México, Distrito Federal, a veintiuno de enero de dos mil nueve.

V I S T O S, para resolver los autos del recurso de apelación SUP-RAP-254/2008, interpuesto por el Partido Socialdemócrata para impugnar el Acuerdo CG959/2008, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. De las constancias de autos, se advierte que en sesión ordinaria celebrada el veintidós de diciembre de dos mil ocho, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen medidas y compromisos de partidos y el propio Instituto, para propiciar condiciones de seguridad, legalidad y transparencia, durante el resto del proceso electoral federal 2008-2009”, cuyos puntos de acuerdo son al tenor siguiente:

“…

PRIMERO.- El presente acuerdo establece medidas y compromisos por parte de partidos políticos y el propio Instituto para propiciar condiciones de seguridad, legalidad y transparencia durante el resto del proceso electoral federal 2008-2009.

SEGUNDO.- Para coadyuvar a cumplir con el objeto del presente Acuerdo, los partidos políticos asumen los compromisos siguientes:

I.Tomar las medidas pertinentes, tanto internas como de carácter informativo, para garantizar que todos sus precandidatos y candidatos cuenten con una trayectoria honorable y transparente en el ámbito profesional y personal, sin nexos con actividades ilícitas, así como las que procedan conforme a sus normas internas para que los propios precandidatos y candidatos den a conocer su declaración patrimonial en el seno de sus propios partidos.

II.Redoblar las medidas internas para fiscalizar debidamente las fuentes de ingreso y destino del gasto llevados a cabo por todos sus precandidatos, candidatos y estructuras a nivel nacional, local, distrital o municipal. Según sea el caso, los partidos políticos vigilarán escrupulosamente la identidad de los aportantes en dinero y de los propietarios de los bienes recibidos en especie; el origen y flujo del dinero en efectivo legalmente permitido; el listado de proveedores que vayan siendo contratados durante el proceso electoral. Asimismo, los partidos procurarán políticas de financiamiento y gasto tendientes a disminuir el uso del dinero en efectivo.

III.Maximizar el principio de publicidad y transparencia hacia la sociedad respecto de la información sobre sus precandidatos y candidatos, así como de las operaciones financieras que vayan realizando durante el transcurso de las precampañas y campañas.

IV.Entregar al Instituto un listado de personas políticamente expuestas lo más extenso posible, que procure abarcar los nombres de todos los integrantes de sus comités ejecutivos o equivalentes de todos sus ámbitos territoriales; de los del resto de sus órganos directivos; de quienes integren el órgano responsable de sus finanzas; de sus miembros actuales en todos los cargos de elección popular, así como de sus precandidatos y candidatos.

V.Comunicar al Instituto y, en su caso, denunciar ante las autoridades competentes en materia de seguridad y justicia a nivel federal o local por los mecanismos pertinentes y que consideren más seguros y confiables, en cualquier anomalía, amenaza o situación que constituya indicio de injerencia ilícita o que ponga en riesgo las condiciones de legalidad y seguridad de los procesos electorales, o de cualquier precandidato, candidato, militante, simpatizante o autoridad electoral, a fin de que dichas autoridades tomen las medidas pertinentes.

VI.Solicitar a las autoridades competentes, con aviso simultáneo al Instituto, que se le brinden las medidas de seguridad que consideren pertinentes para garantizar la protección e integridad de sus oficinas; actividades partidarias, de precampaña y de campaña; así como de sus dirigentes, precandidatos y candidatos.

VII.Establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad, a fin de evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas.

TERCERO.- Para coadyuvar a cumplir con el objeto del presente Acuerdo, el Instituto Federal Electoral asume los compromisos siguientes:

I.Colaborar con los partidos políticos con orientación y, en su caso, capacitación y diseño de instrumentos, a fin de que cuenten con todos los elementos formales y técnicos que les permitan cumplir óptimamente con los compromisos de transparencia y fiscalización por ellos asumidos.

II.De conformidad con la legislación electoral vigente reforzar, con acuerdo, lineamientos, normas y reformas a reglamentos en materia de fiscalización, las medidas que permitan prevenir y vigilar rigurosamente las fuentes de los recursos de los partidos políticos, de sus precandidatos y candidatos; el destino de sus gastos; y la verificación permanente de sus operaciones financieras.

III.Acelerar los trabajos y las gestiones para firmar, en términos de la legislación electoral vigente, los convenios con las autoridades hacendarias y financieras que garanticen el óptimo y oportuno seguimiento mutuo de la información respecto de las personas políticamente expuestas, así como de la que requiera de rompimiento del secreto bancario, fiduciario o fiscal, según lo defina la Unidad de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, para transparentar debidamente las operaciones de los partidos políticos, así como de sus precandidatos y candidatos.

IV.Establecer los mecanismos para remitir oportunamente a las autoridades competentes del Gobierno Federal toda información ciudadana o de los partidos políticos vinculada con presunta injerencia ilícita en el proceso electoral.

V.Solicitar por conducto del Consejero Presidente y Secretario Ejecutivo a las instancias competentes del Gobierno Federal en materia de seguridad pública y de seguridad nacional, así como de los gobiernos locales y municipales, la colaboración, ayuda e información pertinente para detectar con oportunidad zonas y situaciones de riesgo, a fin de proteger y garantizar la integridad de las actividades del proceso electoral a nivel nacional, local y distrital, así como de los ciudadanos en aspectos tales como los siguientes:

a)  El registro federal de electores y la expedición de credenciales para votar;

b)  Las actividades de precampaña y de campaña;

c)   La seguridad de precandidatos y candidatos;

d)  La operación de los sistemas en materia de radio y televisión;

e)  La capacitación de los ciudadanos como potenciales funcionarios de casilla;

f)     La transportación y resguardo de los materiales electorales;

g)  Las oficinas centrales, locales y distritales del Instituto, así como de sus oficinas municipales;

h)  La seguridad del personal, de los supervisores y capacitadores, así como de los funcionarios y consejeros del Instituto en todos sus niveles;

i)     La debida instalación de las mesas directivas de casilla;

j)     Las actividades de los observadores electorales y los visitantes extranjeros;

k)   El desarrollo pacífico de la jornada electoral, y del escrutinio y cómputo de las casillas;

l)     La transmisión de los resultados electorales preliminares;

m) El traslado de los paquetes electorales y su resguardo; y

n)  Los cómputos distritales y las remisiones de los expedientes.

Entre las instancias a las que el Instituto les solicitará la información y colaboración por su grado de corresponsabilidad en vigilar y garantizar la seguridad del proceso electoral, se encuentran las siguientes:

a)  Secretaría de Gobernación;

b)  Secretaria de Relaciones Exteriores;

c)   Secretaría de la Defensa Nacional;

d)  Secretaría de Marina;

e)  Secretaría de Seguridad Pública;

f)     Secretaría de Hacienda y Crédito Público

g)  Secretaria de Comunicaciones y Transportes;

h)  Consejo Nacional de Seguridad Pública;

i)     Consejo de Seguridad Nacional;

j)     Procuraduría General de la República;

k)   Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales; y

l)     Gobiernos Locales y Municipales.

VI.    Informar en cada sesión ordinaria del Consejo General sobre los avances o firmas de los acuerdos y convenios que se lleven a cabo con las instancias mencionadas.

VII.    Conformar una instancia de trabajo con los integrantes del Consejo General, así como con los funcionarios del Instituto que correspondan, con el objeto de proponer al propio Consejo, a más tardar en sesión extraordinaria el 14 de enero de 2009, las reformas reglamentarias necesarias en la materia, conforme a lo señalado en el compromiso II del presente Acuerdo Tercero.

CUARTO.-  Notifíquese el presente Acuerdo a los Poderes de la Unión, a los partidos políticos, a los Gobiernos Locales y Municipales, así como a los institutos electorales locales con elecciones concurrentes.

QUINTO.- El presente Acuerdo entrará en vigor al momento de su aprobación por el Consejo General del Instituto.

SEXTO.-  Publíquese el presente Acuerdo en el Diario Oficial de la Federación.

El presente Acuerdo fue aprobado en sesión ordinaria del Consejo General celebrada el 22 de diciembre de dos mil ocho.”.

Las consideraciones que dieron sustento a los puntos de acuerdo transcritos, son las siguientes:

C O N S I D E R A N D O

1.   Que de conformidad con el artículo 21, penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley y en las respectivas competencias que la propia Constitución señala.
 

2.   Que el artículo 41, base, párrafo primero de la Norma Suprema dispone que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

3.   Que atento a los dispuesto por el artículo 89, fracción VI de mismo ordenamiento, las facultades y obligaciones del Presidente son perseverar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejercito, de la armada y de la fuerza aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

4.   Que el artículo 90 de la Constitución Federal establece que la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

5.   Que de conformidad con el artículo 1, pparrafo2, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dicho ordenamiento reglamenta las normas constitucionales relativas a la función estatal de organizar las elecciones de los integrantes de los Poderes Legislativo Ejecutivo de la Unión.

6.   Que según lo dispuesto por el artículo, párrafo 1 de la norma electoral, para el desempeño de sus funciones, las autoridades electorales contarán con el apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales y municipales. Asimismo, el párrafo 4 del dispositivo señalado, menciona que el Instituto dispondrá lo necesario para asegurar el cumplimiento de las normas establecidas en el código de la materia.

7.   Que el artículo 3, párrafo 2 de la ley en cita establece que la interpretación del código se hará conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la Constitución.

8.   Que el artículo 5, párrafo 1 del código referido establece que es derecho de los ciudadanos mexicanos constituir partidos políticos nacionales y afiliarse a ellos individual y libremente.

9.   Que el artículo 23 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que para el logro de los fines establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los partidos políticos ajustarán su conducta al código de la materia, por lo que el Instituto Federal Electoral vigilará que las actividades de los partidos se desarrollen con apego a la ley.

10.      Que el artículo 38, párrafo 1, inciso a) y b) del código comicial federal establece que son obligaciones de los partidos políticos nacionales conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos; así como abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno;

11.      Que de conformidad con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del código electoral federal, son obligaciones de los partidos políticos nacionales, la de abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas.

12.      Que el artículo 42, párrafo 2, incisos c) y j) del ordenamiento anterior menciona que se considerará información pública de los partidos políticos los reglamentos, acuerdo y demás disposiciones de carácter general, aprobado por sus órganos de dirección, que regulen su vida interna, las obligaciones y derechos de sus afiliados, la elección de sus dirigentes y la postulación de sus candidatos a cargos de elección popular; así como los informes, anuales o parciales, de ingresos y gastos, tanto como los de precampaña y campaña; el estado de situación patrimonial; el inventario de los bienes inmuebles de los que sean propietarios, así como los anexos que formen parte integrante de los documentos anteriores; la relación de donantes y los montos aportados por cada uno. Todo lo anterior, una vez concluidos los procedimientos de fiscalización correspondientes. Los partidos podrán hacer pública la información a que se refiere este inciso antes de que concluyan los procedimientos referidos, sin que ello tenga efectos en los mismos.

13.      Que el artículo 43 de la ley de la materia dispone que los partidos políticos deberán mantener actualizada la información pública, proporcionándola al Instituto con la periodicidad y en los formatos y medio electrónicos que aquél determine en acuerdos de carácter general.

14.      Que el artículo 44 de la norma mencionada establece que no será pública la información relativa a los proceso deliberativos de los órganos internos de los partidos; la correspondiente a sus estrategias políticas y de campañas electorales; la contenida en todo tipo de encuestas por ellos ordenadas, así como la referida a las actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de sus afiliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular. Asimismo, refiere que será considerada confidencial la información que contenga los datos personales de los afiliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, salvo los contenidos en los directorios establecidos en este capítulo y en las listas de precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, que solamente contendrán el nombre completo y otros datos personales que autorice el interesado. Finalmente, dispone que se considerará reservada la información relativa a los juicios en curso, de cualquier naturaleza, en que los partidos políticos sean parte, hasta que se encuentren en estado de cosa juzgada.

15.      Que de conformidad con el artículo 45 del código electoral, el incumplimiento de las obligaciones de los partidos políticos será sancionado en los términos que dispone el código electoral.

16.      Que el artículo 79, párrafo 3 del código comicial federal, establece que en el desempeño de sus facultades y atribuciones la Unidad de Fiscalización de los Recurso de los Partidos Políticos no estará limitada por los secretos bancario, fiscal o fiduciario establecido por otras leyes. Las autoridades competentes están obligadas a atender y resolver, en un plazo máximo de treinta días hábiles, los requerimientos de información que en esas materias les presente la citada Unidad.

17.      Que de conformidad con el artículo 81, párrafo 1, incisos a), c), g), h), i) y s) de la norma referida, la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos tiene las siguientes atribuciones:

       Presentar al Consejo General para su aprobación el proyecto de Reglamento de la materia, y los demás acuerdos, para regular el registro contable de los ingresos y egresos de los partidos políticos nacionales, las características de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos y establecer los requisitos que deberán satisfacer los informes de ingresos y egresos que le presenten, de conformidad a lo establecido en la norma aplicable.
 

       Vigilar que los recursos de los partidos tengan origen lícito y se apliquen estricta e invariablemente a las actividades señaladas en el código.
 

       Ordenar la práctica de auditorías, directamente o a través de terceros, a las finanzas de los partidos políticos.
 

       Ordenar visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.
 

       Presentar al Consejo General los informes de resultados y proyectos de resolución sobre las auditorías y verificaciones practicadas a los partidos políticos. Los informes especificarán las irregularidades en que hubiesen incurrido los partidos políticos en el manejo de sus recursos; el incumplimiento de su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, propondrán las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable.

       Requerir de las personas, físicas o morales, públicas o privadas, en relación con las operaciones que realicen con partidos políticos, la información necesaria para el cumplimiento de sus tareas, respetando en todo momento las garantías del requerido.

18. Que de conformidad con el artículo 81, párrafo 1, incisos p) y q) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos tiene como facultades la de celebrar convenios de coordinación con las autoridades competentes en materia de fiscalización de los recurso de los partidos políticos en las entidades federativas, con la aprobación del Consejo General; y prestar y recibir apoyos establecidos en los convenios señalados.

19. Que según lo establecido por el artículo 85, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en casos de excepción y previo acuerdo del Consejo General, La Unidad podrá abrir procesos extraordinarios de fiscalización con plazos diferentes a los establecidos en el artículo 84. En todo caso, los procesos extraordinarios deberán quedar concluidos en un plazo máximo de seis meses, salvo que el Consejo General autorice, por causa justificada, la ampliación del plazo. Los acuerdos del Consejo a que se refiere este artículo podrán ser impugnados ante el Tribunal Electoral.

20. Que el artículo 86 del código comicial federal establece que el personal de la Unidad de Fiscalización está obligado a guardar reserva sobre el curso de las revisiones y auditorías en las que tenga participación o sobre las que disponga de información. La Contraloría General del Instituto conocerá de las violaciones a esta norma y en su caso impondrá las sanciones que correspondan conforme al código. Asimismo, dispone que el consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo recibirán del director general de la Unidad informes periódicos respecto del avance en las revisiones y auditorías que la misma realice.
 

21. Que de conformidad con el artículo 105, párrafo 1, incisos d) y e) del código comicial federal, son fines del Instituto asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derecho político-electorales  y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; así como garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.

22. Que el artículo 106, numeral 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, de carácter permanente, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con  personalidad jurídica y patrimonio propios.

23. Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 del código comicial federal, los órganos centrales del Instituto Federal Electoral son el Consejo General, la Presidencia del Consejo General, la Junta General Ejecutiva, la Secretaria Ejecutiva y la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos.

24. Que el artículo 109 del mismo código, establece que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar por que los principios de certeza, legalidad independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.

25. Que el artículo 118, párrafo 1, incisos a) y z) del código electoral establece que el Consejo General tiene como atribuciones la de aprobar y expedir los reglamentos interiores necesarios para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones del Instituto; así como dictar los acuerdos necesarios para hace efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en el código referido.

26. Que el artículo 119, párrafo 1, incisos a), b) y d) del código comicial federal señala que corresponden al presidente del Consejo General garantizar la unidad y cohesión de las actividades de los órganos del Instituto Federal Electoral; establecer los vínculos entre el Instituto y las autoridades federales , estatales y municipales, para lograr su apoyo y colaboración, en sus respectivos ámbitos de competencia, cuando esto sea necesario para el cumplimiento de los fines del Instituto y vigilar el cumplimiento de los acuerdos adoptados por el propio Consejo.

27. Que el artículo 120, párrafo 1, incisos a) y b) del código electoral federal, establece que corresponde al secretario del Consejo General auxiliar al propio Consejo y a su presidente en el ejercicio de sus atribuciones; así como informar sobre el cumplimiento de los acuerdo de Consejo.

28. Que el artículo 125, numeral 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone que el Secretario Ejecutivo representa legalmente al Instituto.

29. Que de conformidad con el artículo 230, párrafo 3 del código electoral, el presidente del Consejo General podrá solicitar a las autoridades competentes los medios de seguridad personal para los candidatos que lo requieran, desde el momento en que de acuerdo con los mecanismos internos de su partido, se ostenten con tal carácter. Las medidas que adopte la autoridad competente serán informadas al consejero presente.

30. Que de conformidad con el artículo 286, párrafo 1 de la norma aplicable, para asegurar el orden y garantizar el desarrollo e la jornada electoral, los cuerpos de seguridad pública de la Federación, de los estados y de los municipios o, en su caso, a las fuerzas armadas, deben prestar el auxilio que les requieran los órganos del Instituto Federal Electoral y los presidentes de las mesas directivas de casilla, en el ámbito de sus respectivas competencias, conforme a las disposiciones del código.

31. Que los artículos 1, numeral 1.8; 3, numeral 3.9; 4, numeral 4.9; y 6, numeral 6.4 del Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos Nacionales, establecen reglas claras y precisas  sobre el origen de los recurso de los partidos políticos, en específico sobre aportaciones o donativos en efectivo, aportaciones de militantes, aportaciones de simpatizantes, y a través de la modalidad del autofinanciamiento.

32. Que los artículos 15, numerales 15.2; 15.3, inciso b); y 15.5 del citado Reglamento, establece reglas y requisitos fiscales a través de los cuales los partidos políticos deberán realizar sus erogaciones por concepto de servicios personales.

33. Que en vista del interés común respecto del riesgo de que existan recursos de procedencia ilícita durante las campañas electorales, resulta necesario estableces medidas y compromisos por parte de partidos políticos y el propio Instituto para propiciar condiciones de seguridad, legalidad y transparencia durante el resto del proceso electoral 2008-2009.

34. Que en congruencia con el principio de certeza, resulta necesario conformar un grupo de trabajo con el objeto de propones al Consejo General, las reformas necesarias en materia de fiscalización.

De conformidad con los antecedentes y considerandos expresados, y sin fundamento en los artículos 21, penúltimo párrafo; 41, base V, párrafo primero; 89, fracción VI; y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, párrafo 2, inciso c); 2, párrafo 1 y 4; 3, párrafo 2; 5, párrafo1; 23; 38, párrafo 1,incisos a), b) y p); 42, párrafo 2, incisos c) y j); 43; 44; 45; 79, párrafo 2; 81, párrafo 1, incisos a), c), g), h), i), s), p) y q); 85, párrafo 1; 105, párrafo 1, incisos d) y e); 106, numeral ¡; 108; 109; 118, párrafo 1, incisos a) y z); 119, párrafo 1, incisos a), b) y d); 120, párrafo 1, incisos a) y b); 125, numeral 1, inciso a); 230, párrafo 3; 286, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 1, numeral 1.8;3, numeral 3.9; 4, numeral 4.9; 6, numeral 6.4; y 15, numerales 15.2; 15.3, inciso b); 15.4; y 15.5 del Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos Nacionales; se emite el siguiente: …”

SEGUNDO. Inconforme con el acuerdo segundo, párrafo VII, del citado documento, el veintiséis de diciembre del año anterior, el Partido Socialdemócrata interpuso recurso de apelación en su contra. El día treinta siguiente el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral remitió a esta Sala Superior la demanda, las constancias de trámite atinentes, copia certificada del acuerdo impugnado, así como el informe circunstanciado de ley.

TERCERO. Recibidas las constancias en esta Sala Superior, por acuerdo de treinta y uno de diciembre del año pasado, se turnó el expediente SUP-RAP-254/2008, a la ponencia del Magistrado Constancio Carrasco Daza, para los efectos señalados en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

CUARTO. Durante la tramitación del recurso de apelación no compareció tercero interesado, según se consta en la razón de retiro de la cédula de publicación por estrados remitido por la autoridad responsable, la cual obra en el expediente.

QUINTO. Mediante proveído de seis de enero del año en curso, el Magistrado Instructor radicó el expediente en que se actúa y requirió al Consejo General del Instituto Federal Electoral, a efecto de que informara diversos aspectos.

La autoridad responsable dio cumplimiento a dicho requerimiento mediante oficio SCG/2246/2008, recibido en la Oficialía de Partes de la Secretaría General de Acuerdos de esta Sala Superior el ocho siguiente.

SEXTO. Por auto de nueve de enero del año que transcurre, el Magistrado instructor y ponente admitió a trámite el recurso de apelación de mérito, y al no existir trámite pendiente declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de resolución, la que a continuación se dicta, con base en los siguientes

C O N S I D E R A N D O S:

PRIMERO. Competencia. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer del presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 186, fracción III, inciso a) y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 40, párrafo I, inciso b), 42 y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por un partido político contra un acuerdo general emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

SEGUNDO.- Procedencia del Medio de Impugnación. En el caso, se cumple con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8°; 9°, párrafo 1; 40, 44 y 45 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, conforme con lo siguiente:

a) Oportunidad. El recurso está interpuesto en tiempo, acorde a las consideraciones que enseguida se exponen:

De conformidad con los artículos 7 y 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, salvo las excepciones previstas expresamente, los medios de defensa deberán presentarse dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente a aquél en que se tenga conocimiento del acto o resolución impugnado, o se hubiere notificado de conformidad con la ley aplicable. Asimismo, cuando la violación reclamada no se produzca durante el desarrollo de un proceso electoral federal o local, el cómputo de los plazos se hará contando únicamente los días hábiles, debiendo entenderse por tales todos los días a excepción de los sábados, domingos y los inhábiles en términos de ley.

En la especie, el Acuerdo impugnado por el accionante fue aprobado por el Consejo General del Instituto Federal en sesión ordinaria celebrada el veintidós de diciembre del año pasado, mientras que el escrito por el que se interpuso el recurso de apelación, se presentó el veintiséis siguiente, esto es, dentro de los cuatro días posteriores a la emisión del citado acuerdo, por tanto, es evidente que dicho medio de impugnación se hizo valer dentro del término previsto en la ley.

Ello es así, porque si en el caso el representante del partido apelante estuvo presente en la sesión ordinaria en que se aprobó el acuerdo en comento (22 de diciembre de 2008), según lo informó la autoridad electoral administrativa responsable, y a virtud de esa comparencia conoció plenamente los términos de tal acuerdo, resulta inconcuso que el plazo legal para impugnarlo debe computarse a partir de aquel momento, independientemente de que la notificación de ese acto ordenada al partido actor en el propio acuerdo impugnado se haya practicado en una temporalidad posterior, pues, como se vio, los medios de impugnación en materia electoral deben interponerse dentro de los cuatro días siguientes a aquél en que se tenga conocimiento de la resolución impugnada o se hubiere notificado de conformidad con la ley aplicable, por lo que si se adquiere un conocimiento pleno del acto antes de la notificación, el primer evento es el punto de partida para el cómputo respectivo, ya que dicha previsión legal utiliza la conjunción disyuntiva "o", la cual realiza la función sintáctica de establecer una alternativa excluyente entre ambas opciones.

b) Forma. El medio de impugnación se presentó por escrito, ante la autoridad responsable; se hizo constar el nombre del promovente; su domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para ello.

En el referido ocurso también se identifica la determinación recurrida y la autoridad que la emitió; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que causa la resolución impugnada y los preceptos presuntamente violados, ofrece pruebas y, se asentó tanto el nombre como la firma autógrafa del representante del actor.

c) Legitimación. El recurso de apelación fue interpuesto por el Partido Socialdemócrata, por lo que es claro que se colma la exigencia prevista en el artículo 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

d) Personería. El medio de impugnación fue interpuesto por Miguel González Compeán, en su carácter de representante propietario del Partido Socialdemócrata ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, quien cuenta con personería suficiente para hacerlo, en términos de lo dispuesto en los artículos 13, párrafo 1, inciso a), fracción I, y 45, del ordenamiento procesal citado, ya que tal representación le fue reconocida por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado, acorde con lo dispuesto en el artículo 18, párrafo 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

e) Interés jurídico. El citado instituto político nacional promueve el recurso de apelación que se analiza, a fin de impugnar el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen medidas y compromisos de partidos y el propio Instituto, para propiciar condiciones de seguridad, legalidad y transparencia, durante el resto del proceso electoral federal 2008-2009”, aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en sesión ordinaria de veintidós de diciembre de dos mil ocho.

La pretensión del apelante consiste en someter a control constitucional y legal, en defensa de los intereses de la colectividad, dicho acuerdo de carácter general.

Al respecto, ha sido criterio reiterado de la Sala Superior, que los partidos políticos tienen interés legítimo para impugnar actos o resoluciones de los órganos del Instituto Federal Electoral, que por su naturaleza y consecuencias pudieran trascender al desarrollo del proceso electoral o afectar los principios que lo rigen, en atención a las siguientes razones:

1. La certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad son principios rectores de la función electoral.

2. Los partidos políticos nacionales son entidades de interés público que tienen entre sus funciones la de participar en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral.

3. Los órganos de vigilancia del Instituto Federal Electoral se integran mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales.

4. Una de las finalidades primordiales del sistema de medios de impugnación en materia electoral es garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se ajusten a los principios de constitucionalidad y legalidad.

5. Los partidos políticos nacionales tienen legitimación preponderante para impugnar los actos o resoluciones de las autoridades electorales cuando consideren que no se ajustaron a los principios de constitucionalidad y legalidad.

Como puede observarse, por un lado, los partidos políticos tienen interés jurídico cuando defienden sus propios derechos.

Por otra parte, los partidos políticos tienen interés legítimo cuando, en acción tuitiva defienden derechos difusos, sea porque los actos impugnados estén directamente relacionados con la preparación de las elecciones, o bien, cuando por su naturaleza y consecuencias pudieran trascender al desarrollo del proceso electoral o afectar los principios que lo rigen.

Resultan aplicables las jurisprudencias publicadas bajo los rubros: "ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR" y "PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES", visibles en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Tomo Jurisprudencia, páginas 6 a 8, y 215 a 217, respectivamente.

De acuerdo a lo expuesto, es dable estimar que en la especie el partido promovente cuenta con interés jurídico para interponer el presente recurso de apelación contra un acuerdo de carácter general de la autoridad administrativa electoral, que regula aspectos relacionados con el proceso electoral federal 2008-2009; razón por la cual se colma el requisito legal en examen.

f) Definitividad. Se satisface este requisito de procedibilidad, en atención a que el acuerdo reclamado no admite medio de defensa alguno que deba ser agotado previamente a la promoción del recurso de apelación que se resuelve, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40, párrafo 1, inciso b), de la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Al estar satisfechos los requisitos de procedibilidad antes indicados, sin que la Sala Superior advierta la existencia de alguna causal de improcedencia, lo conducente es analizar y resolver el fondo de la litis planteada.

TERCERO. El partido actor impugna concretamente el punto segundo, párrafo VII, del aludido Acuerdo número CG959/2008, en el que se establece lo siguiente:

“…SEGUNDO.- Para coadyuvar a cumplir con el objeto del presente Acuerdo, los partidos políticos asumen los compromisos siguientes:

(…)

VII. Establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad, a fin de evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas”.

CUARTO. Los agravios expresados por el apelante son del tenor siguiente:

‘II… AGRAVIOS

1.- El acto de autoridad impugnado, es pertinente decir, que sólo se impugna en su fracción VII del resolutivo segundo que determina: “ VII. Establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad, a fin de evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas.”; por lo que en ese sentido, desde luego que el mismo atenta en contra de los artículos 6, 7, 16 y 41 de la Constitución Federal, en específico de los principios de legalidad y certeza, así como de la garantía a la libre expresión, puesto que es evidente que la autoridad al acordar senda disposición, fue más allá de lo establecido por la misma ley de la materia como lo es el COFIPE y la Constitución Federal.

2.- Pues veamos, para empezar no hay que olvidar que la naturaleza del acuerdo impugnado es la de cuidar que el presente proceso electoral federal no se ponga en riesgo con actuaciones o actividades ilícitas provenientes de personas involucradas con el crimen organizado; luego entonces si ello es así lo cual se corrobora con los mismos resolutivos del Acuerdo, que entre otros tienen que ver con que  los partidos tomen medidas pertinentes para garantizar que los precandidatos y candidatos cuenten con trayectorias honorables y transparentes sin nexos con actividades ilícitas; o que, tomen medidas para fiscalizar las fuentes de ingresos y destino del gasto de los precandidatos y candidatos de modo que se vigilen a los aportantes del dinero y de los propietarios de bienes recibidos en especie; o que se procuren políticas de financiamiento y gasto tendiente a disminuir el uso del dinero en efectivo; o que, se maximice el principio de publicidad y transparencia con la sociedad sobre la información de sus precandidatos y candidatos, así como de sus operaciones financieras; o que, se entregue a la autoridad electoral el listado de las personas políticamente expuestas que tienen que ver con los integrantes de los órganos de dirección del partido o de sus integrantes con cargos de elección popular; o que, se comunique al instituto o a las autoridades competentes en materia de seguridad cualquier anomalía o situación que constituya indicios de injerencia ilícita que ponga en riesgo la legalidad del proceso electoral o la de cualquier precandidato y candidato, militantes o simpatizantes; y que asimismo, se solicite a las autoridades competentes las medidas de seguridad para garantizar la protección e integridad de sus oficinas, actividades partidarias, de precampaña así como de sus dirigentes, precandidatos y candidatos…” entonces es evidente que la disposición atacada esta fuera de lugar al restringir derechos que tienen que ver con la libertad de expresión la cual en todo caso no tiene más limite que lo ordenado por las leyes y la Constitución misma; pues en efecto, si el acuerdo en general tiene un claro sentido y objetivo, puesto que tiene que ver con la propia seguridad del proceso electoral para así inhibir actuaciones ilícitas que se pretendan por el crimen organizado dentro del mismo, es a todas luces evidente que la disposición impugnada se encuentra fuera de lugar, y más aún cuando la misma afecta la garantía de expresión al determinar restricciones en específico, como aquella de “evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas”; lo que en esencia se vuelve totalmente excesivo a lo regulado en materia de libertad de expresión.

3.- Y esto es así, dado que si la libertad y/o garantía a la libre expresión ya esta regulada en la misma Constitución Federal y el COFIPE, así como sus alcances, en consecuencia resulta innecesario restringir de forma específica algo que tal como se determinó no está previsto como restricción en los artículos: 6, 7, y 41 de la Constitución Federal, esto es, al determinarse como tal que “Se establezcan estrategias de comunicación con sentido de responsabilidad a fin de evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas”;… ello sale del marco legal que regula debidamente la libertad de expresión, o la libertad de expresión ejercida por los partidos políticos dentro de su propaganda política y electoral, que en todo caso no tiene más restricción que la legal y la constitucional, en el sentido de abstenerse de señalar expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas; de tal suerte que el que la autoridad haya determinado que la propaganda política o de comunicación debe tener un sentido de responsabilidad a fin de evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas y evitar señalamientos sin sustento que impliquen calumnia;… ello es por demás excesivo por regular en mayor medida una circunstancia de derecho que ya está regulada en si y que tendría que ver con las calumnias mismas, las cuales efectivamente están prohibidas al ejercerse la libertad de expresión, no así en la forma o modalidad como se pretende por la autoridad.

4.- Y por lo anterior basta observar el contenido de los artículos Constitucionales que regulan la libertad de expresión, por el ejemplo el artículo 6 que dice: “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, si no el caso que ataque la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público;…”; o el artículo 7 que dice: “ es inviolable la libertad de escribir publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, que no tiene más limites que el respeto a la vida privada la moral o a la paz pública. “; y el artículo 41 frac. III apartado C. que dice: “En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

Asimismo el art: 38 inc. p) del COFIPE por igual establece que: “Son obligaciones de los partidos políticos: p) Abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos políticos o que calumnie a las personas…” En todo caso, al resolver la denuncia se observará lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 6 de la Constitución;… En consecuencia, como se puede apreciar, la disposición impugnada pretende regular de forma excesiva un derecho que tiene que ver con la libre expresión, que en si ya está regulado por las leyes y la Constitución misma como ha quedado demostrado; lo que en consecuencia hace que dicha disposición rompa con los principios de certeza, y legalidad en materia electoral.

5.- Además, la restricción a la libre expresión o a la libre manifestación de las ideas en materia electoral y política, se encuentra ya regulada con el hecho de que se encuentre el impedido calumniar a las personas, a las instituciones o a los partidos, por lo que si ello es así, entonces es que resulta totalmente excesivo el resolutivo y su fracción que se impugna por ir más allá de lo que la propia ley establece y sobre todo por sobre regular un hecho que si bien tiene que ver con una prohibición para que no se calumnie, lo cierto es que en el fondo restringe la garantía de libertad de expresión al imponerse restricciones adicionales a las de la propia ley en la materia; y como ocurre al haberse establecido en la disposición aquello de “sentido de responsabilidad” o “sin sustento”; esto es, quiere decir entonces, que los partidos políticos no podrán hacer señalamientos públicos si no establecen estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad, y menos aún si no tienen sustento; circunstancia como ya se dijo, totalmente excesiva y por tanto violatoria de los art: 6, 7, 16 y 41 de la Constitución Federal. Pues incluso de podría estar en presencia de una disposición que establece un sistema de control previo de los mensajes sobre propaganda y comunicación de los partidos políticos al prever prohibiciones a los mismos si no tienen sentido de responsabilidad y sustento; por lo que en virtud de ello se invoca la siguiente tesis de jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice lo siguiente:

LIBERTAD DE EXPRESIÓN. EL ARTÍCULO 55, NUMERAL 2, PRIMERA PARTE, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE ZACATECAS, VIOLA ESE DERECHO FUNDAMENTAL. (Se transcribe)

7.- Y al respecto se hacen valer las siguientes tesis de jurisprudencia que refieren el tema de libertad de expresión que evidentemente se contravienen por al autoridad al haber determinado la disposición que se impugna:

LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIONES DE SU CONTENIDO. (Se transcribe).

LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LOS ARTÍCULOS 6°. Y 7°. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECEN DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ESTADO DE DERECHO. (Se transcribe)

LIBERTAD DE EXPRESIÓN. SUS LÍMITES. (Se transcribe)

8.- Así que, ante el evidente ilegal acto de autoridad en la parte que se impugna puesto que rompe el principio de legalidad y certeza en materia electoral, se hacen aplicables las siguientes tesis de este H. Tribunal, que nos ilustran con lo siguiente:

“PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL.- (Se transcribe)

FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO. (Se transcribe).

QUINTO. Estudio de Fondo. Del análisis minucioso de los agravios transcritos, se advierte que el partido actor aduce, esencialmente, lo siguiente:

a) La disposición impugnada es violatoria de los principios de legalidad y certeza, toda vez que si el objeto del Acuerdo CG959/2008  es cuidar que el proceso electoral 2008-2009 no se ponga en riesgo con actuaciones o actividades ilícitas provenientes de personas involucradas con el crimen organizado, entonces tal disposición se encuentra fuera de lugar al restringir derechos que tienen que ver con la libertad de expresión, la cual no tiene más límite que lo ordenado en la Constitución y en las leyes.

b) El punto de acuerdo cuestionado al disponer que los partidos políticos deben establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad, a fin de evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramiento y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas, regula de manera excesiva lo estipulado por la propia Constitución Federal y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en cuanto al derecho fundamental de libertad de expresión, toda vez que tal disposición prevé mayores restricciones al incluir las expresiones: “con sentido de responsabilidad” y “sin sustento”, ya que esto significa que los partidos políticos no podrán hacer señalamientos públicos si no fijan estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad y no tienen sustento, situación que rebasa lo que la propia ley prevé respecto a la libertad de expresión, es decir, regula en mayor medida una circunstancia de derecho claramente definida en la normativa electoral, dado que la prohibición contenida en ésta tiene que ver exclusivamente con las calumnias.

c) Si bien no es posible hacer declaraciones o acusaciones que impliquen calumnias, en cumplimiento al artículo 41 de la Carta Magna, lo cierto es que la disposición

controvertida restringe la garantía de libertad de expresión al establecer que los señalamientos públicos deberán tener sentido de responsabilidad y sustento, lo cual evidentemente se vuelve subjetivo, pues mientras que para el autor de la denuncia puede tener un sentido de responsabilidad y sustento, para el agraviado o para una autoridad podría ser que no, y menos aun si la autoridad al valorarla, determina que la denuncia o el señalamiento público no tiene una prueba o sustento alguno. Incluso, aduce el actor, la citada disposición puede implicar un sistema de control previo de los mensajes sobre propaganda y comunicación de los partidos políticos al contemplar prohibiciones a éstos si no tienen las mencionadas características.

Los agravios reseñados en los incisos b) y c) resultan parcialmente fundados.

En razón de que la litis a resolver se centra en determinar si la disposición cuestionada excede o va más allá de la regulación de la libertad de expresión contenida en la Carta Magna y el código electoral federal, en principio, es menester hacer referencia al marco jurídico constitucional y a los instrumentos internacionales celebrados por México, que el más Alto Tribunal ha sostenido forman parte de nuestro orden jurídico interno, en un nivel jerárquico inmediato inferior a la Constitución, en términos del artículo 133 de la propia Carta Magna, que tutelan la libertad de expresión.

Los artículos 6o. y 7o., párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por su orden, establecen:

“Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado”

“Artículo 7o.- Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.”

En el artículo 6o. antes transcrito, se establecen dos derechos fundamentales: 1) La libertad de expresión (primera parte del artículo), y 2) El derecho a la libertad de información (segunda parte). Un rasgo distintivo entre tales derechos consiste en que en el ámbito de la libertad de expresión se emiten ideas, juicios, opiniones y creencias personales; en tanto que la libertad de información otorga el derecho de obtener la información existente sobre determinados hechos y actos jurídicos.

Del análisis armónico de los preceptos constitucionales reproducidos, se puede advertir que, en principio, la manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en cuatro casos específicos, a saber:

a) Que se ataque a la moral;

b) Se afecten los derechos de terceros;

c) Se provoque algún delito, o

d) Se perturbe el orden público.

Asimismo, se colige que fue voluntad del Constituyente determinar como inviolable la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia; sin que sea dable establecer la censura previa, ni exigir fianza a los autores o impresores; tampoco es permitido coartar la libertad de imprenta, siempre y cuando se respete la vida privada de los demás, la moral y la paz pública. 

La prohibición de la censura previa no significa que la libertad de expresión no tenga límites, o que el legislador no esté legitimado para emitir ex ante, normas en consideración a los límites del derecho de libre expresión. Lo que significa e implica es que estos límites no se pueden hacer valer en forma previa, mediante un mecanismo por el cual una autoridad excluya sin más un determinado mensaje destinado al conocimiento público; los límites se deben hacer valer a través de la determinación de responsabilidades jurídicas posteriores, tanto de naturaleza civil como penal y administrativa. En consecuencia, es factible imponer ciertos límites y reglas respecto al ejercicio del derecho a la libre expresión, incluso respecto del contenido, características y modalidades de los mensajes. Sin embargo, la determinación y aplicación de estos límites debe ser ex post; esto es, no puede consistir en excluir, en forma previa, el mensaje del conocimiento y probable debate público, sino que se debe permitir la difusión y el sometimiento de las opiniones y mensajes al conocimiento y probable debate público y, de ser el caso, al escrutinio administrativo y jurisdiccional.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J.26/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. SUS LÍMITES.”

La garantía a la libre expresión, como pilar fundamental del Estado democrático de Derecho, se encuentra también tutelada en diversos instrumentos internacionales suscritos por nuestro País, entre otros, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyos artículos atinentes son al tenor siguiente:

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS

Artículo 19

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o

b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

De dichos dispositivos se obtiene que en materia de libertad de expresión:

a) Nadie puede ser molestado a causa de sus opiniones;

b) Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, por cualquier medio;

c) Toda persona tiene derecho a obtener información;

d) El ejercicio del derecho a la libertad de expresión no puede estar sujeto a censura previa, sino sólo a ciertas restricciones y a responsabilidades ulteriores;

e) Tanto las restricciones al derecho a la libre expresión, como las responsabilidades ulteriores deben estar expresamente previstas en la ley y ser necesarias para asegurar: 1) El respeto a los derechos y reputación de los demás, y 2) La protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud pública y la moral social;

f) No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, de enseres y aparatos usados en la difusión de información o cualesquiera otro medio destinado a impedir la comunicación y la circulación de ideas u opiniones;

g) Se debe prohibir expresamente, en la ley toda propaganda en favor de la guerra; toda apología del odio nacional, racial o religioso, que constituya incitación a la violencia y cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por cualquier motivo, incluidos los de raza, color, religión, idioma y nacionalidad.

Ahora bien, es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que cuando el ejercicio de los derechos fundamentales, incluidos los derechos de libertad de expresión, libertad de información y libertad de imprenta, se relaciona con la materia político-electoral, tales derechos básicos deben interpretarse, en forma sistemática, en correlación con lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución General de la República, teniendo en cuenta los deberes, restricciones y limitantes que la propia Carta Fundamental establece en esa materia.

Tal aserto se corrobora con la jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIX, febrero de 2004, página 451, bajo el epígrafe: “GARANTÍAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU INTERPRETACIÓN DEBE CORRELACIONARSE CON LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”

Así, el artículo 41, fracción III, Apartado C, en cita, dispone lo siguiente:

“III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

(…)

Apartado C

En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.”

El legislador ordinario federal reguló está disposición al configurar el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente, que textualmente dispone:

"ARTÍCULO 38.

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

...

p) Abstenerse, en su propaganda política o electoral de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. Las quejas por violaciones a este precepto, serán presentadas ante la secretaría ejecutiva del instituto, la que instruirá un procedimiento expedito de investigación en los términos establecidos en el Libro Séptimo de éste Código. En todo caso, al resolver sobre la denuncia se observará lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 6º. de la Constitución;…".

Como puede verse, los artículos constitucional y legal preinsertos, prevén el deber de los partidos políticos de abstenerse de formular manifestaciones que denigren a las instituciones y a los partidos o calumnien a las personas en la propaganda política que utilicen; lo cual se traduce en una limitación al ejercicio de la libertad de expresión en el ámbito político-electoral.

Al respecto, esta Sala Superior, de manera reiterada, ha orientado su criterio en el sentido de que debe protegerse y garantizarse el ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión en el debate político, en el marco de una campaña electoral, en tanto condición de posibilidad de una elección libre y auténtica, y la formación de una opinión pública informada, de conformidad con lo establecido en los artículos 6º, en relación con lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, de la Constitución.

De igual forma, ha sostenido que es consustancial al debate democrático, que se permita la libre circulación de ideas e información acerca de los candidatos y sus partidos políticos por parte de los medios de comunicación, de los propios candidatos y de cualquier persona que desee expresar su opinión u ofrecer información. Debe permitirse a los titulares de los derechos fundamentales de libertad de pensamiento, de expresión y de información, que cuestionen e indaguen sobre la capacidad e idoneidad de los candidatos, así como discrepar y confrontar sus propuestas, ideas y opiniones, de forma que los electores puedan formar libremente su propio criterio para votar. En tal virtud, las libertades de expresión y de información, así como el ejercicio de los derechos fundamentales de carácter político-electoral, constituyen una trama normativa y se fortalecen entre sí.

Asimismo, este Tribunal ha considerado que las elecciones libres y auténticas, así como la libertad de expresión, en particular la libertad de debate y crítica política, al igual que el pleno ejercicio de los derechos político-electorales, constituyen el fundamento de toda democracia constitucional.

La propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha tenido la oportunidad de destacar en reiteradas ocasiones[1] que en el marco de una campaña electoral, la libertad de pensamiento y de expresión en sus dos dimensiones, constituye un bastión fundamental para el debate durante el proceso electoral, debido a que se transforma en una herramienta esencial para la formación de la opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios, y se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las plataformas políticas planteadas por los distintos candidatos, lo cual permite una mayor transparencia y fiscalización de las futuras autoridades y de su gestión.

Dicho Tribunal estimó que es indispensable proteger y garantizar el ejercicio de la libertad de expresión en el debate político que precede a las elecciones de las autoridades estatales que gobernarán un Estado. La formación de la voluntad colectiva mediante el ejercicio del sufragio individual se nutre de las diferentes opciones que presentan los partidos políticos a través de los candidatos que los representan. El debate democrático implica que se permita la circulación libre de ideas e información respecto de los candidatos y sus partidos políticos por parte de los medios de comunicación, de los propios candidatos y de cualquier persona que desee expresar su opinión o brindar información. Es preciso que todos puedan cuestionar e indagar sobre la capacidad e idoneidad de los candidatos, así como disentir y confrontar sus propuestas, ideas y opiniones de manera que los electores puedan formar su criterio para votar.

En ese orden, cabe señalar que el ejercicio de la libertad de expresión, encuentra contrapeso con otro valor fundamental que también ha sido tutelado tanto por la normatividad electoral como por la de carácter internacional que se ha especificado.

Se trata de la honra, la reputación y la dignidad de los servidores públicos o de las personas públicas, los cuales por supuesto, deben ser jurídicamente protegidos, dado que de conformidad con el artículo 11, párrafos 1 y 2,[2] de la invocada Convención Americana, es así que toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad y, por otra, nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación.

Por tanto, el derecho al respeto a la honra y a la dignidad personal constituye un límite a la expresión, injerencias o ataques de particulares, grupos y del Estado, lo que es acorde con la prohibición prevista en el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como deber de los partidos políticos o las coaliciones de abstenerse de proferir expresiones que impliquen calumnia a las personas o que denigren a las instituciones públicas o a los partidos políticos, en particular durante las campañas electorales y en la propaganda política que utilicen.

Esto constituye un imperativo del sistema democrático mexicano, si se tiene presente que es derecho fundamental de toda persona el respeto y la garantía del derecho a su dignidad, para no ser sujeto de ataques indebidos en su honra y reputación, así como de conductas que tengan por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas, según se dispone en los artículos 1º, párrafo tercero, de la Constitución Federal; 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Lo antes expuesto se corrobora en las jurisprudencias 11/2008 y 14/2007, sustentadas por esta Sala Superior, de rubros: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN, SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO.” Y “HONRA Y REPUTACIÓN. SU TUTELA DURANTE EL DESARROLLO DE UNA CONTIENDA ELECTORAL SE JUSTIFICA POR TRATARSE DE DERECHOS FUNDAMENTALES QUE SE RECONOCEN EN EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN”

En este contexto, resulta claro que las restricciones, deberes o limitaciones al ejercicio del derecho a la libre expresión, con su correlativa afectación al derecho de información, están ya previstas expresamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los citados instrumentos internacionales, entre otros, tuteladores de los derechos fundamentales del hombre que son "la Ley Suprema de toda la Unión" mexicana, en términos del artículo 133 de la Constitución; por tanto, esas disposiciones deben ser la base a partir de la cual el legislador ordinario debe expedir las correspondientes leyes reglamentarias, sin que le sea dable regular restricciones mayores o adicionales a las previstas en las aludidas disposiciones supremas.

Establecido lo anterior, se impone realizar, de nueva cuenta, la transcripción de la disposición cuestionada, a efecto de estar en aptitud de determinar si regula o no, en mayor medida, la libertad de expresión que la Constitución Federal y el código federal electoral.

“SEGUNDO.- Para coadyuvar a cumplir con el objeto del presente Acuerdo, los partidos políticos asumen los compromisos siguientes:

(…)

VII. Establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad, a fin de evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas.”

Del análisis literal e integral de la disposición cuestionada, es posible arribar a la convicción que ésta regula, en esencia, dos compromisos u obligaciones a cargo de los partidos políticos:

a) Establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad; y

b) Evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnias respecto a involucramiento y participación en actos ilícitos.

Con relación a la primera parte de la disposición controvertida, esta Sala Superior estima que la previsión de establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad por parte de los institutos políticos, en modo alguno implica una regulación mayor o excesiva que la constitución y el código electoral federal, como lo pretende hacer ver el partido apelante. En todo caso, tal disposición es acorde con dicha reglamentación.

En efecto, el disponer que los partidos políticos establecerán estrategias de propaganda o comunicación de manera responsable, resulta congruente con lo estatuido por el artículo 41 de la Constitución General de la República, en el sentido de que el Instituto Federal Electoral debe procurar en los procesos electorales el estricto cumplimiento a los principios rectores de la función electoral, concretamente, el de legalidad, así como que se deben evitar expresiones que denigren a las instituciones o partidos políticos, o impliquen calumnia a las personas.

Ello, porque la porción de la disposición que se examina es afín y consubstancial con el propósito de los citados postulados constitucionales, ya que la exigencia de que los partidos fijen estrategias de propaganda con responsabilidad, converge en la idea de que dichos institutos ajusten su actuación al marco de la legalidad y se abstengan de proferir expresiones o señalamientos que impliquen calumnia o denigren, pues de lo contrario, esto es, si se realizan manifestaciones excediendo esos límites, es obvio que se está actuando al margen de la legalidad exigida tratándose de propaganda electoral.

De ahí que, la apuntada previsión debe respetarse a fin de que no se irrogue perjuicio a algún militante, precandidato, candidato o partido, con expresiones calumniosas o denigrantes, en cada caso, en cuanto a su participación en presuntas actividades ilícitas, y de esa manera evitar que se rebasen los límites o restricciones constitucionales y legales a la libertad de expresión.

En ese sentido, lo establecido por la autoridad administrativa electoral en la disposición cuestionada, en cuanto a establecer estrategias de propaganda y comunicación con sentido de responsabilidad, de ninguna manera implica la imposición de requisitos o restricciones adicionales a la ley, sino la explicación de las condiciones que se deben observar para no incurrir en imputaciones calumniosas o denigrantes, y de esta manera no se haga un ejercicio arbitrario del derecho fundamental de libertad de expresión.

En distinto orden, la segunda parte de la disposición impugnada que se refiere a: evitar señalamientos públicos sin sustento que impliquen calumnias respecto a involucramiento y participación en actos ilícitos, a juicio de este Tribunal, sí excede la regulación de la libertad de expresión prevista en la Carta Fundamental y el código comicial federal, ya que dicha disposición no es acorde con los referidos cuerpos normativos.

En efecto, como se vio, las restricciones a la libertad de expresión se encuentran tasadas y detalladas específicamente en la Constitución Federal y los instrumentos internacionales invocados. El ejercicio de dicho derecho sólo encuentra límites en el respeto a la moral, los derechos de terceros (como son la honra, reputación y dignidad de las personas), la paz social y el orden público.

El respeto a la honra y reputación personal, según se observó, guarda congruencia con la restricción contenida en el artículo 41 de la propia Constitución y el numeral 38, párrafo 1, inciso p) del código electoral federal, consistente en evitar proferir expresiones o imputaciones que impliquen calumnia o denigren a los ciudadanos, los partidos políticos o sus candidatos, ya que evidentemente con tales señalamientos calumniosos o denigrantes pueden verse menoscabados o disminuidos en su honra y reputación, entendidos estos elementos normativos como “la buena opinión y fama adquirida por virtud y mérito” o “la consideración que de sí mismos tienen los demás”.

En el caso, como se adelantó, la porción que se analiza de la disposición cuestionada estatuye, en esencia, que los partidos políticos en su propaganda política o electoral deben evitar hacer señalamientos “sin sustento” que impliquen calumnia sobre actividades ilícitas.

Tal disposición, en los términos en que se encuentra redactada, se traduce o entraña el deber de los institutos políticos de emitir señalamientos “con sustento” que no impliquen calumnia respecto a involucramiento y participación en actos ilícitos.

Es decir, en el punto de acuerdo controvertido se supedita o condiciona la difusión o promoción de los mensajes de índole político-electoral por parte de los partidos políticos, a que las expresiones o señalamientos que se propaguen tengan sustento.

De manera que, tal disposición se erige en la previsión ex ante de un requisito que no se contiene en la regulación a la libertad de expresión que se hace en la Constitución Federal y el código electoral federal, lo cual significa que en la disposición combatida efectivamente se introduce un elemento o exigencia adicional a los previstos en dicha normativa constitucional y legal, que además comparte la naturaleza de subjetivo, esto es, exige la ponderación de un concepto cuyos alcances dejó de definir el propio Instituto Federal Electoral, para la composición del supuesto normativo.

Ello se sostiene, porque la Carta Magna, los instrumentos internacionales y la ley electoral, según se vio en párrafos precedentes, en modo alguno constriñen a que los señalamientos que se profieran deban estar apoyados en elementos objetivos que le den sustento. Solamente prevén como límites al ejercicio de dicha garantía el respeto a la moral, los derechos de terceros, la paz social y el orden público, así como que tales expresiones no impliquen calumnias o denigren a los partidos políticos o sus candidatos.

Si bien la expresión “sin sustento” no articulada con el resto de la disposición no deja de ser una orientación o lineamiento, lo cierto es que al vincularla con el texto siguiente: “que impliquen calumnia respecto a involucramientos y participación de partidos, militantes, precandidatos o candidatos en presuntas actividades ilícitas”, sí se traduce en una regulación excesiva, en tanto que la constitución y la ley sólo prohíben que se profieran expresiones que denigren a las instituciones o los partidos políticos, o impliquen calumnias a las personas, pero de ningún modo requieren que las expresiones proferidas deban tener sustento que exige bases objetivas, como lo señala la disposición impugnada, ya que con esto se mandata, ex ante, la comprobación o respaldo fehaciente de los señalamientos que se vayan a hacer.

De tal suerte que, la exigencia de que las expresiones o mensajes que se profieran deben tener sustento, significa que la determinación de ello se condiciona a un juicio de valor a cargo de la autoridad electoral administrativa, sin que la propia disposición precise o defina cuándo debe entenderse que un señalamiento tiene sustento y cuándo no, lo cual se prestaría a criterios de interpretación discrecionales, pues lo que para algún partido podría ser un mensaje con sustento, para dicha autoridad podría no serlo, o viceversa, y esa circunstancia, por si sola, genera incertidumbre en cuanto a qué expresiones o señalamientos pueden proferirse, lo que deriva en una limitación o restricción al derecho de manifestar libremente las ideas.

La previsión de la apuntada exigencia adicional, hasta cierto punto, también podría implicar la implementación por parte de la autoridad electoral administrativa, en forma previa, de un mecanismo por el cual se excluye sin más los mensajes que contengan expresiones o señalamientos sin sustento, lo que de suyo transgrede las normas protectoras de la garantía de libertad de expresión, si se tiene en consideración que éstas proscriben la censura previa, estableciendo que el ejercicio de dicho derecho sólo se encuentra sujeto a responsabilidades ulteriores, tanto de naturaleza civil, penal o administrativa.

En ese sentido, si como quedó precisado en líneas anteriores, el ejercicio de la libertad de expresión se maximiza en el marco de una campaña electoral, ya que dicha libertad de pensamiento en sus dos dimensiones, constituye un bastión fundamental para el debate durante el proceso electoral, debido a que se transforma en una herramienta esencial para la formación de la opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios, y se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las plataformas políticas planteadas por los distintos candidatos; esta Sala Superior estima que debe privilegiarse dicha libertad del pensamiento y de información, quitando cualquier cortapisa, obstáculo o impedimento que pueda limitar o restringir el ejercicio pleno y eficaz del propio derecho en la campaña electoral, en tanto premisa o requisito indispensable para una elección libre y auténtica.

Luego, si la disposición combatida regula en mayor medida la garantía de libertad de expresión que la Constitución Federal y el código electoral federal, al incluir un requisito o exigencia adicional a los previstos en la propia normativa constitucional y legal, pues, como se dijo, dicha disposición introduce la obligación de los institutos políticos de emitir señalamientos solamente “con sustento”, elemento que no se exige aquellos cuerpos normativos.

Esta Sala Superior pondera los fines perseguidos con la emisión del Acuerdo en comento, en cuanto a privilegiar la transparencia, legalidad y certeza, en concreto, protegerlo del riesgo sobre la injerencia de personas físicas o morales, involucradas en actividades ilícitas; propósitos que no escapan a la consideración de este órgano jurisdiccional; pero ello tampoco puede hacer factible pasar por alto eventuales violaciones a la Constitución y a la ley electoral federal, como en el caso a estudio tuvieron lugar.

En las narradas condiciones, procede declarar parcialmente fundados los motivos de inconformidad materia de este análisis y, en consecuencia, debe modificarse, en la materia de la impugnación, el acuerdo CG959/2008, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, a efecto de que, en pleno uso de sus facultades y atribuciones, suprima la parte atinente de la disposición impugnada o, en su caso, la ajuste a los términos previstos en la Constitución General de la República y el código electoral federal.

Por lo anterior, resulta innecesario entrar al estudio de los restantes motivos de inconformidad.

Por lo expuesto y fundado se

R E S U E L V E:

ÚNICO. Se modifica, en la materia de la impugnación, el acuerdo CG959/2008, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la sesión ordinaria celebrada el veintidós de diciembre del año próximo pasado; para los efectos precisados en la penúltima parte de los considerandos de este fallo.

NOTIFÍQUESE personalmente al actor en el domicilio señalado en autos; por oficio a la autoridad responsable, acompañándole copia certificada de este fallo, y por estrados a los demás interesados.

Devuélvanse los documentos atinentes a la autoridad responsable y archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia del Magistrado Flavio Galván Rivera, ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.