Ciudad de México, a dos de mayo de dos mil dieciocho.

Sentencia que revoca el acuerdo INE/CG282/2018 del Consejo General del INE que aprobó criterios aplicables para el prorrateo de gastos durante las campañas federales coincidentes con campañas e intercampañas locales correspondientes al proceso electoral federal en curso. El acuerdo mencionado es controvertido por el PES y MC.

Í N D I C E

GLOSARIO

I. ANTECEDENTES

A. Proceso electoral federal

1. Inicio del proceso. El 8 de septiembre de 2017, inició el proceso electoral federal para la elección de Presidente de la República, Diputados y Senadores.

2. Consulta. El 20 de marzo[2], el representante legal de MC solicitó al INE que emitiera lineamientos sobre el prorrateo entre los distintos tipos de coaliciones y partidos políticos en el proceso electoral federal.

3. Acuerdo impugnado. El 28 de marzo[3], el Consejo General emitió un acuerdo mediante el cual respondió a la consulta y emitió criterios para el prorrateo de gastos de campaña federales, coincidentes con campañas e intercampañas locales.

B. Recursos de apelación

1. Demandas. El 6 de abril, el PES y MC interpusieron recurso de apelación en contra del acuerdo referido.

2. Recepción y turno. El 10 siguiente, se recibieron en esta Sala Superior la demanda y las constancias atinentes, por lo que, la Magistrada Presidenta integró los expedientes SUP-RAP-97/2018 y SUP-RAP-98/2018, y los turnó a la ponencia del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña.

3. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, se admitieron las demandas y, al no existir alguna cuestión pendiente de desahogar, se cerró la instrucción.

II. COMPETENCIA, ACUMULACIÓN y PRESUPUESTOS procesales

A. Competencia

Esta Sala Superior es competente para conocer de los recursos de apelación planteados por el PES y MC, debido a que lo impugnado es un acuerdo del Consejo General relacionado con la fiscalización de gastos de campaña[4].

B. Acumulación

Se debe acumular el expediente SUP-RAP-98/2018 al SUP-RAP-97/2018, debido a que en ambos se controvierte el mismo acuerdo y porque el último se recibió inicialmente en esta Sala[5].

Se ordena agregar copia certificada de esta sentencia al expediente SUP-RAP-98//2018.

C. Presupuestos procesales

1. Forma. Las demandas se presentaron por escrito ante la autoridad responsable; se hace constar el nombre de los recurrentes y la firma de sus representantes; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa cada impugnación; los agravios que causa el acto impugnado, y los preceptos presuntamente violados.

2. Oportunidad. La demanda de MC está en tiempo porque el acuerdo impugnado se le notificó el 2 de abril, y presentó su recurso el 6 de abril[6], es decir, dentro del plazo de 4 días previsto en la Ley.

Se concluye que el recurso de apelación del PES es oportuno porque manifestó que el acuerdo impugnado le fue notificado hasta el 3 de abril, y esto no fue cuestionado por la autoridad responsable. En ese sentido, si la demanda se presentó el 6 de abril, es oportuna[7].

3. Legitimación y personería. Los requisitos señalados están satisfechos, dado que los recursos de apelación fueron presentados por partidos políticos (PES y MC), a través de sus representantes suplente y propietario, respectivamente, ante el Consejo General, calidad que les reconoció la responsable en los correspondientes informes circunstanciados[8].

4. Interés para interponer el recurso. MC cuentan con interés jurídico para interponer el actual recurso, porque el acuerdo impugnado derivó de una consulta que realizó al Consejo General.

El PES porque tiene el derecho de vigilar el proceso electoral[9].

5. Definitividad. Esta Sala Superior no advierte algún otro medio de impugnación que deba agotarse por los recurrentes antes de acudir a esta instancia, con lo cual debe tenerse por satisfecho el requisito.

III.ESTUDIO DE FONDO

Apartado preliminar: materia de controversia

1. Consulta.

Como se indicó, MC solicitó al Consejo General que emitiera lineamientos sobre el prorrateo de los gastos de campaña realizados a favor de candidatos postulados por las distintas modalidades de coalición y los partidos políticos[10].

2. Acuerdo

En el acuerdo mediante el cual se resolvió la consulta y se emitieron criterios aplicables al prorrateo de gastos durante campañas electorales se consideró:

a) Los gastos que se pueden prorratear son los correspondientes a eventos, gastos en espectaculares y demás propaganda fija ubicada en la vía pública[11].

b) La viabilidad de que exista prorrateo del gasto de campaña cuando se beneficie a candidatos que fueron postulados en coalición e individualmente por los partidos que la conforman, respecto de los cargos para los que no se coaligaron[12].

c) La aplicación de los criterios de prorrateo tanto a coaliciones, partidos políticos y candidatos independientes.

3. Planteamientos

a) Respecto a que sólo pueden prorratearse los gastos relacionados con eventos, espectaculares y propaganda fija, MC plantea que no existe justificación para que sólo esos gastos sean objeto de prorrateo.

b) En cuanto a la legalidad de prorratear gastos de campaña entre candidatos postulados en coalición y los que son postulados de manera individual por los partidos que la integran, el PES sostiene que no está justificado porque se trata de una cuestión que ya está regulada en el Reglamento de Fiscalización.

c) Finalmente, MC afirma que en su consulta no planteó que se regulara el tema de las candidaturas independientes y que nos es válido aplicar los mismos criterios a candidatos postulados por partidos y coaliciones que a candidaturas sin partido.

4. Materia a resolver

Lo que será materia de estudio de esta sentencia es:

a) Tema 1. ¿Si sólo debía pronunciarse sobre el prorrateo de gastos de campaña por espectaculares, eventos y propaganda fija en vía pública?

b) Tema 2 ¿Si el tema prorrateo de los gastos de campaña entre candidatos postulados por una coalición y los postulados por sus integrantes de manera individual ya está regulado en el Reglamento de Fiscalización y, por tanto, no existe justificación para emitir un criterio?

c) Tema 3 ¿Si es correcto que el Consejo General incluyera el tema de las candidaturas independientes a pesar de que no se planteó en la consulta? y ¿Si es válido que en el acuerdo se estableciera que se aplicarían los mismos criterios a candidatos de partidos políticos y coaliciones y a candidaturas independientes?

Lo anterior se analizará en los siguientes apartados.

Tema 1. Gastos que pueden ser distribuidos

 1.1. Acuerdo impugnado

En el acuerdo impugnado se estableció que sólo era necesario emitir criterios del prorrateo de gastos de campaña respecto a eventos, espectaculares y demás propaganda fija, por la posibilidad de que las distintas formas de participación de los partidos políticos coincidieran en el marco de los procesos electorales locales y federales[13].

 1.2 Planteamiento

MC sostiene que la autoridad responsable, injustificadamente, se limitó a pronunciarse respecto a gastos en eventos, espectaculares y demás propaganda fija ubicada en la vía pública, sin tomar en consideración que otros gastos también pueden ser objeto de prorrateo.

Sostiene que no hay justificación para que únicamente incluyera esos gastos.

1.3 Decisión

Tiene razón MC, porque no hay justificación para que la autoridad responsable se limitara a pronunciarse sobre el prorrateo a los gastos por espectaculares, eventos y propaganda fija, debido a que la Ley de Partidos y el Reglamento de Fiscalización regulan otro tipo de gastos que pueden ser prorrateados entre los distintos tipos de participación de los partidos políticos.

 1.4 Justificación

a. Gastos susceptibles de distribución. Respecto al prorrateo, esta Sala Superior[14] ha establecido que consiste, básicamente, en la distribución de gastos entre las campañas o candidaturas que se promocionan ante el electorado para la obtención del voto en las elecciones.

Se trata de uno de los procedimientos para el control y fiscalización oportuna de las erogaciones que realicen los partidos políticos, con motivo de los actos realizados para la obtención del sufragio popular.

Es decir, el prorrateo presupone la existencia de un gasto erogado para la obtención del voto, y tiene el objetivo de asignar un monto específico al tope de gastos de las campañas beneficiadas, a partir de la aplicación de reglas que ponderan diversos parámetros, buscando impactar el gasto de manera proporcional a los topes establecidos entre las campañas beneficiadas.

En la Ley de Partidos se establece que pueden prorratearse los gastos genéricos de campaña, entre otros, los realizados en actos de campaña y de propaganda[15], en el que se promueva el voto por un conjunto de candidatos, cuando no se especifique el candidato o gasto de campaña.

Esta disposición no limita el prorrateo a algún gasto de campaña o propaganda en específico, sino que deja un amplio margen para que los gastos por esos conceptos sean objeto de una distribución proporcional entre candidatos beneficiados.

Por su parte, el Reglamento de Fiscalización ha establecido criterios para identificar el beneficio de los candidatos y realizar el prorrateo cuando en la propaganda se refiera específicamente a alguno de ellos, como, por ejemplo, utilitaria, anuncios espectaculares, exhibida en salas de cine, producción en radio y televisión, diarios, revistas y medios impresos y actos de campaña[16].

De lo anterior, se advierte que existe un catálogo amplio respecto de los gastos que pueden ser objeto de prorrateo cuando se dé un beneficio entre distintas campañas electorales.

b. Caso concreto. Como se dijo, en el acuerdo impugnado se estableció que serían objeto de prorrateo los gastos por espectaculares, eventos y propaganda fija, sobre la base de que era necesario dotar de certeza al prorrateo debido a las distintas formas de participación de los partidos políticos[17].

Se concluye que la autoridad actuó de forma incorrecta al limitar los gastos que podrían ser prorrateados, al establecer únicamente criterios sobre eventos, gastos en espectaculares y demás propaganda fija ubicada en la vía pública.

Esto porque, como se explicó, el tipo de gastos y propaganda que puede ser objeto de prorrateo entre las distintas formas de participación de los partidos políticos, están establecidos a nivel legal y reglamentario, y superan a los considerados en los criterios aprobados por el Consejo General, sin que exista justificación para que la autoridad considerara menos conceptos.

Circunstancia que, lejos de generar certeza a los sujetos obligados en materia de fiscalización, los coloca en estado de incertidumbre respecto a los gastos que pueden hacer en otro tipo de propaganda no considerada en el acuerdo impugnado.

Esto se robustece porque en la consulta que realizó MC sobre el tema del prorrateo no la limitó a algún gasto de campaña en particular.

Por lo anterior, es fundado el agravio.

c. Por otro lado, no tiene razón MC en cuanto a que la autoridad responsable omitió pronunciarse sobre los ejemplos de propaganda que pueden ser objeto de prorrateo (utilitarios).

Lo anterior es así, porque la autoridad sí se pronunció sobre su ejemplo, del cual señaló que no era posible atenderlo en los términos formulados, debido a que en él se consideró la participación y beneficio de un mismo gasto para candidatos que son contendientes entre sí.[18]

Además, se advierte que la consulta del partido, esencialmente, era que se emitieran lineamientos sobre el prorrateo de gastos de candidatos postulados por las diversas formas de coalición y partidos políticos[19].

Tema 2: Distribución entre candidatos de coalición y de partidos en lo individual

 2.1 Acuerdo impugnado

En los criterios de prorrateo aprobados por el INE se estableció que es válido prorratear gastos de campaña entre los candidatos postulados por una coalición y los postulados por sus integrantes en lo individual[20].

 2.2 Planteamiento

El PES afirma que no está justificado que en el acuerdo impugnado se establezcan criterios sobre la distribución del gasto entre los candidatos postulados en coalición y por sus integrantes de manera individual, porque eso ya está previsto en el Reglamento de Fiscalización.

 2.3 Decisión

Tiene razón el PES, porque el Reglamento de Fiscalización regula el tema del prorrateo entre candidatos de una coalición y los postulados por sus partidos integrantes en lo individual, de ahí que no haya justificación para incluir ese tema en los criterios impugnados.

 2.4 Justificación

a. Distribución de gastos. En la Ley de Partidos se prevé que los gastos genéricos de campaña pueden ser prorrateados entre las campañas beneficiadas[21]. Esto quiere decir, que, en principio, se puede distribuir el gasto entre los candidatos que resulten beneficiados.

Se entenderá que un gasto beneficia a un candidato cuando: a. se mencione el nombre del candidato postulado por el partido o coalición; b. se difunda la imagen del candidato, o c. se promueva el voto a favor de una campaña de manera expresa[22].

Cabe señalar que, por disposición legal, el desarrollo puntual de las normas de fiscalización, dentro de las que se encuentran las del prorrateo, corresponden al Reglamento de Fiscalización[23].

En ese sentido, respecto al prorrateo de gastos en candidatos postulados en coaliciones, en el Reglamento de Fiscalización se establece que los partidos que integren una coalición no deberán beneficiar con un mismo gasto a candidatos postulados de manera individual[24].

Como se advierte de lo anterior, el Reglamento de Fiscalización regula el prorrateo de gastos de campaña entre candidatos postulados por una coalición y los postulados por sus partidos integrantes de manera individual, lo cual se sustenta en que en la Ley de Partidos delega el desarrollo de la normativa en materia de fiscalización a dicho Reglamento.

b. Caso concreto

En el acuerdo impugnado se justificó que la emisión de los criterios sobre prorrateo tenía como fin dotar de certeza y claridad al tema del prorrateo.. Esto por la magnitud y complejidad de los procesos electorales federal y local que transcurren, en los que coincidirán coaliciones parciales, flexibles, candidaturas comunes y alianzas partidarias que no son homogéneas[25].

Sin embargo, esta Sala Superior advierte, como se expuso, que el tema del prorrateo de gastos de campaña entre candidatos postulados por una coalición y por sus partidos integrantes de manera individual está regulado en el Reglamento de Fiscalización.

Debido a que el tema ya ésta regulado por el reglamento y la autoridad omite argumentar porqué la normativa reglamentaria carece de certeza o claridad sobre ello, por lo que no es válida la argumentación de la autoridad responsable para emitir criterios al respecto.

Lo anterior, máxime que la regulación del prorrateo en el Reglamento de Fiscalización encuentra sustento en que la Ley Partidos dispone, expresamente, que sea en esa normativa en la que se desarrolle el tema.

Por tanto, el Consejo General debía ajustarse a lo establecido tanto en la Ley de Partidos y, específicamente, en el Reglamente de Fiscalización, respecto a las reglas y criterios sobre el prorrateo de gastos y las prohibiciones establecidas.

Debido a lo anterior, lo procedente es declarar fundado el agravio.

Tema 3: Inclusión de tema no consultado

3.1.1 Acuerdo impugnado

En el acuerdo impugnado se establece que los criterios de prorrateo serán aplicados a todos los candidatos independientes[26].

3.1.2 Planteamiento

MC sostiene que el acuerdo es ilegal porque la autoridad se excedió al incluir a las candidaturas independientes en los criterios aprobados, a pesar de que esto no fue materia de la consulta.

3.1.3 Decisión.

El agravio es parcialmente fundado, pues tiene razón el actor porque si bien es cierto que los candidatos independientes pueden ser incluidos en la distribución del gasto, esta situación está contemplada en el Reglamento de Fiscalización, de tal suerte que el acuerdo impugnado no contribuye a dotar de certeza al tema.

3.1.4 Justificación

a. Los candidatos independientes están obligados a presentar informes de campaña sobre el origen y monto de todos sus ingresos, así como su aplicación y empleo[27].

En ese sentido, los candidatos independientes a cargos de elección popular federales y locales, son sujetos obligados en materia de fiscalización[28].

En materia de prorrateo, el Reglamento de Fiscalización[29] establece la prohibición de realizar un gasto conjunto, es decir, los candidatos independientes no pueden beneficiarse de un gasto erogado por un partido político, una coalición u otros candidatos independientes.

Incluso, el propio reglamento prevé la posibilidad de que, en los hechos, se transgreda esa norma, y en ese caso, además de actualizarse la infracción correspondiente, el gasto debe distribuirse entre las campañas beneficiadas.

b. En el acuerdo impugnado se prevé que los criterios impugnados se aplicarán a las candidaturas independientes, sin especificar de qué modo.

En esas circunstancias y dado que se trata de un tema regulado en el Reglamento de Fiscalización, el acuerdo no aclara ni dota de certeza a la distribución de gastos.

IV. EFECTOS

De conformidad con lo expuesto, el efecto de esta sentencia es revocar el acuerdo impugnado, con el fin de que se emita otro en la que:

1. Atienda mediante una decisión, la consulta planteada por MC de conformidad con la Ley de Partidos y el Reglamento de Fiscalización.

2. No emita criterios sobre el tema del prorrateo de gastos de campaña entre candidatos postulados por una coalición y por los partidos que la integran, de manera individual y sobre candidaturas independientes, al ser temas regulados en el Reglamento de Fiscalización.

3. Hecho lo anterior, la autoridad deberá informar a este Tribunal sobre el cumplimiento de esta sentencia.

Por lo expuesto y fundado, se:

RESUELVE

Primero. Se acumula el expediente SUP-RAP-98/2018 al SUP-RAP-97/2018.

Segundo. Se revoca el acuerdo impugnado en los términos precisados en el apartado de efectos de esta sentencia.

Tercero. La autoridad deberá emitir un nuevo acuerdo e informar a esta Sala Superior sobre el cumplimiento a esta sentencia.

Notifíquese como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron la Magistrada y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.