RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-21/2024

RECURRENTE: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIOS: ISAÍAS MARTÍNEZ FLORES Y MARINO EDWIN GUZMÁN RAMÍREZ

COLABORÓ: EUNICES ARGENTINA RONZÓN ABURTO, SALVADOR MONDRAGÓN CORDERO, ALFONSO CALDERÓN DÁVILA, GUSTAVO ADOLFO ORTEGA PESCADOR.

Ciudad de México, veintiuno de febrero de 2024[1]

Sentencia que emite la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que confirma el acuerdo INE/CG24/2024 emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[2] por el cual aprueba la resolución respecto del procedimiento administrativo sancionador oficioso en materia de fiscalización, instaurado en contra del Partido Verde Ecologista de México[3], identificado con el número de expediente INE/P-COF-UTF/152/2019.

I. ASPECTOS GENERALES

(1)            El presente asunto tiene su origen en la resolución del Consejo General del INE, respecto de las irregularidades encontradas en la revisión de los informes anuales de ingresos y egresos del PVEM correspondientes al ejercicio 2018.

(2)            En dicha resolución se ordenó a la Unidad Técnica de Fiscalización[4] instaurar un procedimiento oficioso en contra del PVEM debido a que se detectaron inconsistencias que no dejaban claro la aplicación del recurso y cumplimiento respecto del gasto etiquetado, relativo a las revistas trimestrales y semestrales correspondientes a ese ejercicio fiscal.

(3)            Una vez finalizada la sustanciación del procedimiento, la Comisión de Fiscalización aprobó la resolución del procedimiento de mérito; posteriormente, también fue aprobada en sesión extraordinaria del Consejo General del INE, determinando sancionar al PVEM con una multa, así como dar vista a diversas autoridades.

(4)            Inconforme con lo anterior, el PVEM interpuso el presente recurso de apelación.

II. ANTECEDENTES

(5)            De las constancias que obran en el expediente, se advierte lo siguiente:

(6)            Resolución INE/CG467/2019. El 6 de noviembre de 2019, el Consejo General del INE aprobó la resolución precisada, respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y egresos de los partidos políticos nacionales, correspondientes al ejercicio 2018.

(7)            En dicha resolución se ordenó el inicio de un procedimiento oficioso en contra del PVEM, debido a que se detectaron inconsistencias que no dejaban claro la aplicación del recurso y cumplimiento respecto del gasto etiquetado relativo a las revistas trimestrales y semestrales correspondientes al ejercicio fiscal 2018.

(8)            Inicio del procedimiento INE/P-COF-UTF/152/2019. El 26 de noviembre siguiente, la UTF acordó iniciar el procedimiento respectivo, integrando el expediente de referencia.

(9)            Resolución. El 15 de enero, se celebró la sesión extraordinaria de la Comisión de Fiscalización del Consejo General del INE, la cual declaró fundado el procedimiento oficioso de mérito, por lo que sancionó al PVEM con una multa del 200% del monto involucrado, además, ordenó dar vista de sus actuaciones a diversas autoridades.

(10)        Acuerdo INE/CG24/2024. El 18 de enero, el Consejo General emitió acuerdo en donde aprobó la resolución precisada en el punto anterior.

(11)        Recurso de apelación. Inconforme con lo anterior, el 24 de enero siguiente, el PVEM interpuso un recurso de apelación ante la oficialía de partes del INE.

(12)        Remisión a esta Sala Superior. El 30 de enero, la Dirección Jurídica del INE remitió el presente medio de impugnación a esta Sala Superior.

III. TRÁMITE

(13)        Turno. Mediante acuerdo de 30 de enero, la magistrada presidenta turnó el expediente al rubro a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.[5]

(14)        Radicación. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó el expediente en la ponencia a su cargo.

(15)        Admisión y cierre de instrucción. En su momento, el magistrado instructor admitió a trámite la demanda, declaró el cierre de instrucción y ordenó emitir el proyecto de resolución.

IV. COMPETENCIA

(16)        Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación porque se controvierte una resolución del Consejo General del INE, derivado de un procedimiento administrativo sancionador oficioso en materia de fiscalización respecto de inconsistencias en la aplicación del recurso y cumplimiento del gasto etiquetado del PVEM, específicamente a su comité ejecutivo nacional, relativo a las revistas trimestrales y semestrales correspondientes al ejercicio 2018.

V. PROCEDENCIA

(17)        El medio de impugnación cumple con los requisitos para dictar una sentencia que resuelva el fondo de la controversia, conforme con lo siguiente:[6]

(18)        Forma. La demanda se presentó por escrito, consta el nombre y firma autógrafa de la parte actora; se identifica el acto impugnado, la autoridad responsable, los hechos y los agravios que se estiman pertinentes.

(19)        Oportunidad. El recurso se interpuso en tiempo, ya que la resolución impugnada se aprobó el 18 de enero y la demanda se presentó el 24 siguiente, de ahí que sea evidente su interposición en el plazo de cuatro días previsto en la Ley[7].

(20)        Legitimación y personería. El medio de impugnación fue promovido por PVEM, por conducto de su representante partidista suplente ante el Consejo General del INE, personalidad que le es reconocida en el informe circunstanciado.

(21)        Interés. Se satisface este requisito porque es presentado por un partido político controvirtiendo una resolución que afecta directamente su esfera de derechos, ya que además de imponerle una multa se ordenó dar vista a diversas autoridades, aspectos que considera afectan su esfera individual de derechos.

(22)        Definitividad. Se cumple con este requisito, debido a que no procede algún otro medio de impugnación de forma previa.

VI. PLANTEAMIENTO DEL CASO

(23)        El procedimiento oficioso materia de este recurso se originó dado que, al revisar los informes anuales de ingresos y egresos del PVEM correspondientes al ejercicio 2018 se detectaron inconsistencias que, a juicio del Consejo General, no dejaban clara la aplicación del recurso y el cumplimiento respecto del gasto etiquetado para las revistas trimestrales y semestrales que reportó ese partido.

(24)        Por ello, en noviembre de 2019, la UTF acordó iniciar un procedimiento administrativo sancionador oficioso, así como emplazar al PVEM, a fin de que manifestara lo que a su derecho conviniera y, con la finalidad de contar con elementos que permitieran trazar una línea de investigación, se requirió a diversas autoridades.

(25)        De la información que éstas proporcionaron se pudo constatar que, de las 6 publicaciones que registro el PVEM —2 semestrales y 4 trimestrales—, utilizó algunos artículos de las revistas trimestrales para la elaboración de las semestrales, además, que las muestras presentadas y registradas correspondían a archivos en formato PDF que no permitían dar certeza a que dichas muestras correspondieran a la impresión de los prototipos de esas revistas.

(26)        Por tanto, la autoridad investigadora buscó corroborar la existencia del tiraje de esas revistas requiriendo diversa información al proveedor RSA Promocionales, S.A. de C.V., sin embargo, no fue posible su localización.

(27)        Así, dado que el partido político no pudo evidenciar la existencia de la impresión de las publicaciones ni la forma en que fueron distribuidos, se concluyó que no podía tenerse por acreditada la correcta aplicación de los recursos, toda vez que no existía la certeza de que los servicios registrados se hubieran materializado.

VII. CONSIDERACIONES DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.

(28)        La autoridad responsable declaró fundado el procedimiento oficioso, en virtud de que el PVEM no dio debido cumplimiento a sus obligaciones en relación con la correcta aplicación del recurso respecto del gasto etiquetado relativo a las revistas trimestrales y semestrales correspondientes al ejercicio 2018, por un monto de $2,346,100.00.

(29)        En consecuencia, impuso una multa del 200% del monto involucrado y ordenó dar vista a diversas autoridades para que, en el ámbito de sus competencias determinaran lo que en derecho correspondiera, actos que son controvertidos en el presente recurso de apelación.

(30)        Lo anterior porque, durante la investigación se pudo observar que el PVEM registró en el SIF 6 publicaciones —2 semestrales y 4 trimestrales—, en las cuales el instituto político utilizó algunos artículos de las publicaciones trimestrales de divulgación para la elaboración de las semestrales de carácter teórico.

(31)        Además, advirtió que las muestras presentadas y registradas por el instituto político en el SIF corresponden a archivos en formato PDF sin que, de las muestras cargadas en el sistema, se observara algún elemento que acreditara la manufactura, que permita inferir y generar la certeza de que dichas muestras corresponden a la impresión de los prototipos.

(32)        En ese tenor, a fin de allegarse de elementos que demostraran la existencia de esos ejemplares, se revisó la información del proveedor constatando que los contratos atinentes fueron firmados por con el proveedor RSA Promocionales, S.A. de C.V. por concepto de servicios de impresión, sin embargo, no se mencionaba el lugar, fecha de entrega y de ejecución ni el lugar en que se prestaron los servicios.

(33)        Además, los comprobantes fiscales contenidos en las facturas registradas en el SIF, relacionados con la impresión del tiraje de las publicaciones trimestrales y semestrales se encontraban vigentes. Asimismo, se confirmó el pago de las operaciones efectuadas.

(34)        Por ello, procedió a corroborar la veracidad de las operaciones registradas, específicamente, la existencia del tiraje por el sujeto obligado, por lo que se requirió diversa información al proveedor RSA Promocionales, S.A. de C.V., sin embargo, fue imposible su localización.

(35)        Los actos realizados fueron los siguientes:

         Se efectuaron requerimientos a diversas instancias[8] para obtener el domicilio fiscal o datos de localización del proveedor en comento; inclusive solicitó al SAT que proporcionara el aviso de identificación de socios o accionistas, a efecto de identificarlos y estar en posibilidad de requerirles información.

         De los 3 registros de personas relacionadas con la empresa que proporcionó el SAT, solo se logró localizar a uno de ellos —representante legal—, quien manifestó no haber celebrado acto jurídico con el partido ya que solo era apoderado de la empresa para realizar trámites ante la SHCP y el SAT.

         Se solicitó a la Oficialía Electoral que realizara una inspección ocular en los domicilios que la empresa registró ante esa autoridad, sin que en ellos se pudiera encontrar alguna persona que estuviera relacionada con el proveedor

         Se requirió información al PVEM para que informara y detallara las operaciones que presuntamente celebró con el proveedor RSA Promocionales, S.A. de C.V., quien manifestó medularmente haber contratado la impresión de folletos entre el 15 de noviembre y el 31 de diciembre de 2018; que dicha impresión no se llevó a cabo en las instalaciones del partido y desconocía si en el domicilio del proveedor se llevaran a cabo esas labores o si contaba con sucursales.

(36)        Aunado a lo anterior se verificó en el RNP y se observó que, en 2018, esa persona moral tenía registrados servicios diferentes a los contratados con el PVEM y que estuvo activo solo en el año en que prestó sus servicios.

(37)        Al respecto, el PVEM aceptó haber firmado una relación contractual con RSA Promocionales, que los servicios prestados fueron pagados con cheque a nombre del proveedor y en correspondencia éste último entregó facturas que amparan las operaciones vigentes, máxime que, cuando realizó la transacción la empresa estaba en el RNP.

(38)        Esta información fue analizada por el INE y, para motivar su decisión, realizó los siguientes razonamientos:

a)     El hecho de que esa empresa —RSA Promocionales— no estuviera en el listado de contribuyentes con operaciones presuntamente inexistentes no podía ser suficiente para dar por ciertas las operaciones reportadas por el sujeto obligado, sobre todo cuando no fue posible su ubicación ni la localización de sus accionistas.

b)     En materia electoral, el procedimiento de fiscalización tiene por objeto verificar la veracidad de lo reportado por los sujetos obligados lo que incluye la materialidad de las operaciones, ya que solo así, se podía tener certeza de que los servicios presuntamente prestados al partido político efectivamente se llevaron a cabo.

c)     Si el sujeto obligado no acreditaba la real materialización de las actividades u operaciones registradas en su contabilidad, se podía presumir su inexistencia, y determinar que los documentos presentados carecían de valor probatorio, pues la validez de un comprobante fiscal era insuficiente para tener por acreditadas las operaciones registradas cuando no se acompañaban de elementos eficaces que acrediten la materialización de los servicios aducidos.

d)     De las diligencias realizadas, no fue posible obtener elementos que permitieran conectar y seguir la huella de las operaciones registradas, específicamente, la distribución de las publicaciones analizadas, de ahí que, aunque se hubieran emitido diversos comprobantes fiscales vigentes, éstos no tenían el alcance suficiente para acreditar tales operaciones, ya que no había sido posible localizar a la persona moral en los domicilios registrados.

e)     El partido político tuvo a su alcance la oportunidad de evidenciar la existencia de la impresión de las publicaciones, a través de los diversos avisos que debió presentar ante la UTF, tales como el relacionado con la verificación de la existencia del tiraje y el encaminado a demostrar la forma en que fueron distribuidos los ejemplares a sus militantes y a la ciudadanía en general vinculados con los mecanismos de difusión.

(39)        Por todo ello, la autoridad concluyó que no podía tenerse por acreditada la correcta aplicación de los recursos, toda vez que no existía certeza de que los servicios registrados se hayan materializado, pues no se contaba con elementos que le permitieran determinar que las operaciones efectivamente se hayan llevado a cabo y, por el contrario, existían indicios suficientes que enfatizaban la sospecha de la inexistencia de las operaciones amparadas con los comprobantes fiscales presentados por el sujeto obligado.

VIII. SÍNTESIS DE AGRAVIOS.

(40)        En su demanda el partido recurrente formula los siguientes motivos de disenso:

Indebida motivación del acuerdo

(41)        La responsable no motivó de manera correcta su determinación ya que para concluir que el PVEM no reportó con veracidad el gasto se basó en la supuesta inexistencia de la empresa que prestó el servicio y que ello contravino lo dispuesto en el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación.

(42)        Refiere que el INE no es competente para afirmar que un contribuyente no ofreció bienes o servicios por no acreditarse la materialidad de las operaciones siendo que, al tratarse de un tema de carácter fiscal, debió dar vista al SAT para que determinara lo conducente.

(43)        Además, contrario a lo que estableció el INE, en el procedimiento oficioso se demostró mediante diversos elementos la veracidad de las operaciones cuestionadas, las cuales fueron verificadas por la responsable y debieron ser interpretadas en su beneficio.

(44)        Abunda que existían más elementos para concluir que el PVEM cumplió con sus responsabilidades al reportar sus operaciones y que cumplió con lo establecido en el artículo 127 del RF.

Variación del objeto de investigación.

(45)        El PVEM cuestiona que el INE variara el objeto de la investigación para poder sancionarlo ya que concluyó consideraciones distintas a las observadas en la resolución INE/CG467/2019, que fue el acto que originó el inicio del procedimiento sancionador.

(46)        Lo anterior porque en la revisión del informe anual de gastos ordinarios de 2018 y, específicamente en el oficio de errores y omisiones no hubo señalamientos en cuanto a la documentación que presentó para comprobar ese egreso, aunado a que no se pudo localizar al proveedor.

(47)        Durante los procedimientos oficiosos, los partidos están imposibilitados de corregir errores y omisiones en su contabilidad, ya que ésta se cierra al final del ejercicio fiscal que se contabiliza, siendo que, en el caso, la observación en esa revisión solo fue que se habían detectado páginas con contenido idéntico en las revistas trimestrales y semestrales publicadas en 2018, ante lo cual sostuvo que existía libertad de expresión y difusión de ideas a su militancia y simpatizantes.

(48)        Sin embargo, la autoridad fiscalizadora giró el sentido de su investigación en verificar y compulsar la existencia de las actividades con el proveedor y que, al no ser localizado, amplió la indagatoria para concluir que no se comprobó la materialidad de las operaciones.

(49)        Por ello, solicita que se ordene al INE que ajuste su actuar a lo ordenado en el diverso INE/CG467/2019, limitando su investigación en verificar si la repetición de artículos en las revistas trimestrales y semestrales constituye una infracción a la normativa electoral.

Indebida vista a otras autoridades.

(50)        El PVEM cuestiona que el INE haya ordenado dar diversas vistas a otras autoridades sin justificar de forma adecuada esa determinación, dado que los hechos analizados en el procedimiento oficioso no configuran infracciones en otras materias, con lo cual se transgrede el principio de presunción de inocencia.

(51)        Afirma que, para considerar que una vista está debidamente fundada y motivada se debieron señalar las conductas específicas, el supuesto normativo actualizado y las razones por las cuales la conducta encuadra en la descripción normativa y, en el caso, solo se trató de una falta de carácter administrativo.

(52)        Esto es, la determinación del INE se circunscribió en revisar si existió un reporte veraz sobre cuestiones administrativas sin que existieran indicios que haya utilizado el recurso público para otros fines, pues solo se acreditó que después de 2019 no se localizó un proveedor que le prestó sus servicios en la anualidad anterior.

(53)        En suma, el PVEM refiere que, al no estar plenamente demostrada su responsabilidad y que no se logró desvanecer su presunción de inocencia, lo conducente era dar vista solo al SAT, a fin de que verificara si RSA Promocionales es una empresa que no comprueba fehacientemente sus operaciones.

(54)        Además, en cuanto a la vista ordenada a la UTCE considera que puede generar dos sanciones por una misma conducta contraviniendo el principio del non bis in idem.

(55)        Finalmente refiere que se le deja en estado de indefensión revisar nuevamente si dicho partido cumplió con el porcentaje mínimo de gasto en actividades específicas, pues al resolverse de manera separada no podía defenderse ante cualquier agravio que le pueda generar la determinación que ahí se emita.

IX. RESOLUCIÓN DEL CASO

Problemática jurídica

(56)        Atendiendo a lo anterior, la materia del presente recurso se debe enfocar a dilucidar si es válido que el INE modifique el objeto de investigación establecido en un procedimiento oficioso en materia de fiscalización; además, si puede sancionar a un partido político por no acreditarse la materialidad de las operaciones de uno de sus proveedores y, en ese supuesto, si puede dar vista a diversas autoridades aun cuando no se acreditaron infracciones en otras materias.

(57)        Para atender debidamente esta problemática es necesario precisar que los agravios expuestos por el recurrente serán analizados en un orden distinto al que fueron planteados en su demanda, sin que tal cuestión pueda ocasionarle perjuicio.

Consideraciones de la Sala Superior

(58)        A juicio de este órgano jurisdiccional, se debe confirmar la resolución impugnada en tanto que, el INE no amplió o modificó el objeto de su investigación.

(59)        Además, la decisión de sancionar al recurrente estuvo debidamente motivada ya que no pudo demostrar que el servicio reportado ante el SIF realmente se hubiera llevado a cabo, siendo apegado a derecho que ordenara la vista a otras autoridades sobre los hechos investigados para que actuaran conforme a sus facultades.

(60)        Estas conclusiones se justifican a continuación.

Justificación

(61)        En primer término, es importante destacar que el PVEM acepta que, en 2018 publicó los mismos artículos tanto en las revistas trimestrales como en las semestrales, justificando dicha duplicidad en su libertad de difusión de información y que no existe prohibición de hacer uso de la información de los trimestres para imprimir lo del semestre.

(62)        De igual manera, el recurrente no controvierte, en lo individual, las diligencias de investigación que emprendió la autoridad sustanciadora ni la información que recabó sino solo una supuesta variación en el objeto de la investigación; por lo que esas determinaciones no serán motivo de escrutinio por este Tribunal electoral.

Objeto de la investigación

(63)        En su demanda, el PVEM cuestiona que el INE haya variado el objeto de la investigación para poder sancionarlo ya que concluyó consideraciones distintas a las observadas en la resolución INE/CG467/2019.

(64)        Al respecto esta Sala Superior considera infundado este planteamiento, dado que las actuaciones de la UTF del INE se realizaron al amparo de la conducta que fue ordenada por el Consejo General.

Marco jurídico

(65)        En materia de fiscalización, los partidos políticos tienen la obligación de presentar los informes de ingresos y gastos ante el INE, para lo cual el Reglamento de Fiscalización[9] precisa la información y documentación que deberán remitir y los requisitos que deben contener para comprobar el origen y destino de los recursos, para verificar que ello se cumpla, la Constitución le ha conferido al INE facultades de fiscalización.

(66)        Sobre el tema, esta Sala Superior ha señalado que la función de vigilancia en la aplicación de los recursos correspondiente a las autoridades electorales se realiza mediante actividades preventivas, normativas, de vigilancia, de control operativo y, en última instancia, de investigación. Esto, tiene el fin de asegurar la transparencia en la actuación de los sujetos obligados, sin que la fiscalización pueda entenderse como una afectación a tales sujetos.[10]

(67)        En ese sentido, la fiscalización de los partidos políticos se lleva a cabo mediante 2 tipos de procedimientos que se regulan por reglas propias, pero resultan complementarios entre sí. Uno de ellos es el de la revisión de informes, el cual tiene como punto de partida lo reportado por los sujetos obligados, en los que la autoridad verifica si la información aportada resulta veraz. El otro es el procedimiento administrativo sancionador electoral en materia fiscalización.

(68)        En el primer supuesto —procedimiento de revisión—los entes fiscalizados informan conforme la administración de sus recursos y la función fiscalizadora se centra en la comprobación de lo reportado en los respectivos informes, de tal suerte que, el reporte de las operaciones que se haga genera una presunción de legalidad y le correspondería al INE acreditar la irregularidad que se presume a partir de los elementos de prueba que recabe.[11]

(69)        Como resultado de esa refutación, la autoridad electoral puede instaurar el procedimiento sancionador en materia de fiscalización, en el cual no solo estaba en condiciones de desplegar una mayor acción investigadora, sino que tenía la obligación ineludible de hacerlo, al estar presente la utilización de recursos públicos y con ello contar con mayores elementos para realizar búsquedas de información.

(70)        Esto es así ya que, en los procedimientos administrativos sancionadores en materia de fiscalización, la UTF se encuentra obligada a investigar la veracidad de los hechos que sean de su conocimiento por todos los medios a su alcance, agotando las líneas de investigación posibles, las cuales se van formulando de la propia investigación a fin de poder advertir cuál de ellas es la conducente, siempre que dichos medios no sean contrarios a la moral y al derecho, sin que sean admisibles las pesquisas generales, de conformidad con la tesis jurisprudencial 67/2002 de esta Sala Superior[12].

(71)        Lo anterior puede respaldarse con el artículo 34.6 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización[13] el cual señala que, si con motivo de la sustanciación se advierte la existencia de elementos de prueba o indicios sobre conductas diversas a las inicialmente investigadas, o la probable responsabilidad de sujetos distintos a los que en principio se hubiere señalado como probables responsables, la UTF podrá ampliar el objeto de la investigación, o abrir un nuevo procedimiento.

Caso concreto

(72)        En el caso, tal como lo acepta el recurrente, del marco de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos correspondientes al ejercicio 2018, se observó que dicho partido utilizó el mismo contenido de las publicaciones trimestrales y semestrales, lo cual generó que se iniciara un procedimiento oficioso que tuviera como finalidad investigar si ese partido había dado cabal cumplimiento a las obligaciones establecidas en la normatividad.

(73)        Así, durante la indagatoria se pudo constatar que no solo existió esa duplicidad, sino además, que el PVEM no presentó algún ejemplar de esas revistas o cualquier otro indicio que demostrara que realmente existieron, por lo que, el INE decidió corroborar la existencia del tiraje y contactar a la empresa que prestó ese servicio.

(74)        No obstante, pesar de realizar diversos requerimientos no fue posible localizar al proveedor de esas publicaciones y, dado que el PVEM no aportó elementos que permitieran generar certeza sobre la realización de esas operaciones fue que se concluyó que no dio cumplimiento a sus obligaciones, en relación con la correcta aplicación del recurso respecto del gasto etiquetado para la publicación de revistas trimestrales y semestrales correspondientes al ejercicio 2018.

(75)        Conforme con lo expuesto, es inexacto lo afirmado por el PVEM en cuanto a que, la autoridad fiscalizadora amplió o giró el sentido de su investigación para concluir que no se comprobó la materialidad de las operaciones.

(76)        Lo anterior porque, dado que 2018 se había detectado la duplicidad de ciertas páginas en las revistas que había reportado, se ordenó el inicio de procedimiento oficioso que tuviera como finalidad investigar si el instituto político en cuestión había dado cabal cumplimiento a las obligaciones establecidas en la normatividad.

(77)        De esta manera, para cumplir con lo anterior, la autoridad debía tener certeza sobre la existencia de esas publicaciones, situación que, en un primer momento, le correspondía acreditar al propio instituto político.

(78)        Por ello, el indagar sobre la veracidad de las operaciones que el partido llevó a cabo con la empresa RSA Promocionales, S.A. de C.V, se debió a que el PVEM no presentó elementos sobre la existencia de la revista y que la empresa que realizó el servicio no había sido localizada en los domicilios que tenía registrada, por lo que, no podría decirse que se trató de una alteración en la línea de investigación.

(79)        El objeto de la investigación en el procedimiento consistió en revisar una posible transgresión a los artículos 25.1, inciso a) y 78, numeral 1, inciso b) de la LGPP; así como el 127 del RF. Es decir, si el partido investigado dio cumplimiento a sus obligaciones con relación a la correcta aplicación del recurso y el cumplimiento respecto del gasto etiquetado relativo a las revistas trimestrales y semestrales correspondientes al ejercicio 2018.

(80)        Así, la investigación buscaba evidenciar si el partido político había aplicado correctamente el recurso público que, en 2018, se le otorgó para costear un gasto específico, en concreto, con la publicación de una revista trimestral y otra semestral, siendo ésta la línea que desarrolló la responsable.

(81)        Al respecto, debe señalarse que, en este tipo de procedimientos, la existencia de elementos mínimos para demostrar hechos posiblemente irregulares es suficiente para que la autoridad fiscalizadora pueda ejercer sus facultades indagatorias y verificar la posible existencia de hechos que, en la materia, podrían ser irregulares[14], teniendo como límite no incurrir en pesquisas generales[15].

(82)        Esta facultad indagatoria se despliega conforme a las circunstancias de cada caso, pero siempre procurando el esclarecimiento de los hechos y la búsqueda de la verdad, para estar en posibilidad de determinar la existencia o inexistencia de una infracción y, en su caso, la imputación de responsabilidad y la imposición de una sanción, con independencia a que su finalidad también sea la de esclarecer el origen, monto y aplicación de los recursos de los partidos políticos[16].

(83)        Bajo esta premisa, la actividad probatoria necesariamente debe encauzar su labor hacia una doble finalidad institucional: la averiguación de la verdad formal o procesal;[17] y una decisión que –basada en dicha verdad– permita a las y los justiciables conocer las razones que sustentan una determinada resolución.[18]

(84)        Atendiendo a lo expuesto, las diligencias que emprendió la autoridad tuvieron como fin, precisamente, esclarecer no solo la posible duplicidad sino también, la existencia misma de las publicaciones que había reportado el PVEM, motivado por la necesidad de saber si las revistas reportadas en 2018 realmente existieron, de ahí que no podía decirse que se trate de una variación en los términos que señala el recurrente.

(85)        Resulta irrelevante que en el oficio de errores y omisiones del ejercicio fiscal de 2018 no hubiera señalamientos en cuanto a la documentación que presentó el PVEM para comprobar la publicación de sus revistas, pues esa cuestión no puede ser un impedimento para que tales conductas formaran parte en la investigación que, con posterioridad, llevé a cabo el INE, pues lo fundamental era el esclarecimiento de los hechos, específicamente, tener la certeza de que los partidos políticos ejercen de forma correcta los recursos que le son otorgados.

(86)        Además, debe precisarse que, en la etapa ordinaria de fiscalización, la presunción de legalidad que pudo generar el reporte de las operaciones y las documentales que registró admiten prueba en contrario y, precisamente es el INE quien puede acreditar alguna irregularidad a partir de los elementos de prueba que recabe.

(87)        De ahí que, si la autoridad fiscalizadora detectó esta irregularidad durante las investigaciones realizadas en el procedimiento sancionador en materia de fiscalización, se encontraba en posibilidad jurídica de verificarlo y, en su caso, imponer la sanción que correspondiera.

(88)        Contrario a lo que señala el partido en su demanda, el INE no varió la litis del procedimiento oficioso. Precisamente, porque de la revisión al Dictamen consolidado que se emitió con motivo de la auditoría del ejercicio fiscal 2018, la autoridad responsable analizó la respuesta brindada por el partido político con motivo de esta duplicidad de publicaciones que se utilizaron, indistintamente, para amparar los gastos relacionados con sus tareas editoriales semestrales y trimestrales.

(89)        Al respecto, la autoridad determinó que tales inconsistencias no dejaban claro la aplicación del recurso y el cumplimiento respecto del gasto relativo a las revistas trimestrales y semestrales correspondiente a dicho ejercicio fiscal, por lo que se propuso abrir el procedimiento oficioso para verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la normatividad por parte del sujeto obligado.

(90)        De lo anterior se evidencia que el recurrente parte de una premisa inexacta cuando estima que el objeto de la controversia se restringía únicamente a determinar si era o no válida la utilización de idénticos materiales para el cumplimiento de sus obligaciones editoriales. Ya que, desde la justificación esgrimida por el INE para la apertura de su procedimiento, se determinó que éste serviría para revisar tanto la correcta aplicación del recurso –incluyendo su adecuada comprobación y veracidad– como el cumplimiento del objetivo de este tipo de egresos.

(91)        No es óbice que el recurrente sostenga que, durante el desahogo de los procedimientos oficiosos en materia de fiscalización, los sujetos investigados están imposibilitados de corregir errores y omisiones en su contabilidad, pues contrario a ello, pueden presentar documentos o demás pruebas que consideren necesarias para desvirtuar las acusaciones que le fueron formuladas.

(92)        En ese orden de ideas, es infundado que el INE haya ampliado o variado el objeto de investigación en perjuicio del partido recurrente.

Indebida motivación del acuerdo

(93)        Por otro lado, resulta infundado que exista una deficiente motivación de la autoridad responsable, pues contrario a lo que refiere el recurrente, la infracción detectada —no reportar con veracidad el gasto—, estuvo debidamente motivada sin que tal decisión se sustentara únicamente en la inexistencia de la empresa que prestó el servicio.

Marco jurídico

(94)        De conformidad con el artículo 16 de la Constitución, los órganos jurisdiccionales tienen como obligación vigilar que todo acto emitido por autoridad competente esté debidamente fundado y motivado, lo que significa, por una parte, precisar en sus actos, los preceptos legales aplicables; y por otra, invocar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se tomaron en cuenta en su emisión, para que los motivos aducidos y las disposiciones legales aplicables al caso concreto sean congruentes.[19]

(95)        Debe señalarse que el incumplimiento al deber de fundar y motivar se puede actualizar: 1) Por falta de fundamentación y motivación y, 2) Derivado de la incorrecta o indebida fundamentación y motivación.

(96)        La falta de fundamentación y motivación consiste en la omisión en que incurre la autoridad de citar el o los preceptos que considere aplicables, así como de expresar razonamientos lógicos-jurídicos a fin de hacer evidente la aplicación de esas normas jurídicas. En cambio, la indebida fundamentación de un acto o resolución existe cuando la autoridad responsable invoca algún precepto legal; sin embargo, no es aplicable al caso concreto porque las características particulares no actualizan su adecuación a la prescripción normativa.[20]

(97)        Finalmente, hay indebida motivación cuando la autoridad responsable sí expresa las razones que tuvo en consideración para tomar determinada decisión, pero son discordantes con el contenido de la norma jurídica aplicable al caso.

(98)        En ese orden de ideas, es válido concluir que la falta de fundamentación y motivación implica la ausencia de tales requisitos, mientras que, una indebida fundamentación y motivación supone la existencia de esos requisitos, pero con una divergencia entre las normas invocadas y los razonamientos formulados por la autoridad responsable, respecto del caso concreto.

(99)        Aunado a ello, los efectos en uno y otro caso son diversos, toda vez que, en el primer supuesto en caso de acreditarse se deberá subsanar la irregularidad expresando la fundamentación y motivación, en tanto que, en el segundo, la autoridad debe expresar correctamente, fundamentos y motivos diferentes a los que formuló en el acto o resolución impugnada.

Caso concreto

(100)     En el caso, derivado del despliegue de esta facultad investigadora el INE no solo advirtió la duplicidad de artículos en las revistas que reportó el PVEM en 2018, sino también, que las muestras presentadas eran archivos en formato PDF que no correspondían a la impresión de los prototipos. A fin de validar la existencia de esos ejemplares, el INE intentó contactar a la empresa encargada de su impresión —RSA Promocionales, S.A. de C.V—, sin que pudiera tener comunicación con ella.

(101)     En ese tenor, conforme a lo razonado por el INE, la irregularidad en comento se suscitó en principio, porque existían comprobantes fiscales relacionados con la impresión del tiraje de las publicaciones, pero el partido no presentó evidencias de esos materiales.

(102)     Lo anterior generó que la autoridad investigadora buscara corroborar la veracidad de las operaciones registradas y durante esa tarea se encontraron las siguientes irregularidades:

         La Oficialía Electoral no pudo constatar su existencia en los domicilios que la empresa registró ante esa autoridad.

         Existieron irregularidades en el RNP por parte del proveedor ya que solo estuvo activo en 2018, con servicios diferentes a los contratados con el PVEM.

         2 personas asociadas a tal proveedor también eran socias de otra empresa que prestó sus servicios a ese mismo partido hasta enero de 2018 y en mayo de ese año inició su proceso de cancelación que fue cuando RSA Promocionales empezó a generar la misma propaganda.

         El PVEM solo puede reafirmar haber contratado la impresión de folletos sin aportar elementos sobre su existencia.

         El partido político incurrió en omisiones para evidenciar la existencia de la impresión de las publicaciones, tales como:

o       No realizó las invitaciones para que el INE acudiera a la verificación de la existencia del tiraje.

o       No registró las ediciones materia del procedimiento oficioso ante el INDAUTOR.

o       No incluyó en el Programa Anual de Trabajo de ese año el cronograma ni la planificación de las publicaciones materia del presente asunto.

(103)     Como se puede apreciar, lo fundado del procedimiento no estuvo sustentado únicamente en la imposibilidad de contactar a la empresa proveedora, sino también en las deficiencias en el actuar del propio partido, quien además de no aportar elementos sobre la veracidad de esas operaciones, fue omiso en avisar oportunamente la existencia del tiraje de tales publicaciones.

(104)     De esta forma, según razonó la responsable, para poder validar la información que, en su momento registró el PVEM en el SIF, era necesario que ésta pudiera comprobarse y, en el caso, ello no fue posible debido a que:

•         Las operaciones no pudieron confirmarse con el proveedor de servicios pues, a pesar de las múltiples diligencias realizadas, fue materialmente imposible su localización.

•         El sujeto obligado no cuenta con informes, muestras, fotografías o cualquier otro indicio que permita acreditar la materialidad del supuesto servicio contratado.

(105)     De la relatoría expuesta, se puede evidenciar que estas conclusiones estuvieron debidamente soportadas tanto argumentativa como documentalmente.

(106)     Al respecto cabe reiterar que, ante esta instancia el PVEM no refuta los resultados de la investigación o alega que se haya omitido tomar en cuenta algún elemento probatorio que acreditara la veracidad de las operaciones sancionadas, sino centra su impugnación en referir que durante el procedimiento oficioso se demostró la veracidad de dichas operaciones, las cuales debieron ser interpretadas en su beneficio.

(107)     Contrario a ello, lo único que sustentaba la adquisición de las revistas eran las facturas y contratos atinentes, sin embargo, el valor demostrativo que pudieran tener estos documentos, fueron desvirtuados a partir de los resultados obtenidos por la autoridad investigadora.

(108)     En efecto, además de que los contratos no mencionaban datos sobre el momento y lugar en que este servicio se ejecutó y, adversamente, la autoridad advirtió que, durante el ejercicio fiscal que se revisaba —2018— el PVEM incurrió en diversas omisiones para permitieran constatar de forma oportuna la entrega o distribución de tales publicaciones.

(109)     Además, la imposibilidad de contactar a la empresa responsable de ese servicio se concatenaba con diversos actos irregulares que le llevaron a concluir que pudiera tratarse de una simulación de operaciones.

(110)     Estos elementos, analizados de forma conjunta, sirvieron de base al Consejo General para arribar a la conclusión de que la información que presentó el PVEM respecto a la adquisición de publicaciones con la empresa RSA Promocionales, S.A. de C.V no fue veraz, lo que incluía los contratos y las facturas que registró en el SIF.

(111)     En ese tenor, es falsa la conclusión del recurrente respecto a que existían más elementos para concluir que cumplió con sus responsabilidades al reportar sus operaciones y que su actuar fue acorde con lo establecido en el artículo 127 del RF.

(112)     Esto es así, ya que tal precepto impone a los institutos políticos, no solo registrar contablemente sus egresos, sino que éstos se encuentren debidamente soportados siendo que, en el caso, si bien el PVEM registró erogaciones por concepto la publicación de 4 revistas de carácter trimestral y 2 semestrales, no pudo comprobar que tales publicaciones realmente se hayan efectuado, ni que se hubieran repartido entre sus órganos estatales.

(113)     Por otro lado, también resulta infundada la supuesta falta de competencia del INE para afirmar que un contribuyente no acreditó la materialidad de ciertas operaciones, al tratarse de un tema de carácter fiscal o que, previo a ello, debió darse vista al SAT para que determinara lo conducente.

(114)     Lo anterior ya que el verificar que las actividades que llevan a cabo los partidos políticos realmente se hayan materializado, forman parte de las actividades fiscalizadoras que, por mandato constitucional, debe llevar a cabo el INE, pues entre ellas, se encuentra vigilar que el origen y aplicación de los recursos de los partidos políticos observen las disposiciones legales.[21]

(115)     Por ello, fue correcto que, en el acuerdo impugnado, el INE estableciera que, si el sujeto obligado no acreditaba la real materialización de las actividades u operaciones registradas en su contabilidad, podía presumirse su inexistencia, y en ese caso, restarles valor probatorio a los documentos fiscales presentados.

(116)     Aunado a lo anterior, se debe precisar que el recurrente parte de una premisa inexacta al considerar que, el INE invadió la competencia del SAT al decretar la falta de materialidad de las operaciones de un contribuyente, específicamente la empresa RSA Promocionales, S.A. de C.V.

(117)     El procedimiento contenido en el artículo 69-B del Código Fiscal[22], forma parte del esquema fiscal existente que les permite a las autoridades de esa materia comprobar que los contribuyentes y demás personas relacionadas han cumplido con las disposiciones fiscales y, de ser el caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales[23].

(118)     Sin embargo, en el acuerdo impugnado, el INE solo utilizó los elementos de esta figura jurídica —materialidad de las operaciones—, como parte de su línea argumentativa para poder verificar que la información proporcionada por el PVEM fuera correcta y verídica, siendo que, como se mencionó, esto último no pudo acreditarse, en parte, por la actitud omisa del propio partido.

(119)     Además, el procedimiento fiscal que efectúa el SAT se instaura en contra de los emisores de comprobantes fiscales y tiene como objetivo enfrentar y detener conductas evasivas que ocasionan un grave daño al fisco; mientras que, el estudio del INE tuvo como resultado demostrar una conducta irregular de un partido político, aspecto que sí era de su competencia.

(120)     Esto es así, ya que la conclusión del procedimiento oficioso que se revisa fue multar únicamente al partido por no proporcionar información verídica sobre un gasto en particular y, dar vista al SAT, precisamente, para que sea esa autoridad quien revise el actuar del proveedor.

(121)     En ese sentido, lo erróneo de la premisa del PVEM es considerar que el pronunciamiento del INE que lo sancionó tuvo como base la inexistencia de operaciones de la empresa que, en 2018, realizó el servicio de impresión de sus revistas, dejando de lado su responsabilidad de no haber presentado algún testigo de su existencia o distribución ni tampoco haber avisado oportunamente a la autoridad fiscalizadora para que verificara el tiraje.

(122)     Se afirma lo anterior, pues de las diligencias realizadas por el INE no fue posible obtener elementos que permitieran conectar y seguir la huella de las operaciones registradas por el partido investigado, específicamente, la distribución de las publicaciones analizadas, de ahí que, aunque se hubieran emitido diversos comprobantes fiscales vigentes, éstos no tenían el alcance suficiente para acreditar tales operaciones, y la imposibilidad de localizar a la persona moral era un aspecto secundario que impedía esa corroboración.

(123)     En suma, la falta de certeza en la aplicación de los recursos del PVEM, descansaba en el hecho de que era el propio partido quien no pudo demostrar que los servicios registrados se hubieran materializado, pues no aportó elementos suficientes para demostrarlo y, por el contrario, existían indicios que apuntaban lo contrario; por lo que fue correcto que declarara fundado el procedimiento sancionador y, por ende, que se impusiera una multa por esa infracción.

(124)     Lo anterior evidencia lo infundado del agravio en estudio, ya que demuestra que la decisión del INE estuvo debidamente motivada y, su decisión fue apegada a derecho.

Indebida vista a otras autoridades.

(125)     En otra parte de su demanda el PVEM cuestiona que el INE haya ordenado dar diversas vistas sin justificar de forma adecuada esa determinación, dado que los hechos analizados en el procedimiento oficioso no configuraban infracciones en otras materias, con lo cual se transgrede el principio de presunción de inocencia.

(126)     Dicho planteamiento es ineficaz, en principio porque la orden de la responsable de dar vista a diversas autoridades no configura sanción alguna en contra del PVEM, en el caso, esta decisión estuvo apegada a derecho conforme a lo siguiente.

(127)     El artículo 5.3 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en materia de Fiscalización establece que, si de los hechos investigados se advierte una posible violación a disposiciones legales que no se encuentren relacionadas con esta materia, se ordenará una vista a través de la resolución respectiva que apruebe el Consejo General del INE.

(128)     En el caso, al amparo de esta facultad, en la resolución impugnada la responsable determinó efectuar diversas vistas, las cuales se fundamentaron y motivaron de la siguiente manera:

(129)     Como se puede apreciar, contrario a lo que refiere el recurrente las diferentes vistas determinadas por la responsable estuvieron fundadas y motivadas siendo que, en cada caso, señaló la causa y el precepto normativo que justificaba su decisión.

(130)     El recurrente señala que fue indebida la vista ordenada a la UTCE pues pudiera generarle 2 sanciones por una misma conducta, contraviniendo el principio del non bis in idem.

(131)     El principio referido por el recurrente impide que una persona sea sancionada 2 veces por la misma conducta, sin embargo, la vista otorgada a la UTCE se efectuó por una conducta diferente a la sancionada por la UTF, ya que en la resolución impugnada se le multó por la incorrecta aplicación del recurso público, mientras que, la conducta que, eventualmente investigará la UTCE, tiene que ver con que si el partido cumplió con su obligación de editar publicaciones trimestrales y semestrales.

(132)     En efecto, la vista otorgada a la UTCE fue producto de la investigación realizada en el procedimiento sancionador de mérito, donde se concluyó que no fue posible allegarse del material probatorio para comprobar que el partido haya realizado la impresión de las revistas trimestrales y semestrales, reportadas en el Sistema Integral de Fiscalización.

(133)     A partir de lo anterior, la autoridad resolutora observó que podría actualizarse la comisión de una conducta infractora distinta, cuya competencia pertenece a la UTCE; específicamente lo relacionado con la obligación prevista en el artículo 25, numeral 1, inciso h) de la LGPP, relativa a que los partidos políticos deben editar por lo menos una publicación trimestral de divulgación y otra semestral de carácter teórico.

(134)     Expuesto tal escenario, resulta evidente que no le asiste la razón al promovente porque la inexistencia de las impresiones de los tirajes reportados podría repercutir en la obligación que tenía dicho partido de editar las publicaciones de manera trimestral y semestral, lo cual debe ser analizado por la UTCE, sin que ello implique la duplicidad de sanciones por una misma conducta.

(135)     Finalmente, el partido político actor señala que se le deja en estado de indefensión al revisar nuevamente si cumplió con el porcentaje mínimo de gasto en actividades específicas, pues al resolverse de manera separada no podía defenderse ante cualquier agravio que le pueda generar la determinación que ahí se emita.

(136)     Tal planteamiento resulta inexacto, porque, si bien, en un procedimiento distinto se analizará el gasto ejercido en actividades específicas de 2018 [INE/P-COF-UTF/149/2019], lo cierto es que ahí tendrá la posibilidad de inconformarse, de así considerarlo pertinente.

(137)     Además, conforme a lo razonado en el presente fallo, fue correcto que se sancionara al PVEM por no haber aplicado de forma correcta los recursos destinados a la publicación de revistas en 2018, lo cual podrá ser tomado en cuenta en el referido procedimiento al momento de dictar su respectiva resolución y, en todo caso, podrá expresar los agravios que considere al momento de combatir el otro fallo.

(138)     En consecuencia, la orden de dar seguimiento respecto del cumplimiento al porcentaje destinado a gastos para actividades específicas del ejercicio 2018, de modo alguno genera perjuicio al ahora recurrente, porque la autoridad tiene la facultad de verificar si el PVEM cumplió con la obligación de aplicar el monto destinado para el desarrollo de actividades específicas.

(139)     Ante lo infundado e ineficaces de los agravios, lo conducente es confirmar, en lo que fue materia de impugnación, el acuerdo controvertido.

(140)     Por lo expuesto y fundado se

X. RESUELVE

ÚNICO. Se confirma la resolución impugnada.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

Devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.