTO DE AGRAVIO.- La resolución impugnada, que es materia del presente recurso de apelación, resulta violatoria del principio de legalidad electoral y con ello de los artículos 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 105 párrafo 2 y 109 párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; toda vez que el Consejo General del Instituto Federal Electoral determina declarar infundado el procedimiento especial sancionador, sin hacer una distinción del contenido de los espectaculares difundidos por el Partido Acción Nacional.

En la resolución controvertida la responsable sostiene:

“Ahora bien, una vez sentadas las anteriores consideraciones procede realizar el análisis del contenido de los espectaculares materia de inconformidad cuyo texto a continuación se reproduce: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado”; “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”; y “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.”

…

“Una vez detallado el contenido de los promocionales materia de inconformidad, esta autoridad colige que se trata de propaganda desplegada por el partido denunciado con el objeto de manifestar su afinidad con algunas actividades vinculadas al bienestar social desarrolladas por el gobierno federal y, que a su juicio, constituyen acciones responsables.

Efectivamente, la propaganda materia de inconformidad hace referencia a diversas actividades que en su opinión realiza el gobierno federal, relacionadas con la seguridad, educación y el empleo, mismas que en su concepto se encuentran encaminadas a favorecer a los ciudadanos mexicanos, hecho que en la especie debe ser considerado dentro de las actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción.”

Como puede apreciarse, en la resolución impugnada, el Consejo General responsable realiza consideraciones genéricas sobre el contenido de los cuatro espectaculares materia de la queja, si tomar en cuenta que tienen con contenido diverso y que, en particular, el difundido con la leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”; contaba con características diversas, que hacían necesario que se ordenara su retiro inmediato y se impusiera una sanción al Partido Acción Nacional.

En efecto, la responsable pasó por alto que en el espectacular en referencia, el Partido Acción Nacional utiliza indebidamente y de manera explícita el Seguro Popular en su propaganda (el cual es un programa de asistencia social implementado por el Gobierno Federal), para influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes; lo cual es contrario al sistema jurídico que rige el establecimiento y operación de dichos programas públicos; constituyendo una infracción grave de dicho partido político, lo cual se agrava pues ha iniciado y se encuentra en curso el proceso electoral federal.

En el primer párrafo del considerando 5, que es materia de la presente impugnación, la responsable anuncia que analizará la conducta a la luz de la norma presuntamente violada, que es el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

No obstante, de una lectura cuidadosa de todas las partes que integran el considerando referido y de la resolución en su conjunto, puede apreciarse que no realiza un análisis de cada uno de los elementos del tipo administrativo a la luz de la conducta denunciada y, en particular, del espectacular con la leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”; lo cual representa una clara violación al principio de legalidad.

De haber realizado dicho análisis, pudo haber acreditado con claridad que, dicho espectacular en particular, si viola lo dispuesto por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dispone textualmente:

Artículo 347

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:

…

e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal, municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; y

…

La norma legal de referencia, dispone que los sujetos a los que va dirigida dicha limitación, además de los Poderes de la Unión, de los poderes locales, órganos de gobierno municipales, órganos de gobierno del Distrito Federal, órganos autónomos, y cualquier otro ente público.

Al referirse a las autoridades de todos los órdenes de gobierno y, señalar, adicionalmente, a cualquier otro ente público, es claro que el legislador dejó abierta la posibilidad de incluir a otros sujetos de derecho público, en la prohibición de utilizar de programas sociales y sus recursos, del ámbito federal.

Al ser los partidos políticos entidades de interés público, es claro que el Instituto Federal Electoral debió incluirlos entre los sujetos con prohibición expresa para utilizar programas sociales en su propaganda.

Sin embargo, en la resolución controvertida, el Consejo General sostiene de manera dogmática que la prohibición de utilizar programas sociales “...se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno...”

Lo inexacto de tal afirmación radica no solo en el hecho de que la responsable indebidamente excluye a los partidos políticos de la prohibición prevista por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; sino porque omite realizar una interpretación sistemática y funcional de dicho precepto con lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 1º y 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009.

De haber realizado dicha interpretación se hubiera percatado con facilidad que el artículo 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, obliga a los partidos políticos a conducir sus actividades dentro de los causes legales y que la Ley General de Desarrollo Social y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, establecen con claridad meridiana la utilización de los programas sociales para fines partidistas, con mención especial al Seguro Popular.

El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el señalado 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen de manera expresa la obligación de los partidos políticos de sujetarse al marco legal establecido.

La prohibición de utilizar programas sociales para fines electorales, se encuentra enmarcada dentro de un sistema jurídico nacional, que la responsable no analiza de manera armónica en la resolución impugnada.

En ese orden de ideas, pasó por alto que el Partido Acción Nacional, con el espectacular en controversia, vulnera los artículos que a continuación se reproducen:

Artículo 41.- (...)

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.

Conforme a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es claro que una de las formas específicas de intervención de los partidos en el proceso electoral son los límites y prohibiciones de utilización de los programas gubernamentales previstos en el Presupuesto de Egresos y en la Ley de Desarrollo Social.

Por otra parte, la identificación y difusión simultánea de los programas de asistencia social por parte del Gobierno Federal y del Partido Acción Nacional, provoca una identidad en la percepción de la población y del ciudadano que viola el principio de neutralidad previsto en el artículo 134, párrafo sexto de la Constitución Federal:

Artículo 134.- Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

…

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

De igual, y como se ha anticipado, el espectacular que menciona de manera expresa el Seguro Popular, vulnera lo dispuesto en los artículo 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:

Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;

Como se ha anticipado, existen disposiciones legales que establecen límites y prohibiciones dirigidas a los partidos políticos en la utilización de los programas de asistencia social, así como las reglas para su difusión en los medios de comunicación social a cargo del Gobierno Federal, que son las siguientes:

LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL

Artículo 1. La presente Ley es de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional, y tiene por objeto:

…

Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”.

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009

Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de 2008

Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada.

…

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.

Artículo 28. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 18 de este Decreto. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación.

…

Las dependencias y entidades que tengan a su cargo dichos programas deberán observar las siguientes disposiciones para fomentar la transparencia de los mismos:

I. La papelería y documentación oficial para los programas deberán incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. En el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del Sistema de Protección Social en Salud, se observará lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 31 y 39 de este Decreto.

Todo el gasto en comunicación social relacionado con la publicidad que se adquiera para estos programas por parte de las dependencias y entidades, así como aquél relacionado con los recursos presupuestarios federales que se transfieren a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que se aplique a través de anuncios en medios electrónicos, impresos, complementarios o de cualquier otra índole, deberá señalar que se realizan con los recursos federales aprobados en este presupuesto e incluir la leyenda señalada en el artículo 18, fracción V, de este Decreto;

…

VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades.

De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales.

Artículo 31. Las reglas de operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades deberán considerar lo siguiente:

…

La Coordinación Nacional del Programa deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan las beneficiarías para recibir los apoyos, como en las guías y materiales de difusión para las beneficiarías y las vocales de los comités de promoción comunitaria, la leyenda establecida en el artículo 28 de la Lev General de Desarrollo Social, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política del programa.

La Coordinación Nacional del Programa elaborará materiales de difusión para el personal operativo, con la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Programa Oportunidades es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”.

Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

…

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y

…

En la resolución impugnada, si bien la responsable cita parcialmente dichas prohibiciones legales, concluye indebidamente que el espectacular en controversia no se encuentra limitado por NO tratarse de propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno.

Sobre el particular, el la resolución impugnada refiere:

“La génesis de las hipótesis normativas antes transcritas encuentra su fundamento en la necesidad de salvaguardar un verdadero Estado Democrático, en el que sus gobernantes realicen actividades que sólo tengan como finalidad el bienestar de la población, garantizando a su vez que su difusión no constituya un instrumento que favorezca a un grupo para acceder al poder.

En este contexto, resulta atinente precisar que si bien los ordenamientos en cuestión exigen que la propaganda relacionada con programas sociales sea ajena a cualquier partido político, precisando que uno de sus requisitos consiste en deslindarse expresamente de cualquier fuerza política, lo cierto es que dicha taxativa se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno.

En tal virtud, las aseveraciones expuestas por el Partido Revolucionario Institucional en el sentido de que la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional mediante los consabidos espectaculares al aludir a programas sociales es contraria a los cuerpos normativos referidos en los párrafos precedentes, deviene infundada, en virtud de que como se expuso, reviste el carácter de propaganda política y no gubernamental.”

Tales afirmaciones son contrarias del principio de legalidad, pues la responsable pasa por alto que el artículo 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece con claridad la obligación de los partidos políticos de sujetarse a los causes legales.

En ese sentido, si la prohibición de utilizar programas sociales para fines electorales, se encuentra enmarcada dentro del sistema jurídico nacional, es inconcuso que obliga no solamente a los contenidos de la propaganda gubernamental, como de manera dogmática sostiene la responsable, sino a cualquier sujeto que pretenda utilizar en su propaganda los programas sociales con mención expresa, como en el caso que nos ocupa.

Todo lo anterior se agrava por que la responsable omitió considerar que el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, establece una disposición expresa en el sentido de obligar a que en la difusión y operación del Seguro Popular se destacara que se trata de un programa de carácter público y que su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos.

Es decir, se desprende la intención expresa de los legisladores de desvincular la denominación del Seguro Popular, con la cualquier identificación con los partidos políticos.

Todo lo anterior se refuerza con el hecho de que el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone textualmente la prohibición para cualquier ente público de utilizar los programas sociales federales y sus recursos, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato.

No obra en demérito para lo anterior que en la resolución que es materia de la presente impugnación, la responsable afirme que:

“Bajo este contexto, cabe decir que la finalidad intrínseca de la propaganda reviste una naturaleza inductiva, es decir, su propósito se encamina a influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, a través de la divulgación de su ideología, plataforma política y en general de cualquier actividad que le rinda un beneficio frente a la ciudadanía.

En tal virtud, si bien la propaganda de mérito podría influir en el ánimo de la ciudadanía al resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas, lo cierto es que la misma no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto.

En esta tesitura, los argumentos vertidos por el partido quejoso en el sentido de que el Partido Acción Nacional utiliza de manera indebida los programas sociales implementados por el Gobierno Federal deviene infundada, en virtud que aun cuando las expresiones contenidas en los multicitados espectaculares hacen referencia a algunas actividades que desarrolla el gobierno federal en aras de satisfacer las necesidades de la colectividad, lo cierto es que su finalidad consiste en ganar adeptos frente a la población al presentarse como un partido político que comparte la implementación de apoyos sociales, actividad política que legalmente se encuentra permitida.”

Como puede apreciarse, el Consejo General estima que los espectaculares sujetos a su análisis, se limitan a “resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas” y que, por tanto, dicha propaganda “no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto”.

Sin embargo, lo subjetivo de dicha conclusión, deriva del hecho de que la responsable no analiza el contenido de las limitaciones legales antes señaladas, de manera armónica, con lo cual permite que se vulnere el bien jurídico tutelado por dichas normas, que es la utilización de programas sociales para fines partidistas, en particular en el espectacular en el cual se utiliza la denominación expresa del Seguro Popular.

Es importante además resaltar que el fallo controvertido viola el principio de congruencia interna y con ello del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues reconoce expresamente que “...la finalidad intrínseca de la propaganda reviste una naturaleza inductiva, es decir, su propósito se encamina a influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes...”.

No obstante que reconoce expresamente que la propaganda política se encuentra encaminada a incrementar en número de partidarios o simpatizantes, omite retirar aquella en la cual se utiliza de manera expresa la denominación del Seguro Popular, el cual es un programa público, con prohibición expresa de utilización para fines partidistas.

La incongruencia de la resolución deriva del hecho de que por un lado reconoce que la propaganda política está encaminada a incrementar el número de partidarios o simpatizantes, y por otro permite la utilización de recursos públicos (usar la denominación del Seguro Popular, implementado con recursos públicos federales), en propaganda partidista.

No debe perderse de vista que la prohibición legal de utilizar programas sociales para fines partidistas, se encuentra encaminada a evitar la confusión de los ciudadanos con los programas sociales implementados por los gobiernos de los distintos niveles (los cuales son creados e instrumentados con recursos públicos); lo cual puede generar una ventaja indebida para el partido que se encuentra en el gobierno, tal como ocurre en el caso que nos ocupa.

De ahí que la afirmación de que dicha propaganda “...no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto...”, adolezca de una debida fundamentación y motivación, pues la inducción no solamente puede darse a los electores sino, como la misma responsable reconoce, a los ciudadanos en general, para que el partido político incremente el número de sus partidarios o simpatizantes, lo cual se vuelve más grave en el caso que nos ocupa, al tratarse de propaganda política difundida iniciado el proceso electoral federal.

Por otra parte,  los conceptos de agravio hechos valer por el Partido Revolucionario Institucional en el recurso de apelación identificado con la clave de expediente SUP-RAP-16/2009, son al tenor siguiente:

PRIMERO APARTADO DE AGRAVIOS

DE LA FALTA DE FUNDAMENTACION Y MOTIVACIÓN

1.- DE LAS FACULTADES DE ATRACCIÓN

Otro atentado a la debida fundamentación y motivación se da en perjuicio de mis representados produciendo en su esfera jurídica agravios, no se pueden pasar por alto las normas procesales aplicables a los procedimientos especiales sancionatorios, veamos cómo deben ser, para posteriormente demostrar a Ustedes la manera en que la responsable actúa sin fundamento y sin motivo en el procedimiento:

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuanto a las denuncias en la modalidad que nos ocupa establece lo siguiente:

“Artículo 371

1. Cuando las denuncias a que se refiere este capítulo tengan como motivo la comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido de propaganda política o electoral impresa, de aquella pintada en bardas, o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisión, así como cuando se refieran a actos anticipados de precampaña o campaña en la que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda se estará a lo siguiente:

a) La denuncia será presentada ante el vocal ejecutivo de la Junta Distrital del Instituto que corresponda a la demarcación territorial en donde haya ocurrido la conducta denunciada;

b) El vocal ejecutivo ejercerá, en lo conducente, las facultades señaladas en el artículo anterior para el Secretario del Consejo General del Instituto, conforme al procedimiento y dentro de los plazos señalados por el mismo artículo;

c) En su caso, el proyecto de resolución será presentado para su conocimiento y votación ante el Consejo Distrital respectivo;

d) Fuera de los procesos electorales federales, la resolución será presentada ante la Junta Ejecutiva del distrito electoral de que se trate; y

e) Las resoluciones que aprueben los consejos o juntas distritales del Instituto podrán ser impugnadas ante los correspondientes consejos o juntas locales, cuyas resoluciones serán definitivas.

2. En los supuestos establecidos en el párrafo 1 del presente artículo, si la conducta denunciada constituye una infracción, generalizada o reviste gravedad, la Secretaría del Consejo General del Instituto podrán atraer el asunto.

Esto es que mi representado, mediante escrito, en acato a la normativa por el que se dio inicio a la queja cuya resolución hoy se apela, fue presentado ante la Junta Distrital del Distrito 10 del Estado de Michoacán con cabecera en la Ciudad de Morelia, debiendo haber sido sustanciado y resuelto por ese mismo órgano electoral.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

La responsable al no tener los motivos suficientes para atraer el asunto, causa en mi representado un agravio pues el asunto debió haber sido resuelto por la Junta Distrital y en caso de inconformidad de cualquiera de las partes, la Junta Local conocería en última instancia para resolver en definitiva, se pudiera alegar por parte de la autoridad que la queja fue atraída, porque la conducta denunciada es una infracción generalizada, lo que no ocurre en la especie; dado que la responsable se enteró de la existencia de la propaganda en todo el país hasta que en la diligencia de alegatos y ofrecimiento de pruebas la representación del Partido Acción Nacional lo expresó. Por otra parte que reviste gravedad, puede considerarse válido, pues por el modo en que resuelve prácticamente considera la denuncia de los hechos como un asunto irrelevante, entonces no puede ser grave como para atraer un asunto, según la responsable y a pesar de ello, el asunto fue atraído por el órgano central para su sustanciación y resolución con lo que se violentó en perjuicio de mi representado la motivación que todo acto de autoridad debe tener para poder llevarse a cabo de manera fundamentada, lo que desde nuestro punto de vista redunda en falta de motivación en lo que pretende fundar y causa agravio a mis representados es la omisión de observancia de este importante principio al no dar a conocer a los justiciables cómo justifica la atracción de un asunto que no es de su competencia, pues si fuera generalizada la conducta o si fuera grave la resolución definitivamente que hubiera sido en otro sentido.

2.- DE LA PROPAGANDA GUBERNAMENTAL

La fundamentación y la motivación se suponen mutuamente, pues sería imposible desde el punto de vista de la lógica jurídica citar disposiciones legales sin relacionarlas con los hechos de que se trate, ni exponer razones sobre hechos que carezcan de relevancia para dichas disposiciones. En este sentido José María Lozano lo expresaba con gran claridad: “ La Constitución quiere que se funde y motive la causa del procedimiento, esto es, que se exprese el motivo de hecho que lo autoriza y el derecho con el que se procede”. (Tratado de los derechos del hombre, México, Imprenta del Comercio de Dublán y Compañía, 1876, Págs.-129-130).-

Representación ante el Consejo General del IFE

En nuestros tiempos y en interpretación y aplicación del artículo 16 constitucional, la interpretación más clara y precisa de los requisitos de fundamentación y motivación exigidos por ese artículo, la ha formulado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando ha expresado:

FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. (Se transcribe).

En virtud de lo anteriormente expuesto, tenemos claro que la garantía de fundamentación impone a las autoridades el deber de precisar las disposiciones jurídicas que aplican a los hechos de que se trate y en los que apoyen o funden incluso, su competencia, así como deben expresar los razonamientos que demuestren la aplicabilidad de dichas disposiciones todo lo cual se debe traducir en una argumentación o juicio de derecho. Pero por otra parte, y de manera complementaria, la garantía de motivación exige que las autoridades expongan los razonamientos con base en los cuales llegaron a la conclusión de que tales hechos son infundados como acontece en la especie, ya que normalmente debe resolver con base en el análisis de las pruebas, lo cual se debe exteriorizar en una argumentación o juicio de hecho.

En este sentido, deben tenerse en cuenta las tesis de jurisprudencia establecidas por nuestros más altos tribunales, tales como la visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo IV, segunda parte, Pág. 622, bajo el rubro “ FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN”; la visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, num. 54, junio de 1992, pág.-49, bajo el rubro “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN”.-

En consecuencia, estamos ante la presencia de actos, que se han dado a través del proceso y en particular el aquí impugnado, que no ha sido debidamente motivado, por cuanto no basta mencionar las consecuencias que la responsable considera, sino conocer cómo es que llega a tales alcances; lo que insistimos en el presente caso no ha sucedido.

Veamos en primer término los fundamentos legales en lo que concierne a la propaganda gubernamental y las disposiciones legales que le resultan aplicables, destacando lo que se refiere a diversos programas como los que contiene la Ley General de Desarrollo Social, misma que establece:

“Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.”

Encontramos disposiciones que de haber interpretado la responsable las normas con un criterio sistemático y funcional, hubiese podido en cumplimiento a la fundamentación, emitir resolutivos debidamente motivados en la norma jurídica; lo anterior tomando en cuenta al resolver que es necesario actuar sancionando al infractor y suspendiendo la ilegal campaña publicitaria de Programas de Gobierno implementada por el Partido Acción Nacional, dado que no se puede vincular la publicidad de los programas gubernamentales con los partidos políticos, pero veamos cuáles son las normas y de qué manera limitan la publicidad o propaganda gubernamental: Así, la Ley General de Desarrollo Social, así como el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2009, que en el tema que nos ocupa, establece:

“Artículo 18.

(...)

Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases:

(...)

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda:

‘Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa’. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.

Tenemos entonces la clara intención del legislador de dejar aparte de la propaganda de los partidos políticos a aquella mediante la cual difunden su  publicidad las dependencias del Gobierno Federal, es decir, es claro lo que en el párrafo citado se enfatiza: los programas de Gobierno Federal son ajenos a cualquier partido político, disposición que desde luego incluye al Partido Acción Nacional.

Dentro de las disposiciones del Decreto en consulta y en lo que se refiere concretamente al Seguro Popular del Sistema de Protección Social en Salud, puede leerse lo siguiente:

“Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

I al X...

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;             

Como puede verse en lo que se subraya, existe la disposición de que este programa del Gobierno Federal, deberá siempre ser ajeno a cualquier partido político, lo que incluye al Partido Acción Nacional, a pesar de ser el Instituto Político del que proviene el titular del Ejecutivo.

Por último, en cuanto al Decreto, en el mismo artículo 39 encontramos de manera general, refiriéndose a la difusión de los programas de la Secretaría de Salud, lo siguiente:

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y

El sentido de tales restricciones redunda en la necesaria separación de los programas institucionales de las autoridades y la propaganda sea política o electoral de los partidos políticos. Esto es, que ningún partido político puede hacer suya la propaganda de las dependencias del Gobierno Federal porque quien lo haga, incurre en faltas a las leyes y deberá ser sancionado, como ocurre en el caso concreto, en el que la responsable apartándose de la legalidad prefiere que las acciones denunciadas y que son contrarias al derecho, se sigan dando.

A mayor abundamiento, sirve de apoyo a lo antes señalado, lo expuesto en el Dictamen por el que se aprueba la Ley General de Desarrollo Social en el Poder Legislativo, en el sentido de que en ningún momento establece o incluye a los partidos políticos como autoridad responsable o que pueda manipular el programa o programas de desarrollo social, en ningún aspecto, menos en su difusión, como lo establece la disposición del artículo 28 de la propia Ley General de Desarrollo Social. Lo cual se puede ver incluso en el propio Dictamen del Legislador cuando se definen las competencias:

“Se crea el Sistema Nacional para el Desarrollo Social que será una garantía para la concurrencia, colaboración, coordinación y concertación entre los niveles de gobierno y los sectores social y privado. Dicho sistema tiene por objeto integrar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de Desarrollo Social; establecer la colaboración entre las dependencias y entidades federales; promover la concurrencia, vinculación y congruencia de los programas, acciones e inversiones de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, con los objetivos, estrategias y prioridades de dicha política, así como fomentar la participación de las organizaciones y, en general, de los sectores social y privado en el desarrollo social; coordinar las acciones orientadas a la consecución de los objetivos, estrategias y prioridades de la política nacional de desarrollo social e, impulsar la desconcentración y descentralización de los recursos y acciones para el desarrollo social.”

“En cuanto a las competencias se señala que el Sistema es coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social. Dentro del Sistema, la Secretaría coordinará la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectoriales y aquellos que formulen las entidades federativas.”

La propia Ley establece las competencias sin considerar a los partidos políticos, de acuerdo con el propio texto de Ley:

“Capítulo

De las Competencias

Artículo 39. La coordinación del Sistema Nacional compete a la Secretaría, con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades federativas, así como de las organizaciones. La Secretaría diseñará y ejecutará las políticas generales de desarrollo social. Al efecto, coordinará y promoverá la celebración de convenios y acuerdos de desarrollo social.

La Secretaría coordinará la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectoriales y los de las entidades federativas, promoviendo que la planeación sea congruente, objetiva y participativa.

Artículo 40. En el ámbito de sus atribuciones y en congruencia con las disposiciones de esta Ley las legislaturas de los estados, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y los municipios emitirán normas en materia de desarrollo social, tomando en cuenta sus particularidades.”

Por su parte el artículo 9 de la Ley señala:

“Artículo 9. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuéstales necesarios y estableciendo metas cuantificables.”

En esta disposición no se advierte la participación de entes como partidos políticos. Para mayor abundamiento de lo anterior, quienes tienen como atribución el desarrollo social son los entes públicos de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social.

“Artículo 17. Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal.”

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Al determinar el Consejo General de Instituto Federal Electoral, que la propaganda de los medios espectaculares, materia de la impugnación, encajan en el concepto de propaganda política y, más aún, se entienden, dice el IFE, dentro de las actividades de carácter permanente de los partidos políticos comete una violación a la debida motivación y fundamentación pues pasa por alto las normas anteriormente citadas, permitiendo con la resolución que se impugna una clara invasión de esferas legales de actuación, pues como se verá más adelante la función de un Partido Político no es ensalzar al Ejecutivo difundiendo sus programas y acciones de Gobierno; que no se confunda, los partidos perseguimos fines muy distintos que el publicitar el quehacer gubernamental, no puede permitirse bajo ninguna circunstancia que actos como los denunciados se sigan dando sin que medie sanción por llevarlos a cabo, se debe poner un límite a la propaganda de los partidos con medidas ejemplares, pues de no darse, en un futuro todos los partidos podremos mediante maniobras ilegales, disfrazar la propaganda gubernamental bajo el manto de la propaganda política burlando así el sentido que se quiso dar a las normas jurídicas que en materias diversas prevén los mismos fines.

El Consejo General del Instituto Federal Electoral, al resolver infundada la queja por la que se denunciaron actos contrarios a la ley no hace en sus razonamientos la ilación concreta de que, los actos prohibidos o acotados en tiempo por leyes de materia diversa, hay ocasiones en que convergen, como en el caso concreto sucede, y será sólo mediante un análisis integral a las normas aplicables, las pruebas aportadas, los hechos narrados y los argumentos de las partes como podrá resolver fundada y motivadamente.

La conceptualización hecha por el Consejo General resulta irrelevante para la litis sustancial planteada, ya que la impugnación se dirige al uso indebido de los programas sociales, donde no importa la temporalidad, es decir, resulta irrelevante si la propaganda es política o electoral, y más aún si es relativa a las actividades permanentes o de campaña, ya que lo importante es el uso indebido.

El uso indebido no tiene temporalidad. Es una prohibición absoluta prevista en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, así como en la Ley General de Desarrollo Social.

Esto es, no importa si el Partido Acción Nacional desplegó su campaña de difusión con objeto de promover la “vida democrática” (actividades permanentes) o con el objeto de promover el voto a su favor, el hecho es que en cualquier caso, con las reglas específicas que para cada caso debe observar, no debe usar los programas sociales para uso distinto al desarrollo social.

Causa agravio a mi representado que el Consejo General del IFE señale que la propaganda del PAN tiene como objetivo:

“ganar adeptos frente a la población al presentarse como un partido político que comparte la implementación de apoyos sociales, actividad política que legalmente se encuentra permitida”,

Sin embargo, olvida la litis del asunto, la prohibición absoluta y explícita, de usar los programas sociales para cualquier fin distinto al del desarrollo social, así sea ganar adeptos.

El Consejo General del IFE, cuando aborda el contenido del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009 (artículo 18, fracción V, y 39, fracciones XI y XII) y la Ley General de Desarrollo Social (artículo 28), señala:

“resulta atinente precisar que si bien los ordenamientos en cuestión exigen que la propaganda relacionada con programas sociales sea ajena a cualquier partido político, precisando que uno de sus requisitos consiste en deslindarse expresamente de cualquier fuerza política, lo cierto es que dicha taxativa se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno”

Esta interpretación es limitada y errónea, ya que si bien las disposiciones legales señaladas prevén la incorporación de una leyenda en la propaganda gubernamental, la prohibición del uso de los programas sociales para un fin distinto al desarrollo social es una prohibición absoluta, válida para todos los ciudadanos de la República.

La conclusión del Consejo General del IFE se basa en que la prohibición contenida en la leyenda sólo aplica para las entidades gubernamentales, lo cual es inexacto, ya que si bien se refiere a que la leyenda debe incorporarse a los elementos de comunicación que utilicen las entidades de gobierno, la prohibición que dicha leyenda incorpora, se dirige a todos los habitantes de la República y esto es así, en virtud de la motivación de la incorporación de la prohibición del uso distinto a los programas sociales: que no se utilicen más que en beneficio de la sociedad, de tal manera que nadie se aproveche de ellos para ninguna otra cosa (por supuesto no para la propaganda política o propaganda electoral).

SEGUNDO APARTADO DE AGRAVIOS

DEL FRAUDE A LA LEY

Se inicia el planteamiento del presente apartado de agravios tomando como referencia la parte atinente de la exposición de motivos de las Reformas a la Carta Magna, para acreditar la justa pretensión de mi representado de que se sancione y se haga cesar la propaganda denunciada por parte del Partido Acción Nacional, y para así poder desentrañar el verdadero sentido que las autoridades electorales deberán dar a las nuevas disposiciones aplicables en materia electoral, es así que los legisladores refieren:

“En una nueva Base III del Artículo 41 quedan establecidas las normas constitucionales del nuevo modelo de comunicación entre los partidos y la sociedad, tanto en periodos electorales como no electorales.

…

Se establecen, finalmente, disposiciones a fin de que durante los periodos de campañas electorales toda propaganda gubernamental, de los tres órdenes de gobierno, sea retirada de los medios de comunicación social, con las excepciones que señalará la propia norma constitucional.”

Tenemos entonces que los legisladores quisieron imprimir a la nueva modalidad de comunicación entre los partidos políticos y los ciudadanos con un modelo distinto al que se había venido utilizando y que no es otra cosa que los gobiernos federal, estatales y municipales en los plazos marcados por la ley, no difundieran propaganda gubernamental, claro está con las excepciones del caso y que se señalan puntualmente en la normativa como puede verse a continuación en el texto del artículo 41 de la Carta Magna:

“Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta Base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten, violatorias de la ley.

Del extracto constitucional antes citado se desprende con meridiana claridad que la difusión de propaganda gubernamental deberá ser suspendida como ya se vio en la exposición de motivos; esto tiende a proteger el entorno electoral de posibles interferencias de los poderes públicos federal, de las entidades y de los municipios en las actividades de los partidos y no tiene otro motivo que el de dejar a salvo las intervenciones tan comunes y que han motivado controversias que hasta esta H. instancia judicial se han tenido que resolver, en muchos casos con la nulidad de los comicios; en ese mismo tenor las recientemente aprobadas reformas a la Constitución, incluyen la imparcialidad es decir, el comportamiento que todos los servidores públicos sean del estamento que sean, deberán asumir en los tiempos electorales, ordenándoles que la propaganda que difundan en el ejercicio de sus encargos no deberá incluir imágenes o símbolos que impliquen promoción, numeral constitucional que a continuación se cita:

Artículo 134. ..

…

…

…

…

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.

Ahora bien, queda claro que la propaganda gubernamental e institucional no debe mezclarse con la propaganda política; la primera, tiende a difundir el quehacer de las autoridades públicas de manera institucional y con características informativas dirigido a los ciudadanos, y la segunda, es decir la propaganda política, es la que los partidos políticos realizan dirigida también a la ciudadanía, pero persigue una finalidad muy distinta, se trata de ganar popularidad.

La propaganda gubernamental puede definirse como: aquella que es difundida por los poderes públicos, los organismos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno.

En tanto que la propaganda política, es a decir del numeral 7, fracción VI del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral: “el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal.”

Como puede verse, son distintas clases de propaganda atendiendo en primer término al origen y en último al objetivo.

No se hubiese intentado la denuncia de los hechos que se controvierten, si las dos variantes de la propaganda se dieran en sus contextos legales, pero el hecho de mencionar: “GUARDERÍAS Y ESTANCIAS INFANTILES, SEGURO POPULAR, COMBATE AL CRIMEN ORGANIZADO Y A LA INSEGURIDAD,” ni son los objetivos de un Partido, y sí son mensajes propios del quehacer del Gobierno Federal, con lo que, como se mencionó a la responsable, estamos de frente a un Fraude a la Ley.

Se entiende por Fraude a la Ley una situación en la cual, para evitar la aplicación de una norma jurídica que no favorece o interesa, una persona se ampara en otra u otras, llamadas normas de cobertura, y busca dar un rodeo que le permita sortear la prohibición o las obligaciones que le imponía la norma vulnerada, es decir, dentro del ámbito de aplicación de las prohibiciones.

Al respecto, resulta aplicable la siguiente Tesis de Jurisprudencia:

Registro No. 169882

Localización:

Novena Época

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XXVII, Abril de 2008

Página: 2370

Tesis: l.4o.C.25 K

Tesis Aislada

Materia(s): Común

FRAUDE A LA LEY. SUS ELEMENTOS.

De lo establecido por los diferentes autores, así como las disposiciones existentes en la materia, se pueden extraer como elementos definitorios del fraude a la ley, los siguientes: 1. Una norma jurídica de cobertura, a cuyo amparo el agente contravendrá otra norma o principio. 2. Una norma, principio o valor jurídicos que rigen o delimitan a la norma de cobertura. 3. La existencia de ciertas circunstancias de la aplicación de la norma 1, que revelan la evasión de 2.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.

Por tanto, resulta inconcuso que el Partido Acción Nacional busca obtener beneficio con los programas y obras públicas del Gobierno Federal, lo que indiscutiblemente ocasiona la violación a los principios de equidad y de imparcialidad de los poderes públicos.

Es claro que el Partido Acción Nacional pretende sustentar su campaña política y electoral con base en los programas y gestiones del gobierno Federal y lo hace buscando ganar electores con base en los recursos públicos que se emplearon para las obras o programas de Gobierno difundidos.

Resulta claro que el artículo 134 constitucional prohíbe la propaganda personalizada, ello implica que los servidores públicos no puedan utilizar esta para beneficio propio, pero también es claro que los partidos políticos no pueden hacer propias las gestiones de gobierno y menos con fines electorales, ya que estas conductas indiscutiblemente violentan la equidad en la contienda ya que, la obra y gestión de gobierno indiscutiblemente ocasionan una ventaja para los partidos que gobiernan, y ello produce una ventaja ilegal en el proceso electoral, esto ha sido criterio del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la resolución SUP-JRC-83/2008, que en su parte considerativa resuelve lo siguiente al estudiar la difusión de logros de Gobierno:

“El objetivo de esa disposición es limitar la difusión de logros de gobierno en forma previa a la jornada electoral, a efecto de inhibir ventajas indebidas sobre el electorado, que puedan ser obtenidas por los partidos políticos que detentan el poder.

El plazo que comprende la prohibición no sólo se refiere a que la colocación de propaganda se realice dentro de los treinta y cinco días previos a la jornada electoral, sino que comprende la propaganda fijada con anterioridad a ese plazo, pues lo que se busca es evitar de cualquier modo la promoción de logros de gobierno, que puede afectar la libertad de decisión de los electores al momento de emitir el sufragio.

Sobre esta base, este órgano jurisdiccional estima que asiste razón a la coalición adora, pues la obligación de no difundir logros persigue proteger a los electores, para que no sean indebidamente influenciados por la propaganda, por lo que se conculca dicho precepto, si se difunden logros gubernamentales en el plazo de veda, independientemente de cuándo se coloquen los elementos de propaganda respectivos.

…

En cuanto a la conducta debe precisarse que la misma consiste en la difusión, entendida como la acción y efecto de propagar o divulgar logros o programas de gobierno. La difusión no puede conceptuarse como equivalente a colocación o fijación, porque de explicarlos como expresiones sinónimas, se desconocería la finalidad de la norma jurídica de referencia que es impedir la realización de conductas que, en forma directa y actual, o bien, de manera indirecta o por sus efectos, impidan la vigencia de los principios de imparcialidad de los servidores públicos y de equidad de la competencia entre los partidos políticos, según se prevé en los artículos 116, fracción IV, incisos b) y g), y 134, párrafos sexto y séptimo, de la Constitución General de la República.

Esto es, quien afirme que se subvirtió la prohibición contenida en el

artículo 177, párrafo tercero, de la Ley Electoral de Baja California Sur, en términos de lo dispuesto en el 60 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral estatal, tendría que acreditar: a) La realización de la conducta (difundir logros o programas de gobierno); b) La condición temporal (la difusión ocurre dentro el plazo de treinta y cinco días anteriores al día de la jornada electoral): c) El objeto de la conducta (logros o programas de gobierno); d) La afectación a los bienes jurídicos tutelados (imparcialidad de los servidores públicos de gobierno de los Estados y Municipios, así como equidad de la competencia de los partidos políticos), y e) En su caso, la responsabilidad de los sujetos activos (autoridades estatales y municipales, así como los legisladores locales).

En consecuencia, es suficiente con demostrar que la difusión de los logros o programas ocurrió dentro del plazo de restricción o veda (treinta y cinco días anteriores al de la jornada electoral), para que se colme el elemento normativo de referencia. Por ello, es intrascendente la circunstancia de que la colocación o fijación de logros o programas, cuando sea a través de medios fijos (como sucede con los espectaculares, mamparas, pendones, pintas en elementos firmes o permanentes, o bien, móviles, como lo son los vehículos) o electrónicos (como lo sería internet), hubiere ocurrido en forma anterior al plazo, porque la conducta prohibida es la “acción y efecto de difundir”.

El elemento normativo relativo a los sujetos activos, también, de acuerdo con la interpretación funcional de la norma jurídica precisada, comprende a toda persona individual o colectivamente considerada. Es decir, se trata de un sujeto común o indiferente y no propio o exclusivo. Esto es, está prohibido que cualquier persona realice actos de difusión de logros o programas de gobierno y que de esa forma impida que prevalezcan condiciones equitativas en el desarrollo de los procesos electorales y que, por el contrario, se afecten sus resultados en perjuicio de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos.

En suma, es independiente que el servidor público sea un autor material o intelectual e, incluso, que no sea responsable de la difusión de los logros o programas de gobierno, puesto que se debe atender a la finalidad de la norma en cuestión, lo cual coincide con la necesidad de proteger ciertos bienes jurídicos constitucionales de relevancia fundamental, como se anticipó. De una manera distinta, se desconocería una prohibición implícita y admitiría la realización de un fraude a la ley.

…

Aunque es claro que la restricción está sujeta a un plazo (treinta y cinco días anteriores al día de la jornada electoral), esa referencia normativa no puede entenderse como una autorización para válidamente realizar actos de difusión de logros o programas de gobierno el día de la jornada electoral, porque derivado del principio de constitucionalidad y legalidad, las autoridades electorales no pueden desconocer las prohibiciones implícitas que derivan de la misma Constitución General de la República, como lo son los principios de imparcialidad de los servidores públicos y equidad en la contienda electoral.

La necesidad de preservar condiciones jurídicas y fácticas que permitan la vigencia de dichos principios justifica que también en el día en que los ciudadanos sufragan, también persista esa restricción legal, porque los electores deben ejercer su derecho de votar, de manera universal, libre, secreta y directa, y los candidatos, los partidos políticos y las coaliciones deben ser votados en forma libre, auténtica y periódica. No podría predicarse que una elección es auténtica si los ciudadanos están sujetos a la difusión, en plena jornada electoral, de mensajes gubernamentales o de los legisladores, y que los electores ejercieron su voto en forma enteramente libre, cuando estuvieron sujetos a una suerte de presión.”

La prohibición a la difusión de obra y logros de gobierno que se plasma en el artículo 134 constitucional, en la que expresamente no se permite la utilización de símbolos (como el escudo de Acción Nacional) conlleva una la protección a bienes jurídicos tutelados por el derecho electoral, por un parte el principio de imparcialidad de los servidores públicos que busca que el ejercicio del Poder Público no afecte en la libertad del votante, y por otra la equidad en la contienda, es decir que, el partido en el poder no tenga ventajas ilegales derivadas de los programas y gestiones de gobierno, como lo hace el Partido de Acción Nacional.

De la definición del Fraude a la Ley procedo a continuación a enumerar porqué las acciones denunciadas lo constituyen:

                        Debido a la vinculación que existe entre el PAN y el Gobierno Federal, se trata de difundir “logros” y programas, evitando la aplicación de las disposiciones constitucionales ya citadas;

                        Se hace ver como propaganda política una propaganda gubernamental, al amparo de las normas electorales; y

                        Sortean la prohibición de la norma.

Estos tres puntos en la primera de las hipótesis, por el hecho siguiente:

                        Que el partido denunciado, de manera dolosa, haga suyos los programas y acciones del Gobierno Federal, para que los ciudadanos asocien y relacionen al PAN con los programas sociales federales descritos.

En este tema, es decir el del Fraude a la Ley y en qué consiste, se ha analizado por esta misma H. Autoridad jurisdiccional en materia electoral; baste para el caso transcribir el razonamiento que en el asunto que se identifica como SUP-RAP-248/2008 en el que refieren:

“Una violación directa a las leyes se identifica como la adecuación exacta de los hechos a los supuestos normativos que regulan una situación jurídica determinada, mientras que las violaciones por medios o mecanismos distintos pueden actualizarse cuando existan conductas que, si bien, parecieran no encuadrar directamente en el supuesto establecido en la norma, su ejecución genera la afectación al bien jurídico en ella tutelado, esto es, que el resultado obtenido con dichas conductas genere el mismo resultado que se pretendió inhibir con el establecimiento de la norma.

Conforme con lo anterior, dicho tipo de conductas transgresoras del orden jurídico pueden identificarse con la figura que se ha identificado en la doctrina como fraude a la ley, la que sustancialmente puede describirse como aquella conducta que aparentemente se encuentra permitida en el orden jurídico, pero su comisión activa o pasiva por el agente o agentes, se encuentra dirigida a trasgredir el orden jurídico, configurando con ello una infracción articulada con conductas aparentemente lícitas pero cuyo resultado genera consecuencias conculcatorias de la norma.

Partiendo de dicha figura, puede válidamente concluirse que es posible configurarse una violación en materia político-electoral, a lo dispuesto en los párrafos séptimo y octavo del articulo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando un funcionario público u órgano de gobierno federal, local o municipal, directamente o a través de terceros, orquesten la difusión de la imagen de los propios servidores, con base en los actos realizados en ejercicio de la función pública que desempeñan, verbigracia, que se contrate, se instruya, se promueva o se presione de cualquier forma a los medios de comunicación para difundir las actividades de un funcionario público.

Lo anterior porque, el objeto del constituyente y del legislador fue evitar que se difunda la imagen de los servidores públicos con base en recursos públicos, así como salvaguardar la equidad en la contienda electiva, de donde se desprende que la finalidad de la norma es evitar, precisamente, que se generen situaciones de inequidad en la contienda por la investidura y recursos de que disponen los funcionarios públicos.

En esta tesitura, es posible advertir que, en sentido amplio puede llevarse a cabo la difusión de la imagen de un servidor público, tomando como base las actividades desempeñadas en ejercicio del cargo que se ostenta; lo que, por una parte, pudiera considerarse como un acto lícito porque en la respectiva difusión, en estricto sentido, no se emplearon recursos públicos, sin embargo, la difusión con medios diversos toma como base, los actos desempeñados en ejercicio de una función pública, lo que presupone que el medio para la promoción personalizada, se cimienta en recursos del Estado y en el ejercicio de cargos públicos.

Por tanto, es válido concluir que puede configurarse una violación a lo dispuesto en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante la ejecución de conductas aparentemente lícitas.”

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Estamos entonces ante violaciones a la Constitución, mediante un mecanismo distinto que se actualiza al existir la difusión de programa y acciones de gobierno que parecen no encuadrar en las prohibiciones por estar llevándolas a cabo un Partido Político, que aparentemente tiene autorización para hacer propaganda política pero, su ejecución genera la afectación al bien jurídico tutelado; entonces, el resultado obtenido con dichas conductas genera el mismo resultado que se pretendió inhibir por los legisladores, al haber establecido ese espíritu en la norma.

Hemos señalado párrafos atrás que existe toda una serie de hechos, en la presente causa, que por su propia naturaleza y por su trascendencia político-social, constituyen hechos notorios y públicos, e innegables, constituyéndose así el soporte básico de su notoriedad.

Para fortalecer las anteriores expresiones en cuanto a la notoriedad de estos hechos, es importante hacer cuando menos un breve examen de carácter doctrinal y jurisprudencia en la materia. Rafael de Pina en el Diccionario de Derecho, editorial Porrúa Pág.290 lo define como:

“Hecho (o acto) cuyo conocimiento se da por su puesto en relación con cualquier otra persona que se halle en posesión de la cultura media correspondiente a un determinado circulo social y que, por consiguiente, no renecesita ser aprobado al juez en el proceso para que lo tome en consideración en el momento de dictar la sentencia, siempre que haya sido afirmado oportunamente.

La relevancia de la carga de la prueba del hecho notorio no implica la de la alegación del mismo.

Como ejemplos de hechos notorios pueden señalarse: los acontecimientos históricos trascendentales los sucesos de la actualidad reseñados uniformemente por la prensa, la importancia de las ciudades, las verdades científicas admitidas generalmente como tales, las fechas de las efemérides nacionales, etc.”

En el citado Diccionario de Derecho de Rafael de Pina, tenemos incluso que en el catálogo de Aforismos, Máximas y Reglas Jurídicas en la Pág. 501 señala de los Hechos Notorios lo siguiente:

Notorium non eget probatione. (Lo notorio no requiere prueba.)

Asimismo se cita para el caso, a fin de robustecer el campo de análisis y las afirmaciones vertidas en torno a la notoriedad de estos hechos señalados, así como su trascendencia jurídica, las siguientes tesis jurisprudenciales:

“HECHOS NOTORIOS.

Es notorio lo que es público y sabido de todos o el hecho cuyo conocimiento forma parte de la cultura normal propia de un determinado círculo social en el tiempo en que ocurre la decisión.

Sexta Época:

Amparo Civil directo 5380/36. compañía Limitada del Ferrocarril

Mexicano. 7 de mayo 1941. Cinco votos.

Amparo directo 7676/58. José J. Rojo, Suc. De. 8 de enero de 1960.

Mayoría de votos..

Amparo directo 5586/59. Mosaicos Saborit. 22 de septiembre de

1961. Cinco votos.

Amparo directo 6553/59. Arturo Castillo Díaz. 28 de junio de 1962.

Cinco votos.”

“HECHOS NOTORIOS, CARACTERÍSTICA DE LA INVOCACIÓN OFICIOSA DE LOS. De la redacción empleada por el capítulo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, se desprende que la invocación de hechos notorios por parte de los tribunales es una facultad establecida en su favor por el legislador, como una herramienta más para que estén en mejor aptitud de dirimir las controversias ante ellos planteadas, que les permite echar mano de hechos que, aun cuando no hubieren sido alegados ni probados por las partes, son lo bastante notorios e importantes como para dilucidar una contienda judicial determinada; esto es, la invocación de hechos notorios no es una obligación, sino una facultad meramente potestativa. Entonces, el empleo de esa facultad queda al arbitrio de los juzgadores, porque la calificación de notoriedad de un hecho cualquiera es una cuestión completamente subjetiva.

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL TERCER CIRCUITO.

Amparo en Revisión 337/88. Conjunto Desarrollo Brisasol, S.A., de C.V. y coagraviados, 1o de junio de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: Francisco José Domínguez Ramírez, Secretario: Gerardo Domínguez.”

De lo anterior podemos sintetizar:

1.                      La notoriedad de los hechos señalados se deriva de la difusión en todos los medios de comunicación nacionales y locales, y su consecuente conocimiento por parte del ciudadano común;

2.                      Esta notoriedad así mismo, conduciría a lo innecesario de su prueba, a pesar de lo cual, a fin de sustentar fehacientemente los elementos fácticos esgrimidos, se han ofrecidos pruebas de diverso orden de todos y cada uno de ellos;

3.                      Esta notoriedad podría haber sido simplemente evidenciada requiriendo el ejercicio oficioso de su consideración, como lo establece la misma jurisprudencia citada, sin embargo, ha sido sustentada, fundada y relacionada en un ejercicio sobreabundante de derechos y obligaciones aplicables al actor de la presente causa, para facilitar la labor jurisdiccional; y

4.                      Por último, deben considerarse en consecuencia, plenamente probados los hechos esgrimidos, y por supuesto, más allá de todo requerimiento adicional de prueba y sustentación.

TERCER APARTADO DE AGRAVIOS

DE LA INDEBIDA CONCATENACIÓN DE LAS PRUEBAS OFRECIDAS CON LOS HECHOS Y ARGUMENTOS

En este apartado, considero necesario abordar el tema de las pruebas en materia de quejas y si bien es cierto, la norma procesal que define la procedencia de las quejas en cuanto a los elementos de convicción, exige de manera disyuntiva el ofrecimiento o aportación de “pruebas o indicios con los que se cuente” en el asunto que por ahora nos ocupa y según los cánones procesales en la valoración de indicios y pruebas, éstos al menos deben estar relacionados con los hechos que se denuncian en la resolución que se impugna, entonces la responsable, debe valorar el peso específico y fuerza probatoria de los elementos ofrecidos por las partes, sin olvidar que existen diferencias entre las pruebas y los indicios, siendo las primeras, todas las contenidas en el catálogo que al efecto ha establecido el legislador, tanto en I Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral como en el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, ordenamientos a los que acudimos en consulta; es así que a continuación enumero las pruebas susceptibles de ser ofrecidas en la materia según cada uno de los ordenamientos legales antes citados:

Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral

En su artículo 14, admite las siguientes pruebas:

                                           Documentales públicas

                                           Documentales privadas

                                           Técnicas

                                           Presuncionales legales y humanas

                                           Instrumental de actuaciones

En su numeral 2 hace referencia a las pruebas testimoniales y confesionales, cuando éstas consten en acta levantada ante fedatario público, recibidas directamente de los declarantes, debidamente identificados y que asienten razón de su dicho.

Por su parte, el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, establece en su artículo 34 que se pueden admitir en la tramitación de las quejas las siguientes pruebas:

                                           Representación ante el Consejo General del IFE

                                           Documentales públicas

                                           Documentales privadas

                                           Técnicas

                                           Pericial contable

                                           Presuncional legal y humana

                                           Instrumental de actuaciones

En su numeral 2, hace referencia a las pruebas testimonial y confesional cuando éstas consten en acta levantada ante fedatario público, recibidas directamente de los declarantes debidamente identificados y que asienten razón de su dicho.

Como puede verse sólo difieren en el catálogo en lo que a la Pericial contable se refiere; así, al no resultar aplicable al caso concreto, tenemos que en lo medular coinciden.

En la resolución que por este medio se recurre, la responsable cuenta con el siguiente acervo probatorio:

1.                      Placas fotográficas de los anuncios espectaculares que motivaron la denuncia.

2.                      Certificación de fedatario público mediante la que se hace constar en instrumento notarial que los hechos denunciados existen y que al momento de la fedatación se encontraban en los lugares señalados.

3.                      La confesión expresa que consta en el desarrollo de la diligencia de fecha 25 de enero de desahogo de pruebas y alegatos, en la que recibiendo directamente del declarante el Dr. Rolando de Lassé Cañas, Director Jurídico del Instituto Federal Electoral, quien fue designado por el Secretario Ejecutivo para la conducción de la diligencia, actuación en el expediente en la que la representación del Partido Acción Nacional admite por conducto del licenciado Roberto Gil Zuarth, representante propietario del Partido Acción Nacional la existencia de la propaganda denunciada, por tanto de manera espontánea y expresa se admiten los hechos directamente ante el encargado de la diligencia, debidamente identificado el declarante y asentando con mucho en sus argumentos, la razón de su dicho.

Independientemente de contar con la Presuncional y la Instrumental de actuaciones.

Tenemos entonces que las fotografías, meros indicios, se acompañan de documental pública que certifica que los hechos que en ellas constan, son ciertos y aunado a la confesión expresa y reconocimiento pleno de los  hechos por parte de quien ostenta la representación del Partido Acción Nacional, da razón de su dicho y se arriba a la verdad.

En cuanto a la valoración que las autoridades deben hacer de tales pruebas, el artículo 16 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación indica hacerlo de la siguiente manera:

“Valoración de las pruebas

1. Las pruebas admitidas y desahogadas serán valoradas en su conjunto, atendiendo a las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica, así como a los principios rectores de la función electoral, con el objeto de que produzcan convicción sobre los hechos denunciados.

2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran.

3. Las documentales privadas, técnicas, periciales, e instrumental de actuaciones, así como aquellas en las que un fedatario haga constar las declaraciones de alguna persona debidamente identificada, sólo harán prueba plena cuando a juicio del órgano competente para resolver generen convicción sobre la veracidad de los hechos alegados, al concatenarse con los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí.

A su vez, el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, señala en el artículo 45, numeral 3 lo siguiente:

“Valoración de las pruebas

1. Las pruebas admitidas y desahogadas serán valoradas en su conjunto, atendiendo a las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica, así como a los principios rectores de la función electoral, con el objeto de que produzcan convicción sobre los hechos denunciados.

2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran.

3. Las documentales privadas, técnicas, periciales, e instrumental de actuaciones, así como aquellas en las que un fedatario haga constar las declaraciones de alguna persona debidamente identificada, sólo harán prueba plena cuando juicio del órgano competente para resolver generen convicción sobre la veracidad de los hechos alegados, al concatenarse con los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí.

Ambos ordenamientos coinciden en lo medular, respecto a las pruebas y la valoración a que están obligadas las autoridades que tengan a su cargo el desahogo de los procedimientos como el que nos ocupa, en el que se tiene de manera irrefutable, derivado de que las documentales ofrecidas hacen prueba plena, que la verdad legal en este asunto es que los hechos denunciados son ciertos, sin que amerite mayor discusión en este punto.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Como se puede apreciar, si bien es cierto que la responsable cuenta con diversas pruebas, que a la luz de lo argumentado deben ser consideradas como de pleno valor demostrativo, también lo es que ninguna de ellas es vinculada de manera directa con los hechos que denuncia mi representado, razón más que suficiente como para que pueda ser declarada como fundada la presente impugnación.

Por eso, en cuanto a las pruebas que obran en el expediente mediante las cuales se intenta concluir en declarar como infundada la Queja, es de señalarse que éstas son suficientes para poder acreditar los hechos denunciados y arrojan fuerza de convicción plena pudiendo ser utilizadas como soporte para imponer sanción al denunciado.

Una vez que ha quedado demostrado que mi representado denuncia hechos reales y que acata en todo momento las reglas procesales para que la autoridad cuente con un panorama amplio al resolver, es en el punto de la vinculación de lo demostrado con lo denunciado en donde la responsable se aparta de un razonamiento coherente para determinar si hay o no violaciones a las normas electorales.

Es público y notorio en virtud de la infinidad de mensajes televisivos, radiofónicos, en medios escritos y en espectaculares, que el Gobierno Federal difunde sus “logros y acciones”, por ejemplo: el programa de guarderías y estancias infantiles para madres que trabajan; el Seguro Popular; el combate al crimen organizado y; el combate a la inseguridad. Todo ello sin que amerite ser probado por ser hecho notorio y que curiosamente coinciden con el contenido de los espectaculares denunciados y de cuya existencia no puede dudarse; el agravio en sí, en este punto, consiste en que si por una parte se tienen pruebas con eficacia probatoria plena, y por la otra hechos notorios que no ameritan ser demostrados, y si en la denuncia se vinculan ambos aspectos, la responsable no tiene por qué omitir esta íntima relación entre los espectaculares y la propaganda institucional del Gobierno Federal, por lo que es de solicitarles desde este momento Distinguidos Magistrados, y apelando a su prudente y buen arbitrio como juzgadores en el asunto que nos ocupa, que no desoigan estas consideraciones y se otorgue pleno valor probatorio a las pruebas ofrecidas para su desahogo y a los hechos notorios, vinculándolos de manera directa con los argumentos planteados en el presente asunto desde su denuncia.

CUARTO APARTADO DE AGRAVIOS

DE LOS ACTOS ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA

Para el correcto planteamiento del presente apartado es menester saber qué, cuando y cómo son las precampañas, de ahí, analizar cuales son los actos en las precampañas para poder concluir que los que suceda antes de las precampañas, necesaria y lógicamente deberá ser un acto anticipado de precampaña y campaña, así el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece lo siguiente:

“Artículo 212

1. Se entiende por precampaña electoral el conjunto de actos que realizan los partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular debidamente registrados por cada partido.

2. Se entiende por actos de precampaña electoral las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los precandidatos a una candidatura se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general, con el objetivo de obtener su respaldo para ser postulado como candidato a un cargo de elección popular.

3. Se entiende por propaganda de precampaña el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante el periodo establecido por este Código y el que señale la convocatoria respectiva difunden los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer sus propuestas.”

Del artículo citado se puede desprender que:

                        Los partidos políticos pueden hacer precampañas, no solo los militantes y precandidatos; y

                        Propaganda de precampaña son imágenes y publicaciones que durante éstas se difunden.

                        Por su parte el artículo 7, párrafo 1, inciso c), fracción II del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, establece lo siguiente:

“Artículo 7

c) Respecto de los actos anticipados de campaña y precampaña se  entenderá lo siguiente:

…

II. Actos anticipados de campaña; se considerarán como tales, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas.

Entonces, cualquier acción de un Partido Político que se lleve a cabo con la intención de posicionarse ante el electorado, durante la precampaña, es en sí un acto de precampaña, a pesar de que no se haga mención de precandidatos, y lo que se haga antes de los plazos señalados y con tal proximidad al inicio del tiempo legal de las precampañas, necesariamente tiene que resultar en un acto anticipado de precampaña.

El PAN realiza actos anticipados de precampaña y campaña que no solo dañan a mi Partido, sino a todos los partidos, pues por palabras de la misma autoridad responsable, puede leerse en la Resolución, dentro de las apreciaciones en cuanto al fondo del asunto:

“En esta tesitura, conviene señalar que los partidos políticos deben desarrollar actividades políticas permanentes, que obedecen a su propia naturaleza y con la finalidad constante de buscar incrementar el número de sus afiliados,...”

Entonces, el incremento en la simpatía por un partido, afecta y causa un daño irreparable a los demás partidos, máxime en las etapas del proceso electoral que ahora transcurren; el daño ahí está, y no nada más contra el PRI, se daña a todas las entidades de interés público que participan en este proceso.

Sin embargo la responsable resuelve así:

“En primer término, conviene señalar que del análisis realizado al contenido de dicha propaganda, no se advierten elementos que pudieran indicar, siquiera en modo indiciarlo, que el Partido Acción Nacional hubiese realizado actos anticipados de campaña, es decir, que a través de la difusión de la citada propaganda haya promocionado a candidato alguno a efecto de obtener el voto de la ciudadanía en el próximo proceso federal electoral dos mil nueve, y menos aun, que difundiera su plataforma electoral, toda vez que el contenido de I misma únicamente hace alusión a la difusión de la ideología del Partido Acción Nacional, así como a programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, y no así, a acciones de carácter electoral a efecto de presentar candidaturas a la ciudadanía con la finalidad de obtener el voto en una determinada elección.

En la especie, esta autoridad considera que el contenido de la propaganda materia del actual procedimiento, no cumple con los requisitos para ser considerada propaganda electoral, toda vez que el hecho de que en ella se difunda la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por el gobierno federal, no se considera elemento suficiente para acreditar lo aducido por el partido impetrante, en cuanto a que los hechos denunciados constituyen actos anticipados de campaña.

En ese tenor, se considera que la propaganda de mérito no cumple con los requisitos para considerarse propaganda electoral, toda vez que en ella no se hace alusión a plataforma electoral alguna, ni se menciona el día en que se realizará la jornada electoral, y menos aun, se solicita el voto de los ciudadanos para ocupar cargo de elección popular, debiendo tener en cuenta que la plataforma electoral es un programa de acción sustentado en la declaración de principios del partido político postulante, para que el electorado tenga conocimiento de lo que el candidato y el partido político se proponen efectuar en caso de obtener el triunfo en la elección respectiva.

En efecto, la propaganda materia del actual procedimiento no puede ser considerada como propaganda electoral, en virtud de que del análisis integral al contenido de la misma se desprende que no contiene la fotografía y nombre de algún candidato a cargo de elección popular, en tal virtud, con la misma no se transgrede la normativa atinente a la propaganda electoral, pues no se invita a votar por algún candidato o partido político.

Finalmente, tampoco se advierte que se cuente con elementos suficientes para afirmar que la propaganda en comento pudiera incidir en el normal desarrollo de alguna justa comicial, porque en modo alguno contiene expresiones vinculatorias con algún proceso electoral, ni tiene mensaje por el cual se invite a la emisión del voto, por lo que no puede afirmarse que los hechos objeto de análisis, pudieran influir en el desarrollo del proceso electoral federal dos mil ocho-dos mil nueve.

Con base en los razonamientos antes esgrimidos, y en virtud que del análisis integral realizado a las constancias que obran en el expediente, esta autoridad no encuentra elementos suficientes que acrediten la existencia de alguna infracción a la normatividad electoral federal, es posible concluir que no existen elementos que acrediten que el Partido Acción Nacional transgredió lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al no acreditarse la presunta realización de actos anticipados de campaña.

Razonamiento que resulta contrario al sostenido por esta H. Autoridad jurisdiccional en el asunto SUP-JRC-179/2005, en el que se explica claramente que no son necesarios tantos elementos como pretende la responsable para concluir cuándo se trata de actos anticipados, en el caso que citamos se refiere a campañas pero resulta aplicable e ilustrativo para el asunto de precampañas que en este punto se aborda, juicio del cual a continuación me permito citar textualmente lo siguiente:

“Se pretende equiparar los actos anticipados con los actos de campaña en sí mismos (con la limitación de los primeros) al exigirse que una persona se ostente como candidato, solicite el voto y más aún, que publicite plataforma electoral o programa de gobierno. Los elementos invocados por la autoridad responsable no son los únicos que pueden constituir un acto anticipado de campaña, porque si en conformidad con el criterio del tribunal responsable, es posible que un partido realice actos anticipados de campaña, éste lo puede hacer incluso sin contar con candidato para una elección determinada.

-               Los partidos políticos tienen derecho a promover sus documentos básicos y sus principios, para lo cual pueden realizar libremente sus actividades, pero éstas deben ajustarse a los principios del Estado democrático, entre otras cuestiones, mediante el respeto a la libre participación de los demás partidos, así como a los derechos de los ciudadanos y la abstención de realizar actos anticipados de campaña.

-               Ese derecho de los partidos tiene limitantes, pues si su ejercicio transgrede preceptos normativos o conculca principios rectores de la función electoral, su ejercicio puede trasformarse en el abuso de un derecho conculcador de los principios de equidad y legalidad.

-               En el expediente SUP-JRC-31/2004 resuelto por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se determinó, que la prohibición de realizar actos de campaña de manera anticipada, busca garantizar una participación igualitaria y equitativa de los partidos políticos, para evitar que una determinada opción política obtenga ventaja ante el resto de los participantes en el proceso electoral.

-               Al exigir el tribunal responsable como elementos de los actos anticipados de campaña, que se publicite al supuesto candidato, la plataforma electoral o el programa de gobierno, hace una supervisión nula de los actos anticipados, pues debe tomarse en cuenta, que la plataforma electoral se registra dentro de los cinco días previos al inicio del plazo para el registro de candidatos, con lo cual los actos anticipados se acotarían a esos cinco días precisamente.

-               Es incorrecto exigir, que para actualizarse un acto anticipado de campaña, éste deba tener por objeto posicionar a un supuesto candidato; porque en México el derecho electoral se sustenta sobre la base de un régimen de partidos políticos, por lo que, cuando se habla de opción política, no sólo se hace referencia a los candidatos, sino a partidos políticos; en consecuencia, si la prohibición de realizar actos anticipados de campaña, busca garantizar la participación igualitaria y equitativa de los participantes, para evitar la ventaja de una opción política, debe entenderse que los actos anticipados de campaña no se constriñen a aquellos en los que se promueve un candidato, sino también a los que dan publicidad a un partido político.”

Ahora bien, respecto de las consideraciones y conclusiones que sirvieron de base a la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral para determinar que los hechos denunciados por nuestra representación en el Distrito electoral 10 del estado de Morelia, atribuibles al Partido Acción Nacional, no constituyen actos anticipados de campaña, debe decirse también que adolece de contradicción y por lo tanto falta de congruencia, como se procede a demostrar.

En el punto 5 de la resolución que hoy se combate mediante la apelación, capítulo denominado PRONUCIAMIENTO DE FONDO, la autoridad responsable señala lo siguiente:

“En esta tesitura, conviene señalar que los partidos políticos deben desarrollar actividades políticas permanentes, que obedecen a su propia naturaleza y con la finalidad constante de buscar incrementar el número de sus afiliados, así como actividades específicas de carácter político-electoral, que desarrollan durante los procesos electorales y tienen como objetivo básico la presentación de su plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular.

Vista esta dualidad de actividades que desarrollan los partidos políticos, se evidencia la necesidad de establecer una clara diferenciación entre las mismas.

A) Por actividades políticas permanentes, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido que deben entenderse como aquéllas tendientes a promover la participación del pueblo en la vida democrática del país y contribuir a la integración de la representación nacional, además de aquellas actividades encaminadas a incrementar constantemente el número de sus afiliados, a sostener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios, a la divulgación de su ideología y plataforma política. Estas actividades no se pueden limitar exclusivamente a los periodos de elecciones, por la finalidad misma que persiguen, siendo evidente que de ser así, restaría materia a la contienda electoral, en tanto que los ciudadanos no tendrían conocimiento de los objetivos y programas de acción de los partidos políticos intervinientes, que como ya se razonó, deben ser difundidos de manera permanente.

B) Por cuanto a las actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales, cabe precisar que éstas tienen como marco referencial, el que los partidos políticos, como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen. Para el logro de ello, los partidos políticos tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendientes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales”.

Ahora bien, una vez sentadas las anteriores consideraciones procede realizar el análisis del contenido de los espectaculares materia de inconformidad cuyo texto a continuación se reproduce: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado”; “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías estancias infantiles.”; y “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.”

Una vez detallado el contenido de los promocionales materia de inconformidad, esta autoridad colige que se trata de propaganda desplegada por el partido denunciado con el objeto de manifestar su afinidad con algunas actividades vinculadas al bienestar social desarrolladas por el gobierno federal y, que a su juicio, constituyen acciones responsables.

Efectivamente, la propaganda materia de inconformidad hace referencia a diversas actividades que en su opinión realiza el gobierno federal, relacionadas con la seguridad, educación y el empleo, mismas que en su concepto se encuentran encaminadas a favorecer a los ciudadanos mexicanos, hecho que en la especie debe ser considerado dentro de las actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción.

Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral.”

Como se puede advertir, el Consejo General intenta definir cuando se trata de actividades ordinarias permanentes (propaganda política) y cuando se refiere a actividades políticas electorales (de campaña) toda vez que, en las dos definiciones, considera como inherentes aquellas que tienen como finalidad difundir su ideología, plataforma política y programas de acción.

Luego, en forma por demás incongruente, analiza los elementos que contiene la propaganda generalizada que ha venido difundiendo el Partido Acción Nacional, encontrando que sí se difunden los programas de acción que, de acuerdo con la propia responsable, son propios de los procesos electorales desarrollan de manera explícita el contenido de los mismos y que son la base de la plataforma electoral y política que se difunde para hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público y, no obstante, arriba a la conclusión errónea de que tal propaganda publicada por el partido político denunciado debe ser considerado dentro de las actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción.

Se dice que es errónea esta conclusión en virtud de que, la propaganda denunciada en la queja que dio origen al procedimiento especial sancionador, publicita acciones y propuestas de gobierno que son la característica principal de la propaganda electoral que se difunda por los candidatos de un partido político o coalición para convencer a la ciudadanía de que la opción que presentan es la mejor y así, buscar el voto de los electores en la jornada electoral constitucional.

En efecto, si se analizan de manera objetiva las expresiones insertas en la propaganda electoral difundida por el Partido Acción Nacional, encontramos con toda claridad que se refieren a acciones y propuestas que se llevan a cabo tanto en el ejercicio de gobierno actual como en lo futuro, tales como: No doblegarse ante el crimen organizado”; Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; Apoyar a mamas trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”; Firmeza para combatir la inseguridad.”

Es evidente que dichas expresiones son propias de las propuestas que presentan los candidatos con motivo de una campaña electoral y no como consecuencia de sus actividades ordinarias permanentes, ya que esas acciones solamente pueden tener su consecución cuando tales candidatos obtengan el triunfo y formen parte de los órganos de gobierno, en particular el poder legislativo de donde emanan y tienen destino las iniciativas en materia de seguridad social y seguridad pública.

Lo anterior es así, toda vez que no es factible admitir que fuera del ejercicio de gobierno se puedan llevar a la realización efectiva las propuestas que plantea el Partido Acción Nacional en su campaña y que, por lo mismo, forman parte de la plataforma electoral que actualmente integra dicho instituto político con miras a obtener el triunfo en la elección constitucional federal 2009, como se puede leer de la página del sitio oficial de Internet del citado instituto político al tenor del siguiente contenido:

Página Principal | Plataforma Electoral

17 ENERO 2009 

Plataforma Electoral

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Temas: Democracia | Elecciones | Acción Nacional |

Propuestas concretas para el triunfo en 2009

Con el objetivo de consultar y recopilar las propuestas de la militancia panista, se llevaron a cabo los cuatro foros regionales que abarcaron las 32 entidades federativas del país.
La intención de “tocar base” con la militancia, solicitar su opinión para verter en la Plataforma sus propuestas fue un éxito.

En los foros se trabajó en cada uno de los cinco temas torales: seguridad y justicia, economía, igualdad de oportunidades, democracia con calidad y medio ambiente.

En promedio cada mesa de reflexión y propuesta contó con la participación de
50 personas. En total, se logró una asistencia entusiasta y de alta calidad de casi mil panistas que hicieron propuestas concretas, con el sello panista, valientes, viables y de interés popular, para la elaboración del documento que guiará a nuestros candidatos en los próximos comicios.

                Seguridad

                Energía

                Educación

                Salud

                Acción Nacional

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Como se puede apreciar, el objetivo principal de las acciones en materia de seguridad, por ejemplo, constituyen “Propuestas concretas para el triunfo en 2009”, con base en temas como seguridad y justicia, economía, igualdad de oportunidades, democracia con calidad y medio ambiente.

Luego entonces, es por demás contrario a toda lógica que la autoridad responsable intente circunscribir como “actividades ordinarias permanentes” la propaganda electoral del Partido Acción Nacional en la que se difunden propuestas y acciones de gobierno concretas, que están íntimamente relacionadas con su principal objetivo en el proceso electoral: obtener el triunfo en la elección de 2009.

En tal virtud, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no puede pasar por alto que los actos de propaganda denunciados son el medio del que se vale actualmente el Partido Acción Nacional para lograr el “triunfo de sus candidatos” mediante una publicidad disfrazada de “institucional”, con la clara finalidad de defraudar el contenido de la ley en el tiempo que ésta prohíbe llevar a cabo actos de campaña.

Ahora bien, es precisamente a la luz del artículo 228 numerales 1 al 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que deben analizarse el asunto sometido a la consideración de ese Alto Tribunal, dándole la justa dimensión y apreciación en relación con los hechos denunciados, evitando caer en interpretaciones aisladas y disfuncionales que solamente truncan la efectividad de las normas abriendo enormes “huecos” para permitir la actuación fraudulenta de los sujetos a quienes van dirigidas, en este caso los partidos políticos.

Los dispositivos legales mencionados en el párrafo anterior textualmente señalan lo siguiente.

“Artículo 228

1.            La campaña electoral, para los efectos de este Código, es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto.

2.            Se entiende por actos de campaña las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los candidatos o voceros de los partidos políticos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas.

3.            Se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.

4.            Tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña a que se refiere el presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado.”

Puede advertirse que la norma transcrita define en los numerales 1, 2 y 3, lo que debe entenderse por campaña electoral, actos de campaña y propaganda electoral en las que encontramos como elemento común el relativo a la actividad que realizan los partidos ante el electorado para promover o presentar sus candidaturas, por lo que, en primera instancia, puede decirse que si falta alguno de esos elementos, como sería el no mencionar expresamente la palabra “candidato”, “voto”, etc., nos encontramos ante propaganda o actos que no tienen que ver con una campaña o contienda electoral.

Así lo consideró el Consejo General en la resolución que hoy se combate mediante la apelación al concluir que:

Página 57

“Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral.”

Página 73

En la especie, esta autoridad considera que el contenido de la propaganda materia del actual procedimiento, no cumple con los requisitos para ser considerada propaganda electoral, toda vez que el hecho de que en ella se difunda la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por el gobierno federal, no se considera elemento suficiente para acreditar lo aducido por el partido impetrante, en cuanto a que los hechos denunciados constituyen actos anticipados de campaña.

En ese tenor, se considera que la propaganda de mérito no cumple con los requisitos para considerarse propaganda electoral alguna, ni se menciona el día en que se realizará la jornada electoral, y menos aún, se solicita el voto de los ciudadanos para ocupar un cargo de elección popular, debiendo tener en cuenta que la plataforma electoral es un programa de acción sustentado en la declaración de principios del partido político postulante, para que el electorado tenga conocimiento de lo que el candidato y el partido político se proponen efectuar en caso de obtener el triunfo en la elección respectiva.

Sin embargo, la autoridad responsable desdeña el contenido del artículo 228 numeral 4 transcrito con anterioridad en el cual se establece de manera indubitable que tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña a que se refiere el presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos; lo cual está plenamente demostrado respecto de la propaganda denunciada.

Por si fuese poco lo anterior, el Consejo General introduce una apreciación totalmente subjetiva y sostiene que la difusión de los programas y propuestas de gobierno que publicita el Partido Acción Nacional en su propaganda tienen como finalidad “influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral”, lo cual no tiene más sustento que la sola opinión de quien la emite.

En efecto, la conclusión apuntada no tiene fundamento legal visible, sino que se trata de una interpretación imaginaria de la intención que conllevan los mensajes insertos en la propaganda del Partido Acción Nacional, como si la propia autoridad responsable deseara que esa fuera la verdadera intención del partido denunciado, pero que a la luz del razonamiento y la lógica jurídica no es posible atender, por el contrario, es más evidente la violación a los tiempos que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales marca para la realización de actos de campaña como los que se ventila en el presente asunto.

Este actuar del Consejo General genera al menos las siguientes interrogantes:

¿De dónde deriva la autoridad responsable su conclusión, en el sentido de que la finalidad de la propaganda denunciada es influir en los ciudadanos para que adopten conductas sobre temas de interés social y no, como lo es, influir en ellos para que sus candidatos obtengan el triunfo con base en las propuestas y programas de gobierno que difunde el partido político denunciado en su publicidad?

¿Por qué no consideró que, de acuerdo con el artículo 228 del código electoral federal, en la propaganda electoral se propicia la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones de un partido político y que esto es propio de una contienda electoral?

¿No es extraño que a la autoridad responsable no le merezca siquiera una consideración el hecho de que el Partido Acción Nacional haya empezado a difundir este tipo de propaganda precisamente en el transcurso del proceso electoral federal?

¿No es acaso, mediante la difusión de propuestas de apoyo y solución de problemas en los temas como seguridad social y pública, que los candidatos de posicionan y presentan ante el electorado?

¿No son los temas difundidos en la propaganda denunciada la base de la plataforma electoral que desarrolla actualmente el Partido Acción Nacional con miras a obtener el triunfo en la elección federal de 2009 de acuerdo con su propio sitio de Internet?

El planteamiento de estas interrogantes, y muchas más que se pueden derivar de la actuación ilegal del Consejo General, plasmada en su resolución, nos lleva necesariamente a sostener que la propaganda del Partido Acción Nacional tiene como verdadera finalidad el posicionar a su partido frente al electorado mediante la utilización los programas de gobierno federal y propuestas de acciones de gobierno que sus candidatos desarrollarán en el transcurso de la campaña electoral, utilizando una estrategia “disfrazada” de legalidad, pero que en realidad trata de esconder una actividad a todas luces ilícita y que conlleva un verdadero fraude a la ley electoral federal.

En ese sentido, consideramos orientador el criterio sustentado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación en la Sentencia recaída en el expediente SUP-RAP/098/2003 en donde se sostiene lo siguiente:

“Esta aseveración encuentra sustento al tenor del precedente emitido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conocido como Teoría del Velo Develado o del Levantamiento del Velo, donde se impone a la autoridad la obligación de mirar más allá de lo que puede aparentar licitud, cuando en realidad lo que se pretende es el fraude a la ley.

No se debe arribar a conclusiones aisladas y comprendidas exclusivamente desde razonamientos simples y sin ver mas allá de la conducta desplegada por el actor, cuyo fin efectivo fue defraudar a la ley y no dejar rastro de su ilícito, esto último atento a los criterios que en la materia imperan como lo es en el caso lo contenido en la resolución emitida en el expediente SUP-RAP-018/2003, y que se conoce como la teoría del “Levantamiento del Velo de las personas Jurídicas”.

“De tal forma y atendiendo a dicha teoría debe tomarse en cuenta que el juzgador tiene facultades para mirar más allá de la entidad legal que constituya una persona moral o un ente colectivo, a efecto de estar en aptitud de descubrir aquellas conductas o fines contrarios a la ley que pudieran encontrarse ocultos o tuvieran apariencia de licitud al amparo de los beneficios reconocidos en la ley para la personalidad de las asociaciones.

Así, a través de esta figura doctrinaria se debe poner un coto eficaz y completo al abuso ahora evidenciado, consistente en el financiamiento ilegal de la campaña del señor Vicente Fox en beneficio consecuente del Partido Acción Nacional, esto por medio de personas morales o entes colectivos, quienes se valieron de apoyos y privilegios que les da la ley en su actuación.

En las relatadas condiciones, es claro que el Consejo General del Instituto Federal Electoral tuvo a su disposición y pudo allegarse suficientes elementos para desentrañar la verdadera intención que el Partido Acción Nacional tiene al difundir su publicidad, valiéndose de acciones y propuestas concretas de gobierno que son aplicables a las campañas electorales y, por lo tanto, esa H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debe revocar la resolución impugnada en la materia de impugnación a que se refiere el presente agravio.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Causa agravio a mi representado que a pesar de haber dotado de medios probatorios a la responsable y de haber relacionado los hechos con todas las conductas contrarias a la ley vinculándolos entre sí, ésta resuelva que no se trata de actos anticipados de precampaña por no tener el denunciado precandidatos, no difundir la fecha de la elección, etcétera, pasando por alto lo que de una presunción legal y con el acervo probatorio ya detallado permite en el sentido de conocer las verdaderas intenciones de la denunciada de aventajar a los demás partidos iniciando una campaña publicitaria días antes del arranque oficial de las precampañas y lo que es peor, ni siquiera considera la responsable que sea viable la adopción de medidas cautelares; declare infundada la Queja, y permita en la impunidad al Partido Acción Nacional, seguir contraviniendo preceptos constitucionales de obligatorio acatamiento por todos los mexicanos.

QUINTO AGRAVIO

MEDIDAS CAUTELARES

En relación con el agravio que le causa a mi representada, la determinación contemplada en el RESULTANDO IV, fojas 21, del numeral sexto, de las Medidas Cautelares, en el que se resuelve NO acordar de conformidad la petición hecha por mi representado, “en virtud de que aún cuando se tuviera por acreditado que el Partido Acción Nacional hubiese difundido la propaganda materia de inconformidad, esta autoridad estima que su contenido no es susceptible de producir algún daño irreparable al partido quejoso, ni de vulnerar los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente, nos permitimos expresar los siguientes agravios.

Contrario a lo que sostiene la responsable, el contenido de dicha propaganda, Sí produce un daño irreparable al partido, al violar el principio de equidad en la competencia entre los partidos políticos; así como, al vulnerar la garantía individual de los ciudadanos al derecho a la información, estrechamente vinculado con el derecho a conocer la verdad, y al no ofrecer información manipulada, incompleta o falsa, bajo el argumento de que únicamente se difundió la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, y de la misma forma violentar el derecho de votar libremente, es decir, sin influencias mediáticas que sugieran la emisión del voto hacia el Partido Acción Nacional.

En efecto, abundando más al respecto, me permito señalar que el artículo 134 Constitucional, establece que “Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

El párrafo séptimo del mismo artículo señala: “Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos;”

Por otra parte, el octavo párrafo señala: “La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

El precepto, anteriormente señalado, se inserta con la finalidad de dar mayor claridad al presente agravio, en el sentido de que:

A) Ningún partido político, tiene porqué hacer propaganda con acciones de gobierno, dado que en primer término no es autoridad facultada para difundirlas. En efecto, un partido político es un ente de interés público, y tiene como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ¡deas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, tal y como lo señala el artículo 41, Fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A lo anterior, pudiéramos complementar que el Partido Acción Nacional está integrado por ciudadanos, y no por servidores públicos, entonces en consecuencia no pueden tomar las atribuciones que no se les ha concedido.

Como podrá observarse, en ninguna parte de lo dispuesto por el artículo 41 Constitucional, señala que un partido político, es una autoridad, que dependa de alguno de los tres niveles de gobierno, sea ejecutivo, legislativo o judicial, y que sus integrantes son servidores públicos, pues de acuerdo a la interpretación sistemática del artículo 134 Constitucional, se establece que los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, y que sus servidores públicos, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad; entonces son dichas autoridades, y servidores públicos, quienes sí están obligadas a ejercer dichos recursos para los fines ahí descritos, pero no como un logro en particular de un militante, ni de principios, ni valores de un partido político, sino como una obligación, que determina el mandato constitucional de hacer, y por ende de rendir cuentas.

En efecto, la responsable confunde y avala el hecho de que el Partido Acción Nacional, haga propaganda con acciones de gobierno, traducidos como si dicho partido fuera un órgano desconcentrado o descentralizado de la Administración Publica Federal, para difundir dichas acciones de gobierno, o incluso considerándolo como si éste fuere la Oficina de Comunicación Social del Ejecutivo, al justificar que el partido haga promoción de los: “programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas”, y es obvio que ello implica que el Partido Acción Nacional, SI influya a su favor violando el principio de equidad de la competencia entre los partidos políticos, acción prohibida por el artículo 134 Constitucional.

Pero aún lo que resulta peor, es que la responsable, reconozca que el Partido Acción Nacional sí hace propaganda, pero los justifica afirmando que sólo lo hace para dar a conocer los programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, que finalmente, cualquiera en su sano juicio, entiende que se está apropiando de la actividad gubernamental, que se traducen en programas sociales, en beneficio de captar futuros votantes a favor de su partido y en consecuencia de sus futuros candidatos.

Por otra parte la responsable OMITE, “darse cuenta”, de que el hecho de que el Partido Acción Nacional haga propaganda con programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas como así lo sostiene, a fojas 72, de la resolución; éstos programas fueron instrumentados con recursos públicos.

Así también al permitir que el Partido Acción Nacional, haga propaganda con programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, esta avalando que un Partido Político, (ente público) adquiera NUEVOS DERECHOS Y OBLIGACIONES, pues le permite que tome atribuciones que nunca le han sido conferidas, ni constitucionalmente, ni a través del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, mismos que se encuentran consagrados en los artículos 36 y 38, y que solicito se tengan por reproducidos como si a la letra se insertasen.

Por otra parte, la atribución que le otorgó el Consejo en la resolución impugnada al Partido Acción Nacional, de permitir hacer propaganda con programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas como así lo sostiene, a fojas 72, de la resolución; aunque éstos sean instrumentados con recursos públicos; implica que el Consejo legisle a través de sus resoluciones, otorgando facultades, pero careciendo éste de competencia constitucional para hacerlo, pues una resolución del Consejo, nunca podrá estar por encima del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ni mucho menos de la Constitución.

Recapitulando el presente inciso, las únicas facultadas para rendir cuentas a los gobernados de los programas y acciones de gobierno, son las propias autoridades gubernamentales, y éstas no tienen representación, ni pueden delegar su promoción a un partido político, sirviendo esta conclusión, para entrar el inciso B).

B) En efecto, las autoridades gubernamentales, son quienes informen sobre sus programas y acciones de gobierno, pero además de forma veraz; porque no sólo es un derecho de la ciudadanía, consagrado en el artículo 6º  Constitucional que consagra la garantía del derecho a la información, sino es una obligación de las autoridades; de que a la ciudadanía no se le oculte la verdad sobre los programas, acciones de gobierno y aun mas allá, sobre sus servidores públicos; y no así, que sea un partido político el que informe a la ciudadanía de los programas y acciones de gobierno implementados por los gobiernos emanados de sus filas, tal y como erróneamente, lo aprueba, lo ve con muy buenos ojos y lo sostiene la responsable en la resolución impugnada, a fojas 73 tercer párrafo que en su parte conducente señala: “únicamente hace alusión a la difusión de la ideología del Partido Acción Nacional, así como a programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas,” el subrayado es nuestro con el afán de resaltar, la incongruencia y falta de sensibilidad con que resuelve la responsable en temas tan delicados como es el hecho de que un Partido Político, sea el portavoz de un gobierno para publicitar los actos de éste emanados.

Para ahondar en el presente inciso, es menester señalar que el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consigna el derecho de todo ciudadano para manifestar libremente sus ideas, con la única condición de que no ataque la moral, derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público. En este caso el Partido Acción Nacional, violenta los derechos de los ciudadanos a elegir libremente a sus representantes, y a militantes del Partido Revolucionario Institucional, pues con la resolución del Consejo se le otorgan nuevos derechos y obligaciones, y a mi representada se le deja en un completo estado de inequidad pues no se le conceden esos mismos derechos y obligaciones.

Así mismo, señala que el derecho a la información será garantizado por el Estado, y que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública. Pero finalmente, seguimos hablando de una autoridad gubernamental no del Partido Acción Nacional. De igual manera el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, La Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XI, Abril de 2000, Página: 72 Tesis: P. XLV/2000, Tesis Aislada, obliga a informar con veracidad a la ciudadanía, cuidando y velando por el derecho a la información, por ello es que con la negativa del Consejo de decretar la medida cautelar solicitada, afectó en vía directa y de manera irreparable ese bien jurídico tutelado constitucional y legalmente por las siguientes razones:

1.- Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido dos criterios orientadores para identificar los actos que por sus consecuencias dentro del juicio son de imposible reparación: el primero, considerado como regla general, dice que los actos procesales son de imposible reparación: cuando afectan de manera cierta e inmediata algún derecho sustantivo previsto en la Constitución Federal, ya que en ese caso, la afectación no podría repararse aun obteniendo sentencia favorable en el juicio, por haberse consumado irreparablemente la violación a la garantía individual correspondiente; 2.- El segundo, considerado como complementario, se refiere a que los actos procesales son de ejecución irreparable cuando afectan en grado predominante o superior.

En este sentido, el hecho de que el Consejo considere, no haber concedido la medida cautelar, porque no le producía algún daño irreparable a mi representada, y que no se vulneran los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente, es contradictorio y es carente de toda fundamentación y motivación, dado que era a todas luces visible que si se nos ocasionaba un agravio de imposible y difícil reparación, porque nos deja en estado de inequidad, al crear en el electorado, una conciencia de permanencia del PAN, con mensajes subjetivos en los que implícitamente promociona a sus futuros candidatos y ello si nos causa afectación imposible de reparar, porque lleva una ventaja que difícilmente puede empatarse, al querer aparentar que no transgrede la norma electoral y cometiendo fraude a la ley.

Es por ello, que el hecho de que el Consejo haya negado la medida cautelar no tiene justificación alguna, pues con ello ocasionó perjuicios a  derechos sustantivos del gobernado, como de mi representado, que una vez podrían ser consumados e irreparables, o que nos afectan en grado predominante o superior.

Por otra parte, es equivocada la pretensión de la responsable de querer confundir la identidad y naturaleza del acto del que nos quejamos con los argumentos esgrimidos por la denunciada, mismos que se enderezan a tratar de explicar, y en su caso, justificar el porqué el acto denunciado se estima contrario al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y por ende incluso inconstitucionales, pues independientemente del número o variedad de dichos conceptos, ello no produce una segmentación o multiplicación del acto o actos reclamados cuando la identidad y precisión de ellos aparece debidamente delimitada. Por tanto, para determinar la procedencia de la queja, esto es, tratándose de actos que dentro del procedimiento tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación, deben considerarse los efectos que producen de manera objetiva y jurídica y no las argumentaciones que constituyan su justificación, pues éstos en todo caso, constituyen el fondo la queja. Ello es así, porque la consideración de los efectos del acto constituyen el presupuesto de la procedibilidad de la medida cautelar, previo al análisis de los argumentos de la queja, ya que de lo contrario se atentaría contra la lógica elemental y la estructura de este medio de control constitucional, haciendo nugatoria la procedencia de la medida cautelar y en su momento con la consumación del daño irreparable.

Por otra parte, de conformidad con el criterio, Registro No. 176707, Localización: Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, Noviembre de 2005, Página: 111, Tesis: P./J. 144/2005, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional; señala que la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural.

Finalmente, solicitar a ésta H. Autoridad, que se proceda de conformidad con el artículo 13 ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL POR EL QUE SE MODIFICA EL REGLAMENTO DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, EN ACATAMIENTO A LA SENTENCIA EMITIDA POR LA H. SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN DE FECHA VEINTISIETE DE AGOSTO DE DOS MIL OCHO, RECAÍDA AL EXPEDIENTE SUP-RAP-135/2008, en el sentido de que se ordene a la secretaría, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que constituyen la presunta infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el Código, hasta en tanto se emite la resolución definitiva que ponga fin al procedimiento; lo anterior ya que dichos actos son irreparables y sus efectos no podrían retrotraerse, además de ser materialmente imposibles de restituirlos al estado en que se encontraban antes de que ocurrieran los actos denunciados, acreditándose la existencia del derecho de mi representado del cual se pide la tutela en el proceso.

En segundo término, se debe dejar en claro que la resolución que motiva el presente medio de impugnación, sin duda atenta a la debida fundamentación y motivación, principios en que se basará la expresión de los distintos agravios, permitiéndome en ese tenor las siguientes consideraciones jurídicas:

SEXTO APARTADO DE AGRAVIOS

DE LA INCONGRUENCIA DE LA RESOLUCIÓN

Para iniciar el presente análisis, se considera oportuno que previo al estudio del asunto que por ahora nos ocupa, debemos dejar en claro lo que dentro del sistema jurídico del Estado Mexicano debe entenderse por el principio de congruencia.

Este consiste en que las sentencias deben ser congruentes no sólo consigo mismas, sino también con la litis tal como quedó formulada por medio de los escritos de demanda, contestación, réplica y duplica. Sostienen los jurisconsultos que hay dos clases de congruencia, la interna y la externa. La primera consiste en que la sentencia no contenga resoluciones ni afirmaciones que se contradigan entre sí. No faltan autores que sostengan que la violación de este principio produce la nulidad del fallo. La congruencia externa exige que la sentencia haga ecuación con los términos de la litis.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Las autoridades jurisdiccionales han sostenido con claridad este principio, tan es así que se han pronunciado al respecto como a continuación nos permitimos citar:

Novena Época

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: VI, Agosto de 1997

Tesis: XXI.2o.12K

Página: 813

SENTENCIA. CONGRUENCIA INTERNA Y EXTERNA. El principio de congruencia que debe regir en toda sentencia estriba en que ésta debe dictarse en concordancia con la demanda y con la contestación formuladas por las partes, y en que no contenga resoluciones ni afirmaciones que se contradigan entre sí. El primer aspecto constituye la congruencia externa y el segundo, la interna. En la especie, la incongruencia reclamada corresponde a la llamada interna, puesto que se señalan concretamente las partes de la sentencia de segunda instancia que se estiman contradictorias entre sí, afirmándose que mientras en una parte se tuvo por no acreditada la personalidad del demandado y, por consiguiente, se declararon insubsistentes todas las promociones presentadas en el procedimiento por dicha parte, en otro aspecto de la propia sentencia se analiza y concede valor probatorio a pruebas que específicamente fueron ofrecidas y, por ende, presentadas por dicha persona; luego, esto constituye una infracción al principio de congruencia que debe regir en toda sentencia.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 261/97. Gabriel Azcárraga García. 5 de agosto de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Gonzalo Hernández Cervantes. Secretaria: Ma. del Rosario Alemán Mundo.

Véase: Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XI, Cuarta Parte, página 193, tesis de rubro: “SENTENCIAS, CONGRUENCIA DÉLAS.”.

Octava Época

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Tomo: XlV-Julio

Página: 515

CONGRUENCIA, CONCEPTO DE. Las sentencias no sólo han de ser congruentes con la acción o acciones deducidas, con las excepciones opuestas y con las demás pretensiones de las partes que se hubieran hecho valer oportunamente, sino que deben ser congruentes con ellas mismas, es decir, por congruencia debe entenderse también la conformidad entre los resultandos y las consideraciones del fallo.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.

Queja 4/88. Irma de Ceballos Romay. 8 de marzo de 1988. Mayoría de votos. Ponente: José Galván Rojas. Secretario: Vicente Martínez Sánchez.

Octava Época

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Tomo: Vil-Enero

Página: 362

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. QUE DEBE PREVALECER EN TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL. En todo procedimiento judicial debe cuidarse que se cumpla con el principio de congruencia al resolver la controversia planteada, que en esencia está referido a que la sentencia sea congruente no sólo consigo misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo planteado por las partes, sin omitir nada, ni añadir cuestiones no hechas valer, ni contener consideraciones contrarias entre sí con los puntos resolutivos.

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 731/90. Hidroequipos y Motores, S. A. 25 de abril de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Samuel Hernández Viazcán. Secretario: Aristeo Martínez Cruz.

Con todo lo anterior como base, tenemos que la resolución objeto de la presente impugnación nos causa agravio al ser claramente incongruente en los siguientes extremos:

En la litis fijada desde el origen mismo del asunto que por ahora nos ocupa, referimos que los denunciados mediante mensajes en anuncios espectaculares hacen difusión de programas del Gobierno Federal, que se está ante verdaderos actos anticipados de precampaña y campaña por los plazos que en este momento transcurren y que en franco Fraude a la Ley, intentando esquivar las normas jurídicas sobrepasando con mucho lo que puede ser propaganda política, se está violentando la norma.

En el tenor de la denuncia, podemos desprender con claridad los  siguientes elementos:

              Que los espectaculares existen.

              Que se difunden programas y acciones del Gobierno Federal;

              Que se trata de burlar a la ley por parte de los denunciados; y

              Que se solicitó se tomaran las medidas cautelares.

Todos estos elementos, no son tomados literalmente por la autoridad para razonar el sentido de la resolución pues resuelve sin vincular las pruebas aportadas, lo que deviene en la incongruencia de la resolución.

I.              Es incongruente la resolución que se impugna dado que el órgano central en ejercicio de atribuciones en casos extraordinarios, como cuando se trata de violaciones generalizadas o de casos graves, puede ejercer la facultad de atracción, pero con la resolución de que la queja es infundada resulta incongruente si se trata de una violación grave o generalizada, con lo que la incongruencia llega al extremo.

II.            Es incongruente también en el sentido de que en condiciones muy parecidas la autoridad competente, es decir la Junta Distrital correspondiente al Distrito 8 en la misma Ciudad de Morelia, resuelve de modo diametralmente opuesto a la queja presentada por las mismas razones, expediente que se identifica como CD08/QPRI/CD08/MICH/001/2009 y cuyos resolutivos me permito transcribir:

“PRIMERO.- Se declara parcialmente fundada la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional en contra del Partido Acción Nacional, en términos de lo expuesto en el considerando 8 de la presente resolución.

SEGUNDO.- Se ordena al Partido Acción Nacional sean retirados definitivamente los espectaculares donde promociona programas de gobierno federal, referidos en el cuerpo de la presente resolución, en un plazo perentorio de cuarenta y ocho horas a partir de la aprobación de la presente resolución.

TERCERO.- Dése vista con copia del presente expediente al Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el estado de Michoacán.

CUARTO.- Notifíquese personalmente la presente resolución.”

Esta incongruencia en cuanto a los criterios con que se resuelven los procedimientos especiales sancionadores dejan en completa incertidumbre a quienes como mis representados participamos en los procesos electorales, pues ya resulta dudoso y desconocido el sentido que pueden tomar los razonamientos y resoluciones de dos órganos de una misma autoridad, uno tutelando y protegiendo el debido desarrollo del proceso electoral y el otro, superior jerárquicamente, soslayando y permitiendo impunemente que un partido se burle de la ley con artimañas.

Cuando el razonamiento es congruente por parte de una autoridad que resuelve, por lo menos cabe preguntar:

¿Es propaganda política promover acciones y programas del Gobierno Federal antes del inicio de las precampañas?

Esta es una pregunta elemental que necesariamente la responsable debió hacerse para poder al menos congruentemente resolver el presente asunto que hoy motiva este medio de impugnación, cosa que seguramente no hizo y es por ello que resaltamos las incongruencias de una resolución a un asunto procedente de origen y fundado en sus pretensiones, para que sea esta H. Sala Superior quien ordene la modificación del fallo ante tales incongruencias.

SÉPTIMO APARTADO DE AGRAVIOS

DE LA FALTA DE EXHAUSTIVIDAD

El principio de exhaustividad, obliga a la autoridad del conocimiento al estudio integral del asunto, a ese respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se ha pronunciado permitiéndome al efecto citar la siguiente tesis:

EXHAUSTIVIDAD PRINCIPIO DE. LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBEN OBSERVARLO EN LAS RESOLUCIONES QUE EMITAN. (Se transcribe).

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

La responsable omite en su resolución la obligada aplicación de este principio de exhaustividad, en virtud de las siguientes consideraciones:

Como ya se ha mencionado en el agravio que antecede, la responsable ha faltado a este principio al no relacionar ni vincular los elementos de convicción que tuvo a su alcance, con los hechos que se están dando, pues resuelve que difundir programas y acciones del Gobierno Federal antes del inicio de las precampañas es hacer propaganda política.

No hay exhaustividad en la resolución de la responsable, porque a pesar de habérsele hecho notar que se está consumando un Fraude a la Ley pretende que, “se considerarán actos anticipados de campaña, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas”, sin tomar en cuenta la temporalidad en que se dan lo hechos pero omite en perjuicio de el principio de exhaustividad hacer un análisis más amplio del contexto real en que los hechos denunciados se suscitan.

Con este razonamiento sin sustento lógico, la responsable de manera por demás anormal, procesalmente hablando, concluye que los denunciados están actuando dentro de lo que señala la normatividad electoral.

Por todo lo anterior debe ser revocada la resolución impugnada.

CUARTO. Análisis sobre procedibilidad del juicio.

En cuanto al escrito del compareciente tercero interesado, Partido Acción Nacional, de fecha veinte de febrero del año en curso, en el cual hace diversas manifestaciones relativas a la colocación por parte del Partido Revolucionario Institucional en el Estado de Veracruz, de espectaculares en la citada entidad federativa, que hacen promoción de programas sociales oficiales, con lo cual, desde su perspectiva, el Partido Revolucionario Institucional es incongruente respecto de lo alegado en su escrito de demanda que dio origen al recurso de apelación SUP-RAP-16/2009, puesto que, en concepto del tercero interesado, el partido apelante está realizando conductas idénticas a las que atribuye al Partido Acción Nacional y por las que pretende se le impongan sanciones. Sobre esa base, el tercero interesado Partido Acción Nacional solicita se declare improcedente el recurso de apelación citado, por considerarlo frívolo.

Tal pretensión es infundada.

Al respecto es de señalar que el artículo 9, párrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral establece:

Artículo 9…

3. Cuando el medio de impugnación no se presente por escrito ante la autoridad correspondiente, incumpla cualquiera de los requisitos previstos por los incisos a) o g) del párrafo 1 de este artículo, resulte evidentemente frívolo o cuya notoria improcedencia se derive de las disposiciones del presente ordenamiento, se desechará de plano…

Por su parte, el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, vigésima segunda edición (Madrid, 2001, página 1092), del vocablo frívolo, en su primera acepción, proporciona la siguiente definición:"(Del. Lat. Frívolus) adj. Ligero, veleidoso, insustancial."

Tomando en consideración lo anterior, se puede apreciar que el vocablo frívolo, contenido en el invocado artículo 9, párrafo 3, está empleado en el sentido de inconsistente, insustancial o de poca sustancia.

De este modo, un medio de impugnación se considera de carácter frívolo, cuando se reduce a cuestiones sin importancia, es decir, sin fondo o sin sustancia.

Sirve de criterio orientador, en la parte que interesa, la Tesis de Jurisprudencia emitida por esta Sala Superior, consultable en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas ciento treinta y seis a ciento treinta y ocho, intitulada "FRIVOLIDAD CONSTATADA AL EXAMINAR EL FONDO DE UN MEDIO DE IMPUGNACIÓN. PUEDE DAR LUGAR A UNA SANCIÓN AL PROMOVENTE".

Ahora bien, el escrito de impugnación del Partido Revolucionario Institucional, no se puede considerar frívolo, porque al expresar sus conceptos de agravio pretende evidenciar la ilegalidad de la resolución emitida en el procedimiento especial sancionador; por tanto, con independencia de que a la postre los agravios puedan ser desestimados por inoperantes o infundados, es de advertir que no se trata de manifestaciones que a priori puedan ser calificados como intrascendentes o carentes de sustancia.

Efectivamente, el medio de impugnación promovido por el Partido Revolucionario Institucional no se puede considerar carente de importancia o insustancial, pues en el escrito de apelación se plantean cuestiones que podrían implicar la conculcación de normas constitucionales o legales que, en caso de ser fundadas, podrían provocar la revocación o modificación de la resolución impugnada, con la finalidad de que se ordene el retiro inmediato de la propaganda que vincula los programas sociales del Gobierno Federal con el Partido Acción Nacional y en su caso, sancione al partido político infractor.

En el análisis de una posible actitud frívola del demandante en el recurso que se resuelve, no es posible incluir la conducta extra procesal que menciona el tercero interesado, atribuida al apelante, por las siguientes razones:

a) Se trata de conductas ajenas a la litis, en la que se juzga sobre la legalidad de una resolución, en la que el Partido Acción Nacional fue exonerado, por conductas que el apelante considera transgresoras del orden jurídico.

b) El contenido y calificación de la propaganda que el tercero interesado atribuye al Partido Revolucionario Institucional, no puede ser efectuado por esta Sala Superior, porque ese análisis corresponde a la autoridad ante la que, en su caso, sean denunciados los hechos por quien estime que se vulnera alguna norma con esas conductas.

En consecuencia, no ha lugar a declarar la improcedencia del recurso, solicitada por el tercero interesado.

Al haber sido desestimada la causal de sobreseimiento hecha valer, son irrelevantes los medios probatorios acompañados al escrito de veinte de febrero del año en curso.

QUINTO. Análisis sobre solicitud de medidas cautelares.

En el acuerdo dictado por el Magistrado Instructor el nueve de febrero del año en curso, se reservó proveer sobre la solicitud de medidas cautelares, dirigida por el partido político demandante a esta Sala Superior, para que fuera este tribunal, actuando en forma colegiada, el que decidiera sobre tal petición.

Al respecto, esta Sala Superior considera en principio, que la facultad de dictar medidas cautelares, en el procedimiento administrativo sancionador especial  corresponde de manera expresa a la autoridad administrativa electoral, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 368, párrafo 8, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de tal suerte que este tribunal, no cuenta con facultades legales para proveer, de manera directa, las peticiones sobre la aplicación de ese tipo de medidas; es decir, el análisis que se haga en esta instancia deberá versar sobre la impugnación de las decisiones que haya tomado al respecto la autoridad responsable, ya sea que haya negado o concedido las medidas cautelares solicitadas.

En el caso que se analiza, a la solicitud de aplicación de medidas cautelares formulada en el escrito de denuncia de origen por el partido político ahora apelante, recayó el acuerdo de veintitrés de enero del año en curso, dictado por el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el cual denegó al denunciante lo solicitado, en estos términos:

…

7) En relación con la solicitud formulada por los impetrantes, relativa a decretar las medidas cautelares que sean procedentes en el presente asunto, no ha lugar a acordar de conformidad, en virtud de que aun cuando se tuviera por acreditado que el Partido Acción Nacional hubiese difundido propaganda materia de inconformidad, esta autoridad estima que su contenido no es susceptible de producir algún daño irreparable al partido quejoso, ni de vulnerar los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente.

…

El citado proveído fue notificado al partido político ahora demandante el veintitrés de enero del año en curso, como consta en la cédula de notificación que obra en el cuaderno accesorio único del expediente registrado con la clave SUP-RAP-15/2009, sin que en autos se advierta que tal determinación haya sido impugnada. En consecuencia, la solicitud que ahora dirige el demandante a esta Sala Superior es inoperante, por haber quedado firme la determinación dictada al respecto, en el procedimiento especial sancionador de origen.    

SEXTO. Estudio de fondo. Previamente al análisis de los conceptos de agravio, cabe señalar que en el recurso de apelación, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 23, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se debe suplir la deficiencia en la exposición de los conceptos de agravio, siempre y cuando exista una expresión mínima de razones de oposición al acto impugnado o éstos puedan ser deducidos claramente de los hechos expuestos; consecuentemente, la regla de la suplencia aludida se observará en esta sentencia, cuando se cumpla con alguna de las condiciones señaladas.

Los conceptos de agravio formulados por el Partido de la Revolución Democrática se pueden sintetizar en los siguientes planteamientos:

1) La autoridad responsable no tuvo en cuenta que la propaganda mediante un “espectacular” que contiene el mensaje: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular” actualiza la infracción prevista en el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, debido a que los partidos políticos quedan comprendidos en el concepto de “cualquier otro ente público”, como sujeto activo de la conducta sancionada en la citada norma.

2) La autoridad responsable debió interpretar en forma sistemática y funcional el artículo citado en el inciso que antecede, relacionado con los artículos, 41 y 134, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 1º y 28, de la Ley General de Desarrollo Social y 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil nueve, para concluir, que el Partido Acción NAcional cometió la conducta infractora denunciada.

Por su parte, los conceptos de agravio del Partido Revolucionario Institucional se pueden sintetizar, en estos términos:

1) Indebido ejercicio de la facultad de atracción del Consejo General del Instituto Federal Electoral, del procedimiento sancionador que tuvo su origen en la Junta Distrital 10 del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Michoacán.

2) Incorrecta fundamentación y motivación de la resolución impugnada, al no tener en cuenta que al caso concreto le son aplicables las normas prohibitivas contenidas en los artículos,  9, 17, 28, 39 y 40  de la Ley General de Desarrollo Social, relacionados con los artículos 18, 39, fracciones XI y XII, del Decreto de Presupuesto de Egresos, de la Federación, cuya interpretación sistemática y funcional habría llevado a la autoridad responsable a sancionar al Partido Acción Nacional, por violación a la prohibición legal, de utilizar programas sociales para fines distintos al desarrollo social, al estar basada la publicidad partidista, en programas oficiales enfocados al desarrollo social. 

3) Actualización en el caso, de la figura ilícita atípica denominada “fraude a la ley” en virtud de que el partido político denunciado, en el ejercicio de una conducta que en principio puede ser considerada lícita, por las circunstancias en las que la realizó, en realidad lo que hizo fue violar la prohibición contenida en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con lo que vulneró los principios de imparcialidad y de equidad en la difusión de propaganda oficial que dan sustento a esa norma. 

4) Violación al principio de exhaustividad, por no haber analizado las circunstancias de tiempo en la que se desarrollaron los hechos denunciados y omitir la adminiculación entre las pruebas ofrecidas y los hechos denunciados, además de no tener en cuenta diversos hechos notorios, consistentes en la propaganda oficial del gobierno federal, similar a la efectuada por el partido político denunciado, atinentes a programas y acciones como son, guarderías y estancias infantiles para madres que trabajan; seguro popular; combate al crimen organizado y combate a la inseguridad. 

5) Indebida exigencia de elementos formales por parte de la autoridad responsable, para analizar si la propaganda denunciada constituye o no actos anticipados de precampaña o anticipados de campaña, sin tener en cuenta las circunstancias del caso, como es la época en la que el partido político denunciado realiza la propaganda denunciada y su relación con programas del gobierno federal.

6) Incongruencia en la resolución impugnada, debido a que: a) la responsable confundió conceptos relativos a actividades políticas permanentes; actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales; propaganda política y propaganda electoral; b) la responsable ejerció la facultad de atracción, sobre la base de que se trataba de violaciones generalizadas o de un caso grave; sin embargo,  resolvió que la queja es infundada; c) existe un procedimiento sancionador diverso, en el que los hechos denunciados son similares, seguido ante la Junta Distrital 8 del Instituto Federal Electoral en Morelia, Michoacán, en el cual se dictó una resolución diametralmente opuesta a la impugnada, puesto que se declaró fundada la queja.    

7) Ilegalidad de la denegación de dictar medidas cautelares respecto de los actos denunciados.

Por razón metodológica, el análisis de los conceptos de  agravio se hará en un orden distinto del propuesto por los partidos políticos apelantes, abordando en primer plano los planteamientos atinentes a cuestiones de carácter procedimental y, enseguida los temas que corresponden al fondo de la resolución impugnada.

Agravios atinentes a aspectos procedimentales.

Del ejercicio de la facultad de atracción por la autoridad responsable y la denegación de aplicar medidas cautelares.

Respecto al planteamiento relacionado con el ejercicio de la facultad de atracción ejercida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, de la queja originalmente registrada con la clave PE/QPRI/JD10/MICH/001/2009 en el 10 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral en el Estado de Michoacán, y en relación con las razones por las que el demandante considera que fue ilegal la denegación de dictar medidas cautelares en el procedimiento especial sancionador esta Sala Superior considera que los agravios son inoperantes.

En efecto, como se destacó en párrafos precedentes, el veintitrés de enero del año en curso, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral dictó acuerdo en el cual,  denegó al Partido Revolucionario Institucional, denunciante las medidas cautelares solicitadas. En ese mismo proveído resolvió ejercer la facultad de atracción prevista en el artículo 371, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en estos términos:

…

Tomando en consideración que en los archivos de este instituto obran antecedentes relativos a la presunta difusión de propaganda con un contenido similar al antes referido en el 08 Distrito Electoral de la citada entidad federativa, dando lugar a que la conducta denunciada se pudiese haber actualizado en dos distritos federales electorales, lo que excede la competencia de los órganos distritales de este Instituto en el Estado de Michoacán, en términos del articulo 371, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con lo previsto en el numeral 16, párrafo 1, inciso d); 75, párrafo 2, incisos a) y d) del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, la Secretaría del Consejo General ejerce su facultad de atracción para conocer de los mismo;

7) En relación con la solicitud formulada por los impetrantes, relativa a decretar las medidas cautelares que sean procedentes en el presente asunto, no ha lugar a acordar de conformidad, en virtud de que aun cuando se tuviera por acreditado que el Partido Acción Nacional hubiese difundido propaganda materia de inconformidad, esta autoridad estima que su contenido no es susceptible de producir algún daño irreparable al partido quejoso, ni de vulnerar los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente.

…

El citado proveído fue notificado al partido político ahora demandante el veintitrés de enero del año en curso, como consta en la cédula de notificación que obra en el cuaderno accesorio único del expediente registrado con la clave SUP-RAP-15/2009, sin que en autos se advierta que tal determinación haya sido impugnada dentro del plazo previsto en el artículo 8, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. En consecuencia, los agravios que ahora aduce el demandante para controvertir tanto el ejercicio de la citada facultad de atracción de la queja, por la autoridad responsable, como la denegación de dictar medidas cautelares son inoperantes, al haber quedado firme la determinación dictada al respecto, en el procedimiento especial sancionador de origen.

Por otra parte, este tribunal considera infundado el agravio en el que el demandante aduce, que la resolución impugnada es incongruente, porque en un principio, la responsable atrajo la queja, por considerar que se trataba de violaciones generalizadas o de un caso grave y, no obstante ello, concluyó al resolver la queja, que la denuncia es infundada.

El demandante parte de una premisa incorrecta, consistente en que la calificación que hizo la responsable respecto de los hechos denunciados, para sustentar el ejercicio de la facultad de atracción, la debió vincular al decidir el sentido de la resolución de la queja.

Se considera que tal premisa es incorrecta, porque el análisis que la autoridad administrativa electoral haga de los hechos objeto de denuncias en procedimientos sancionadores como el que se analiza, en aplicación del artículo 371, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales debe ser entendida como una determinación provisional, para el solo efecto de justificar el conocimiento de asuntos que, ordinariamente corresponderían a un órgano distinto. De esta manera, los criterios de generalidad y gravedad, a los que se refiere el artículo citado, no pueden servir de base, ni vinculan a la responsable, respecto del sentido que deba tener la resolución de fondo que se dicte, puesto que esta última debe ser el resultado de todo el procedimiento sancionador regulado en los artículos 367 a 371 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual implica una serie concatenada de actos de mayor complejidad, que la simple apreciación, hecha en una primera aproximación, con los elementos con que cuente en ese momento la autoridad electoral, para decidir si ejerce o no la citada facultad de atracción.    

De la falta de exhaustividad.

Esta Sala Superior considera inoperantes los agravios en los que se aduce falta de exhaustividad en la resolución impugnada, sobre la base de que la autoridad responsable omitió adminicular debidamente las pruebas ofrecidas con los hechos denunciados. Esto es así, porque lo alegado se reduce a un argumento genérico, sin mayor desarrollo argumentativo, que pudiera llevar a este tribunal a alcanzar conclusiones distintas de aquellas a las que arribó la responsable. Ello es así, porque el demandante no expresa cómo debieron ser adminiculadas las pruebas y a qué conclusiones debía arribar la responsable, al valorar las pruebas ofrecidas en el procedimiento sancionador (en cuanto a la existencia de los hechos) como sería, por ejemplo, alguna circunstancia relativa a la fecha de inicio de la conducta infractora.

Además, en el caso, no es motivo de controversia la existencia de los hechos materia de la denuncia, en tanto que en el curso del procedimiento sancionador, el partido político denunciado, aceptó ante la autoridad responsable, ser el sujeto autor de la propaganda tildada de ilegal. En consecuencia, el análisis que efectuó la responsable se refiere a una cuestión de Derecho y no de hecho y, por ende, con independencia de la generalidad del agravio, tampoco se advierte en qué puede afectar al demandante la supuesta falta de adminiculación de las pruebas, cuando la existencia de los hechos denunciados y la autoría del partido denunciado en su ejecución, no están controvertidos.  

Por otra parte, esta Sala Superior considera infundada  la diversa alegación relativa  a la falta de exhaustividad, respecto a que la responsable no tuvo en cuenta al resolver, las circunstancias temporales de ejecución de la conducta infractora.

Se llega a tal conclusión, porque de la lectura atenta de la resolución impugnada se advierte que la responsable, en el capítulo intitulado “EXISTENCIA DE LOS HECHOS” de la resolución impugnada, sostuvo que como resultado de la valoración de las pruebas, consistentes en la aceptación de la existencia de los hechos, por el partido político denunciado, el instrumento notarial exhibido por el denunciante y de la inspección practicada por el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Michoacán arribó a la conclusión de que, “al menos el día diecinueve de enero de dos mil nueve, la propaganda aludida por el partido impetrante se encontraba colocada dentro de la demarcación territorial del Distrito Electoral de mérito”.

Más adelante, en el desarrollo de los considerandos séptimo y octavo de la resolución impugnada la responsable precisó, que “los actos que realizan los partidos políticos con el objeto de promover sus candidaturas y su plataforma electoral se encuentran sujetos a una temporalidad…”…“Como se observa, la temporalidad para el desarrollo de las actividades político-electorales que desarrollan los partidos políticos se encuentra delimitada por la normatividad electoral. En esta tesitura, se considerarán actos anticipados de campaña…antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas”… “se trata de una propaganda que ocurre en el mismo tiempo y lugar que las otras campañas propagandísticas de los demás partidos políticos en el país”.

Con independencia de que tales argumentos sean correctos o no, fundados o infundados, se destacan con el solo fin de demostrar que, contrariamente a lo aducido por el partido político ahora demandante, la autoridad responsable sí tuvo en cuenta, al resolver, la temporalidad de la conducta denunciada. Algo distinto es, que el demandante planteara agravios en contra de las consideraciones relativas a dicha temporalidad, sin embargo, el agravio consiste en que en la resolución impugnada no se analizó esa circunstancia y, por ende, al no haber quedado acreditada su afirmación, el agravio en análisis es infundado. 

De la incongruencia de la resolución impugnada.

El partido político demandante aduce, que la resolución impugnada es incongruente, porque existe un procedimiento sancionador diverso, seguido ante la Junta Distrital 8 del Instituto Federal Electoral en Morelia, Michoacán, en el que los hechos denunciados son similares y en el cual se dictó una resolución diametralmente opuesta a la impugnada, puesto que se declaró fundada la queja.  

Esta Sala Superior considera que el agravio en análisis es infundado.

En efecto, conforme con la doctrina generalmente aceptada, las sentencias que dicten los jueces habrán de cumplir con el principio de congruencia.

   La congruencia de una sentencia puede ser analizada desde la perspectiva interna o externa.

La congruencia externa implica la necesidad de que en la sentencia o resolución, se resuelva sobre lo pedido; se analice todo lo pedido en la demanda; no se conceda más de lo pedido; se analicen los hechos planteados, debidamente probados.

La congruencia interna exige que en la estructura de la sentencia, tanto en la parte considerativa, como resolutiva,  no existan consideraciones contradictorias entre sí, como sucedería, por ejemplo, si en los puntos resolutivos se decreta el sobreseimiento en el juicio, cuando en las consideraciones se analizó el fondo del problema.   

Como se advierte, para decidir sobre la legalidad de la sentencia que sea objeto de análisis, el aspecto de congruencia de una sentencia, como requisito exigible al operador de la norma, no puede ser examinado en función de lo que se haya decidido en otras sentencias, debido a que ello en todo caso remite a un planteamiento sobre falta de certeza; pero no de incongruencia de la sentencia per se.

Respecto a la falta de certeza que alega el demandante, no pasa inadvertido que existe la posibilidad de que respecto de hechos similares, que incidan en un mismo problema jurídico, se puedan dictar resoluciones con sentido opuesto entre sí, como sucede en el caso, en el que el demandante alega que una Junta Distrital distinta a la autoridad responsable dictó una resolución en un asunto en el que fueron denunciados hechos similares, y ahí se resolvió en sentido opuesto a la resolución impugnada. Tampoco escapa a la atención de esta Sala Superior, que la diferencia de criterios de los diversos órganos resolutores sobre un mismo tema, puede eventualmente llevar a un cierto grado de afectación al principio de certeza para los justiciables; pero para corregir esa diferencia de criterios existen mecanismos diseñados en la ley,  por virtud de los cuales, a la postre, los órganos de alzada, especialmente aquellos que constituyen la última instancia jurídica, unifican los criterios respecto de un mismo problema jurídico, como sucede, verbigracia, con el propio recurso de apelación que se resuelve. Sin embargo, se insiste, para examinar si la sentencia impugnada es o no congruente, el parámetro frente al que se debe analizar este requisito es la propia sentencia y no otras resoluciones.

En esas condiciones, el agravio en examen es infundado.

Respecto a que los hechos denunciados son notorios.

Esta Sala Superior considera inoperantes los agravios relativos a demostrar que se está ante hechos notorios y que, por ende, no requieren de prueba a cargo del denunciante.

Se arriba a esta conclusión, porque el demandante pretende establecer, que aunque los hechos denunciados son notorios, desahogó diversas pruebas para acreditar su existencia y, en consecuencia, no debe ser sujeto de “requerimiento adicional de prueba”; sin embargo, como se explicó en párrafos precedentes, en el caso, no está controvertida la existencia de los hechos materia de la denuncia, en tanto que en el curso del procedimiento sancionador, el partido político denunciado, aceptó ante la autoridad responsable, ser el sujeto autor de la propaganda tildada de ilegal. En consecuencia, el desarrollo dogmático que hace el demandante respecto de cuáles son los hechos que conforme a la doctrina y la jurisprudencia deben ser estimados como notorios, a efecto de hacer patente que, aunque se trató de hechos notorios, desahogó pruebas durante el procedimiento sancionador,  es inoperante porque no conduce a fin práctico alguno, como sería el arribar a conclusiones distintas respecto de la existencia de tales hechos, lo cual, como se dijo, no se encuentra controvertido.

En cuanto al fondo del asunto, se analizarán los conceptos de agravio, en dos vertientes:

I. La atinente a la existencia de actos anticipados de precampaña y de campaña y,

II. La relativa a la ilicitud de la conducta denunciada, por la alegada violación a la normativa precisada en párrafos precedentes.

I. Análisis de los planteamientos de fondo respecto de actos anticipados de precampaña y de campaña.

Sobre este tema, el planteamiento del demandante Partido Revolucionario Institucional en los agravios transcritos se centra, en que la propaganda denunciada, aceptada en cuanto a su autoría y contenido por el denunciado Partido Acción Nacional, se traduce en actos anticipados de precampaña y de campaña, y que la autoridad responsable exigió indebidamente, la acreditación de ciertos elementos formales, tales como la inclusión de la imagen y el nombre del candidato, la solicitud del voto a la ciudadanía, la mención de algún proceso electoral, entre otros, así como que se incurre en incongruencia, porque la responsable confundió conceptos relativos a actividades políticas permanentes; actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales; propaganda política y propaganda electoral.

Se debe precisar, que en la denuncia formulada ante el 10 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral en Morelia, Michoacán, el ahora demandante adujo únicamente la comisión de actos anticipados de campaña. Por ende, el análisis que se haga de los agravios versará sobre ese aspecto, que es el que fue objeto de juzgamiento por la autoridad responsable en el procedimiento de origen.  

Para el estudio de lo planteado, conviene tener presentes, las definiciones contenidas en las fuentes legales y reglamentarias aplicables, relativas a lo siguiente:

Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral

Artículo 7

Cuestiones aplicables al catálogo de infracciones contenidas en el Código

1. Por lo que hace a las infracciones imputables a los partidos políticos, deberá atenderse a lo siguiente:

b) Respecto al incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del Código, así como de los supuestos señalados en el artículo 236 del mismo ordenamiento, específicamente en lo relativo a la colocación, fijación o pinta de propaganda electoral, se estará a lo siguiente:

VI. La propaganda política constituye el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal.

VII. Se entenderá por propaganda electoral, al conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Asimismo, que la misma contenga las expresiones “voto”, “vota”, “votar”, “sufragio”, “sufragar”, “comicios”, “elección”, “elegir”, “proceso electoral” y cualquier otra similar vinculada con las distintas etapas del proceso electoral.

También se referirá a la difusión de mensajes tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de algún partido político, aspirante, precandidato o candidato.

Finalmente, que contenga cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos.

c) Respecto de los actos anticipados de campaña y precampaña se entenderá lo siguiente:

II. Actos anticipados de campaña; se considerarán como tales, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 26

1. El programa de acción determinará las medidas para:

a) Realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en su declaración de principios;

b) Proponer políticas a fin de resolver los problemas nacionales;

c) Formar ideológica y políticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus derechos en la lucha política; y

d) Preparar la participación activa de sus militantes en los procesos electorales

Artículo 228

1. La campaña electoral, para los efectos de este Código, es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto.

2. Se entiende por actos de campaña las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los candidatos o voceros de los partidos políticos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas.

3. Se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.

4. Tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña a que se refiere el presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado.

5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.

Conviene precisar, que si bien las definiciones legales y reglamentarias, como las transcritas, proporcionan un  punto de partida para distinguir la naturaleza de los actos de que realizan los partidos políticos, no se trata de  clasificaciones taxativas sino enunciativas, pues en ellas no se pretende establecer una especie de tipo normativo, sino destacar las características que, al estar presentes de una manera preponderante en la conducta denunciada, permitan ubicarla en alguna de tales divisiones.

Por ende, no es posible pensar que la ausencia en la propaganda que emitan los partidos, de expresiones evidentes relacionadas con  elementos formales proporcionados por las definiciones citadas, implique necesariamente que no se trate de actos que puedan ser considerados en alguna de tales clasificaciones, ya que la determinación definitiva, de la clase de acto ante el que se esté, sólo es posible mediante el análisis de todas sus circunstancias y características particulares. Ese examen, evidentemente, sólo es posible realizarlo frente a hechos concretos, teniendo solamente como punto de partida (pero no como único elemento) las definiciones mencionadas.

Otra manera de pensar, podría llevar al absurdo de afirmar, por ejemplo, que sólo son actos anticipados de campaña, los que se realizan antes del período de campaña electoral, o que sólo es propaganda electoral, la que se efectúe durante la etapa de campaña electoral, con riesgo de caer en un reduccionismo conceptual, que a ningún fin útil conduciría.   

Hechas las respectivas precisiones, se analizan los agravios del demandante Partido Revolucionario Institucional sobre el tema en análisis, el cual aduce esencialmente lo siguiente:

1) La responsable se pudo haber  allegado de suficientes elementos para desentrañar la verdadera intención del Partido Acción Nacional al difundir acciones y propuestas concretas de gobierno, aplicables a campañas electorales. Incluso la responsable pudo, a través de una presunción legal, y con las pruebas desahogadas, “conocer las verdaderas intenciones del partido denunciado, consistentes en obtener ventaja frente a los demás partidos, mediante una campaña publicitaria anterior a la etapa de precampañas”.

El agravio es inoperante, en virtud de que el demandante no señala cuáles son las pruebas que a su criterio se pudo haber allegado la autoridad responsable; tampoco precisa cuál es la presunción legal a la que se refiere, es decir, no señala la norma que contenga una hipótesis aplicable al caso y que, una vez actualizada deba entenderse como necesaria la consecuencia prevista en la propia norma. Tampoco explica, así sea de manera incipiente, como es que, con la valoración de las pruebas desahogadas, se deba llegar a la necesaria conclusión de que “la intención” del partido demandante, al difundir logros y acciones de gobierno, fue la de obtener una ventaja indebida, en forma anticipada a la etapa de precampaña y de campaña electoral. 

2) La resolución es incongruente, porque la responsable afirmó, por una parte, que en la propaganda denunciada hay difusión de programas de acción y, por otra, consideró que tales programas de acción son propios de los procesos electorales y constituyen la base de la plataforma electoral y política que se difunde para hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público; para luego concluir, que los hechos objeto de la denuncia constituyen “actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción”.

El agravio es infundado.

Se afirma lo anterior, porque en la resolución impugnada no se advierte que la responsable haya considerado que las acciones de gobierno difundidas en la propaganda denunciada sean lo mismo que el programa de acción del partido denunciado, o que haya identificado al programa de acción, con la plataforma electoral de ese instituto político. 

Lo cierto es, que en el desarrollo de las consideraciones de la resolución impugnada, la responsable definió en algunos casos, y en otros acudió a las definiciones normativas o a las que esta Sala Superior ha emitido en diversas ejecutorias, respecto de conceptos como: actividades políticas permanentes; actividades específicas de carácter político-electoral; actividades político-electorales; campaña electoral; actos de campaña; propaganda electoral; programa de acción y propaganda política. 

Sin embargo, en ninguna parte de la resolución impugnada se encuentra la incongruencia alegada por el demandante, es decir, en ninguna parte se encuentra la afirmación en el sentido de equiparar a las acciones de gobierno difundidas en la propaganda objeto de la denuncia, con el programa de acción del partido, o entre el programa de acción y la plataforma electoral y, por ende, el agravio es infundado. 

3) Los programas y acciones contenidos en la propaganda denunciada corresponden a la plataforma electoral del Partido Acción Nacional, en el proceso electoral en curso.

El agravio es inoperante.

En primer lugar, existe un obstáculo de carácter procedimental, lógico y temporal para la afirmación que hace el demandante, en el sentido de que los programas y acciones contenidos en la propaganda denunciada corresponden a la plataforma electoral del Partido Acción Nacional. Ello es así, porque el examen de la resolución impugnada se debe hacer en función del estado que guardaban las cosas, al momento de la denuncia de los hechos que motivaron el procedimiento de origen y, en el caso, la fecha en la que fue presentada la queja (enero de dos mil nueve) es anterior a la fecha que señala el artículo 222, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual prevé, que la plataforma electoral deberá presentarse para su registro ante el Consejo General, dentro de los quince primeros días de febrero del año de la elección.  Este último término previsto en el artículo citado,  es incluso posterior al de presentación del recurso de apelación, el cual fue interpuesto por el demandante Partido Revolucionario Institucional el día treinta y uno de enero de dos mil nueve.  

En consecuencia, el agravio en el que el demandante pretende demostrar la identidad entre la propaganda denunciada y el programa de acción del Partido Acción Nacional para el proceso electoral en curso es inoperante, porque se basa en un documento que no pudo ser valorado y analizado por la autoridad responsable u objetado por el partido denunciado, ya que en la época  en la que se presentó la queja y la fecha en que fue dictada la resolución impugnada, simplemente ese documento no existía.         

No pasa inadvertido, que el partido demandante insertó en el texto del escrito de demanda del recurso que se estudia,  imágenes y textos que afirma corresponden a “la página del sitio oficial de Internet del citado instituto político…”.

Al respecto, esta Sala Superior considera pertinente emitir  las siguientes consideraciones:

La imagen y texto insertos en la demanda de apelación constituyen un elemento probatorio que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 16, párrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, solamente producen un indicio de su existencia y contenido, sin que obre en autos otro elemento probatorio que lo corrobore. 

Con independencia de lo anterior, aunque se conceda valor al documento en cita, respecto a su existencia y contenido, puesto que no fue objetado por el partido tercero interesado, no contiene la plataforma electoral del Partido Acción Nacional para el proceso electoral dos mil nueve y, por ende, no sirve de base para sostener la afirmación del demandante, respecto a que la propaganda denunciada corresponde al contenido de la plataforma electoral.

En efecto,  en ese documento se aprecia la imagen de seis personas sentadas en una mesa, con un micrófono al frente y un cartel de fondo, en el que se aprecia la imagen de un estudiante joven, sonriente y se menciona la realización de “Foros Regionales Plataforma Electoral 2009-2012” con el logo del Partido Acción Nacional. El texto que sigue a esa imagen dice lo siguiente:

17 ENERO 2009-02-2009

Plataforma electoral

Vota: *****

Total de Votos: 7 *****

Noticias

Temas: Democracia | Elecciones | Acción Nacional |

Propuestas concretas para el triunfo en 2009

Con el objetivo de consultar y recopilar las propuestas de la militancia panista, se llevaron a cabo los cuatro foros regionales que abarcaron las 32 entidades federativas del país.

La intención de “tocar base” con la militancia, solicitar su opinión para verter en la Plataforma sus propuestas fue un éxito.

En los foros se trabajó en cada uno de los cinco temas torales: seguridad y justicia, economía, igualdad de oportunidades, democracia con calidad y medio ambiente.

En promedio cada mesa de reflexión y propuesta contó con la participación de 50 personas. En total, se logró una asistencia entusiasta y de alta calidad de casi mil panistas que hicieron propuestas concretas, con el sello panista, valientes, viables y de interés popular, para la elaboración del documento que guiará a nuestros candidatos en los próximos comicios.

Seguridad Energía

Educación

Salud

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