EXPEDIENTE: SUP-RAP-040/2000
ACTOR: DEMOCRACIA SOCIAL, PARTIDO POLÍTICO NACIONAL
AUTORIDAD RESPONSABLE: JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Y COMISIÓN DE PRERROGATIVAS, PARTIDOS POLÍTICOS Y RADIODIFUSIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ
SECRETARIO: CARLOS VARGAS BACA
México, Distrito Federal, a doce de octubre de dos mil. VISTOS para resolver los autos del recurso de apelación SUP-RAP-040/2000, interpuesto por Democracia Social, Partido Político Nacional, en contra de la negativa de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral y de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión, de entregarle las ministraciones de financiamiento correspondientes a septiembre a diciembre del año en curso, y
I. El veintiocho de julio de dos mil, Democracia Social, Partido Político Nacional, a través de su Secretario de Finanzas, solicitó al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral que considerara la posibilidad de que, en forma anticipada, se le entregaran las prerrogativas de septiembre a diciembre del año en curso, de acuerdo con el presupuesto anual aprobado por el Congreso de la Unión y por el propio Instituto, a efecto de atender diversos compromisos adquiridos durante el primer semestre del presente año, principalmente respecto de la campaña de su candidato a la Presidencia de la República, en razón de que existía la posibilidad de que se le cancelara su registro como partido político.
II. El siete de agosto de dos mil, mediante el oficio número DEPPP/DPPF/2326/00, el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral contestó la solicitud antes precisada señalando que la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral era el órgano competente para declarar, en su caso, la pérdida de registro como partido político nacional y prever los respectivos efectos y alcances jurídicos, así como para “…determinar la procedencia de su solicitud”.
III. El dieciséis de agosto de dos mil, Democracia Social, Partido Político Nacional, a través de su representante ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, solicitó al Presidente de la Junta General Ejecutiva y la Presidenta de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión que aclararan la respuesta precisada en el resultando anterior, porque, según el mismo peticionario, tenía que enfrentar compromisos financieros que adquirió al considerar el monto de financiamiento del periodo enero-diciembre de dos mil como un derecho adquirido; además, según el mismo partido político, en el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, se omitía toda referencia a los procedimientos contables y legales para la liquidación de los partidos políticos que perdieran su registro, por lo que solicitó un pronunciamiento respecto de la forma y el carácter legal al que quedarían sujetos los partidos políticos que se encontraran en esa situación, a fin de que ejercieran sus derechos y cumplieran sus obligaciones en materia de uso y aplicación de los recursos del financiamiento público. El mismo partido político agregó que “De no ser así, al emitirse la declaratoria de pérdida de registro y extinguirse la personalidad jurídica de los partidos políticos, se extinguirían además de sus derechos, las obligaciones establecidas en la ley, impidiendo que el Instituto realice eficazmente su función de fiscalización de los recursos públicos e implementación de las sanciones a las que pudiere dar lugar, al no haber un destinatario con personalidad jurídica para responder a las exigencias legales, desapareciendo todo vínculo obligacional”.
IV. El veintidós de agosto de dos mil, el Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante oficio PCG/389/0, dio respuesta a la solicitud precisada en el resultando anterior, en los siguientes términos:
En atención a su escrito del 16 de agosto, me permito hacer de su conocimiento las siguientes consideraciones que imposibilitan al Instituto Federal Electoral obsequiar su petición en el sentido de adelantar a Democracia Social, Partido Político Nacional el conjunto de ministraciones correspondientes a los meses que van de septiembre a diciembre del año 2000, por concepto de financiamiento para actividades ordinarias.
En primer lugar, la entrega del financiamiento para gastos ordinarios en ministraciones mensuales se realiza en atención al acuerdo que adoptó el Consejo General del Instituto Federal Electoral en su sesión ordinaria del 27 de enero del presente año. Cabe señalar que esa disposición atiende también a la calendarización de depósitos que realiza la Secretaría de Hacienda hacia este Instituto, por lo que el IFE no cuenta materialmente con los recursos que usted solicita.
Por lo que toca a la eventual pérdida de registro de Democracia Social, Partido Político Nacional, la declaratoria correspondiente recae en la Junta General Ejecutiva una vez que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resuelve todos los medios de impugnación relacionados con los resultados electorales federales y, en consecuencia, cuando este Instituto puede determinar los porcentajes de votación alcanzados por cada partido político en las elecciones federales. La Declaratoria de pérdida de registro se ha realizado, en procesos electorales previos en la sesión de la Junta General Ejecutiva posterior al cierre del proceso electoral, ya que es en ese momento cuando se tienen los elementos legales necesarios para determinar la eventual pérdida de registro y porque no hay razón para que, una vez reuniéndose los elementos que determinan si los partidos han ratificado en las elecciones federales su registro como tales, ésta sea pospuesta.
El Consejo General del Instituto Federal Electoral, así como su Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos, están incapacitados para normar en esta materia y extender el periodo de vigencia de la personalidad jurídica de los partidos, más aún cuando jurídicamente se materializa una causal para la pérdida del registro.
Ahora bien, en tanto la pérdida de registro de determinado partido político implica la cancelación de todos los derechos y prerrogativas que establece el Código Federal Electoral, el derecho al financiamiento público que corresponde en exclusiva a los partidos políticos nacionales habrá de cesar en cuanto se declara la pérdida de tal denominación jurídica.
Frente al argumento anterior, en su escrito señala el precedente de la sentencia SUP-RAP-024/97 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. No obstante, me permito indicar que tal sentencia definió que aun en el caso de pérdida de registro, en ese caso del Partido Cardenista, el Instituto Federal Electoral debía de entregar las ministraciones correspondientes a los meses que iban de septiembre a diciembre por concepto de actividades específicas, mismas que se habían erogado en 1996. Pero cabe señalar también que en la misma sentencia el Tribunal desechó la petición del Partido Cardenista en el sentido que el Instituto Federal Electoral entregara las ministraciones para cubrir gastos ordinarios con fecha posterior a la pérdida de registro.
Por las razones antes expuestas, le reitero, no es factible para esta institución adelantar las ministraciones por financiamiento público ordinario a Democracia Social, Partido Político Nacional, correspondientes a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2000.
V. El veintitrés de agosto de dos mil, la Presidenta de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión, también dio respuesta a la consulta planteada por el representante del partido político ahora recurrente, en los siguientes términos:
Con respecto a “la forma y el tiempo en que se ministrarán las prerrogativas que le corresponden a Democracia Social, aun en la eventualidad de decretarse la pérdida de nuestro registro como partido político nacional”, le informo que la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión concluyó que con base en el artículo 32, párrafo 1 del código electoral, todos los partidos políticos que no obtengan por lo menos el 2% de la votación en alguna de las elecciones federales ordinarias perderán el registro como partido político nacional y con ello “...perderán todos los derechos y prerrogativas que establece este Código”. En virtud de lo anterior, de darse el caso que la Junta General Ejecutiva, de acuerdo con el artículo 67, párrafo 1 del Código, declare la pérdida del registro del instituto político que usted dignamente representa, le serán suspendidas todas las prerrogativas, incluyendo el financiamiento público por actividades ordinarias, a partir del momento en que le sea notificada la resolución antes mencionada.
En su escrito comenta que “Democracia Social adquirió diversos compromisos derivados de los actos tendientes a la obtención del voto, con base en el derecho adquirido sobre el presupuesto anual aprobado por el H. Congreso de la Unión y destinado por el Consejo General de IFE para financiar tanto los gastos de campaña, como sus operaciones ordinarias permanentes y actividades específicas durante el periodo enero-diciembre”. A este respecto le comento que la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión no considera que el hecho de que la Cámara de Diputados y el propio Consejo General hayan aprobado el financiamiento público para el año 2000 de Democracia Social, Partido Político Nacional tenga como consecuencia la creación de un derecho adquirido por las siguientes razones:
Para que un instituto político sea sujeto de financiamiento público debe satisfacer por lo menos una hipótesis: tener el registro como partido político nacional ante el Instituto Federal Electoral. En el caso de que un organismo político deje de cumplir con dicha hipótesis, dejará de tener derecho sobre dicha prerrogativa. El hecho de que la Cámara de Diputados apruebe el financiamiento del IFE a los partidos políticos y que el Consejo General apruebe el acuerdo dónde determina la forma de reparto del financiamiento público entre los partidos políticos, no crea un derecho a dichos partidos sino únicamente una expectativa de derecho que está condicionada a la conservación del registro como partido político nacional.
Otro argumento para dejar de suministrar el financiamiento público en el momento de la pérdida del registro de un partido político es que se pierde la razón de ser del propio financiamiento, como lo sostiene la Sala Superior de Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación en el recurso de apelación SUP-RAP-024/97, que a la letra dice en la hoja 24 “...el objetivo fundamental de los partidos políticos es promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organización de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, ...es indudable que el financiamiento público se constituye para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, y tiene como finalidad específica, el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de éstos y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, actividades en las que no puede intervenir un partido político que ha dejado de serlo ante la cancelación de su registro, ya que el financiamiento se debe destinar para los fines que se precisan y con la condición de ser partido político con registro ante la autoridad administrativa electoral”.
Con respecto a su comentario sobre la existencia de una laguna legal sobre los procedimientos de liquidación de los partidos que pierden su registro, concuerdo con usted en que efectivamente el Código electoral es omiso al respecto. Cabe mencionar, sin embargo, que el partido que ha perdido su registro sigue estando obligado a rendir sus informes tanto de gastos de campaña como anuales a la autoridad administrativa sobre el origen y destino del financiamiento recibido, es decir, el relativo a los meses en que el partido mantuvo su registro. A este respecto el Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación en el recurso de inconformidad SC-SAN-001/95, sostiene “... los partidos políticos mencionados, recibieron en su oportunidad el financiamiento público previsto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y consecuentemente tuvieron el deber de informar y comprobar la aplicación que dieron a dichos recursos provenientes del erario, conforme al ordenamiento, independientemente de los resultados de las elecciones y de las consecuencias de tales resultados”.
En lo referente a la cita que hace sobre la resolución de la Sala Superior del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación del recurso de apelación SUP-RAP-024/97, le comento que efectivamente el Tribunal le concedió razón al extinto Partido Cardenista en lo que se refiere a que la autoridad debería otorgarle al partido las ministraciones correspondientes a todo el año del financiamiento por actividades específicas, porque efectivamente el partido había adquirido ese derecho por haber gastado en dichas actividades específicas en el año previo y haber cumplido con los requisitos de comprobación. Sin embargo, en la misma sentencia, el Tribunal no le concede razón al Partido Cardenista cuando éste reclama que se le deben seguir entregando los recursos económicos correspondientes al financiamiento público por actividades permanentes durante el resto del año calendario, por haber perdido su registro como partido político nacional.
En el mismo sentido que le respondió el Consejero Presidente, Mtro. José Woldenberg, a su oficio del 16 agosto pasado, una servidora considera que, una vez reunidos los elementos legales para determinar si algunos de los partidos pierden su registro, no hay razón para que la Junta General Ejecutiva posponga la emisión de su declaratoria sobre la pérdida de dicho registro.
VI. El veintiséis de agosto de dos mil, Democracia Social, Partido Político Nacional, a través de su representante legal, interpuso recurso de apelación ante el Instituto Federal Electoral, en contra de la negativa de entregarle las ministraciones correspondientes a los meses de septiembre a diciembre del presente año, expresada en los oficios precisados en los resultandos que anteceden, expresando los siguientes agravios:
AGRAVIOS
FUENTE DEL AGRAVIO: la negativa por parte de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral y de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión de fechas 22 y 23 de agosto de 2000, respectivamente, notificadas a mi representada con fechas 22 y 23 de agosto de 2000, respectivamente, respecto de la entrega de las ministraciones correspondientes a Democracia Social Partido Político Nacional de septiembre a diciembre del presente año aprobadas y destinadas en el presupuesto anual del año 2000 aprobado por la Cámara de Diputados.
PRECEPTOS VIOLADOS: Artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículo 36, párrafo primero incisos b) y c), 49 párrafo primero incisos a), párrafo séptimo, inciso a) y b), párrafo 8, inciso a) y párrafo 9, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
CONCEPTOS DE VIOLACIÓN:
El acto impugnado causa perjuicio a mi representado al negar la entrega de las ministraciones de septiembre a diciembre del año 2000 en virtud de que en el artículo 49 párrafo séptimo, inciso a) numeral VI y VII del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se establece que el financiamiento se determinará anualmente y que las cantidades que en su caso se determinen para cada partido político serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente; así mismo el párrafo 8, inciso a) señala “se le otorgará a cada partido político el 2% del monto que por financiamiento total les corresponda a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes.... así como en el año de la elección una cantidad adicional igual para gastos de campaña” asimismo el párrafo 9, establece que las cantidades a que se refiere el inciso a) del párrafo anterior serán entregadas... tomando en cuenta el calendario presupuestal aprobado para el año”, por lo que dicho presupuesto no queda sujeto a ninguna condición, ya que el mismo fue debidamente aprobado anualmente y destinado para los fines encomendados, no siendo impedimento que los mismos sean entregados mensualmente, ya que esto se refiere al procedimiento y periodos de entrega de recursos por parte de la Tesorería de la Federación, no así de condiciones alternas, es decir, dicho presupuesto fue aprobado y destinado a Democracia Social Partido Político Nacional cumpliendo este último con las condiciones que exige la Constitución y la ley de la materia, los cuales consisten en tener el registro como partido político nacional en el momento de la aprobación del presupuesto, por lo que con dicha negativa por parte del Presidente de la Junta General Ejecutiva y de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión se está causando un agravio a mi representado ya que en caso de que se declare la pérdida del registro como partido político, se cancelará ilegalmente la entrega del derecho al financiamiento que conforme a las disposiciones constitucionales y legales aplicables le fue otorgada, ya que a lo que se refiere al artículo 32 del Código de la materia como consecuencia de la pérdida del registro, es que al partido que no haya obtenido por lo menos el 2% de la votación en alguna de las elecciones federales perderá todos los derechos y prerrogativas, y no deberá ser contemplado en el siguiente ejercicio, más no deberá cancelársele ilegalmente el financiamiento aprobado al que tienen derecho y que fue autorizado conforme a las disposiciones constitucionales y legales aplicables cumpliendo con los requisitos requeridos.
Causa agravio al instituto político que represento la respuesta impugnada ya que en nuestra solicitud no objetamos las finalidades de los partidos políticos contempladas en el artículo 41 constitucional para la cual deban de ser destinados los recursos públicos, sino la solicitud es precisamente para dar cumplimiento a los mismos los cuales se realizaron dentro del periodo comprendido de enero a julio del presente año y precisamente derivados de estas finalidades fue que se adquirieron dichos compromisos financieros, ya que para el cumplimiento de estos fines Democracia Social adquirió diversos compromisos derivados de los actos tendientes a la obtención del voto, con base en el derecho adquirido sobre el presupuesto anual aprobado por la Cámara de Diputados y destinado por el Consejo General del IFE para financiar tanto los gastos de campaña, como sus operaciones ordinarias permanentes y sus actividades específicas durante el periodo enero-diciembre del año 2000. Por lo anterior el partido que represento, debe afrontar tales compromisos que se derivan de la programación financiera que efectuó la Secretaría de Finanzas, habiendo sido considerado el presupuesto anual de financiamiento público federal tanto por Democracia Social Partido Político Nacional como por sus acreedores como un derecho adquirido que le permitiría comprometerse con terceros por un monto predeterminado para poder contender en el proceso electoral y poder disminuir las condiciones de desigualdad en materia financiera con respecto a los demás partidos contendientes. Esto es, nuestra solicitud responde a la necesidad de hacer frente a la liquidación de gastos aún no erogados pero sí comprometidos que el partido ha efectuado hasta la fecha, así como obligaciones fiscales, laborales, contractuales y de las obligaciones que se desprenden de la elaboración de reportes de gastos de campaña e informes de ingresos y egresos exigidos por la autoridad electoral, estos últimos debiéndose presentar sesenta días después de terminada la entrega de los recursos anuales aprobados, debiendo mi representada mantener una estructura básica de operación que le permita dar cumplimiento a las obligaciones señaladas.
El acto impugnado causa agravio al partido político que represento, en virtud de que en la respuesta de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión la misma concuerda con nuestro planteamiento en el sentido de la existencia de una laguna legal respecto de los procesos de liquidación de los partidos políticos. Al respecto es importante señalar que el artículo 41 Constitucional, numeral III, párrafo octavo, establece que el IFE tendrá a su cargo en forma integral y directa los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y los partidos políticos...; consideramos que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el REGLAMENTO EMITIDO POR LA COMISIÓN DE FISCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LOS PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS, QUE ESTABLECE LOS LINEAMIENTOS, FORMATOS, INSTRUCTIVOS; CATALOGO DE CUENTAS Y GUÍA CONTABILIZADORA APLICABLES A LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN EL REGISTRO DE SUS INGRESOS Y EGRESOS Y EN LA PRESENTACIÓN DE SUS INFORMES, omiten toda referencia a los procedimientos contables y legales para la liquidación de los partidos políticos que pierdan su registro. Por ello, fue que solicitamos tanto a la Comisión de Prerrogativas; Partidos políticos y Radiodifusión como a la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, se pronunciaran sobre la forma y el carácter legal al que quedarán sujetos los partidos políticos que hayan perdido su registro, para ejercer sus derechos y cumplir con las obligaciones en materia de uso y aplicación de los recursos del financiamiento público, de las cuales obtuvimos una respuesta negativa, dejando esta situación de lado, no solo no dando respuesta, sino tampoco solución a la misma. Por lo anterior, al no existir disposición legal alguna, ni otra que pueda aplicarse al caso que nos ocupa, es necesario establecer a falta de regulación al respecto y de respuesta y solución por parte de la autoridad correspondiente, cuáles serán las condiciones en las que se deberá hacer frente a terceros evitando el dejarlos en total estado de indefensión y evitando hacer de esta omisión una situación clara de impunidad, por lo que toda vez que existen recursos por entregar pertenecientes a Democracia Social Partido Político Nacional suficientes para cumplir con estas obligaciones y en virtud de que los mismos fueron aprobados para destinarlos a tales fines, dichos recursos deberán seguir ministrándose conforme al calendario presupuestal anual, con la finalidad de dar cumplimiento a dichas obligaciones.
Causa agravio al partido político que represento el acto impugnado, ya que al negar por parte del Presidente de la Junta General Ejecutiva y de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión la entrega de las ministraciones a que por ley tiene derecho mi representado, en virtud de emitirse la eventual declaratoria de pérdida de registro; como consecuencia de esto se extinguiría la personalidad jurídica del instituto político que represento, así como todos y cada uno sus derechos y obligaciones, por lo que no solo se impediría que el Instituto Federal Electoral realice eficazmente su función de fiscalización de los recursos públicos e implementación de las sanciones a las que pudiese haber lugar al no haber un destinatario con personalidad jurídica para responder a las exigencias legales, desapareciendo todo vínculo obligacional, sino que además se dejaría en total estado de indefensión a los derechos de terceros relacionados con las actividades propias de cualquier partido político.
Causa agravio a mi representada el acto impugnado en virtud de que en su contestación se establece que “la declaratoria de pérdida de registro se ha realizado, en procesos electorales previos, en la sesión de la Junta General Ejecutiva posterior al cierre del proceso electoral, ya que es en ese momento cuando se tienen los elementos legales necesarios para determinar la eventual pérdida de registro y porque no hay ninguna razón para que, una vez reuniéndose los elementos que determinan si los partidos han ratificado en las elecciones federales su registro como tales, ésta sea pospuesta.”
Al respecto es importante mencionar que el artículo 67 párrafo 1 del Cofipe, establece que la Junta General Ejecutiva es la encargada de emitir la declaratoria de pérdida del registro de los partidos políticos, también es cierto que la Ley es omisa de establecer el término en que dicha junta deberá emitir tal declaratoria. Por tanto, al no establecerse etapa de liquidación de los partidos políticos, dicha declaratoria podría emitirse una vez que se cumpla a cabalidad con la entrega del financiamiento público anual al que tienen derecho los partidos políticos de manera independiente al resto de los derechos y prerrogativas que les otorga la ley, así como que se cumpla, con las obligaciones relativas a la entrega de informes de gastos de campaña e informe anual de ingresos y egresos, de tal forma que el mismo Instituto pueda cumplir también, con las obligaciones constitucionales en materia de fiscalización sobre los recursos públicos otorgados a los partidos políticos.
Con base en lo anterior es claro que no se tienen por parte del Instituto Federal Electoral ni por parte de los partidos políticos que no hayan alcanzado el 2% para mantener su registro, las condiciones ni los elementos legales para determinar “la eventual pérdida de registro”, ya que como se ha mencionado con anterioridad, al decretarse la pérdida del registro se extinguen todos y cada uno de sus derechos y obligaciones, extinguiendo también todo vínculo obligacional tanto con el Instituto Federal Electoral, así como con derechos de terceros, toda vez que no existe disposición alguna que señale lo contrario, por lo que es evidente que a diferencia de lo que se argumenta en el acto impugnado no se tienen los elementos legales para determinar la pérdida de registro.
Causa agravio a mi representado el acto impugnado, ya que en la contestación de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión señalan que efectivamente existe un antecedente en la resolución SUP-RAP-024/97 en donde se concedió la razón al partido político recurrente respecto a que la autoridad debería otorgarle las ministraciones correspondientes a todo el año del financiamiento por actividades específicas. Sin embargo, señalan también en su respuesta, que en la misma sentencia, el Tribunal no le concede la razón al partido recurrente cuando este reclama que se le deben de seguir entregando los recursos económicos correspondientes al financiamiento público por actividades permanentes durante el resto del año calendario, por haber perdido su registro como partido político.
Al respecto es necesario señalar que la intención de mi representada al señalar dicha resolución en nuestra petición, era la de dejar constancia de que el mismo Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, había autorizado la entrega de financiamiento ya sea por reembolso o por otra situación, que para el caso que nos ocupa es indistinto, a un partido político al que se le había cancelado el registro, es decir, tanto para el Instituto Federal Electoral como para el Tribunal Electoral, dicho partido no existía, era la nada jurídica, por ende tampoco contaba con representantes, pero no obstante le fueron entregadas las ministraciones correspondientes a todo el año del financiamiento.
Es claro entonces, que con este antecedente el Tribunal sentó las bases para que aun no existiendo partido político nacional, en virtud de haber perdido su registro, se pudieran seguir entregando las ministraciones correspondientes, por lo que tomando en cuenta el precedente creado por la máxima autoridad electoral así como el derecho adquirido por Democracia Social Partido Político Nacional con respecto al presupuesto anual aprobado y al no existir disposición legal alguna con respecto a la liquidación de los partidos políticos, Democracia Social Partido Político Nacional recibiría los recursos que le permitirían hacer frente a los diversos compromisos adquiridos y comentados con anterioridad aun perdiendo su registro como tal, permitiendo mantener la estructura orgánica básica necesaria para cumplir con las obligaciones exigidas en la ley electoral.
VII. El cuatro de septiembre de dos mil, en la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, fue recibido el expediente que al efecto formó el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el cual, entre otros documentos, figuran el escrito relativo al medio de impugnación que se resuelve, copia certificada del acuerdo impugnado y el informe circunstanciado de ley. En la misma fecha, el Magistrado Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, acordó turnar el presente recurso de apelación al magistrado electoral José de Jesús Orozco Henríquez, para los efectos previstos en los artículos 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y 9, fracción I, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dicho turno se cumplimentó mediante oficio TEPJF-SGA-1453/2000 de la misma fecha, suscrito por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior.
VIII. El once de octubre del año en curso, el magistrado electoral encargado de la sustanciación y elaboración del proyecto de sentencia, acordó: A) Tener por recibido el expediente número SUP-RAP-040/2000, radicándolo para su sustanciación y resolución; B) Reconocer la personería del C. Ricardo Miguel Raphael de la Madrid, en su carácter de representante legal de Democracia Social, Partido Político Nacional, y tener por señalado como domicilio para oír y recibir notificaciones, así como autorizados para tales efectos a las personas que señala en su escrito; C) Tener por satisfechos, para el trámite y sustanciación del presente medio de impugnación, los requisitos previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, en consecuencia, admitir el recurso de apelación de referencia, y D) Admitir las pruebas ofrecidas por el hoy recurrente, y
PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 40, párrafo 1, inciso b), y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
SEGUNDO. Esta Sala Superior advierte que la organización política denominada Democracia Social ahora recurrente señala que la fuente del agravio es la negativa expresada por la Presidenta de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión, así como el Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para entregarle las ministraciones correspondientes de septiembre a diciembre del presente año, aprobadas y destinadas en el presupuesto anual del año dos mil aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Asimismo, la promovente precisa como preceptos violados los artículos 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 36, párrafo 1, incisos b) y c), y 49, párrafos 1, inciso a), 7, incisos a) y b), 8, inciso a), y 9, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
La lectura integral del recurso de apelación del partido político permite desprender que el recurrente considera que se le agravia con la negativa a entregarle las ministraciones correspondientes a los meses de septiembre a diciembre del año dos mil, porque:
I. En el artículo 49, párrafos 7, inciso a), fracciones VI y VII, 8 y 9, del Código Federal de Instituciones Procedimientos Electorales, se establece que el financiamiento se determina anualmente y las cantidades que, en su caso, se determinen para cada partido político, se entregarán en ministraciones mensuales, sin que ello quede sujeto a condición alguna, puesto que la entrega mensual se refiere al procedimiento y periodos de entrega por parte de la Tesorería de la Federación, ya que se trata de un financiamiento que fue aprobado y destinado cuando Democracia Social, Partido Político Nacional, cumplía con los supuestos legales para ello, sin que obste para ello la pérdida de registro.
II. De acuerdo con la finalidades previstas a cargo de los partidos políticos nacionales en el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución federal, dentro del periodo de enero a julio del presente año, la organización política adquirió diversos compromisos derivados de los actos tendentes a la obtención del voto, con base en “el derecho adquirido” sobre el presupuesto anual aprobado por la Cámara de Diputados y destinado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, para gastos ordinarios permanentes y de campaña durante el periodo de enero a diciembre de dos mil, por lo que comprometió determinados gastos con base en ese monto predeterminado y según la programación financiera que realizó su Secretaría de Finanzas; es decir, tanto la organización política como sus acreedores consideraron dicho monto como un derecho adquirido, para contender en el proceso electoral y poder disminuir las condiciones de desigualdad con los demás partidos contendientes; además, su solicitud responde la necesidad de hacer frente, entre otros aspectos, a sus obligaciones fiscales, laborales, contractuales y la presentación de sus informes respecto de sus ingresos y egresos, mediante el mantenimiento de una estructura básica de operación que le permita dar cumplimiento a esas obligaciones.
III. La respuesta de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión coincide con el planteamiento del recurrente en el sentido de que existe una laguna legal respecto de los procesos de liquidación de los partidos políticos, sin embargo, no se le dio respuesta ni solución a este problema, por lo que, a efecto de no perjudicar a terceros y no propiciar la impunidad, se deben seguir ministrando los recursos conforme con el calendario presupuestal, a efecto de que la organización política pueda cumplir con sus obligaciones.
IV. Con la declaratoria de pérdida de registro se extingue la personalidad jurídica del partido político, así como todos sus derechos y obligaciones, razón por la cual se impediría que el Instituto Federal Electoral realice eficazmente la fiscalización de los recursos públicos e implemente sanciones, puesto que no existe un destinatario con personalidad jurídica para responder a las exigencias legales correspondientes; además de que se les dejaría en total estado de indefensión a los terceros relacionados con las actividades propias de cualquier partido político.
V. Si la ley es omisa en establecer el término para que la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral emita la declaratoria de pérdida de registro, puesto que no se establece la etapa de liquidación de los partidos políticos, la citada declaratoria debe emitirse una vez que se haya entregado el financiamiento público anual al cual tienen derecho los partidos políticos, y cumplido con las obligaciones relativas a la entrega de informes de gastos de campaña e informe anual de ingresos y egresos, de tal forma que el Instituto Federal Electoral pueda cumplir también con sus obligaciones constitucionales en materia de fiscalización sobre los recursos públicos otorgados a los partidos políticos.
VI. La resolución dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el expediente SUP-RAP-024/97, constituye un precedente en el sentido de que a pesar de que no existía el partido político correspondiente y, por ende, tampoco representantes del mismo, se le entregaron las ministraciones correspondientes al financiamiento por actividades específicas.
Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que los agravios que se resumen en los numerales precedentes son infundados o inoperantes, según se precisa en cada caso y de acuerdo con lo que se razona a continuación:
1. En relación a los agravios precisados en el numeral I de este considerando, los argumentos expresados por el organismo político recurrente son infundados, ya que, contrariamente a lo argumentado, el hecho de que el financiamiento que le corresponde a los partidos políticos nacionales se determine anualmente no implica que aquellas organizaciones políticas que lleguen a perder su registro después de un proceso electoral, deban recibir la totalidad del financiamiento que se haya determinado, pues ello sería contrario a la adecuada interpretación de las reglas y normas que se prevén en el sistema de financiamiento de los partidos políticos establecido por el legislador.
En efecto, al respecto es necesario tener presente que en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, por lo tanto, tienen derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que se establezcan en la ley, pero, además, en la propia ley, se deben señalar las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
Asimismo, en el citado precepto constitucional, se dispone que el financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendentes a la obtención del voto durante los procesos electorales, y se precisan ciertas reglas conforme con las cuales se otorgará dicho financiamiento, e igualmente se permite que, en la ley secundaria, se establezcan prescripciones adicionales.
De lo anterior, claramente se aprecia que si bien es cierto que, en la Constitución federal, se establece que a través de la ley se debe garantizar que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con los elementos para llevar a cabo sus actividades, también lo es que en dicha norma fundamental, precisamente en el segundo parágrafo de la fracción II del párrafo segundo del artículo 41, se hace un énfasis especial, en primer término, a la calidad del sujeto que será beneficiado con ciertas ministraciones de financiamiento público (partidos políticos que conserven su registro después de cada elección) y, en segundo lugar, sobre la distinta composición del financiamiento público (por una parte, el destinado al sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes y, por la otra, el tendente a la obtención del voto durante los procesos electorales, lo cual evidencia que el Constituyente permanente estableció un mínimo o garantía esencial para las organizaciones de ciudadanos que tuvieran la calidad jurídica de partidos políticos nacionales con registro después de un proceso comicial. Es decir, esa disposición específica relativa a los partidos políticos que conserven su registro después de una elección y los derechos correlativos en materia de financiamiento, es el fundamento para que el legislador ordinario prevea determinados requisitos para la preservación del correlativo registro.
Ahora bien, el partido político recurrente invoca el artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracciones VI y VII, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, sin embargo, es necesario señalar que, en el inciso precisado, se hace referencia al financiamiento de actividades ordinarias permanentes, mientras que, en sus diferentes fracciones, se indica cuál es el procedimiento para determinar los montos correspondientes y la forma en que se distribuirá dicho financiamiento entre los partidos políticos (lo que de suyo ya implica que las organizaciones políticas tengan esa calidad jurídica, atento a lo dispuesto en el artículo 22, párrafo 1, del código federal electoral). En adición a lo anterior, en las fracciones VI y VII del precepto jurídico mencionado, se establece que el financiamiento a que se refieren las fracciones precedentes, se determina anualmente, tomando en consideración el índice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de México, y las cantidades que se determinen para cada partido político serán entregadas en ministraciones mensuales conforme con el calendario presupuestal que se apruebe anualmente.
En este sentido, es necesario precisar que la fracción V del mismo inciso a), al disponer la forma en que se distribuirá el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes, evidentemente se refiere a los partidos políticos que conservaron su registro después de la elección, esto es, a los partidos políticos nacionales, toda vez que se prevé, por una parte, que el treinta por ciento de la cantidad total que resulte de las operaciones previstas en el citado precepto, se entrega en forma igualitaria a los partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, en tanto que el setenta por ciento restante se distribuye según el porcentaje de la votación nacional emitida, que haya obtenido cada partido político con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, en la elección de diputados inmediata anterior. Es decir, dichas disposiciones se refieren a elementos condicionantes, cuya actualización permite que se otorguen esas prerrogativas económicas: a) Tener la calidad de partido político nacional, esto es, contar con un registro vigente que no se hubiere perdido por alguna causa legal, y b) Contar con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión.
Por el contrario, dichas disposiciones jurídicas no resultaban aplicables a Democracia Social, en virtud de que, al momento de determinarse el financiamiento para actividades ordinarias permanentes, no había participado en un proceso electoral federal y, por lo tanto, no contaba con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, sino que se debía atender exclusivamente a lo previsto en los párrafos 8 y 9 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los cuales se dispone que los partidos políticos que hubieren obtenido su registro con fecha posterior a la última elección, tienen derecho a que se les otorgue financiamiento público conforme con las siguientes bases: a) El otorgamiento a cada partido político nacional del 2% del monto que por financiamiento total les corresponda a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes a que se refiere el propio artículo 49, así como en el año de la elección una cantidad adicional igual para gastos de campaña, y b) El otorgamiento del financiamiento público por sus actividades específicas como entidades de interés público.
Asimismo, en el párrafo 9 del artículo 49 citado, se establece que las cantidades por concepto de actividades ordinarias permanentes y para gastos de campaña, son entregadas por la parte proporcional que corresponda a la anualidad a partir de la fecha en que surta efectos el registro y tomando en cuenta el calendario presupuestal aprobado para el año. Esto es, en esta disposición con nitidez se posibilita que el financiamiento, a pesar de que se considere para una anualidad, en razón del ejercicio presupuestal, se entregue de manera fraccionada y, si bien, se prevé en forma expresa que es a partir del momento en que surte efectos el registro, lo cierto es que, de acuerdo con una interpretación sistemática y funcional, en aplicación de los señalado en el artículo 3, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, también va hasta el momento en que a un partido político nacional se le cancela su registro, en términos de lo dispuesto en los artículos 32, párrafo 1; 66, párrafo 1, inciso b), y 67, párrafo 1, del código invocado.
De tal forma, contrariamente a lo sostenido por la organización de ciudadanos recurrente, es evidente que, en el caso de los partidos políticos que obtuvieron su registro con fecha posterior a la última elección, el hecho de que exista un presupuesto anual para cubrir el financiamiento por concepto de actividades ordinarias permanentes que les corresponde a dichos institutos políticos, en tanto que la aprobación del anteproyecto de presupuesto del Instituto Federal Electoral se hace anualmente, para que se incluya, a su vez, en el proyecto de presupuesto de egresos de la federación que debe ser examinado, discutido y aprobado anualmente por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en términos de lo dispuesto en los artículos 82, párrafo 1, inciso v), y 83, párrafo 1, inciso g), del código federal electoral, y 74, fracción IV, de la Constitución federal, lo cual no implica que el monto anual deba serles entregado totalmente, pues, según se reitera, una interpretación sistemática y funcional de los párrafos 8 y 9 del artículo 49, en relación con el diverso 32, ambos del código electoral federal, lleva a concluir que la entrega de las ministraciones por el referido concepto de financiamiento está sujeta a la conservación del registro como partido político nacional.
En efecto, en primer término es necesario destacar que, en el párrafo 9 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se precisa que el financiamiento que se les otorga a los partidos políticos que obtienen su registro con posterioridad a la última elección, se les entrega en la parte proporcional que corresponda a la anualidad, de donde, en una interpretación a contrario sensu, así como sistemática y funcional respecto de lo preceptuado en el artículo 32 del propio código, se desprende con toda claridad que el partido político que pierda su registro, dejará de percibir financiamiento por actividades ordinarias, desde el momento en que dicha situación se actualice.
Adicionalmente a lo señalado, debe tenerse en consideración que el mismo principio de equidad que debe observarse en el otorgamiento del financiamiento público para que los partidos políticos nacionales lleven a cabo sus actividades, el cual se prevé a nivel constitucional, permite un tratamiento diferenciado entre los partidos políticos nacionales en atención a su particular circunstancia y necesidades, siguiendo un principio de justicia distributiva. Este principio permite desprender que el otorgamiento del financiamiento público a los partidos políticos que obtienen su registro con posterioridad a la última elección, como es el caso del ahora recurrente, sea a partir de que obtienen su registro y hasta el momento en que pierden el mismo, mas no que se otorgue a quienes no posean esa calidad jurídica por toda la anualidad, como lo pretende el inconforme.
En este sentido, en el artículo 32 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se dispone que, al cancelarse el registro de un partido político, por no haber obtenido por lo menos el dos por ciento de la votación en alguna de las elecciones federales ordinarias, se pierden todos los derechos y prerrogativas que se establecen en el propio código electoral. Proceder de otra manera implicaría necesariamente ir en contra del principio de equidad enunciado, pues se estaría proporcionando financiamiento público a una organización de ciudadanos que, en primer lugar, no posee la calidad jurídica de partido político nacional, y se reconocería un trato diferenciado a quienes se agrupen en torno a una persona, a lo más, de hecho, frente a quienes se afilien a un partido político nacional constituido en tiempo y forma, es decir, con registro como tal, mismo que conservaron por el respaldo electoral de la ciudadanía.
2. En cuanto al agravio resumido en el numeral II de este considerando, es inatendible lo expresado por el partido político recurrente, toda vez que, en primer término, la circunstancia de que hubiera adquirido diversos compromisos financieros que finalmente excedieran la capacidad financiera del propio partido político, en última instancia, deriva del hecho que no se adoptó una adecuada programación presupuestaria y, consecuentemente, se omitió hacer las previsiones necesarias, quizás al confundirse los diferentes destinos que corresponden a cada ministración del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes y los gastos de campaña.
Al respecto, Democracia Social argumenta que adquirió diversos compromisos derivados de los actos tendentes a la obtención del voto, con base en lo que estimó un derecho adquirido sobre el presupuesto anual aprobado por la Cámara de Diputados y destinado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral para financiar tanto los gastos de campaña, como sus operaciones ordinarias permanentes y sus actividades específicas durante el periodo enero-diciembre de dos mil; sin embargo, a juicio de esta Sala Superior, ello se debe a una incorrecta interpretación de las reglas relativas al financiamiento público de los partidos políticos, cuando se confunden los diversos destinos que, por definición legal, tiene el financiamiento público, ya que uno es el relativo al sostenimiento de actividades ordinarias permanentes y, el otro, a gastos de campaña, en términos de lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, fracción II, segundo parágrafo, de la Constitución federal, así como 49, párrafo 8, incisos a) y b), del código electoral federal, y las distintas reglas que se aplican a quienes obtienen su registro posteriormente a una elección, como fue el caso de Democracia Social, según se razona en los párrafos subsecuentes.
En primer término, además de lo precisado en el numeral anterior, es necesario destacar que el legislador ordinario federal claramente estableció dos rubros preponderantes de financiamiento público para los partidos políticos nacionales, por una parte, para el sostenimiento de actividades ordinarias y, por otra, para gastos de campaña. En efecto, el propio poder reformador de la constitución estableció, en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, segundo parágrafo, de la Constitución federal, dichos conceptos de financiamiento, los cuales, a su vez, fueron recogidos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Ahora bien, el establecimiento de estos dos conceptos de financiamiento público para los partidos políticos nacionales, obedece a un propósito y a una lógica clara y determinada; por una parte, reconocer que las actividades cotidianas de los partidos políticos requiere de ser apoyada con un financiamiento permanente, necesario para la subsistencia del partido político nacional, entre las cuales figura, por ejemplo, el desarrollo de sus fundaciones e institutos de investigación, la educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales, y, por otra, una cantidad de financiamiento público por gastos de campaña para la realización de sus actividades más importantes tendentes a la obtención del voto durante los procesos electorales federales.
Esto es, en principio, los partidos políticos deben destinar los recursos económicos que reciben a dos propósitos fundamentales, por una parte, el sostenimiento de su actividad cotidiana y normal de dichos institutos políticos, a través del financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias y, por otra, durante los procesos electorales respectivos, el financiamiento de gastos de campaña.
Cabe aclarar que, lo anterior, no implica la prohibición tajante para que ciertos recursos que un partido político recibe para el sostenimiento de sus actividades ordinarias sean utilizados para el sostenimiento de las campañas electorales de sus candidatos, siempre y cuando se respeten los topes a los gastos de campaña que la autoridad electoral haya determinado, con base en lo previsto en el artículo 182-A, párrafo 4, del código electoral federal, sin embargo, el exceso de gasto en las cantidades o compromisos u obligaciones que se adquieran, en función de lo que realmente pueda recibir y disponer, o bien, asumir un partido político, es por cuenta y riesgo de los órganos internos encargados de la obtención y administración de sus recursos generales y de campaña, así como de la presentación de los informes a que se hace referencia en el artículo 49-A del código federal electoral, según los términos, modalidades y características que se determine libremente por cada partido político, al amparo de lo dispuesto en el artículo 49, párrafo 5, del ordenamiento de referencia, ya que lo factible o asequible para un partido político era que sólo se asumieran los compromisos que involucraran las ministraciones correspondientes hasta el momento en que la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral previsiblemente haría la declaratoria de los partidos políticos que no obtuvieron el dos por ciento de la votación emitida en alguna de las elecciones para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, porque así derivara de los cómputos y declaraciones de validez respectivas de los consejos del Instituto Federal electoral y las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos de lo dispuesto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Es decir, todo lo que excediera a las sumas de financiamiento público que pudieran entregarse hasta ese momento, debe ser por cuenta y riesgo de la organización política de ciudadanos respectiva, ya que es resultado, en una situación extrema, de la imprevisión que se origina al ignorar la eventual cancelación de su registro, en términos del artículo 66, párrafo 1, inciso b), del código electoral federal.
Efectivamente, en el caso concreto válidamente se puede presumir que Democracia Social, de buena fe, incurrió en el error de considerar que indefectiblemente dispondría de la totalidad de los recursos derivados del financiamiento por actividades ordinarias que se determinó para el año en curso, sin tener en cuenta que podría presentarse, como efectivamente ocurrió, la situación de que no obtuviera el porcentaje de votación del dos por ciento en cualquiera de las elecciones federales, según se establece en la legislación electoral para conservar su registro como partido político nacional, en términos de lo dispuesto en el artículo 66, párrafo 1, inciso b), del código electoral federal. Es decir, el otorgamiento de esos recursos tenía un destino presupuestario genérico cierto: “El sostenimiento de actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos nacionales que, por antonomasia, contaran con registro como tales”, e igualmente su otorgamiento por parte del Instituto Federal Electoral, en tanto obligación a cargo del erario público, y disfrute por los partidos políticos nacionales, en su calidad de derecho o prerrogativa subjetiva correlativa, siempre y cuando conservaran su registro por haber obtenido en cualquiera de las elecciones federales, al menos, el dos por ciento de la votación emitida.
En este sentido, es necesario aclarar que, contrariamente a lo alegado por el ahora recurrente, el financiamiento para el sostenimiento de sus actividades ordinarias que se determinó para los partidos políticos que obtuvieron su registro con posterioridad a la última elección, como fue el caso de Democracia Social, y que recibirían durante el año en curso, no se trata de un derecho adquirido, sino de una expectativa de derecho cuyo reconocimiento y ejercicio estaba sujeto a la conservación de su registro como partido político nacional. Al respecto, cabe distinguir entre los derechos adquiridos y las meras expectativas de derecho, entendiendo que existen derechos adquiridos cuando un bien, una facultad o un provecho entran en la esfera jurídica de una persona, por lo que, esa misma condición, impide que válidamente se pueda afectar por un acto jurídico posterior, en tanto que una expectativa de derecho es una suerte de esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta para que entre en el acervo de derechos de un sujeto, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado.
En el presente caso, no se advierte que se esté afectando un derecho adquirido por Democracia Social, es decir, que se tratara de la afectación de un bien, una facultad o un provecho a su patrimonio, que haya entrado a su esfera jurídica, sino que se trataba de una mera expectativa de derecho, consistente en recibir cada una de las ministraciones mensuales por concepto de financiamiento publico para el sostenimiento de sus actividades ordinarias correspondientes -dicho en forma específica y cierta-, en tanto conservara precisamente la calidad de partido político nacional, por alcanzar el porcentaje mínimo de votación en una elección federal.
En este mismo sentido, es necesario aclarar que el financiamiento se determina anualmente, precisamente porque los ejercicios presupuestales se dan anualmente, por lo que el hecho de que exista un monto anual previamente autorizado es con el propósito de que la autoridad electoral cuente con los recursos económicos suficientes para proporcionarles a los partidos políticos el financiamiento que les corresponde. Sin embargo, ello no implica que el mismo necesariamente tenga que agotarse, si alguno de los partidos políticos pierde en determinado momento su registro. Esto es, como es lógico advertir, las actividades ordinarias de un partido político se desarrollan a lo largo de todo el año, de ahí que el monto que se determina anualmente deba distribuirse a lo largo de ese periodo, siendo el caso de que el legislador determinó hacerlo mensualmente. No obstante lo antes expuesto, si durante ese lapso un partido político pierde la calidad de tal, al serle cancelado su registro, ya no puede actualizarse esa expectativa de derecho consistente en recibir el financiamiento público para sus actividades ordinarias. En efecto, en el artículo 32 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales claramente se dispone que, como consecuencia de la pérdida del registro, se extinguen todos los derechos y prerrogativas que se establecen en el propio código.
Conforme con lo razonado anteriormente, se insiste, la necesidad de que se haga frente a las obligaciones fiscales, laborales, contractuales y la presentación de informes respecto de ingresos y egresos, así como la manutención de una estructura básica de la organización ciudadana, no es suficiente para que se otorgue financiamiento público, ya que esa obligación estatal se agota, además de lo que se explicó anteriormente, cuando desaparece la causa que le dio origen, la cual precisamente residía en la existencia de un partido político nacional con registro que tenía como finalidades la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, la contribución a la integración de la representación nacional y, como organización de ciudadanos, el posibilitar el acceso de éstos al ejercicio del poder público. De esta manera, resulta claro que esos gravámenes deben enfrentarse por la organización de ciudadanos, cuando se ignora la eventualidad de la pérdida del registro, si bien, en todo caso, subsiste la obligación derivada de su actuación como entidad de interés público, particularmente en lo que se refiere a la presentación de informes sobre sus ingresos y egresos, como se detalla más adelante. Igualmente, no es argumento suficiente para que se otorgue el financiamiento público que ahora pretende la organización de ciudadanos, el hecho de que se pretendía atemperar un supuesta iniquidad en el financiamiento, mediante la aplicación de recursos para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes precisamente a gastos de campaña, en virtud del razonamiento que se hizo en el numeral precedente de este considerando, cuando se aludió al principio de equidad que rige en materia de otorgamiento de elementos para que lleven a cabo sus actividades, en términos de lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, segundo parágrafo, de la Constitución federal.
3. Por lo que se refiere a los agravios precisados en los numerales III y IV de este considerando, los cuales se estudian de manera conjunta dada su estrecha vinculación, esta Sala Superior advierte que son inoperantes, por una parte, e infundados, por la otra, ya que si bien es cierto que, en el oficio suscrito por la Presidenta de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión, se coincidió con el planteamiento de Democracia Social, en el sentido de que no existe una regulación particular respecto de los procesos de liquidación de los partidos políticos, lo definitivo y concluyente es que ello no es obstáculo para que el partido político nacional, en tiempo y forma, cumpla con las obligaciones que derivan de su condición de entidad de interés público.
En efecto, el hecho de que, en el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos nacionales en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, no exista una referencia expresa a los procedimientos legales y contables para la liquidación de un partido político que pierde su registro, no implica, como lo sostiene el ahora recurrente, que exista una falta de regulación que impida a Democracia Social cumplir con su obligación de presentar sus informes sobre el origen y monto de los ingresos que haya recibido por cualquier modalidad de financiamiento.
Esto es, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no encuentra alguna incompatibilidad entre las reglas y formatos que se establecen en el citado reglamento, para la presentación de los informes que le corresponden a los partidos políticos nacionales, con el hecho de que Democracia Social haya perdido el registro como partido político nacional. Ciertamente, en el artículo 32 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece que al cancelarse el registro de un partido político se pierden todos los derechos y prerrogativas que se establecen en el propio código, pero en ningún momento la interpretación del referido precepto permite sostener o desprender que exista una cancelación o supresión de las obligaciones y responsabilidades que derivan de la actuación que haya tenido el partido político nacional, mientras conservó el registro correspondiente y que, por ello, se le libere del cumplimiento de las obligaciones reglamentarias que tienen un soporte de configuración legal suficiente, como se aprecia en el artículo 49-B, párrafo 2, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En este sentido, no le asiste la razón al ahora recurrente cuando afirma que de no proporcionarse todos los recursos que se determinaron en el calendario presupuestal anual, se estaría dejando en estado de indefensión a terceros e incluso se propiciaría la impunidad, puesto que, se reitera, la pérdida de registro como partido político nacional no implica que las responsabilidades y obligaciones que se hayan generado por parte de dicho instituto político, durante su existencia como partido político, desaparezcan o queden extinguidas. En efecto, la pérdida de registro como partido político nacional tiene efectos respecto de los derechos y prerrogativas que se establecen en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es decir, en materia electoral, esto es, sobre ese aspecto muy concreto y particular, pero no tiene implicaciones directas e inmediatas en materia civil, penal, mercantil, fiscal o laboral, por citar algunos ejemplos, que la agrupación de ciudadanos que conformó el partido político que perdió el registro haya adquirido mientras existió como tal.
Esto es, así como existió previamente una organización de ciudadanos que, después de cumplir los requisitos y procedimientos previstos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, obtuvo el registro como partido político nacional, no es dable sostener que una vez que se pierde el registro como partido político nacional, inmediatamente se extingue o desaparece el grupo de ciudadanos que conformó el referido instituto político, máxime si se atiende a la inmediatez que existe entre la obtención del referido registro, la participación en un proceso electoral y la pérdida de registro como partido político nacional.
Lo anterior, toda vez que tratándose de los partidos políticos que obtienen su registro con fecha posterior a la última elección, con fundamento en el artículo 31 del código electoral federal, ese registro surte efectos a partir del primero de agosto del año anterior al de la elección; en tanto que la pérdida del registro se puede dar a partir de que se tienen los resultados definitivos de la elección, lo cual implicaría que la declaratoria de pérdida de registro ocurra después de un año. Ahora bien, en el caso concreto la declaratoria de pérdida de registro sucedió el treinta de agosto del año en curso, según se puede constatar en el Diario Oficial de la Federación del quince de septiembre de dos mil, en que la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral publicó el acuerdo respectivo, razón por la cual se puede afirmar que Democracia Social tuvo su registro como partido político nacional durante casi trece meses.
Con base en lo anterior, si en determinado momento un tercero se ve afectado por la relación que guardó con una organización de ciudadanos que perdió su registro como partido político nacional, nada impide que pueda ejercer las acciones correspondientes que en otras materias se puedan actualizar, como pueden ser la laboral, civil o mercantil.
4. Por lo que se refiere a los argumentos resumidos en el numeral V de este considerando, independientemente de que el treinta de agosto de dos mil la Junta General Ejecutiva aprobó la resolución por la que se emitió la declaratoria de pérdida de registro de Democracia Social, por no haber obtenido por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en ninguna de las elecciones federales ordinarias para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; Diputados o Senadores electos por ambos principios, celebradas el dos de julio de dos mil, y que dicha resolución fue publicada el quince de septiembre de dos mil, en el Diario Oficial de la Federación, tampoco le asiste la razón al partido político ahora actor.
Ciertamente, si bien es verdad que, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no se establece una fecha precisa respecto del momento en que debe darse la declaratoria de pérdida de registro de un partido político que no obtuvo por lo menos el dos por ciento de la votación en alguna de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que, una interpretación sistemática y funcional de lo señalado en los artículos 32, párrafo 1, y 67, párrafo 1, del código electoral federal, en relación con el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva a concluir que la determinación de mérito debe realizarse una vez que se cuentan con todos los elementos para realizar la misma, a efecto de que exista una debida motivación de la resolución respectiva, sin que se justifique demora alguna en ello, como se razona a continuación.
En efecto, conforme con lo dispuesto en el artículo 67, párrafo 1, del mismo código, la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral debe emitir la declaratoria correspondiente fundándose en los resultados de los cómputos y declaraciones de validez respectivas de los Consejos del Instituto, así como en las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo que es evidente que, una vez que este Tribunal resuelve el último de los medios de impugnación que se haya interpuesto en contra de los resultados de las elecciones federales, la Junta General Ejecutiva está en condiciones de dictar la declaratoria antes referida, atendiendo a los elementos que posibilitan la debida motivación de su determinación jurídica y constituyen el elemento fáctico que permite actualizar su atribución electoral. Asimismo, de lo previsto en el artículo 32, párrafo 1, del código de referencia, se desprende que al cancelarse el registro se pierden todos los derechos y prerrogativas que establece el código.
De igual forma, es necesario tomar en cuenta que, conforme con lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución federal, los partidos políticos tienen, dentro de sus finalidades más importantes, promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. En este sentido, si un partido político que obtuvo su registro para participar en un proceso electoral determinado, no logra obtener el número suficiente de votos en la elección federal, a efecto de evidenciar que efectivamente cuenta con una representatividad suficiente como corriente u opción política dentro de la sociedad y que, en el caso de México, el legislador ordinario federal determinó que dicho mínimo legal fuera del dos por ciento de la votación en alguna de las elecciones, ningún sentido tiene el prolongar la existencia del partido político que se encuentre fuera de dicho supuesto, toda vez que, como ha quedado señalado, dicho instituto político no obtuvo el número de votos suficiente para acreditar la representatividad mínima que el legislador estableció.
De esta forma, carece de sentido la argumentación del ahora recurrente respecto de que, al no establecerse una etapa de liquidación de los partidos políticos, dicha declaratoria puede emitirse una vez que se cumpla a cabalidad con la entrega del financiamiento público anual, en atención a que, como ha quedado razonado en apartados anteriores, el financiamiento público por actividades ordinarias se proporciona en tanto el partido político conserve su registro como tal. Además, es necesario destacar que contrariamente a lo pretendido por el ahora recurrente, las obligaciones relativas a la presentación de informes de gastos de campaña e informe anual de ingresos y egresos, no desaparecen con la pérdida del registro como partido político, por lo que toda organización de ciudadanos que pueda ubicarse en el supuesto de no obtener la votación necesaria para conservar su registro, debe tener una administración adecuada y atenta a las disposiciones legales aplicables, a efecto de tomar todas las previsiones necesarias para efectivamente cumplir con dichas obligaciones, aún en el caso de que llegase a perder su registro. Es decir, la obligación de presentar los informes de gastos de campaña y el anual, al menos, en la parte correspondiente hasta la subsistencia del registro como partido político nacional y por el monto de recursos que ingresaron al haber del partido político, corresponde, en primera instancia, a los órganos internos encargados de la obtención y administración de los recursos generales y de campaña, así como de la presentación de los informes a que se hace referencia en el artículo 49-A del código federal electoral, según los términos, modalidades y características que se determinen libremente por cada partido político, al amparo de lo dispuesto en el artículo 49, párrafo 5, del ordenamiento de referencia y como correlato de lo que se conoce como responsabilidad in vigilando que responde a la ficción jurídica que se establece por el legislador cuando se reconoce la creación de una persona jurídica colectiva distinta de sus integrantes individualmente considerados.
Por otra parte, es necesario precisar que, contrariamente a lo sostenido por el partido político recurrente, el Instituto Federal Electoral ya estaba en condiciones de determinar qué partidos políticos debían perder su registro, en términos del artículo 32 del código electoral federal, lo cual, como ha quedado señalado, extingue todos y cada uno de los derechos y prerrogativas del partido político, pero, según la interpretación sistemática y funcional de dicho precepto, con lo dispuesto en el artículo 49, párrafos 5 y 6; 49-A, y 49-B del código electoral federal, no así las obligaciones que derivaron de su existencia como partido político, toda vez que no existe disposición alguna que así lo prevea, además de que ello deriva de su condición de entidades de interés público y del sistema de fiscalización previsto tanto en la Constitución federal como en el código electoral federal .
En este sentido, es importante señalar que, en el orden jurídico mexicano, se diseñó un sistema de fiscalización de los recursos empleados por los partidos políticos, tanto en sus campañas electorales como en sus operaciones ordinarias, con el objeto de someter al imperativo de la ley toda actuación relacionada con los ingresos (públicos y privados) y los egresos. En efecto, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se sentaron las bases de dicho sistema y fue en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales donde se instituyeron las reglas generales a las que deben someterse las conductas de los partidos políticos respecto de esos ingresos y gastos.
En forma precisa, en el artículo 41, párrafo segundo, fracciones I y III, primer y octavo parágrafos, de la propia Constitución federal, se confirió facultades al Instituto Federal Electoral para que, de manera integral y directa, tuviera a su cargo las actividades relativas a los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos y para que en el ejercicio de las funciones inherentes a la organización de las elecciones, dicho Instituto (en cuya integración participan también los partidos políticos), estuviera obligado a seguir los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Por su parte, a los partidos políticos se les dotó del carácter de entidades de interés público, encomendándoseles la finalidad de promover la participación del pueblo en la vida política y ser la vía para el acceso al ejercicio del poder político del Estado mexicano. Por ello y con el objeto de llevar a cabo sus actividades, constitucionalmente, a dichos institutos políticos se les otorgó el derecho a gozar de un ‘financiamiento público’, concepto que abarca tanto las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes como aquellas tendentes a la obtención del voto en los procesos electorales. Esto significa que los partidos políticos están facultados para erogar sus recursos en dos rubros distintos: a) Gastos ordinarios, y b) Gastos de campaña.
De esta manera, vale decir que si bien es cierto que los partidos políticos tienen derecho a que del erario federal se financien sus actividades, también lo es que ese mismo derecho implica un conjunto de importantes obligaciones correlativas, todas ellas independientes entre sí; es decir, el cumplimiento o incumplimiento de cada una de ellas es capaz de generar, por sí solo, consecuencias jurídicas. Efectivamente, entre esas obligaciones que, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se impuso a los partidos políticos se encuentran: Informar sobre el origen y destino de los recursos que reciban (artículo 49-A, párrafo 1); aplicar el financiamiento público exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y para sufragar los gastos de campaña [artículo 38, párrafo 1, inciso o)]; permitir la práctica de auditorías y verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización, así como entregar la documentación que la propia comisión le solicite respecto de sus ingresos y egresos [artículo 38, párrafo 1, inciso k)]; contar con un órgano interno encargado de la administración de los recursos del partido, así como de la presentación de los informes respectivos [artículos 27, párrafo 1, inciso c), fracción IV, y 49, párrafo 5]; expedir recibo de las cuotas o aportaciones recibidas y conservar una copia para acreditar el monto ingresado [artículo 49, párrafo 11, inciso a), fracción I], y no rebasar los topes de gastos de campaña fijados por el Consejo General del Instituto (182-A, párrafo 1).
En el caso, cuando se resuelve que Democracia Social pierde su registro como partido político nacional, la Junta General Ejecutiva expresamente estableció, en el punto resolutivo tercero, que dicho instituto político queda obligado a presentar los informes a que se hace referencia en el artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por el tiempo en que le fue ministrado financiamiento público, así como las aclaraciones pertinentes al respecto. Esto significa que el partido político ahora actor no queda relevado de dar cumplimiento a una importante obligación: Rendir sus informes de campaña y anual sobre el origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación. Esto es, acorde con el criterio que se sostuvo por el entonces Tribunal Federal Electoral, en el expediente SC-SAN-001/95, relativo al procedimiento sancionatorio resuelto el cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cinco, así como por esta Sala Superior, en el expediente SUP-JDC-021/99, relativo al juicio de protección de los derechos político electorales del ciudadano, resuelto el veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y nueve, aún los partidos políticos que han perdido su registro deben presentar sus informes sobre los ingresos y egresos que reciban.
5. En cuanto a los agravios resumidos en el numeral VI de este considerando, tampoco le asiste la razón al partido político recurrente, toda vez que la resolución dictada en el expediente SUP-RAP-024/97, no tiene el alcance que argumenta el impugnante, atendiendo a las siguientes consideraciones:
En ningún momento la resolución dictada por esta Sala Superior en el referido expediente, implicó que se pudieran continuar entregando las ministraciones por concepto de financiamiento público a un partido político, aun y cuando hubiera perdido su registro como tal, sino que, en el referido caso, en la resolución claramente se precisa que el partido político actor en ese recurso de apelación lo que estaba haciendo, al solicitar el pago de los meses de septiembre a diciembre de mil novecientos noventa y siete, correspondientes al financiamiento público por actividades específicas como entidades de interés público, realizadas durante el año previo (mil novecientos noventa y seis), las cuales fueron debidamente acreditadas y aprobadas por el órgano encargado de ello, no era otra cosa más que exigir la reintegración de los gastos que por dicha actividad había erogado y los cuales tenía derecho a recuperar, por lo que no era obstáculo para el pago de dichas prestaciones que el actor ya no contara con el registro como partido político nacional, esto es, en este caso sí se estaba frente a un derecho adquirido, situación que es completamente diversa a lo que ocurre tratándose del financiamiento por actividades ordinarias.
En virtud de que los agravios formulados por Democracia Social, Partido Político Nacional, en contra de la negativa de entregarle las ministraciones de financiamiento público por concepto de actividades ordinarias correspondientes al periodo septiembre a diciembre de dos mil, fueron estimados, según el caso, como infundados o inoperantes por esta Sala Superior, se debe confirmar en sus términos la misma.
Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento, además, en los artículos 2; 6; 9; 10, párrafo 1, inciso b); 19, párrafo 1, inciso b), y 48 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se
R E S U E L V E :
ÚNICO. Se confirma la negativa de entregar a Democracia Social, Partido Político Nacional, las ministraciones de financiamiento público por concepto de actividades ordinarias correspondientes al periodo septiembre a diciembre de dos mil, la cual está contenida en los oficios del veintidós de agosto de dos mil signado por el Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, con el número PCG/389/0, y el del veintitrés del mismo mes y año, suscrito por la Presidenta de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión.
Notifíquese personalmente a Democracia Social, Partido Político Nacional, en el domicilio ubicado en la calle de San Borja 416, colonia del Valle, en la Ciudad de México, D.F.; por oficio, a la autoridad responsable, anexando en este último caso copia certificada de la presente, así como por estrados a los demás interesados. Hecho lo anterior, archívese el presente expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados Electorales que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.
JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO
MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ | MAGISTRADO
JOSÉ LUIS DE LA PEZA |
MAGISTRADO
ELOY FUENTES CERDA |
MAGISTRADA
ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO |
MAGISTRADO
JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ |
MAGISTRADO
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA