RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE:

SUP-RAP-58/2008

ACTOR:

partido ACCIÓN NACIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE:

COMISIÓN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

MAGISTRADO ENCARGADO DEL ENGROSE:

constancio carrasco daza

SECRETARIa:

MARCELA ELENA FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ

México, Distrito Federal, a cuatro de junio de dos mil ocho.

V I S T O S, para resolver los autos del recurso de apelación identificado al rubro, promovido por el Partido Acción Nacional para impugnar el acuerdo de veintiuno de abril de dos mil ocho, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, por el que decretó medidas cautelares en el procedimiento sancionador ordinario seguido en contra del instituto político apelante, en el expediente identificado con la clave SCG/QPRD/CG/069/2008, y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Mediante escrito de queja presentado el dieciocho de abril de dos mil ocho, Rafael Hernández Estrada, ostentándose como representante suplente del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, denunció posibles violaciones a la normatividad electoral cometidas por el Partido Acción Nacional, Televisa, S.A. de C.V., Mejor Sociedad, Mejor Gobierno, A.C. o quien resultara responsable, derivadas de la difusión en radio, televisión e internet, de dos promocionales alusivos a los partidos políticos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia.

En el escrito de queja el denunciante solicitó se tomaran medidas cautelares, a fin de hacer cesar la difusión de lo que consideró mensajes denigrantes en perjuicio del Partido de la Revolución Democrática y del Frente Amplio Progresista; asimismo, pidió que se determinaran y aplicaran las sanciones correspondientes.

SEGUNDO. El dieciocho de abril del año en curso, el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General del propio Instituto, emitió acuerdo admitiendo la queja presentada y ordeno el inicio del procedimiento sancionador ordinario; igualmente, al considerar que la difusión de los promocionales materia del procedimiento, podían producir daños irreparables a la imagen pública del denunciante, con fundamento en el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, “propuso adoptar las medidas cautelares que a juicio de la Comisión de Quejas Y Denuncias resulten suficientes para garantizar y, en su caso, restituir el goce y ejercicio de los derechos del partido político impetrante”.

El proveído de mérito se hizo del conocimiento del Consejero Presidente de la Comisión de Quejas y Denuncias el inmediato día veintiuno de abril.

TERCERO. A partir de lo anterior, el propio veintiuno de abril del año que transcurre, los integrantes de la Comisión de Quejas y Denuncias emitieron el siguiente acuerdo:

ACUERDO DE LA COMISIÓN DE DENUNCIAS Y QUEJAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, RESPECTO DE LA SOLICITUD DE ADOPTAR LAS MEDIDAS CAUTELARES A QUE HUBIERE LUGAR, FORMULADA EL VEINTIUNO DE ABRIL DE DOS MIL OCHO, POR EL ENCARGADO DEL DESPACHO DE LA SECRETARÍA EJECUTIVA, EN SU CARÁCTER DE SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR IDENTIFICADO CON EL NÚMERO DE EXPEDIENTE SCG/QPRD/CG/G69/2008.

México Distrito Federal, a 21 de abril de 2008

ANTECEDENTES

I.- Con fecha dieciocho de abril del presente año se recibió en la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, el escrito de esa misma fecha, signado por el Lic. Rafael Hernández Estrada, representante suplente del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General de este Instituto, por el que denunció violaciones a la normatividad electoral cometidas por el Partido Acción Nacional, Televisa S.A. de C.V., Mejor Sociedad, Mejor Gobierno, A.C., y/o quien resulte responsable, derivadas de la difusión en radio, televisión e internet de dos promocionales alusivos a los Partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia.

II.- En atención al escrito referido en el párrafo que antecede, con fecha dieciocho de abril del presente año, el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General de dicho organismo público autónomo, dictó un acuerdo, cuyo contenido es el siguiente:

(se transcribe)

III.- Mediante oficio número SCG/860/2008, de fecha dieciocho de abril del presente año, notificado el día veintiuno del mismo mes y año, el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General de dicho organismo público autónomo, hizo del conocimiento de la Comisión de Denuncias y Quejas el contenido del acuerdo citado en el párrafo anterior, a efecto de que dicho órgano determine las medidas cautelares que se estimaran convenientes a fin de hacer cesar los hechos objeto de la denuncia planteada, por estimar que las conductas atribuidas al Partido Acción Nacional, Mejor Sociedad Mejor Gobierno A.C., Televisa S. A de C. V. y/o quien resulte responsable, pudieran vulnerar los bienes jurídicos tutelados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

IV.- Con fecha veintiuno de abril del presente año, los Consejeros Electorales integrantes de la Comisión de Denuncias y Quejas del Instituto Federal Electoral, decidieron resolver, respecto de la adopción de las medidas cautelares solicitadas, y

CONSIDERANDO

1.- Que en términos de lo dispuesto por los artículos 51, párrafo 1, inciso e); 356, párrafo 1, inciso b), y 365, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Comisión de Denuncias y Quejas es el órgano del Instituto Federal Electoral competente para determinar lo conducente respecto a la adopción de medidas cautelares en los procedimientos administrativos sancionadores, previstos en el Libro Séptimo del ordenamiento legal en cita.

2.- Que el primer promocional identificado en el proveído citado en antecedes, pudiera resultar contraventor de lo dispuesto en el artículo 41, Base III, apartado C, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 342, párrafo 1, incisos a) y j) del Código Federal Electoral, al contener expresiones que a juicio de esta Comisión resultan desproporcionadas y denigratorias, en virtud de señalar, de manera generalizada, que los miembros del Partido de la Revolución Democrática son violentos, mediante el uso de frases tales como: “Acción Nacional rechaza enérgicamente la violencia del PRD”, y “los violentos del PRD lo saben, por eso no debaten, recurren al desorden, a la anarquía y a la violencia”, sin que dichas afirmaciones se encuentren soportadas en hechos o razonamientos que permitan válidamente llegar a esa conclusión (es decir, que los miembros del Partido de la Revolución Democrática, en general, son violentos), esta autoridad considera necesario llevar a cabo las acciones necesarias para evitar que dicho promocional continúe surtiendo sus efectos, hasta en tanto el Consejo General de este Instituto determine lo que en derecho proceda, en la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo sancionador en que se actúa.

3.- Que en virtud de que el segundo promocional identificado en el proveído citado en antecedes, difundido en los canales de la empresa Televisa S.A. de C.V., pudiera resultar contraventor de lo dispuesto en el artículo 41 Base III, apartado A, tercer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en los artículos 49, párrafo 4 y 350, párrafo 1, inciso b) del Código Federal Electoral, por haber sido contratado y difundido a petición de una persona física o moral (distinta al Instituto Federal Electoral) en contra de diversos partidos políticos nacionales, esta autoridad considera necesario llevar a cabo las acciones necesarias para evitar que dicho promocional continúe surtiendo sus efectos, hasta en tanto el Consejo General de este Instituto determine lo que en derecho proceda, en la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo sancionador en que se actúa.

En tal virtud, con fundamento en el artículo 41 Base III, apartado A, tercer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en los artículos 51, párrafo 1, inciso e); 356, párrafo 1, inciso b), y 365, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esta Comisión de Denuncias y Quejas emite el siguiente:

ACUERDO

PRIMERO.- Se ordena a Televisa S.A. de C.V., como medida cautelar, suspender de manera inmediata la transmisión de los promocionales identificados en el presente acuerdo, en tanto el Consejo General del Instituto Federal Electoral emite la resolución definitiva, respecto del procedimiento administrativo sancionador en que se actúa. Asimismo, informe a esta autoridad el cumplimiento que dé al presente acuerdo, en un plazo no mayor de 24 horas, computadas a partir del momento en que se notifique el presente acuerdo.

SEGUNDO.- Se ordena al Partido Acción Nacional, como medida cautelar, suspender de manera inmediata la transmisión, por cualquier medio de comunicación social, incluido Internet, del primer promocional identificado en el proveído de fecha 18 de abril del presente año, citado en antecedentes, en tanto el Consejo General del Instituto Federal Electoral emite la resolución definitiva, respecto del procedimiento administrativo sancionador en que se actúa.

TERCERO.- Se instruye al encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General de dicho organismo público autónomo, notifique personalmente a Televisa S.A. de C.V. y al Partido Acción Nacional, el contenido del presente acuerdo.

Así lo proveyeron los integrantes presentes de la Comisión de Denuncias y Quejas del Instituto Federal Electoral. Rúbricas.

Dicha resolución fue notificada al Partido Acción Nacional el día siguiente al de su dictado.

CUARTO. Inconforme con el precitado acuerdo, por escrito presentado el veintiocho de abril del año en curso, el Partido Acción Nacional, por conducto de Roberto Gil Zuarth, en su carácter de representante propietario ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, interpuso recurso de apelación, expresando los siguientes agravios.

“PRIMER AGRAVIO

Indebida aplicación de medidas cautelares

El Libro Séptimo, título primero, capítulo tercero, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales regula las dimensiones de realización de los actos que integran el procedimiento sancionador ordinario.

El artículo 365, párrafo cuarto, de la ley electoral establece que la Secretaría Ejecutiva, dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, valorará si deben dictarse medidas cautelares. De así considerarlo, propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias que resuelva lo conducente, en un plazo de veinticuatro horas, con el fin de cesar los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el código.

Debe observarse que dicho dispositivo regula, en términos generales, la figura de medidas cautelares en el marco del procedimiento sancionador ordinario. La regla centra los supuestos de procedencia en el fin perseguido por la medida cautelar, no en la especificidad de la conducta realizada o en la materia del precepto supuestamente violado.

En otras palabras, y con independencia del ámbito material de la conducta desplegada o del tipo de norma prohibitiva en la que dicha conducta encuadre, las medidas cautelares a las que se refiere el artículo 365, párrafo cuarto, de la ley electoral, son procedentes frente: a) a los actos o hechos que no se agoten en su realización, es decir, actos cuyos efectos se prolonguen en el tiempo y b) a los actos o hechos que, por la prolongación de sus efectos en el tiempo, puedan generar daños irreparables, afectar principios electorales o vulnerar bienes jurídicos tutelados.

Lo anterior, en el entendido de que ninguna medida cautelar puede imponerse en relación con actos o hechos que se hubieren consumado plenamente desde el momento de su realización. Así, por ejemplo, es claro que frente al delito de homicidio, ninguna autoridad puede ordenar, como medida cautelar, que cese la privación de la vida.

Ahora bien, el Código establece una regla específica para el caso de medidas cautelares en relación con actos propagandísticos difundidos en radio y televisión. En efecto, dicho dispositivo prevé que el Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio y televisión que resulte violatoria de la ley electoral.

De la interpretación armónica y funcional del artículo 52, en relación con el artículo 365, párrafo cuarto, ambos del código electoral, es posible concluir que, en materia de radio y televisión, existe un procedimiento específico para la adopción de medidas cautelares distinto al régimen genérico previsto en el citado artículo 365, párrafo cuarto. Es decir, la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de dicha propaganda, para el caso de propaganda política o electoral en radio y televisión, es atribución exclusiva del Consejo General, no de la Comisión de Quejas y Denuncias.

El artículo 52 es, en estricto sentido técnico, una regla de excepción que regula a la medida cautelar desde la perspectiva del ámbito material de la conducta presuntamente antijurídica, así como de la materia regulada por el precepto prohibitivo presuntamente violado.

La regla de excepción encuentra su razón de ser en tres peculiaridades de la propaganda política o electoral: a) dicha propaganda implica el ejercicio de la libertad de expresión, prevista y garantizada por el artículo 6 de la Constitución General de la República, b) es ejercicio de las prerrogativas de acceso a radio y televisión que la ley concede a los partidos políticos en su calidad de entidades de interés públicos, y c) la propaganda política o electoral es una actividad esencialmente comunicativa que se inscribe en un contexto fáctico que cambia constantemente, responde y alimenta el diálogo social sobre un fenómeno que muta rápidamente, esto es, la convivencia política de la nación, por lo que toda limitación a ese derecho es, por definición, irreparable, en el entendido de que el tiempo y el contexto comunicativo son recursos que no admiten restitución a través de un acto de autoridad.

La eficacia del ejercicio de la libertad de expresión y el acceso a las prerrogativas de radio y televisión, se encuentra condicionada por la oportunidad de los partidos para comunicar sus ideas a la población con el uso de los medios disponibles, en las condiciones y dentro de los límites establecidos en la ley. Así pues, la libertad de expresión y el estatuto de los partidos políticos como entidades de interés público, no sólo se violan cuando se le impide el acceso a difundir sus ideas político-electorales, sino también cuando se le imponen obstáculos, jurídicos o de facto, para lograr dicho propósito con absoluta oportunidad.

Precisamente atendiendo a la naturaleza de la propaganda política o electoral que se difunde a través de radio y televisión, y a la irreparabilidad inherente a cualquier limitación de dicha propaganda, el legislador previo un mecanismo específico para la adopción de medidas cautelares en esta materia. Dicho mecanismo tiene como propósito provocar un equilibrio entre, por un parte, el ejercicio pleno y oportuno de la libertad de expresión por parte de los partidos políticos y, por otra parte, la protección de ciertos bienes jurídicos y derechos subjetivos frente a la estrategias propagandísticas desplegadas, en cualquier tiempo, por los partidos políticos.

La imposición de medidas cautelares implica la precalificación de la legalidad de una determinada conducta propagandística. Dicha precalificación puede condicionar la capacidad de los partidos políticos de comunicar ciertos contenidos, y como se ha dicho, implica limitaciones no restituibles de un derecho y de prerrogativas constitucionales a favor de los partidos políticos.

Pues bien, con el fin de evitar la contradicción entre la decisión definitiva sobre la legalidad de ciertos contenidos propagandísticos y el sentido de la medida cautelar adoptada en la substanciación del procedimiento disciplinario, el legislador concentró en el Consejo General tanto la facultad de imponer medidas cautelares, como la atribución de decidir sobre el fondo de la cuestión. Este modelo excepcional tiende a disminuir el riesgo de limitaciones irreparables a la libertad de expresión, al tiempo que garantiza la protección de otros bienes o derechos subjetivos mediante un procedimiento expedito, acotado en sus plazos y formalidades.

En efecto, el artículo 52 del Código Electoral remite expresamente al capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código Electoral, en cuanto a los requisitos y procedimientos que deben observarse en la atención de casos de propaganda política o electoral que resulte violatoria del Código. De la interpretación armónica y funcional de dicho dispositivo en relación con el régimen del procedimiento especial sancionador, puede válidamente concluirse que para la imposición de la medida cautelar consistente en la suspensión de promocionales político-electorales, resulta aplicable el procedimiento al que se refiere los artículos 367 a 371 de la ley electoral. Así las cosas, es claro que la facultad de ordenar la suspensión de las medidas cautelares corresponde al Consejo General, en los plazos y siguiendo las formalidades esenciales del procedimiento especial sancionador.

Es cierto que de conformidad con el artículo 376 del Código Electoral, el procedimiento especial sancionador procede durante los procesos electorales. La referencia al procedimiento especial contenida en el artículo 52 no puede interpretarse en el sentido de que la suspensión de promocionales en radio y televisión a cargo del Consejo General, sólo es aplicable durante los procesos electorales. Tal interpretación presupone que la medida cautelar específica, esto es, la contenida en el artículo 52, tiene como finalidad esencial la protección de bienes jurídicos y derechos subjetivos en el contexto del proceso electoral y, en consecuencia, obvia el hecho de que los partidos políticos están habilitados para comunicar de manera permanente sus ideas a la población, a través de prerrogativas de acceso a radio y televisión, tal y como lo establece el artículo 41, fracción III de la Constitución General de la República, así como el artículo 49 del Código Electoral Federal.

Es claro que si los partidos políticos están jurídicamente legitimados para hacer uso, en cualquier tiempo, de los medios de comunicación social para trasmitir contenidos propagandísticos, la medida cautelar específica, que no es otra cosa que un remedio institucional para hacer cesar violaciones a la ley derivadas del ejercicio de dicha prerrogativa, no se encuentra condicionada, en sus dimensiones de realización, a la temporalidad del procedimiento especial sancionador.

Se insiste: aceptar esta interpretación implica asumir que fuera de los procesos electorales no existe medida cautelar específica para los casos de propaganda electoral, sino únicamente una facultad genérica, indeterminada en cuanto al sentido y alcances de las medidas cautelares, a favor de la Comisión de Quejas y Denuncias. Esto equivale a aceptar que fuera de los procesos electorales, la Comisión de Quejas y Denuncias está facultada para dictar cualquier medida cautelar en relación con propaganda presuntamente ilegal y no necesariamente la suspensión, debido a que el artículo 365, párrafo 4 del Código Electoral no específica las modalidades de medidas cautelares que puede adoptar la autoridad. Si se parte de la premisa de que en tiempos no electorales la medida cautelar específica no es aplicable, entonces la Comisión de Quejas y Denuncias tiene el deber de justificar, de fundar y motivar, la proporcionalidad y la conveniencia de la suspensión como medida cautelar para el caso concreto, así como de razonar la imposibilidad de adoptar alguna otra medida cautelar menos invasiva en la esfera de los derechos.

Por el contrario, la remisión contenida en el artículo 52 del Código Electoral a favor del procedimiento especial sancionador debe entenderse hecha única y exclusivamente en relación con los requisitos y procedimientos, no así al ámbito temporal de procedencia de dicho procedimiento. Siguiendo esta interpretación, es dable concluir que la suspensión, prevista en el artículo 52, es el remedio institucional frente a propaganda político-electoral difundida por radio y televisión, y que dicha suspensión ha de ordenarse en el marco de los requisitos y procedimientos establecido en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código.

Ahora bien, la Comisión de Quejas y Denuncias se integra por tres consejeros electorales, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 116 del Código Electoral Federal. Aceptar la interpretación en el sentido de que dicha Comisión está facultada para dictar medidas cautelares con respecto a propaganda difundida en radio y televisión, implica dejar en manos de una minoría del Consejo General la facultad de precalificar la legalidad de determinados contenidos propagandísticos, esto es, supone que tres consejeros deciden sobre el ejercicio de una libertad constitucional, con el riesgo de que la valoración jurídica que éstos hagan no sea compartida por el Consejo General, órgano con competencia para sancionar la legalidad en última instancia de esos contenidos.

Precisamente para evitar que una minoría adopte una decisión cautelar que, por definición, no es susceptible de reparación, el Código Electoral optó por un sistema que deposita en el propio Consejo tanto la decisión cautelar, es decir, la suspensión de la actividad propagandística considerada ilegal, como la decisión que propiamente impone la sanción.

Nótese que en la formulación lingüística de la norma, se distingue entre la figura de la suspensión y "las demás sanciones que deban aplicarse a los infractores". Esto implica que la suspensión es la reacción institucional debida frente a una conducta propagandística desplegada a través de radio y televisión, sin perjuicio de la facultad de la autoridad de imponer a los infractores la sanción que en derecho proceda.

Con base en lo anteriormente expuesto, se solicita a este H. Tribunal Electoral que revoque las medidas cautelares impuestas al Partido Acción Nacional mediante el acuerdo de fecha 21 de abril, en virtud de que la Comisión de Quejas y Denuncias carece de atribuciones para ordenar medidas cautelares en relación con propaganda política o electoral difundida a través de radio y televisión.

Ahora bien, suponiendo sin conceder que la Comisión de Quejas y Denuncias sí tiene facultad para dictar medidas cautelares en términos del artículo 365, párrafo 4 del Código Electoral --lo que bajo ninguna circunstancia se admite--, la autoridad responsable violó en perjuicio del partido que represento el deber de fundar y motivar su proceder, deber consignado en el artículo 16 de la Constitución General de la República, en virtud de que determinó imponer una medida cautelar sin justificar su necesidad, ni razonar la idoneidad de dicha medida para proteger un bien o un derecho subjetivo.

En efecto, la adopción de medidas cautelares en el caso de mérito, consistentes en la suspensión de manera inmediata de la transmisión, por cualquier medio de comunicación social, incluido Internet, del promocional identificado en el escrito de fecha 18 de abril del presente, produce la imposibilidad de que este instituto político tenga la oportunidad de recuperar su derecho restringido. De forma injustificada, se produjo la causación de daños irreparables.

Este instituto político, como consecuencia de la medida cautelar, perdió la oportunidad de expresar una opinión en relación con hechos públicos y notorios a través de sus prerrogativas en radio y televisión, opinión que se inscribe en una coyuntura política específica, es decir, en un contexto comunicativo concreto, sin que la autoridad responsable hubiere expresado, de forma exhaustiva, las razones de hecho y de derecho que le llevaron a concluir que la suspensión, y no otra medida cautelar, resultaba idónea, en términos de razonabilidad y proporcionalidad, para hacer cesar un promocional considerado por dos de los nueve consejeros electorales, reunidos en el seno de la comisión multicitada, como una actividad propagandística presuntamente ilegal.

La autoridad no acreditó la proporcionalidad entre la medida adoptada y los hechos que son materia de la Queja Administrativa interpuesta por el Partido de la Revolución Democrática. Las razones esgrimidas resultan insuficientes para sustentar dicha medida cautelar, ya que no existe justificación alguna para concluir que la suspensión del promocional en comento era la medida apropiada para remediar la supuesta situación contraria a derecho. Lo anterior, en el entendido de que el artículo 365, párrafo 4 del Código Electoral, norma en la que fundó su proceder la autoridad responsable, no limita las medidas cautelares a la suspensión. En ese sentido, la autoridad responsable bien pudo haber optado por medidas que no invalidaran de manera absoluta la posibilidad de que el Partido Acción Nacional opinara sobre la toma de tribunas por parte de los partidos que integran el Frente Amplio Progresista, como por ejemplo, ordenar que se retirase la expresión "violencia" del promocional impugnado. La autoridad electoral, al no haber razonado la necesidad y proporcionalidad de la medida de suspensión cautelar, ni haber explicitado los argumentos que le sirvieron de base para concluir que, en el presente caso, debía de imperar el derecho al honor de los sujetos aludidos en el promocional frente a la libertad de expresión del Partido Acción Nacional, ha vulnerado la exigencia constitucional de fundar y motivar todo acto que incida en la esfera de derechos de los gobernados.

A mayor detalle, el principio de proporcionalidad exige cumplir con los siguientes requisitos[1]:

1. Dentro de las soluciones adoptadas, debe escogerse la más idónea.

2. La solución adoptada debe permitir la consecución de un fin constitucional legítimo.

3. La solución adoptada debe compensar el sacrificio individual y social.

La autoridad responsable da por sentado que la única medida cautelar aplicable al caso es, precisamente, la suspensión de los promocionales, aún cuando fundó su proceder en el artículo 365, párrafo 4 de la Ley Electoral, no así en el artículo 52 de la misma ley.

Tampoco acreditó la idoneidad de la medida, deber cuyo cumplimiento es especialmente relevante frente a actos de molestia de imposible reparación, toda vez que la suspensión del promocional mencionado produce un daño irreparable al Partido Acción Nacional. Como se mencionó anteriormente, la transmisión del promocional respondía a circunstancias políticas específicas, que al paso del tiempo tienden, inevitablemente, a sufrir variaciones profundas. Esas variaciones de la realidad provocan que la propaganda electoral pierda, rápidamente, eficacia comunicativa.

En consonancia con los artículos 41, apartado C), de la Constitución Política y 38, inciso p), del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, la autoridad advirtió en la difusión del promocional multicitado expresiones de carácter desproporcionadas y denigrantes. Sin embargo, lejos de satisfacer el pretendido fin constitucionalmente legítimo, la autoridad pasó por alto que estas expresiones versan sobre hechos ciertos, públicos y notorios que quedan plenamente probados en el cuerpo del presente escrito.

Por otro lado, la autoridad pretendió hacer cesar actos o hechos que pudiesen constituir una infracción con las medidas cautelares adoptadas. No obstante, dicha infracción en la especie no se presentó, en tanto que el contenido del promocional referido versa, se insiste, sobre hechos ciertos, públicos y notorios.

Asimismo, en este balance de sacrificio individual y social, la autoridad, al ordenar la suspensión del promocional objeto de la queja administrativa, contraviene el principio de libre expresión de las ideas al realizar una precalificación indebida de la conducta, así como al no permitir a cabalidad el goce de las prerrogativas que se constituyen a favor de este instituto en materia de transmisión y difusión de promocionales en radio y televisión.

De la revisión integral del acuerdo emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias en el cual se dictan medidas cautelares en el sentido de suspender los promocionales identificados en el antecedente número II del Acuerdo impugnado, es evidente que las medidas cautelares que dictó la autoridad en materia de transmisión de promocionales de radio y televisión resultan ilegales al no respetar las exigencias formales y materiales de toda medida cautelar, y específicamente los principios de necesidad y de proporcionalidad.

Como se puede apreciar, la autoridad electoral adoptó la misma medida cautelar (suspensión), para dos conductas diametralmente distintas en sus circunstancias de modo y en cuanto a la habilitación subjetiva para realizar dichas conductas.

En efecto, la responsable dio el mismo tratamiento a, por una parte, un promocional difundido por una asociación civil --Mejor Sociedad, Mejor Gobierno A.C-.-, a través del cual se hacen comparaciones de carácter histórico entre Andrés Manuel López Obrador y personas que han protagonizado golpes de Estado, y por otra parte, a un promocional difundido por el Partido Acción Nacional en uso de sus prerrogativas legales, sobre el cual la autoridad únicamente objetó el uso de las palabras "violencia" y "violentos", en las expresiones siguientes: "Acción Nacional rechaza enérgicamente la violencia del PRD" y " los violentos del PRD lo saben, por eso no debate, recurren al desorden, a la anarquía y a la violencia".

Así las cosas, para la autoridad responsable la contratación de un promocional por parte de una asociación civil, en franca contravención a la Constitución y a la ley electoral, amerita el mismo tratamiento que un promocional que emite una opinión sobre un hecho público y notorio, esto es, la interrupción del funcionamiento normal de las cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, mediante la ocupación de los recintos habilitados para la celebración de sesiones plenarias. En consecuencia, es claro que la autoridad electoral no razonó debidamente la proporcionalidad y necesidad de las respectivas medidas cautelares, sino que simplemente se limitó a decretar una misma para dos conductas diametralmente distintas en sus circunstancias subjetivas y objetivas.

Los alcances de las medidas cautelares impuestas al Partido Acción Nacional son ilegales en tanto se produce un alejamiento de lo prescrito por el orden constitucional y los principios que tiene plasmada nuestra legislación electoral. Sin justificación alguna, se pretende imponer a este instituto político una medida cautelar exactamente igual, en su objeto y alcances, que el remedio elegido con respecto a un promocional contratado por la persona moral Mejor Sociedad, Mejor Gobierno, A.C.

Para muestra de la insolvencia de la justificación subyacente al acto de autoridad emitido por la responsable, basta señalar a esta H. Sala Superior que la Asociación Civil Mejor Sociedad, Mejor Gobierno está sujeta a la regla constitucional que prohíbe a cualquier persona física o moral contratar la difusión de cualquier opinión a favor o en contra de partidos políticos, es decir, en tanto persona de derecho privado su libertad de expresión se encuentra limitada para fines políticos o electorales.

Por su parte, el Partido Acción Nacional está habilitada para, en uso de sus prerrogativas, difundir propaganda política o electoral, y como ya quedó demostrado en el cuerpo del presente escrito, basó sus dichos y expresiones en hechos ciertos, públicos y notorios, aceptados por los sujetos directamente responsables.

Así las cosas, resulta incomprensible e ilegal que la autoridad pretenda equiparar y aplicar la misma medida cautelar a ambos promocionales, cuando es claro que la litis de la queja administrativa en relación con el Partido Acción Nacional no versa sobre si tiene derecho a difundir contenidos propagandísticos en radio y televisión, sino específicamente sobre si dichos contenidos resultan denigrantes o calumniosos.

En consecuencia, esta Sala Superior debe revocar el Acuerdo impugnado, en virtud de que, por una parte, aplicó indebidamente una norma de competencia (artículo 365, párrafo 4) que tiene una excepción exactamente aplicable al caso (artículo 52) y, por otra parte, en razón de que no motivó exhaustivamente su proceder, especialmente en relación con la necesidad e idoneidad de la medida cautelar impuesta al partido que represento.

Segundo agravio

Violación al principio de estricta legalidad

El pasado 21 de abril de 2008, en Sesión Extraordinaria, la Comisión de Denuncias y Quejas del Instituto Federal Electoral acordó adoptar medidas cautelares, consistentes en ordenar al Partido Acción Nacional suspender de manera inmediata la transmisión, por cualquier medio de comunicación social, incluido Internet, del promocional identificado en el escrito de fecha 18 de abril del presente año, el cual se describe en los siguientes términos:

Promocional. En principio se muestran imágenes de lo que aparentemente es el Salón de Plenos de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, posteriormente, aparece en pantalla un grupo de personas que sostienen un letrero el cual contiene en un fondo negro la leyenda "CLAUSURADO", consecutivamente se observan imágenes de diferentes periódicos, así como de unas personas que se encuentran en lo que parece el salón de sesiones de la Cámara de senadores del H. Congreso de la Unión y por último, aparece un recuadro que contiene un círculo y al centro de éste se observa la palabra "PAN", todo esto en color azul sobre un fondo de color blanco. Durante la secuencia de éstas imágenes se escucha una voz en off que expresa lo siguiente: "Acción Nacional rechaza enérgicamente la violencia del PRD, la reforma propuesta por el Ejecutivo Federal no privatiza PEMEX, lo fortalece, los violentos del PRD lo saben, por eso no debaten, recurren al desorden, a la anarquía y a la violencia, el PAN seguirá impulsando la reforma y debatirá por el futuro de México. En Acción Nacional generamos progreso, Partido Acción Nacional".             

En este contexto, la adopción de medidas cautelares por parte de esta autoridad se sustentan en supuestas expresiones desproporcionadas y denigratorias contenidas en el promocional mencionado. En este respecto la autoridad, en su capítulo considerativo, señala:

CONSIDERANDO

(…)

2. Que el primer promocional identificado en el proveído citado en antecedes (sic), pudiera resultar contraventor de lo dispuesto en el artículo 41, Base III, apartado C, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 342, párrafo 1, inciso a) y j) del Código Federal Electoral, al contener expresiones desproporcionadas y denigratorias, en virtud de señalar, de manera generalizada, que los miembros del Partido de la Revolución Democrática son violentos, mediante el uso de frases tales como: "Acción Nacional rechaza enérgicamente la violencia del PRD", y "los violentos del PRD lo saben, por eso no debaten, recurren al desorden, a la anarquía y a la violencia", sin que dichas afirmaciones se encuentren soportadas en hechos o razonamientos que permitan válidamente llegar a esa conclusión (es decir, que los miembros del Partido de la Revolución Democrática, en general, son violentos), esta autoridad considera necesario llevar a               cabo las acciones necesarias para evitar que dicho promocional continúe surtiendo efectos, hasta en tanto el Consejo general de este instituto determine lo que en derecho proceda, en la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo sancionador en que se actúa.

En primer orden, la autoridad sostiene que las afirmaciones realizadas en torno al carácter "violento" de la toma de tribuna del H. Congreso de la Unión no se basan en hechos o razonamientos que permitan válidamente llegar a esa conclusión.

En estos términos, en estricto apego al principio de "economía conceptual", será menester desentrañar el significado del vocablo genérico "violencia". Al respecto, resulta ilustrativo:

(Diccionario de la Real Academia Española)

Violencia

(Del latín violentia)

1. f. Cualidad de violento.

2. f. Acción y efecto de violentar o violentarse.

3. f. Acción violenta o contra el natural modo de proceder.

En ese sentido, este instituto político, en razón del significado proveído, entiende el vocablo "violencia" como "la acción violenta o contra el natural modo de proceder". Esto es, se advierte que la toma de las tribunas del H. Congreso de la Unión, llevadas a cabo por el Frente Amplio Progresista, a saber, Partido de la Revolución Democrática Partido del Trabajo y Partido Convergencia, transgrede el orden institucional. Lo anterior, en contraposición al significado de uso común que entiende los vocablos "violentos", "violencia", como acciones que se traducen en la perpetración de golpes o conductas desaforadas que inexorablemente pretenden un daño físico.

A mayor detalle, cabe señalar que en la especie se acreditan los extremos de la definición. Por ello, se advirtió a la autoridad la existencia de hechos ciertos, públicos y notorios:

A partir del pasado 11 de abril del presente, los partidos políticos nacionales integrantes del Frente Amplio Progresista, a saber, Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo y Partido Convergencia, paralizaron la actividad legislativa y el funcionamiento regular de ambas cámaras del Congreso de la Unión, al irrumpir e impedir el uso de los salones dispuestos para celebrar sesiones plenarias y, en particular, el área habilitada para la intervención de oradores en los debates parlamentarios.

Así las cosas, del hecho antes descrito se observan las siguientes conductas:

1. Contra el natural proceder, los legisladores integrantes del Partido de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia, irrumpieron y tomaron el control de hecho de las instalaciones destinadas a la actividad legislativa.

2. En ningún momento se observaron cauces institucionales, por el contrario, los legisladores de dichos partidos políticos nacionales, impidieron el funcionamiento regular del órgano legislativo.

3. Los legisladores del Frente Amplio Progresista excedieron la órbita de sus prerrogativas, mismas que están limitadas por los términos y condiciones previstas en la Constitución General de la República, así como en la Ley Orgánica del Congreso General y en su Reglamento Interno.

De tal forma, el uso de los vocablos “violencia” y “violento” buscaban, en todo momento, dar cuenta del significado de la Real Academia Española. Es decir, el acto violento como “toda acción que vaya en contra del natural modo de proceder”.

De tal modo que inscritos en un marco institucional, y de respeto irrestricto a nuestro orden jurídico, la razón o motivo que determinó la existencia, contenido y transmisión del promocional que es materia de la presente Queja Administrativa, identificada con número SCG/QPRD/CG/069/2008, respondió a la decisión de informar a la opinión pública de los hechos que impidieron el “natural modo de proceder” del H. Congreso de la Unión. En ningún momento se denigró o denostó al Partido de la Revolución Democrática o el resto de los partidos que integran el Frente Amplío Progresista. El promocional en cuestión fue un pronunciamiento de carácter político, sobre la toma de las tribunas del Poder Legislativo mexicano y una libre manifestación de ideas por parte del Partido Acción Nacional.

El artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a cada persona el derecho a expresar su opinión en palabras, escritos o imágenes. Las opiniones, a diferencia de los hechos, se caracterizan por la actitud subjetiva de quien se expresa. Son, en esencia, posiciones personales sobre asuntos, ideas o personas. En ese sentido, la libertad de expresión se dirige a proteger esas posiciones personales frente a la intervención de terceros.

Ahora bien, la protección del derecho opera con independencia de que la opinión expresada esté fundada o no en la razón o en las emociones; que sea considerada por otros como útil, dañina o sin valor. El ámbito de protección del derecho no se reduce al contenido de la expresión, sino también a su forma. Por ejemplo, el hecho de que una afirmación sea formulada de manera ofensiva o en tono severo, no la sustrae del ámbito de protección del derecho fundamental. Si, como ha sostenido la Corte Europea de los Derechos Humanos en los casos Handyside y Lingens, la libertad de expresión constituye uno de los pilares esenciales de una sociedad democrática y condición fundamental para el desarrollo de cada individuo, dicha libertad no sólo ha de garantizarse en lo que respecta a la difusión de información o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también en lo que toca a las que ofenden, resultan ingratas o perturban al Estado o a cualquier sector de la población (En el mismo sentido, véase las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos en los casos de quemas de bandera como actos de protesta: Texas v. Johnson, de 1989, y United States v. Eichman, de 1990).

Su ámbito comprende, además, la elección del lugar y el momento para expresar la opinión. De ahí que la persona que se expresa no sólo tiene derecho a hacer pública su opinión. Le está permitido, además, elegir aquellas circunstancias que le aseguren una mayor difusión o el mayor efecto a la manifestación de su opinión. Y esto es así debido a que la libertad de expresión tiene un dimensión individual y una dimensión social, a saber: ésta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno. En el caso Ivcher Bronstein vs. Perú del año de 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo el siguiente criterio:

“el mismo concepto de orden público reclama que, dentro de una sociedad democrática, se garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. La libertad de expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse”

Es importante destacar que la calificación como ejercicio legítimo de la libertad de expresión no depende de los potenciales efectos psíquicos o emocionales generados en el receptor del mensaje. Las expresiones generan múltiples efectos en sus destinatarios; pueden provocar adhesión, rechazo o indiferencia en sus receptores. Precisamente por ello los alcances de la protección de este derecho fundamental no dependen de la veracidad, solvencia racional y objetiva de lo expresado. La libertad de expresión habilita a su titular para emitir cualesquier opinión, no para emitir únicamente determinadas opiniones.

Ciertamente, como cualquier otro derecho, la libertad de expresión no es un derecho absoluto ni se protege sin reserva. De conformidad con el artículo 6 de la Constitución encuentra sus límites en la moral, el orden público y los derechos de terceros. A esta última restricción responde la obligación contenida en el artículo 41, apartado C de la Constitución, así como en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código Electoral.

En efecto, el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código Electoral protege, en primer lugar, la honra de ciudadanos y, en cuanto tales, de los candidatos, esto es, opone a la libre manifestación de las ideas un derecho derivado del principio de dignidad personal. De esto no se deduce que la autoridad electoral pueda restringir indiscriminadamente la libertad de expresión en interés de la honra individual. La limitación abstracta que ha introducido el legislador ha de aplicarse a un caso concreto como resultado de la ponderación y equilibrio de los bienes jurídicos contrapuestos. Por regla general, el juzgador debe, sobre la base de las circunstancias especiales del caso, valorar la gravedad del daño que la afirmación pueda causar en la personalidad del sujeto pasivo, en relación con la intensidad de la restricción a la libertad de expresión.

Como se advierte de la lectura del artículo 38, párrafo 1, inciso p) de la Ley Electoral, la protección no sólo se refiere a personas (ciudadanos) sino también a instituciones públicas y a los partidos políticos. Sin embargo, y en cuanto a estos sujetos, la norma no se puede justificar desde el punto de vista de la honra de las personas, ya que ni los órganos del Estado ni las entidades de interés público son titulares de los derechos asociados a la personalidad. La norma que limita el contenido de la actividad propagandística con respecto a instituciones o entidades públicas se sustenta en un presupuesto fundamental: las instituciones y entidades públicas no pueden cumplir con eficacia sus funciones sin un mínimo de aceptación social. Por tanto, deben quedar protegidas frente a los ataques verbales que amenacen con socavar dicho presupuesto.

Sin embargo, este ámbito jurídico de protección no puede entenderse como inmunidad absoluta frente a la crítica pública, pues ésta se encuentra también salvaguardada por la libertad de expresión. De nueva cuenta el juzgador debe ponderar y equilibrar los bienes jurídicos en disputa, optando siempre por la libertad de expresión en caso de duda (principio de presunción a favor de la libertad).

Así las cosas, es incompatible con la Constitución una interpretación que extienda los alcances de la obligación contenida en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de la Ley Electoral más allá de la protección de la dignidad personal o del principio de aceptación social mínima de las instituciones públicas. Es también incompatible con la Constitución una interpretación que no deje espacio para que los contendientes de un proceso democrático evidencien las debilidades de carácter de otros o la insolvencia de sus ofertas políticas, en razón de que el artículo 6 de la Constitución, visto a la luz del derecho a la información de los ciudadanos y de los principios y valores que nutren a la democracia liberal, prohíbe toda interpretación que origine un efecto restrictivo para el ejercicio de la libertad de expresión, es decir, que conduzca a acallar, por temor a la sanción, también las críticas admisibles.

Sirva de sustento de lo anterior el siguiente fragmento extraído de la sentencia del Tribunal Constitucional español de fecha 20 de julio de 1999, por la que se resuelve un recurso de amparo interpuesto por diversos militantes de Herri Batusuna en contra de la resolución del Tribunal Supremo que les impuso penas privativas de libertad por haber difundido material propagandístico en el que aparecía la banda terrorista ETA:

“Así, por ejemplo, respecto de las libertades de expresión e información, en la STC190/1996 declaramos que la «trascendencia política y social de la fluidez de las vías de información comporta tanto la cobertura constitucional de la comunicación de información diligentemente comprobada aunque potencialmente falsa, como la radical proscripción del desaliento de la, según el canon indicado, recta actividad informativa. De ahí que el límite constitucional esencial que impone el art. 20 C.E. a la actividad legislativa y judicial sea el de la disuasión de la legítima -diligente- transmisión de información»

(...)

el hecho de que se expresen ideas, se comunique información o se participe en una campaña electoral de forma ilícita y, por consiguiente, sin la protección de los respectivos derechos constitucionales, no significa que quienes realizan esas actividades no estén materialmente expresando ideas, comunicando información y participando en los asuntos públicos. Precisamente por ello, una reacción penal excesiva frente a este ejercicio ilícito de esas actividades puede producir efectos disuasorios o de desaliento sobre el ejercicio legítimo de los referidos derechos, ya que sus titulares, sobre todo si los límites penales están imprecisamente establecidos, pueden no ejercerlos libremente ante el temor de que cualquier extralimitación sea severamente sancionada.

La libertad de expresión es un derecho constitutivo del ordenamiento liberal democrático. Cualquier restricción a ese derecho debe justificarse sobre la base de la existencia de un bien constitucional opuesto. Tal colisión, sin embargo, sólo puede resolverse conforme a las circunstancias imperantes en el caso concreto y a través del debilitamiento de uno de los extremos en disputa en interés del otro. En este orden de ideas, esta autoridad electoral, para imponer válidamente una medida restrictiva de la libertad de expresión, debe acreditar que los mensajes propagandísticos difundidos en medios electrónicos vulneraron la dignidad personal del sujeto pasivo, o bien, afectaron de manera directa y causal intereses públicos o bienes jurídicos cuya protección resulte imperativa.

En este orden de ideas, para justificar que la libertad de expresión debe retroceder frente a otros bienes jurídicos, no es relevante que las críticas sean legítimas o que los juicios de valor sean “correctos”. Es preciso demostrar que se trata de opiniones motivadas con el deseo de afectar el núcleo inviolable e inalienable de la dignidad de las personas, o que versan sobre asuntos que no se relacionan esencialmente con la opinión pública.

Si, por el contrario, se está en presencia de una opinión dirigida a aportar insumos a la formación de la opinión pública y, más aún, de la formación de la voluntad estatal, por muy discutible que la opinión parezca a algunos, debe favorecerse a la libertad de expresión. Y esta regla de presunción sólo puede relativizarse frente a una justificación racional y objetiva que tenga en cuenta la máxima realización de los derechos fundamentales y libertades públicas, así como el significado constitutivo de la libertad de opinión para la democracia.

La Corte Interamericana de los Derechos Humanos ha sostenido reiteradamente que la justificación de las medidas restrictivas de la libertad de expresión dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Asimismo, ha señalado que cuando concurren diversas opciones para alcanzar ese interés público, debe escogerse aquella que restrinja en menor escala la libertad de expresión. En consecuencia,

“(...) no es suficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno; para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad social del pleno goce del derecho que el artículo 13 de la Convención garantiza y no limiten más de lo estrictamente necesario el derecho proclamado en dicho artículo. Es decir, la restricción debe ser proporcional al Interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión” (Caso Palamara Iribarne vs. Chile. En el mismo sentido, véase los casos Ricardo Canese y Herrera Ulloa).

En este ejercicio de ponderación racional se ha de tomar también en cuenta el contexto en el que se producen las manifestaciones. El promocional referido, en el que la autoridad identifica el uso de expresiones supuestamente desproporcionadas y denigrantes en contra del Partido de la Revolución Democrática, prístinamente atiende a una descripción de hechos ciertos, públicos y notorios. En ningún momento se deforma la realidad o se induce a la opinión pública al error, cuyo significado gramatical se entiende: “Concepto equivocado o juicio falso de la realidad”.

En atención a este último punto, tan es certera y veraz la descripción de los hechos realizada en el promocional, que en ningún momento da pie a que se actualice la generalización de un concepto equivocado o juicio falso de la realidad. Por el contrario, miembros al interior del Partido de la Revolución Democrática han utilizando los vocablos “violencia” y “violentar” al referirse a la toma de las tribunas del Congreso mexicano. Legisladores del PRD, han ido más allá, y se han referido a la toma de las tribunas legislativas como “actos golpistas”.

En este orden de ideas, el coordinador de la Fracción Parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Víctor Hugo Círigo Vázquez, se refirió a los actos de toma de tribuna perpetrados el 22 de abril del presente en el órgano de mérito, mismos que fueron comandados por el Diputado del PRD Agustín Guerrero, en los siguientes términos:

Mientras ustedes sigan tomando la tribuna, en una actitud golpista, no vamos a poder tener acuerdo...El golpismo nunca puede ser un método de diálogo, nosotros no vamos a avalar ningún proceso que intente lastimar a la asamblea, a partir de actos golpistas... sobre la base de este tipo de eventos, esto es VIOLENCIA, es VIOLENTAR el proceso parlamentario.

En adición, el pasado 24 de febrero de 2008, el C. Andrés Manuel López Obrador e integrantes del Frente Amplio Progresista, en un mitin llevado a cabo frente a la Torre de Pemex, han amenazado temerariamente señalando que habrá VIOLENCIA e INESTABILIDAD política en el país si se aprueba una reforma energética que abra la posibilidad de que PEMEX pueda asociarse con particulares. Al respecto, el C. Andrés Manuel López Obrador declaró:

Si se entrega la renta petrolera a particulares, nacionales y extranjeros, no habrá forma de mejorar las condiciones de vida y de trabajo del pueblo, y se estaría cancelando la posibilidad de transformar a México por la vía pacífica.

El despojo del petróleo dejaría latente el riesgo de una confrontación violenta, lo cual nos puede llevar a más sufrimiento, inestabilidad política y social, al predominio del uso de la fuerza y no necesariamente la emancipación del pueblo.

Por eso es preferible actuar ahora y no permitir que la derecha termine por desestabilizar al País. Nosotros no queremos la violencia.

Aún más, el pasado 18 de marzo de 2008, en declaraciones vertidas por el C. López Obrador, con motivo del anuncio del plan de resistencia civil pacífica en el zócalo capitalino, advirtió el riesgo de VIOLENCIA en caso de aprobación de la iniciativa en materia energética. Al respecto declaró:

Que se oiga bien, lo digo con absoluta responsabilidad: si se entrega la renta petrolera a particulares, nacionales y extranjeros, no habrá forma de mejorar las condiciones de vida y de trabajo del pueblo y se estaría cancelando la posibilidad de transformar a México por la vía pacífica.

El despojo del petróleo dejaría latente el riesgo de una confrontación violenta, lo cual nos puede llevar a más sufrimiento, inestabilidad política y social, al predominio del uso de la fuerza y no necesariamente a la emancipación del pueblo. El petróleo ha sido un instrumento de paz y de estabilidad política, precisamente porque ha estado en manos de la nación.

En mérito de lo antes expuesto, el Partido Acción Nacional niega categóricamente la indebida precalificación que realizada la autoridad de las expresiones proferidas en el promocional, mismas que se califican, por parte de la autoridad, como desproporcionadas y denigrantes en contra del Partido de la Revolución Democrática.

En contrapartida, se afirma tajantemente que el propósito del Partido Acción Nacional con la difusión del promocional mencionado, se centró en el fortalecimiento de los preceptos constitucionales y legales referentes a la libertad de expresión y protección de los principios que informan sobre la vida institucional de los partidos políticos.

La doctrina constitucional contemporánea coincide en que en tratándose de asunto de interés públicos se debe aplicar un umbral diferente de protección de la libertad de expresión.

Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional alemán en una sentencia del año de 1995, a través de la cual concedió amparo a una persona que fue condenada por calificar a las fuerzas militares federales como “asesinos”, sostuvo que en controversias que versen sobre cuestiones de carácter público o se dirijan a la formación de la opinión pública, los derechos vinculados a la personalidad deben debilitarse frente al ejercicio de ese derecho.

En un sentido similar se pronunció el Tribunal Constitucional español en una sentencia de 1988 por la que se concedió protección a un individuo que en el marco de una entrevista periodística afirmó que “hay una gran parte de los jueces que son realmente incorruptibles; nada, absolutamente nada, puede obligarles a hacer justicia”. En dicha resolución, el juez constitucional sostuvo el siguiente criterio:

“(…) procede señalar que el valor preponderante de las libertades públicas del art. 20 de la Constitución, en cuanto se asienta en la función que éstas tienen de garantía de una opinión pública libre indispensable para la efectiva realización del pluralismo político solamente puede ser protegido cuando las libertades se ejerciten en conexión con asuntos que son de interés general por las materias a que se refieren y por las personas que en ellos intervienen y contribuyan, en consecuencia, a la formación de la opinión pública, alcanzando entonces su máximo nivel de eficacia justificadora frente al derecho al honor, el cual se debilita, proporcionalmente, como límite externo de las libertades de expresión e información, en cuanto sus titulares son personas públicas, ejercen funciones públicas o resultan implicadas en asuntos de relevancia pública, obligadas por ello a soportar un cierto riesgo de que sus derecho subjetivos de la personalidad resulten afectados por opiniones o informaciones de interés general, pues así lo requieren el pluralismo político, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no existe sociedad democrática”(Énfasis añadido).

La Corte Interamericana no ha sido menos insistente en cuanto a que las expresiones concernientes a funcionarios públicos o a otras personas que ejercen funciones o actividades de relevancia pública, gozan de una mayor protección. A su juicio, esta regla de protección reforzada no se asienta propiamente en la calidad del sujeto, sino en el carácter de interés público que conllevan actividades o actuaciones de una persona determinada, y tiene como fin permitir “un margen de apertura para un debate amplio, esencial para el funcionamiento de un sistema verdaderamente democrático” (Cfr. Caso Palamare Iribarne; caso Ricardo Canese; caso Herrera Ulloa, caso Ivcher Bronstein). En efecto, en el caso Palamare Iribarne vs. Chile, la Corte sostuvo que:

El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública, razón por la cual se debe tener una mayor tolerancia y apertura a la crítica frente a afirmaciones y apreciaciones vertidas por las personas en ejercicio de dicho control democrático (sic)

A través de la propaganda política o electoral, los partidos políticos discuten y deciden sobre asuntos de interés público. En este contexto político impera, por tanto, la regla de la protección reforzada no sólo con respecto a la libertad de expresión, sino también en relación con la libertad ideológica. Dicha propaganda opera como instrumentos de la participación política y, por tanto, se orientan a hacer efectiva la legitimidad democrática del sistema político sobre la base del pluralismo y la formación de una opinión pública libre. A través de la posibilidad de difundir opiniones o juicios sobre la realidad, se pretende asegurar que las personas que participan como actores en la actividad pública, así como a los partidos y grupos en los que dichas personas se integran, contribuyan a la formación y expresión de la opinión pública, poniendo a disposición de los ciudadanos en general y de los electores en particular, una pluralidad de opciones políticas para que puedan formar sus propias opiniones. La libre elección pasa necesariamente por la posibilidad constitucionalmente protegida de ofrecer a los ciudadanos, sin interferencias o intromisiones de los poderes públicos, los análisis de la realidad social, económica y política, así como las propuestas que se consideren eficaces y solventes para transformarlas.

La regla de protección reforzada así vista no convierte a la libertad de expresión en un derecho absoluto. Por el contrario, implica únicamente el deber de los poderes públicos de actuar con especial cautela respecto de los contenidos que difunden a través de sus estrategias comunicativas. De ahí que pueda afirmarse que la finalidad de los derechos define sus propios alcances. En mejores términos: cuando esas libertades aparecen conectadas a los procesos de formación y exteriorización de la opinión pública, debe garantizarse su máxima realización -y los mayores medios-. Correlativamente, cuando las libertades de expresión e ideológica se ejercitan de manera desmesurada y exorbitante con respecto a la finalidad a la que deben orientarse, su restricción aparece como legítima.

Lo anterior en modo alguno conduce a la conclusión de que cualquier colisión con otros derechos es suficiente para restringir la libertad de expresión y la libertad ideológica. La regla de protección reforzada se traduce en una regla de presunción agravada a favor de la libertad de expresión. Debe insistirse que en tratándose de propaganda política o electoral, sólo pueden quedar excluidas del ámbito de protección de estos derechos, los mensajes o comunicaciones que atenten contra la dignidad personal (la cual no admite desdoblamiento en función de las actividades que realiza el sujeto, de manera que no es posible hablar de “dignidad del candidato” como canon distinto a principio de inviolabilidad del ser humano), o bien, aquellos que atenten de manera directa con el mínimo de aceptación social de las instituciones públicas.

Para perfilar este último supuesto de restricción legítima, esto es, la potencial afectación a la formación de la opinión pública libre, se debe tener en cuenta tres premisas fundamentales: primero, corresponde a los ciudadanos el poder de decidir cuáles son los mensajes que quieren recibir y qué valor quieren dar a cada uno de ellos, sin tutela de ningún género; segundo, en los contextos democráticos de debate público, no cabe admitir la posibilidad de que un mensaje tenga la capacidad suficiente para condicionar de manera determinante a la opinión pública, en virtud del carácter íntimo de la formación de la opinión individual, sustrato ineludible de la opinión pública; tercero, tal y como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional español, es consustancial a la democracia que “los partidos y candidatos pronostiquen todo tipo de peligros y calamidades que necesariamente habrán de seguirse del triunfo de las opiniones contrarias, sin que ello puede considerarse intimidatorio o amenazante” (STC 136/1999, de 20 de julio).

El Tribunal Electoral, en la sentencia recaída al expediente SUP-RAP-009/2004, sostuvo que la crítica intensa no es sólo un componente posible sino también admisible de las interacciones deliberativas que se producen en las contiendas electorales. De ahí que salvo que impliquen violación a las limitaciones establecidas en ley, tales críticas quedan amparadas bajo el espectro de protección de la libertad de expresión. En dicha sentencia la Sala Superior adujo lo siguiente:

[...] “Sobre estas bases, se entiende fácilmente que aquellos mensajes cuyo contenido guarde congruencia con las finalidades anotadas, es decir, propenda a la sana consolidación de una opinión publica libre, al perfeccionamiento del pluralismo político y al desarrollo de una cultura democrática de la sociedad, gozan de una especial protección del ordenamiento jurídico y, por ello, se encuentran legitimadas las eventuales criticas negativas que en tales mensajes se contenga, aun aquellas que resulten particularmente negativas, duras e intensas, dado que no basta la incomodidad, molestia o disgusto del o de los destinatarios, incluidos los partidos políticos, por considerarlas falsas o desapegadas de su particular visión de la realidad;

La actividad propagandística reprochada por la actora se inscribe, además, en un contexto en el que una pluralidad de sujetos ejercen, sin oposición invalidante, su libertad de expresión. En este estado de cosas, el ejercicio simultáneo y en sentido opuesto de este derecho constitucional, tiende a la contemporización de las actitudes y opiniones, así como a la compensación recíproca de los efectos producidos por el ejercicio de los derechos más allá de lo razonable.

En un Estado democrático de Derecho debe inducirse a que la libertad de expresión se neutralice entre sí. No es casual que históricamente el derecho de réplica aparezca como la cara opuesta de la libertad de expresión. La democracia liberal al tiempo que introduce gravámenes o exigencia a la restricción o limitación del derecho, facilita la posibilidad y promueve las condiciones para que las libertades en ejercicio se equilibren entre sí. Más allá de su contenido esencial en tanto derecho prestacional, la réplica implica la posibilidad de corregir, aclarar o matizar mensajes emitidos por cualesquier medio. Se orienta a contener a la libertad de expresar sin cancelar o inhibir su ejercicio futuro. Frente a los desplantes de la palabra, el derecho de réplica impone, antes que bozal, más libertad.

Ahora bien, la autoridad responsable aduce que las expresiones contenidas en el promocional resultan “desproporcionadas y denigratorias, en virtud de señalar, de manera generalizada, que los miembros del Partido de la Revolución Democrática son violentos”. Es claro que la autoridad responsable no aplicó de manera estricta el tipo legal contenido en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código Electoral, toda vez que incorporó indebidamente al canon de enjuiciamiento la “desproporción” o “generalización” en las expresiones objeto de reproche, cuando la norma únicamente prohíbe expresiones que denigren o calumnien.

La autoridad responsable no es competente para ordenar el retiro de promocionales, de manera definitiva o cautelar, en razón de que resulten exageradas, falsas, duras, intensas, incómodas, molestas, desapegadas a su particular visión del mundo, o bien, particularmente negativas. Por el contrario, la autoridad debe interpretar y aplicar de forma estricta dicha prohibición, debido a que se contrapone con la libertad de expresión y, además, su contenido material tiene carácter sancionatorio.

Por lo demás, la autoridad responsable no explícita las razones que tomó en consideración para concluir que la expresión que contienen el sustantivo “violencia” o el adjetivo “Violentos”, resulta desproporcionada para describir la toma de las tribunas del Congreso de la Unión, sino que se limita a afirmar dogmáticamente que el promocional no hace referencia a “hechos o razonamientos” que permitan válidamente llegar a la conclusión de que “los miembros del Partido de la Revolución Democrática son, en general, violentos”. La responsable obvia el hecho de que un promocional en radio y televisión tiene como finalidad simplificar la realidad para influir en las opiniones privadas que, en conjunto, forman la opinión pública. En ese sentido, no es razonable exigir a los partidos políticos que la propaganda política o electoral contenga todos los elementos informativos de la realidad en la que se actúa, pues no es la finalidad de dicha propaganda ni es materialmente posible en los tiempos dispuestos por la ley. La contemporización de las opiniones es consecuencia de la interacción libre de opiniones, en un contexto de pluralidad discursiva, no así de la exhaustividad de cada hecho, opinión o juicio que se sociabiliza a través de estrategias comunicativas determinadas.

Con base en lo anteriormente expuesto, se solicita a esta Sala Superior que revoque el acuerdo impugnado, en razón de la indebida precalificación como ilegal del contenido propagandístico objeto de la medida cautelar multicitada.

SEXTO. Por oficio CQD/013/08, de siete de mayo de dos mil ocho, recibido en esa fecha en la Oficialía de Partes de la Sala Superior, el Consejero Presidente de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral remitió el expediente integrado con motivo del recurso de apelación promovido por el Partido Acción Nacional, rindiendo el respectivo informe circunstanciado, en términos de ley.

SÉPTIMO. Durante la tramitación del recurso de apelación no compareció tercero interesado alguno, según consta en la razón de retiro de la correspondiente cédula de publicitación por estrados de seis de mayo del año que transcurre, la cual obra agregada al expediente en que se actúa.

OCTAVO. Recibidas en este órgano jurisdiccional las constancias respectivas, por acuerdo de ocho de mayo de dos mil ocho, la Magistrada Presidenta turnó el expediente SUP-RAP-58/2008 a la Ponencia del Magistrado Flavio Galván Rivera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

NOVENO. Mediante proveído de ocho de mayo en curso, el Magistrado Instructor tuvo por recibido el expediente del recurso de apelación y, para su substanciación, lo radicó en la Ponencia a su cargo.

DÉCIMO. Por acuerdo de tres de junio de dos mil ocho, el Magistrado Instructor admitió a trámite la demanda de recurso de apelación presentada por el Partido Acción Nacional y, por no existir diligencia alguna pendiente de desahogar, declaró cerrada la instrucción, ordenando elaborar el respectivo proyecto de sentencia.

DÉCIMO PRIMERO. En sesión pública de resolución llevada a cabo el cuatro de junio del año en curso, los Magistrados Electorales presentes conocieron y discutieron suficientemente el proyecto distribuido previamente por el Magistrado Ponente Flavio Galván Rivera, el cual fue rechazado, encargándose al Magistrado Constancio Carrasco Daza realizar el engrose, en los términos que fueron decididos.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el medio de impugnación al rubro indicado, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 40, párrafo 1, inciso b), y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación promovido por el Partido Acción Nacional en contra del acuerdo de veintiuno de abril de dos mil ocho, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, por el que decretó medidas cautelares en el procedimiento sancionador ordinario seguido en contra del instituto político apelante.

SEGUNDO. Requisitos de la demanda. En el recurso de apelación que se analiza, se cumplen los requisitos de procedibilidad previstos en los artículos 8°; 9°, párrafo 1; 40, párrafo 1, inciso b) y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de conformidad con lo siguiente:

1. Requisitos formales de la demanda. Se cumplen los requisitos esenciales previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la ley adjetiva invocada, dado que la demanda fue presentada ante la autoridad responsable; además, satisface las exigencias formales previstas en el citado precepto legal, a saber: el señalamiento del nombre del recurrente; el domicilio para recibir notificaciones; la identificación del acto o resolución impugnado y la autoridad responsable; la mención de los hechos y los agravios que el instituto político promovente aduce le causa el acuerdo reclamado, así como el asentamiento del nombre y firma autógrafa de la persona que lo interpone en nombre y representación del apelante.

2. Oportunidad. El recurso de apelación que se resuelve se promovió oportunamente, ya que según consta en autos, el acto impugnado fue notificado al partido político inconforme el veintidós de abril del año que transcurre, por tanto, el plazo de cuatro días previsto en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, transcurrió del veintitrés al veintiocho de abril, toda vez, que al no estar en curso un proceso electoral federal, en términos del artículo 7, párrafo 2, de la invocada ley procesal federal electoral, no deben computarse los días veintiséis y veintisiete de abril, por ser inhábiles, al corresponder a sábado y domingo.

En ese orden de ideas, si la demanda fue presentada el veintiocho de abril del año en que se actúa, es incuestionable que ello se hizo dentro del plazo legalmente previsto para impugnar.

3. Legitimación. El recurso de apelación fue promovido por el Partido Acción Nacional, esto es, por un partido político nacional; por ende, es claro que se colma la exigencia prevista en el artículo 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

4. Interés jurídico. El Partido Acción Nacional promueve el recurso de apelación que se analiza, a fin de impugnar el acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, mediante el cual se ordenó como medida cautelar, suspender de manera inmediata la transmisión, por cualquier medio de comunicación social, incluido Internet, un promocional alusivo al Partido de la Revolución Democrática, resolución que en consideración del apelante, lesiona sus derechos.

Lo anterior, evidencia que el recurrente cuenta con interés jurídico, ya que la medida cautelar en mención, fue decretada en relación a un promocional del referido partido, además de que la vía intentada es idónea y útil, porque en el evento de que se llegara a determinar la ilegalidad el acto reclamado, sería posible restituirle en el goce de las prerrogativas que aduce violadas en su perjuicio.

5. Personería. El medio de impugnación mencionado al rubro, fue promovido por Roberto Gil Zuarth, en su carácter de representante del Partido Acción Nacional, quien cuenta con personería suficiente para hacerlo, en términos de lo dispuesto en los artículos 13, párrafo 1, inciso a), fracción I, y 45, del ordenamiento procesal citado, ya que el señalado ciudadano acreditó ser el representante propietario del instituto político apelante ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través de la certificación de veintinueve de enero de dos mil ocho, expedida por el entonces Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral; además, tal representación le fue reconocida por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado, acorde con lo dispuesto en el artículo 18, párrafo 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

6. Definitividad. Se satisface este requisito de procedibilidad, en atención a que el acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, por el que decretó medidas cautelares dentro del procedimiento sancionador ordinario, instaurado en contra del apelante, no admite medio de defensa alguno que deba ser agotado previamente a la promoción del recurso de apelación que se resuelve, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40, párrafo 1, inciso b), de la supracitada ley general de medios de impugnación.

Al estar colmados los requisitos de procedibilidad antes indicados, sin que la Sala Superior advierta la existencia de alguna causal de improcedencia, lo conducente es analizar y resolver el fondo de la litis planteada.

TERCERO. Agravios. Es necesario precisar, que por cuestión de método se analizarán, en primer término, los argumentos dirigidos a cuestionar el aspecto relativo a que la medida cautelar reclamada se hubiera dictado en el procedimiento ordinario sancionador por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, su competencia, así como los atinentes a la falta de fundamentación y motivación de la resolución impugnada, porque de resultar fundados se haría innecesario el análisis de los restantes conceptos de queja.

Ahora bien, en lo tocante a los tópicos anotados el recurrente hace valer, en forma sustancial, lo siguiente:

1. Que de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 52 y 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es posible concluir que en materia de radio y televisión, el dictado de las medidas cautelares consistentes en la suspensión de la transmisión de promocionales de propaganda política o electoral, constituye una atribución exclusiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral y no de la Comisión de Quejas y Denuncias, por así preverse en el artículo 52 del ordenamiento invocado.

En relación al procedimiento en el que se deben conocer las infracciones relacionadas con la materia de radio y televisión, el accionante sostiene que en el artículo 52 del código electoral federal, hace una remisión al artículo 367 del propio ordenamiento, en el cual se regula el procedimiento especial sancionador, por lo que puede concluirse que para la medida cautelar consistente en la suspensión de la transmisión de promocionales de propaganda política o electoral, resulta aplicable, precisamente, el aludido procedimiento especial.

2. Por cuanto hace a la competencia del órgano a quien corresponde ordenar la suspensión de la transmisión de promocionales de propaganda política o electoral, el accionante aduce, que el citado artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, contiene una excepción para dicha medida cautelar, la cual fue establecida atendiendo a la materia que regula.

Que la mencionada excepción, encuentra explicación en tres particularidades, a saber:

a)    La propaganda política o electoral implica el ejercicio de la libertad de expresión garantizada por el artículo 6 de la Constitución Federal;

b)    Involucra la prerrogativa correspondiente al acceso a radio y televisión que la ley concede a los partidos políticos; y

c)    Constituye una actividad de la comunicación que se inscribe en un contexto fáctico que cambia constantemente.

De esa suerte, agrega, toda limitación a la garantía de libertad de expresión es por definición irreparable, dado que la restricción de esa libertad dentro del ámbito temporal y de la comunicación, no admite en el tiempo, la posibilidad de ser restituida a través de un acto de autoridad.

Alega, que a partir de la naturaleza de la propaganda en cuestión, así como de la circunstancia de que, por una parte, debe garantizarse un equilibrio entre el ejercicio pleno de la libertad de expresión y la protección de ciertos bienes jurídicos frente a las estrategias propagandísticas desplegadas en cualquier tiempo por los partidos políticos; y por otro, que las medidas cautelares implican la precalificación sobre una determinada conducta propagandística y la limitación de un derecho no restituible; fue que el legislador federal concentró en el Consejo General del Instituto Federal Electoral, la facultad de decretar las medidas cautelares y la de decidir sobre el fondo del asunto.

Lo anterior, en concepto del promovente, tiene por finalidad el evitar que se pueda presentar una contradicción, entre las razones que sustentan el dictado de las medidas cautelares –precalificación de la conducta- y la decisión definitiva sobre la legalidad de los actos desplegados en la difusión de la propaganda política o electoral.

Siguiendo ese orden de ideas argumenta, que el artículo 52 del código electoral federal, resulta aplicable a las medidas cautelares que se dictan con motivo de la suspensión de las transmisiones en radio y televisión de los promocionales de propaganda política o electoral, porque si bien el precepto en cita, remite a las disposiciones donde se regula el procedimiento especial sancionador, el cual se insta durante los procesos electorales, tal situación de ninguna manera puede ser interpretada, en el sentido de que únicamente durante el desarrollo de los procesos comiciales, es posible que el Consejo General determine sobre la suspensión de promocionales en radio y televisión, en virtud de que se trata de una medida cautelar específica que no se encuentra condicionada en sus dimensiones de realización, a la temporalidad del procedimiento especial sancionador.

Refiere el recurrente, que considerar lo contrario, significaría admitir que fuera de los procesos electorales no existe una medida cautelar específica como es la consistente en la orden de suspender la transmisión de promocionales de propaganda política o electoral.

Esto es, equivaldría a sostener que cuando no se encuentra en curso un proceso comicial, sólo existe una atribución indeterminada en cuanto a su sentido y alcances concedida a favor de la Comisión de Quejas y Denuncias, lo que a su vez conduciría, en concepto del apelante, a considerar que la mencionada Comisión únicamente está facultada para decretar cualquier medida cautelar respecto de propaganda presuntamente ilegal, pero no necesariamente la de suspender su difusión, conclusión a la que el recurrente arriba, a partir de que el artículo 365, párrafo 4, del código federal electoral, no especifica la clase y modalidades de las medidas cautelares que se pueden adoptar.

En cambio, sostiene que si la remisión contenida en el artículo 52 del ordenamiento invocado, se entiende referida a las medidas cautelares, entonces, es dable concluir que la suspensión de las transmisiones a la que alude tal dispositivo, es el remedio institucional para hacer frente a la propaganda política o electoral difundida por radio o televisión.

Añade, que si se aceptara que la Comisión de Quejas y Denuncias puede dictar medidas cautelares, tal situación provocaría que esa potestad quedara sometida a la decisión minoritaria de los integrantes del Consejo General, con el riesgo que conlleva, que la valoración jurídica que hicieran sobre la precalificación en que se sustenta la medida cautelar, no sea compartida por el máximo órgano de dirección del Instituto Federal Electoral, al momento de resolver en el fondo del asunto, la cuestión atinente a la legalidad de los hechos y conductas denunciados.

3. Así también, el actor manifiesta que la autoridad responsable violó el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que omitió fundar y motivar exhaustivamente su proceder, ya que determinó imponer una medida cautelar sin justificar su idoneidad, en términos de razonabilidad y proporcionalidad.

Alega que ello es así, porque resultan insuficientes las razones esgrimidas en la resolución impugnada, al no encontrar algún apoyo que permita concluir, que la suspensión del promocional constituye una medida apropiada para remediar la supuesta situación contraria a derecho, máxime cuando el artículo 365, párrafo 4, del código sustantivo electoral, no limita las medidas cautelares a la suspensión, por lo que en ese sentido, pudo optar por otras que impidieran invalidar en forma absoluta el derecho que tiene el Partido Acción Nacional para opinar sobre la toma de tribunas por parte del Frente Amplio Progresista, como en vía de ejemplo, pudo ser, ordenar que se retirara del promocional la expresión alusiva a la “violencia”.

Además, porque la responsable tampoco explicitó los argumentos que le sirvieron de base para concluir que debía imperar el derecho al honor frente a la libertad de expresión.

En relación al tópico de las medidas cautelares, señala el recurrente, que el principio de proporcionalidad exige cumplir con los requisitos siguientes: a) dentro de las posibles soluciones se debe escoger la más idónea; b) la solución adoptada debe permitir la consecución de un fin constitucional legítimo; y c) la solución que se tome debe compensar el sacrificio individual y social.

Empero, argumenta que la responsable se limitó a dar por sentado que la única medida cautelar aplicable era la suspensión de los promocionales.

Por cuanto a la idoneidad de la medida, aduce que la autoridad electoral administrativa dejó de ponderar que la suspensión decretada produce un daño irreparable al apelante, y que la transmisión del promocional respondía a circunstancias políticas específicas, las cuales por el devenir del tiempo tienden a sufrir variaciones, lo que a su vez provoca que la propaganda pierda rápidamente su eficacia comunicativa.

Agrega, que la responsable consideró que en el promocional se utilizan palabras denigrantes y desproporcionadas; sin embargo, soslayó que las expresiones así calificadas, versan sobre hechos ciertos, públicos y notorios, por lo que en ese sentido, en forma alguna puede considerarse que las locuciones empleadas constituyan una infracción, y por ende, la precalificación que hizo de la conducta resulta indebida.

Adicionalmente, se queja de que la autoridad dio idéntico tratamiento a los dos promocionales que decidió suspender, no obstante que el lenguaje crítico que se contiene en ambos, es muy diferente, esto es, que para la responsable ameritó considerar en igualdad de planos, al promocional en el que se hacen comparaciones de carácter histórico entre Manuel López Obrador y personas que han protagonizado golpes de Estado, con aquel en el que se emite una opinión respecto a la interrupción del funcionamiento normal de las cámaras de Diputados y de Senadores, el cual además de ser un hecho público y notorio, es aceptado por los sujetos directamente responsables de las conductas sobre las que versa el promocional.

Estudio del fondo de la cuestión planteada. El motivo de inconformidad marcado con el numeral 1 de la reseña de los conceptos de queja, en los que en forma medular hace valer, que el procedimiento en el que se deben conocer las infracciones relacionadas con la materia de radio y televisión, es el especial sancionador, se estima sustancialmente fundado, por las razones que a continuación se expresan:

El trece de noviembre de dos mil siete se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el decreto que reformó y adicionó, entre otros, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el que en su parte conducente, establece:

 “Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

…

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

…

Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

…

Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.

Como se puede advertir, se elevó a rango constitucional el imperativo de que la propaganda política y electoral que difundan los partidos políticos debe estar exenta de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, además abstenerse de calumniar a las personas.

Asimismo, el trasunto precepto constitucional mandata que en el evento de que se vulneren las disposiciones en materia de radio y televisión, las faltas deben ser sancionadas mediante procedimientos expeditos, y pueden incluir la orden de su cancelación inmediata, en virtud de la necesidad de hacer cesar, a priori, cualquier acto que presuntivamente pueda entrañar una violación a los principios o bienes jurídicos tutelados en la materia electoral.

Al respecto, debe señalarse que los procedimientos administrativos sancionadores, no escapan a las reglas del debido proceso tuteladas, entre otros, por el artículo 17 de la propia Ley Suprema, lo cual constituye un principio constitucional en cuanto a que los procedimientos de esta naturaleza sean expeditos.

Cabe recordar, que la garantía a la tutela jurisdiccional es el derecho subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

Si se atiende a la previsión de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos; esto es, libres de trabas para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, ello significa, que el poder público –en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, ya que de establecer cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, aspectos a los cuales los procedimientos administrativos no son ajenos.

En ese sentido, el derecho a la tutela judicial se vulnera cuando las normas imponen requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad, en tanto que ello atenta contra el principio que atiende a la expeditez.

La celeridad está referida a la prontitud e inmediatez con la que, dentro de los propios plazos establecidos en la ley, se deben emitir las resoluciones, lo cual refiere, a que las diligencias que deban practicarse y las decisiones que a su vez se emitan, se lleven a cabo a más tardar en el término previsto para tal efecto por las normas atinentes, y de ser posible, cuando el asunto lo permita, se dicten sin tener que esperar al último día del plazo concedido para el efecto.

Las orientaciones que ha proporcionado el derecho comunitario encuentran coincidencia con las razones apuntadas.

Los Tratados Internacionales signados por el Estado Mexicano en términos del artículo 133 de la Constitución Federal, integran el orden jurídico nacional, de acuerdo a la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal es el caso de la Convención Americana de Derechos Humanos, que en su artículo 8°, apartado 1, dispone lo siguiente:

“Artículo 8. Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”

En esa propia tesitura, el artículo 14, apartado 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sustenta:

“1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. “

Las exigencias que impone el citado dispositivo internacional tienden a garantizar el respeto a ciertos requisitos mínimos que se deben cumplir en cualquier proceso jurisdiccional, debiendo destacar, que los procedimientos administrativos que ocupan nuestra atención, no escapan a tales previsiones normativas.

La Corte Interamericana ha puesto de manifiesto, a través de la jurisprudencia que emite como máximo intérprete de la Convención Americana de Derechos Humanos que las garantías previstas se deben observar en todo proceso jurisdiccional, sin que deban entenderse limitadas exclusivamente a la materia penal.

Tales garantías son exigibles a todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional; es decir, a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas.

En el caso particular que nos ocupa, el requisito atinente a la expeditez se satisface en los procedimientos sancionador ordinario y especial sancionador, regulados en los artículos 361 a 371 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al no exigirse requisitos impeditivos o trabas innecesarias o excesivas, que obstaculicen al Instituto Federal Electoral iniciar las investigaciones encaminadas a determinar si se ha cometido una infracción, para en su caso, imponer la sanción que legalmente resulte procedente; además, en ambos procedimientos se contemplan plazos breves para su tramitación y resolución, lo que permite advertir la existencia de normas que lejos de imponer dilaciones innecesarias, propician la prontitud de su resolución.

Ahora bien, dentro de esos procedimientos sancionadores –ordinario y especial- se contempla la posibilidad de dictar medidas cautelares, las cuales por sus propias características, deben acordarse con toda celeridad, ya que esta clase de providencias, surgen ante la necesidad de hacer cesar un acto capaz de producir un daño irreparable, y por ello deben decretarse con toda celeridad o prontitud, ya que la aducida condicionante –riesgo inminente de una afectación o daño irreparable por irresarcible- debe ser atendida con toda oportunidad.

En las relatadas circunstancias, es incuestionable, que no es la naturaleza o la finalidad perseguida por las medidas cautelares, el elemento que define la clase de procedimiento que se debe seguir para la solución del conflicto, en tanto, esta situación la determina la propia ley, a partir de la vía que al efecto se prevé y a la materia del litigio.

Se debe precisar, que el legislador ha contemplado procedimientos ordinarios y otros que son sumarios o de tramitación abreviada para resolver determinados casos, en los que a partir de la naturaleza de la controversia, pretende que se diriman en un menor tiempo, dada la repercusión que puede tener en relación a la materia para la cual están diseñados, según se explicará más adelante.

Así, la expeditez en los procedimientos y la celeridad exigida en la disposición constitucional para el decretamiento de las medidas cautelares, significa el reconocimiento que hizo el Constituyente Permanente, sobre los daños irreparables que pueden producirse a través de las transmisiones de propaganda política o electoral que se aparta de los cánones de licitud, en virtud de la forma en que permean en la opinión pública los mensajes propagados en medios masivos de comunicación.

Al propio tiempo, se reconoce que como la trasgresión al orden jurídico puede ocasionar un daño irreversible a los distintos actores políticos, existe la necesidad de definir con toda prontitud, si las conductas denunciadas constituyen una infracción a las disposiciones que regulan la materia de radio y televisión, y de ser así, sean sancionadas, con el objeto de inhibir la comisión de actos ilícitos y perniciosos que entrañan afectaciones como las apuntadas.

En ese contexto, el catorce de enero del año en curso fue publicado, en el Diario Oficial de la Federación, el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente a partir del día siguiente de su publicación, en el cual se establecieron las normas legales reglamentarias de la reforma constitucional aprobada por el Poder Revisor Permanente de la Constitución, en el mes de noviembre del año próximo pasado.

Al respecto, se estableció un nuevo régimen “De las faltas electorales y su sanción”, regulado en el Título Primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dividido en cinco capítulos.

Ahora bien, del examen de las disposiciones contenidas en el señalado Libro Séptimo del código comicial federal, se obtiene que además del específico procedimiento en materia de quejas sobre el financiamiento y gasto de los partidos políticos, se contemplan el procedimiento sancionador ordinario y el procedimiento especial sancionador –que son los únicos que se abordarán en el presente estudio, por ser los que se involucran en el asunto a dilucidar-.

I. Procedimiento sancionador ordinario. De este procedimiento cabe destacar los siguientes aspectos:

En términos del artículo 361 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales puede iniciar a instancia de parte interesada o de oficio, cuando cualquier órgano del Instituto Federal Electoral tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras.

La queja o denuncia puede ser presentada por escrito, en forma oral o por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, debiendo cumplir los requisitos que al efecto prevé el párrafo 2, del artículo 362.

En caso de que se omitiera el cumplimiento de alguno de los requisitos legales, por regla, la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral debe prevenir al denunciante para que subsane la omisión, dentro del plazo improrrogable de tres días.

La denuncia presentada en forma oral, por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, se debe hacer constar en acta, requiriendo la ratificación del denunciante, dentro del plazo de tres días, contados a partir de que se notifique la citación.

La queja o denuncia puede ser formulada ante cualquier órgano del Instituto, debiendo ser remitida dentro del término de cuarenta y ocho horas a la Secretaría para su trámite, salvo que se requiera su ratificación por el quejoso; supuesto en el cual debe ser remitida una vez ratificada o, en su caso, cuando haya concluido el plazo para ello.

Los órganos desconcentrados que reciban una queja o denuncia sobre cualquier materia, procederán a enviar el escrito a la Secretaría dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, una vez que realicen las acciones necesarias para impedir el ocultamiento, menoscabo o destrucción de pruebas.

El órgano del Instituto que promueva la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que esta la examine junto con las pruebas aportadas.

En términos de lo ordenado en el párrafo 8 del artículo 362, recibida la queja o denuncia, la Secretaría procederá a:

a) Su registro, debiendo informar de su presentación al Consejo General;

b) Su revisión para determinar si procede prevenir al quejoso o denunciante;

c) Su análisis para determinar sobre su admisión o desechamiento, y

d) En su caso, determinar y solicitar las diligencias necesarias para el desarrollo de la investigación.

La Secretaría cuenta con un plazo de cinco días para emitir el acuerdo de admisión o propuesta de desechamiento, contado a partir del día en que reciba la queja o denuncia. En caso de que se hubiese prevenido al quejoso o denunciante, a partir de la recepción del desahogo de la prevención o de la fecha en la que concluya el plazo, sin que se hubiese desahogado la prevención.

Al respecto se prevén las causas de improcedencia y de sobreseimiento de la queja o denuncia, cuyo estudio se debe hacer de oficio. En caso de advertir que se actualiza alguna de ellas, la Secretaría debe elaborar un proyecto de resolución, en el que proponga el desechamiento o sobreseimiento, según corresponda.

Admitida la queja o denuncia, la Secretaría debe emplazar al denunciado, sin perjuicio de ordenar las diligencias de investigación que estime necesarias. Con la primera notificación al denunciado se le debe correr traslado, con una copia de la queja o denuncia, así como de las pruebas que en su caso haya aportado el denunciante o hubiera obtenido la autoridad, concediendo al denunciado un plazo de cinco días, para que conteste las imputaciones que se le formulan.

El plazo para llevar a cabo la investigación no podrá exceder de cuarenta días, contados a partir de la recepción del escrito de queja o denuncia en la Secretaría o del inicio de oficio del procedimiento por parte del Secretario. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, por una sola vez, hasta por un periodo igual, mediante acuerdo debidamente motivado que emita la Secretaría del Instituto Federal Electoral.

Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que se deben dictar medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, para que esta Comisión resuelva lo conducente, en un plazo de veinticuatro horas, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procedimientos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Concluido el desahogo de las pruebas y, en su caso, agotada la investigación, la Secretaría pondrá el expediente a la vista del quejoso o denunciante y del denunciado para que, en un plazo de cinco días, manifiesten lo que a su derecho convenga. Transcurrido ese plazo la Secretaría debe elaborar el proyecto de resolución, en un plazo no mayor a diez días, contados a partir del desahogo de la última vista; vencido el plazo mencionado, el Secretario lo puede ampliar, hasta por un plazo igual, mediante acuerdo en el que se señalen las causas que lo motiven.

El proyecto de resolución debe ser enviado a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo de cinco días, para su conocimiento y estudio.

El presidente de la citada Comisión, a más tardar al día siguiente de la recepción del proyecto, debe convocar a sesión a los demás integrantes de la Comisión, la cual no se debe celebrar antes de que transcurran veinticuatro horas, a partir de la convocatoria a sesión, con la finalidad de que el órgano colegiado analice y valore el proyecto de resolución, atendiendo a lo siguiente:

a) Si el proyecto de la Secretaría propone el desechamiento o sobreseimiento de la investigación o la imposición de una sanción y la Comisión está de acuerdo, el proyecto debe ser turnado al Consejo General para su estudio y votación;

b) Si la Comisión no aprueba el proyecto lo debe devolver al Secretario, exponiendo las razones respectivas, o sugiriendo, en su caso, las diligencias a realizar, para el perfeccionamiento de la investigación;

c) En un plazo no mayor a quince días, posteriores a la devolución del proyecto, la Secretaría debe formular un nuevo proyecto de resolución, tomando en consideración los razonamientos y argumentos de la Comisión.

Una vez que el Presidente del Consejo General reciba el proyecto correspondiente, debe convocar a sesión, remitiendo copia del proyecto a los demás Consejeros, por lo menos tres días antes de la fecha de la sesión.

En la sesión en que conozca del proyecto de resolución, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará:

a) Aprobarlo en sus términos;

b) Aprobarlo, ordenando al secretario del Consejo realizar el engrose, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros;

c) Aprobarlo con modificaciones, en la propia sesión, siempre y cuando se considere que se puede hacer, sin contradecir lo considerado en el proyecto;

d) Rechazarlo y ordenar a la Secretaría elaborar un nuevo proyecto, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros. En este caso se considera aprobado un acuerdo de devolución del proyecto.

En caso de empate en la votación, motivado por la ausencia de alguno de los consejeros electorales, se procederá a una segunda votación; de persistir el empate, el consejero presidente determinará que se presente en una sesión posterior, en la que estén presentes todos los consejeros electorales.

El consejero electoral que disienta de la mayoría podrá formular voto particular, el cual se insertará en la resolución respectiva, si se remite al Secretario dentro de los dos días siguientes a la fecha de aprobación del proyecto.

II. Procedimiento especial sancionador. Conforme a lo previsto en el Capítulo Cuarto, del Título Primero, del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro de los procedimientos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial sancionador, cuando se denuncie la comisión de conductas que:

a) Violen lo establecido en la base III párrafo segundo del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral, establecidas para los partidos políticos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, o

c) Constituyan actos anticipados de precampaña o de campaña.

Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión, durante los procedimientos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente debe presentar la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.

Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada. La denuncia debe reunir los requisitos previstos en el párrafo 3 del artículo 368.

El órgano del Instituto que reciba o presente la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que ésta la examine, junto con las pruebas aportadas.

La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando: a) No reúna los requisitos previstos en el citado artículo 368 párrafo 3; b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un procedimiento electoral; c) El denunciante no aporte ni ofrezca prueba alguna de su dicho, y d) La materia de la denuncia resulte irreparable.

En el supuesto de desechamiento, la Secretaría debe notificar al denunciante su resolución, por el medio más expedito a su alcance, dentro del plazo de doce horas; la resolución debe ser confirmada por escrito.

Cuando se admita la denuncia, se debe emplazar al denunciante y al denunciado para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, a celebrar dentro de las cuarenta y ocho horas posteriores a la admisión. En el escrito respectivo se informará al denunciado sobre la infracción que se le imputa y se le correrá traslado de la denuncia, con sus anexos.

Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 365 del Código en consulta.

La audiencia de pruebas y alegatos se debe celebrar de manera ininterrumpida, en forma oral, conducida por la Secretaría, haciéndola constar por escrito.

En el procedimiento administrativo sancionador especial no son admisibles más pruebas que la documental y la técnica.

Iniciada la audiencia, se dará el uso de la voz al denunciante, a fin de que, en una intervención no mayor de quince minutos, resuma los hechos que motivaron la denuncia y haga una relación de las pruebas que, a su juicio los corroboran. Si el procedimiento se inició de oficio la Secretaría actuará como denunciante;

Acto seguido, se dará el uso de la voz al denunciado, a fin de que, en un tiempo no mayor de treinta minutos, responda a la denuncia, ofreciendo las pruebas que a su juicio desvirtúen los hechos que le son imputados;

La Secretaría debe resolver sobre la admisión de pruebas y, acto seguido, proceder a su desahogo; concluido el desahogo de pruebas, la Secretaría concederá, en forma sucesiva, el uso de la voz al denunciante y al denunciado o a sus representantes, quienes podrán alegar en forma escrita o verbal, por una sola vez y en tiempo no mayor a quince minutos cada uno.

Celebrada la audiencia, la Secretaría debe formular un proyecto de resolución, dentro de las veinticuatro horas siguientes, para presentarlo al consejero presidente, quien debe convocar a los demás miembros del Consejo General a una sesión de resolución, que se debe celebrar dentro de las veinticuatro horas posteriores a la entrega del citado proyecto.

En la sesión respectiva el Consejo General conocerá y resolverá sobre el proyecto de resolución. De estar comprobada la infracción denunciada, el Consejo General debe ordenar la cancelación inmediata de la transmisión, en radio y televisión, de la propaganda política o electoral, motivo de la denuncia; el retiro físico o la inmediata suspensión de la distribución o difusión de propaganda violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cualquiera que sea su forma o medio de difusión; asimismo debe imponer las sanciones correspondientes.

Hecha la síntesis precedente, con la finalidad de hacer evidente las diferencias en el trámite y resolución de las quejas o denuncias relativas a los dos procedimientos administrativos sancionadores, ordinario y especial, se inserta a continuación un cuadro comparativo, desde la presentación de la queja o denuncia o bien del inicio de oficio, hasta el momento de la resolución, atendiendo a los plazos previstos en la legislación electoral.

La reseña de las disposiciones atinentes a los procedimientos sancionatorios y cuadro comparativo precedentes, permiten concluir que el procedimiento especial sancionador previsto en el artículo 367 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, está limitado a conocer actos y conductos relacionadas con: violaciones a las disposiciones en materia de radio y televisión; contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos y cuando constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.

Si bien el precepto en comento, alude a que esas irregularidades tengan lugar durante el desarrollo de un proceso comicial federal, ello no significa que las irregularidades en materia de radio y televisión, queden excluidas del procedimiento especial en análisis.

Lo anterior es así, en virtud de que el derecho de acceder a los medios de comunicación social otorgado a los partidos políticos, en términos de lo dispuesto en los artículos 41 de la Constitución General de la República y 49 del código electoral federal, es permanente, y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, por lo que de esa manera, es también permanente la posibilidad de que se cometan violaciones a las normas que regulan dicha prerrogativa, así como la afectación que puede ocasionarse con la difusión de promocionales propagandísticos de la naturaleza apuntada.

Por ende, una interpretación funcional de las normas señaladas, conduce a sostener que en tratándose de propaganda electoral o política difundida en medios de comunicación social como es la radio y la televisión, el procedimiento especial sancionador es la vía idónea para analizar las conductas denunciadas en esa materia, por lo que se puede instaurar en cualquier tiempo, en consecuencia, es factible instaurarlo dentro o fuera de un proceso electoral federal.

De esta forma, es válido establecer que el diseño del procedimiento especial sancionador, atiende a la materia de las violaciones denunciadas, no a la temporalidad en que éstas tengan lugar, ello, porque según se mencionó, el derecho de acceso de los partidos políticos a la radio y televisión es permanente, de ahí que sea indispensable mayor celeridad en la definición de la posible ilicitud de las conductas reprochadas, en virtud de que esa clase de trasgresiones puede ocasionar un daño irreversible a los distintos actores políticos; así, resulta claro, que es en este procedimiento –especial sancionador- donde se privilegia en mayor medida, la prontitud requerida para estos casos.

Robustece la postura de la Sala Superior, por cuanto a  que la definición del procedimiento especial sancionador atiende a la materia de las irregularidades denunciadas, lo dispuesto en los artículos 361 y 367 del código comicial federal, que establecen:

“CAPÍTULO TERCERO

Del procedimiento sancionador ordinario

Artículo 361

1. El procedimiento para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas podrá iniciar a instancia de parte, o de oficio cuando cualquier órgano del Instituto tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras.

2.La facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades por infracciones administrativas prescribe en el término de cinco años.

CAPÍTULO CUARTO

Del procedimiento especial sancionador

Artículo 367

1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que:

a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;

b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o

c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.”

De la lectura de los trasuntos preceptos, se desprende que el procedimiento especial sancionador define en forma clara y específica el tipo de irregularidades que en esa vía pueden ser denunciadas; por su parte, el procedimiento sancionador ordinario es genérico en su confección; por tanto, este último está previsto para conocer infracciones distintas a las reservadas para el procedimiento aludido en primer lugar.

Una interpretación distinta aleja las disposiciones en comento de la lógica del legislador federal, cuando determinó contemplar dos procedimientos diferenciados en cuanto a la materia del conocimiento y a la brevedad de su tramitación, ya que no encontraría explicación, que una idéntica conducta pudiera ventilarse, de manera indiscriminada en cualquiera de esas dos vías, lo que además provocaría un estado de incertidumbre, en torno al procedimiento que debe tramitarse.

No escapa a la consideración de este Tribunal, lo dispuesto en el artículo 368, párrafo 5, del ordenamiento legal invocado, respecto a que la demanda deberá ser desechada de plano, cuando los hechos denunciados no constituyan de manera evidente una violación en materia de propaganda política en un proceso electivo; empero, tal circunstancia no constituye motivo suficiente para arribar a diversa conclusión, dado que la norma en cuestión, debe entenderse referida a la indiscutible notoriedad sobre la inexistencia de la violación, y no al momento en que la conducta reprochada tuvo lugar.

Lo expuesto, evidencia que las posibles violaciones relacionadas con la materia de radio y televisión deben ventilarse en el procedimiento especial sancionador.

En consecuencia, como se adelantó, el agravio en examen resulta fundado, y por tanto, en reparación a la violación alegada, lo conducente es ordenar al Instituto Federal Electoral, por conducto de sus órganos competentes, provea lo necesario, a efecto de que la denuncia presentada por el Partido de la Revolución Democrática, en lo que atañe a la materia de la presente impugnación, siga su tramitación y resolución, en los términos y bajo las formalidades del procedimiento especial sancionador. En el entendido que todas aquellas diligencias y trámites realizados por las partes en el procedimiento, prevalezcan, ello a efecto de privilegiar lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Federal.

Definido el procedimiento en el que debe ventilarse la denuncia precisada, se analiza el motivo de disenso marcado con el numeral 2 de la reseña de agravios.

Del examen del escrito de demanda se aprecia que el actor impugna la medida cautelar determinada en el acuerdo reclamado, haciendo depender su ilegalidad, de la circunstancia de haber sido dictada por la Comisión de Quejas y Denuncias, cuando el único órgano facultado para decretarla, desde su perspectiva, es el Consejo General del Instituto Federal Electoral en términos de lo dispuesto por el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, afirmando sobre el particular –a fojas 7 y 8 de su escrito de demanda-, que en relación a la medida cautelar prevista en el invocado precepto legal, se contiene una excepción sobre la competencia de la autoridad a quien corresponde adoptarla, por tanto, asevera, es el Consejo General quien debe resolver si procede ordenar la suspensión de la difusión en radio y televisión de promocionales de contenido propagandístico político o electoral.

De esa forma, la litis del agravio en estudio, se reduce a dilucidar si la mencionada Comisión tiene atribuciones para ordenar la suspensión de la transmisión de promocionales de la naturaleza apuntada, o si por el contrario, el único autorizado por la ley para hacerlo, es el máximo órgano de dirección del Instituto.

Para la solución del problema que nos ocupa, es necesario atender al marco normativo aplicable, para lo cual, se tendrán en cuenta las disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que en el caso, encuentran relación con el tema planteado por el partido político inconforme.

Al respecto, los artículos 104, 105, párrafo 1, inciso h) y párrafo 2, 109, 114, 115, 116 párrafos 2, 3, 3 y 4 y 118, párrafo 1, incisos h) y w), del ordenamiento legal invocado, establecen lo siguiente:

“Artículo 104

1. El Instituto Federal Electoral, depositario de la autoridad electoral, es responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones.

Artículo 105

1. Son fines del Instituto:

…

h) Fungir como autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los objetivos propios del Instituto, a los de otras autoridades electorales y a garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitución otorga a los partidos políticos en la materia.

2. Todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

…

Artículo 109

1. El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.

Artículo 114

1. El Consejo General se reunirá en sesión ordinaria cada tres meses. Su presidente podrá convocar a sesión extraordinaria cuando lo estime necesario o a petición que le sea formulada por la mayoría de los consejeros electorales o de los representantes de los partidos políticos, conjunta o indistintamente.

2. Para la preparación del proceso electoral el Consejo General se reunirá dentro de la primera semana de octubre del año anterior a aquel en que se celebren las elecciones federales ordinarias. A partir de esa fecha y hasta la conclusión del proceso, el Consejo sesionará por lo menos una vez al mes.

Artículo 115

1. Para que el Consejo General pueda sesionar es necesario que esté presente la mayoría de sus integrantes, entre los que deberá estar el consejero presidente, quien será suplido en sus ausencias momentáneas por el consejero que él mismo designe. En el supuesto de que el consejero presidente no asista o se ausente en forma definitiva de la sesión, el Consejo designará a uno de los consejeros electorales presentes para que presida.

2. El secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral asistirá a las sesiones con voz, pero sin voto. La Secretaría del Consejo estará a cargo del secretario ejecutivo del Instituto. En caso de ausencia del secretario a la sesión, sus funciones serán realizadas por alguno de los integrantes de la Junta General Ejecutiva que al efecto designe el Consejo para esa sesión.

3. En caso de que no se reúna la mayoría a la que se refiere el párrafo 1, la sesión tendrá lugar dentro de las veinticuatro horas siguientes, con los consejeros y representantes que asistan.

4. Las resoluciones se tomarán por mayoría de votos, salvo las que conforme a este Código requieran de una mayoría calificada.

5. En el caso de ausencia definitiva del consejero presidente del Consejo, los consejeros electorales nombrarán, de entre ellos mismos, a quien deba sustituirlo provisionalmente, comunicando de inmediato lo anterior a la Cámara de Diputados a fin de que se designe al que deba concluir el periodo del ausente, quien podrá ser reelecto para un periodo de seis años.

Artículo 116

1. El Consejo General integrará las comisiones que temporales que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, las que siempre serán presididas por un consejero electoral.

2. Independientemente de lo señalado en el párrafo anterior, las comisiones de: Capacitación Electoral y Educación Cívica; Organización Electoral; Prerrogativas y Partidos Políticos; Servicio Profesional Electoral, Registro Federal de Electores, y de Quejas y Denuncias funcionarán permanentemente y se integrarán exclusivamente por consejeros electorales designados por el Consejo General. Los consejeros electorales podrán participar hasta en dos de las comisiones antes mencionadas, por un periodo de tres años; la presidencia de tales comisiones será rotativa en forma anual entre sus integrantes.

3. Para cada proceso electoral, se fusionarán las comisiones de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Organización Electoral, a fin de integrar la Comisión de Capacitación y Organización Electoral; el Consejo General designará, en octubre del año previo al de la elección, a sus integrantes y al consejero electoral que la presidirá.

4. Todas las comisiones se integrarán con un máximo de tres consejeros electorales; podrán participar en ellas, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, así como representantes de los partidos políticos, salvo la del Servicio Profesional Electoral.

…

Artículo 118

1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

…

h) Vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas se desarrollen con apego a este Código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos;

…

w) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en los términos previstos en este Código;

…”

De los trasuntos preceptos se advierte que:

- El Instituto Federal Electoral al ser responsable de organizar las elecciones, debe regir todas sus actividades por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad; teniendo entre sus diversos fines, el de garantizar a los partidos políticos el ejercicio de los derechos que en materia de radio y televisión les otorga la Constitución General de la República.

- El Consejo General como su órgano superior de dirección, tiene la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como que los citados principios, guíen todas las actividades del Instituto.

- Dentro de las facultades del Consejo General destacan, la de vigilar que las actividades de los partidos se desarrollen con apego a la ley, así como conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan en términos del propio código.

- A partir del inicio del proceso electoral federal, el mencionado Consejo debe sesionar por lo menos una vez al mes; y fuera de ese tiempo se reúne en sesión ordinaria cada tres meses, aunque también puede hacerlo en sesión extraordinaria a convocatoria de su Presidente cuando éste lo estime necesario o a petición que le sea formulada por la mayoría de los consejeros o de los representantes de los partidos políticos; para sesionar válidamente, es menester que se encuentren presentes la mayoría de sus integrantes, y en caso contrario, la sesión tendrá lugar a más tardar dentro de las veinticuatro horas siguientes, con los consejeros y representantes que asistan.

- El Consejo General para el mejor desarrollo de sus actividades puede integrar comisiones temporales, en adición a las comisiones permanentes con las que cuenta, encontrándose entre estas últimas, la Comisión de Quejas y Denuncias.

Por otra parte, los artículos 48, párrafo 1, inciso a), 49 párrafos 1 y 6, 51 y 52, señalan:

“Artículo 48

1. Son prerrogativas de los partidos políticos nacionales:

a) Tener acceso a la radio y televisión en los términos de la Constitución y este Código;

…

Artículo 49

1. Los partidos políticos tienen derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

…

6. El Instituto garantizará a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión; establecerá las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprendan los procesos electorales, como fuera de ellos; atenderá las quejas y denuncias por la violación a las normas aplicables y determinará, en su caso, las sanciones.

…

Artículo 51

1. El Instituto ejercerá sus facultades en materia de radio y televisión a través de los siguientes órganos:

a) El Consejo General;

b) La Junta General Ejecutiva;

c) La Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos;

d) El Comité de Radio y Televisión;

e) La Comisión de Quejas y Denuncias; y

f) Los vocales ejecutivos y juntas ejecutivas en los órganos desconcentrados, locales y distritales, que tendrán funciones auxiliares en esta materia.

Artículo 52

1. El Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que resulte violatoria de este Código; lo anterior, sin perjuicio de las demás sanciones que deban aplicarse a los infractores. En estos casos el Consejo General deberá cumplir los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, titulo primero, del Libro Séptimo de este Código.

De los preceptos transcritos se obtiene que:

- El acceso a la radio y televisión en los términos de la Constitución y del código federal electoral, es una de las prerrogativas de los partidos políticos nacionales, teniendo derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

- El Instituto Federal Electoral dentro y fuera de proceso electoral federal, debe garantizar a los institutos políticos, el uso de las prerrogativas constitucionales en radio y televisión; establecer las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir; y atender las quejas y denuncias por violación a las normas aplicables, determinando, en su caso, las sanciones aplicables.

- El Instituto ejerce sus facultades en materia de radio y televisión a través del Consejo General; la Junta General Ejecutiva; la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos; el Comité de Radio y Televisión; la Comisión de Quejas y Denuncias; así como de los vocales ejecutivos y juntas ejecutivas de los órganos desconcentrados, locales y distritales, estos últimos tendrán funciones auxiliares en esa materia.

- El Consejo General a propuesta fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio y televisión que sea violatoria del código, para lo cual debe cumplir con los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, título primero, del Libro Séptimo del propio código electoral federal.

Los diversos artículos 356, 365 párrafo  4, 367 y 368, párrafos 1, 2, 5, inciso b) y 8, del propio ordenamiento legal en cita, atinentes al procedimiento sancionador, establecen:

“LIBRO SÉPTIMO

De los regímenes sancionador electoral

y disciplinario interno.

…

CAPÍTULO SEGUNDO

Del procedimiento sancionador

Disposiciones generales

Artículo 356

1. Son órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador:

a) El Consejo General;

b) La Comisión de Denuncias y Quejas, y

c) La Secretaría del Consejo General.

2. Los consejos y las juntas ejecutivas, locales y distritales, en sus respectivos ámbitos de competencia, fungirán como órganos auxiliares, para la tramitación de los procedimientos sancionadores, salvo lo establecido en el artículo 371 de este Código.

3. La Comisión mencionada en el inciso b) del párrafo anterior se integrará por tres consejeros electorales, quienes serán designados, para un periodo de tres años, por el Consejo General. Sus sesiones y procedimientos serán determinados en el reglamento que al efecto apruebe el propio Consejo.

CAPÍTULO TERCERO

Del procedimiento sancionador ordinario

Artículo 365

….

4. Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que esta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas, lo conducente, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en este Código.

CAPÍTULO CUARTO

Del procedimiento especial sancionador

Artículo 367

1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que:

a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;

b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o

c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.

Artículo 368

1. Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.

2. Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.

…

5. La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando:

…

b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo;

…

8. Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 364 (sic) de este Código.

…”

Los anteriores numerales se encuentran ubicados en el Libro Séptimo “De los regímenes sancionador electoral y disciplinario”, Título Primero “De las faltas electorales y su sanción”, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de los cuales se desprende que:

- En términos de lo establecido en el Capítulo Segundo “Del procedimiento sancionador. Disposiciones Generales”, son órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador, el Consejo General; la Comisión de Quejas y Denuncias, la Secretaría General del Consejo; y, los consejos y juntas ejecutivas, locales y distritales, quienes en sus respectivos ámbitos de competencia, fungirán como órganos auxiliares para la tramitación de los procedimientos sancionadores, con la salvedad establecida en el propio ordenamiento legal.

- Es importante reiterar, que conforme a las disposiciones contenidas en el Capítulo Cuarto “Del procedimiento especial sancionador”, la Secretaría del Consejo instruirá este procedimiento entre otros casos, cuando se denuncie la comisión de conductas que violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución Federal, esto es, en materia de radio y televisión.

- Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda electoral que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.

- En el evento de que se admita la denuncia, y la Secretaría considere necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del plazo señalado, para que proceda en los términos establecidos en el artículo 364 (sic) del propio código.

Es oportuno precisar que la remisión que en el artículo 367, párrafo 8, del código electoral federal, se hace al diverso 364 del propio cuerpo normativo, debe entenderse referida al artículo 365, párrafo 4, del propio ordenamiento legal en mención, en virtud de en este último dispositivo se contiene la regulación correspondiente a las medidas cautelares.

- En ese sentido, el aludido artículo 365, párrafo 4, del código sustantivo en cita, establece que  dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o la denuncia, la Secretaría valorará si deben dictarse medidas cautelares, y de ser así, lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que en un plazo de veinticuatro horas, resuelva lo conducente, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios rectores de la materia electoral o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el código.

Ahora bien, de lo expuesto en parágrafos precedentes se obtiene, que el procedimiento especial sancionador, que se distingue por la celeridad en su tramitación, tiene lugar para conocer, entre otras, sobre denuncias relacionadas con violaciones a las normas que regulan la materia de radio y televisión.

Ello se entiende, en función a la necesidad que surge de resolver con la mayor prontitud e inmediatez, aquellas denuncias sobre actos que entrañan violación a las disposiciones estrechamente vinculadas con infracciones que pueden vulnerar el principio de equidad y que de no atenderse con la celeridad y eficacia que requieren, pueden producir efectos perniciosos para los actores políticos afectados por conductas contrarias a la ley.

En ese sentido, resulta evidente que en tratándose de la vulneración de las normas que regulan la materia de radio y televisión, con independencia del estadío o momento en que éstas se denuncien, según tengan lugar dentro o fuera de un proceso electoral, es legalmente posible decretar medidas cautelares cuando se justifique su dictado, con el objeto de evitar que se continúe cometiendo una infracción, y al propio tiempo, impedir que se causen daños irreparables o se sigan violentado los principios y bienes jurídicos tutelados por la Constitución Federal y el código citado.

De conformidad con los artículos 49, 51 y 105 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en lo tocante a las disposiciones que regulan la materia de radio y televisión, corresponde al Instituto atender las quejas y denuncias por violación a las normas aplicables, determinando, en su caso, las sanciones aplicables, y en relación a éstas, se advierte que intervienen en su trámite y resolución, el Consejo General, la Comisión de Quejas y Denuncias y la Secretaría del Consejo General.

Asimismo, el código electoral federal en su artículo 49, párrafo 6, confiere al Consejo General la facultad de resolver los procedimientos sancionadores que se instauren por violaciones a las normas de radio y televisión, y en su artículo 52, le otorga la atribución de ordenar la suspensión de las transmisiones de propaganda política o electoral, a propuesta fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias, estableciendo en forma expresa, que para ello, debe cumplir con los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, título primero, del Libro Séptimo del propio código electoral federal.

Ahora bien, la remisión que realiza la disposición en comento, se encuentra dentro del procedimiento especial sancionador –dado que éste se regula en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del código electoral sustantivo-, el cual se insta para conocer, entre otras, de las infracciones relacionadas con las transmisiones en radio y televisión de propaganda política o electoral.

Tal situación en modo alguno significa, que la medida cautelar -que posibilita suspender las transmisiones de mérito-, sólo pueda adoptarse, según se dijo, durante el proceso electoral federal, en virtud de que no puede soslayarse, que el derecho de acceder a los medios de comunicación social se otorga a los partidos de manera permanente, y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, por lo que de esa manera, es también permanente la posibilidad de que se cometan violaciones a las normas que regulan dicha prerrogativa, así como la afectación que puede ocasionarse con la difusión de promocionales propagandísticos de la naturaleza apuntada.

Así, es evidente que el legislador previó la posibilidad de que se decreten medidas cautelares, con el objeto de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios rectores de la materia electoral o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el código electoral federal.

Lo expuesto, conduce necesariamente a concluir, que la suspensión de la transmisión de propaganda política o electoral, constituye una medida cautelar apta e idónea para hacer cesar violaciones a la ley en esa materia, así como para evitar que se causen daños irreparables a los sujetos afectados por la difusión de promocionales que se apartan de las disposiciones constitucionales y legales que existen al respecto.

Ello, porque los dispositivos que regulan la materia de radio y televisión, deben interpretarse de manera sistemática, con aquéllos en los que se contemplan los procedimientos administrativos que pueden iniciarse para investigar, y en su caso sancionar, los actos desplegados en contravención a tales normas.

Dentro de la sistematización de los preceptos atinentes a las medidas cautelares, debe tomarse en cuenta, que en torno a éstas, el artículo 368, párrafo 8, del código comicial federal, hace una nueva remisión, que se entiende referida al artículo 365, párrafo 4, por ser el que en el propio cuerpo normativo corresponde, dado que es ahí donde se regulan –según se había especificado en la parte de la ejecutoria donde se estableció el marco normativo-.

De conformidad con lo preceptuado en el invocado artículo 365, párrafo 4, cuando a partir de la revisión de la queja o denuncia, la Secretaría del Consejo General estime que “deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que esta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas lo conducente …” .

De esa suerte, por una parte se tiene, que en tanto el artículo 52 del código federal comicial, determina que es el Consejo General, a propuesta fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias, quien  puede ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda en radio y televisión; por otro lado se obtiene, de acuerdo con las dos remisiones que al efecto se contemplan –en el propio artículo 52 y en el 368, párrafo 8-, que el órgano a quien corresponde decretar esa medida cautelar es a la Comisión mencionada.

Para desentrañar la aparente dificultad que existe en torno a la autoridad a quien compete dictar la medida cautelar en cuestión, nuevamente debe atenderse a una interpretación sistemática, la cual permite dar sentido a ambas disposiciones, sin que alguna de ellas excluya a la otra, dado que siempre debe partirse del criterio racional del legislador en la confección de las normas.

Así, debe tomarse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, párrafos 1, 5 y 6, 51, 105 párrafo, 1, inciso c), 109, 116 párrafos 1 y 2, y 118, párrafo 1, incisos l) y w), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto ejerce sus facultades en materia de radio y televisión, entre otros órganos, a través del Consejo General y de la Comisión de Quejas y Denuncias –esta última integrada por tres de sus consejeros-, teniendo el Consejo General a su cargo, la obligación de garantizar a los partidos políticos el uso de las prerrogativas constitucionales en radio y televisión, para lo cual debe vigilar el cumplimiento de las disposiciones atinentes, así como la de conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en términos del propio código.

Tales preceptos, relacionados con el artículo 52, que otorga la atribución de suspender las transmisiones en radio y televisión de promocionales de contenido propagandístico político-electoral, conducen a sostener que a quien corresponde la facultad originaria para dictar esa medida cautelar, dentro del procedimiento especial sancionador, es al Consejo General.

El máximo órgano de dirección del Instituto, tiene la aludida facultad originaria para dictar la apuntada medida cautelar, en razón de su competencia para conocer de las infracciones y aplicar las sanciones que en su caso correspondan.

Empero, tal situación en modo alguno significa que dicha potestad deba ejercerla de manera exclusiva, en tanto que la atribución que tiene para conocer y resolver del procedimiento especial sancionador que se inste por violaciones a las normas relacionadas con transmisiones en radio y televisión, no obsta para que mediante una interpretación funcional de los preceptos en análisis, se pueda concluir que tal facultad también se estableció a favor de la Comisión de Quejas y Denuncias, órgano que por participar en la tramitación del procedimiento sancionador –artículo 356-, se encuentra en posibilidad de dictar la medida cautelar de manera inmediata, a fin de hacer cesar violaciones que pudieran traer como consecuencia la irreparabilidad de un derecho, o la trasgresión al orden público y al interés social.

En efecto, el Instituto Federal Electoral cumple las funciones que constitucional y legalmente tiene a su cargo, por conducto de los órganos que tiene dentro de su estructura, y al respecto, la propia ley determina que en materia de radio y televisión, ejerce sus atribuciones, por medio de la Comisión de Quejas y Denuncias, la cual es uno de los órganos competentes que intervienen en la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores.

Esa intervención que la norma establece a favor de la Comisión de Quejas y Denuncias, se encuentra prevista para el dictado de las medidas cautelares necesarias, a fin de hacer cesar los actos o hechos que presuntamente constituyan una infracción a la ley, y evitar la producción de daños irreparables, así como la afectación a los principios rectores de la materia o la vulneración de bienes jurídicos tutelados constitucional y legalmente.

De esa forma, se desprende que dentro de la sistemática y la funcionalidad normativa, se dividen las funciones de los órganos que deben instrumentar y resolver el procedimiento especial sancionador, dejando las determinaciones urgentes, a través de una facultad legalmente establecida, a cargo de la supracitada Comisión, en virtud de que previsión de mérito, debe adoptarse de manera inmediata, y la decisión final al Consejo General.

Cierto, si se toma en consideración que se trata de una resolución provisional que además debe dictarse con la mayor celeridad, se comprende que el legislador, atendiendo a la naturaleza de las medidas cautelares y buscando que satisfagan de la manera más eficaz y efectiva la finalidad para la cual son creadas, haya determinado dejar tal atribución a favor de la aludida Comisión.

En esas condiciones, cobra congruencia la remisión que hace el propio código, al establecer que la suspensión de las transmisiones en los señalados medios de comunicación, debe realizarse cumpliendo los requisitos y observando los procedimientos previstos en el capítulo cuarto, Título primero, Libro Séptimo, donde a su vez se hace un envió al diverso artículo 365, párrafo cuarto, en el que en forma expresa se señala, que cuando la Secretaría General del Consejo estime que deben dictarse medidas cautelas, se lo propondrá a la supracitada Comisión, para que ésta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas, lo conducente.

Efectivamente, la sistemática y funcionalidad de las normas en examen, permite arribar a la conclusión, que en lo tocante a las multirreferidas medidas cautelares, el Consejo General es quien cuenta con la facultad originaria para decretarlas, y que por virtud de una disposición legal expresa, esa potestad también puede ser ejercida por la Comisión de Quejas y Denuncias, órgano que, derivado de su participación en el procedimiento de que se trata, se encuentra en posibilidad de dictarlas de manera inmediata, ya que esta clase de previsiones, por su naturaleza, deben ser adoptadas con la celeridad debida, con el propósito de lograr la satisfacción del fin para el cual son creadas; esto es, cesar las violaciones que pudieran traer como consecuencia la irreparabilidad de un derecho, o la trasgresión al orden público y al interés social.

Ello, porque según se vió, el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, únicamente hace referencia a la competencia originaria del órgano superior de dirección del Instituto para decretar medidas provisionales, como es la apuntada, sin menoscabo de que ésta también pueda determinarse por la Comisión de Quejas y Denuncias, en virtud de las facultades establecidas a su favor; además, porque la finalidad que tienen las medidas cautelares, per se, no cambia por el simple hecho de que se decreten respecto de cierta materia, ya que siempre buscan hacer cesar una violación y evitar la irreparabilidad del derecho discutido en el proceso o procedimiento en el que se decide su adopción.

Así, las medidas cautelares pueden dictarse tanto por el Consejo General como por la Comisión de Quejas y Denuncias; es decir, cualquiera de las dos autoridades señaladas tiene atribuciones expresas para acordar lo conducente sobre su adopción.

Lo anterior se robustece, si se toma en consideración que de ninguna de las disposiciones aplicables, permite advertir que haya sido intención del legislador conferir el ejercicio exclusivo de esa potestad al Consejo General, ya que en forma clara y expresa determinó, que a la aludida Comisión corresponde resolver si procede decretar alguna medida cautelar, sin hacer distingo en función de la temporalidad en que pueden adoptarse –según se encuentre o no en curso un proceso electoral federal-.

Es evidente que el vocablo resolver significa tomar una decisión con efectos vinculantes, lo cual se aparta de lo que constituye elevar una propuesta, en la medida en que esta última requiere de aprobación para alcanzar obligatoriedad.

De esa suerte, ninguna base hay para sostener, que la determinación adoptada por la Comisión de Quejas y Denuncias requiere para nacer como acto jurídico vinculativo, de la aprobación del Consejo General, dado que en los preceptos que regulan los procedimientos sancionadores no se contempla una disposición en ese sentido.

Aún más; de los preceptos en los que se contempla la atribución en comento, se advierte que el legislador con toda claridad diferenció la propuesta de medidas cautelares, con la decisión de su adopción, al determinar que la primera, corresponde hacerla al Secretario del Consejo cuando estime que deben dictarse medidas cautelares, y a la segunda, al señalar que la multicitada Comisión resolverá si éstas proceden.

Lo anterior encuentra su explicación, se insiste, en que la adopción de esa clase de medidas, muchas veces vienen aparejadas de la urgente necesidad de hacer cesar conductas infractoras, que por ende, deben dictarse con la celeridad que requiere la paralización de actos capaces de producir una afectación irreparable o de lesionar el orden público y al interés social, de ahí que, como se dijo en párrafos precedentes, la interpretación funcional de las normas atinentes a la suspensión de las transmisiones de radio y televisión –medida cautelar- dan pauta para sostener que la supracitada Comisión está facultada para decretarlas.

Lo contrario, podría provocar un daño irreparable para el sujeto que resiente la afectación con la difusión de promocionales que contienen propaganda político o electoral que se considera violatoria de la ley o del orden jurídico de nuestro país.

En efecto, si se toma en cuenta que los mensajes difundidos en radio y televisión –en cualquier tiempo-, penetran en la opinión pública de manera importante, dado que se trata de medios masivos de comunicación, se comprende, que el legislador haya solucionado dicha situación, estableciendo que el dictado de las medidas cautelares pueda realizarse por la aludida Comisión, la cual se integra con tres Consejeros Electorales, sin menoscabo, de que tal determinación también pueda adoptarse por el Consejo General.

Es dable reiterar lo señalado en el examen del motivo de inconformidad atinente a la vía idónea para conocer de las infracciones en materia de radio y televisión, en lo tocante a que la imperiosa necesidad que existe en el pronto dictado de las medidas cautelares, también se consagra en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual mandata que en el evento de que se vulneren las disposiciones en comento, las faltas deben ser sancionadas mediante procedimientos expeditos, y pueden incluir la orden de su cancelación inmediata.

En ese sentido, la celeridad está referida a la prontitud e inmediatez con la posibilidad de dictar medidas cautelares, las cuales por sus propias características, deben acordarse con toda celeridad.

Las medidas referidas, según la doctrina, por su naturaleza tienen esencialmente tres finalidades: la conservativa, -conforme a la cual, se busca facilitar una ejecución forzada-; mantener el status quo –lo cual significa conservar el estado del juicio-; y anticipativa –es decir, adelantan providencias que si se dictaran en el curso normal del procedimiento, perderían total o parcialmente su efecto o eficacia-.

De esa manera se explica, que esta clase de medidas surgen ante la necesidad de hacer cesar un acto capaz de producir un daño irreparable, y por ello deben decretarse con toda celeridad o prontitud, ya que la aducida condicionante –riesgo inminente de una afectación o daño irreparable por irresarcible- debe ser atendida con toda oportunidad.

Por ende, la naturaleza o la finalidad perseguida por las medidas cautelares la determina la propia ley, a partir de la vía que al efecto se prevé y a la materia del litigio, por lo que en ese sentido, no cabe sostener que como la resolución final corresponde tomarla al Consejo General, entonces también a él compete, necesariamente, decidir sobre la procedencia de tales previsiones.

Así, la celeridad exigida en la disposición constitucional para el decretamiento de las medidas cautelares, significa el reconocimiento que hizo el Constituyente Permanente, sobre los daños irreparables que pueden producirse a través de las transmisiones de propaganda política o electoral que se aparta de los cánones de licitud, en virtud de la forma en que permean en la opinión pública los mensajes propagados en medios masivos de comunicación.

Al propio tiempo, se reconoce que como la trasgresión al orden jurídico puede ocasionar un daño irreversible a los distintos actores políticos, ninguna justificación existe para retardar la cesación de actos perniciosos, especialmente, porque existe la obligación de respetar los principios rectores de la materia electoral.

Por ello, no cabe realizar una interpretación de la ley, en el sentido de que siempre debe ser el Consejo General quien acuerde si procede decretar las medidas cautelares, porque de esa forma, no sólo se privaría a la Comisión de Quejas y Denuncias de la atribución que expresamente le fue conferida en el código electoral federal, sino que también, ello podría dar lugar a provocar una tardanza injustificada en su dictado, con efectos perniciosos, dado los daños irreparables a la imagen pública de los partidos políticos que se pueden ocasionar, a través de la transmisión de propaganda política o electoral contraria a la ley.

No es óbice a lo anterior, lo alegado por el apelante respecto a que de estimarse que la Comisión de Quejas y Denuncias se encuentra autorizada para decretar medidas cautelares, existiría el riesgo de que el Consejo General no compartiera el criterio a partir del cual se determinó la procedencia para su adopción –precalificación de posible ilicitud de la conducta o acto que se ordena cesar- ya que la valoración preliminar que se lleva a cabo, tiene por fin establecer si existe una razonable probabilidad acerca de la juridicidad del derecho de quien solicita su protección, ante el riesgo de que la afectación se torne en irreparable.

Es decir, constituye una ponderación que se realiza sin perjuicio de que esa determinación pueda cambiar con el dictado de la resolución de fondo, por ser hasta ese momento cuando la autoridad electoral administrativa contará con los elementos suficientes y necesarios, para decidir si la conducta reprochada puede ser considerada como una infracción, y por ende, si amerita la imposición de una sanción, máxime cuando las medidas cautelares que atañen a violaciones en la supracitada materia de radio y televisión se ventilan en un procedimiento sumario o de tramitación abreviada, en los que a partir de la naturaleza de la controversia deben dirimirse en un menor tiempo, dada la repercusión que puede tener.

En ese orden de ideas, el juicio de valor que en forma preliminar efectúa la autoridad para resolver si procede acordar una medida cautelar, es una cuestión que en modo alguno puede servir de sustento, para concluir que la Comisión de Quejas y Denuncias carece de competencia para decretarla, dado que se trata de dos aspectos que evidentemente resultan diferentes, habida cuenta, que mientras la ponderación en comento, atañe a uno de los elementos que necesitan acreditarse para otorgar la medida cautelar, la competencia de quien puede decretarla, está referida a la atribución que legalmente se le confiere para actuar de acuerdo con las funciones que le son encomendadas en el procedimiento especial sancionador.

Desde otro ángulo, la disposición contenida en el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, encuentra una explicación adicional, que también se obtiene de una interpretación sistemática de los artículos 51, 109, 116 párrafo 2, 356, 361, párrafo 1, 362 párrafo 7, 367, 368 párrafos 1, 2 y 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los cuales se prevé que cuando los órganos del Instituto tengan conocimiento de hechos relacionados con conductas que implican la comisión de infracciones en materia de radio y televisión, así lo harán saber al órgano competente a efecto de que éste determine, si procede iniciar una investigación de oficio.

Ello, porque siendo uno de los órganos del propio Instituto el denunciante de conductas trasgresoras, adquiere justificación que sea el máximo órgano de dirección quien dicte la medida cautelar, en razón de la jerarquía existente, y de la transparencia y objetividad con las que el Instituto debe desarrollar todas sus actividades.

Así, en el supuesto apuntado, se busca evitar la producción de cualquier duda sobre la imparcialidad con la que deben actuar todos sus órganos, ya que al ser el Consejo General quien dicte la medida cautelar consistente en suspender la difusión de promocionales de la naturaleza que nos ocupa, se despeja todo resquicio que pueda empañar la legalidad de las medidas cautelares adoptadas; esto es, a través de esta disposición se equilibran los principios que rigen el actuar del Instituto y de los sujetos obligados por la ley sustantiva electoral.

En efecto, a través de ese mecanismo se salva que una decisión legalmente adoptada sea cuestionada, en forma tal, que lejos de impedir la producción de un daño, se cause una lesión mayor al que se pretende evitar.

Empero, en el asunto sometido a la revisión de este tribunal, no se surte la hipótesis señalada en párrafos precedentes, dado que el procedimiento se inició a partir de una denuncia presentada en contra del apelante por el Partido de la Revolución Democrática, es decir, a instancia de parte; por tanto, de acuerdo con la interpretación funcional realizada en torno a lo establecido en los artículos 365, párrafo 4, y 368 párrafo 8, del código electoral federal sustantivo, podemos decir que la autoridad competente para dictar la medida cautelar impugnada, es la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, y en ese sentido, se insiste, resulta inaplicable al caso particular lo dispuesto en el artículo 52 del invocado ordenamiento legal, en lo tocante a la competencia que se pretende fincar a favor del Consejo General, para aquellos casos en los que el procedimiento sancionador se inicia de oficio.

Para corroborar esta postura, basta retomar la lectura del acuerdo combatido, para apreciar que en éste no se cita como fundamento de la resolución el artículo 52 del código comicial federal, lo cual obedece, evidentemente, a que no estamos en ese supuesto.

La explicación de los motivos que anteceden, conducen a concluir, que la medida cautelar cuestionada fue dictada por una autoridad competente, en oposición a lo sostenido por el apelante, toda vez que ha quedado de manifiesto, que si bien el Consejo General tiene la facultad originaria para otorgarlas, éstas también pueden ser acordadas por la Comisión de Quejas y Denuncias; de ahí lo infundado del motivo de inconformidad examinado.

Por otra parte, se estima sustancialmente fundado el concepto de queja marcado con el numeral 3 de la reseña de agravios, en el que medularmente se sostiene, que la resolución combatida adolece de la fundamentación y motivación suficiente para sustentar la medida cautelar, por medio de la cual se ordenó suspender el promocional de propaganda política del Partido Acción Nacional.

Lo anterior, porque según se explicará, asiste razón al apelante cuando alega que la responsable omitió justificar la necesidad, idoneidad, racionalidad y proporcionalidad de la indicada medida cautelar, ya que del examen de la resolución impugnada se observa que la autoridad electoral administrativa, sin mayores razonamientos, se circunscribió a sostener que el promocional de mérito contiene expresiones desproporcionadas y denigrantes, dado que en él se asevera, en forma generalizada, que los miembros del Partido de la Revolución Democrática son “violentos”, sin que tales señalamientos estén apoyados en hechos que puedan respaldar semejantes afirmaciones.

En relación a la fundamentación y motivación que deben satisfacer las determinaciones en las que se decide decretar una medida cautelar, conviene nuevamente mencionar que esta clase de providencias, en términos generales, tienen por objeto conservar la materia de litigio y evitar la causación de daños graves e irreparables, por ello, pueden pronunciarse previo a su inicio, durante su tramitación, y en algunos casos, incluso en la etapa de ejecución.

De manera amplia, puede decirse que las condiciones a las que se encuentra sujeto su pronunciamiento, son las siguientes:

a) La probable existencia de un derecho, del cual se pide la tutela en el proceso.

b) El temor fundado de que, mientras llega la tutela jurídica efectiva, desaparezcan las circunstancias de hecho necesarias para alcanzar una decisión sobre el derecho o bien jurídico cuya restitución se reclama (periculum in mora).

La medida cautelar adquiere justificación si hay un derecho que requiere protección provisional y urgente, a raíz de una afectación producida –que se busca evitar sea mayor- o de inminente producción, mientras se sigue el proceso en el cual se discute la pretensión de fondo de quien sufre el daño o la amenaza de su actualización.

El criterio que debe tomarse en esta clase de medidas se encuentra en lo que la doctrina denomina como el fumus boni iuris unida al elemento del periculum in mora; en este sentido sólo son protegibles por medidas cautelares, aquéllos casos en los que se acredita la temeridad o actuar indebido de quien con esa conducta ha forzado la instauración del procedimiento.

El fumus boni iuris o apariencia del buen derecho, apunta a una credibilidad objetiva y seria sobre la juridicidad del derecho que se pide proteger, a fin de descartar que se trate de una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable.

El periculum in mora o peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del promovente de la medida cautelar, ante el riesgo de su irreparabilidad.

Esa situación obliga indefectiblemente a realizar una evaluación preliminar -aún cuando no sea completa- en torno a la justificación de las respectivas posiciones enfrentadas.

De esa suerte, si de este análisis previo resulta la existencia de un derecho, en apariencia reconocido legalmente de quien sufre la lesión o el riesgo de un daño inminente y la correlativa falta de justificación de la conducta reprochada, entonces, cuando se torna patente la afectación que se ocasionaría; esto es, el peligro en la demora, la medida cautelar debe ser acordada; salvo que el perjuicio al interés social o al orden público sea mayor a los daños y perjuicios que pudiera resentir el solicitante, supuesto en el cual, deberá negarse la medida cautelar.

Así, en atención a la naturaleza de este tipo de medidas, se requiere una acción ejecutiva inmediata y eficaz, que debe adoptarse mediante la ponderación de los elementos que obren el expediente, generalmente aportados por el solicitante, con el fin de determinar, en grado de seria probabilidad, si pueden producirse daños o lesiones irreparables.

Ahora bien, esta clase de providencias, como todo acto de molestia por parte de la autoridad, necesariamente debe fundar y motivar su decretamiento o la negativa de su dictado, en observancia al principio de legalidad, ya que según sea el sentido de la resolución, con ellas puede afectarse a cualquiera de los sujetos en conflicto.

Por tanto, la autoridad que tenga a su cargo establecer si procede o no acordarlas, y en su caso, determinar cuál procede adoptar, debe realizar diversas ponderaciones que permitan su justificación, como son las atinentes a los derechos en juego, la irreparabilidad de la afectación, la idoneidad de la medida cautelar, así como su razonabilidad y proporcionalidad. Esto, porque aun cuando existe un cierto grado de discrecionalidad de la autoridad a quien corresponde decidir si la acuerda, tal facultad no puede trasladarse al campo de la arbitrariedad.

No obstante lo expuesto, en el caso que se analiza, la autoridad responsable omitió realizar las valoraciones apuntadas, ya que para ordenar la suspensión de la transmisión del promocional de propaganda política del Partido Acción Nacional, se limitó a sostener que en éste se encontraban expresiones denigrantes y desproporcionadas, sin soporte en hechos que pudieran respaldar las afirmaciones ahí contenidas.

En efecto, del examen del acto reclamado fácilmente se advierte, que la autoridad electoral administrativa para calificar como denigrantes las expresiones de “violencia” y “violentos” empleados en el promocional, se limitó a hacer mención de los indicados vocablos, y de ahí obtuvo su calificación; empero, no emitió consideración con el objeto de poner de manifiesto las razones que la llevaron a tal conclusión; además dejó de observar, que en materia política los actores se encuentran expuestos a resentir críticas más severas, en atención a su participación en la toma de decisiones del país.

Ello en modo alguno significa, permitir toda clase de manifestaciones, ya que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 41, base III, apartado C, mandata a los partidos políticos abstenerse de utilizar en la propaganda política que difunden, expresiones que denigren a las instituciones y partidos políticos, así como las que calumnien a las personas; prohibición que se recoge en el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

De esa suerte, ante la restricción que se impone a los partidos políticos en la propaganda que difunden, es menester explicitar las razones que se tienen para afirmar que, una determinada expresión, sobrepasando el terreno de la severidad con la cual se produce una crítica, entra al campo de lo ilícito, lo cual obedece a que es inadmisible precalificar una conducta sin exponer el sustento que conduce a tal conclusión.

Lo anterior se robustece, si se toma en cuenta que las medidas cautelares encuentran su esencia en la necesidad imperiosa que autoriza otorgarlas.

Por ello, debe atenderse a la probabilidad seria respecto a que se está en presencia de una conducta que, eventualmente, al analizarla en el fondo, pueda ser considerada como injustificada o ilegal, de ahí que sea factible anticipar, al dictar la medida cautelar, la existencia de un derecho legalmente reconocido que, de no protegerse provocaría la vulneración en la esfera de derechos de quien resiente la afectación, pero sin que esa imperiosa necesidad de protección soslaye el principio de legalidad, esto es, la expresión de la motivación atinente.

En relación a los elementos que deben ponderarse para el otorgamiento de las medidas cautelares, constituye criterio orientador, la jurisprudencia P./J. 109/2004, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XX, Octubre de 2004, Novena Época, página 1849, bajo el rubro: “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA).

En el caso, la autoridad electoral administrativa no emitió consideración alguna en torno al contexto fáctico en el que se produjo el promocional, esto es, ninguna mención realizó, acerca de si en el mundo de los hechos, existía alguna causa o motivo al que respondiera la crítica realizada.

En adición a lo anterior, omitió ponderar los valores y bienes jurídicos en juego, dado que nada externó sobre las razones que debió tomar en cuenta, para valorar el derecho que debe retroceder, en beneficio de la protección del otro, máxime cuando se trata de derechos fundamentales.

Esto es, omitió señalar los argumentos que permitieran entender, el porqué se justifica la suspensión de la transmisión del promocional, es decir, la razón por la que se sostiene que las manifestaciones realizadas son denigrantes y que ningún hecho existe para soportar tales afirmaciones, cuando se omite analizar en forma completa el promocional y el contexto en el que fue dado, para estar en condiciones de esclarecer si se trata de una crítica dura y severa, o si va más allá de lo permitido por las disposiciones que prohíben afectar la integridad de la imagen pública de los partidos políticos, por la obligación que se impone de resguardar que sean objeto de ataques carentes de fundamento o realizados en un tono ignominioso, que por tanto, tiene por fin buscar el descrédito.

Al respecto, conviene recordar que el principio de racionalidad, consiste en que el acto de autoridad y la justicia, no pueden prescindir de la "razón", como elemento primario y sustancial de todo el conocimiento jurídico; por tanto, los medios que se elijan al resolver un problema determinado, deben guardar una vinculación real y objetiva con el problema a resolver o la medida a determinar, a fin de justificar que se adopta una solución razonable y ponderada, atendiendo a su magnitud.

Por otro lado, el principio de proporcionalidad, enfoca su análisis a dilucidar si la restricción es necesaria para la realización de los fines a alcanzar o de los daños o perjuicios que se pretenden evitar, pero fundamentalmente, efectúa un ejercicio de medición; es decir, intenta establecer a través de un parámetro determinado si la restricción es adecuada en cuanto a su intensidad, en razón de las particularidades del caso.

De lo anterior se obtiene, que al momento de dictar una medida cautelar, la autoridad debe valorar la magnitud de la conducta que se precalifica como indebida y el grado de afectación que se produce de no ordenarse la cesación de los actos nocivos, a fin de establecer si la medida cautelar adoptada, justifica llevarse a la máxima restricción o existe otra menos gravosa, con la cual también se alcanza la finalidad de proteger el derecho que se estima vulnerado, para evitar que sufra una afectación irreparable.

Esas son las razones que la autoridad tenía que exponer en la resolución combatida, sin embargo, dejó de emitir consideración sobre los motivos que tuvo en cuenta al valorar el asunto sometido a su conocimiento, para decretar la medida cautelar reclamada.

Por tanto, ante la ausencia de motivación de la medida cautelar reclamada, se revoca, en la materia de la impugnación, el acuerdo de veintiuno de abril de dos mil ocho, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, dictado en el expediente identificado con la clave SCG/QPRD/CG/069/2008, para el efecto de que la autoridad responsable en plenitud de sus atribuciones, emita una nueva determinación debidamente fundada y motivada, en el entendido que ello no implica la posibilidad de retransmitir el promocional del Partido Acción Nacional a que alude la resolución apelada en esta vía.

En consecuencia, lo conducente es ordenar la devolución del asunto, para que en un término máximo de veinticuatro horas, emita la decisión atinente en los términos recién apuntados.

Asimismo, deberá informar a la Sala Superior el cumplimiento que dé a la presente ejecutoria, dentro de las veinticuatro horas siguientes, a que lo anterior tenga lugar.

Como consecuencia de haber resultado fundados los agravios primero y tercero de la reseña de los conceptos de queja, resulta innecesario abordar el estudio del restante motivo de inconformidad.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

PRIMERO. En la materia de la impugnación, se revoca el acuerdo de veintiuno de abril de dos mil ocho, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, dictado en el expediente identificado con la clave SCG/QPRD/CG/069/2008, en los términos y para los efectos señalados en la parte final del considerando tercero de esta ejecutoria.

SEGUNDO. Se ordena al Instituto Federal Electoral, por conducto de sus órganos competentes, provea lo necesario, a efecto de que la denuncia presentada por el Partido de la Revolución Democrática, en lo que atañe a la materia de la presente impugnación, siga su tramitación y resolución, en los términos y bajo las formalidades del procedimiento especial sancionador.

TERCERO. Se ordena devolver el asunto a la autoridad responsable, para que en el término máximo de veinticuatro horas, emita una nueva resolución debidamente fundada y motivada, en los términos señalados en esta ejecutoria, debiendo informar a la Sala Superior sobre el cumplimiento que dé a lo ordenado, dentro de las veinticuatro horas siguientes.

NOTIFÍQUESE, personalmente al partido político actor, en el domicilio señalado en autos para tal efecto; por oficio, a la autoridad responsable, acompañado de copia certificada de esta sentencia y, por estrados, a los demás interesados.

Devuélvanse los documentos atinentes a la autoridad responsable y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvieron por mayoría de seis votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la disidencia del Magistrado Flavio Galván Rivera quien formula voto particular, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 187, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, FORMULA EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, AL RESOLVER EL RECURSO DE APELACIÓN IDENTIFICADO CON LA CLAVE SUP-RAP-58/2008.

Al no coincidir con el criterio de la mayoría, por considerar el suscrito que en el caso concreto asiste razón al apelante, en cuanto que en supuestos como el de la denuncia presentada en su contra se debe tramitarse conforme a las reglas del procedimiento especial sancionador y que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral no es competente para determinar, como medida cautelar la suspensión en la transmisión de propaganda electoral o política que se difunda en radio y televisión, formulo voto particular, en los términos que a continuación se expresan y que coinciden sustancialmente con lo argumentado en los considerandos cuarto y quinto del proyecto original presentado por el suscrito, rechazado por el voto de la mayoría de esta Sala Superior.

En el caso, la pretensión final del Partido Acción Nacional se hace consistir en que se determine la ilegalidad del procedimiento ordinario instaurado en su contra y se deje sin efecto la medida cautelar consistente en la orden de suspender la difusión de un promocional, alusivo al Partido de la Revolución Democrática, emitida por la Comisión de Denuncias y Quejas del Instituto Federal Electoral.

La causa de pedir, en un primer aspecto, se reduce a que de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 52 y 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es posible concluir que, en materia de radio y televisión, existe un procedimiento específico para la adopción de medidas cautelares distinto del régimen genérico previsto en el citado artículo 365, párrafo 4. Es decir, que la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de la transmisión de promocionales, para el caso de propaganda política o electoral en radio y televisión, es atribución exclusiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral, durante el trámite del procedimiento administrativo sancionador especial y no de la Comisión de Quejas y Denuncias del propio Instituto.

Es mi convicción, que el partido apelante cuestiona en su escrito de impugnación, tanto la admisión de la denuncia en la vía del procedimiento ordinario, como la determinación de adoptar medidas cautelares por parte de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.

En efecto, el partido apelante, en su escrito de agravios, señala textualmente lo siguiente:

De la interpretación armónica y funcional del artículo 52, en relación con el artículo 365, párrafo cuarto, ambos del código electoral, es posible concluir que, en materia de radio y televisión, existe un procedimiento específico para la adopción de medidas cautelares distinto al régimen genérico previsto en el citado artículo 365, párrafo cuarto. Es decir, la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de dicha propaganda, para el caso de propaganda política o electoral en radio y televisión, es atribución exclusiva del Consejo General, no de la Comisión de Quejas y Denuncias.

…

En efecto, el artículo 52 del Código Electoral remite expresamente al capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código Electoral, en cuanto a los requisitos y procedimientos que deben observarse en la atención de casos de propaganda política o electoral que resulte violatoria del Código. De la interpretación armónica y funcional de dicho dispositivo en relación con el régimen del procedimiento especial sancionador, puede válidamente concluirse que para la imposición de la medida cautelar consistente en la suspensión de promocionales político-electorales, resulta aplicable el procedimiento al que se refiere los artículos 367 a 371 de la ley electoral. Así las cosas, es claro que la facultad de ordenar la suspensión de las medidas cautelares corresponde al Consejo General, en los plazos y siguiendo las formalidades esenciales del procedimiento especial sancionador.

…

Por el contrario, la remisión contenida en el artículo 52 del Código Electoral a favor del procedimiento especial sancionador debe entenderse hecha única y exclusivamente en relación con los requisitos y procedimientos, no así al ámbito temporal de procedencia de dicho procedimiento. Siguiendo esta interpretación, es dable concluir que la suspensión, prevista en el artículo 52, es el remedio institucional frente a propaganda político-electoral difundida por radio y televisión, y que dicha suspensión ha de ordenarse en el marco de los requisitos y procedimientos establecido en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código.

Lo antes resaltado, en mi opinión, hace patente la voluntad del Partido Acción Nacional para controvertir la vía en que se tramitó la denuncia incoada en su contra.

En ese contexto, resulta necesario efectuar un pronunciamiento previo respecto para determinar si asiste razón al enjuiciante respecto de que en el caso resulta procedente la tramitación de la denuncia formulada en su contra siguiendo las reglas del procedimiento especial sancionador, previsto en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Tal concepto de agravio, a consideración del suscrito, resulta sustancialmente fundado.

El trece de noviembre de dos mil siete se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el decreto que reformó y adicionó, entre otros, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El nuevo texto del artículo 41 constitucional, en lo que interesa, es al tenor siguiente:

Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

…

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

…

Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

…

Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.

Como se puede advertir, de lo antes transcrito, se elevó a rango constitucional el imperativo de que la propaganda política y electoral que difundan los partidos políticos debe estar exenta de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, además abstenerse de calumniar a las personas.

Asimismo se dispuso que las infracciones, a lo dispuesto en el citado precepto constitucional, serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral, mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión.

El catorce de enero del año en curso fue publicado, en el Diario Oficial de la Federación, el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente a partir del día siguiente de su publicación, en el cual se establecieron las normas legales, reglamentarias de la reforma constitucional aprobada por el Poder Revisor Permanente de la Constitución, en el mes de noviembre del año próximo pasado.

Al respecto, se estableció un nuevo régimen “De las faltas electorales y su sanción”, regulado en el Título Primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dividido en cinco capítulos, con los siguientes rubros: Capítulo Primero, “Sujetos, conductas sancionables y sanciones”, Artículos 340 a 355, Capítulo Segundo: Disposiciones generales “Del procedimiento sancionador”, Artículos 356 a 360, Capítulo Tercero: “Del procedimiento sancionador ordinario”, Artículos 361 a 366, Capítulo Cuarto: “Del procedimiento especial sancionador”, Artículos 367 a 371; y, Capítulo Quinto: “Del procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos”, Artículos 372 a 378.

De la lectura de tales disposiciones se advierte la existencia de tres procedimientos específicos para el conocimiento de las quejas o denuncias formuladas por infracciones a las reglas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su caso, para la imposición de las sanciones correspondientes.

Los tres procedimientos tienen características especiales; son tramitados en forma distinta, además de que las autoridades competentes para el conocimiento de las diferentes etapas de cada procedimiento son distintas también.

Los procedimientos mencionados son:

I. El procedimiento sancionador ordinario;

II. El procedimiento especial sancionador, y

III. El procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos.

Para efectos de este análisis, solo serán objeto de análisis el procedimiento sancionador ordinario y el procedimiento especial sancionador, previstos en los capítulos tercero y cuarto antes mencionados, pues ello servirá de parámetro para determinar si le asiste o no razón al apelante.

I. Procedimiento sancionador ordinario. De este procedimiento cabe destacar los siguientes aspectos: en términos del artículo 361 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales puede iniciar a instancia de parte interesada o de oficio, cuando cualquier órgano del Instituto Federal Electoral tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras.

La queja o denuncia puede ser presentada por escrito, en forma oral o por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, debiendo cumplir los requisitos que al efecto prevé el párrafo 2, del artículo 362.

En caso de que se omitiera el cumplimiento de alguno de los requisitos legales, por regla, la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral debe prevenir al denunciante para que subsane la omisión, dentro del plazo improrrogable de tres días. De la misma forma lo prevendrá para que aclare su denuncia, cuando ésta sea imprecisa, vaga o genérica. En caso de no subsanar la omisión la denuncia se tendrá por no presentada.

La denuncia presentada en forma oral, por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, se debe hacer constar en acta, requiriendo la ratificación del denunciante, dentro del plazo de tres días, contados a partir de que se notifique la citación, so pena de tener por no formulada la denuncia.

La queja o denuncia puede ser formulada ante cualquier órgano del Instituto, debiendo ser remitida dentro del término de cuarenta y ocho horas a la Secretaría para su trámite, salvo que se requiera su ratificación por el quejoso; supuesto en el cual debe ser remitida una vez ratificada o, en su caso, cuando haya concluido el plazo para ello.

Los órganos desconcentrados que reciban una queja o denuncia sobre cualquier materia, procederán a enviar el escrito a la Secretaría dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, una vez que realicen las acciones necesarias para impedir el ocultamiento, menoscabo o destrucción de pruebas, además de allegarse de los elementos probatorios adicionales que estimen pertinentes para la investigación, sin que tales medidas impliquen el inicio anticipado de la tramitación de la queja o denuncia.

El órgano del Instituto que promueva la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que esta la examine junto con las pruebas aportadas.

En términos de lo ordenado en el párrafo 8 del artículo 362, recibida la queja o denuncia, la Secretaría procederá a:

a) Su registro, debiendo informar de su presentación al Consejo General;

b) Su revisión para determinar si procede prevenir al quejoso o denunciante;

c) Su análisis para determinar sobre su admisión o desechamiento, y

d) En su caso, determinar y solicitar las diligencias necesarias para el desarrollo de la investigación.

La Secretaría cuenta con un plazo de cinco días para emitir el acuerdo de admisión o propuesta de desechamiento, contado a partir del día en que reciba la queja o denuncia. En caso de que se hubiese prevenido al quejoso o denunciante, a partir de la recepción del desahogo de la prevención o de la fecha en la que concluya el plazo, sin que se hubiese desahogado la prevención.

Al respecto se prevén las causas de improcedencia y de sobreseimiento de la queja o denuncia, cuyo estudio se debe hacer de oficio. En caso de advertir que se actualiza alguna de ellas, la Secretaría debe elaborar un proyecto de resolución, en el que proponga el desechamiento o sobreseimiento, según corresponda.

Admitida la queja o denuncia, la Secretaría debe emplazar al denunciado, sin perjuicio de ordenar las diligencias de investigación que estime necesarias. Con la primera notificación al denunciado se le debe correr traslado, con una copia de la queja o denuncia, así como de las pruebas que en su caso haya aportado el denunciante o hubiera obtenido la autoridad, concediendo al denunciado un plazo de cinco días, para que conteste las imputaciones que se le formulan.

El plazo para llevar a cabo la investigación no podrá exceder de cuarenta días, contados a partir de la recepción del escrito de queja o denuncia en la Secretaría o del inicio de oficio del procedimiento por parte del Secretario. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, por una sola vez, hasta por un periodo igual, mediante acuerdo debidamente motivado que emita la Secretaría del Instituto Federal Electoral.

Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que se deben dictar medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, para que esta Comisión resuelva lo conducente, en un plazo de veinticuatro horas, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procedimientos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Concluido el desahogo de las pruebas y, en su caso, agotada la investigación, la Secretaría pondrá el expediente a la vista del quejoso o denunciante y del denunciado para que, en un plazo de cinco días, manifiesten lo que a su derecho convenga. Transcurrido ese plazo la Secretaría debe elaborar el proyecto de resolución, en un plazo no mayor a diez días, contados a partir del desahogo de la última vista; vencido el plazo mencionado, el Secretario lo puede ampliar, hasta por un plazo igual, mediante acuerdo en el que se señalen las causas que lo motiven.

El proyecto de resolución debe ser enviado a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo de cinco días, para su conocimiento y estudio.

El presidente de la citada Comisión, a más tardar al día siguiente de la recepción del proyecto, debe convocar a sesión a los demás integrantes de la Comisión, la cual no se debe celebrar antes de que transcurran veinticuatro horas, a partir de la convocatoria a sesión, con la finalidad de que el órgano colegiado analice y valore el proyecto de resolución, atendiendo a lo siguiente:

a) Si el proyecto de la Secretaría propone el desechamiento o sobreseimiento de la investigación o la imposición de una sanción y la Comisión está de acuerdo, el proyecto debe ser turnado al Consejo General para su estudio y votación;

b) Si la Comisión no aprueba el proyecto lo debe devolver al Secretario, exponiendo las razones respectivas, o sugiriendo, en su caso, las diligencias a realizar, para el perfeccionamiento de la investigación;

c) En un plazo no mayor a quince días, posteriores a la devolución del proyecto, la Secretaría debe formular un nuevo proyecto de resolución, tomando en consideración los razonamientos y argumentos de la Comisión.

Una vez que el Presidente del Consejo General reciba el proyecto correspondiente, debe convocar a sesión, remitiendo copia del proyecto a los demás Consejeros, por lo menos tres días antes de la fecha de la sesión.

En la sesión en que conozca del proyecto de resolución, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará:

a) Aprobarlo en sus términos;

b) Aprobarlo, ordenando al secretario del Consejo realizar el engrose, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros;

c) Aprobarlo con modificaciones, en la misma sesión, siempre y cuando se considere que se puede hacer, sin contradecir lo considerado en el proyecto;

d) Rechazarlo y ordenar a la Secretaría elaborar un nuevo proyecto, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros. En este caso se considera aprobado un acuerdo de devolución del proyecto.

En caso de empate en la votación, motivado por la ausencia de alguno de los consejeros electorales, se procederá a una segunda votación; de persistir el empate, el consejero presidente determinará que se presente en una sesión posterior, en la que estén presentes todos los consejeros electorales.

El consejero electoral que disienta de la mayoría podrá formular voto particular, el cual se insertará en la resolución respectiva, si se remite al Secretario dentro de los dos días siguientes a la fecha de aprobación del proyecto.

II. Procedimiento especial sancionador. Conforme a lo previsto en el Capítulo Cuarto, del Título Primero, del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro de los procedimientos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial sancionador, cuando se denuncie la comisión de conductas que:

a) Violen lo establecido en la base III párrafo segundo del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral, establecidas para los partidos políticos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, o

c) Constituyan actos anticipados de precampaña o de campaña.

Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión, durante los procedimientos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente debe presentar la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.

Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada. La denuncia debe reunir los requisitos previstos en el párrafo 3 del artículo 368.

El órgano del Instituto que reciba o presente la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que ésta la examine, junto con las pruebas aportadas.

La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando: a) No reúna los requisitos previstos en el citado artículo 368 párrafo 3; b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un procedimiento electoral; c) El denunciante no aporte ni ofrezca prueba alguna de su dicho, y d) La materia de la denuncia resulte irreparable.

En el supuesto de desechamiento, la Secretaría debe notificar al denunciante su resolución, por el medio más expedito a su alcance, dentro del plazo de doce horas; la resolución debe ser confirmada por escrito.

Cuando se admita la denuncia, se debe emplazar al denunciante y al denunciado para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, a celebrar dentro de las cuarenta y ocho horas posteriores a la admisión. En el escrito respectivo se informará al denunciado sobre la infracción que se le imputa y se le correrá traslado de la denuncia, con sus anexos.

Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 365 del Código en consulta.

La audiencia de pruebas y alegatos se debe celebrar de manera ininterrumpida, en forma oral, conducida por la Secretaría, haciéndola constar por escrito.

En el procedimiento administrativo sancionador especial no son admisibles más pruebas que la documental y la técnica.

Iniciada la audiencia, se dará el uso de la voz al denunciante, a fin de que, en una intervención no mayor de quince minutos, resuma los hechos que motivaron la denuncia y haga una relación de las pruebas que, a su juicio los corroboran. Si el procedimiento se inició de oficio la Secretaría actuará como denunciante;

Acto seguido, se dará el uso de la voz al denunciado, a fin de que, en un tiempo no mayor de treinta minutos, responda a la denuncia, ofreciendo las pruebas que a su juicio desvirtúen los hechos que le son imputados;

La Secretaría debe resolver sobre la admisión de pruebas y, acto seguido, proceder a su desahogo; concluido el desahogo de pruebas, la Secretaría concederá, en forma sucesiva, el uso de la voz al denunciante y al denunciado o a sus representantes, quienes podrán alegar en forma escrita o verbal, por una sola vez y en tiempo no mayor a quince minutos cada uno.

Celebrada la audiencia, la Secretaría debe formular un proyecto de resolución, dentro de las veinticuatro horas siguientes, para presentarlo al consejero presidente, quien debe convocar a los demás miembros del Consejo General a una sesión de resolución, que se debe celebrar dentro de las veinticuatro horas posteriores a la entrega del citado proyecto.

En la sesión respectiva el Consejo General conocerá y resolverá sobre el proyecto de resolución. De estar comprobada la infracción denunciada, el Consejo General debe ordenar la cancelación inmediata de la transmisión, en radio y televisión, de la propaganda política o electoral, motivo de la denuncia; el retiro físico o la inmediata suspensión de la distribución o difusión de propaganda violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cualquiera que sea su forma o medio de difusión; asimismo debe imponer las sanciones correspondientes.

Hecha la síntesis precedente, con la finalidad de hacer evidente las diferencias en el trámite y resolución de las quejas o denuncias relativas a los dos procedimientos administrativos sancionadores, ordinario y especial, se inserta a continuación un cuadro comparativo, desde la presentación de la queja o denuncia o bien del inicio de oficio, hasta el momento de la resolución, atendiendo a los plazos previstos en la legislación electoral.

Como se puede advertir, la diferencia en el trámite y resolución de los procedimientos administrativos sancionadores, ordinario y especial, es sustancial en términos de el tiempo que se toman cada una de las etapas previstas.

III. Un especial procedimiento administrativo sancionador. De una interpretación literal de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 367 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se puede concluir que el procedimiento especial sancionador está limitado a conocer de irregularidades que pueden ocurrir durante el desarrollo de un procedimiento electoral; sin embargo, al efectuar la interpretación sistemática y funcional propuesta por y actor, es dable concluir que, derivado de lo dispuesto por el artículo 41, párrafo segundo, base III, Apartado C, párrafo primero y Apartado D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionado con el numeral 52 del citado Código federal electoral, se advierte la existencia de un procedimiento especial sancionador que se puede instaurar en cualquier tiempo, diverso al que transcurre durante el procedimiento electoral definido y descrito en los artículos 209 y 210 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, todo ello tratándose de propaganda electoral o política, difundida en medios de comunicación social como es la radio y la televisión.

A efecto de evidenciar lo anterior, resulta pertinente tener presente lo dispuesto literalmente en los preceptos jurídicos antes precisados:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

...

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 52

1. El Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que resulte violatoria de este Código; lo anterior, sin perjuicio de las demás sanciones que deban aplicarse a los infractores. En estos casos el Consejo General deberá cumplir los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, titulo primero, del Libro Séptimo de este Código.

El análisis de los textos constitucional y legal antes transcritos, permiten advertir lo siguiente:

a)                            El Instituto Federal Electoral, por conducto del Consejo General puede ordenar la suspensión inmediata de la transmisión de cualquier propaganda política o electoral, en radio o televisión, que resulte violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

b)                            Para que ello se pueda actualizar es preciso que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral presente una propuesta, motivada y fundada al citado Consejo General;

c)                             Para determinar la suspensión en la transmisión de propaganda política o electoral, en radio y televisión, el Consejo General del Instituto Federal Electoral debe cumplir los requisitos y observar el procedimiento administrativo especial sancionador, previsto en el Libro Séptimo, Titulo Primero, Capítulo Cuarto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

d)                            Con independencia de la determinación de suspender la transmisión de la mencionada propaganda, el Consejo General del Instituto Federal Electoral puede imponer otras sanciones a los infractores.

De lo anteriormente expuesto, resulta trascendente determinar los alcances de la expresión “cualquier propaganda política o electoral”, incluida en la redacción del texto del artículo 52 del Código federal electoral.

Es convicción del suscrito que la frase, contenida en ese precepto, se utiliza con la finalidad de señalar un amplio margen de aplicación de la norma; es decir, que el legislador dotó al Consejo General del Instituto Federal Electoral de amplias facultades para impedir, en radio y televisión, la transmisión de cualquier tipo de propaganda, en materia política y electoral, que pudiera resultar contraria a las vigentes reglas contenidas en la respectiva normativa electoral, constitucional y legal.

En mérito de ello, consciente de que la actividad de los partidos políticos no se circunscribe únicamente a la obtención del voto, durante los procedimientos electorales y fuera de éstos, el legislador ordinario precisó que la facultad de suspensión se encontraba dirigida a evitar la difusión, en radio y televisión, de cualquier propaganda política o electoral, contraria a las reglas de la Constitución General de la República y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con independencia del tiempo en que se realice la difusión respecto del calendario electoral federal, fuera del legalmente denominado “proceso electoral”.

En ese contexto, no ha lugar a dudas de que la propaganda electoral es aquella que se define en el párrafo 3 del artículo 228 del citado ordenamiento electoral federal como “…el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas”. Esto es, la propaganda electoral está circunscrita al desenvolvimiento de la campaña electoral, como parte de la etapa preparatoria de la elección conforme a lo previsto en el artículo 210, párrafo 2, inciso a) y párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; en consecuencia la propaganda electoral está circunscrita al desarrollo de un procedimiento electoral, ordinario o extraordinario.

Sin embargo, el citado artículo 52 del Código electoral federal, también contempla la posibilidad de inhibir la difusión en radio y televisión de cualquier tipo de propaganda política, en cualquier tiempo, fuera del proceso electoral. El término empleado, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, deriva de la voz “cualquiera”, que es un pronombre indefinido, que tiene como acepción alguno, sea el que fuere.

En ese orden de ideas, atendiendo al significado gramatical de la voz empleada por el legislador, la prohibición para transmitir propaganda política debe darse con independencia de que se desarrolle en el contexto de un procedimiento electoral, como pudieran ser los mensajes de precampaña, en términos de lo dispuesto por el párrafo 3 del artículo 212 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, o bien se contextualice fuera de un procedimiento electoral, como los mensajes de difusión de las actividades ordinarias de los partidos políticos, con las que, como entidades de interés público, en términos del artículo 41, párrafo segundo, base I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promuevan la participación del pueblo en la vida democrática del país.

En ese orden de ideas, respecto de cualquier tipo de propaganda política o electoral que sea transmitida en radio o televisión, con independencia del tiempo en que se difunda, respecto del calendario electoral, resulta procedente su suspensión, como medida cautelar o definitiva, mediante la aplicación de un procedimiento especial sancionador, en términos de lo dispuesto por el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, relacionado con lo previsto en el Libro Séptimo, Título Primero, Capítulo Cuarto del mismo ordenamiento legal.

Luego entonces, asiste razón al enjuiciante cuando afirma que de la interpretación armónica y funcional del citado artículo, relacionado con el régimen del procedimiento especial sancionador, se puede válidamente concluir que para la imposición de la medida cautelar consistente en la suspensión de promocionales, resulta aplicable el procedimiento especial sancionador y no el procedimiento sancionador ordinario, como indebidamente lo instrumentó la responsable.

Ahora bien, determinado el procedimiento que resulta aplicable, para el caso concreto, resulta indispensable, en vía de consecuencia, dilucidar si la adopción de medidas cautelares, tratándose de la suspensión de la transmisión de propaganda política o electoral en radio y televisión, es facultad de la Comisión de Quejas y Denuncias o, como afirma el actor, si compete tal atribución al Consejo General del Instituto Federal Electoral.

En la doctrina, se reconoce que las medidas cautelares o providencias precautorias, son los instrumentos que puede decretar el juzgador, a solicitud de parte o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las mismas partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un proceso (Medidas Cautelares. Héctor Fix-Zamudio y José Ovalle Favela en Enciclopedia Jurídica Mexicana. Ed. Porrúa. México, 2002).

Según jurisprudencia firme de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la determinación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; su finalidad es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución definitiva, asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho, cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, porque buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado, desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica.

Lo anterior, encuentra sustento en la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, que obra bajo el rubro y texto siguientes:

MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia, establecida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con existencia independiente, cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse que la emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige la garantía de previa audiencia.

La tesis es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, marzo de mil novecientos noventa y ocho, página dieciocho.

En este contexto, es evidente que, la aplicación de medidas cautelares, está prevista y regulada en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores ordinario y especial, establecidos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Al respecto, resulta importante tener presente, dentro de las reglas del procedimiento especial sancionador, lo dispuesto por el párrafo 8 del artículo 368 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que a la letra establece:

“Artículo 368

…

8.Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 364(sic) de este Código.

Cabe precisar que la remisión hecha en esta disposición legal resulta errónea, dado que lo relativo a las medidas cautelares está previsto en el diverso artículo 365, párrafo 4, del citado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que a su vez dispone:

Artículo 365

…

4. Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que esta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas, lo conducente, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en este Código.

De lo anterior, es dable concluir que, ordinariamente, la facultad de adoptar medidas cautelares, en la tramitación de los procedimientos administrativos especiales sancionadores, durante el desarrollo de un procedimiento electoral, es competencia de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.

No obstante, tratándose de la medida cautelar consistente en la suspensión de la transmisión de determinada propaganda electoral o política en radio o televisión, fuera del procedimiento electoral es competencia del Consejo General del Instituto Federal Electoral, conforme a lo dispuesto literalmente por el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, relacionado con el artículo 41, párrafo segundo, base III, Apartados C y D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El citado precepto legal, como ya se anticipó, establece que el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene la facultad de adoptar la decisión de suspender inmediatamente la transmisión de propaganda, política o electoral, en radio y televisión, siempre que ello recaiga a una petición fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, en términos de las reglas previstas para el procedimiento administrativo especial sancionatorio, establecido en el Libro Séptimo, Titulo Primero, Capítulo Cuarto, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Al respecto, se debe tener presente que, según lo analizado en consideraciones precedentes, la única etapa del procedimiento especial sancionatorio en el cual interviene la Comisión de Quejas y Denuncias es en la determinación de medidas cautelares, en términos de lo ordenado por el párrafo 8, del artículo 368 del Código federal electoral, relacionado con el numeral 365, párrafo 4, del mismo Código, disposiciones que, interpretadas en forma sistemática y funcional, con el multicitado artículo 52, lleva a la conclusión de que si la medida cautelar a determinar se hace consistir en la suspensión de la transmisión de determinada propaganda, política o electoral, en radio y televisión, fuera de un proceso electoral, la mencionada Comisión de Quejas y Denuncias, se debe limitar a presentar una propuesta, debidamente fundada y motivada, para que sea el Consejo General del Instituto Federal Electoral el que determine si procede o no dictar, como medida cautelar la suspensión de la transmisión en radio y televisión de la aludida propaganda política o electoral.

De lo anterior, arribo a la conclusión de que, por regla, en la tramitación de un procedimiento administrativo especial sancionatorio, la determinación de cualquier medida cautelar es competencia de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, con excepción del caso en que se proponga la suspensión de la transmisión de propaganda, política o electoral, en radio o televisión, fuera de un proceso electoral, pues en este supuesto, la facultad para asumir la medida cautelar es única y exclusiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Lo anterior, resulta aplicable, aún si se estimara que la regla contenida en el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que otorga la facultad al Consejo General del Instituto Federal Electoral para suspender inmediatamente la transmisión de propaganda electoral o política y las facultades conferidas a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral en materia de medidas cautelares constituyeran una antinomia, esta se resolvería conforme a la regla específica, como se verá a continuación.

Es de explorado derecho en la doctrina, derivado de los estudios al respecto de Norberto Bobbio y Hans Kelsen, se reconocen tres criterios para solucionar antinomias, los cuales encuentran sustento en los principios generales del derecho. Dichos criterios, son: jerárquico, cronológico y de especialidad.

El criterio jerárquico derivado de la locución latina "lex superior derogat legem inferiorem" se orienta a que la inferioridad de una norma con respecto a otra consiste en la menor fuerza de su poder normativo.

El criterio cronológico: "lex posterior derogat priorem", atiende a que un conflicto entre dos enunciados normativos de igual extensión e idéntico rango jerárquico desaparecería por la aplicación del posterior en el tiempo.

Finalmente, el criterio de especialidad identificado con la locución : lex specialis derogat generale, obedece a que existe un enunciado general que se aplica a todos los supuestos excepto aquél previsto en un enunciado especial, lo que materializa una diferencia en su ámbito de aplicación. Es decir hay disposiciones que, por voluntad del legislador, son especificas, en las que se establece una diferencia respecto de la aplicación ordinaria de la norma

Primeramente, se debe tener presente que las reglas en conflicto, esto es, los artículos 52, 365, párrafo 4, y 368, párrafo 8, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, son de la misma jerarquía y fueron emitidas en la misma temporalidad, por lo que el criterio a atender es el de la especificidad de la norma.

En efecto, en esta materia, fue voluntad del legislador ordinario prever un procedimiento administrativo sancionador específico con características especiales, único para el caso de que la queja o denuncia verse sobre la transmisión de propaganda política o electoral en radio o televisión, al cual le son aplicables las reglas del procedimiento especial sancionador pero, a diferencia de éste, en el que las medidas cautelares pueden ser determinadas por la Comisión de Quejas y Denuncias en términos de los artículos 365, párrafo 4 y 368, párrafo 8 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tratándose de propaganda política o electoral en los citados medios de comunicación social, se requiere que la determinación emane del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para poder suspender inmediatamente, cualquier mensaje político o electoral, aun cuando sea como medida cautelar, en términos del artículo 52 del citado Código Electoral, que constituye la norma especial.

Lo anterior se advierte, con meridiana claridad, si se atiende también a lo expresado por el legislador ordinario en la exposición de motivos de la iniciativa de Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, actualmente en vigor, en la que textualmente se sostuvo:

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, presentada ante el senado.

CC. SECRETARIOS DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN.

PRESENTES.

Con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los suscritos, legisladores de diversos grupos parlamentarios representados en la LX legislatura del H. Congreso de la Unión, sometemos a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto que contiene el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y abroga el hasta ahora vigente. Nuestra propuesta se fundamenta en la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

…

F. Procedimientos, sujetos, conductas y sanciones

…

Para hacer efectivas las sanciones aplicables a los partidos políticos en materia de radio y televisión ante el evento de la difusión de propaganda electoral contraria a la Constitución y la ley, se propone llevar al Cofipe las reglas aplicables al procedimiento especial sancionador que el Tribunal Electoral se vio obligado a crear, por resolución de su Sala Superior, ante la notoria deficiencia del Código vigente y vista la incapacidad que provocó al Consejo General del IFE, ante los hechos ocurridos en materia de propaganda negativa durante la campaña presidencial de 2006.

Cabe precisar que la suspensión de la propaganda partidista es una medida cautelar sujeta a la decisión del Consejo General del IFE, y en su caso de la Sala Superior del Tribunal. No es una sanción a concesionarios o permisionarios de radio y televisión. En otros casos, el procedimiento será aplicable solamente en casos de notoria violación a la ley por parte de terceros.

Cualquier interpretación diversa, estoy convencido, implica una oposición directa a la voluntad del legislador ordinario, quien expresamente consideró en la emisión del acto legislativo al Consejo General del Instituto Federal Electoral como única autoridad con posibilidad de suspender inmediatamente la transmisión de un promocional en radio o televisión, en términos del artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Es decir, el legislador ordinario ex profeso consideró que la suspensión de la propaganda partidista es una medida cautelar sujeta a la decisión del Consejo General del Instituto Federal Electoral y no así a la Comisión de Quejas y Denuncias de esa autoridad administrativa.

En ese orden de ideas, resulta indudable que le asiste razón al enjuiciante, en este caso particular, cuando aduce que la adopción de la medida cautelar, consistente en la suspensión de la difusión, en radio o televisión de un determinado promocional o propaganda, política o electoral, es facultad exclusiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral y no de la Comisión de Quejas y Denuncias señalada como responsable.

Lo antes expuesto y fundado, en mi concepto, resulta suficiente para determinar que resultó incorrecto el proceder del Secretario Ejecutivo al iniciar un procedimiento ordinario, siendo que se debió tramitar como procedimiento especial sancionador, por lo que, en mi concepto, resulta procedente reponer la tramitación del referido procedimiento administrativo. De igual forma, procede revocar la medida cautelar dictada por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, recaída a la solicitud del encargado del despacho de la Secretaría de ese Instituto, dentro del procedimiento administrativo sancionador tramitado en el expediente identificado con la clave SCG/QPRD/CG/069/2008.

En atención a lo antes concluido, en mi concepto resulta innecesario el pronunciamiento respecto de los demás conceptos de agravio expresados por el Partido Acción Nacional en su escrito de Apelación. Por virtud de ello, considero que los puntos resolutivos debieran redactarse del modo siguiente:

R E S U E L V E:

PRIMERO. Se revoca la resolución de veintiuno de abril del año en curso, emitida por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, dentro del procedimiento administrativo sancionador tramitado en el expediente identificado con la clave SCG/QPRD/CG/069/2008, en la parte que fue objeto del recurso de apelación promovido por el Partido Acción Nacional.

SEGUNDO. Se ordena reponer el procedimiento sancionador para el efecto de que el Instituto Federal Electoral proceda en términos de los considerandos cuarto y quinto de la presente ejecutoria[2].

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA