RECURSO DE APELACIÓN
EXPEDIENTE: SUP-RAP-21/2009
ACTOR: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL
AUTORIDAD RESPONSABLE: JUNTA LOCAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN COAHUILA
TERCERO INTERESADO: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
MAGISTRADO INSTRUCTOR: SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
SECRETARIO: JUAN CARLOS SILVA ADAYA Y JUAN MARCOS DÁVILA RANGEL
México, Distrito Federal, a veinticinco de febrero de dos mil nueve.
VISTOS para resolver los autos del expediente SUP-RAP-21/2009, relativo al recurso de apelación interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, por conducto de Ramón Armando Verduzco Argüelles, contra la resolución de veintisiete de enero de dos mil nueve, dictada por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila, por virtud del cual se declaró infundado el recurso de revisión RSJL/COAH/001/2009, interpuesto contra el auto de desechamiento de la denuncia presentada ante la 07 Junta Distrital Ejecutiva del citado Instituto en la entidad, y
PRIMERO. Antecedentes. De las afirmaciones del actor y del tercero interesado, así como de las constancias de autos, se desprende lo siguiente:
I. El nueve de enero de dos mil nueve, el Partido Revolucionario Institucional, por conducto de Ramón Verduzco Argüelles, en su carácter de representante propietario ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Coahuila, presentó queja ante la 07 Junta Distrital Ejecutiva de dicho Instituto en el citado Estado, en contra del Partido Acción Nacional, por la difusión de propaganda electoral que, en su concepto, era contraria a las disposiciones de la materia contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
II. El diez de enero siguiente, la citada Junta Distrital Ejecutiva emitió resolución en el procedimiento especial sancionador iniciado por el Partido Revolucionario Institucional dentro del expediente VE/PE/PRI/JD07/COAH/001/2009, en el sentido de desechar la queja presentada en contra del Partido Acción Nacional. La determinación consistió en lo siguiente:
… SE ACUERDA: 1) Fórmese expediente con el escrito referido y sus anexos, el cual quedó registrado bajo la clave VE/PE/PRI/JD07/COAH/001/2009; y 2) Se desecha de plano la denuncia de cuenta, toda vez que los hechos denunciados no constituyen de manera evidente en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo, en virtud de que la propaganda denunciada… no resulta contraventora de la legislación electoral federal, particularmente de lo previsto en los numerales 41, base III de la Constitución Política (sic). Los artículos 38, párrafo 1, incisos p) y q); 233, párrafo 2; 234, párrafo 1; 232, párrafo 1, inciso j), y 367, párrafo 1, inciso a) del Código Federal Electoral (sic)…
III. El quince de enero del año en curso, Ramón Verduzco Argüelles, en su carácter de representante del Partido Revolucionario Institucional ante el aludido Consejo Local, interpuso recurso de revisión en contra de la resolución emitida en el expediente VE/PE/PRI/JD07/COAH/001/2009.
IV. El veintisiete de enero pasado, la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en Coahuila emitió resolución en el recurso de revisión identificado con el expediente RSJL/COAH/001/2009, cuyos puntos resolutivos son del tenor siguiente:
…
PRIMERO.- Resulta infundado el Recurso de Revisión interpuesto por el C. Ramón Verduzco Argüelles en su carácter de representante propietario del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila, en contra del auto de desechamiento de fecha diez de enero de 2009 por supuestas violaciones a la legislación electoral en materia de propaganda en contra del Partido Acción Nacional.
SEGUNDO.- Se confirma la Resolución emitida el diez de enero por parte del Vocal Ejecutivo de la Junta Distrital Ejecutiva 7 en Coahuila, que desecha la denuncia interpuesta por el C. Ramón Verduzco Argüelles en su carácter de representante propietario del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila, en contra de supuestas violaciones a la legislación electoral en materia de propaganda en contra del Partido Acción Nacional.
TERCERO.- Notifíquese esta resolución personalmente a la parte actora y al tercero interesado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26 y 39 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Así mismo, y para mayor eficacia de la presente resolución, con fundamento en los artículos 26, párrafo 3, y 39, párrafo 1, inciso b), de la citada ley, notifíquese mediante oficio al Vocal Ejecutivo de la 07 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila.
CUARTO.- Una vez recabadas las constancias de notificación respectivas, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluído.
…
SEGUNDO. Recurso de apelación
I. El treinta y uno de enero del presente año, Ramón Verduzco Argüelles, en su calidad de representante del citado partido político ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Coahuila, presentó recurso de apelación ante la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, con sede en la Ciudad de Monterrey, Nuevo León, a fin de controvertir la resolución precisada en el correlativo anterior.
Mediante proveído de cinco de febrero de dos mil nueve, la Magistrada Presidenta de la referida Sala Regional ordenó integrar el expediente respectivo y registrarlo en el libro de gobierno con la clave SM-RAP-1/2009.
II. El cuatro de febrero del dos mil nueve, Claudia Magaly Palma Encalada, en su carácter de representante propietaria del Partido Acción Nacional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Coahuila, presentó escrito ante la referida Sala Regional a fin de comparecer a juicio como tercero interesado.
TERCERO. Acuerdo de Sala Regional
I. El once de febrero de dos mil nueve, la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, con sede en la Ciudad de Monterrey, Nuevo León, mediante actuación colegiada, emitió el acuerdo siguiente:
SE ACUERDA:
PRIMERO. Del análisis detallado del escrito por el que comparece el Partido Acción Nacional como tercero interesado, se desprende que la intención del compareciente es que el presente medio de impugnación sea atraído por la Sala Superior de este Tribunal, en razón de que existen diversos procedimientos sancionadores de la misma índole, al que origina el presente recurso, por lo que en aras de que no existan posibles resoluciones contradictorias, solicita se ejerza la facultad de atracción prevista en el artículo 99 párrafo noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 189, fracción XVI y 189, inciso b) y párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Por lo anterior, esta Sala Regional correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación somete a la consideración de la Sala Superior la solicitud de atracción para conocer y resolver el recurso de apelación indicado al rubro, por los motivos que señala el tercero interesado en su escrito de cuenta.
SEGUNDO. Se ordena remitir en forma inmediata el expediente SM-RAP-1/2009 a la Sala Superior de este Tribunal, para que determine lo que en derecho proceda.
TERCERO. Infórmese el presente proveído en forma inmediata, vía fax, a la Sala Superior de este órgano jurisdiccional.
CUARTO. Fórmese el respectivo cuaderno de antecedentes con copia debidamente certificada del expediente en que se actúa, así como del presente proveído.
QUINTO. Por lo tanto, se instruye a la Secretaría General de Acuerdos de esta Sala, para que realice los trámites correspondientes a efecto de dar cumplimiento al punto de acuerdo segundo que antecede.
Notifíquese. Por estrados tanto al actor, en razón de que no señala domicilio procesal en esta ciudad, así como a los demás interesados; personalmente al tercero interesado en el domicilio que señala para tal efecto; y por oficio a la autoridad responsable mediante el uso de mensajería especializada; en conformidad con lo dispuesto por lo artículos 26, párrafo 3, 28 y 29, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Así lo acordaron y firman los Magistrados integrantes de la Sala Regional de la Segunda Circunscripción Plurinominal del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe. Conste.
El acuerdo en cuestión, fue notificado vía fax a esta Sala Superior a las veintiuna horas con treinta minutos, del propio once de febrero de dos mil nueve.
CUARTO. Solicitud de ejercicio de la facultad de atracción de la Sala Superior
I. El once de febrero del año en curso, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenó integrar el expediente SUP-SFA-1/2009 y turnarlo a la Ponencia a su cargo, para los efectos precisados en el artículo 189 bis, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Dicho proveído fue cumplimentado en la misma fecha mediante oficio TEPJF-SGA-142/09, del Secretario General de Acuerdos.
QUINTO. Trámite y substanciación del Recurso de Apelación
I. Por proveído de la misma fecha, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenó el registro del expediente en que se actúa, así como el turno de éste al Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar.
Asimismo, por oficio TEPJF-SGA-188/09 de la propia fecha, el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior puso a disposición del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar el expediente referido.
II. Mediante auto de veinte de febrero del año en curso, el Magistrado Instructor en el presente asunto, admitió a trámite el recurso de apelación, y en virtud de que no existía algún trámite pendiente de realizar declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, y
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Jurisdicción y Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafos cuarto, fracción III, y noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por tratarse de un recurso de apelación, interpuesto por un partido político contra una determinación de un órgano colegiado del Instituto Federal Electoral a nivel local, cuya sustanciación y resolución atrajo esta Sala Superior en ejercicio de la facultad de atracción.
SEGUNDO. Estudio de Procedibilidad. Por ser su examen preferente de acuerdo con lo previsto en los artículos 1 y 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se analizará en principio si el presente medio de impugnación reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a); 40, párrafo 1, inciso a), y 45, párrafo 1, inciso a), de la citada ley, así como si en el caso bajo estudio se actualiza alguna de las causas de improcedencia contempladas en los artículos 10 y 11 del ordenamiento en cita, pues, de ser así, deberá decretarse el desechamiento de plano de la demanda, al existir un obstáculo que impide la válida constitución del proceso y, con ello, imposibilita el pronunciamiento por parte de este órgano jurisdiccional sobre el fondo de la controversia planteada.
En primer lugar, se estudia la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad responsable respecto del interés jurídico del partido político apelante; en un segundo momento se analizará la causal de improcedencia denunciada por el partido político tercero interesado relativa a la frivolidad de la demanda y, posteriormente, los restantes requisitos de procedibilidad.
Interés jurídico. La autoridad responsable aduce que el medio de impugnación promovido por el recurrente es notoriamente improcedente, toda vez que, en su concepto, con los hechos y argumentos que expone el apelante en forma alguna se lesiona su interés jurídico.
Este órgano jurisdiccional desestima la causal de improcedencia invocada por la responsable, en virtud de lo siguiente.
Ha sido criterio de la Sala Superior que el interés jurídico es la relación que se presenta entre la situación jurídica irregular que se denuncia y la providencia que se pide para subsanarla mediante la correcta aplicación del derecho, en el entendido de que esa providencia debe ser útil para tal fin. Así lo ha considerado esta Sala Superior en la tesis de jurisprudencia de rubro "INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO”[1].
Lo anterior permite afirmar que únicamente puede iniciar un procedimiento quien, al afirmar una lesión en sus derechos, solicita, a través del medio de impugnación idóneo, ser restituido en el goce de los mismos.
A fin de determinar si en el caso se surte el interés jurídico del actor, es menester verificar si convergen las siguientes proposiciones:
a) La manifestación del recurrente de que el acto combatido produce un perjuicio en su esfera de derechos, esto es, que el recurrente aduzca la infracción de algún derecho sustancial, y
b) Que la intervención de este órgano jurisdiccional sea necesaria y útil para lograr la reparación de esa conculcación. Para ello es necesario que el medio de impugnación accionado sea la vía idónea para obtener el dictado de una sentencia que revoque o modifique el acto impugnado y que produzca la consiguiente restitución en el goce del pretendido derecho conculcado.
Por cuanto hace al inciso a), del escrito de demanda del presente recurso de apelación se desprende que la pretensión del recurrente es que se revoque la resolución de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila, por virtud de la cual se declaró infundado el recurso de revisión que interpuso contra el auto de desechamiento de la denuncia que presentó contra el Partido Acción Nacional, a fin de que se inicie un procedimiento administrativo sancionador al citado instituto político por las pretendidas violaciones a la normativa electoral en materia de propaganda electoral y, en su caso, se emita la sanción correspondiente.
La causa de pedir radica en que, en concepto del actor, la resolución impugnada es ilegal porque, entre otras cosas, violenta el principio de equidad en la contienda electoral al omitir iniciar un procedimiento administrativo sancionador en contra de un partido político que ha quebrantado la normativa en materia de propaganda electoral, causando con ello un perjuicio a su esfera de derechos.
De lo anterior se advierte que, en su escrito de demanda, el recurrente sí manifestó las razones por las cuales estimó que el acto combatido vulneró su esfera de derechos en la contienda federal electoral que se desarrolla en un distrito electoral en el Estado de Coahuila.
Por cuanto hace al inciso b), es menester tener presente que acorde con lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3, párrafo 1, inciso a) y párrafo 2, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el sistema de medios de impugnación, entre los que se encuentra el recurso de apelación, tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales, se sujeten a los principios de constitucionalidad y legalidad.
De la interpretación de los citados artículos, y de los numerales 40, párrafo 1, inciso a) y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se colige que el recurso de apelación es el medio de impugnación a través del cual los partidos políticos legitimados pueden impugnar las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión previstos en el propio ordenamiento.
Por ello, es viable concluir que el recurso de apelación es el medio de impugnación idóneo para combatir la resolución de veintisiete de enero de dos mil nueve, dictada por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila, en el recurso de revisión RSJL/COAH/001/2009.
De ahí que, contrariamente a lo manifestado en el informe circunstanciado, esta Sala Superior estima que el partido político recurrente sí cuenta con interés jurídico para promover el presente recurso de apelación, pues dicho medio de impugnación es el apto para poner fin a la situación irregular denunciada.
Frivolidad de la demanda. El partido político tercero interesado afirma que el presente medio de impugnación debe desecharse, porque los agravios esgrimidos por el recurrente son notoriamente frívolos, tomando en consideración tanto lo dispuesto en los artículos 9, párrafos 1, inciso e) y 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como lo apuntado en el criterio de jurisprudencia sostenido por la Sala Superior de rubro "FRIVOLIDAD CONSTATADA AL EXAMINAR EL FONDO DE UN MEDIO DE IMPUGNACIÓN. PUEDE DAR LUGAR A UNA SANCIÓN AL PROMOVENTE."[2]
Es de desestimarse la causa de improcedencia hecha valer, en atención a lo siguiente.
La frivolidad implica la total intrascendencia o falta de sustancia de la cuestión planteada; empero, para desechar un recurso por este motivo, es necesaria la evidencia de la misma, así como su notoriedad de la sola lectura de la demanda.
El calificativo frívolo, aplicado a los medios de impugnación electorales, se entiende referido a las demandas o promociones en las cuales se formulan conscientemente pretensiones que no se puedan alcanzar jurídicamente, por ser notorio y evidente que no se encuentran al amparo del derecho o ante la inexistencia de hechos que sirvan para actualizar el supuesto jurídico en que se apoyan.
El presente recurso no puede considerarse frívolo, porque en el escrito de demanda la parte actora plantea una serie de argumentaciones tendentes a evidenciar que la autoridad responsable, de manera ilegal, acordó confirmar el desechamiento de la denuncia formulada para iniciar un procedimiento administrativo sancionador, violentando con ello el principio de equidad en la contienda.
Entonces, si la frivolidad se encuentra referida a lo ligero o superficial que conduce a la intrascendencia de lo alegado, estas características no se dan en el caso, ya que en la demanda que dio origen al presente recurso, el partido apelante sí expone las razones por las cuales, a su parecer, debe revocarse la resolución impugnada, razones que serán analizadas en el estudio de fondo de la presente sentencia, para determinar si son o no aptas para acoger su pretensión.
Forma. El medio de impugnación se presentó por escrito ante la autoridad responsable, haciéndose constar la denominación del partido político apelante, su domicilio para oír y recibir notificaciones, así como a las personas autorizadas para tal efecto. En el referido ocurso también se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que causa el acuerdo combatido y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hacen constar tanto el nombre como la firma autógrafa del representante del partido político apelante.
Oportunidad. La demanda se presentó oportunamente, toda vez que la resolución impugnada se emitió el veintisiete de enero de dos mil nueve, y el Partido Revolucionario Institucional interpuso el recurso de apelación ante la responsable el treinta y uno de enero siguiente, por lo que resulta evidente que su interposición se encuentra dentro del plazo legal de cuatro días previsto en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Personería. El presente recurso fue interpuesto por representante con personería suficiente para hacerlo, pues quien suscribe el escrito inicial es el representante propietario del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Coahuila, personería que le fue reconocida por el Vocal Ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva del citado Instituto en dicha entidad, en el respectivo informe circunstanciado que obra en autos, acorde con lo dispuesto en el artículo 18, apartado 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Legitimación. El recurso de apelación que se analiza fue interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, motivo por el cual se cumple la exigencia prevista por el artículo 45, apartado 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Definitividad. El presente recurso de apelación cumple con el requisito de definitividad, en virtud de que el recurrente impugna una resolución emitida por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en Coahuila, la cual no puede ser controvertida a través de otro juicio o recurso.
En tal sentido, toda vez que esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no advierte que se actualice alguna causa de improcedencia, procede a realizar el estudio de fondo de la controversia planteada por el apelante.
TERCERO. Estudio de Fondo
Antes de llevar a cabo el análisis respectivo en cuanto al fondo del asunto, se estima pertinente hacer algunas consideraciones tendentes a precisar puntualmente la litis materia de estudio en este tema.
La litis consiste en determinar si el contenido de la propaganda del Partido Acción Nacional, motivo de la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional, es o no ilegal, y por tanto, si ha lugar a revocar o confirmar la resolución emitida por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila.
En esa resolución, la autoridad electoral citada estimó que era de confirmarse el auto de desechamiento, dictado a su vez por el Vocal Ejecutivo de la 07 Junta Distrital Ejecutiva del propio Instituto Federal Electoral, respecto de la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional, con relación al espectacular ubicado en el edificio, sito en el número 995, de la Calle General Francisco Coss, entre las calles Matamoros y Abasolo, en la Ciudad de Saltillo, Coahuila, respecto del cual se aportó instrumento notarial que contiene diversas fotografías en las que se aprecia el espectacular con la frase “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el Seguro Popular”, y en el extremo inferior derecho el logo del Partido Acción Nacional y la frase “ACCIÓN RESPONSABLE”.
Para confirmar el auto de desechamiento impugnado, se esgrimieron las razones siguientes:
1. No es ilegal la propaganda motivo de denuncia, porque es de carácter político y se ajusta a los lineamientos legales y reglamentarios.
2. No se trata de propaganda gubernamental.
Para tratar de desvirtuar las consideraciones que corresponden a estas afirmaciones, el recurrente formula los agravios que a continuación se analizan.
La responsable vulneró el contenido del artículo 41 constitucional, pues violentó los principios de equidad y legalidad al realizar una interpretación estricta del derecho en el caso concreto. La responsable argumentó la inexistencia de norma jurídica aplicable al caso de mérito, sin tomar en consideración que la prohibición expresa al Partido Acción Nacional para realizar la conducta denunciada se encuentra prevista en un orden jurídico federal diverso al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como son los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 18, fracción V, de la Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2009, que proscriben a los partidos políticos usar y publicitar, sea cual sea su fin, acciones y programas sociales.
La autoridad debió desarrollar un sistema de interpretación sistemático y tomar en consideración que los partidos políticos, como órganos sujetos a derecho, deben sujetarse al régimen de derecho que prevalece en el territorio nacional, sin importar que no exista un procedimiento expreso en la normativa electoral.
Los programas sociales son independientes de los partidos políticos, de tal forma que la continuidad, existencia o alcance de los programas no depende de la voluntad partidista. Con dichas disposiciones de orden público se pretende blindar los programas sociales y evitar la manipulación de dichos programas sociales con fines político-electorales, tal y como lo está realizando el Partido Acción Nacional. Tal fuerza política está utilizando los programas sociales con la intención de mejorar su posicionamiento frente a los electores y de incrementar el número de sus afiliados.
En el considerando número X de la resolución recaída en el recurso de revisión, se hace referencia en forma incorrecta al escrito del tercero interesado, cuando en realidad se trata del informe circunstanciado, como se puede apreciar de la transcripción que, en la página 6 de la propia resolución, se hace de dicho informe, lo cual lleva a suponer que no se recibió dicho escrito del tercero interesado y provoca una falta de certeza sobre la resolución del recurso de revisión.
Las autoridades responsables actuaron de manera parcial para favorecer al partido político denunciado cuando infieren que, para la distribución de la propaganda en estudio, dicho instituto político utilizó recursos de sus prerrogativas para gastos ordinarios, sin tener certeza jurídica de ello. Lo anterior, toda vez que en ningún momento requirieron al Partido Acción Nacional informe alguno con la finalidad de constatar tal afirmación.
La queja no tenía relación con alguna calumnia, expresiones que denigraran a algún sujeto o la utilización de símbolos religiosos, por lo cual es ocioso e innecesario que en la resolución se hiciera referencia a ello.
La resolución impugnada transgrede el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues genera inequidad para el resto de los partidos políticos que participan en el actual proceso electoral. De los criterios expresados en la resolución recurrida, sólo el Partido Acción Nacional está en disposición de atraer adeptos y buscar el voto de la ciudadanía difundiendo las acciones de gobierno federal, que no es logro exclusivo de un partido político, sino de la participación colectiva de los miembros del Congreso de la Unión.
La propaganda que utiliza el Partido Acción Nacional, consistente en la colocación de espectaculares con la frase “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el Seguro Popular”, contraviene los principios de equidad, transparencia y legalidad establecidos constitucionalmente; además de que se opone a lo establecido por la Ley General de Desarrollo Social y la Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2009. En razón de esa circunstancia, el apelante solicita que la publicidad denunciada sea retirada de inmediato.
Con la propaganda en donde el Partido Acción Nacional promociona el seguro popular, dicho instituto político incumple lo estipulado en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que establece la obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales.
La propaganda motivo de denuncia lleva impresa el emblema del Partido Acción Nacional tiene por objeto el que dicho partido político se posicione frente a los electores deslealmente, ya que al asentar en su propaganda la referencia seguro popular, tal circunstancia es un atractivo para la población e influye en la preferencia política de los ciudadanos, con ventaja respecto de los demás contendientes. Además, el apelante agrega que con esta actuación se transgrede el principio de equidad.
Estos argumentos son infundados por las razones siguientes.
Este órgano jurisdiccional considera que no ha lugar a considerar que el denunciado, en su carácter de partido político nacional, pueda ser sujeto responsable de la violación al 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 18, fracción V, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve, ni siquiera a través de su interpretación sistemática y funcional (puesto que la propuesta por el actor es incorrecta, como se evidenciará más adelante), con motivo de la propaganda precisada. Por ello debe confirmarse la resolución emitida por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila.
Par la resolución del presente asunto es necesario transcribir lo previsto en los artículos 41 de la Constitución General de la República, así como 134 y 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (entre otras más que más adelante se citan):
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
“Artículo 41.
(…)
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
(…)
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.”
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
“Artículo 134.
Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.”
“Artículo 347
1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:
c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales;
d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;”
El contenido de estos artículos permite advertir que sus disposiciones están dirigidas a sujetos específicos como son autoridades, órganos de gobierno y servidores públicos, sin que en ninguno de las hipótesis se haga referencia a partidos políticos. En dichos preceptos normativos el objeto de regulación es la propaganda gubernamental, y los sujetos a quienes está dirigida la norma son los servidores públicos de la federación y de las entidades federativas, así como de los municipios y delegaciones del Distrito Federal, inclusive, de órganos autónomos y cualquier otro ente público.
La referencia a los partidos políticos, que hacen las disposiciones transcritas, está vinculada a los efectos y consecuencias que pueden producirse con motivo de las conductas infractoras en que pueden incurrir esas autoridades, instituciones, órganos de gobierno y servidores públicos, en virtud de que se afecte la equidad en la competencia electoral; mas no con relación a que dichos partidos políticos puedan considerarse responsables, con motivo de propaganda que lleven a cabo los sujetos antes descritos.
Esto resulta lógico, dado que a los partidos políticos no se les confiere, dentro de sus atribuciones, el manejo de los recursos a cargo de esas autoridades, instituciones, órganos y servidores públicos, como para responsabilizarlos con motivo de la propaganda en donde se promocione a un partido político determinado.
En consecuencia no existe base legal para estimar, que con motivo de la propaganda que dio origen a la denuncia, el Partido Acción Nacional puede transgredir alguna de las disposiciones transcritas.
No es obstáculo para la conclusión anterior, el que en el artículo 347, párrafo 1, in fine, del Código Federal, esté contenida la denominación cualquier otro ente público, pues, como se verá a continuación, no existe base legal para identificar a un partido político con dicha denominación.
Para ello es necesario analizar las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicadas en el Diario Oficial de la Federación de catorce de enero de dos mil ocho.
En la exposición de motivos de la iniciativa de modificación, se estimó que desde la promulgación del Código en mil novecientos noventa, éste había carecido de disposiciones que regularan suficientemente los procedimientos para sancionar conductas prohibidas en la Constitución y en la propia Ley.
A efecto de subsanar la omisión apuntada, en la iniciativa se propuso un nuevo Libro Séptimo, correspondiente a los procedimientos para la imposición de sanciones a los sujetos que incurrieran en conductas prohibidas, y en la que se quiso establecer con precisión las sanciones aplicables.
Al respecto, en la exposición de motivos se señala que:
“Para los propósitos antes señalados, en el título primero del nuevo libro se definen los sujetos que pueden incurrir en infracciones, se tipifican las conductas sancionables y se determinan las sanciones aplicables por parte de la autoridad administrativa, es decir, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral”.
En el dictamen emitido por la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados (en su calidad de cámara revisora) se retoma el señalamiento de las omisiones en que incurría el Código anterior, para establecer sanciones aplicables a conductas violatorias de la norma; así mismo, en dicho dictamen, con relación al capítulo primero del nuevo Libro Séptimo, se destaca lo siguiente:
“En el capítulo primero se establece quiénes pueden ser sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las normas del Código, las conductas sancionables y las sanciones que pueden ser impuestas. Se incorporan como sujetos sancionables a los aspirantes a cargos de elección popular, los ciudadanos, o cualquier persona física o moral; las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobiernos municipales; órganos de gobiernos de Distrito Federal, órganos autónomos, y cualquier otro ente público; los concesionarios y permisionarios de radio o televisión; las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar partido político; las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes.
El apartado de infracciones se ha sistematizado para agrupar este tipo de faltas de acuerdo al sujeto infractor. De esta manera se enlistan las infracciones de los partidos políticos, de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, de las personas físicas y morales. También se incorporaron al texto del código nuevas infracciones que pueden ser cometidas por las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público; las infracciones de los notarios públicos, los concesionarios o permisionarios de radio y televisión, las conductas infractoras de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos, así como de las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos. En relación con los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión, se perfeccionó la redacción de la norma precedente.
El catálogo de sanciones a imponer por las infracciones de las normas del código se reorganizó tomando como criterio al sujeto infractor. Así mismo, al final del capítulo se fijan reglas para la individualización de la sanción.”
Las expresiones vertidas en la exposición de motivos y en el dictamen precedentes, cobran concreción puntual en la implementación del nuevo Libro Séptimo denominado “De los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno”.
En el título primero de dicho libro “De las faltas electorales y su sanción”, tiene relevancia su primer capítulo por su vinculación primordial al presente estudio, dado que se refiere a sujetos, conductas sancionables y sanciones.
El capítulo de referencia está integrado por los artículos 340 a 355, que para efectos esquemáticos (específicamente) corresponderían a los tres grupos a que se refiere el capítulo: a) sujetos, b) conductas infractoras y c) sanciones.
Del procedimiento legislativo antes mencionado, destaca la expresa intención del legislador de organizar las infracciones en orden a los sujetos responsables, de lo que se obtiene que, por criterio legal expreso, el catálogo de sanciones referido a cada sujeto responsable es de carácter taxativo y excluyente, lo que significa que se separaron las infracciones y las sanciones en que podría incurrir cada sujeto, con la intención de no mezclar o confundir las conductas ilícitas en que cada uno podría incurrir.
El carácter excluyente de la organización legal de las conductas consideradas como ilícitas, se traduce en que las infracciones que el legislador sistematizó por separado para un sujeto, no son aplicables a otro diferente, ya que para cada uno rige el conjunto de infracciones previamente determinado por el legislador.
Esta circunstancia expresamente manifestada por el legislador, consistente en su voluntad de sistematizar las infracciones en orden al sujeto responsable, constituye un principio de interpretación que orienta la forma de resolver el caso sometido a esta Sala Superior.
Tomando en consideración lo expuesto, se abordará el análisis, con relación particular a la materia de estudio, es decir, a la propaganda del Partido Acción Nacional motivo de denuncia, que involucra temas atinentes a partidos políticos, propaganda y programas de gobierno.
a) Sujetos.
En el artículo 341 de dicho ordenamiento legal, se particulariza quiénes son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en el Código, y en los incisos que componen el párrafo 1 de ese numeral, se precisan los distintos grupos de sujetos de responsabilidad, de los que son de destacarse los identificados con los incisos a), c) y f):
a) Los partidos políticos.
c) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular.
f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos y cualquier otro ente público.
Es evidente que al mencionarse en incisos diferentes a los partidos políticos y a los demás sujetos de responsabilidad, el legislador quiso diferenciar los grupos de sujetos imputables, por lo que no habría razón, para considerar que en la denominación ente público [inciso f)] deba considerarse también a los partidos políticos.
Lo anterior se ve reforzado porque, como se verá a continuación, el legislador establece el catálogo de infracciones que se pueden imputar a cada uno de los grupos de sujetos responsables, y al respecto debe resaltarse que en el grupo específico de los partidos políticos se relacionan, puntualmente, las conductas sancionables que le son atribuibles.
b) Conductas infractoras.
Con relación a los partidos políticos, en el artículo 342, párrafo 1 incisos a), e), g), h) y j), se prevén hipótesis sancionables que vinculan propaganda.
Esas hipótesis se refieren a lo siguiente:
1. El cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 38 del propio Código, que en materia de propaganda política o electoral, se refieren a abstenerse de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas, así como abstenerse de utilizar símbolos religiosos, expresiones, alusiones o fundamentos de carácter religioso.
2. Realización anticipada de actos de precampaña o campaña.
3. Realización de actos de precampaña o campaña en territorio extranjero, cuando se acredite que se hizo con consentimiento de algún partido político, sin perjuicio de que se determine la responsabilidad de quien hubiera cometido la infracción.
4. Incumplimiento de las demás disposiciones atinentes a precampañas y campañas electorales.
5. Difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos.
Con relación a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular debe tenerse en cuenta lo que se dispone en el artículo 344, párrafo 1, incisos a) y f), del ordenamiento de referencia, en donde se establece como infracción, que realicen actos anticipados de precampaña o campaña, así como el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en el propio código federal electoral.
Por último respecto de autoridades y servidores públicos, en lo que interesa a este estudio, en el artículo 347, párrafo 1, inciso e), del mismo código, se dispone a la letra:
“Artículo 347.
1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público (…).
e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal, municipal o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; (…)”
En esa transcripción se hace evidente que la utilización de programas y de sus recursos con fines electorales está prohibida específicamente a los servidores públicos y a las autoridades descritas en la transcripción precedente.
c) Sanciones.
Por último se estima pertinente mencionar que en el artículo 354 de dicho código, se establecen las infracciones que se pueden imponer a cada uno de los sujetos responsables, y de manera diferenciada, se determinan las que se pueden imponer a:
a) Partidos políticos;
b) Agrupaciones políticas nacionales;
c) Aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular;
d) Ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos políticos o de cualquier persona física o moral;
e) Observadores electorales u organizaciones de observadores electorales;
f) Concesionarios o permisionarios de radio y televisión;
g) Organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos, y
h) Organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos.
La enumeración de sanciones aplicables a los sujetos relacionados en los incisos anteriores, encuentra correspondencia con los especificados en el artículo 341 (referido a los sujetos de responsabilidad), salvo los identificados en los incisos f), g), h) y l) de dicho artículo, cuyo texto se reproduce a continuación:
“f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;
g) Los notarios públicos;
h) Los extranjeros; (…)
l) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; (…)”
Respecto de estos sujetos responsables, en el artículo 355, párrafos 1, 2, 3 y 4, del código de la materia, se dan los lineamientos respectivos para el trámite que debe seguirse, y se puede advertir, de manera general, que la autoridad administrativa electoral toma conocimiento de la infracción, integra expediente y remite a la autoridad conducente (Auditoría Superior o equivalente a la entidad federativa; Colegio de Notarios; Secretaría de Gobernación) para los efectos que establezca las leyes aplicables.
Por último en los párrafos 5 a 7 del artículo 355 del ordenamiento legal de referencia, se dan los lineamientos para la individualización de las sanciones que habrá de aplicar la autoridad administrativa electoral.
Así, en función de las afirmaciones realizadas en la exposición de motivos de la iniciativa de modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, del dictamen de la Cámara de Diputados y del análisis de las disposiciones del texto vigente de dicho Código, es posible arribar a las conclusiones siguientes:
a) A los sujetos responsables, que ya relacionaba el texto anterior del Código, se incorporaron otros, que realizaban conductas que el Código no tipificaba como sancionables de manera expresa;
b) En el capítulo primero del Libro Séptimo se clasifica claramente a los distintos grupos de sujetos responsables. Entre esos grupos diferenciados se encuentran, entre otros: i) Los partidos políticos; ii) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, y iii) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;
c) En las hipótesis de conductas que dan lugar a fincar responsabilidad a los partidos políticos, no se especifica alguna que describa como hecho sancionable el hacer propaganda con referencia a programas sociales;
d) Entre la descripción de conductas que producen infracción y que están vinculadas a programas sociales, se encuentran únicamente las imputables a las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público, al prohibírseles utilizar programas sociales y sus recursos con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político;
e) Aunque en la relación de los sujetos responsables del párrafo anterior se incluye la denominación cualquier otro ente público, en esta categoría no es posible ubicar a los partidos políticos, pues éstos corresponden a un grupo específico diverso de sujetos responsables, y de igual forma, se establecen las infracciones particulares que se pueden imputar a dichos partidos políticos;
f) El análisis previo a estas conclusiones permite observar, que el legislador ordinario racionalmente estableció determinados grupos de sujetos responsables; los catálogos de conductas imputables a cada uno de esos grupos, y las sanciones que en su caso se pueden imponer a la mayoría de esos grupos de sujetos responsables;
g) Entonces no hay base admisible, para sustentar que hipótesis de conductas sancionables atribuibles a los servidores públicos, a las autoridades y a los órganos de gobierno (vinculados específicamente con programas sociales y sus recursos) puedan ser trasladadas al ámbito de los partidos políticos, ya que si ésta hubiera sido la intención del legislador, esas conductas las habría considerado también dentro del catálogo de conductas sancionables respecto de los partidos políticos, y
h) Por tanto la denominación cualquier otro ente público debe referirse a órganos de gobierno (no relacionados en el artículo 341, párrafo 1, inciso f)), que por sus propias atribuciones manejen programas sociales y sus recursos, como podría ser una empresa de participación estatal mayoritaria, y
i) Ante la falta de hipótesis legal en donde se establezca responsabilidad de partidos políticos por realizar propaganda vinculada a programas sociales, no hay duda que se está ante la falta o ausencia de tipicidad, cuando un partido político realiza actos de la índole apuntada, y ante la exigencia de estricta tipicidad que rige en el Derecho Administrativo Sancionador Electoral, no es posible tomar elementos de supuestos legales concernientes a servidores públicos y autoridades, para aplicarlos a los partidos políticos y encuadrar su conducta como sancionable.
Todas estas consideraciones dan lugar a sostener que conforme al análisis de los artículos que conforman el capítulo primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no existe disposición que describa como infractora una conducta, en la que un partido político realice propaganda con referencia a programas sociales, salvo en el sentido que se precisa más adelante y que no coincide con el advertido por el recurrente. Tampoco de los ordenamientos que cita el actor existe alguna base jurídica para arribar a dicha conclusión.
El recurrente expresa que, con motivo de la propaganda motivo de denuncia, se transgreden disposiciones de orden público, como son los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 18, base V, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009. Es decir, para el recurrente es incorrecta la resolución de la responsable porque no realiza una interpretación sistemática de dichas disposiciones, así como de lo previsto en el artículo 38, párrafo 1, inciso a, del código de la materia, ya que dicho partido político incumplió sus obligaciones como entidad de interés público.
Se alega que las disposiciones precitadas, que proscriben a los partidos políticos usar y publicar, sea cual sea su fin, acciones y programas sociales, tienen por objeto evitar que los partidos políticos ofrezcan programas sociales a la población, en virtud del beneficio que podría repercutirles al verse favorecidos con el sufragio de los votantes involucrados con esos recursos.
El recurrente agrega que la propaganda denunciada violenta los principios de equidad, transparencia y legalidad establecidos constitucionalmente, ya que el Partido Acción Nacional hace alusión a programas sociales.
Esta Sala Superior estima que el agravio es infundado, ya que el recurrente parte de una premisa falsa y, por tanto, la conclusión a la que arriba también lo es.
De la interpretación de la Ley General de Desarrollo Social y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del 2009, se arriba a la conclusión de que no existe prohibición legal, como erróneamente considera el actor, para que los partidos políticos empleen en su propaganda política la valoración positiva o negativa de algún programa social o actos de gobierno.
En efecto, en los artículos 4, 15, 18, 22 y 28 de la Ley General de Desarrollo Social establecen:
Artículo 4. La aplicación de la presente Ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y organismos, a los poderes ejecutivos de las entidades federativas y a los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias; así como las que les competen, de acuerdo a sus atribuciones, al Poder Legislativo.
Artículo 15. La Elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación.
Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Artículo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación, se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.
Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social".
Por su parte, en los artículos 18, 28, 30, 31 y 39 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del 2009, se prevé:
Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada.
Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y hasta la conclusión de la jornada comicial, sólo podrán realizarse erogaciones en materia de servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en caso de emergencia, las cuales se sujetarán a los mecanismos de supervisión de la Secretaría de Gobernación.
Asimismo, deberán observar lo dispuesto en los artículos 41, fracción III, Apartado C, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 2, numeral 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuanto a la limitación para difundir en los medios de comunicación social toda propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial.
El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, observando lo dispuesto en el párrafo segundo de este artículo, supervisará la administración y distribución de los tiempos fiscales cubiertos por las empresas de comunicación que operan mediante concesión federal. Dicha distribución se realizará en la proporción siguiente: 40 por ciento al Poder Ejecutivo Federal; 30 por ciento al Poder Legislativo, tiempos que se distribuirán en partes iguales a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores; 10 por ciento al Poder Judicial, y 20 por ciento a los entes autónomos.
La Secretaría de Gobernación conforme a lo previsto en el párrafo segundo de este artículo dará seguimiento a la utilización de los tiempos fiscales. Asimismo, estará facultada para reasignar estos tiempos cuando no hubieren sido utilizados con oportunidad o se encuentren subutilizados, de conformidad con las disposiciones generales que al efecto emita. Las reasignaciones se ajustarán a la proporción prevista en este artículo.
Con base en lo anterior, la Secretaría de Gobernación informará bimestralmente a la Cámara de Diputados sobre la utilización de los tiempos fiscales, así como sobre las reasignaciones que, en su
caso, realice.
Los programas de comunicación social y las erogaciones que con base en estos programas realicen las dependencias y entidades deberán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación en el ámbito de su competencia, de conformidad con las disposiciones generales que para tal efecto publique en el Diario Oficial de la Federación.
Todas las erogaciones que conforme a este artículo realicen las entidades deberán ser autorizadas de manera previa por el órgano de gobierno respectivo o su equivalente.
Durante el ejercicio fiscal no podrán realizarse ampliaciones, traspasos de recursos de otros capítulos o conceptos de gasto al concepto de gasto correspondiente a servicios de comunicación social y publicidad de los respectivos presupuestos ni podrán incrementarse dichos conceptos de gasto, salvo cuando se trate de mensajes para atender situaciones de carácter contingente o cuando se requiera para promover la venta de productos de las entidades para que éstas generen mayores ingresos. En ambos supuestos se requerirá, de manera previa, que las modificaciones correspondientes sean autorizadas por la Secretaría de Gobernación para ser incluidas en los programas de comunicación social y la autorización presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría de Gobernación informará a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, dentro de los 10 días naturales siguientes a la fecha en la que se emita la autorización, sobre las razones que justifican la ampliación, traspaso o incremento de recursos, así como sobre su cuantía y modalidades de ejercicio.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, remitirá a la Cámara de Diputados un informe que contenga la relación de todos los programas y campañas de comunicación social, desglosadas por dependencias y entidades, así como la programación de las erogaciones destinadas a sufragarlos. Asimismo, deberá contener la descripción de las fórmulas, modalidades y reglas para la asignación de tiempos oficiales. Dicho informe deberá presentarse una vez autorizados los programas de comunicación correspondientes.
Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases:
I. Los tiempos oficiales sólo podrán destinarse a actividades de difusión, información o promoción de los programas y acciones de las dependencias o entidades, así como a las actividades análogas que prevean las disposiciones aplicables;
II. Las dependencias y entidades no podrán convenir el pago de créditos fiscales, ni de cualquier otra obligación de pago a favor de la dependencia o entidad, a través de la prestación de servicios de publicidad, impresiones, inserciones y demás actividades en materia de comunicación social. Los medios de difusión del sector público podrán convenir con los del sector privado la prestación recíproca de servicios de publicidad;
III. Las erogaciones realizadas en materia de comunicación social se acreditarán con órdenes de transmisión, en las que se especifique la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, cobertura y las pautas de difusión en medios electrónicos.
Para medios impresos se acreditará con órdenes de inserción, en las cuales se deberá especificar la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, la cobertura y circulación certificada del medio en cuestión;
IV. Las dependencias y entidades, previo a la contratación de servicios de producción, espacios en radio y televisión comerciales, deberán atender la información de los medios sobre cobertura geográfica, audiencias, programación y métodos para medición de audiencias, así como su capacidad técnica para la producción, postproducción y copiado. La Secretaría de Gobernación dará seguimiento a la inclusión de los medios públicos en los programas y campañas de comunicación social y publicidad de las dependencias
y entidades, y
V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de
cada medio.
La Secretaría de Gobernación informará bimestralmente a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública sobre la ejecución de los programas y campañas de comunicación social, así como sobre el ejercicio de las erogaciones a las que se refiere el presente artículo. Dichos informes deberán contener, al menos, lo siguiente: monto total erogado por dependencia y entidad, empresas prestadoras de los servicios y tiempos contratados, fiscales y de Estado utilizados por cada dependencia y entidad.
El gasto en comunicación social aprobado en este presupuesto deberá destinarse, al menos, en un 5 por ciento a la contratación en medios impresos, conforme a las disposiciones aplicables.
En el Informe de Avance de Gestión Financiera a que se refiere la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se deberá dar cuenta del ejercicio de estos recursos.
Artículo 28. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 18 de este Decreto. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación.
La Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda, podrá emitir opinión sobre las reglas de operación que el Ejecutivo Federal haya emitido conforme a lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a más tardar 30 días naturales posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con el objeto de que la aplicación de los recursos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia a cargo del programa sujeto a reglas de operación correspondiente, dará respuesta a la Cámara de Diputados en un plazo que no excederá de 30 días naturales posteriores a la recepción de la opinión respectiva.
Las dependencias y entidades que tengan a su cargo dichos programas deberán observar las siguientes disposiciones para fomentar la transparencia de los mismos:
I. La papelería y documentación oficial para los programas deberán incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. En el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del Sistema de Protección Social en Salud, se observará lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 31 y 39 de
este Decreto.
Todo el gasto en comunicación social relacionado con la publicidad que se adquiera para estos programas por parte de las dependencias y entidades, así como aquél relacionado con los recursos presupuestarios federales que se transfieren a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que se aplique a través de anuncios en medios electrónicos, impresos, complementarios o de cualquier otra índole, deberá señalar que se realizan con los recursos federales aprobados en este presupuesto e incluir la leyenda señalada en el artículo 18, fracción V, de este Decreto;
II. Los programas que contengan padrones de beneficiarios deberán publicar los mismos conforme a lo previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Los programas deberán identificar en sus padrones o listados de beneficiarios a las personas físicas, en lo posible, con la Clave Única de Registro de Población y, en el caso de personas morales, con la Clave de Registro Federal de Contribuyentes. La información que se genere será desagregada, en lo posible, por sexo, grupo de edad, región del país, entidad federativa, municipio o demarcación territorial del Distrito Federal. Las dependencias y entidades deberán enviar a la Cámara de Diputados, a más tardar el último día hábil de noviembre, la información, los criterios y/o las memorias de cálculo mediante los cuales se determinaron los beneficiarios;
III. Las dependencias y entidades que tengan a su cargo la ejecución de los programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo, CONAFE; del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, INEA; de IMSS-Oportunidades; de Atención a Personas con Discapacidad, a cargo del DIF; de Atención a Familias y Población Vulnerable, a cargo del DIF; de Apoyo al Empleo, PAE; de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V., de Abasto Rural, a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; y de Desarrollo Humano Oportunidades; deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el monto asignado y la distribución de la población objetivo de cada programa social por entidad federativa;
IV. La Secretaría de Desarrollo Social en el caso del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., actualizará permanentemente los padrones y publicará en el Diario Oficial de la Federación, durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el número de beneficiarios por entidad federativa y municipio. Asimismo, se harán del conocimiento público los nombres de los proveedores de leche de Liconsa, S.A. de C.V., en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;
V. En el Sistema Integral de Calidad en Salud y el Programa Escuelas de Calidad, las secretarías de Salud y de Educación Pública darán prioridad a las localidades en donde opere actualmente el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades;
VI. En el caso de programas que no cuenten con padrón de beneficiarios deberán manejarse invariablemente mediante convocatoria abierta y, en ningún caso, se podrá etiquetar o predeterminar de manera específica recursos a determinadas personas físicas o morales u otorgarles preferencias o ventajas sobre el resto de la población objetivo;
VII. Poner a disposición del público en general un medio de contacto directo, en el cual se proporcione asesoría sobre el llenado de los formatos y sobre el cumplimiento de los requisitos y trámite que deben observarse para obtener los recursos o los beneficios de los programas, y
VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades.
De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales.
Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:
…
XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;
XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y
…”
De lo establecido expresamente en dichos ordenamientos, tanto en la Ley como en el Decreto de Presupuesto se colige, que se regula la manera en la cual deben ser aplicados los programas de desarrollo social, así como los propósitos que con ellos se buscan, primordialmente favorecer a las clases más desprotegidas, para apoyar a su desarrollo mediante el otorgamiento de bienes y servicios que coadyuven a mejorar las condiciones de vida mediante su distribución justa de esos beneficios conforme con los méritos, necesidades y posibilidades de los beneficiarios.
En esas condiciones, los sujetos a quienes corresponde la aplicación de los programas de desarrollo, de acuerdo con sus atribuciones, deben velar porque se ejerzan en forma adecuada y garantizar que no se realicen prácticas discriminatorias en la prestación de los programas de desarrollo.
Los bienes jurídicos tutelados, por un lado, son el debido ejercicio de los recurso públicos a favor del desarrollo social, garantizando la prestación de los bienes y servicios en ellos contenidos; y por otro, el derecho incondicional, no discriminatorio, de los beneficiarios de esos servicios para no ver restringido o coartado su derecho a recibirlos por razones distintas (políticas, electorales, discriminatorias, etcétera) a los méritos, necesidades y posibilidades que tengan para acceder a ellos.
La utilización de propaganda relativa a los programas de desarrollo social por parte de los partidos políticos como mecanismo de promoción política, no desnaturaliza, ni afecta la imparcialidad, tampoco lesiona la equidad y, menos aun, atenta en contra de la dignidad de las personas.
La implementación, ejercicio y vigilancia de los programas de desarrollo social corresponden al estado, a través de los servidores y órganos del Ejecutivo Federal, de los Estados y a los gobiernos de los Municipios, así como a los poderes legislativos, en el ámbito de sus atribuciones, y son ejercidos de acuerdo con las partidas presupuestales del Estado.
Lo anterior implica que dichos programas, los recursos y su aplicación compete y están a disposición exclusivamente de los órganos gobiernos federal, sin que sea permitido que los partidos políticos, los candidatos, ni alguna otra persona o ente puedan disponer su aplicación, control y vigilancia.
El ejercicio de los programas sociales, al provenir del ejercicio del gasto público, es una cuestión de orden público, lo cual garantiza que el programa llegue a la población destinada para ese efecto, sin que para ello exista algún tipo de condicionamiento, presión, restricción o reserva para entregar los beneficios respectivos, como se evidencia a continuación.
En los artículos 1, 2, 7, 10, 11, 18, 22, y 39 de la Ley General de Desarrollo Social se establece que:
Dicha ley es de orden público e interés social, cuyo objeto es garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social; señalar las obligaciones del Gobierno; establecer las instituciones responsables del desarrollo social y definir los principios, así como lineamientos generales a los que debe sujetarse la Política Nacional de Desarrollo Social; fomentar el sector social de la economía; regular y garantizar la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas sociales.
Queda prohibida cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social.
Toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la Política de Desarrollo Social, en los términos que establezca la normatividad de cada programa.
Los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen los siguientes derechos y obligaciones: Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad; Acceder a la información necesaria de dichos programas, sus reglas de operación, recursos y cobertura; Tener la reserva y privacidad de la información personal; Presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta Ley; Recibir los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus reglas de operación, salvo que les sean suspendidos por resolución administrativa o judicial debidamente fundada y motivada; Presentar su solicitud de inclusión en el padrón; Participar de manera corresponsable en los programas de desarrollo social; Proporcionar la información socioeconómica que les sea requerida por las autoridades, en los términos que establezca la normatividad correspondiente, y Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo social.
La Política Nacional de Desarrollo Social tiene, ente sus objetivos, el propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social.
Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.
En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.
La coordinación del Sistema Nacional compete a la Secretaría de Desarrollo Social, con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades federativas, así como de las organizaciones.
Conforme con estas bases, se puede afirmar que como los programas de desarrollo social están a cargo del Estado, a través de sus distintos niveles de gobierno, y como las políticas de desarrollo social no podrán ser discriminatorias en la prestación de los bienes y servicios, los bienes jurídicos que se tratan de garantizar son:
Por un lado, el eficaz ejercicio de las políticas nacionales de desarrollo social y de los recursos públicos destinados a ellos, razón por la cual se acota la actuación de los órganos encargados de su implementación y se les imponen prohibiciones específicas para que no distorsionen dichos programas.
Por otro, el derecho de la población a recibir y ser beneficiarios de tales programas, garantizado el libre acceso a los bienes y servicios que los conforman, en condiciones de igualdad de oportunidades, sin discriminación o exclusión social, ni sujetos a condición alguna.
Esos valores jurídicos no se ven trastocados por la propaganda que realizan los partidos políticos, cuando incluyen como elementos los programas sociales que llevan a cabo los gobiernos, porque los partidos no son los sujetos que legalmente ejercen esos programas de desarrollo social, por ende, desde un punto de vista material no están en posibilidad de determinar las condiciones de ejercicio y aplicación de dichos beneficios, mucho menos de disponer a quienes se incluyan como beneficiarios, precisamente porque el derecho a recibir los bienes y servicios es general, no discriminatorio ni excluyente.
En ese sentido, al no existir posibilidad jurídica ni material de que los partidos políticos dispongan y asignen los beneficios que otorgan los programas de desarrollo social, resulta inconcuso que la sola referencia de dichos conceptos en la propaganda política que realizan, no entraña violación a los bienes jurídicos que se resguardan en las normas citadas.
Por los mismos motivos, resulta evidente que la utilización de propaganda relativa a los programas de desarrollo social por parte de los partidos políticos, como mecanismo de promoción política, no afecta la imparcialidad, ni la equidad en las contiendas entre los partidos políticos y, menos aun, puede entenderse que vulnera la dignidad de las personas beneficiadas por aquellos programas, dado que dicha propaganda no se traduce en un elemento que pudiera de algún modo condicionar, discriminar o excluir la aplicación de los programas de desarrollo social.
El contenido de las disposiciones transcritas permite observar que, expresamente, no prevé como sujetos responsables a los partidos políticos, ya que es clara la intención del legislador de referirse a las autoridades, instituciones, órganos de los varios ámbitos de gobierno y servidores públicos, vinculados con la publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social.
A dichos sujetos responsables se dirigen las disposiciones transcritas a efecto de prohibirles que, en la publicidad atinente a dichos programas, se inserten elementos que beneficien a un partido político, y al efecto, se obliga a insertar leyendas donde se explicite que el programa es ajeno a cualquier partido político.
Pero se insiste, esas disposiciones, en forma expresa, se dirigen a los miembros del gobierno vinculados con la publicidad que debe darse a esos programas, mas no a los partidos políticos, dado que a éstos no se les confiere atribuciones para contratar la publicidad de esos precisos programas, ni se les otorgan recursos al efecto.
Las disposiciones transcritas son claras en señalar a las autoridades y a los órganos de Estado encargados de ejercer y velar por la correcta aplicación de los recursos destinados a los programas sociales, entre los cuales no se encuentran los partidos políticos como sujetos encargados de esas funciones.
Como se ve, lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social y en el Presupuesto de Egresos de la Federación citados, respecto de la propaganda de los programas sociales, evidencia que las obligaciones a las cuales se refieren dichas normas, tienen como sujetos a todas las dependencias y organismos, así como a los servidores públicos del Ejecutivo Federal, de los poderes ejecutivos de las entidades federativas y de los municipios, así como a los del Poder Legislativo, en sus respectivas competencias y según les corresponda de acuerdo a sus atribuciones (lo que se corrobora en lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley mencionada y 28 del Presupuesto).
Más aún debe asentarse, que para el caso de que cualquier persona u organización estime que existen conductas transgresoras a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, particularmente por cuanto hace a programas sociales, la persona u organización estará facultada para presentar la denuncia correspondiente ante la Contraloría Social, quien atenderá e investigará, en su caso, las quejas y denuncias atinentes, e incluso dicha contraloría podrá presentar, en su caso, ante las autoridades competentes, las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con dichos programas sociales.
Lo anterior en términos de los artículos 10, fracción IV; 67; 69 y 71 de la ley general citada.
Es así, que queda evidenciado que son autoridades distintas a la administrativa electoral las competentes para conocer e investigar los hechos vinculados con la transgresión de las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, específicamente, los relacionados con programas sociales.
Lo hasta aquí considerado sirve de base para sustentar que la autoridad administrativa electoral no tiene facultades para conocer, en su caso, de la transgresión a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social.
Lo anterior no significa que los partidos políticos no puedan incurrir en responsabilidad en el ámbito electoral, en caso de vulnerar lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social, por ejemplo, cuando se pruebe que actúan en contubernio o complicidad con alguna autoridad para aprovecharse de los programas sociales o cuando se demuestra que accedieron de cualquier manera a información privilegiada, de carácter reservado o confidencial en poder de algún órgano o funcionario de gobierno, cuyo deber era el de resguardarla, afectando con ello los principios rectores del derecho electoral, lo cual, desde luego, dependerá de las pruebas aportadas en cada caso concreto. Además, esas específicas conductas que en su caso pudieran darse, tendrían que ser valoradas para determinar si se ajustan o no a la legalidad o si pueden llegar a constituir una infracción, la cual podría ser incluso de naturaleza diversa a la que ahora pretenden el partido recurrente se tenga por demostrada, según la norma que se contravenga o los valores o bienes jurídicos que se trastoquen.
Lo anterior tiene su fundamento en lo previsto en el artículo 342, párrafo 1, inciso a), en relación con los artículos 41, fracción I, de la Constitución General de la República; 38, párrafo 1, incisos a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 28 de la Ley General de Desarrollo Social, así como 18, fracción V, y 39, fracciones XI y XII, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve. En efecto, cabe arribar a dicha conclusión porque en el primero de los dispositivos legales se prevé que el incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del código de la materia, es una infracción en que pueden incurrir los partidos políticos, y tanto en el artículo constitucional como en el segundo precepto legal citado se establece que los partidos políticos nacionales son entidades de interés público que sujetan su intervención en el proceso electoral a las formas específicas que se determinan en la ley y que tienen la obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios propios de un Estado democrático de derecho. Esto no implica que el servidor público o la autoridad sea desplazada como sujeto activo de los tipos atinentes, sino que el partido político como sujeto normativo tenga un carácter secundario, cuando su actuar implique la vulneración de dichas prohibiciones. Entre dichos cauces legales que los partidos políticos deben observar está el respeto al carácter público de los programas de desarrollo social y, por tanto, el que estos últimos son ajenos a los partidos políticos, así como el que tales programas no pueden ser usados para fines distintos al desarrollo social, lo cual necesariamente no sucede si el partido político o cierto candidato, en acuerdo, complicidad o connivencia con un servidor público, pero bajo alguno de tales supuestos (la participación del servidor público), es beneficiado con el programa, por condicionarse el acceso a los mismos por cuestiones políticas o electorales, o bien, cuando un servidor público promueve el voto a favor o en contra de un partido político o candidato (lo cual es una responsabilidad directa), con conocimiento y aceptación de un partido político o coalición (en una suerte de coparticipación secundaria o derivada).
Esto es, al analizar la leyenda que aparece en los espectaculares, según las fotografías que obran a fojas 103 a 106 del expediente en que se actúa, se advierte que la misma está referida textualmente a lo siguiente: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el Seguro Popular”. Asimismo, también consta el distintivo electoral del Partido Acción Nacional y una frase adicional enmarcada y que dice “ACCIÓN RESPONSABLE”. De tales reproducciones textuales del contenido de los espectaculares en cuestión, no se advierte algún mensaje expreso o implícito que desconozca el carácter público de los programas de desarrollo social y que lo vincule al partido político, en forma tal que para acceder a ese beneficio sea necesaria la afiliación a tal instituto político o la realización de alguna conducta específica por el interesado en favor del Partido Acción Nacional o alguno de sus miembros, precandidatos o candidatos, o bien, en contra de algún adversario político. Tampoco se desprende que dicho programa sea usado con un fin distinto al desarrollo social, porque se condicione su acceso al mismo por cuestiones políticas o electorales, o bien, se promueva el voto a favor o en contra de cierto partido político o candidato. En suma el recurrente no desvirtúa la conclusión anterior con sus consideraciones expuestas en la revisión y en el recurso de apelación.
En otro agravio, se manifiesta que la propaganda motivo de denuncia consistente en ciertos espectaculares que tienen la frase “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el Seguro Popular”, es utilizada por el Partido Acción Nacional para mejorar su posicionamiento frente a los electores, con fines distintos a los reconocidos legalmente, obteniendo un beneficio electoral de dichos programas.
Este argumento es infundado, pues, como se ha visto en consideraciones previas, por un lado, no hay disposición constitucional ni legal que, en términos de lo afirmado por el denunciante, expresamente, sancionen este tipo de propaganda realizada por los partidos políticos y, por otro lado, no hay base para estimar que ha lugar a crear una figura típica a partir de principios que informan el proceso electoral, salvo por lo que se ha advertido en párrafos precedentes.
Las razones que sustentan esta afirmación son las siguientes:
Se estima que no existe la posibilidad de construir un tipo administrativo basado en la contravención a principios como el de certeza o el de imparcialidad en el manejo de los recursos públicos.
Como se demostrará, en la solución de este tipo de asuntos convergen al menos, la libertad de expresión de los partidos políticos, el derecho de acceso a la información de los ciudadanos, la regulación legal de las precampañas, el principio de equidad en la contienda y los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica.
El juzgador, so pretexto de interpretar un principio constitucional, como el de equidad, no está autorizado para construir un tipo administrativo, en la medida en que ello genera diversos problemas:
1. Normas ex post que impiden a los sujetos orientar su conducta conforme a Derecho. No se le puede exigir a los ciudadanos, en general, incluyendo a los partidos, que obedezcan una norma que no existe cuando emiten su conducta y que conocen hasta que el juez la construye en la sentencia.
De conocer la “norma” al momento de emitir la conducta, es probable que los sujetos no incurran en la prohibición de dicha “norma”, por lo cual es injusto, desde la política criminal, sancionar a un sujeto por una conducta que no tenía amenaza de sanción.
Lo anterior conduce a sancionar a un sujeto por lo que en su momento hizo bajo el amparo del Derecho, sin darle oportunidad de que, previo a su emisión, decidiera continuar o no con la consumación de dicha conducta.
En estos supuestos, se priva o se le dificulta desproporcionadamente al sujeto la defensa que tiene cualquier otro ciudadano, basada en un error de derecho, por virtud del cual se excluye la culpabilidad como elemento del ilícito administrativo, al actuar bajo la creencia de que la conducta estaba permitida por ausencia de prohibición expresa.
2. Invasión de la competencia legislativa. En principio, solamente el legislador está facultado para describir conductas que considera ilícitas y amenazarlas con sanción.
El legislador dicta la política criminal y la política de derecho administrativo sancionador, a partir de las ponderaciones que efectúa por cuestiones de oportunidad política, por lo cual, es válido que, derivado de su procedencia democrática, decida cuáles son las conductas a las que les asocia una sanción y esa decisión debe respetarse por el juzgador, debido a que los jueces no pueden decidir, con criterios de oportunidad política, si es sancionable o no una conducta, puesto que la constitución no les concede esa facultad democrática.
En el ámbito del derecho administrativo sancionador, el juez también debe ser especialmente sensible a la voluntad del legislador quien en nombre de la comunidad que representa democráticamente decide si autoriza, incentiva, tolera o prohíbe ciertas conductas con la finalidad de conseguir ciertos objetivos.
Así, por ejemplo, es dable pensar que el legislador consideró positivo no prohibir la propaganda política de partidos basadas en el trabajo gubernamental, en aras de fomentar un debate más nutrido y competitivo.
En efecto, es dable considerar que el legislador privilegió la posibilidad de integrar al debate público el análisis, así sea crítico, de las políticas de gobierno, ya que precisamente en eso radica una democracia deliberativa, esto es, en la posibilidad de incluir en la deliberación pública todos los temas que atañen a la comunidad, como son las obras y el trabajo de gobierno, ya sea para apreciarlos positivamente o lo contrario.
El legislador pudo adoptar con esta decisión, en su concepto, medidas idóneas para allegar mayor información a la ciudadanía, fomentar un debate basado en logros partidistas, para desplazar la propaganda negra o la carismática y, sobre todo, maximizar la libertad de expresión de los partidos políticos frente al electorado.
En otras palabras, si el legislador tolera ciertas conductas es porque ya efectuó un ejercicio de ponderación y tomó la decisión política formalizada en las normas, de que resulta conveniente autorizar, incluso alentar, ciertas conductas para fomentar o conseguir ciertos objetivos.
En suma, el legislador decidió no prohibir el tipo de conductas en estudio, ya que reguló la prohibición para un sujeto específico que son las autoridades y, por supuesto, a quienes coadyuven a su consumación. Lo anterior sin perjuicio de que, de demostrar el acuerdo entre autoridad y partido, se actualizará la ilicitud pero por complicidad, no porque exista un tipo expreso que sancione la conducta aislada de un partido político.
3. La creación de un nuevo supuesto de infracción puede generar una regulación incompleta. Si se llega a construir judicialmente una nueva norma, por ejemplo, que establezca: “está prohibido que la propaganda política de los partidos políticos y coaliciones emplee de cualquier manera programas sociales del gobierno”, se estaría creando un tipo administrativo que requeriría de otras normas que permitan garantizar su aplicación.
Respecto de la exigencia de lex certa, Alejandro Nieto[3] afirma que no basta con que la ley aluda simplemente a la infracción, ya que el tipo ha de ser suficiente, es decir, contener una descripción de sus elementos esenciales; y si no sucede se produce una segunda modalidad de incumplimiento del mandato de la tipificación: La insuficiencia.
En concepto del citado autor, aquí surge el problema de determinar qué es lo esencial, o no lo es, en el tipo. Una parte, afirma, la realiza la doctrina pero en el extremo, se decide casuísticamente por los Tribunales.
El mandato de tipificación exige en todo caso la presencia de una lex certa que permite predecir con suficiente grado de certeza las conductas infractoras y por lo mismo, se sabe a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y eventual sanción.
La suficiencia de la tipificación es una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta. A la vista de la norma debe saber el ciudadano que su conducta constituye una infracción y, además, conocer cuál es la respuesta punitiva que a la misma depara el ordenamiento. En resumen: La tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra.
Es cierto, concede Nieto, que la descripción rigurosa y perfecta de la infracción es, salvo excepciones, prácticamente imposible. El detallismo del tipo tiene su límite dice y por ello, la doctrina alemana se contenta, por ejemplo, con la simple exigencia de “mayor precisión posible”, que es lo que se debe pretender y se dirige al legislador para que perfecciones y remate su obra.
Pero hay necesidad, entonces, de un mínimo de precisión. No obsta a la suficiencia de la descripción la circunstancia de que en el tipo aparezcan incrustados conceptos jurídicos indeterminados[4] cuya utilización en la ley es con frecuencia inevitable (cuando no hay más remedio) y, por ende, lícita; y tampoco, los conceptos cuya delimitación permite un margen de apreciación.
En resumen, Alejandro Nieto concluye que: La tipificación puede ser lo bastante flexible como para permitir al operador jurídico un margen de actuación a la hora de determinar la infracción y la sanción concretas, pero no tanto como para permitirle que “cree” figuras de infracción supliendo las imprecisiones de la norma.
En el caso, la creación del ilícito atípico, como pide el actor, siguiendo la lógica de toda norma, estaría destinada a su plena eficacia, de tal manera que resultaría necesario regular y establecer otras normas que aseguren esa eficacia.
Por ejemplo, se debe determinar con claridad quiénes podrían denunciar este tipo de propaganda, pues por ejemplo, en el artículo 368 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece que cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral y que los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.
Los órganos de gobierno que implementan esas políticas o a quienes se les pueden atribuir los logros de gobierno no tienen facultades legales para impedir ese uso, pues en la legislación electoral, al menos, no se regula los casos de la legitimación.
En el caso sería necesario precisar que la denuncia por el uso de programas o trabajos gubernamentales puede presentarse por cualquier interesado, por ejemplo, por los demás partidos, excluyendo la posibilidad de que solamente se presente por la autoridad u órgano de gobierno que ejecutó la obra, el programa social o el que consiguió el objeto materia de la propaganda.
Otra cuestión que debe resolverse es el relativo al tipo de programas sociales cuyo uso se prohíbe en las propagandas políticas de los partidos.
Por ejemplo, puede darse el caso de un partido que no estando actualmente en el poder, se adjudica o presume de logros alcanzados en gobiernos anteriores o remotos, con funcionarios procedentes de sus filas.
Esto es, partidos que estuvieron en el poder, que lograron ciertas metas y que ahora reinvindican los logros, pues al parecer, solamente se está prohibiendo la utilización de actuales programas sociales o logros de gobierno y no se incluyen los implementados en el pasado que también pueden ser objeto de alguna propaganda política.
4. La equidad no es el único principio en juego. Es verdad que puede afectarse la equidad cuando un partido aprovecha las circunstancias consistentes en que miembros extraídos de sus filas ocupan cargos públicos y se han conseguido ciertos logros gubernamentales o aplicado programas de gobierno que en su momento fueron propuesta partidista.
Sin embargo, no hay que enfatizar tanto la importancia de este principio, pues no es el único que está en juego, pues cabe convenir que ningún principio se presenta aislado en una cuestión jurídica y que suelen venir acompañados.
En el caso, también está de por medio la libertad de expresión de los partidos políticos, el derecho de acceso a la información de los ciudadanos, el principio de legalidad, en su modalidad específica de estricta tipicidad, así como el de certeza y seguridad jurídica.
Al respecto, esta Sala Superior ha sostenido que los partidos políticos, como entidades de interés público tienen derecho a exponer sus opiniones y críticas sin más limitaciones que las de carácter constitucional.
Se ha considerado que la libertad de expresión tiene una posición preferente respecto de otros derechos fundamentales, en la medida en que permite el libre flujo de información y opiniones, favorables al debate público.
Respecto del principio de libertad de expresión, es importante tomar en consideración que esta Sala Superior ya ha considerado que en lo atinente al debate político, se ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática.
Lo anterior, según se advierte de la tesis de jurisprudencia 11/2008, dictada por esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de rubro LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO.[5]
En el SUP-JDC-393/2005, se abordó el tema relativo a las características esenciales del derecho a la libertad de expresión, principalmente, desde la perspectiva de un militante frente al partido, sin embargo, los caracteres esenciales del derecho son aplicables, mutatis mutandi, a los partidos políticos frente a la ciudadanía en general.
Al resolver dicho asunto, se sostuvo, en esencia, que la libertad de manifestación de las ideas en el ámbito de lo político, en general, y en el campo político-electoral, en particular, incluido el sistema constitucional de partidos políticos, contribuye a la consolidación de un debate público libre y bien informado.
En consecuencia, se estimó que el derecho de libertad de expresión merece la más vigorosa protección constitucional, aun más cuando tiene lugar o recae sobre entidades de interés público, como lo son los partidos políticos, que, dados sus fines constitucionalmente encomendados, al tener semejante status constitucional (a diferencia de lo que ocurre cuando la libertad de expresión se refiere a conductas privadas carentes de interés público), han de soportar un mayor riesgo en la afectación de algunos de sus derechos (por ejemplo, el derecho a la intimidad) que las personas privadas. Pero ello no implica, en modo alguno, la supresión o el sacrificio ilimitado de los derechos de las personas públicas.
En la ejecutoria, se dijo que los partidos políticos tienen asignada constitucionalmente una función preponderante como instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos y el desarrollo de la vida democrática, ya que tienen el status constitucional de entidades de interés público.
Se estimó que el interés de la sociedad en los aspectos relevantes de la vida de los partidos políticos, el cual se ejerce a través del Estado, tiene por objeto asegurar la sujeción puntual y efectiva de los partidos políticos nacionales al orden jurídico. Así de conformidad con lo establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es obligación de los partidos políticos nacionales conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático. Esto es, los partidos políticos –como todos y cada uno de los órganos del poder público- están vinculados a la Constitución y, en general, al sistema jurídico nacional.
Lo anterior, se mencionó en la sentencia, tiene su razón de ser en el papel que los partidos políticos están llamados a realizar en un Estado constitucional democrático de derecho, es decir, en atención a las finalidades constitucionales que, como entidades de interés público, tienen encomendadas. Esto es, están obligados a regir sus actividades por el principio de juridicidad y los principios del Estado democrático, no sólo por mandato legal sino también por razones de congruencia con el régimen político en el que son actores fundamentales, de conformidad con su encuadre constitucional.
Bajo esta perspectiva, se estableció en la ejecutoria, que una interpretación distinta implicaría prohijar la existencia de feudos o zonas de inmunidad, cuya existencia o permanencia es incompatible con un Estado constitucional democrático de derecho, porque no puede haber democracia sin el sometimiento pleno al derecho de todos los sujetos jurídicos, incluidos todos y cada uno de los órganos del poder público y, en particular, los partidos políticos, en tanto entidades de interés público.
La sentencia refirió que la declaración de principios de todo partido político nacional –a la que deben adecuarse el programa de acción y los estatutos partidarios- debía establecer la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen de conformidad con la ley electoral federal.
Consecuencia de lo anterior, se precisó que ningún estatuto de los partidos políticos nacionales puede contradecir la Constitución Federal en virtud del principio de supremacía constitucional (artículo 133).
Así, finalmente se estableció que toda vez que una condición necesaria del Estado constitucional democrático de derecho, es el sometimiento al derecho y debido a que los partidos políticos tienen que sujetar su conducta a los principios del Estado democrático, entonces tienen que sujetar necesariamente su actuación al principio de juridicidad y, en tal virtud, observar y respetar los derechos y libertades fundamentales establecidas en la Constitución, como lo es la libertad de expresión.
La valoración positiva en una propaganda política de un partido que efectúa respecto de un programa social o la adjudicación de un logro gubernamental y que parece confundirse con propaganda institucional, no es más que un juicio de valor que en el debate puede ser sometido a confrontación, en la medida en que no se rebase el derecho a la honra o la dignidad, razón por la cual es necesario ponderar este derecho fundamental concreto de la libertad de expresión frente al principio, por cierto, demasiado abstracto, de la equidad.
Así mismo, se encuentra el principio de acceso a la información que la propaganda política involucra también, en la medida en que proporciona datos del quehacer político de los partidos y de sus logros obtenidos, con base en lo cual, los ciudadanos pueden formar su convicción, en asociación con otra información que se le allegue a través de otros medios.
Los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica, están estrechamente vinculados con el principio de tipicidad y lex certa, respecto de los supuestos de ilicitud, los cuales, desde luego, merecen una ponderación cuando se enfrentan con el mencionado principio de equidad en la contienda, de tal manera que sería necesario demostrar que la equidad es más importante que todos los principios antes mencionados y que es suficiente para derrotarlos y privilegiar la equidad en la medida en que se maximiza su eficacia, mientras que los otros principios se afectan en sentido proporcional, útil y necesario para conseguir el objetivo más importante.
5. En su caso, la equidad no se pone en riesgo absoluto, pues existen mecanismos legales que permiten superar ese riesgo. En primer lugar, debe tomarse en cuenta que el principio de equidad no necesariamente se vulnera por la situación de que los partidos políticos invoquen, de cualquier manera, los programas sociales en sus campañas políticas.
Los partidos, al adjudicarse o alabar los supuestos logros de gobierno procedente de sus filas, adoptan una clara posición clientelista o favoritista que admite información o propaganda en sentido contrario, de carácter crítico o aclarador.
En un ambiente de auténtico debate público hay quienes apoyan una decisión y la valoran positivamente y, desde luego, hay quienes critican esa decisión y la valoran negativamente.
Precisamente en eso radica la libertad de expresión en un ambiente democrático, que permite a todas las opiniones poner en la mesa de debate cualquier postura, de tal manera que la opinión pública se forma a partir de las opiniones convergentes, disidentes o hasta contradictorias, siendo que, lo único que no se permite, es desactivar uno de los elementos del diálogo.
En efecto, a toda afirmación le cabe una negación, o mejor dicho, en el debate público debe permitirse que, en ejercicio de la libertad de opinión, a toda tesis siempre se le pueda oponer una antítesis, siendo que al eliminar la posibilidad de una postura, se corre el riesgo de eliminar la otra.
Si el legislador decide que los partidos políticos no pueden capitalizar en su propaganda política los logros del gobierno emanado de sus filas, automáticamente se priva de la posibilidad de introducir al debate público un elemento que puede servir de orientación de la opinión pública y al cual se le puede oponer la crítica, el descontento o la refutación.
Por otro lado, existen mecanismos que permiten superar y equilibrar la lucha por el poder cuando un partido aprovecha que el gobierno es ocupado por sus militantes y que, por poner algunos ejemplos, consisten en el otorgamiento de un financiamiento especial para propaganda política y política electoral a favor de los partidos y un ambiente de libertad de expresión que permite a los medios de comunicación corregir la información, aclararla y criticarla a través de la opinión.
En efecto, la legislación concede expresamente un presupuesto especial a los partidos políticos para realizar su propaganda política y su propaganda política electoral, el cual, desde luego, atiende a criterios de equidad, lo que permite a los partidos políticos oponer propaganda que manifieste ideas contrarias o debatir la autenticidad de los logros invocados por otros partidos.
Por otro lado, existe la posibilidad de que los medios de comunicación y la propia ciudadanía, a través de la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, se formen su propio criterio con la información allegada por los partidos en su propaganda, lo cual puede resultar o no favorable al partido que se adjudica un programa social, por ejemplo, porque se pone de relieve su ineficacia, la confluencia de variadas voluntades políticas en su consecución o, verbi gratia, cuando se demuestra la incapacidad profesional o los bajos salarios que tienen los funcionarios encargados de dicho programa gubernamental.
6. Los partidos políticos tienen el deber de proponer acciones de gobierno para solucionar problemas políticos y conseguirlos es parte de sus finalidades legales y constitucionales. Debido a sus características más elementales, los partidos políticos siempre adoptan una ideología que tiende a diferenciarlos de otros y su objetivo final es el de conseguir que su ideología y sus propuestas de solución sean llevadas a la práctica.
En razón de lo anterior, no tiene nada de extraño y de antijurídico, considerar que un partido que logró su objetivo final, no pueda presumir de ello y tenga que excluir de su discurso general los logros obtenidos, siendo que para esa finalidad están constituidos.
Sería ilógico que los partidos políticos tuvieran por finalidad legal proponer soluciones políticas y que una vez adoptadas tuviera que acallarlas o no valerse de ello para conseguir adeptos.
Lo anterior se traduciría en un contrasentido, pues primero les impone obligaciones y derechos y cuando los ejerce se les impone prohibiciones, en la medida en que la constitución y la ley impone a los partidos políticos la encomienda de permitir a los ciudadanos acceder a los cargos de elección popular y les obliga a proponer soluciones gubernamentales, siendo que, cuando logra esos cometidos, en ejercicio de sus deberes y derechos, se les prohíbe divulgar o adjudicarse esos logros.
Inclusive, esta Sala Superior, al resolver los SUP-RAP-74/2008 y SUP-RAP-90/2008, sostuvo, en esencia, que la imagen positiva que la ciudadanía posea de los servidores públicos de elección popular, así como de la actuación de los gobiernos claramente identificados con una fuerza política, es parte de un acervo susceptible de ser capitalizado por los partidos políticos y los candidatos en las contiendas electorales, en tanto no se vulnere directa y claramente la imparcialidad en la actuación de los servidores públicos y la equidad en la contienda electoral.
Lo infundado del agravio se apoya en un argumento adicional que tiene que ver con la validez de la propaganda política que incluye logros del Gobierno, por ser conforme con los fines y documentos básicos del partido.
Por otro lado, adicionalmente a las consideraciones expuestas, se estima que la propaganda cuestionada no puede considerarse ilegal, porque los partidos políticos se encuentran en la posibilidad de incluir en sus promocionales, contenido referente a los logros de gobierno obtenidos por los funcionarios que fueron promovidos por dicho instituto político, si se parte de la base de que, entre sus finalidades se encuentran las relativas a promover la participación del pueblo en la vida democrática, entre cuyos elementos se encuentra sin duda el relativo al debate político de las acciones del gobierno en turno, así como el escrutinio público y la crítica de las acciones o programas de gobierno que respalda o promueve el partido, no sólo para que la ciudadanía las conozca sino además, para que puedan ser objeto de valoración por los electores, a efecto del ejercicio pleno e informado de sus derechos político electorales, tanto de afiliación política como el de votar por alguno de dichos partidos o el de ser votado postulándose a un cargo de elección popular, promovido por un determinado partido político.
Esas finalidades de los institutos políticos derivan precisamente de lo establecido en el artículo 41, base I, constitucional, al imponerles el objetivo de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
Para ese propósito se instituyeron a los partidos políticos y se les reconoció el carácter de entidades de interés público, e incluso, para garantizar los fines encomendados se exige, entre otras cosas, que su conformación y actuación se ajuste a los requisitos y lineamientos que se establezcan en la ley.
Acorde con lo anterior, en los artículos 24, párrafo 1, inciso a), 25, párrafo 1, inciso b), y 26, párrafo 1, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establecen que los partidos políticos nacionales deberán formular sus documentos básicos, tales como la declaración de principios y, en congruencia con ellos, el programa de acción, así como los estatutos que normen sus actividades.
De igual modo se exige un contenido esencial mínimo en los documentos constitutivos, como al señalar que la declaración de principios invariablemente contendrá entre otros aspectos, la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así como los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postule; o bien, al disponer que el programa de acción determinará, en lo atinente, las medidas para realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en la declaración de principios, para lo cual propondrá las políticas a fin de resolver los problemas nacionales.
Como se aprecia, al ser los partidos políticos el conducto para que los ciudadanos pueden acceder a los cargos públicos de elección popular (diputado federal, senador o Presidente de la República), se requiere para que el electorado conozca e identifique las diversas opciones políticas, que tales institutos políticos difundan, a través de su propaganda, los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, lo mismo que las políticas diseñadas como mecanismos de su propuesta para resolver los problemas nacionales.
Elementos que son indispensables a fin de que la ciudadanía cuente con la información suficiente para estar en posibilidad de adoptar, razonablemente, la manera en la cual puede ejercer sus derechos políticos ante las opciones que promueven los partidos y que estime más conveniente a sus intereses, más acorde a sus ideas o convicciones políticas, o afines a sus prospectos de gobierno, etcétera.
De esta suerte, se colige que los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, así como las políticas que propongan para resolver los problemas nacionales, forman parte de la esencia y fines de los partidos, al tiempo que constituyen medios útiles para alcanzar los fines encomendados constitucionalmente, relativos a promover la participación política de los ciudadanos, así como constituirse en medios aptos para la promoción a los cargos públicos.
En este contexto, se tiene que si entre los objetivos de los partidos políticos se encuentra el de promover estrategias de gobierno, que luego son materializadas por los actos de gobierno que realizan los gobernantes que fueron postulados por dichos partidos, entonces se estima conforme a derecho que tales entidades de interés público puedan emplear en su propaganda política los logros alcanzados en el Gobierno, incluso no solo cuando resultan acordes con los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, en su declaración de principios, programa de acción o estatutos, sino incluso cuando no lo son y se pretende formular críticas o juicios de valor sobre dichas políticas de gobierno, pues esa es la forma natural u ordinaria en la cual pueden a su vez formular propuestas y opciones políticas o de gobierno distintas a las oficiales, con miras a la resolución de los problemas nacionales.
Ciertamente, esta Sala Superior no advierte del marco constitucional y legal aplicable, restricción alguna que impida a los partidos políticos utilizar en su propaganda política, aquellos logros del Gobierno cuyo origen devenga de los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, consignados en sus documentos básicos y plataformas electorales.
En ese contexto, en el caso, la propaganda denunciada que realizó el Partido Acción Nacional, en la cual se alude al programa social federal relativo al seguro popular, puede insertarse en la dinámica anterior, por lo siguiente:
De los principios de doctrina del Partido Acción Nacional, concretamente de los apartados “5. Democracia” párrafo segundo, “7. Humanismo Económico” párrafo octavo, “12 Campo y Ciudad” párrafo cuarto, y “13. Municipio y Sistema Federal” se advierte, que el tema de la salud constituye uno de los temas de su línea política.
Incluso en el documento constitutivo denominado Programa de Acción Política del propio partido se determina, en el apartado “I. Oportunidades paras las Personas”, se alude en el numeral 3 a la “Universalidad en la salud y calidad de vida”, así como en el párrafo quinto del apartado denominado “Pensamos en México”, que:
“La salud es la base para aspirar a mejores niveles de vida. Ningún esfuerzo en educación o empleo será eficaz si la población no cuenta con condiciones de salud. Garantizar el acceso de toda la población a los servicios de salud es indispensable pues en México aún existen deficiencias en la cobertura de servicios de salud. La incorporación del seguro popular y la construcción de clínicas y hospitales ha atenuado la problemática, pero falta mucho por hacer.”
Más aún, el tema de la salud es recurrente en el citado documento, tal como se puede apreciar en los apartados 1) “Por un Desarrollo Humano Sustentable para México”; 9) “Transformación social”; 14) “Oportunidades para las personas”; 18 a 20 “Universalidad en la salud y calidad de vida”; 38 “Niñez con futuro”; 39 “Jóvenes, desarrollo integral de sus capacidades”; 40 “Adultos mayores con oportunidades”; 41 “Respeto a las personas con discapacidad”; 48 “La Familia es base para el desarrollo de las personas”; 55 “Municipio, compromiso con el desarrollo local”; 58 y 59 “Las comunidades rurales y urbanas son ámbitos para la solidaridad”; 60 “Pueblos indígenas, respeto y promoción de sus derechos”; 109 “Equilibrio responsable de las finanzas públicas”; y, 125 “Superación de la pobreza para el desarrollo de las personas”.
De esta suerte, si la difusión de mensajes propagandísticos con referencia a ciertos programas sociales no es contraria a derecho, sino que coadyuva al debido cumplimiento de los fines de los partidos políticos, al tiempo que se constituye en uno de los elementos esenciales para la discusión o debate político, y se inserta a su vez en los contenidos que los partidos pueden incluir legalmente en sus declaraciones de principios o en sus programas de acción, entonces es válido concluir que la propaganda objeto de la denuncia, en la cual se hace referencia al programa de salud social denominado seguro popular, no infringe el derecho, sino por el contrario debe estimarse permitida, amén de resultar lícito que los partidos puedan exponer las líneas políticas de los logros de gobierno, tanto para resaltarlos como para criticarlos, con el propósito de plantear como propaganda política las propuestas de resolución de los problemas nacionales que promueven.
En conclusión, se estima que el tipo de propaganda cuestionada no está prohibida en la legislación electoral, ni con ella se transgrede los principios de equidad, legalidad y certeza.
Ahora bien, este órgano jurisdiccional federal electoral estima que es inoperante el agravio relativo a que la autoridad responsable ilegalmente analizó las constancias que se acompañaron a los escritos de queja y revisión, cuando no debió haber entrado al estudio de las pruebas por tratarse de un recurso promovido contra un desechamiento, en razón de lo siguiente.
De la lectura de la resolución impugnada, es posible advertir que la autoridad administrativa electoral analizó las documentales consistentes en el acta fuera de protocolo levantada ante la fe del Notario Público 39, con ejercicio en el distrito notarial de Saltillo, Coahuila, y de seis fotografías en las que se aprecia la propaganda denunciada y que forman parte del referido instrumento notarial.
Lo anterior, en virtud de que dicha autoridad advirtió que dichos medios de prueba no estaban debidamente relacionados con los hechos y agravios aludidos en el escrito de demanda y que, fundamentalmente, no lograban acreditar la ilegalidad o violación a norma alguna de la propaganda del Partido Acción Nacional objeto de la queja. Aunque propiamente la responsable valoró las probanzas señaladas y concluyó que no se vulneraba alguna disposición legal en materia de propaganda política o electoral, lo cual en puridad técnica corresponde a un estudio de fondo (por lo cual se debe concluir que la conducta está acreditada o no, o bien, que la conducta demostrada es ilícita o no), por lo que no cabe referirse propiamente a un desechamiento, esa cuestión, por sí misma, es insuficiente para revocar o modificar la determinación de la responsable.
En efecto, aun cuando la actuación de la autoridad responsable puede constituir un error procesal (formal) en el dictado de una resolución administrativa que desecha una denuncia (cuando se entró al estudio de fondo y se examinaron los planteamientos expuestos por el partido político ahora actor), ello no puede traducirse en que esta Sala Superior ordene que se subsane dicho error, dado que los argumentos de la resolución impugnada que sostienen fundamentalmente la decisión son aquellos relativos a la confirmación del llamado “desechamiento” de la queja promovida en contra del Partido Acción Nacional, respecto de los cuales la pretensión del recurrente han sido desestimadas por las consideraciones expuestas en párrafos que anteceden.
Por otra parte, el partido recurrente expone que se conculca el principio de certeza, porque la autoridad responsable al hacer referencia en el Resultado III, así como en el Considerando DÉCIMO de la resolución combatida, a la recepción de un escrito del Partido Acción Nacional, para comparecer como tercero interesado en el recurso de revisión, no hace suponer que en realidad haya recibido algún ocurso de ese partido político con esa finalidad, porque propiamente se trata del informe circunstanciado.
El planteamiento anterior es infundado, pues parte de la base incorrecta de que en el expediente del recurso de revisión identificado con la clave RATJ/JL/COAH/001/2009, no hay constancia de que se haya recibido un escrito de tercero interesado por parte del Partido Acción Nacional.
En las constancias que obran en el expediente del recurso de apelación que ahora se resuelve, a fojas 65 a 77, obra copia certificada del escrito recibido en la oficialía de partes de la Junta Distrital Ejecutiva 07 del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila, el dieciocho de enero de dos mil nueve, mediante el que Eva Flores Rocha, en su carácter de representante del Partido Acción Nacional, ante el Consejo Distrital Electoral 07 del citado Instituto, con sede en Saltillo Coahuila, presenta escrito de tercero interesado en el recurso de revisión mencionado en el párrafo anterior.
A dicha constancia se le otorga valor probatorio pleno, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 14, párrafos 1, inciso a), y 4, inciso b), así como 16, párrafo 2, ambos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues se trata de un documento expedido por un funcionario electoral en el ámbito de su competencia.
Lo anterior hace patente que la autoridad responsable actúo conforme a derecho al dar cuenta en su resolución de que había recibido un escrito por parte del representante del Partido Acción Nacional, para comparecer al recurso de revisión como tercero interesado; por tanto, la alegación en estudio debe desestimarse.
En otro agravio, el partido político recurrente aduce que la autoridad responsable infirió que el Partido Acción Nacional se encontraba utilizando recursos de sus prerrogativas para gastos ordinarios sin tener elementos de convicción que dotaran de certeza dicha afirmación, dado que en ningún momento la autoridad administrativa requirió al partido político denunciado información al respecto.
El planteamiento anterior es infundado, pues atendiendo al contexto en que se utiliza la expresión “prerrogativas” se puede aclarar que realmente la responsable le dio el sentido de “derechos” y no así el de recursos públicos o financiamiento. Esta cuestión que es toral permite corroborar que, en todo caso, el recurrente parte de una premisa inexacta. Además, la litis en el recurso de revisión se constreñía a determinar si la resolución que desechó la queja era conforme a derecho, a partir de que consideró que la propaganda de mérito no era irregular en razón de su contenido, mas no en atención al origen de los recursos utilizados para su elaboración. Es decir, el actor parte de una premisa que es intrascendente para el objeto del presente recurso de apelación.
Finalmente, el recurrente expresa que la queja no versó sobre cierta calumnia o expresiones denigrantes, o bien, la utilización de símbolos religiosos, por lo que era ocioso o innecesario que, en la resolución controvertida, se precisaran tales cuestiones.
El motivo de inconformidad es inoperante, toda vez que dicha cuestión no fue una consideración toral para sustentar el sentido de su determinación. Además, tal agravio no está dirigido a refutar las consideraciones torales que apoyan el sentido de la decisión tomada por la autoridad responsable, pues el partido político apelante aduce únicamente que resulta intrascendente la mención de que la propaganda electoral denunciada tiene un determinado contenido.
Es evidente que la mencionada intrascendencia no afecta las razones expuestas para confirmar el desechamiento de la queja formulada por el Partido Revolucionario Institucional, pues en todo caso, se trataría de una afirmación de la autoridad responsable que estaría fuera del objeto de la denuncia formulada, pero que no cambia los pronunciamientos hechos por esta Sala Superior, acerca de que los agravios dirigidos a combatir las razones esenciales de la resolución reclamada no son aptos para considerarla contraria a la ley.
Además, no pasa desapercibido que en el Considerando OCTAVO de la resolución combatida, el órgano electoral responsable argumentó que la autoridad distrital electoral que desechó la queja hizo referencia a que la propaganda denunciada no contenía elementos que calumniaran o denigraran a algún partido o persona, con el propósito de evidenciar que la pretensión del denunciante no actualizaba una disposición constitucional.
Como se observa, la supuesta intrascendencia o inutilidad del argumento anterior expuesto por la autoridad responsable, en realidad está relacionada con una afirmación contenida en la resolución administrativa materia del recurso de revisión, lo cual fue objeto de impugnación en dicho recurso por parte del Partido Revolucionario Institucional, concretamente en el punto número ocho, del capítulo de “hechos y agravios”.
Por tales motivos, la circunstancia de que la autoridad responsable haya mencionado que la propaganda denunciada contenía o no expresiones que denigren o calumnien a persona o institución alguna, es una cuestión secundaria que se encuentra ajena a la línea argumentativa principal que ha sido confirmada por esta Sala Superior, de ahí la inoperancia del agravio.
En esas condiciones, dado que los agravios analizados no admiten servir de base para revocar o modificar la resolución recurrida, lo procedente es confirmar ésta última.
Por lo fundado y considerado, esta Sala Superior:
R E S U E L V E:
ÚNICO. Se confirma la resolución de veintisiete de enero de dos mil nueve, dictada por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila en el recurso de revisión RSJL/COAH/001/2009.
NOTIFÍQUESE. Por correo certificado al recurrente y al tercero interesado, en el domicilio señalado en autos; por oficio a la responsable, con copia certificada de esta resolución, y por estrados a los demás interesados.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese este expediente como asunto concluido.
Así lo resolvieron, por mayoría de cinco votos, los Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra del Magistrado Flavio Galván Rivera y el Magistrado Manuel González Oropeza, quienes formulan voto particular que se adiciona después de las firmas, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
MAGISTRADA PRESIDENTA
MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA
| |
MAGISTRADO
CONSTANCIO CARRASCO DAZA
| MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA |
MAGISTRADO
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA
MAGISTRADO
SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
| MAGISTRADO
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS
MAGISTRADO
PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ
|
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO | |
VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA AL RESOLVER EL RECURSO DE APELACIÓN IDENTIFICADO CON LA CLAVE SUP-RAP-21/2009
Por no coincidir con la sentencia emitida por la mayoría, en el recurso de apelación SUP-RAP-21/2009, que confirma la resolución emitida en el recurso de revisión, en la cual se confirmó el desechamiento de la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Partido Acción Nacional, por difundir propaganda que el denunciante considera contraria a la ley.
En opinión del suscrito, es fundado el concepto de agravio, suplido en su deficiencia, en el cual el partido político recurrente aduce que la autoridad responsable determinó ilegalmente confirmar el desechamiento de la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional.
En efecto, en su escrito de revisión, el demandante señaló que el Vocal Ejecutivo de la Junta Distrital del Instituto Federal Electoral, en el distrito electoral federal 07 del Estado de Coahuila, en su carácter de Presidente del respectivo Consejo Distrital, desechó la denuncia presentada en contra del Partido Acción Nacional, con base en que los hechos denunciados no constituyen de manera evidente una violación en materia de propaganda político-electoral, lo que resulta ilegal.
Del análisis de la resolución recaída al recurso de revisión, promovido por el ahora demandante y radicado en el expediente RSJL/COAH/001/2009, se advierte que la responsable no atendió al motivo de disconformidad antes mencionado, en tanto que, al determinar que “los hechos denunciados no constituyen de manera evidente una violación en materia de propaganda político-electoral”, contrariamente a la técnica jurídica, hizo un estudio en cuanto al fondo de los hechos denunciados, sin tomar en consideración de que, lo jurídicamente correcto, era analizar y determinar si, en el particular, se actualizaba o no, en forma evidente, la hipótesis de improcedencia en que la responsable primigenia basó el desechamiento de la denuncia, supuesto previsto en el artículo 368, párrafo 5, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Por no haber actuado, la autoridad responsable, conforme a Derecho, en opinión del suscrito, procede declarar fundado el concepto de agravio expresado en el recurso de apelación, suplido en su deficiencia, citado al rubro, ello con la finalidad de revocar la resolución dictada en el recurso de revisión y ordenar la admisión de la denuncia, para iniciar el respectivo procedimiento administrativo sancionador, salvo que se concretara alguna otra hipótesis de improcedencia de tal procedimiento.
Es necesario precisar que, en la resolución de desechamiento de la denuncia, emitida en el expediente VE/PE/PRI/JD07/COAH/001/2009, se hace referencia al artículo 368, párrafo 5, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como fundamento de tal determinación. Sin embargo, al respecto se debe tener presente que el citado precepto legal literalmente establece:
Artículo 368
…
5. La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando:
…
b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo;
Del texto del precepto legal transcrito cabe destacar que la palabra “evidente”, asume especial relevancia, en el contexto que se analiza, en tanto que es el elemento normativo cuya presencia, en cada caso, resulta determinante para la actualización del supuesto de desechamiento de plano, de la denuncia presentada.
Por lo anterior, es necesario citar lo que, en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, se define como evidencia y evidente:
Evidencia. (Del lat. evidentia.) f. Certeza, clara, manifiesta y tan perceptible, que nadie puede racionalmente dudar de ella.
Evidente. (Del lat. Evídens, -entis.) adj. Cierto, claro, patente y sin la menor duda.
De este modo, la exigencia contenida en la disposición legal transcrita, vincula a la autoridad administrativa electoral a que cuando no sea evidente, es decir cuando haya duda, de que con la propaganda motivo de la denunciada se puedan contravenir las normas electorales, lo procedente conforme a Derecho es admitir la correspondiente denuncia e iniciar el respectivo procedimiento administrativo sancionador, con la finalidad de determinar, primero, si los hechos denunciados son constitutivos de infracción a la normativa jurídica para, en su caso, imponer al infractor la sanción que corresponda.
Esto es, el desechamiento de plano, de la denuncia presentada, sólo procede en el supuesto previsto en el numeral 368, párrafo 5, inciso b), esto es, únicamente cuando haya claridad patente, certeza manifiesta, de tal suerte que nadie pueda dudar razonablemente, que la propaganda motivo de la denuncia no es de naturaleza político-electoral y, por tanto, que no se está ante la posibilidad de haber cometido una violación a la prohibición normativa, legalmente prevista.
También es importante destacar que al analizar los hechos denunciados, para determinar si pueden o no constituir, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral, dentro de un procedimiento electoral, tal estudio previo se debe hacer desde un plano formal, inicialmente hipotético; de tal suerte que cuando se advierta la posibilidad, mínima inclusive, de que se pudiera estar en presencia de hechos constitutivos de infracción, a la normativa jurídica electoral, se debe admitir la denuncia e iniciar el correspondiente procedimiento administrativo sancionador.
De no ser evidente que la propaganda que motiva la denuncia no es de naturaleza político-electoral, debe ser durante el desarrollo del procedimiento sancionador o hasta su conclusión, cuando se llegue a dilucidar la naturaleza de dicha propaganda, porque para ello será necesario, en la mayoría de los casos, realizar un análisis detallado de la propaganda e investigar y analizar las circunstancias particulares en que se llevó a cabo la difusión de la propaganda, así como de las circunstancias específicas de la persona responsable de tal difusión, lo cual no se puede hacer sin llevar a cabo las diligencias necesarias, para aportar al expediente respectivo, los elementos de convicción idóneos, a fin de determinar la existencia o no de una conducta constitutiva de infracción a la ley.
En este contexto es que arribo a la conclusión de que le asiste la razón al demandante, al aducir que el Vocal Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, en el distrito electoral federal 07 del Estado de Coahuila, en su carácter de Presidente del respectivo Consejo Distrital, desechó contra Derecho su denuncia, sin que se actualizara el supuesto previsto en el artículo 368, párrafo 5, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, invocado como fundamento de su resolución, porque, en este particular, no es evidente que la propaganda objeto de la denuncia no sea de la naturaleza político-electoral.
Para llegar a la conclusión antes precisada, considero necesario describir el contenido de la propaganda, que motivó la denuncia desechada, además de reproducirla, en este voto particular, para su mejor apreciación objetiva:
DESCRIPCION: Se trata de un espectacular ubicado en calle General Francisco Coss, entre calles Matamoros y Abasolo, en la ciudad de Saltillo, Coahuila, con el emblema del Partido Acción Nacional, en el cual se lee el texto siguiente: “ACCIÓN ES: APOYAR LA ECONOMÍA DE MILLONES DE MEXICANOS CON EL SEGURO POPULAR”.
De lo anterior se advierte que se trata de propaganda política, al provenir de un partido político nacional, hace referencia al “SEGURO POPULAR”, un programa social del gobierno federal que, con éste se ha apoyado la economía de millones de mexicanos.
A lo anterior se debe agregar que la denuncia presentada el nueve de enero del año en que se actúa, se precisa que el día anterior, ocho de enero, el representante del Partido Revolucionario Institucional ante el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila, Ramón Verduzco Argüelles, se dio cuenta de la existencia de la propaganda aludida, esto es dentro del procedimiento electoral federal; elementos todos que permiten advertir que, contrariamente a lo sostenido por la autoridad responsable primigenia, no resulta evidente que los hechos que motivaron la denuncia no constituyan violaciones en materia de propaganda político-electoral, durante un procedimiento electoral, porque del análisis de las constancias que obran en el respectivo expediente administrativo se llega a la conclusión de que existe la posibilidad de contravención a las normas jurídicas que regulan la difusión de propaganda política e incluso de naturaleza electoral.
También se debe considerar que, no resulta evidente que la propaganda objeto de la denuncia no es de la que está prohibida por la ley, en tanto que diversas autoridades del Instituto Federal Electoral, en sus respectivos ámbitos de competencia territorial, han dictado resoluciones con criterios diferentes, en el sentido de iniciar o no el procedimiento sancionador, con motivo de la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional, con similar contenido, en diferentes lugares del territorio nacional, como ocurre en el recurso de apelación que se resuelve, caso en el cual la autoridad desechó de plano la denuncia; situación diferente se presentó con la denuncia objeto indirecto de los recursos de apelación radicados en esta Sala Superior, con las claves SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009, respecto de la cual la autoridad primigenia resolvió iniciar el respectivo procedimiento especial sancionador, que concluyó con una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral emitida, no por unanimidad, sino por mayoría de cinco votos a favor y cuatro en contra, en la cual declaró legal la difusión de la propaganda que motivó la denuncia, criterio opuesto a lo decidido en la resolución impugnada mediante los recursos de apelación radicados en esta Sala Superior, en los expedientes SUP-RAP-23/2009 y SUP-RAP-24/2009, en la que la autoridad administrativa electoral decidió que la propaganda motivo de la denuncia sí contraviene las normas jurídicas que se ocupan de la materia.
Los recursos de apelación mencionados constituyen hechos notorios para el suscrito, en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Finalmente cabe destacar que, en la sentencia dictada por la mayoría, en el recurso de apelación al rubro identificado, se incurre en la misma conducta que caracteriza al acto impugnado, esto es, se estudia el fondo del asunto para resolver si el desechamiento de la denuncia respectiva es jurídicamente correcta, lo cual, en opinión del suscrito, resulta contrario a la técnica procesal, porque ese análisis se debe hacer al estudiar el fondo de la litis, en la correspondiente sentencia de mérito, de lo contrario se estaría prejuzgando sin procedimiento.
Por las razones expuestas considero que es conforme a Derecho revocar la resolución dictada para resolver el respectivo recurso de revisión, así como el desechamiento de la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional, radicada en el expediente VE/PE/PRI/JD07/COAH/001/2009, ello con la finalidad de ordenar a la autoridad responsable primigenia que, de no advertir alguna otra causa de improcedencia, admita la denuncia e inicie el procedimiento sancionador que corresponde.
MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA
VOTO QUE EMITE EL MAGISTRADO MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA EN EL SUP-RAP-21/2009
Disiento con el sentido de la ejecutoria que confirma la resolución RSJL/COAH/001/2009, dictada por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el Estado de Coahuila, en la que se determino confirmar el desechamiento de la queja enderazada por el Partido Revolucionario Institucional en contra del Partido Acción Nacional por propaganda política contraria a la ley, por la Junta Distrital Ejecutiva 07, por lo que formulo voto particular en los siguientes términos.
En la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional éste denuncio al Partido Acción Nacional por utilizar en su propaganda fijada en espectaculares el programa social del Seguro Popular. El Instituto Federal Electoral determino confirmar el desechamiento de la queja al estimar que no se violaban disposiciones electorales. En el proyecto de la mayoría se confirma la resolución al consisderar que en efecto, el Partido denunciado no incurrió en violación alguna al valerse de programas sociales en su propaganda política.
Así, la litis en el presunto asunto consiste en determinar si el uso por parte de un partido político, el Partido Acción Nacional en el presente caso, de programas públicos sociales en su propaganda política, es legal o no lo es.
Previo a argumentar los motivos de mi disenso quiero precisar el marco normativo que regula la propaganda institucional y la propaganda política de los partidos políticos.
El párrafo I del artículo 41 de nuestra Constitución Política dispone:
…
“Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.”
A su vez, el referido precepto, en su Apartado C dispone:
“Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.”
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece respecto de los partidos políticos lo siguiente:
“Artículo 38
1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:
a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;
Artículo 342
1.Constituyen infracciones de los partidos políticos al presente Código:
a) El incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;
…”
Finalmente, el Reglamento de quejas y denuncias del Instituto Federal Electoral define, en su artículo 7, la propaganda política como el género de los medios a través de los cuales los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social.
De las normas transcritas se advierte que la propaganda política de los partidos políticos tiene como finalidad difundir su ideología, programas y acciones. Incluso, tratándose de esta propaganda dentro de las campañas electorales, ésta debe tener como base los programas y acciones fijados en base a sus documentos básicos y a la plataforma electoral formulada para la elección correspondiente.
Por disposición constitucional, los partidos políticos tienen como fin el de promover la participación de los ciudadanos en los procesos electorales y hacer posible su acceso al ejercicio del poder público mediante su postulación a los cargos de elección popular.
Para lograr esta finalidad, los partidos postulan candidatos a los diversos cargos, en base a un programa de acciones acorde con la ideología de cada partido y su plataforma electoral. Es decir, el partido político debe apoyar al candidato para que éste pueda participar en la contienda y ganar. A su vez, el candidato se compromete a respetar la ideología y el programa de acción del partido que lo postula. Así, se establece entre ellos una relación de intercambio de recursos colectivos y recursos personales que se unen hacia el mismo fin, ganar una elección. Ahora bien, esta relación entre el partido y el candidato, sea éste afiliado o no al partido, tiene una vigencia limitada en el tiempo, es decir una vez electo el candidato, éste deviene un funcionario público, debiendo rendir cuentas a la sociedad y el partido sólo puede interferir en su función, en el ámbito privado, en caso de que no cumpla con los compromisos partidistas de campaña.
En el caso de un candidato electo, éste deja de ser un candidato de partido para convertirse en servidor público, aplicando políticas en beneficio de la comunidad, muchas de las cuales sólo pueden concretarse mediante la aprobación de las Cámaras del Congreso, es decir de los otras fuerzas políticas. Este es un principio fundamental que los partidos al ser independientes del gobierno, no deben beneficiarse en sus campañas de las políticas públicas adoptadas en ley y, que en todo caso, sólo los servidores públicos podrían publicitar pues los programas educativos y de salud son de todos los mexicanos.
La elaboración y la aplicación de las políticas públicas es un proceso complejo que si bien puede tener su origen en promesas de campaña, en la mayoría de los casos provienen de situaciones coyunturales y de negociaciones con los diversos sectores sociales y con las fuerzas políticas, incluida aquella de la que emana el funcionario público encargado de dichas políticas.
Así, las acciones de gobierno no son más que la consecuencia de políticas públicas llevadas a cabo por dos órganos del Estado, el Poder Ejecutivo y, en su caso, el Legislativo.
Por ello, una vez que el gobierno decide y determina las políticas públicas, éstas pierden su etiqueta “partidista” y se convierten en acciones del Estado, en razón de que en su configuración e implementación participan otras organizaciones del Estado: el congreso y la administración pública.
Una acción que se inscribe en una política pública, es decidida u ordenada por el gobierno, de la extracción partidista que sea; así el impulso de una política pública puede tener tintes partidistas, pero una vez instrumentada, la política deja de ser del partido. Ello es aún más patente cuando la aplicación de esa política requiere de la aprobación de las Cámaras del Congreso, porque se convierte todavía más en una acción colectiva, y al ser de todos no puede ser de nadie.
Cuando el artículo 134 y el 41 Constitucionales prohiben que los servidores públicos o los órganos de gobierno publiciten sus programas en tiempos de campaña electoral, la prohibición se extiende igualmente a los partidos políticos pues corresponde a ellos llevar a cabo las campañas políticas.
Así, las acciones de gobiernos son acciones del Estado, que por su carácter, salen del ámbito semi-privado de los partidos políticos, para pertenecer únicamente al espacio público. El gobierno debe ser siempre el gobierno del Estado. El fin último que persigue toda democracia es el de lograr un gobierno neutral, que si bien tiene una ideología propia, su actuar y, por ende, sus acciones son de todos, es decir alcanzar el fin de la partidocracia del Estado.
En este marco teórico cabe preguntarse entonces si es válido y legal que el partido político que postuló al ciudadano que dirige al Gobierno haga suyas las acciones del gobierno del Estado y promocione su imagen ante el ciudadano y el electorado a partir de dichas acciones, como si éstas y sus beneficios fuesen de su exclusiva propiedad, sobre todo cuando dichos programas ya han sido aprobados por los demás partidos políticos?
En mi opinión, la respuesta es no. Un partido político, aunque represente en un momento dado a la mayoría de los electores y que el gobierno haya sido su candidato, no puede apropiarse de las políticas públicas y de las acciones del gobierno y presentarlas como propias, y menos fundar en ellas su propaganda política.
Estimar lo contrario, implicaría que todos los partidos políticos representados en el Congreso y que votaron a favor de determinadas políticas públicas, las hagan suyas en sus campañas políticas, lo que en obvio de razones tendría como consecuencia desnaturalizar el debate político. Además, éste en periodo electoral tiene por definición que basarse en propuestas y programas a futuro, no en actos consumados y del dominio público.
Esta Sala Superior ha sostenido en múltiples ocasiones que, en aras de respetar los principios constitucionales rectores de los procesos electorales, los funcionarios públicos deben respetar el principio de imparcialidad y no intervenir en estos procesos. Por ello, con base en los principios de reciprocidad y de proporcionalidad los partidos políticos que postularon a los candidatos electos no deben interferir y menos sacar ventaja de las acciones del gobierno.
Por ello, es necesario definir la frontera entre la propaganda política de un partido político y la propaganda de las instituciones públicas respecto de las acciones de gobierno. Para ello, la primer pregunta consiste en definir la separación entre los actos de los funcionarios electos a un cargo de elección popular previa postulación de un partido político y el partido que los postulo. Si bien la percepción que tiene la ciudadanía del desempeño de un servidor público así como la actuación de un gobierno plenamente identificado con un partido político, y más aún en un sistema de partidos como el nuestro, constituye parte del acervo de los partidos políticos, no por ello puede realizar propaganda política que presente acciones de gobierno como actos de su propiedad.
Contrariamente a lo afirmado por la mayoría en la presente ejecutoria, no compete al partido político promocionar los logros del gobierno, éste tiene a su acceso todos los medios de comunicación para hacerlo, en tiempos de procesos electorales y sobre todo fuera de ellos. Tan es así, que toda la ciudadania sabe, po ejemplo, que el programa del Seguro Popular fue propuesto desde el año 2001 por el entonces Presidente Vicente Fox, y aprobado, en su momento, por las dos Cámaras del Congreso. Por lo tanto, el programa por sí mismo no rquiere de propaganda partidista para ser ubicado por los ciudadanos. Es por lo tanto, un programa que no requiere del apoyo de un partido político, dentro de un proceso electoral, puesto que ya está en la ley.
Los partidos polítidos tienen la obligación de informar a los ciudadanos de su ideología, su programa y su plataforma, de manera a que estos tengan conocimiento de vlas diversas opciones políticos que tienen y tomen una decisión fundada. Pero, ni la Constitución, ni el Código Electoral incluyen en la propaganda política de los partidos a las acciones del gobierno, simplemente porque éstas no les competen.
Como ya lo señalé las políticas públicas y las acciones del gobierno que emanana de ellas son un producto colectivo del Poder Ejecutivo, de la administración pública y, en su caso, de las Cámaras del Congreso, por lo que ya no pertenecen sólo al titular de un Poder, sino a un conjunto de órganos que mediante consenso hicieron posible la aplicación de dichas políticas.
En efecto, el hecho de que una determinada política pública haya generado ciertos resultados, supóngase que benéficos o encomiables, no puede dar lugar a que una determinada organización propague como propio un éxito que, finalmente, correspondió a la mayoría de los partidos políticos y representantes populares.
Uno de los argumentos definidos en la sentencia de la mayoría establece que ante la posibilidad de que algún partido opositor al mayoritario critique a éste por las políticas del gobierno, le da el derecho de promover ante la ciudadanía las acciones benéficas del gobierno. No comparto este criterio. Considero que en este supuesto, dicho partido podrá replicar las críticas que le enderecen los partidos de oposición, e incluso, los entes públicos, en su caso, igualmente podrán replicar, institucionalmente, las afirmaciones de los partidos de oposición.
Estimar que cualquier partido político pueda hacer su propaganda política con base en las acciones de gobierno implica una evasión a las prohibiciones legales. En efecto, el Presupuesto de Egresos de la Federación establece como regla que en la publicidad de las dependencias en la difusión de sus programas deberán precisar que el programa es público y ajeno a cualquier partido político. Dicha regla es reiterada por la Ley de Desarrollo Social, en su artículo 39, que dispone “El seguro popular es público ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”. Estas normas establecen principios de sentido común.
No obstante, las autoridades electorales no podemos autorizar sanciones con base en este fundamento, pues el sujeto obligado por estas leyes son los servidores públicos y no los partidos políticos.
A su vez, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece en su artículo 228 la prohibición de que durante las campañas electorales se de la difusión de informes de gobierno con fines electorales.
Esta prohibición responde ante todo a la inquietud del legislador de que el principio de equidad en la contienda electoral sea respetado por parte de los órganos del Estado. Por lo tanto, si la difusión de los programas sociales con fines electorales está prohibida, a contrario sensu también lo está que los partidos políticos se valgan de dichos programas en su propaganda política.
En la realidad cotidiana de permitir que los partidos políticos usen las acciones del gobierno como propias para fines de propaganda y electorales, equivaldría a tener simultáneamente la difusión en los medios de comunicación social por parte de la administración pública de sus programas sociales y la propaganda política de un partido político promoviendo los mismos programas. Es decir, se vulneraría el principio de equidad en el acceso a los tiempos de propaganda político-electoral, ya que dicho partido se vería también beneficiado por la difusión del gobierno.
He sostenido en otros votos, que en diversos países como México, los órganos electorales y, por ende, los partidos políticos son considerados órganos constitucionales autónomos u órganos extrapoder, a la par de los poderes tradicionales. Nuestra Constitución Política define a los partidos políticos como entidades de interés público, libres de cualquier interferencia bien gubernamental o social.
Este poder electoral lo constituyen los mismos ciudadanos organizados individualmente, en partidos políticos, siendo éstos elementos indisolubles de la democracia representativa. Pero como todo poder, nadie duda que los partidos políticos con un poder político que, en ocasiones, concentra competencias constitucionales que podrían considerarse superiores a los órganos del Estado, deben estar sujetos a las mismas garantías constitucionales de cualquier institución pública, empezando por la división de poderes.
Esta Sala Superior debe garantizar la vigencia de todos los principios constitucionales, y con el mismo énfasis velar en que se respete la distancia que debe existir entre el gobierno del Estado y el partido político mayoritario en aras de garantizar la plena equidad en la contienda político-electoral. Así mismo, debe velar por prevenir posibles fraudes a la ley amparados en el principio de la libertad de expresión que rige el debate político.
Por todo lo anterior, disiento del criterio y del sentido de la ejecutoria de la mayoría, al estimar que los agravios del partido actor son fundados, en base a lo dispuesto por los artículos 41 Constitucional y 38 y 342 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que interpretados de manera sistemática y funcional, dan lugar a una responsabilidad del partido denunciado por el uso indebido de los programas sociales del gobierno.
Los anteriores razonamientos motivan mi disenso con las consideraciones que sustentan la ejecutoria mayoritaria, por lo que esta Sala debiera haber revocado la resolución impugnada en el presente juicio, y ordenar al Instituto Federal Electoral iniciar un procedimiento administrativo sancionador en contra del Partido Acción Nacional por el uso indebido del programa del gobierno del Estado consistente en el Seguro Popular, por contravenir el régimen genérico de las disposiciones constitucionales y legales que he explicado.
Magistrado Manuel González Oropeza