México, Distrito Federal a veintitrés de diciembre de dos mil catorce.

VISTOS, para resolver, los autos del recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-246/2014, interpuesto por el partido político nacional denominado MORENA, en contra del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, a fin de controvertir los acuerdos INE/CG307/2014 e INE/CG308/2014, por los que respectivamente se aprueba la facultad de atracción respecto a las coaliciones a nivel local para el proceso electoral 2014-2015, así como los lineamientos que deberán observar los Organismos Públicos Locales Electorales respecto de la solicitud de registro de los convenios de coalición para los procesos electorales locales 2014-2015, y

I. Antecedentes. Los hechos narrados en el escrito recursal y las constancias del expediente, permiten desprender al respecto lo siguiente:

1. Reforma constitucional. El diez de febrero de dos mil catorce se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral, y se creó el Instituto Nacional Electoral como autoridad nacional en la materia.

2. Reforma legal. El veintitrés de mayo de dos mil catorce se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, con entrada en vigor al día siguiente de su publicación; en las que entre otras disposiciones, se determinaron las atribuciones del Instituto Nacional Electoral.

3 Acciones de inconstitucionalidad. En contra de tales leyes generales, los partidos políticos Movimiento Ciudadano, del Trabajo y de la Revolución Democrática, promovieron acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

De acuerdo a esas demandas, se integraron las acciones de inconstitucionalidad Acción de Inconstitucionalidad 22/2014 y sus Acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014.

4. Sentencia de las referidas acciones de inconstitucionalidad. En las sesiones públicas de primero, dos, cuatro, ocho y nueve de septiembre de este año, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió las acciones de inconstitucionalidad citadas.

Entre otros temas, la Suprema Corte determinó que en materia de coaliciones el régimen aplicable tanto a procesos federales como locales, por disposición constitucional, debe ser regulado por el Congreso de la Unión en la ley general que expida en materia de partidos políticos; consecuentemente, las entidades federativas no se encuentran facultadas, ni por la Constitución, ni por la Ley General, para regular cuestiones relacionadas con las coaliciones.

5. Solicitud para el ejercicio de la facultad de atracción. Los Consejeros Electorales integrantes de la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos, solicitaron al Consejo General del Instituto Nacional Electoral ejerza su facultad de atracción respecto al tema de coaliciones a nivel Local, para el Proceso electoral 2014-2015.

Lo anterior a efecto de definir un criterio de interpretación en cuanto a la forma en que se han de interpretar las reglas relativas a las coaliciones en la Ley General de Partidos Políticos.

6. Acuerdos impugnados. En sesión extraordinaria celebrada el diez de diciembre de dos mil catorce, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó los acuerdos siguientes:

INE/CG307/2014. Por el que se aprueba la facultad de atracción respecto a las coaliciones a nivel local para el proceso electoral 2014-2015.

INE/CG308/2014. Por el que se aprueban los lineamientos que deberán observar los organismos públicos locales electorales respecto de la solicitud del registro de los convenios de coalición para los procesos electorales locales 2014-2015.

II. Recurso de apelación. El catorce de diciembre de dos mil catorce, Horacio Duarte Olivares, en carácter de representante propietario suplente del partido político denominado MORENA, interpuso recurso de apelación a efecto de impugnar el acuerdo INE/CG307/2014 e INE/CG308/2014.

III. Trámite. En su oportunidad, la autoridad señalada como responsable tramitó el medio de impugnación aludido, y remitió a esta Sala Superior junto con el expediente integrado para ese efecto, las constancias relativas y el informe circunstanciado correspondiente.

IV. Turno. El diecinueve de diciembre de dos mil catorce, el Magistrado Presidente de esta Sala Superior, ordenó integrar el expediente respectivo bajo la clave SUP-RAP-246/2014 y turnarlo a la propia ponencia, para los efectos señalados en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

V. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad el Magistrado Instructor dictó el acuerdo de admisión y cierre de instrucción, por lo que al no existir trámite por desahogar puso los autos en estado de resolución, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, 94, párrafo primero, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 4, 12, 13, 40, párrafo 1, inciso b), y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, al tratarse de un recurso de apelación interpuesto por el partido político nacional denominado MORENA, para impugnar sendos acuerdos y lineamientos, aprobados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, y que se encuentran relacionados con cuestiones de coaliciones a nivel local para el proceso electoral 2014-2015.

SEGUNDO. Causales de improcedencia. Previo al estudio del fondo de la litis planteada, en el recurso al rubro identificado, se debe analizar y resolver la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad responsable, por ser su examen preferente, de conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, ya que atañe directamente a la procedibilidad de los medios de impugnación.

En ese orden de ideas, la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado aduce que los actos y lineamientos controvertidos no conculcan la esfera jurídica del recurrente, toda vez que se trata de un partido político nacional de nueva creación, mismos que no podrán coligarse en el primer procedimiento electoral en el que participen.

Su afirmación la sustenta en lo dispuesto en el artículo Transitorio Segundo, fracción I, inciso f), apartado 5, del Decreto de Reforma Constitucional, publicado el diez de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la Federación, así como el diverso numeral 85, párrafo 4, de la Ley General de Partidos Políticos, mismos que se transcriben a continuación.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

“…

Segundo.- El Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente:

I. La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales:

…

f) El sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones, conforme a lo siguiente:

…

5. En el primer proceso electoral en el que participe un partido político, no podrá coaligarse, y”

“…

Ley General de Partidos Políticos

“…

DE LOS FRENTES, LAS COALICIONES Y LAS FUSIONES

Artículo 85.

4. Los partidos de nuevo registro no podrán convenir frentes, coaliciones o fusiones con otro partido político antes de la conclusión de la primera elección federal o local inmediata posterior a su registro según corresponda.”

A juicio de esta Sala Superior es infundada la causal de improcedencia expresada por la autoridad responsable, en atención de las siguientes consideraciones.

El interés que se exige como requisito de procedibilidad de los medios de impugnación en materia electoral, se advierte si en la demanda se aduce la vulneración de algún derecho sustancial del enjuiciante, a la vez que éste argumenta que la intervención del órgano jurisdiccional competente es necesaria y útil para lograr la reparación de esa conculcación, mediante la formulación de algún planteamiento tendente a obtener el dictado de una sentencia que tenga el efecto de revocar o modificar el acto o resolución reclamado, lo cual debe producir la restitución, al demandante, en el goce del pretendido derecho vulnerado.

Acorde con lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, base VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reiterado en el numeral 3, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el sistema de juicios y recursos electorales, entre los que está el recurso de apelación, en términos del citado artículo 3, párrafo 2, inciso b), tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones, de las autoridades electorales, se sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad, legalidad y definitividad.

Por otra parte, esta Sala Superior ha determinado que los partidos políticos, en su calidad de entidades de interés público, están legitimados para ejercer acciones de impugnación, con la finalidad de tutelar el interés público, así como el interés colectivo, difuso o de grupo, esto es, para impugnar actos o resoluciones que aún sin afectar su interés jurídico directo sí afecten el interés jurídico de una comunidad, colectividad o grupo social en su conjunto; porque se considera que para la procedibilidad de la impugnación es suficiente que se aduzca que con la emisión del acto impugnado se afecta el principio constitucional de legalidad y, en consecuencia, que se afecta el interés público o el de una colectividad en especial.

En este sentido, esta Sala Superior ha sustentado reiteradamente el criterio precisado, el cual ha dado origen a la tesis de jurisprudencia identificada con la clave 15/2000, consultable a fojas cuatrocientas noventa y dos a cuatrocientas noventa y cuatro, de la “Compilación 1997-2013. Jurisprudencia y tesis en materia electoral”, volumen 1 (uno), intitulado “Jurisprudencia”, de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el rubro siguiente: PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES.

Con base en la jurisprudencia referida se concluye que ha sido criterio de esta Sala Superior que los partidos políticos nacionales están facultados para deducir las acciones colectivas, de grupo o tuitivas de intereses difusos o del interés público, que sean necesarias para impugnar cualquier acto constitutivo de las distintas etapas de preparación de los procesos electorales, lo cual es aplicable también a cuestiones vinculadas con coaliciones locales para el proceso electoral 2014-2015, con independencia de que les asista o no la razón, en cuanto al fondo de su pretensión.

Al caso, resulta también aplicable la tesis de jurisprudencia, de esta Sala Superior, identificada con la clave 10/2005, consultable a fojas ciento una a ciento dos, de la citada “Compilación 1997-2013. Jurisprudencia y tesis en materia electoral”, volumen 1 (uno), intitulado “Jurisprudencia”, cuyo rubro y texto es el siguiente: ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR.

En el caso que se resuelve, para esta Sala Superior es evidente que el partido político recurrente conforme a Derecho, tiene interés tuitivo para controvertir los actos y lineamientos precisados en la demanda de apelación, consistentes en:

INE/CG307/2014. Por el que se aprueba la facultad de atracción respecto a las coaliciones a nivel local para el proceso electoral 2014-2015.

INE/CG308/2014. Por el que se aprueban los lineamientos que deberán observar los organismos públicos locales electorales respecto de la solicitud del registro de los convenios de coalición para los procesos electorales locales 2014-2015.

La conclusión precedente obedece, entre otros aspectos, a que la causa de la impugnación se hace consistir en la violación al artículo Transitorio Segundo, fracción I, inciso f), apartado 5, del Decreto de Reforma Constitucional, publicado el diez de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la Federación, así como a los principios de certeza y legalidad con los acuerdos y lineamientos controvertidos.

Esto es, al aducir el instituto político recurrente, en su escrito de demanda, que los acuerdos y lineamientos aprobados resultan contrarios al principio de certeza y legalidad, porque contienen disposiciones encontradas con lo ordenado en las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, que fueron emitidos con posterioridad a lo ordenado en la ley general de partidos, además, de que a dicho del recurrente, algunas precampañas locales están en curso, a juicio de esta Sala Superior no es necesario acreditar un agravio directo al partido político recurrente, para la procedibilidad del medio de impugnación, siendo suficiente aducir que con la emisión del acto impugnado se afecta los mencionados principios constitucionales de certeza y legalidad.

En ese contexto, el interés tuitivo del partido político recurrente, para promover el recurso de apelación que se resuelve, deriva de la circunstancia de hecho y de Derecho consistente en que está en posibilidad de deducir acciones tuitivas del interés público y de intereses difusos, en aras de proteger la certeza y legalidad de todos los actos y resoluciones emitidos por la autoridad administrativa electoral.

La acción impugnativa ejercida por el partido político nacional, denominado, MORENA atiende a la facultad tuitiva que, en su calidad de ente de interés público, le concede la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la legislación electoral vigente y la jurisprudencia de este Tribunal Electoral, para garantizar la constitucionalidad y la legalidad de los actos vinculados con la organización de los procedimientos administrativos en cuestiones relacionadas con coaliciones locales para el proceso electoral 2014-2015.

En tal sentido se considera infundada la causal de improcedencia invocada por la autoridad responsable.

TERCERO. Requisitos de procedencia. En el asunto que se resuelve se encuentran satisfechos los requisitos de procedencia contemplados en los artículos 8 y 9, párrafo 1, de Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en los términos que a continuación se exponen.

1. Requisitos formales de la demanda. El escrito de demanda reúne los requisitos generales que establece el artículo 9 de la ley adjetiva en cita, toda vez que se hace constar el nombre del recurrente, se identifican los actos impugnados y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación y los agravios que en concepto del apelante le causa los acuerdos impugnados, así como los preceptos presuntamente violados, además de consignar el nombre y firma autógrafa del representante del partido político nacional apelante.

2. Oportunidad. El recurso de apelación que se resuelve se promovió oportunamente, ya que los acuerdos impugnados fueron emitidos y aprobados el diez de diciembre del año en curso, en tanto que el presente recurso fue interpuesto el catorce siguiente, por lo que es evidente que su presentación ocurrió dentro del plazo de cuatro días previsto en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

3. Legitimación y personería. El recurso de apelación fue promovido por parte legítima, pues conforme al artículo 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, corresponde interponerlo, entre otros, a los partidos políticos a través de sus representantes legítimos.

En el caso, el medio de impugnación fue presentado por el partido político nacional denominado MORENA, por conducto de Horacio Duarte Olivares, quien tiene acreditado su carácter de representante propietario ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, y cuya personería le es reconocida por la autoridad responsable al rendir el respectivo informe circunstanciado, lo que resulta suficiente para tener por satisfecho el requisito en examen.

4. Definitividad. Se satisface este requisito de procedibilidad, en atención a que los acuerdos emitidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, los cuales constituyen los actos reclamados, no admiten medio de defensa alguno que deba ser agotado previamente a la promoción del recurso de apelación que se resuelve, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la invocada ley general de medios de impugnación.

CUARTO. Acuerdos impugnados y agravios. Partiendo del principio de economía procesal y sobre todo porque no constituye obligación legal su inclusión en el texto del fallo, se estima que en la especie resulta innecesario transcribir el contenido de los acuerdos impugnados así como los planteamientos expuestos en vía de agravios por el recurrente, sin que sea óbice para lo anterior que en los apartados correspondientes se realice una síntesis de los mismos.

QUINTO. Estudio de fondo. En la demanda que motiva el presente fallo se impugnan dos acuerdos del Consejo General del Instituto Nacional Electoral relacionados con el tema de coaliciones para los procesos electorales locales que actualmente se desarrollan en el país.

Por cuestión de método, en primer lugar, se analizará el agravio dirigido a controvertir la aprobación de la facultad de atracción decretada por el órgano superior de dirección del citado Instituto, respecto a las coaliciones a nivel local para el referido proceso electoral (acuerdo INE/CG307/2014); enseguida se estudiaran los disensos dirigidos a controvertir el acuerdo por el que se aprueban los lineamientos que deben observar los institutos locales respecto de las solicitudes de registro de los convenios de coalición (acuerdo INE/CG308/2014).

1. Agravio contra el acuerdo INE/CG307/2014. Tal como ha quedado asentado, parte de la materia de la impugnación en el presente recurso de apelación, se encamina a controvertir el acuerdo INE/CG307/2014 “ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR EL QUE SE APRUEBA LA FACULTAD DE ATRACCIÓN RESPECTO A LAS COALICIONES A NIVEL LOCAL PARA EL PROCESO ELECTORAL 2014-2015”.

Para controvertir el acuerdo en comento, el partido exponen los siguientes motivos de inconformidad:

-Que se haya ejercido la facultad de atracción, sin fundar ni motivar debidamente tal atribución.

-Para sustentar tal afirmación, aduce que no se establece por ejemplo, cual ha sido el apoyo de los respectivos Consejos Generales de los Organismos Públicos en relación al ejercicio de la facultad de atracción, con lo cual se violenta lo previsto en el artículo 124, párrafo 5 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 

-Por otra parte refiere que, indebidamente no se invocó el artículo segundo transitorio, fracción primera, numeral 2 del Decreto por el que se reforma, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no solamente el numeral 1.

El acuerdo impugnado, en esencia, es del tenor siguiente:

-El diez de diciembre del presente año, la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral solicitó al Consejo General del mismo instituto, ejerciera la facultad de atracción respecto al tema de coaliciones a nivel local para el proceso electoral 2014-2015.

-Tal solicitud se daba con la finalidad de interpretar las reglas relativas a las coaliciones en la Ley General de Partidos Políticos.

-Ello con el objeto de establecer criterios generales respecto al sistema uniforme de coaliciones que deberán observar los Organismos Públicos Locales Electorales para hacer posible el desarrollo puntual del registro de los convenios de coalición.

-Finalmente la facultad de atracción se acordó favorablemente, atento a los siguientes puntos:

i) Se fundamentó en términos de los artículos 120, párrafos 3 y 124, párrafo 3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

ii) Tiene como finalidad emitir lineamientos que deberán observar los Organismo Públicos Locales respecto de la solicitud del registro de los convenios de coalición.

iii) Asimismo establecer un criterio de interpretación, a partir de los resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas. 

Los motivos de inconformidad son infundados.

En primer lugar conviene establecer, los preceptos normativos bajo los cuales fundamenta su decisión la autoridad responsable:

“Artículo 120.

…

3. Se entiende por atracción la atribución del Instituto de atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los Organismos Públicos Locales, cuando su trascendencia así lo determine o para sentar un criterio de interpretación, en términos del inciso c) del Apartado C, de la Base V del artículo 41 de la Constitución.

…

Artículo 124.

…

3. Se considera que una cuestión es trascendente cuando la naturaleza intrínseca del asunto permita que éste revista un interés superlativo reflejado en la gravedad del tema, es decir, en la posible afectación o alteración del desarrollo del proceso electoral o de los principios de la función electoral local.

…”.

De los artículos en comento, se establece la facultad del Instituto Nacional Electoral para atraer asuntos que:

- Sean competencia de los Organismos Públicos Locales, y su transcendencia sirva para sentar un criterio de interpretación.

- La trascendencia deviene de la naturaleza del asunto, esto es, la posible afectación o alteración del desarrollo del proceso electoral o principios de la función electoral.

Ahora bien la materia del asunto sobre la cual se realizó el ejercicio la facultad de atracción de mérito, es la materia de coaliciones a nivel local.

Tal como se ha establecido la facultad de atracción descrita, se sustentó en el hecho de que debían emitirse lineamientos de observancia obligatoria por parte de Organismo Públicos Locales, tomando en cuenta el criterio establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y acumuladas.

En ese sentido, se considera, que toda vez que en dicha ejecutoria se consideró que las entidades federativas no se encontraban facultadas para regular cuestiones relacionadas con las coaliciones, resulta imperante que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral fijara los lineamientos a seguir para dar certeza al proceso electoral, esto es la materia de las coaliciones electorales en el ámbito local, revisten un interés superlativo, que repercute directamente en el participación de los partidos políticos y en consecuencia de la sociedad en general.

Finalmente respecto a lo aducido, de que se violenta el artículo 124, párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se estima que tal circunstancia no ocurre en la especie, porque lo preceptuado en el numeral de mérito relativo al apoyo del Consejo General del Organismo Público Local no puede entenderse como un requisito para el ejercicio de la facultad de atracción.

Esto es así, porque el numeral 5 debe interpretarse de manera sistemática con el artículo 120 numeral 3 y 124, conforme a los cuales para el ejercicio de la facultad de atracción se requiere:

a)   Petición: La facultad de atracción se debe solicitar por, al menos, cuatro de los consejeros electorales del Instituto o la mayoría del Consejo General del Organismo Público Local;

b)   Requisitos de la petición: La solicitud debe presentarse con los elementos establecidos en el párrafo 4 del artículo 121 de la citada ley general;

c)    Temporalidad: La petición puede presentarse en cualquier momento, y

d)   Justificación: La atribución del Instituto sólo puede ejercerse cuando la trascendencia del asunto lo amerite o para asentar un criterio de interpretación, o para sentar elementos, que encuentren su definición en la propia ley.

Esta Sala Superior considera que los requisitos señalados son los que debe cumplir el Instituto Nacional Electoral para ejercer su facultad de atracción, ya que son los únicos elementos que la ley establece a efecto de fundar y motivar la determinación correspondiente.

Bajo esa perspectiva lo relativo al apoyo del Consejo General del Organismo Público Local no se puede estimar como un requisito para el ejercicio de la facultad de atracción, porque ello implicaría una vulneración a la autonomía del Instituto Nacional Electoral, otorgada conforme al artículo 41 constitucional, ya que dejaría en manos de una autoridad ajena y externa al Instituto el ejercicio de una facultad atribuida desde la propia norma fundamental a dicho Instituto, sin que dicha ley fundamental establezca requisito alguno que se pueda entender en el sentido de que el ejercicio de ésta facultad tiene un aspecto de coordinación o colaboración entre distintas autoridades.

En segundo término, debe considerarse que el numeral en el cual se establece el multicitado apoyo se refiere a las resoluciones que emite el Consejo General del Instituto Nacional Electoral correspondiente al ejercicio de ésta función, lo que significa que no se trata de un requisito como tal, sino que se refiere a la circunstancia de que la determinación que al efecto adopte se realiza con apoyo en los datos, información y trabajo que le proporcionen las propias comisiones del Instituto y el Consejo General del Organismo Público Local.

En ese orden de ideas, interpretar como lo pretende el actor lo establecido en el numeral cinco, como un requisito para el ejercicio de la facultad de atracción, sería restrictivo de la actividad que realice el propio instituto.

Esto es, se podría llegar al absurdo de que atendiendo a tal precepto no pudieran darse la facultad de atracción que resulte necesaria para la fijación de un criterio jurídico relevante, por el hecho de que no se hubiere dado el apoyo que describe el numeral en cita, situación que se insiste se ubica como un apoyo a la actividad propia del Consejo General y no como un requisito para la procedencia de tal toma de decisión.

En consecuencia, lo relativo al apoyo de los organismos públicos electorales locales en forma alguna puede entenderse como una situación vinculante o un requisito para el ejercicio de la facultad de atracción del multicitado Instituto.

Finalmente por cuanto hace al motivo de inconformidad, relativo a que, indebidamente no se invocó el artículo segundo transitorio, fracción primera, numeral 2 del Decreto por el que se reforma, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no solamente el numeral 1, se tiene que igualmente es infundado.

En efecto, la porción normativa que refiere, es del tenor siguiente:

“Segundo.- El Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente:

I. La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales:

…

1. Se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales;

2. Se podrá solicitar su registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas;”

Al respecto, se tiene que, en relación con lo preceptuado en el numeral 2, tal circunstancia es parte de las consideraciones que atiende esta propia ejecutoria. Asimismo, no puede desprenderse que tal omisión al momento de invocar tal precepto en el acuerdo controvertido, de modo alguno le genera perjuicio al incoante.

Por tanto, se considera que en la especie los motivos de inconformidad devienen infundados, toda vez que a juicio de este órgano jurisdiccional, el acuerdo de atracción se encuentra debidamente fundado y motivado.

2. Agravios contra el acuerdo INE/CG308/2014.

2.1. Solicitud de inaplicación. En su escrito de demanda el partido recurrente solicita la inaplicación de lo siguiente:

- La porción reglamentaria contenida en el lineamiento 3 del anexo único del acuerdo INE/CG308/2014, en la parte que dice a más tardar treinta días;

- La porción normativa contenida en el artículo 92, párrafo 1 de la Ley General de Partidos Políticos, únicamente en la parte que establece a más tardar treinta días.

Lo anterior, dado que el plazo establecido en el lineamiento y artículo citados, en su concepto, se contrapone a lo dispuesto en el artículo Segundo Transitorio del Decreto por el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia político-electoral, publicado el diez de febrero pasado en el Diario Oficial de la Federación.

En este sentido, el partido recurrente estima que la autoridad responsable debió atender al plazo establecido en el artículo transitorio citado y no, como erróneamente lo hizo, basarse en el numeral 92, párrafo 1 de la ley de partidos en cita, de ahí que solicita la inaplicación de ambas disposiciones.

Esta Sala Superior considera que asiste la razón al recurrente cuando considera que el plazo establecido en el artículo y lineamiento referidos, contrarían lo dispuesto en la Constitución Federal, tal como se expone a continuación.

Es necesario tener presente el contenido de los artículos 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 189, fracción XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 6, párrafo 4, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, mismos que, en lo conducente, establecen lo siguiente:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.

…

Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

…".

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

"Artículo 189.- La Sala Superior tendrá competencia para:

…

XVIII. Resolver, en la esfera de su competencia, la no aplicación, en casos concretos, de leyes electorales que sean contrarias a la Constitución; y

…".

Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

"Artículo 6.

…

4. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución, las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la propia Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior del Tribunal Electoral informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

De los preceptos antes transcritos se advierte que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está facultado para determinar la no aplicación de leyes electorales, en casos concretos, por considerarlas contrarias a la Constitución, por lo que esta Sala Superior, en ejercicio de dicha facultad, procede al estudio del respectivo motivo de disenso, en que se solicita la inaplicación del artículo 92, párrafo 1, de la Ley General de Partidos Políticos, considerando como acto de aplicación la aprobación que hace el Consejo General del Instituto Nacional Electoral del documento denominado lineamientos que deberán observar los organismos públicos locales electorales respecto de la solicitud del registro de los convenios de coalición para los procesos electorales locales 2014-2015 y, específicamente del contenido del lineamiento 3 en la porción que refiere a más tardar treinta días.

En efecto, el lineamiento controvertido forma parte de las directrices aprobadas por el Instituto Nacional Electoral para ser observadas por los organismos públicos locales electorales respecto de la solicitudes de registro de convenios de coalición que pudieran presentarse en los procesos electorales locales dos mil catorce-dos mil quince, y su contenido es del tenor siguiente:

3. Los partidos políticos que busquen coaligarse para el Proceso Electoral 2014-2015, deberán presentar la solicitud de registro del convenio respectivo al Presidente del Organismo Público Local, y en ausencia de éste, al Secretario Ejecutivo, a más tardar treinta días antes de que se inicie el periodo de precampaña establecido en cada entidad federativa, acompañada, al menos, de lo siguiente:”

El plazo establecido en el lineamiento es un reflejo de lo preceptuado por el artículo 92 de la Ley General de Partidos Políticos cuyo contenido se transcribe enseguida:[1]

Artículo 92.

1. La solicitud de registro del convenio de coalición, según sea el caso, deberá presentarse al presidente del Consejo General del Instituto o del Organismo Público Local, según la elección que lo motive, acompañado de la documentación pertinente, a más tardar treinta días antes de que se inicie el periodo de precampaña de la elección de que se trate. Durante las ausencias del presidente del Consejo General el convenio se podrá presentar ante el secretario ejecutivo del Instituto o del Organismo Público Local, según la elección que lo motive.

Del anterior numeral se destaca, para efectos del presente estudio que el legislador secundario determinó como plazo para la presentación de las solicitudes de registro de convenio de coalición a más tardar, treinta días antes de que inicie el periodo de precampaña de la elección de que se trate, aspecto que fue tomado en consideración por la autoridad responsable en el acuerdo bajo estudio, lo que se vio reflejado en el lineamiento 3 transcrito.

En contraste con lo anterior, el artículo Segundo transitorio del Decreto por el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia político-electoral, publicado el diez de febrero pasado en el Diario Oficial de la Federación, señala, en la parte conducente, lo siguiente:

Segundo.- El Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente:

I. La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales:

a) […]

[…]

f) El sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones, conforme a lo siguiente:

1. Se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales;

2. Se podrá solicitar su registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas;[…]

De la anterior disposición constitucional transitoria se advierte la intención del Poder Reformador de la Constitución de establecer en una disposición transitoria, las bases sobre las cuales el Congreso de la Unión debería expedir, en fecha posterior, diversos ordenamientos relacionados con la materia político-electoral.

En efecto, la lectura integral del artículo Segundo Transitorio permite evidenciar que el Poder Reformador decidió establecer las bases sobre las cuales se edificaría el nuevo sistema electoral mexicano, especificando lo que al menos debería contener cada una de las siguientes leyes: Ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales; ley general que regule los procedimientos electorales; y, ley general en materia de delitos electorales.

De dicho numeral, para los efectos del presente caso, importa traer a cuentas la parte transcrita con antelación, donde el Poder Reformador de la Constitución consideró necesario que en la ley electoral que regule los partidos políticos nacionales y locales[2] se regulara el sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones, señalando como mínimos aspectos a regular, la posibilidad de solicitar el registro respectivo hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas.

Ahora bien, llevando a cabo un ejercicio comparativo entre el plazo establecido en el artículo transitorio en comento y el establecido en el artículo 92 de la Ley General de Partidos Políticos y replicado en el lineamiento 3 del acuerdo que se estudia en el presente apartado, se advierte una discrepancia entre dichos documentos, pues los últimos citados conceden un plazo menor para la presentación de las solicitudes respectivas.

Dicha discrepancia se traduce en una vulneración a la disposición constitucional a través de la cual se ordena la manera en que debe proceder el Congreso de la Unión al momento de aprobar las normas relativas a la materia electoral.

Ello, indudablemente, constituye una contravención a la Constitución porque no atiende a la finalidad de la norma constitucional transitoria a través de la cual se ordena que la ley que regule la participación de los partidos políticos en los procesos electorales contemple un plazo específico para la presentación de las solicitudes de registro de convenios de coalición que, en su caso, se presenten, de ahí que en el caso sea factible declarar la inaplicación del precepto legal que contiene una disposición diferente a la establecida en el Pacto Federal.

Sobre el particular, conviene recalcar que en el caso bajo estudio el artículo transitorio en comento no contiene solamente una disposición de carácter temporal que permite transitar durante un proceso de cambio en el sistema jurídico electoral,  sino que contiene además una serie de directrices que el Congreso de la Unión debió acatar al momento de emitir los ordenamientos jurídicos que darían cohesión a la reforma constitucional en materia política y electoral aprobada en la presente anualidad.

Es decir, el Poder Reformador de la Constitución determinó que, además de establecer cierta fecha para que el Congreso de la Unión expidiera las leyes federales que permitieran el engranaje electoral con la reforma constitucional, ordenó la observancia de aspectos mínimos que deberían incluirse en dichos ordenamientos legales, los cuales, en el caso del plazo establecido en el artículo 92 de la Ley General de Partidos Políticos, no fueron respetados, de ahí que le asista la razón al instituto político recurrente, respecto al planteamiento de inaplicación que hace.

Conforme a lo razonado, esta Sala Superior considera que el artículo 92, párrafo 1 de la Ley General de Partidos Políticos, en la porción normativa que dice "a más tardar treinta días" es contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al contemplar un plazo distinto al establecido en el artículo Segundo Transitorio; por tanto, procede declarar su inaplicación al caso concreto, lo cual deberá informarse a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En este orden cosas, si el lineamiento 3, del documento intitulado lineamientos que deberán observar los organismos públicos locales electorales respecto de la solicitud del registro de los convenios de coalición para los procesos electorales locales 2014-2015, constituye el acto de aplicación del artículo  92, párrafo 1 (en la porción normativa señalada) de la ley en comento, y éstas deben inaplicarse al caso concreto, entonces es claro que el lineamiento 3, en la parte conducente, debe declararse inconstitucional, como se verá enseguida.

El citado lineamiento impugnado establece:

3. Los partidos políticos que busquen coaligarse para el Proceso Electoral 2014-2015, deberán presentar la solicitud de registro del convenio respectivo al Presidente del Organismo Público Local, y en ausencia de éste, al Secretario Ejecutivo, a más tardar treinta días antes de que se inicie el periodo de precampaña establecido en cada entidad federativa, acompañada, al menos, de lo siguiente:”

En dicho precepto se exige, al igual que en el precepto legal analizado que la solicitud de registro del convenio de coalición que pretenda obtenerse debe presentarse a más tardar treinta días antes de que se inicie el periodo de precampañas, por lo que si el texto del lineamiento en comento  se sustenta en una norma invalidada e inaplicable al caso concreto, que prevé requisitos obstructivos para la obtención del registro de coalición, entonces resulta evidente que tales previsiones, en la parte solicitada, deben considerarse expulsadas de ese cuerpo normativo (lineamientos).

En esta tesitura, el contenido del lineamiento 3, debe quedar en los términos señalados en el artículo Segundo Transitorio antes citado, es decir, en los siguientes términos:

3. Los partidos políticos que busquen coaligarse para el Proceso Electoral 2014-2015, deberán presentar la solicitud de registro del convenio respectivo al Presidente del Organismo Público Local, y en ausencia de éste, al Secretario Ejecutivo, hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas establecida en cada entidad federativa, acompañada, al menos, de lo siguiente:”

Finalmente, cabe decir que en todo caso el plazo contemplado en el artículo Segundo Transitorio en comento resulta más favorable para los intereses de los entes políticos que tenga la intención de participar en un proceso electoral bajo la figura de coalición.

2.2. Acuerdos emitidos una vez iniciado el proceso electoral y algunas precampañas de procesos locales. Por lo que hace al motivo de disenso mediante el cual el instituto político apelante se duele que los acuerdos impugnados se emitieron hasta el diez de diciembre del año en curso, una vez iniciado el proceso electoral y algunas precampañas relativas a procesos electorales ordinarios locales, lo que, a su decir, vulnera los principios de certeza y legalidad porque el artículo cuarto transitorio del decreto a través del cual se expidió la Ley General de Partidos Políticos dispone que “El Instituto dictará las disposiciones necesarias para hacer efectivo lo establecido en esta Ley, a más tardar el 30 de junio de 2014”, deviene infundado en atención a lo siguiente.

Ésta Sala Superior ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones en torno a la facultad reglamentaria como la que, entre otras autoridades, tiene el Instituto Nacional Electoral.

Al respecto, ha señalado reiteradamente que la facultad reglamentaria es la potestad atribuida por el ordenamiento jurídico, a determinados órganos de autoridad, para emitir normas jurídicas abstractas, impersonales y obligatorias, con el fin de proveer en la esfera administrativa el exacto cumplimiento de la ley, por lo que tales normas deben estar subordinadas a ésta.

Así, este órgano jurisdiccional especializado ha señalado que el ejercicio de esa facultad está sujeto a los principios constitucionales de legalidad y supremacía constitucional, previstos, respectivamente, en los artículos 14 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, de tales principios derivan el de reserva de la ley y el de subordinación jerárquica, siendo estos aplicables a la naturaleza de los reglamentos, en cuanto disposiciones sometidas al ordenamiento que desarrollan, con el objeto de lograr su plena y efectiva aplicación.

Así, mediante el primer principio, se evita que la facultad reglamentaria aborde materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión.

En efecto, una disposición constitucional puede reservar expresamente a la ley, la regulación de una determinada materia, excluyendo la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por otras normas secundarias, en especial, el reglamento; pudiendo a su vez la norma constitucional, permitir que otras fuentes diversas a la ley, regulen parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero condicionadas a que la propia ley determine expresa y limitativamente las directrices correspondientes.

En este supuesto, la ley debe establecer los principios y criterios conforme a los cuales, el desarrollo específico de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria, lo que no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sin que tales referencias hagan posible una regulación independiente y no subordinada al propio ordenamiento legal del que derivan, ya que esto supondría una degradación de la reserva establecida por la Constitución.

Por otra parte, el principio de subordinación jerárquica, exige que los reglamentos estén precedidos de una ley; cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida normativa.

Por tanto, la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, que los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones a las que reglamentan; por ende, solamente pueden detallar las hipótesis y supuestos normativos legales para su aplicación, sin incluir nuevos que sean contrarios a la sistemática jurídica, ni crear limitantes distintas a las previstas expresamente en la ley.

De ahí que, si la ley debe determinar el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento compete, por consecuencia, el cómo de esos propios supuestos jurídicos; es decir, su desarrollo, en razón de que éste únicamente desarrolla la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, en ese tenor, de ninguna manera puede ir más allá de lo que ésta regula, ni extenderla a supuestos distintos, y menos aún contradecirla, sino que exclusivamente debe concretarse a indicar la forma y medios para cumplirla.

Por tanto, si se respetan las directrices apuntadas, es válido que en un reglamento o en un acuerdo reglamentario, como en la especie, se desarrollen derechos, restricciones u obligaciones a cargo de los sujetos que en ellos se vinculen, siempre y cuando estos tengan sustento en todo el sistema normativo, a saber, en las disposiciones, principios y valores tutelados por la ley que regulan, por la Constitución, e incluso, en tratándose de derechos humanos, por los Convenios en esa materia, que haya celebrado válidamente el Estado Mexicano.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia identificada con la clave P./J. 30/2007, emitida por el Tribunal Pleno, publicada en la página mil quinientos quince (1515) del Tomo XXV, mayo de 2007, del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, al respecto ha establecido lo siguiente:

“FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición.”

En ese sentido, resulta válido afirmar que el Instituto Nacional Electoral tiene la atribución de expedir reglamentos para la adecuada aplicación de las normas de la citada ley sustantiva electoral, pero esa facultad reglamentaria se debe ejercer conforme a los parámetros establecidos en la ley.

Ahora bien, en el caso en estudio, el instituto apelante se duele que no fue sino hasta el diez de diciembre cuando se emitieron los acuerdos controvertidos, siendo que, en su concepto, debió haberlo hecho a más tardar el treinta de junio de la presente anualidad, en atención a lo dispuesto por el artículo cuarto transitorio del Decreto que expidió la Ley General de Partidos Políticos, lo cual es infundado porque el Instituto Nacional Electoral emitió el acuerdo impugnado con base en la facultad reglamentaria con la cual cuenta.

Esto es así, porque la facultad reglamentaria otorgada al Instituto Nacional Electoral es de carácter permanente al encontrarse establecida y otorgada expresamente en la legislación aplicable de tal forma que, como se mencionó, el ejercicio de dicha facultad es válida, siempre que se realice dentro de los parámetros establecidos en la ley.

En ese sentido, el instituto puede ejercer su facultad reglamentaria conforme lo estime necesario a efecto de dotar de certeza y objetividad a los participantes en un proceso electoral, para lo cual puede hacer el desarrollo de la regulación legal que estime atinente, a efecto de precisar y/o especificar los elementos, parámetros y requisitos que resulten indispensables para ello.

Por tanto, el artículo cuarto transitorio del Decreto por el cual se expidió la Ley General de Partidos Políticos, treinta de junio del año en curso, debe interpretarse sistemáticamente conforme al artículo 44, inciso a), i) y jj), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales, relativo a la facultad reglamentaria.

Bajo esa perspectiva, no debe considerarse como fecha límite o fatal alguna para el ejercicio de la facultad reglamentaria del Instituto denunciado lo establecido en el artículo transitorio aducido, pues ello implicaría que la facultad reglamentaria del Instituto estuviera sujeta a una temporalidad para su ejercicio, lo que implicaría que los artículos contenidos en el cuerpo legislativo de referencia, relativo a la facultad reglamentaria, se encontraran sin ningún contenido normativo.

Considerar lo contrario, o bien, realizar la interpretación de la manera que pretende el apelante traería como consecuencia que a partir del treinta de junio del presente año, el Instituto responsable no podría ejercer la facultad reglamentaria o, al menos, a partir de dicha fecha ésta debería ser inexistente, lo cual resulta absurdo y contrario al postulado del legislador racional, conforme al cual, las disposiciones legales que dicta el legislador en forma alguna resultan inútiles, por lo que el intérprete debe establecer, en cada caso, la aplicación de las mismas.

Al respecto, se debe tomar en consideración que la fecha asentada en la disposición transitoria aludida obedece a un mandato para que el propio instituto adecue su propia reglamentación, esto es, como parte de su estructura y organización interna, a fin de que dicho organismo se encuentre preparado para el desarrollo de la nueva legislación electoral.

En ese sentido resulta incorrecto que, como lo pretende el instituto apelante, el Instituto demandado haya contado como fecha límite para la expedición de preceptos reglamentarios el treinta de junio puesto que, como ya se adelantó, dicha fecha se refiere a la organización interna de instituto y no a un límite a su facultad reglamentaria como la ejerció cuando emitió los acuerdos controvertidos.

Asimismo, debe considerarse que los lineamientos emitidos fueron dictados para desarrollar la regulación legal relativa a los convenios de coalición contemplados en la Ley de Partidos Políticos y en virtud del ejercicio de la facultad de atracción que el Instituto ejerció respecto de convenios de coaliciones para procesos comiciales locales, situación que ha sido confirmada en la presente resolución; por lo que tenía que establecer el criterio de interpretación y uniformar las reglas relativas a dichos convenios a fin de evitar interpretaciones contradictorias o diferentes entre los organismos públicos electorales locales, de tal manera que el ejercicio de la facultad reglamentaria se encuentra plenamente justificado sin advertirse inobservancia alguna a los principios de certeza y legalidad.

De ahí lo infundado del motivo de disenso.

2.3. Considerando 23. Finalmente, el partido actor manifiesta que en el considerando veintitrés del acuerdo impugnado, la autoridad emisora dispone que los Organismos Públicos Locales deberán establecer el período de precampañas locales, lo cual es ilegal dado que únicamente la legislación de cada entidad federativa debe establecer el periodo de precampañas, ya que sirve de referente al plazo de los treinta días previos a su inicio que tienen los partidos políticos para la presentación de los convenios de coalición a efectos de su registro.

Aduce que no es válido que los organismos públicos locales establezcan dicho periodo, ni es claro que lo haga cada entidad federativa, pues no se dice quién lo establece, por lo que cada organismo local podría asumir una interpretación que no considere lo dispuesto en la ley.

Argumenta, que el considerando veintitrés debió redactarse en el sentido de que los organismos públicos locales en lugar de establecer, deberán de tomar en cuenta en cada caso cuál es el periodo de precampañas a efecto de definir las fechas en que deben presentarse para su registro los convenios de coalición ante la autoridad electoral competente.

Los agravios son infundados en atención a lo siguiente.

Esto es así, por que contrario a lo aducido por el actor, la parte impugnada del acuerdo en forma alguna pretende otorgar o establecer en favor de las Organismos Públicos Locales Electorales facultades adicionales a las otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o las leyes aplicables, de tal forma que al dictar el considerando veintitrés, la autoridad responsable lejos de otorgar una potestad indebida, se limita a reconocer la circunstancia de que las Organismos Públicos Locales Electorales tienen el deber, a fin de dar certeza y seguridad a los contendientes en el proceso, de especificar y establecer cuando la legislación local así lo exija, la fecha de inicio de precampaña, conforme a lo siguiente. 

El artículo Tercero Transitorio de la Ley General de Partidos Políticos dispone que los Congresos locales, entre otros, deberán adecuar el orden jurídico-electoral a las disposiciones contenidas en ella, a más tardar el treinta de junio del año en curso.

TERCERO. El Congreso de la Unión, los Congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán adecuar el marco jurídico-electoral a más tardar el 30 de junio de 2014.

De lo anterior, se concluye lo siguiente:

1. Existe un deber legal determinado por el poder constituido, en este caso, el legislativo, que ordena al Congreso de la Unión, a los Congresos Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal dar coherencia a los diversos órdenes jurídicos que conviven en la Federación ajustando sus legislaciones, en sus respectivos ámbitos de competencia, en materia político-electoral, con apoyo en las normas que regulan a los partidos políticos, así como a las coaliciones, establecida en la propia Ley General del Partidos Políticos.

2. Lo anterior, revela que al tratarse de un mandato del poder constituido dispuesto en una ley general, es incuestionable que la adecuación de las respectivas normatividades representa una potestad que debe realizarse en el ámbito de plenitud deliberativa con que cuentan cada una de esos entes legislativos –Congreso de la Unión, legislaturas locales y Asamblea Legislativa del Distrito Federal-.

3. Esto es, las leyes generales o leyes marco establecidas por el Congreso de la Unión son bases legislativas que no pretenden agotar en sí mismas la regulación de una materia, sino que buscan ser la plataforma mínima, mediante la cual, las entidades pueden darse sus propias disposiciones, al tomar en cuenta su propia realidad política y social.

Al respecto, el artículo 116 fracción IV, inciso j) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que las legislaciones en materia electoral deben garantizar, entre otras cuestiones que se fijen las reglas para las precampañas, para lo cual establecen como límite de temporalidad que esta etapa del proceso no debe durar más de dos terceras partes de las campañas electorales.

Acorde con lo anterior, es claro que desde la Constitución Federal se dispone que las legislaturas locales tienen el deber de establecer, en la legislación electoral que al respecto emitan, la regulación de la etapa correspondiente a las precampañas, para lo cual deben desarrollar los aspectos de modo, tiempo y lugar, así como subjetivos y objetivos que conforman la etapa del proceso, respetando las limitaciones establecidas en la propia Constitución.

Bajo esta perspectiva, uno de los aspectos que deben regularse en torno a las precampañas consiste precisamente en su duración, así como el inicio y finalización de tal etapa, aspecto que varía en cada entidad federativa, pues la libertad de configuración legislativa otorgada por la Constitución en este aspecto tiene por objetivo permitir que cada legislatura regule las precampañas de acuerdo a sus propias necesidades, particularidades y circunstancias específicas, con la salvedad que debe existir esa regulación necesariamente bajo principios de racionalidad y proporcionalidad y con los límites establecidos en la propia Carta Magna.

Todo lo anterior, se evidencia en el siguiente cuadro y de conformidad con la normativa de cada entidad federativa federal que actualmente se encuentra en proceso comicial.

Consecuentemente, es dable considerar que, contrario a lo señalado por el actor, el acuerdo del Instituto Nacional Electoral en forma alguna puede interpretarse en el sentido de otorgar atribuciones a las Organismos Públicos Locales Electorales relativas a la determinación del inicio de las precampañas, puesto que ello corresponde al legislador local como se advierte del cuadro transcrito, en el caso de cada entidad federativa se ha determinado lo conducente en ese aspecto.

Ahora bien, el considerando veintitrés, no puede interpretarse en una atribución o facultad específica del Consejo General del Instituto Nacional Electoral de otorgar atribuciones a las Organismos Públicos Locales Electorales, sino que debe de interpretarse a fin de brindar certeza al proceso comicial que actualmente se lleva a cabo en diversas entidades federativas de la República Mexicana.

Como ejemplo podría tomarse el Estado de Baja California Sur, que en su artículo 79 de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur establece:

“Artículo 79.- Al menos treinta días antes del inicio formal de los procesos a que se refiere el párrafo inmediato anterior, cada partido determinará, conforme a sus Estatutos, el procedimiento aplicable para la selección de sus candidatos a cargos de elección popular, según la elección de que se trate. La determinación deberá ser comunicada al Consejo General dentro de las setenta y dos horas siguientes a su aprobación, señalando:

VI. La fecha de celebración de la asamblea electoral estatal, distrital, municipal, o en su caso, de realización de la jornada comicial interna.

En relación a lo dispuesto en la fracción VI, la fecha se deberá señalar, conforme a lo siguiente:

a) Durante los procesos electorales en que se renueven los Poderes Ejecutivo, Legislativo y los integrantes de los Ayuntamientos del Estado, las precampañas darán inicio en la primera semana de enero del año de la elección. No podrán durar más de cuarenta días;

b) Durante los procesos electorales en que se renueve solamente el Congreso del Estado y los integrantes de los Ayuntamientos del Estado, las precampañas darán inicio en la primera semana de enero del año de la elección. No podrán durar más de cuarenta días, y

c) Tratándose de precampañas, darán inicio al día siguiente de que se apruebe el registro interno de los precandidatos. Las precampañas de todos los partidos deberán celebrarse dentro de los mismos plazos.

El Consejo General podrá ajustar los tiempos siempre y cuando se encuentre dentro de los plazos establecidos por la Ley.”

Como se advierte, la legislación en comento establece diversas disposiciones en torno a las precampañas, entre ellas, la fecha de inicio y duración de las mismas. Sin embargo, la legislación en cuestión no establece una fecha en específico, sino un periodo que comprenden las precampañas.

En esos supuestos, es claro que a fin de brindar certeza y seguridad a todos los contendientes y participantes en el proceso electoral es necesario que la autoridad competente establezca la fecha exacta de inicio de las precampañas dentro del periodo que a tal efecto establece la legislación.

En ese caso, la autoridad competente resulta ser la propia autoridad electoral local correspondiente a la cual, incluso se le otorga la facultad de ajustar los tiempos con las limitaciones establecidas en la normatividad electoral.

Acorde con lo anterior, lo establecido en el considerando veintitrés del acuerdo impugnado, se limita a reconocer situaciones como las descritas, con lo cual se busca otorgar certeza al proceso electoral.

Por ello, se advierte que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, no autoriza a los organismos públicos locales para fijar o establecer el periodo de precampañas.

Por el contrario, con la emisión de estos lineamientos que deberán seguir los organismos públicos locales electorales en cuanto a este tema, tratándose de elecciones locales a celebrarse en sus respectivas entidades federativas, se busca dotar de certeza jurídica el proceso local dentro de la temporalidad establecida por la propia legislación local.

De ahí, lo infundado del agravio en comento.

SEXTO. Efectos. En consecuencia, dado que la porción normativa que se estima contraria a la Carta Magna, fue aplicada en el lineamiento 3 del documento intitulado Lineamientos que deberán observar los organismos públicos locales electorales respecto de la solicitud del registro de los convenios de coalición para los procesos electorales locales 2014-2015, procede ordenar al Consejo General del Instituto Nacional Electoral, que modifique dicho documento en los términos siguientes:

3. Los partidos políticos que busquen coaligarse para el Proceso Electoral 2014-2015, deberán presentar la solicitud de registro del convenio respectivo al Presidente del Organismo Público Local, y en ausencia de éste, al Secretario Ejecutivo, hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas establecida en cada entidad federativa, acompañada, al menos, de lo siguiente:”

Por lo expuesto y fundado se

R E S  U E L V E

PRIMERO. Se confirma el acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral identificado como INE/CG307/2014.

SEGUNDO. Se declara la inaplicación al caso concreto de la porción normativa del artículo 92, párrafo 1 de la Ley General de Partidos Políticos, en términos de lo razonado en el considerando quinto de esta resolución.

TERCERO. Se ordena al Consejo General del Instituto Nacional Electoral que modifique el lineamiento 3 del documento intitulado Lineamientos que deberán observar los organismos públicos locales electorales respecto de la solicitud del registro de los convenios de coalición para los procesos electorales locales 2014-2015, en términos de lo establecido en el considerando sexto de la presente resolución.

CUARTO. Infórmese a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la determinación sobre la inaplicación de la parte conducente del artículo 92, párrafo 1 de la Ley General de Partidos Políticos.

NOTIFÍQUESE: personalmente al partido político nacional denominado MORENA, en el domicilio señalado en autos para tal efecto; por correo electrónico al Consejo General del Instituto Nacional Electoral; por estrados, a los demás interesados.

Lo anterior de conformidad con lo previsto en los artículos 26, párrafos 3, 27, 28, 29, párrafo 5, y 48, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como lo dispuesto por los numerales 102, 103, y 110 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos. Con la ausencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa,  el Magistrado Constancio Carrasco Daza y el Magistrado Flavio Galván Rivera, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Subsecretario General de Acuerdos autoriza y da fe.