RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-27/2025

RECURRENTE: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIADO: EMMANUEL QUINTERO VALLEJO, ITZEL LEZAMA CAÑAS Y JOSUÉ AMBRIZ NOLASCO

COLABORARON: TERESITA DE JESÚS SERVÍN LOPEZ, SALVADOR MERCADER ROSAS, EDGAR USCANGA LÓPEZ

Ciudad de México, doce de marzo de dos mil veinticinco[1]

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que revoca, la resolución INE/CG42/2025, emitida por el Consejo General[2] del Instituto Nacional Electoral en el procedimiento administrativo sancionador oficioso en materia de fiscalización, [3]instaurado en contra del Partido Verde Ecologista de México.

I. ASPECTOS GENERALES

(1)            El asunto se origina con la emisión de la resolución del Consejo General INE/CG467/2019 dictada el seis de noviembre de dos mil diecinueve, respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de informes anuales de ingresos y egresos de los partidos políticos nacionales, correspondientes al ejercicio dos mil dieciocho, específicamente con lo determinado en el considerando 18.1.1, inciso b), conclusión 5-C1-CEN, en que se ordenó dar inicio a un procedimiento administrativo oficioso sancionador.  

(2)            Derivado de lo anterior, el veintiséis de noviembre siguiente se dictó el acuerdo de inicio del citado procedimiento sancionador en contra del Partido Verde Ecologista de México[4] por hechos que supuestamente constituían infracciones a la normatividad electoral en materia de origen, monto, destino y aplicación de los recursos que concluyó con la resolución INE/CG42/2025 que ante esta instancia se impugna y en la que se determinó, entre otras cuestiones, imponer al partido actor la sanción económica de $37,014,526.40 (treinta y siete millones catorce mil quinientos veintiséis pesos 40/100 m.n.).    

II. ANTECEDENTES

(3)            Del escrito de demanda y de las constancias que obran en el expediente, se advierte lo siguiente:

(4)            Resolución de informes del ejercicio 2018. El seis de noviembre de dos mil diecinueve, el Consejo General aprobó la resolución INE/CG467/2019, respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de informes anuales de ingresos y gastos del PVEM, correspondientes al ejercicio dos mil dieciocho, en el cual se ordenó el inicio de un procedimiento sancionador oficioso.

(5)            Inicio del procedimiento oficioso. Mediante acuerdo del veintiséis de noviembre de dos mil diecinueve la Unidad Técnica de Fiscalización acordó iniciar el referido procedimiento.

(6)            Resolución INE/CG42/2025 (acto impugnado). En sesión extraordinaria de treinta de enero, el Consejo General del INE emitió la resolución del procedimiento referido en el párrafo anterior.

(7)            Recurso de apelación. Inconforme con tal determinación el seis de febrero, el PVEM interpuso recurso de apelación en contra de la resolución indicada.

III. TRÁMITE

(8)            Turno. Mediante acuerdo de trece de febrero, la magistrada presidenta turnó el expediente SUP-RAP-27/2025, a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[5].

(9)            Radicación. El magistrado instructor radicó el expediente en su ponencia.

(10)        Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad el magistrado instructor admitió el presente medio de impugnación, declaró el cierre de instrucción y ordenó emitir el proyecto de resolución.

IV. COMPETENCIA

(11)        La Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación[6], porque se controvierte una resolución emitida por el Consejo General derivado de un procedimiento administrativo sancionador oficioso en materia de fiscalización respecto de las supuestas irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de informes anuales de ingresos y gastos del PVEM, correspondientes al ejercicio dos mil dieciocho.

V. PROCEDENCIA

(12)        El medio de impugnación cumple con los requisitos de procedencia de conformidad con lo siguiente:

(13)        1. Forma. El recurso se presentó por escrito, consta el nombre y firma autógrafa del recurrente, se identifica el acto impugnado, la autoridad responsable, los hechos y los agravios que se estiman pertinentes.

(14)        2. Oportunidad. El recurso se interpuso de manera oportuna, porque la resolución reclamada fue emitida el treinta de enero, mientras que el escrito de demanda se presentó el seis de febrero[7].

(15)        3. Legitimación y personería. El medio de impugnación fue interpuesto por el PVEM por conducto de su representante partidista ante el Consejo General; personería que es reconocida por la autoridad en su informe circunstanciado.

(16)        4. Interés. Se satisface este requisito porque la parte apelante controvierte la resolución impugnada al considerar que afecta su esfera de derechos al haberle impuesto una sanción consistente en multa.

(17)        5. Definitividad. Se cumple con este requisito, debido a que no procede algún otro medio de impugnación.

VI. ESTUDIO DE FONDO

a. Contexto y materia de la controversia

(18)        El procedimiento oficioso materia de este recurso se originó porque al revisar los informes anuales de ingresos y egresos del PVEM correspondientes al ejercicio 2018, se detectaron inconsistencias que, a juicio del Consejo General, no dejaban clara la aplicación del recurso y el cumplimiento respecto del gasto etiquetado para actividades específicas, particularmente el rubro de Educación y Capacitación Política que reportó ese partido[8].

(19)        Por ello, en noviembre de 2019, la UTF acordó iniciar un procedimiento administrativo sancionador oficioso, así como emplazar al PVEM, a fin de que manifestara lo que a su derecho conviniera y, con la finalidad de contar con elementos que permitieran trazar una línea de investigación, se requirió información a diversas autoridades y a ciudadanos que de conformidad con los datos aportados por el partido político asistieron a los cursos de capacitación. 

(20)        De la información proporcionada la autoridad concluyó que no se acreditó la aplicación y ejecución de los cursos señalados en el gasto programado para la capacitación política, así como que no se tuvo certeza del pago realizado a la persona moral que se encargaría de la difusión de un vídeo promocional en pantallas televisivas de diferentes rutas y camiones a nivel nacional.

(21)        Derivado de lo anterior, procedió a la individualización de la sanción y calificó la falta como grave especial, por lo que le impuso la sanción económica equivalente al 200% sobre el monto involucrado de la conclusión sancionatoria, a saber: $18,507,263.20 (dieciocho millones quinientos siete mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100). Lo que da como resultado la cantidad de $37,014,526.40 (treinta y siete millones catorce mil quinientos veintiséis pesos 40/100 M.N.). Asimismo, ordenó dar vista a diversas autoridades.

b. Pretensión y causa de pedir

(22)        La pretensión de la parte actora es que se revoque, en la materia de impugnación, la resolución emitida por el Consejo General y, en consecuencia, la sanción impuesta.

(23)        La causa de pedir la sustenta en que fue incorrecta la determinación en relación con la supuesta existencia de la falta y, por lo tanto, fue indebida la sanción que le fue impuesta.

(24)        En ese sentido, el problema jurídico por resolver consiste en analizar la legalidad de la conclusión sancionatoria materia de controversia.

c. Metodología

(25)        Los agravios se analizarán de manera temática, sin que ello cause algún perjuicio a la parte actora[9], atendiendo a la vinculación que guardan entre sí, con independencia del orden en el que el recurrente planteó los motivos de disenso en su demanda.

d. Estudio de los agravios

(26)        d1. Inconstitucionalidad del artículo 34, numeral 3 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en materia de Fiscalización.

(27)        Sobre el tema el partido recurrente refiere que le causa agravio que la responsable excedió en demasía la temporalidad para fincar responsabilidades en materia de fiscalización; esto es, más de cinco años, al haber tenido conocimiento de los actos desde el año dos mil dieciocho.

(28)        En su concepto, el cálculo para declarar la prescripción de la facultad sancionatoria debe atender a la fecha de conocimiento del acto, no así a la fecha en que la autoridad emita el acuerdo de inicio o de admisión del procedimiento.

(29)        Lo anterior, toda vez que queda al arbitrio de la autoridad responsable dictar el acuerdo de inicio o de admisión, lo que vulnera los principios de certeza y seguridad jurídica, al no contar con un plazo preciso para dar inicio al procedimiento sancionador.  

(30)        Por lo que solicita la inaplicación al caso concreto del artículo 34, numeral 3[10] del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización.

(31)        d2. Incongruencia en la resolución que se impugna al desconocer la auditoria del informe anual 2018.

(32)        En su consideración, el recurrente sostiene que la autoridad responsable desconoce lo que auditó en el año 2018, abusando de su facultad discrecional para estimar qué pruebas son idóneas y cuales no lo son.

(33)        Pues a su decir, la responsable está desconociendo las validaciones que se realizaron durante toda la etapa que ha comprendido el procedimiento sancionador, ya que en el acuerdo INE/CG/467/2019, se desprende que verificó el acceso a los cursos mediante los links que obran en el expediente, siendo que ahora escapa de las posibilidades del recurrente demostrar que los cursos estaban abiertos, en el momento correspondiente, puesto que la compra de éstos se realizó hace siete años.

(34)        Por lo tanto, el INE está desconociendo lo que auditó con anterioridad, ya que el momento oportuno para verificar el acceso a los cursos fue en el 2019, no ahora que la plataforma se encuentra cerrada.

(35)        Asimismo, respecto a la difusión del promocional, se tiene que los gastos realizados por este concepto se encuentran reportados en el Sistema Integral de Fiscalización, lo que evidencia el indebido actuar de la responsable.

(36)        Lo anterior, porque indebidamente considera gastos que no se relacionan con el proveedor Comercializadora Marketing Mobile Puebla MMP, S.A. de C.V., aunado a que se encuentran comprobadas las transferencias correspondientes a este proveedor.

(37)        d3. Indebida valoración de las probanzas

(38)        El partido se duele de que la autoridad responsable realiza una indebida valoración de la información obtenida a partir de las diligencias que realizó; esto es, en su concepto la información obtenida de los alumnos requeridos por la autoridad que favorecen a la parte actora es considerada como información no verídica y que carece de espontaneidad.

(39)        Por el contrario, le merecen valor probatorio aquellas respuestas consistentes en que no participaron en ningún curso, lo cual a su decir denota un sesgo de valoración al tratar la misma información de manera diferenciada.

(40)        En tal sentido, insiste en que a la información recabada al provenir de la misma fuente se le debe otorgar el mismo valor probatorio.

d4. Vulneración al principio de anualidad.

(41)        Sostiene que la modificación que realizó al Programa Anual de Trabajo, no puede considerarse ilegal, ello de conformidad con lo que dispone el propio Reglamento de Fiscalización.

(42)        En ese sentido, sostiene que el precedente que aplicó la responsable para determinar que el que el gasto debe de ejercerse durante el año para el que fue entregado, es contrario a lo que dispone el propio Reglamento de Fiscalización, el cual señala que el gasto programado podrá ser distribuido en los siguientes doce meses a la fecha en que se reconoció.

(43)        Por lo anterior, es que considera que aplazar las licencias seis meses más no implica la vulneración al principio de anualidad, toda vez que la adenda se realizó con el objetivo de optimizar y eficientizar el recurso público ya pagado.

(44)        Asimismo, argumenta que la propia normatividad aplicable no establece plazos específicos para la conclusión de actividades, mucho menos en los proyectos que, partiendo de su propia naturaleza, pueden extenderse más allá del plazo para los que fueron programados.

(45)        Además, manifiesta que el INE realiza una interpretación incorrecta del principio de anualidad, pues éste solamente tiene como propósito regular a órganos gubernamentales y no a partidos políticos.

d5. Indebidas diligencias

(46)        Sostiene que la diligencia que ordenó realizar a los Comités Institucionales para la evaluación superior, a efecto de determinar si UNICICAL contaba la calidad de alto desempeño era innecesaria.

(47)        Pues, la responsable no expone las razones y fundamentos para considerar que es obligación de las universidades contar con el apoyo de dicha Institución para realizar una certificación, inobservando así la calidad curricular de los ponentes que impartieron los cursos.

(48)        En ese orden de ideas, señala que la autoridad no observa el material documental que aportó, entre las que se encuentra el acta constitutiva de la persona moral, por lo que resultaba innecesario realizar la búsqueda en el Sistema Integral de Gestión Registral.

(49)        Pues a partir de dicho documento, el INE hubiera estado en posibilidad de observar que UNICICAL cuenta con lo necesario para la impartición de los cursos.

(50)        Por otro lado, alude a la falta de exhaustividad de la autoridad responsable toda vez que al practicar la diligencia de notificación no hizo distinción entre el domicilio fiscal y el social de la universidad, teniendo una visión sesgada al señalar que el lugar donde se le practicó la notificación no cuenta con la infraestructura necesaria para ofrecer los servicios contratados.

d6. Falta de atribuciones de la Dirección de Auditoría de la UTF

(51)        El partido recurrente considera que la Dirección de Auditoria de la UTF no cuenta con las atribuciones necesarias para determinar las características de los cursos programados por los partidos políticos, ya que solamente es la encargada de dar cumplimiento a las reglas relativas a la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos.

(52)        Pues, si bien dentro de las funciones la Subdirección de Auditoría está la de programar la capacitación de los partidos en materia de fiscalización, no significa que tenga facultades para emitir criterios respecto al contenido de los cursos.

(53)        Por lo tanto, al ser un área dependiente de la ahora autoridad responsable, su visión es sesgada para determinar que los cursos impartidos no eran adecuados. 

(54)        Lo anterior, en virtud de que, de conformidad con el Manual de Organización de la UTF, le corresponde dar cumplimiento a los mecanismos y políticas establecidas, así como observar las reglas relativas a la fiscalización de los ingresos y egresos de los recursos de los partidos políticos consistentes en vigilar la licitud y el uso adecuado de los mismos, no así la facultad de emitir criterios relacionados con la idoneidad de los cursos que realizan los partidos políticos.

(55)        En tal sentido, el motivo de agravio del partido recurrente consiste en que la autoridad responsable desconoce la validez y contenido de los cursos basándose en información proporcionada por quien no tiene facultades para emitir lineamientos respecto de la realización de cursos impartidos por los partidos políticos.

(56)        Aunado a lo anterior, el partido recurrente señala que el contenido de los referidos cursos no fue objeto de observación por parte de la autoridad al momento de presentar el PAT 2018; no obstante, ahora concluye de manera indebida que los cursos carecen de los elementos cualitativos para demostrar que encuadran en los mecanismos de capacitación o divulgación propios del gasto programado.  

d7. Vulneración al principio de presunción de inocencia

(57)        Expresa como motivo de disenso que la autoridad responsable de manera indebida ordenó dar vista a diversas autoridades lo que vulnera la garantía procesal de presunción de inocencia en su perjuicio.

(58)        Pues la autoridad señala que el partido recurrente cometió una falta de carácter administrativo y es procedente dar vista a las autoridades siguientes: Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), Fiscalía Especializada en materia de Delitos Electorales (FISEL), Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), Servicio de Administración Tributaria (SAT).

(59)        Así, el partido recurrente señala que toda vez que para la autoridad responsable existe una presunta culpabilidad, se debe privilegiar el principio de presunción de inocencia, de conformidad con los principios de certeza, legalidad y objetividad relacionados con el debido proceso y no dar vista a las autoridades señaladas.

d8. Sanción excesiva y desproporcionada.

(60)        La parte actora sostiene que la sanción económica impuesta al 200% del monto involucrado es excesiva y desproporcionada, pues la autoridad al calificar la falta como grave especial no tomó en consideración que el partido recurrente no era reincidente, vulnerando el principio de proporcionalidad de la falta, pues no existe una sanción mayor.

(61)        En tal sentido, alega que existe incongruencia entre la motivación en la calificación de la falta y la imposición de la sanción, pues la no reincidencia debe considerarse como una atenuante. Por lo que solicita se reclasifique la falta, tomando en consideración el elemento de la no reincidencia.

(62)        e. Decisión de la Sala Superior

(63)        Esta Sala Superior determina que debe revocarse la determinación impugnada al resultar sustancialmente fundados los agravios relacionados con la supuesta existencia de una infracción relacionada con el ejercicio de los recursos destinados a actividades específicas por los que se ordenó el inicio del procedimiento sancionador en materia de fiscalización.

CUESTIÓN PREVIA

(64)        Como cuestión previa esta Sala estima necesario esclarecer que la naturaleza de un procedimiento sancionador en materia de fiscalización difiere de aquellos procedimientos de revisión que se llevan a cabo respecto de los ingresos y gastos de los partidos políticos, ya sea por periodo ordinario, o los relacionados con un proceso comicial.

(65)        La vigilancia en el ejercicio de los recursos constituye un eje fundamental para garantizar la imparcialidad y equidad en la contienda, así como el desarrollo y fomento de la participación política.

(66)        En esos términos la normativa aplicable, tanto a nivel constitucional como a nivel legal, estableció distintos mecanismos para garantizar que los recursos provenientes de las prerrogativas de los partidos políticos, así como aquellos obtenidos de fuente privada, sean de carácter lícito y se dediquen a las actividades que conforme a su objeto llevan a cabo los partidos políticos. Para lo anterior, se crearon dos procedimientos principales:

(67)        A) La revisión de informes de ingresos y gastos, y

(68)        B) La implementación de procedimientos sancionadores en materia de fiscalización.

(69)        El primero obedece a una naturaleza de revisión y seguimiento mediante procesos de auditoría plenamente definidos en la ley. La lógica de dichos procesos implica una obligación inicial de partidos políticos y candidatos de reportar a la autoridad, en tiempo real, las operaciones que son realizadas, así como los ingresos obtenidos, con la finalidad de que la autoridad analice el correcto ejercicio de los recursos.

(70)        Tal circunstancia dota a dicho procedimiento de características específicas que pasan, en principio, por considerar que los sujetos obligados son los que deben comprobar sus actividades y demostrar un ejercicio de recursos acorde con las normas derivadas del Reglamento de Fiscalización.

(71)        Así, la autoridad se limita a revisar la información proporcionada y desplegar, en algunos casos, actividades de vigilancia y monitoreo a fin de comprobar la veracidad de lo reportado, pudiendo ello concluir en la generación de observaciones o imposición de sanciones derivada del reporte incorrecto o incompleto por parte de partidos políticos o candidaturas.

(72)        En esos términos la carga probatoria corresponde a los partidos políticos y candidatos a fin de demostrar que llevaron a cabo correctamente el ejercicio de los recursos.

(73)        Por el contrario, los procedimientos sancionadores en materia de fiscalización obedecen a lógicas distintas pues son mecanismos de investigación detonados por la supuesta existencia de irregularidades denunciadas o detectadas de oficio por parte de la autoridad.

(74)        Al respecto, la lógica inquisitiva de dichos procedimientos impone a la autoridad fiscalizadora la carga de probar una irregularidad y no al partido político o sujeto denunciado.

(75)        Esa carga implica el reconocimiento pleno del principio de inocencia que permea en todo procedimiento sancionador inquisitivo, pues no corresponde al denunciado demostrar el correcto ejercicio de recursos o la licitud de sus conductas, sino a la autoridad demostrar lo contrario.

(76)        Tal circunstancia adquiere importancia en asuntos como el que ahora se resuelve, pues en estos, la existencia de una orden para iniciar un procedimiento oficioso derivada de la revisión realizada a los informes presentados previamente por un partido político, lo que implica un cambio de paradigma en el análisis de los hechos, pasando de una lógica de auditoría en la que el sujeto obligado es el que tiene la carga de comprobar el ejercicio correcto de recursos, a una lógica inquisitiva en la que la autoridad es la encargada de probar la existencia de alguna conducta antijurídica.

(77)        Siendo así, en el presente caso, esta Sala Superior analizará los agravios hechos valer por las partes atendiendo a que la autoridad debió comprobar más allá de una duda razonable la existencia de alguna falta, para lo cual, en principio, debió delimitar la controversia a partir de lo mandatado en la vista que dio origen al procedimiento.

(78)        En esos términos, como se desprende de la resolución INE/CG467/2019 en la cual se ordenó el inicio del procedimiento, la autoridad estableció lo siguiente:

“…ha lugar el inicio de un procedimiento oficioso para que, en ejercicio de sus atribuciones la autoridad fiscalizadora, determine lo conducente en relación al financiamiento público ordinario otorgado en el ejercicio 2018, para el desarrollo de actividades específicas; eso es, la vinculación con los objetivos del presupuesto etiquetado, la ejecución en el periodo correspondiente, registro y comprobación de las operaciones, aplicación de los criterios de eficacia, idoneidad, eficiencia, control y racionalidad en el uso del recurso, así como su apego a los criterios de valuación, por un importe de $18,507,263.20…”.

Asimismo, del emplazamiento efectuado al PVEM, se desprende que la autoridad imputó lo siguiente:

“se advierte de forma presuntiva que el Partido Verde Ecologista de México omitió reportar y/o comprobar operaciones de forma correcta y veraz, no destinó el recurso establecido para las actividades específicas en el ejercicio correspondiente, así como un presunto reporte de operaciones de forma subvaluada y/o sobrevaluada.”

(79)        De lo anterior, se desprende que las conductas presuntamente constitutivas de infracción son las siguientes:

       Omisión de reportar y/o comprobar operaciones de forma correcta y veraz.

       No destinar el recurso establecido para las actividades específicas en el ejercicio correspondiente, y

       Llevar a cabo el reporte de operaciones de forma subvaluada y/o sobrevaluada.

(80)        Estas conductas debieron ser plenamente probadas por la autoridad debido a la naturaleza inquisitiva del procedimiento, por lo que de no haberlo hecho así, el principio de presunción de inocencia correría a favor del partido político imputado, toda vez que no es este quien debía comprobar la legalidad de su actuar, sino es la autoridad la que debe probar la existencia de los hechos y la ilicitud en el actuar.

(81)        Dicho esto, corresponde señalar que los hechos objeto de análisis en el procedimiento, se relacionan con el ejercicio de recursos etiquetados en el rubro de actividades específicas, que la propia autoridad divide en dos conceptos principales:

(82)        En ese sentido y por cuestión de orden, esta Sala superior estudiará primero los agravios relacionados con la supuesta prescripción de la facultad de la autoridad para imponer una sanción, por ser una cuestión de previo pronunciamiento; posteriormente se analizarán los agravios relacionados con la existencia de los cursos en línea reportados por el partido político en el informe correspondiente al ejercicio 2018, así como el destino de recursos ligado con su contratación; finalmente, se abordarán los agravios relativos al gasto de propaganda y a la existencia de vistas a diversas autoridades.

ESTUDIO DEL CASO

         Agravio de prescripción e inconstitucionalidad del artículo 34, numeral 3 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en materia de Fiscalización.

(83)        Con relación a este tópico, el partido recurrente señala que la autoridad responsable excedió el plazo de cinco años que tiene para determinar responsabilidades en materia de fiscalización; esto, ya que tuvo conocimiento de los hechos materia del procedimiento, desde el año dos mil dieciocho.

(84)        Por lo que solicita la inaplicación del artículo 34, numeral 3 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, al considerar que se podría estar ante un acto de arbitrariedad, por no contar con un plazo preciso para dar inicio al procedimiento sancionador.

(85)        Los argumentos que formula la parte actora en vía de agravio se consideran inoperantes e infundados.

(86)        Al respecto, cabe señalar que, si bien la parte actora refiere en su escrito de apelación que la conducta infractora por la que fue sancionado habría prescrito por el simple transcurso de cinco años, lo cierto es que la institución jurídica a la que se acoge en su pretensión es la de caducidad.

(87)        En tal sentido, esta Sala Superior ha sostenido en diversos precedentes[11] que la prescripción de las facultades de la autoridad sancionadora opera por el transcurso del tiempo que marca la ley, -entre la comisión de la falta y el inicio del procedimiento sancionador-; en tanto que la caducidad —como figura extintiva de la potestad sancionadora— se actualiza por el transcurso de un tiempo razonable entre el inicio del procedimiento y la falta de emisión de la resolución respectiva.

(88)        En este tenor, el citado artículo 34, párrafo 3, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización prevé que la facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades en materia de fiscalización “prescribirá” en el plazo de cinco años, contados a partir de la fecha asentada en el acuerdo de inicio o admisión.

(89)        No obstante, esta Sala Superior ha sostenido que el plazo de cinco años previsto en la referida disposición es de caducidad, en el sentido de que si bien refiere la locución “prescripción” y no a “caducidad”, la figura de prescripción se relaciona con la facultad de la autoridad administrativa para accionar, y su plazo comienza a correr a partir de la comisión de los hechos presuntamente infractores, o de que se tenga conocimiento de los mismos; mientras que la caducidad atiende al plazo que tiene para resolver un procedimiento sancionador y, en el citado numeral, el plazo comienza a correr a partir del acuerdo de admisión del procedimiento referido.[12]

(90)        A partir de lo expuesto, el análisis de los planteamientos del partido recurrente se hará a partir de considerar que su pretensión es evidenciar que ha caducado la potestad sancionadora del INE, entendida como la imposibilidad de imponer una sanción al responsable de la infracción por el transcurso del tiempo (5 años).

(91)        En primer término, se estima inoperante el agravio de la parte actora respecto a que el plazo para resolver debe contarse a partir de que la autoridad tuvo conocimiento de los hechos y no del inicio del procedimiento, por lo que solicita la inaplicación de la porción normativa del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización que dispone que el plazo de 5 años se cuente desde la fecha de admisión del procedimiento respectivo, por considerarla inconstitucional.

(94)        Asimismo, se estima que el partido parte de una premisa incorrecta, toda vez que contrario a lo que manifiesta sí existe un plazo para que la autoridad fiscalizadora dicte el auto de admisión; esto es, el propio artículo 34, numeral 1, del citado Reglamento establece un plazo para admitir que será no mayor a 5 días[13], con excepción del caso en que necesite reunir elementos previos a la admisión, en cuyo caso el plazo será de hasta 30 días.

(95)        En esos términos resulta ineficaz lo alegado y las razones planteadas para justificar la supuesta prescripción (caducidad) de la facultad sancionadora de la autoridad

(96)        Por otro lado, se considera infundado lo aducido por el actor en cuanto a que la autoridad excedió el plazo respectivo para emitir su resolución, pues contrario a su planteamiento el procedimiento fue resuelto dentro los 5 años contados a partir del auto admisorio, tomando en consideración las circunstancias extraordinarias que se presentaron, como se verá más adelante.

(97)        Al respecto, este órgano jurisdiccional ha sostenido que el plazo para que opere la caducidad puede verse modificado, excepcionalmente, si la autoridad administrativa electoral expone las circunstancias particulares que en cada caso hagan necesaria la realización de diligencias o requerimientos que ameriten un retardo en su desahogo.

(98)        Ahora, en el caso se tiene que el procedimiento oficioso se admitió el veintiséis de noviembre de dos mil diecinueve, por lo que el término ordinario para fincar responsabilidades se cumpliría el veintiséis de noviembre de dos mil veinticuatro; sin embargo, la suspensión de plazos generada por la pandemia del COVID-19 recorrió este plazo.

(99)        En efecto, en el año dos mil veinte el Consejo General del INE emitió diversos acuerdos en los que determinó la suspensión de plazos inherentes a la función electoral y su posterior reanudación.

(100)     Por lo tanto, si el plazo para fincar responsabilidad en el presente asunto tuvo una interrupción, éste se tiene que computar para la nueva fecha límite.

(101)     Aunado a lo anterior, es importante destacar que en materia de fiscalización se ha dicho que aun cuando en el respectivo Reglamento no se prevé expresamente la suspensión de los plazos, esa posibilidad se deduce como una facultad implícita de la autoridad cuando existan causas de fuerza mayor que así lo justifiquen.[14]

(102)     En el caso, se advierte que la suspensión de labores transcurrió del veintisiete de marzo, al dos de septiembre de dos mil veinte, dando un total de ciento sesenta días.

(103)     Por lo anterior, al plazo inicial que terminaba el veintiséis de noviembre de dos mil veinticuatro; se le tiene que sumar el total de días naturales de suspensión, lo que da como resultado que la nueva fecha límite era cinco de mayo de dos mil veinticinco.

(104)     Por tanto, contrario a lo que sostiene el recurrente, el procedimiento oficioso en materia de fiscalización fue resuelto dentro del plazo establecido reglamentariamente, tomando en consideración las circunstancias extraordinarias presentadas, que obligaron a que se tomaran las medidas sanitarias necesarias para maximizar el derecho a la salud, teniendo como consecuencia la suspensión de plazos en diversas actividades del sector público.[15]

         Agravios relacionados con la existencia de los cursos en línea reportados por el partido político, así como el destino de los recursos ligados con su contratación.

(105)     En este apartado se analizarán los agravios referidos en los incisos d2 (por cuanto hace a la existencia de los cursos impartidos), d3, d4, d5, d6 y d8 de la síntesis antes expuesta. Estos corresponden a las siguientes temáticas:

-La existencia de incongruencia en la resolución por desconocer la auditoría del informe anual de 2018, en cuanto a la existencia de los cursos motivo del procedimiento;

-La indebida valoración probatoria relacionada con el uso de un racero distinto por parte de la autoridad para analizar las manifestaciones de las personas entrevistadas;

-La indebida determinación de que se violentó el principio de anualidad, derivado de modificaciones realizadas por el partido político al Programa Anual de Trabajo (PAT) y la realización de actividades relacionadas con los cursos hasta el año 2019;

-La incorrecta realización de diligencias que a decir del actor resultaron innecesarias respecto de la existencia de certificaciones de los proveedores que impartieron los cursos, y

-La falta de atribuciones de la Dirección de Auditoría de la UTF para determinar las características que deben cumplir los cursos de los partidos políticos.

(106)     Al respecto, esta Sala Superior considera que son esencialmente fundados los conceptos de agravio, toda vez que la autoridad no comprobó que el partido político hubiere dejado de realizar los cursos a los que se obligó en el PAT a partir del ejercicio 2018, que hubiere ejercido los recursos fuera de dicho año, y que los cursos no correspondieran al objetivo planteado en el programa de trabajo y al concepto de actividades específicas.

(107)     En esos términos, la autoridad no probó los extremos de las conductas que consideró violatorias de la normatividad y que fueron ya expuestas en el apartado de cuestión previa. Esto es, no comprobó la existencia de:

-Una omisión de reporte y/o comprobación correcta y veraz de las operaciones materia del procedimiento.

-La existencia de recursos ejercidos para actividades específicas en un año distinto al de 2018 y

-Un reporte de operaciones subvaluadas y/o sobrevaluadas.

(108)     Con objeto de demostrar lo anterior, en principio se debe atender a los agravios relacionados con la existencia misma de los cursos y al hecho de que existen indicios que apuntan a que diversos estudiantes los tomaron en el ejercicio 2018, otros iniciaron en el 2018 y culminaron en el 2019 y, finalmente aquellos que lo iniciaron y terminaron en este último año.

(109)     En este sentido, el partido político se duele de una incongruencia de la autoridad toda vez que, no obstante que en la revisión de los informes correspondientes al ejercicio de 2018 tuvo conocimiento de la existencia de los cursos y verificó el contenido de las ligas que permitían acceso a los mismos, posteriormente desconoce las validaciones que fueron realizadas.

(110)     Asimismo, considera que indebidamente la autoridad valora con criterios distintos las diligencias realizadas a los alumnos que cursaron los cursos, puesto que en aquellos casos en que las respuestas eran favorables a la parte actora les resta valor a partir de afirmar que la información carece de espontaneidad, pero aquellas respuestas en que se señaló que no se había participado en los cursos, las tomó como buenas para concluir una falta de veracidad en lo reportado.

(111)     Por otro lado, se duele del hecho de que la Dirección de auditoría no contaba con facultades para definir los parámetros que debían cumplir los cursos realizados y que tampoco resultaba necesario analizar si los proveedores contaban con certificación para la impartición de los cursos.

(112)     Esta Sala Superior considera fundados los agravios, pues como se desprende del acuerdo impugnado, la autoridad indebidamente concluyó que no era posible tener certeza de la veracidad de la evidencia documental con la que el PVEM pretendió acreditar la impartición de los cursos.

(113)     Ello, tomando en cuenta una supuesta deficiencia en la documentación correspondiente a distintas láminas del curso, al hecho de que al buscar verificar el acceso y registro de los participantes no pudo acceder al contenido de los cursos y las plataformas, señalando que no existe evidencia de la entrega de la constancia respectiva; la discrepancia entre las materias de especialidad del proveedor con el objeto de los cursos; la falta de evaluaciones por alumnado; la falta de adecuación estructural del domicilio fiscal del proveedor y así como que las respuestas de distintos alumnos carecían de espontaneidad y veracidad.

(114)     En este último caso, la autoridad concluyó que en algunos casos los escritos provienen de un solo modelo en el cual vienen respuestas idénticas o en su caso que solo fueron modificadas en una o dos palabras. Asimismo, señaló que en ningún momento la ciudadanía al responder aportó elementos probatorios que acreditaran haber tomado los cursos, pues si bien algunos exhibieron constancias, estas tienen un valor indiciario menor.

(115)     A partir de esto, consideró que las respuestas aportadas por los ciudadanos no permitían presumir que eran espontaneas las manifestaciones sobre haber tomado la capacitación en el ejercicio 2018, que el avance fue variable de acuerdo con cada módulo, que se generó la constancia de manera virtual y que se dio seguimiento al avance presentado.

(116)     Lo anterior fue adminiculado por la autoridad con el hecho de que diversas personas manifestaron que el partido emitió constancias de acreditación a su nombre, siendo que desconocían su inscripción y negaron su participación, elementos que generaban incertidumbre acerca de la emisión de las constancias.

(117)     Por otro lado, señaló que existen inconsistencias en la documentación presentada por el partido pues de esta no se desprende que los cursos otorgados, así como las constancias emitidas sean acordes con los elementos documentales en autos, concluyendo que debía desestimarse el material probatorio presentado por el PVEM al hacerse visible la falta de espontaneidad en la emisión de respuestas por parte de la ciudadanía y la probable alteración de datos de los ciudadanos que presuntamente presentaron esos escritos.

(118)     Con base en estos elementos, la autoridad responsable concluyó que:

-El partido político emitió constancias a personas que desconocían de la existencia de su participación en los cursos.

-La totalidad de las constancias de capacitación remitidas, manifiestan que el curso se realizó en los meses de octubre y diciembre de 2018, sin embargo, el partido político manifestó que el motivo para realizar una adenda al contrato primigenio fue que la mayoría de estudiantes aún no terminaban el curso en junio 2019 lo que implica una contradicción entre la información existente.

-La adenda fue firmada en junio de 2019, extendiendo el uso de las licencias hasta el 15 de septiembre de 2019 situación que no estaba prevista en el PAT.

-Existen indicios de que la UNICICAL (proveedora del servicio) no se encontraba en el domicilio que aportó para oír y recibir notificaciones.

-La oferta educativa de UNICICAL en 2018 estaba enfocada en la impartición de cursos en materia de gestión de riesgos, uso de herramientas administrativas para mejora en términos de calidad y documentación para implementar el Sistema de Gestión de Riesgos y capacitaciones en normas ISO de lo que se advierte que su especialización no se vincula con los temas de capacitación y educación política.

-El domicilio fiscal de UNICAL corresponde a un edificio que el Instituto Nacional de Vivienda otorga principalmente a la ciudadanía que cuenta con bajos recursos y no cuenta con la infraestructura necesaria para la prestación de diversos cursos en línea.

-No hay evidencia física o digital de la entrega de constancias ni de que para su emisión fuera necesario concluir el curso

-La información proporcionada para verificar el contenido de las capacitaciones cuenta con limitaciones para que la autoridad pueda corroborar la forma y alcance en que fueron diseñados los cursos materia de análisis.

-No se cuenta con evaluaciones de cada estudiante, a pesar de que los contratos obligaban al proveedor a entregar una evaluación de cada alumno.

-El partido no cumplió con el principio de anualidad.

(119)     Al respecto, esta Sala Superior considera que la valoración probatoria realizada por la autoridad es deficiente, pues dejó de tomar en cuenta que, atendiendo a la naturaleza inquisitiva del procedimiento, debía probar que las conductas violatorias se presentaron.

(120)     En ese sentido debió probar que los cursos no fueron realizados o que estos eran simulaciones que no cumplían con los objetivos del PAT. Sin embargo, contrario a ello, la autoridad desestimó los elementos indiciarios que indicaban la existencia de las actividades reportadas por el partido político.

(121)     Así, en lugar de hacerse de indicios sobre operaciones que no correspondieran con lo reportado, como lo sería la entrega de recursos a otras personas físicas o morales, la triangulación de recursos por parte de proveedores, la inexistencia del proveedor o la existencia de pruebas sobre cualquier operación indebida; la autoridad concluyó la supuesta ilicitud a partir de razonamientos que no se derivaban necesariamente de los hechos.

(122)     Al respecto, si bien al tratarse de conductas ilícitas, los medios de prueba no suelen ser directos, lo cierto es que, para efectos de contar con indicios y contraindicios, la autoridad debía hacerse de elementos de convicción sobre la existencia de hechos que pudieran llevar a concluir de forma necesaria o altamente probable la existencia de otros hechos no probados.

(123)     Sin embargo, dicho ejercicio no permite que, ante elementos indiciarios que dan cuenta de la existencia de hechos lícitos, se pueda concluir mediante un ejercicio meramente argumentativo que se presentaron conductas ilegales no probadas, pues ello implica un análisis valorativo incorrecto que únicamente pretende tener por probada una hipótesis no necesaria.

(124)     En efecto, la autoridad debió tomar en cuenta de manera conjunta los anexos pertenecientes al acuerdo INE/CG467/2019 (correspondiente a la revisión de informes del periodo ordinario del ejercicio 2018), con lo aportado por los estudiantes a partir del requerimiento que se les practicó, la existencia del contrato de prestación correspondiente, la documentación comprobatoria del gasto, la existencia de la persona moral y su objeto social, la existencia de documentación didáctica de los cursos y demás caudal probatorio, a fin de determinar qué hechos se tenían probados y cuales podían deducirse necesariamente de estos..

(125)     De haberlo hecho así, se habría percatado que en el acuerdo INE/CG467/2019 se advierte que la autoridad fiscalizadora en un primer momento verificó que se implementaron los cursos en la segunda mitad del 2018, manifestandose expresamente que 58 estudiantes culminaron en tiempo y en forma.

(126)     Por su parte, del cúmulo de material probatorio que obra en autos, se tiene que la responsable pudo localizar a un total de 536 estudiantes, de los cuales, 112 presentaron constancia de haber llevado a cabo el curso[16].

(127)     Además, de esos 112 estudiantes, se tiene que 36 de ellos comenzaron en los cursos en 2018 y culminaron en 2019, mientras que 7 comenzaron y terminaron en 2018, en ese sentido, existe discrepancia entre el señalamiento de la responsable sobre que al momento de realizar la diligencia la plataforma se encontraba cerrada, cuando a partir del requerimiento practicado al universo estudiantil y de los anexos que forman parte del acuerdo INE/CG467/2019 se desprendía que la plataforma estuvo en funcionamiento.

(128)     Efectivamente, de dicho acuerdo, se desprende con claridad que en el 2019 la autoridad pudo constatar cuando comenzaron y finalizaron los cursos. Asimismo, de un estudio del material probatorio, se advierte que, en el 2018, 21 estudiantes culminaron el curso Construcción de escenarios materiales, 14 el curso Manejo de crisis en un partido político, 3 el curso La era digital y 17 el curso Relación de los partidos políticos con la sociedad civil.

(129)     Por lo tanto, se considera que a partir de lo que la propia responsable auditó y de las constancias que aportaron los estudiantes, existían indicios que apuntaban a que un grupo de estudiantes finalizaron -o en el peor de los casos comenzaron- el curso por el que se inscribieron en 2018.

(130)     Por otro lado, del contenido de la resolución impugnada se advierte que la autoridad responsable determinó realizar requerimientos de información a 1272 ciudadanos con la finalidad de que contestaran diversos cuestionamientos acerca de la emisión de los cursos en comento, de los cuales sólo fue posible notificar a 1079 personas.

(131)     De esas 1079 notificaciones efectuadas, sólo 536 fueron localizadas de las que 413 dieron respuesta y 123 no contestaron. 

(132)     Ahora, de las 413 que sí dieron respuesta 210 señalaron haber asistido, 10 no especificaron, 23 no recordaron su asistencia y respecto de 6 la autoridad refirió que sus respuestas no concordaban. Sólo 164 negaron haberlos tomado. 

(133)     Así, del anterior universo, se tiene que el 50.84 % afirmaron sí haber asistido, aunado a que 39 ciudadanos, se encontraban en los supuestos de no recordar, no especificar o lo que la autoridad calificó como respuestas que no coinciden con los cursos; sin embargo, no hay una negativa expresa respecto de su asistencia.  

(134)     Aunado a lo expuesto, obra en autos la respuesta aportada por el Mtro. Luis Víctor Bello Poblete, ponente de los cursos en cuestión, de la que se desprende que otorgó el servicio correspondiente grabando los módulos respectivos en el mes de noviembre de 2018, respecto de lo cual acompañó los videos, así como la documentación complementaria que aportó al proveedor del curso.[17]

(135)     Asimismo, refirió que sus servicios fueron de carácter oneroso, señalando que le fueron pagados el propio mes de noviembre y respecto de lo cual acompañó la factura respectiva.

(136)     A partir de estos datos, esta Sala considera que le asiste razón al partido político cuando refiere que existió una indebida valoración probatoria, puesto que la autoridad responsable, no obstante hacer una relatoría exhaustiva de los elementos de convicción, consideró que no resultaban idóneos para acreditar la veracidad de lo reportado por el partido político, sin embargo, omitió tomar en cuenta que dada la naturaleza del procedimiento, lo que debía probarse era que no se habían realizado los cursos o que estos eran meras simulaciones que no correspondían a los objetivos planteados.

(137)     La diferencia, aunque sutil, tiene una gran repercusión, pues el análisis del caudal probatorio no debía realizarse desde la perspectiva de verificar si lo reportado por el partido político era suficiente para acreditar su veracidad, sino si de los indicios se desprendía que lo reportado no era veraz.

(138)     Así, al existir indicios de distinto tipo que apuntaban a que los cursos fueron efectivamente realizados (como se desprende de la revisión realizada en 2019 por la autoridad, así como de la documentación correspondiente a la información aportada por el partido político, de la contestación de los alumnos a diversos requerimientos y de un ponente aportando la documentación que impartió) la autoridad debía contar con contraindicios que apuntaran a lo contrario y que superaran en valor de convicción a los anteriores.

(139)     En lugar de hacerse de dichos elementos probatorios, la autoridad pretendió concluir la falta de veracidad reduciendo el valor probatorio de las respuestas otorgadas por los estudiantes y del ponente que atendió a su requerimiento y a partir de la existencia de contradicciones en la información aportada por el partido político, lo que adminiculó con conclusiones subjetivas en relación con la idoneidad del material de estudio, la falta de certificación del proveedor, el hecho de que en el año 2018 este tenía una oferta académica de un giro distinto y que las instalaciones de su domicilio fiscal carecían de idoneidad estructural para dar los cursos objeto del procedimiento.

(140)     Así, la autoridad no aportó contraindicios, sino pretendió restar valor a los elementos que demostraban la realización de los cursos correspondientes, con base en ejercicios de razonamiento que no contemplaban elementos probatorios claros.

(141)     En ese sentido, el análisis de la autoridad resultó sesgado, pues partió del hecho no comprobado de que los cursos objeto del gasto no existieron o fueron meras simulaciones y buscó contraponer esa hipótesis a los elementos que apuntaban a lo contrario, sin parar en considerar que la confirmación de la hipótesis no era una consecuencia necesaria de los hechos probados.

(142)     Esto es, los hechos probados implicaban:

1.     Efectivamente se contrató a un proveedor para la impartición de cursos.

2.     La existencia y objeto del proveedor no se cuestiona, pues efectivamente se constató que este tenía una oferta académica (independientemente de que esta tuviera relación directa o no con las temáticas objeto del curso)

3.     La plataforma de los cursos fue efectivamente puesta en funcionamiento.

4.     Existen elementos de material didáctico

5.     Existe contestación de un ponente que acompañó a la misma la documentación que comprobaba su participación en el curso

6.     Se tiene manifestación de 210 personas en el sentido de que asistieron al curso.

7.     Los cursos fueron puestos en funcionamiento desde 2018

8.     Existe evidencia del pago en el citado año.

(143)     Por el contrario, en pro de la hipótesis de la autoridad, esta se sostiene a partir de lo siguiente:

1.     Existe una modificación al PAT realizada en octubre de 2018 (solo prueba que el programa de trabajo fue modificado ampliando el alcance de los cursos)

2.     Existe una adenda del contrato de prestación de servicios realizada en 2019 que prueba que en ese año se acordó con el proveedor ampliar el uso de las licencias ya pagadas a fin de permitir que más alumnado concluyera el curso

3.     No existe evidencia del domicilio del proveedor con instalaciones acordes para celebrar cursos

4.     No existen elementos de seguimiento al desarrollo del alumnado a lo largo de los cursos y sus evaluaciones.

5.     No existe certeza sobre la espontaneidad de lo manifestado por el alumnado.

6.     Las evidencias de elementos didácticos son de baja calidad.

7.     El proveedor no cuenta con certificaciones de carácter educativo y su oferta académica en un momento específico de 2018-2019 no mostraba experiencia o actividades de enseñanza en relación con partidos políticos o democracia.

(144)     Como se ve, en el caso de los elementos considerados por la autoridad para sostener su hipótesis, no existen hechos probados que en sí mismos contradigan la existencia de los cursos, asistencia del alumnado, existencia de ponentes, y el pago y contratación efectivos.

(145)     Por el contrario, los elementos únicamente dan cuenta de modificaciones en el objeto de los cursos, extensión en su impartición o ausencia de elementos para verificar la idoneidad de los mismos, lo que no puede considerarse como elementos indiciarios válidos para confirmar como consecuencia necesaria una conducta antijurídica.

(146)     Así, para justificar su conclusión, la autoridad realizó valoraciones deficientes.

(147)     Ante lo informado por el alumnado, concluyó que lo dicho carecía de espontaneidad e información adicional que permitiera corroborar la identidad y veracidad de lo dicho. Sin embargo, tal conclusión resulta subjetiva pues, no obstante la existencia de similitudes o incluso contestaciones idénticas, lo cierto es que también el cúmulo de ciudadanos que contestaron, correspondía a entidades diversas y arrojaban información de distinto tipo, pues algunos señalaron que sí tomaron los cursos, otros que no lo recordaban y hubo quienes manifestaron nunca haberlos tomado.

(148)     Asimismo, la información de los ciudadanos es acorde con lo manifestado por el ponente que aportó información sobre el curso en el que participó.

(149)     Lo anterior evidencia que, si bien la similitud de las respuestas afirmativas podía implicar un elemento a considerar, ello no le restaba en su totalidad idoneidad a lo dicho por los ciudadanos.

(150)     Frente a la existencia de material didáctico, señaló que este no cumplía con parámetros suficientes para ser considerado un curso acorde con el objetivo del gasto programado, sin que para ello tuviera en consideración el objeto contratado con el proveedor, la existencia de ponentes y constancias de participación, o que hubiera obtenido información de las personas que manifestaron haberlo cursado a fin de concluir su idoneidad.

(151)     Frente al objeto social del proveedor, sostuvo que en sus diligencias no le fue posible acreditar que se encontraba en el domicilio previamente informado por este (no obstante que no existía obligación de permanecer en el mismo durante los 5 años que duró la investigación) y que el domicilio fiscal (que en muchas ocasiones no corresponde con aquel en el que se llevan las actividades de una persona) no tenía la infraestructura para llevar a cabo cursos.

(152)     En cuanto a la capacidad del proveedor, la autoridad opuso una conclusión subjetiva en cuanto a la posibilidad de realizar cursos como los que nos ocupan, conclusión a la que llegó de verificar la oferta académica que en su momento se ofertaba por la persona moral, sin considerar que existían elementos que apuntaban a que, con independencia de esa oferta, efectivamente se realizaron los cursos.

(153)     Como se ve, la autoridad obvió los indicios que apuntaban a que los cursos objeto del procedimiento se llevaron a cabo efectivamente sin ser meras simulaciones y únicamente opuso ante ellos argumentos para desestimarlos, sin contar por su parte con contraindicios que de manera directa o indirecta apuntaran a confirmar una falta de veracidad.

(154)     No es óbice para lo anterior, el hecho de que diversos ciudadanos manifestaran no haber tomado los cursos, pues tal manifestación negativa lo único que probaba es que efectivamente esos ciudadanos no acudieron, pero no destruía el hecho de que se había comprobado la existencia de la plataforma en 2019, la existencia de ponentes de los cursos, materiales didácticos, y alumnado que manifestó haberlos tomado.

(155)     En conclusión, la existencia de simulación de operaciones con el propósito de engañar a la autoridad es una conducta que el PVEM no tenía la obligación de desvirtuar, sino que correspondía a la autoridad contar con elementos objetivos y suficientes que permitieran formular y sostener tal imputación; esto es, debía sustentarse en medios probatorios que pusieran en evidencia que el partido desplegó acciones encaminadas a encubrir operaciones distintas a las reportadas y con ello engañar a la autoridad fiscalizadora.

(156)     En esos términos resultan fundados los agravios del actor que se relacionan con una indebida valoración probatoria respecto de la existencia de las actividades realizadas al amparo del PAT.

(157)     Establecido lo anterior, corresponde analizar si los cursos programados y ofertados por el partido político, así como el ejercicio del gasto asociado con ellos, incumplieron el principio de anualidad.

(158)     Al respecto, la autoridad arribó a la conclusión de que el partido actor había vulnerado la normatividad a partir de considerar que se había violentado el principio de anualidad.

(159)     Sostuvo que el partido político indebidamente realizó modificaciones al PAT[18] cuando ya estaban en ejecución las actividades de capacitación política programadas, modificación que se presentó en octubre de dos mil dieciocho, y en la que se incluyó una cobertura nacional para la impartición de los diversos cursos en línea.

(160)     Asimismo, refirió que a partir de una adenda realizada al contrato celebrado con el proveedor en el mes de junio de 2019 para que se extendiera el uso de las licencias hasta el quince de septiembre de ese mismo año, se tenía por demostrado que las actividades fueron realizadas en un ejercicio distinto al que se encontraba obligado el partido político.

(161)     Por su parte, el actor expresa como motivo de agravio que la responsable dejó de observar lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 170[19] del Reglamento de Fiscalización que contempla la posibilidad de cambios o modificaciones a los programas de gasto; por lo que, en su concepto el extender el uso de las licencias no implica el incumplimiento del principio de anualidad.

(162)     Esta Sala Superior estima que el agravio de la parte actora es fundado.

(163)     Lo anterior porque en primer lugar el Reglamento de Fiscalización efectivamente contempla la posibilidad de realizar modificaciones a los programas de gasto; por lo que no es posible concluir que las realizadas por el recurrente sean contrarias a la normativa correspondiente y mucho menos que ello se traduzca en que el gasto no fue ejecutado en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.

(164)     Cabe precisar que el principio de anualidad, implica que los recursos de que disponen los partidos políticos se rigen por los principios que regulan el gasto público, precisamente porque son preponderantemente de origen público. Entre esos principios se encuentra el consistente en que deben ejercerse durante el periodo para el que le fueron entregados; esto es, en el año calendario en que fueron ministrados.

(165)     Así, para concluir una violación al principio en cita la autoridad debía comprobar que los recursos fueron ejercidos fuera del ejercicio correspondiente o que fueron utilizados para pagar actividades que no fueron iniciadas en el mismo.

(166)     Sin embargo, de autos se desprende que, contrario a lo sostenido por la autoridad, los recursos fueron ejercidos por el partido político en el año 2018, situación que, en el contexto de la revisión de informes correspondiente, fue comprobada con la documentación que mandata la normatividad.

(167)     En este sentido, en lugar de probar que dicha documentación no correspondía a la realidad, la autoridad concluyó la supuesta violación a partir de considerar que las actividades no correspondían a lo manifestado en el PAT y que fueron realizadas hasta el ejercicio 2019.

(168)     Al respecto, lo incorrecto del actuar de la autoridad, aunado a que no desvirtúa la documentación presentada por el partido político en el informe respectivo respecto del ejercicio del recurso, estriba en que omite el hecho de que existen elementos indiciarios claros en el sentido de que las actividades fueron iniciadas y (en alguno de los casos concluidas) en el año 2018 y que si bien los servicios prestados por los proveedores del curso fueron alargados al ejercicio 2019, ello no constituye per sé un actuar indebido.

(169)     Por el contrario, toda vez que la actividad que nos ocupa consistía en la generación y otorgamiento de cursos dirigidos a la población en general sobre el manejo de crisis desde un partido político, la construcción de escenarios electorales, la relación de los partidos políticos con la sociedad civil y la era digital, sus causas, efectos y usos en la vida pública, lo cierto es que dicha actividad podía válidamente presentarse como oferta a la ciudadanía en el año 2018, sin que por ello necesariamente esta estuviera constreñida a tomar los cursos en ese único ejercicio.

(170)     En realidad, dada la naturaleza de la actividad, resultaba válido que el partido político alargara la oferta de los cursos contratados, siempre y cuando el proveedor estuviera de acuerdo con el uso de las licencias respectivas y no cobrara un sobre costo por ello.

(171)     Dichas circunstancias son coincidentes con el acervo documental, pues de este se desprende que el costo originalmente acordado con el proveedor fue debidamente cubierto en 2018, que los cursos ofertados fueron efectivamente generados y puestos a disposición de la ciudadanía en dicho año, que ante la necesidad de que la ciudadanía contara con mayor tiempo, el uso de las licencias en principio abarcaba el primer semestre de 2019 y que con posterioridad este se alargó hasta finales de dicho año sin mayor costo para el instituto político.

(172)     Lo anterior demuestra que el partido político cumplió con los extremos del gasto ejercido y de su programa de trabajo, dado que llevó a cabo la actividad comprometida en el ejercicio 2018, sin que su continuación implique alguna violación en materia de fiscalización, pues el recurso fue efectivamente devengado en el ejercicio al que correspondía.

(173)     Por ello asiste razón al partido actor cuando afirma que el hecho de mantener las licencias abiertas hasta el dos mil diecinueve tuvo como propósito hacer eficiente el gasto ejecutado y permitir que los alumnos inscritos concluyeran los cursos en línea, pues de la documentación existente en autos se desprenden diversos indicios en ese sentido, sin que existan elementos probatorios que comprueban una circunstancia distinta.

         Agravio relacionado con los gastos de propaganda de los cursos objeto del procedimiento.

(174)     Con relación a este agravio (expuesto en la parte final del apartado d2 de la síntesis de agravios), el recurrente señala que los gastos correspondientes a la propaganda de los cursos en cuestión se encuentran reportados en el SIF, por lo que estima que existió un indebido análisis de la autoridad responsable, al verificar el pago por el importe de $2’499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 M.N.) que a decir del partido político se encuentra integrado por tres conceptos diferentes[20], a saber:

(175)     En opinión del partido, la resolución es indebida toda vez que el importe de $1’630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos, 00/100 M.N.) es el único que corresponde a comercializadora MARKETING MOBILE PUEBLA MMP, S.A. de C.V.

(176)     Asimismo, señala que como se desprende de la resolución recaída a la revisión de los informes de gastos del periodo 2018, la observación que le fue realizada consistía en que se encontraba comprobado el gasto antes referido, sin embargo, este únicamente cubría unas cuantas entidades de la república, no obstante que los cursos eran de carácter nacional.

(177)     Así, considera que indebidamente la autoridad pretende sancionarle por gastos que ya fueron analizados en la revisión del informe respectivo, a partir de ahora considerar que no hay elementos para confirmar si el recurso efectivamente entró a la cuenta del proveedor.

(178)     Esta Sala Superior estima que los agravios son fundados.

(179)     Se arriba a tal determinación pues en efecto la autoridad fiscalizadora señala que se emitió la factura fiscal[21] de Comercializadora Marketing Mobile Puebla MMP S.A. de C.V., por concepto de publicidad en vía pública, por un monto total de $1’630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos, 00/100 M.N.) e incluso afirma que el pago por la elaboración y difusión de la publicidad fue reportado en el SIF.

(180)     No obstante, refiere que no se pudo corroborar la operación celebrada entre el PVEM y el referido proveedor por un monto total diverso al referido; esto es por la cantidad de $ 2’499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 M.N.).

(181)     Ahora, del análisis de la propia resolución impugnada[22] se advierte que el trece de septiembre de dos mil veintitrés mediante oficio PVEM-INE-157/2023 el PVEM dio contestación al emplazamiento de mérito señalando en la parte conducente lo siguiente: 

(182)     De lo anterior se desprende que en efecto el monto correspondiente a la Difusión y promoción en pantallas es por un total de $ 1’630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos, 00/100 M.N.); pero el monto de $ 799,000.00 (setecientos noventa y nueve mil pesos 00/100 M.N.) corresponde a un concepto de Libro “Mi primer encuentro con la ecología” y el monto restante de $69,600.00 (sesenta y nueve mil pesos 00/100 M.N.) se relaciona con un Video promocional proyectos PAT, lo que suma un total de  $ 2’499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 M.N.).

(183)     Por tanto, la autoridad responsable tenía conocimiento de que la última de las cantidades referidas ($2,499,263.20) se encontraba integrada por tres conceptos diferentes, sin embargo, indebidamente afirmó que el total correspondía a Comercializadora Marketing Mobile Puebla MMP, S.A. de C.V. y que de los estados de cuenta obtenidos de la CNBV no se desprendía que en diciembre de 2018 y en los meses de enero y febrero de 2019 se hubiera realizado el depósito respectivo.

(184)     En consideración de esta Sala Superior, el actuar de la autoridad fue incorrecto, en principio porque asignó un monto incorrecto al proveedor Marketing Mobile Puebla MMP, S.A. de C.V., pretendiendo que en los estados de cuenta de este se reflejaran depósitos por cantidades que no le correspondían, pues en todo caso debió verificar si el monto de $1,630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos, 00/100 M.N.) se encontraba reflejado.

(185)     Por otro lado, porque desvió el objeto de la investigación que se derivaba de lo resuelto en el dictamen y resolución correspondiente a los informes de gastos del ejercicio 2018, pues de estos se desprende que lo observado no se relacionaba con la ausencia de comprobación del gasto de la señalada cantidad, sino con el hecho de que no se comprobaba propaganda en entidades de la república que no se cubrían con la misma.

(186)     En ese sentido, la autoridad pretende sancionar indebidamente al partido político en relación con un gasto que, en principio es de un monto distinto y que no constituyó la materia de la litis.

(187)     Asimismo, justifica su conclusión en el hecho de que no estuvo en posibilidad de comprobar que el recurso hubiera entrado efectivamente en el patrimonio del proveedor, situación que constituye un ejercicio incorrecto, pues pretende sustentar su determinación en la ausencia de elementos probatorios, cuando, como ya se dijo lo cierto es que el principio inquisitivo impone la carga a la autoridad de comprobar la existencia de conductas antijurídicas, sin que resulte válido que, ante la ausencia de elementos de comprobación, concluya un actuar antijurídico.

(188)     Por lo anterior, ante lo fundado del agravio corresponde revocar la determinación impugnada en su totalidad, debido a que la autoridad no probó los extremos de la litis y conductas que fueron adjudicadas al ahora actor.

(189)     En esos términos resulta innecesario el análisis de del resto de los agravios, incluyendo los correspondientes a la existencia de una sanción desproporcionada y a la vulneración al principio de presunción de inocencia derivada de las vistas mandatadas, puesto que al resultar fundados los agravios en torno a la existencia de conductas violatorias, lo procedente es revocar lisa y llanamente la resolución impugnada.

VII. RESUELVE

ÚNICO. Se revoca lisa y llanamente la resolución impugnada.

NOTIFÍQUESE; como en Derecho corresponda.

Devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos particulares en contra emitidos por parte de la magistrada Janine Madeline Otálora Malassis y el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón. Ante el secretario general de Acuerdos, quien autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE APELACIÓN SUP-RAP-27/2025[23]

I. Introducción; II. Contexto y sentencia aprobada; III. Razones del disenso, y IV. Conclusión

I. Introducción. Respetuosamente, formulo el presente voto particular, porque no comparto la decisión adoptada por la mayoría en el sentido de revocar, lisa y llanamente, la resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral,[24] por la que se determinó sancionar al Partido Verde Ecologista de México,[25] debido a la omisión de reportar con veracidad las operaciones celebradas con proveedores por concepto de la realización de cursos online para el cumplimiento de actividades específicas de rubro “capacitación política”, así como por la difusión de un video promocional, por un monto de $18,507,263.20, correspondiente al ejercicio 2018.

Esencialmente me aparto de la sentencia porque, desde mi perspectiva, los planteamientos del recurrente no son idóneos para desvirtuar las consideraciones en las que la responsable sustentó su decisión, de ahí que lo procedente era confirmar la resolución controvertida.

II. Contexto y sentencia aprobada. El presente asunto tiene origen en la resolución[26] emitida por el INE respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y egresos, entre otros, del Partido Verde, correspondientes al ejercicio 2018, donde ordenó iniciar un procedimiento oficioso a fin de verificar si el partido cumplió con las obligaciones establecidas en la normatividad electoral, en relación al financiamiento público ordinario otorgado en dicho ejercicio, para actividades específicas de rubro “capacitación política”.

En cumplimiento a lo anterior, el INE inició el procedimiento administrativo sancionador oficioso en materia de fiscalización en contra de dicho partido[27] y, seguida la sustanciación, emitió resolución[28] en el sentido de declararlo fundado por acreditarse la omisión de reportar con veracidad las operaciones celebradas con proveedores, por concepto de la realización de cursos online para el cumplimiento de actividades específicas de rubro “capacitación política”, así como por la difusión de un video promocional, por un monto de $18,507,263.20, correspondiente al ejercicio 2018, sancionando al partido con un monto equivalente al 200% sobre el monto involucrado, consistente en una reducción del 25% de la ministración mensual de financiamiento público ordinario, hasta alcanzar la cantidad de $37,014,526.40.

En contra de lo anterior, el seis de febrero, el Partido Verde presentó, ante la responsable, escrito de demanda para controvertir dicha determinación, dando como origen la integración del presente recurso de apelación en la que hace valer agravios que se esquematizan, esencialmente, en las siguientes temáticas:

En la resolución que fue aprobada por mayoría de mis pares, se determinó revocar lisa y llanamente la resolución impugnada al calificar como fundados los agravios relacionados con las temáticas b. al f., esencialmente, al considerar que:

Ante lo fundado, se consideró innecesario analizar los agravios restantes relacionados con la imposición de la sanción.

III. Razones del disenso. Como adelanté en la introducción de este voto, decidí no acompañar la sentencia porque, desde mi punto de vista, lo procedente es confirmar la resolución impugnada, conforme lo siguiente.

En primer lugar, es criterio de la Sala Superior que en los procedimientos administrativos sancionadores (como en el caso del oficioso), las cargas procesales tienen una variación frente al procedimiento administrativo de revisión de informes, ya que, para acreditar el incumplimiento de obligaciones por parte de los partidos políticos, la carga de la prueba recae, en principio, en la autoridad electoral.[29]

La razón por la cual se dice que es “en principio”, consiste en que esto no exime a los partidos de aportar pruebas que acrediten que no son responsables de la conducta que se les imputa, de ahí que es deber de los operadores jurídicos considerar las circunstancias particulares del caso a efecto de evitar elevar el estándar de prueba a límites irrazonables.

Es decir, si el partido proporciona toda la documentación prevista en la reglamentación para comprobar el origen, destino, monto y aplicación del recurso, atendiendo al principio dinámico de la prueba, correspondería al INE acreditar que, pese a esa documentación que otorga una presunción de veracidad, existe una irregularidad.

Esta precisión sobre la carga probatoria es fundamental para dejar claro por qué no comparto la tesis de la sentencia que concluye tajantemente que en el procedimiento oficioso no corresponde al denunciado demostrar el correcto ejercicio de recursos o la licitud de sus conductas, sino a la autoridad demostrar lo contrario.

En mi concepto, la mayoría soslayó que en este caso existió una omisión reiterada del partido de proporcionar la totalidad de la documentación comprobatoria de sus operaciones, de ahí que no se cumplió la regla para que la carga de la prueba se revirtiera para el INE.

En efecto, el partido centró la defensa para excusar la falta de documentación comprobatoria, en la circunstancia de que la plataforma en la que se impartieron los cursos ya no está vigente y ya no se puede consultar la información que acredite los elementos cualitativos y cuantitativos del gasto, de ahí que considera que la autoridad debió revisarlo en el 2019.

La sentencia no se pronuncia sobre la omisión del partido y es de la mayor relevancia porque pasa por alto que, en aquel año 2019, durante la revisión del informe anual 2018, cuando le correspondía al partido la carga de probar sus operaciones, fue omiso en proporcionar la documentación necesaria y fue esto lo que llevó al INE a iniciar un oficioso, para lo cual cuenta con 5 años para fincar responsabilidades, aunado a que el partido tiene la obligación justamente de conservar la documentación comprobatoria por el mismo periodo de 5 años, conforme al Reglamento de Fiscalización.

Si bien la sentencia concluye que el análisis de las pruebas debía hacerse desde la perspectiva de verificar si de los indicios se desprendía que lo reportado no era veraz, soslayó que el reporte hecho por el partido no se acompañó de toda la documentación comprobatoria que le otorgara una presunción de veracidad que debiera desvirtuarse.

La interpretación validada en la sentencia sobre las cargas probatorias conlleva el riesgo de distorsionar la eficacia de los procedimientos oficiosos que derivan de la revisión de informes de ingresos y gastos, al generar incentivos perversos para los sujetos obligados, en cuanto a que la omisión de proporcionar documentación generará el beneficio que la autoridad no logre probar las irregularidades y a cambio se obtendrá una revocación lisa y llana.

En segundo lugar, la materia de controversia implica analizar si están comprobadas las operaciones que el Partido Verde reportó, lo cual requiere considerar que se trata de recursos públicos que la normatividad ha etiquetado para fines concretos, consistente en actividades específicas.

Esta precisión es importante porque tratándose de gastos etiquetados no basta con verificar que las operaciones se contrataron y pagaron en el ejercicio 2018 (aspecto cuantitativo), sino que se debe analizar si las actividades en las que se aplicó el dinero cumplen con el elemento cualitativo.

Por lo anterior, no comparto la forma en que la sentencia identifica el problema jurídico, porque indebidamente parte de la premisa de que el INE debía acreditar que no se habían realizado los cursos o que estos eran meras simulaciones que no correspondían a los objetivos planteados, pasando por alto que el partido debió acreditar la culminación de las actividades en el mismo ejercicio 2018 y el elemento cualitativo del gasto.

Este aspecto está directamente relacionado con el principio de anualidad.

Si bien en la demanda el recurrente hace valer que no se rige bajo los principios del gasto público, la sentencia no analizó tal planteamiento siendo que en múltiples precedentes la Sala Superior ha sostenido lo contrario.

Por otra parte, sin que medie una motivación reforzada, la sentencia modifica la línea jurisprudencial de esta Sala Superior sobre el principio de anualidad, cuyo aspecto esencial consiste en que los recursos deben ejercerse durante el periodo para el que le fueron entregados. En efecto, en diversos precedentes se ha sostenido la relevancia y los alcances del referido principio para asegurar que los recursos públicos se ejerzan en la temporalidad y para los fines expresamente previstos en la Constitución.

En el caso, nos encontramos ante el ejercicio de un financiamiento etiquetado en la norma para lo que se conoce como “actividades específicas”, por un monto de 18 millones 507 mil 263 pesos con 20 centavos. Cuando hablamos de un gasto etiquetado, nos referimos a recursos que, para decirlo en términos sencillos, no basta con gastar por gastar y presentar un documento que señale que se pagó en una determinada fecha, sino que es necesario verificar que los bienes y servicios en los cuales se invirtió cumplen con los elementos cualitativos para considerar que efectivamente se trata del tipo de actividades a que se refiere la ley.

De lo contrario, de no verificar esos aspectos, abriríamos la puerta a actos de simulación para intentar hacer parecer que sí se cumplió la obligación, cuando no fue así. De ahí la importancia de que en el caso se cumpla con el principio de anualidad.

Contrario a lo que refiere la sentencia, el principio de anualidad en este caso no se cumple con el hecho de devengar el recurso en 2018; lo importante es tener certeza de que, más allá del pago, lo cursos se impartieron y se iniciaron y concluyeron por todo el universo estudiantil en el mismo año, lo cual no acontece.

Por otra parte, en mi opinión, de manera errónea el partido considera que fue sancionando por la modificación al Programa Anual de Trabajo, que es el documento que contiene el detalle de las actividades que se realizarán para la capacitación de las mujeres, siendo que tales modificaciones, por sí mismas, no fueron las que motivaron la sanción, sino la consecuencia que esas modificaciones generaron, consistente en que, por la fecha en la cual se realizaron, resultaba imposible que, durante el mismo ejercicio 2018 se lograra verificar la ejecución del recurso, consideraciones que no fueron controvertidas.

Además, considera que la normativa no prevé un plazo para la conclusión de las actividades para la capacitación de las mujeres, siendo que, conforme al artículo 256, numeral 6, inciso a) del Reglamento de Fiscalización, los partidos políticos sólo pueden utilizar los recursos públicos asignados durante el periodo para el que fueron presupuestados, que, en este caso, era para el ejercicio 2018; lo cual implica que los proyectos necesariamente deben ejecutarse en la misma anualidad.

Conceder la interpretación que pretende el Partido Verde y que valida la sentencia implica desnaturalizar el principio de anualidad y la finalidad del financiamiento público, al permitir que los recursos se gasten y reporten dentro de un ejercicio, con independencia de que las actividades se realicen en uno posterior.

En tercer lugar, considero importante destacar la obligación de cumplir la carga argumentativa en los medios de impugnación, toda vez que aun cuando el partido formuló agravios insuficientes, mediante un análisis conjunto de todos ellos, se le dio la razón y se revocó lisa y llanamente por un tema de estándar probatorio, sin que de la demanda se adviertan agravios que sean idóneos para confrontar cada una de las conclusiones de la responsable.

Por ejemplo, el recurrente hace manifestaciones genéricas sobre un posible desconocimiento a lo ya auditado en el 2019, siendo que, si revisamos detenidamente lo que en aquel año determinó el INE, advertiríamos que existían solo indicios sobre el ejercicio del recurso y, ante esas deficiencias, fue que se ordenó un oficioso para realizar una investigación completa de los hechos, aspecto que la sentencia desconoce.

Por otra parte, el recurrente omite controvertir diversas conclusiones del INE. Por ejemplo, lo relativo a la utilización de formatos de respuestas que restan espontaneidad a las manifestaciones de las personas requeridas, así como la circunstancia de que al responder no proporcionaron documentación que acreditara que sí iniciaron y concluyeron el curso en el año 2018, siendo que el INE fue expreso en requerirles esa documentación y, a pesar de ello, la sentencia concluyó que fue la autoridad quien indebidamente determinó que no era posible tener certeza de la veracidad de la evidencia documental con la que el actor pretendió comprobar sus operaciones, siendo que, ante la omisión de confrontarlos, debieron continuar rigiendo. 

Es decir, se le acusa a la autoridad de no comprobar sus conclusiones, cuando existe una evidente resistencia por parte del partido de proporcionar la documentación comprobatoria, obstaculizando las labores de fiscalización, aunado a que las consideraciones en las que sustentó su decisión no son eficazmente controvertidas por el partido actor.[30]

Finalmente, la sentencia limita el alcance de los procedimientos oficiosos, toda vez que ha sido criterio de esta Sala Superior que el objeto de inicio de un procedimiento sancionador no condiciona de manera restrictiva los alcances de la investigación que se realice, “ya que justamente la naturaleza de estos procedimientos no está limitada a identificar los elementos de una infracción, sino a garantizar que las decisiones finales sobre responsabilidad y sanciones estén debidamente fundamentadas en una evaluación completa de los hechos”, tal como se sostuvo al resolver el SUP-RAP-14/2025.

A partir de los aspectos destacados, del análisis integral de las constancias que obran en el expediente llego a la convicción de que el partido actor no confrontó cada una de las consideraciones y aspectos técnicos en las que la responsable sustentó su decisión, limitándose a realizar reiteraciones de la resolución controvertida, mientras que la sentencia, a partir de un análisis conjunto de sus manifestaciones, obvió esas deficiencias y revocó lisa y llanamente.

Es por esta particularidad que mis motivos de disenso se centran en el indebido tratamiento de las cargas probatorias en los procedimientos administrativos sancionadores en materia de fiscalización, el indebido cambio de criterio sobre los alcances del principio de anualidad y la indebida suplencia en la deficiencia de los agravios en los medios de impugnación, sin necesidad de pronunciarme sobre las particularidades técnicas de la controversia, dado que, en mi concepto, al no ser confrontadas de forma idónea, debieron permanecer intocadas.

Mi postura es congruente con el criterio sostenido en la sentencia emitida en el recurso de apelación 28 de 2025, aprobado en la misma sesión pública, respecto de un problema jurídico muy similar al del presente recurso de apelación.

IV. Conclusión. En consecuencia, a mi juicio, contrariamente a lo expuesto por la mayoría, los argumentos hechos valer por el partido recurrente en su demanda resultan infundados e inoperantes y, por tanto, lo conducente es confirmar la resolución controvertida.

Por estas razones, es que emito el presente voto particular.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR PARCIAL QUE PRESENTA EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN EL RECURSO DE APELACIÓN SUP-RAP-27/2025 (CALIDAD EN LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS ETIQUETADOS PARA ACTIVIDADES ESPECÍFICAS)[31]

Introducción

Emito el presente voto particular para exponer las razones por las que no comparto la decisión mayoritaria de revocar lisa y llanamente la resolución INE/CG42/2025, a través de la cual el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[32] resolvió el procedimiento oficioso en materia de fiscalización en el que determinó que, en el ejercicio fiscal de 2018, el Partido Verde Ecologista de México[33] simuló que los recursos utilizados por concepto de actividades específicas para el pago de cuatro cursos en línea por un monto de $16,008,000.00 (dieciséis millones ocho mil pesos 00/100 m.n.) cumplían cualitativamente con el objetivo de impartir capacitación política y, por otra parte, no comprobó haber realizado el pago por la cantidad de $2,499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 m.n.) al proveedor con el que contrató publicidad para difundir los referidos cursos de capacitación.

Mi disenso radica en que, a diferencia de lo sostenido en la sentencia aprobada, considero que el Partido Verde no demostró el vínculo entre los $16,008,000.00 (dieciséis millones ocho mil pesos 00/100 m.n.) que gastó por cuatro cursos en línea y la calidad de la capacitación política para sus militantes, simpatizantes y adherentes, a fin de dar cumplimiento a la obligación constitucional y legal de destinar un porcentaje del financiamiento público que recibe para promover la participación de la ciudadanía en la vida democrática.

A la par, está demostrado en autos que el INE realizó una investigación exhaustiva, de la cual se desprende que el gasto reportado no es congruente con los objetivos, metas e indicadores que permiten verificar, con objetividad, que los recursos aplicados bajo el concepto de actividades especificas cumplen con la finalidad para la que fueron otorgados.

Asimismo, estimo inadecuado revocar lisa y llanamente la resolución controvertida en relación con los gastos por propaganda para difundir las actividades específicas. A mi juicio, le asiste la razón al Partido Verde al señalar que el INE realizó un análisis inadecuado sobre el monto pagado, ya que, durante la sustanciación del procedimiento y ante esta instancia jurisdiccional, el partido sostuvo que pagó a la empresa Comercializadora Marketing Mobile Puebla MMP S.A. de C.V., por publicidad en autobuses fue por $1,630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos 00/100 m.n.) y no por los $2,499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 m.n.) con los que se le sanciona. Sin embargo, esta Sala Superior no tiene facultades para determinar que, con la simple exhibición de la captura de pantalla del Sistema Integral de Fiscalización[34] y las imágenes de dos cheques y un estado de cuenta en la demanda, el partido demostró el adecuado destino de los recursos.

Es decir, está instancia jurisdiccional no cuenta con los elementos técnicos para validar si, en efecto, los cheques fueron depositados en la cuenta de los proveedores que señala el partido y, por tanto, el destino del gasto está comprobado.

Por esa razón considero que la parte de la resolución relativa al gasto por publicidad debió ser revocada para efecto de que el INE aclare, sin agravar la situación del Partido Verde, si el monto por propaganda en autobuses solamente corresponde a $1,630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos 00/100 m.n.) como lo sostiene y, en su caso, si dicha cantidad fue depositada en la cuenta del proveedor.

Contexto de la controversia

Derivado de la revisión a los informes anuales de ingresos y gastos del ejercicio anual 2018, el INE detectó inconsistencias en la comprobación del gasto reportado por el Partido Verde en el rubro de educación y capacitación política dentro del apartado de actividades específicas. Por esta razón, el Consejo General del INE ordenó el inicio de un procedimiento administrativo sancionador oficioso para investigar los recursos observados en la conclusión 5_C1_CEN.[35]

Una vez agotada la investigación, el INE resolvió declarar fundado el procedimiento oficioso. A través de la resolución INE/CG42/2025, el INE tuvo por acreditada la infracción del Partido Verde Consistente en omitir reportar con veracidad la contratación de cuatro cursos en línea de capacitación política dentro del rubro de actividades específicas, así como la contratación de propaganda en la vía pública distinta a espectaculares, conductas por las cuales le impuso una multa por $37,014,526.40 (treinta y siete millones catorce mil quinientos veintiséis pesos 40/100 m.n.) que equivalen al 200 % del monto involucrado.

Lo anterior, porque de la investigación, el INE concluyó, entre otros aspectos, que el Partido Verde no cumplió con el principio de anualidad en el ejercicio del gasto, simuló utilizar el recurso destinado para la capacitación política, al haber omitido implementar mecanismos adecuados de comprobación, como evidencia de las evaluaciones, el acceso de las personas a las plataformas educativas o las constancias de haber acreditado el curso, lo cual se relaciona con la falta de certificación o registro de la empresa contratada para emitir las capacitaciones. Asimismo, el INE consideró que no se demostró el pago realizado a la persona moral que se encargaría de la difusión de un vídeo promocional en pantallas de autobuses.

Inconforme con lo anterior, el Partido Verde interpuso el presente recurso de apelación. En primer término, consideró que la potestad sancionadora del INE caducó, posteriormente, formuló una serie de agravios dirigidos a cuestionar la acreditación de la conducta infractora, por otra parte, se queja de las vistas que se ordenaron a otras autoridades y, finalmente, impugna la imposición de la sanción porque la considera excesiva y desproporcionada.

Decisión mayoritaria

En la sentencia aprobada, la mayoría resolvió revocar lisa y llanamente la resolución impugnada. El estudio del caso tuvo como eje rector el principio de presunción de inocencia, sobre la base de que, dentro de un procedimiento sancionador en materia de fiscalización opera una lógica inquisitiva que traslada la carga de demostrar, plenamente, la infracción a la autoridad y exime al sujeto obligado de la obligación de demostrar que uso correctamente los recursos que le fueron asignados.

El estudio de los agravios se agrupó en cuatro grandes rubros: i) la caducidad del procedimiento sancionador, ii) la existencia de los cursos y la comprobación de los recursos con los que fueron pagados, iii) el cumplimiento al principio de anualidad del ejercicio gasto, y iv) la comprobación del pago por publicidad.

A fin de no incurrir en repeticiones innecesarias, únicamente me referiré a las últimas tres temáticas, ya que comparto los argumentos con los que se desestimó la pretensión del Partido Verde para que esta Sala Superior determinara que caducó la potestad sancionadora de la autoridad.

En relación con la primera de las temáticas (existencia de los cursos y la comprobación de los recursos con los que fueron pagados), la mayoría consideró que el INE realizó una indebida y sesgada valoración probatoria por lo siguiente:

-          No tomó en cuenta, de manera conjunta, los anexos del informe anual del ejercicio 2018 y lo aportado por los estudiantes a partir de los requerimientos, la existencia del contrato de prestación de servicios, la documentación contable comprobatoria del gasto, la existencia de la persona moral que impartió la capacitación y la existencia de documentación didáctica de los cursos.

-          No consideró que, desde la revisión al informe anual, está demostrado que en la segunda mitad del 2018, 58 estudiantes concluyeron en tiempo y en forma los cursos.

-          No consideró que, de un total de 536 estudiantes que respondieron a los requerimientos del INE, 112 presentaron su constancia de haber realizado el curso.

-          No consideró como indicio suficiente que 21 estudiantes culminaron el curso Construcción de escenarios materiales; 14, el curso Manejo de crisis en un partido político; 3, el curso La era digital y 17, el curso Relación de los partidos políticos con la sociedad civil.

-          No consideró que, de las 413 personas que sí dieron respuesta a las diligencias del INE, 210 señalaron haber asistido, lo que equivale a un 50.84%.  En ese sentido, no se valoró que 39 personas se encontraban en el supuesto de no recordar o no especificar cuál curso tomaron, sin embargo, no hay una negativa expresa respecto de su asistencia.  

-          Tampoco ponderó la respuesta aportada por el ponente de los cursos en la que señaló haber otorgado el servicio correspondiente, para lo cual acompañó los videos y la comprobación del pago por sus servicios.

Derivado de lo anterior, la mayoría determinó que el análisis de la autoridad resultó “sesgado”, ya que partió del hecho no comprobado de que los cursos objeto del gasto no existieron o que fueron meras simulaciones y buscó contraponer esa hipótesis a los elementos que apuntaban a lo contrario.

En consecuencia, en la sentencia se consideró que, contrariamente a lo sostenido por el INE, los cursos fueron realizados porque se demostró que: a) la existencia y objeto del proveedor no se cuestiona, debido a que se constató que este tenía una oferta académica (independientemente de que tuviera relación directa o no con las temáticas objeto del curso); b) la plataforma de los cursos fue puesta en funcionamiento; c) hubo elementos de material didáctico; d) un ponente atendió el requerimiento de la autoridad y acompañó la documentación que comprobaba su participación en el curso; e) 210 personas manifestaron que asistieron al curso; f) los cursos fueron puestos en funcionamiento desde 2018, y g) hubo evidencia del pago en 2018.

Con base en lo anterior, la mayoría concluyó que el Partido Verde no tenía la obligación de desvirtuar la existencia de simulación de operaciones, sino que correspondía a la autoridad contar con elementos objetivos y suficientes que permitieran formular y sostener tal imputación, por ejemplo, que el recurso se entregó a proveedores diversos, que hubo triangulación con el manejo de los recursos o que hubo pruebas sobre cualquier otra operación indebida.

Por otra parte, en relación con la segunda temática (cumplimiento al principio de anualidad del ejercicio gasto) en la sentencia se sostiene que la conducta del Partido Verde de extender el periodo para tomar los cursos en línea a 2019 es válida y razonable, siempre y cuando el proveedor estuviera de acuerdo con el uso de las licencias respectivas y no cobrara un sobre costo por ello; por tanto, aun cuando el servicio prestado por el proveedor del curso inició y se pagó en 2018, pero su vigencia se extendió al 2019, ello no constituye un actuar indebido y, en consecuencia, no existe un incumplimiento al principio de anualidad.

Finalmente, respecto al tercer punto (comprobación del pago por publicidad), la mayoría determinó revocar lisa y llanamente la resolución impugnada porque consideraron que el INE varió el monto y el objeto de la investigación.

En la sentencia se afirma que el gasto por publicidad que se observó en el informe anual de 2018 fue por un monto de $1,630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos, 00/100 m.n.) con el proveedor Comercializadora Marketing Mobile Puebla MMP, S.A. de C.V., y el INE modificó el monto de la investigación a $2’499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 m.n.), sin verificar, como lo señaló el partido, que esta última cifra incluye 3 gastos por diversos conceptos y a diversos proveedores.

Además, se sostiene que el INE varió el objeto de la investigación porque la observación que motivó el inicio del procedimiento oficioso consistió en verificar si era válido el gasto por publicidad de cursos en línea que serían impartidos a nivel nacional y cuando únicamente se reportó que la propaganda sería difundida en autobuses de 6 entidades, sin embargo, se consideró indebido que la autoridad se haya dedicado a investigar si el pago por este concepto se encontraba reflejado en los estados de cuenta del proveedor.

Razones de mi disenso

Difiero del parámetro que se estableció para el análisis del caso, porque, en mi concepto, el principio inquisitivo que rige a los procedimientos administrativos sancionadores oficiosos no tiene el alcance de revertir, en absoluto, la carga de la prueba a la autoridad en los términos y rigurosidad que se sostuvo en la sentencia.

A partir de este punto, no coincido con lo argumentado ni con la conclusión de revocar la falta que el INE le atribuyó al Partido Verde por no comprobar con veracidad la calidad del gasto por actividades específicas por concepto de capacitación política.

En relación con la falta de comprobación del destino de los recursos utilizados para el pago de publicidad, comparto en que el INE no valoró los señalamientos hechos valer por el partido durante la sustanciación del procedimiento y hay indicios para considerar que, en efecto, el monto por publicidad es menor al sancionado, pero estimo que esto es insuficiente para validar en sede jurisdiccional la aplicación y destino de los recursos, por lo que se debe regresar al INE para que realice las aclaraciones y ajustes pertinentes.

Para dar claridad a los puntos de mi disenso, expondré las razones que me llevan a emitir este voto particular en tres apartados: en el primer apartado, haré algunas reflexiones sobre la naturaleza y cargas probatorias en el procedimiento administrativo sancionador oficioso; en un segundo momento, explicaré por qué considero que el INE demostró que el Partido Verde no comprobó la calidad de los recursos erogados por cuatro cursos de capacitación política en línea y, finalmente, haré referencia a las razones por la cuales consideró que debió revocarse para efectos, y no de manera lisa y llana la infracción por el pago de publicidad.

1.1 Disidencia en relación con el criterio por el que se establece que en los procedimientos administrativos sancionadores oficiosos opera el principio inquisitivo y, por lo tanto, la autoridad debe probar plenamente el ilícito para cumplir con el principio de presunción de inocencia

Considero que en la sentencia se pierde de vista que la facultad de la autoridad electoral de iniciar procedimientos oficiosos en materia de fiscalización con motivo de la revisión de los informes, surge porque ya detectaron inconsistencias en el manejo de los recursos de un partido político o cualquier otro sujeto obligado, pero no cuenta con los elementos necesarios para corroborar si constituyen una infracción al momento de emitir el Dictamen Consolidado y la Resolución de informes que corresponda, debido a los tiempos tan reducidos en los que tiene que emitir una determinación definitiva.

Adicionalmente, se pierde de vista que en materia de fiscalización hay ilícitos complejos o de realización oculta en los que difícilmente podrán comprobarse mediante una prueba directa, razón por la cual la prueba indirecta se convierte en un instrumento para averiguar la verdad y determinar la comisión de alguna ilicitud. En los casos como el que se analiza, en el que se tiene que verificar la calidad del gasto, las pruebas indirectas juegan un rol fundamental, ya que permiten reconstruir la verdad de los hechos a partir de indicios, patrones de comportamiento o evidencias circunstanciales.

En materia de fiscalización resulta más sencillo verificar el origen o destino del recurso ¿quién pagó? ¿quién recibió el dinero?, pero comprobar la calidad, eficiencia y eficacia de un gasto requiere de un mayor número de elementos para ser probadas, los cuales deben ser valorados integralmente considerando el contexto y la razonabilidad de las inferencias que se derivan del cúmulo de pruebas.

Así, el procedimiento oficioso en materia de fiscalización es una continuidad de la revisión ordinaria, cuando la conducta lo amerita, y esto no implica que se vulneren las garantías del debido proceso como el principio a la presunción de inocencia, sino que el partido, en este caso, sigue teniendo la carga de probar fehacientemente la correcta aplicación de los recursos.

Lo anterior, tiene sustento en el marco conceptual sobre el procedimiento administrativos sancionador, que desarrollo a continuación.

-          El procedimiento administrativo sancionador oficioso en materia de fiscalización es complementario al procedimiento de revisión de informes

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 26 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización,[36] los procedimientos oficiosos podrán iniciarse cuando la autoridad tenga conocimiento, por cualquier medio, de hechos que pudieran configurar una violación a la normatividad electoral en materia de fiscalización y cuente con elementos suficientes que generen indicios sobre la presunta conducta infractora.

La facultad del INE para iniciar procedimientos oficiosos deriva de dos circunstancias: la primera, cuando la autoridad tuvo conocimiento de los hechos presuntamente infractores derivado de la revisión a los informes (anuales, de precampaña, campaña o apoyo ciudadano) y, la segunda, cuando la autoridad no tuvo conocimiento de manera directa de los hechos a investigar, por ejemplo, cuando recibe una vista de una autoridad diversa.

La revisión de los informes, en cualquiera de sus modalidades, tiene un plazo legal para resolverse. En el caso de los informes del gasto anual ordinario, en el artículo 80, numeral 1, inciso b), fracción I, se establece que, una vez entregados los informes, la Unidad Técnica de Fiscalización tendrá un término de 60 días para revisar la información y documentación reportada. A partir de este momento comenzarán las prevenciones al partido para que presente las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes y concluida esta etapa, el órgano fiscalizador tiene un plazo de 20 días para entregar un Dictamen Consolidado y la Resolución correspondiente.

Cuando por la restricción de los tiempos en los que se debe resolver, la autoridad no tuvo la posibilidad de recabar los elementos necesarios para emitir una determinación sobre los hechos presuntamente infractores, cuenta con la potestad de iniciar un procedimiento sancionador oficiosos, que permite desplegar sus facultades de comprobación de forma plena y exhaustiva, a fin de conocer cuál fue el origen, destino o aplicación de los recursos. En estos casos, los procedimientos administrativos sancionadores oficiosos son complementarios al procedimiento de revisión de informes,[37] en la medida que los hechos a investigar y, en su caso, sancionar, se originan a partir de lo informado o lo que no se informó por el sujeto obligado durante la revisión ordinaria.

-         Cargas probatorias en los procedimientos sancionadores oficiosos

El principio inquisitivo, aplicado a los procedimientos administrativos sancionadores oficiosos en materia de fiscalización, implica que la autoridad electoral tiene un rol activo en la recolección y obtención de los elementos necesarios para resolver un caso; sin embargo, este principio no conlleva un cambio en la carga de la prueba a la autoridad.

Como se anticipó, los procedimientos sancionadores oficiosos iniciados con motivo de una observación detectada en la revisión del informe que corresponda, se inician cuando  el tiempo establecido para fiscalizar no permite tener por acreditada la infracción o absolver al sujeto obligado.

Esta facultad de investigar no transfiere la responsabilidad de probar la existencia de una infracción de manera absoluta al INE, sino que la persona sujeta al procedimiento sigue teniendo a su cargo presentar las pruebas que puedan desvirtuar la presunción de infracción (imputación). Es decir, la autoridad puede actuar activamente en la investigación, pero la carga de la prueba continúa estando en manos del sujeto obligado que usó los recursos públicos investigados. El rol de la autoridad en estos procedimientos oficiosos consiste en que, a través de sus facultades fiscalizadoras, recolecte las pruebas necesarias para llegar a la verdad, pero no tiene por qué asumir completamente la carga de probar la violación de una inconsistencia detectada previamente, lo que garantiza el debido proceso y respeta los derechos fundamentales de los involucrados.

-          Alcances del principio de presunción de inocencia en los procedimientos sancionadores en materia de fiscalización

El principio de presunción de inocencia es un pilar en un Estado de Derecho y constituye la base misma para el respeto a las garantías judiciales de toda persona. De conformidad con la jurisprudencia internacional, la carga de la prueba de la comisión de un delito corresponde a quien acusa y no en el acusado.[38] Dicho principio se encuentra reconocido constitucionalmente en la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14 y 16, además de estar reconocido en el artículo 8.2 de la Convención Americana y 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

Con base en lo anterior, estimo que el criterio de no trasladar la carga de la prueba absoluta a la autoridad en los procedimientos sancionadores en materia de fiscalización no implica una vulneración al principio de presunción de inocencia, ya que no se le da la categoría de responsable al partido o cualquier otro sujeto obligado en la materia hasta que no se agotan las líneas de investigación y se concluya con pruebas que la observación detectada configura, en efecto, una infracción, de forma tal que la presunción de inocencia sea derrotada con pruebas suficientes.

Si bien las autoridades estatales tienen la obligación imprescindible de respetar que en un procedimiento administrativo sancionador el derecho a la presunción de inocencia se garantice, la garantía no se afecta cuando hay pruebas y elementos suficientes para demostrar que se actualizó una infracción en materia de fiscalización, menos si se toma en cuenta que no todos los ilícitos tienen una prueba directa, sino que se construyen a partir del conjunto de pruebas indirectas.

1.2  Disidencia sobre la conclusión de que el INE no probó que el pago del Partido Verde por actividades de capacitación política incumplió con la finalidad del gasto programado

Una vez establecido que el procedimiento administrativo sancionador oficioso en materia de fiscalización derivó de los hechos detectados en la revisión del informe anual del gasto ordinario de 2018, y que este mecanismo de investigación no deslinda de toda responsabilidad al Partido Verde para demostrar el adecuado manejo de los recursos. Expondré, por qué, desde mi punto de vista, está demostrado que los recursos que le fueron otorgados al Partido Verde no cumplieron con la calidad para ser considerados como parte de sus actividades de educación y capacitación política.

Antes de pronunciarme sobre el caso concreto, considero necesario insistir en la importancia que tiene la obligación de los partidos de comprobar el adecuado manejo de los recursos etiquetados para actividades específicas, por ello, quiero retomar la naturaleza de la entrega de esta categoría de financiamiento específico y el entramado normativo que se ha diseñado con los años para poder comprobar su eficacia y eficiencia a través de parámetros objetivos que eviten simulaciones.

-          Una de las finalidades de los partidos políticos es promover la cultura política

Los partidos políticos, en su calidad de entidades de interés público y actores fundamentales en el sistema democrático, tienen una obligación constitucional y legal relacionada con la promoción de la cultura democrática. Esta obligación está explícitamente prevista en el artículo 41 de la Constitución general, en el que se establece que los partidos políticos deben promover la democracia mediante la capacitación de sus miembros y la participación efectiva de todos los sectores de la sociedad.

Asimismo, en el artículo 3, numeral 3, de la Ley General de Partidos Políticos[39] se estable que los partidos políticos promoverán los valores cívicos y la cultura democrática.

Los partidos reciben recursos determinados exclusivamente para el cumplimiento de este fin. En el caso de actividades específicas reciben el equivalente al 3% del monto que corresponda para actividades ordinarias en el mismo año y tomará un 2% adicional del total de su recurso ordinario.

-         Medición de la eficiencia y eficacia del gasto

En el Reglamento de Fiscalización se estableció un sistema de rendición de cuentas para el gasto programado,[40] del cual se desprende que los partidos políticos tienen la obligación de comprobar que los recursos otorgados o “etiquetados” por concepto de actividades específicas: (i) se gasten, y (ii) el gasto cumpla con la finalidad para la que se entregó.

En el sistema de rendición de cuentas al que se ha hecho referencia, se prevé que los partidos políticos deberán observar que la administración de los recursos erogados se realice con perspectiva de género y con base en criterios de legalidad, ho­nestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, transparencia, máxima publicidad, control, rendición de cuentas e igualdad sustantiva.

No obstante, se otorgó a los partidos políticos la facultad exclusiva para que ellos puedan determinar los objetivos de su gasto programado,[41] lo cual incluye la planeación, los indicadores, los presu­puestos, la temporalidad de la aplicación de los recursos y la ejecución del gas­to.

Sobre esta base, los partidos políticos tienen la obligación de reportar y comprobar la aplicación de los recursos destinados a las actividades específicas, por ello, además de las pólizas correspondientes, deben presentar las muestras o evidencias de la actividad que comprueben su realización y que en su conjun­to señalarán, invariablemente, las circunstancias de tiempo, modo y lugar que las vinculen con cada actividad.[42]

Particularmente, se estableció cuáles eran las muestras que deben presentar ante el órgano fiscalizador para acreditar la eficacia en la aplicación de los recursos por educación y capacitación política.[43] Las muestras que deben recabar, resguardar y reportar los partidos políticos son las siguientes:

I.    Convocatoria al evento.

II.    Programa del evento.

III.    Lista de asistentes con firma autógrafa, desagregados por sexo y edad, en su caso para el caso de cursos presenciales, o bien, registro de acceso de los par­ticipantes a la plataforma o similar para el caso de cursos en línea. En caso de no contar con las mismas, los partidos podrán presentar copia certificada por el funcionario de la correspondiente Junta Local o Distrital del Instituto que haya sido designado por la Unidad Técnica y que haya verificado la realización del evento.

IV.    Fotografías, video o reporte de prensa del evento de actividades presenciales y virtuales.

V.    Material didáctico utilizado.

VI.    Publicidad del evento, en caso de existir.

VII.    Medios de difusión.

VIII.    Currículum vitae del personal que expuso, en el que se demuestre que cuenta con experiencia y conocimientos sobre la materia de la actividad realizada. Para ello deberá adjuntar las constancias que así lo acrediten.

IX.    Acuses de recibo de las constancias de acreditación del curso, taller, seminario, coloquio, etc. La constancia deberá estar firmada, por la persona que ostente la facultad de programar, ejecutar y supervisar el gasto programado a nivel nacio­nal en la estructura del partido político.

X.    Muestras del material de apoyo (playeras, libretas, etc.)

Adicionalmente, la autoridad administrativa electoral, en ejercicio de su facultad reglamentaria, emitió los Lineamientos para el gasto programado, con el objeto de establecer los elementos para la adecuada integración de proyectos del Programa Anual de Trabajo[44] y los criterios para cumplir con el objeto del gasto.

Los lineamientos son una herramienta para elaborar los proyectos que integran cada PAT, con la finalidad de aplicar los recursos destinados a las “Actividades Específicas” y las de “Capacitación, Promoción y Desarrollo del Liderazgo Político de las Mujeres”.

En los referidos lineamientos se establece que para el caso de las actividades específicas deberán contener información, concepciones y actitudes orientadas al ámbito político, procurando beneficiar al mayor número de personas.

Asimismo, se establen elementos para que el partido político pueda establecer el objetivo del gasto a partir de la interrogante ¿qué es lo que se quiere lograr con la actividad programada? Esta determinación deber ser específica y medible, con base en los elementos siguientes:

a)      Estar orientados a un resultado final.

b)      Estar ordenados (en fases o subprocesos).

c)      Estar seriados (con una consecución lógica).

d)      Ser temporales (corto, mediano y largo plazo).

e)      Estar delimitados a un periodo específico (tienen un inicio y un fin).

f)        Tener un presupuesto (recursos humanos, materiales y económicos necesarios para su ejecución).

g)      Determinar los responsables y las áreas del partido involucradas, así como los roles de su participación.

Otra variable que debe ser considerada es la meta del gasto, que se compone de lo siguiente:

a)      Intención concreta.

b)      Medida determinada.

c)      Plazo de cumplimiento.

d)      Periodicidad.

Por último, el partido político debe definir el indicador para medir los resultados, ya sea a partir de una medición cuantitativa o cualitativa. Este elemento, en particular, permitir a la autoridad obtener certeza del cumplimiento de los objetivos y las metas planteadas.

Como se observa, la revisión sobre la correcta ejecución del gasto etiquetado para actividades específicas va más allá de apreciaciones sobre el cumplimiento de su objeto. Existen elementos que le permiten a la autoridad comprobar la calidad, eficacia, eficiencia y racionalidad del gasto.

-          Caso concreto

En mi opinión, está demostrado que, contrariamente a lo que se establece en la sentencia, de las pruebas recabadas por la autoridad y las que entregó el partido durante la revisión ordinaria del informe anual de 2018, así como las presentadas durante la sustanciación del procedimiento oficioso, no se logró demostrar la calidad o el beneficio obtenido por el pago de cuatro cursos en línea de capacitación política.

En primer término, quiero señalar que en el caso no está cuestionado el origen y destino de los recursos. Es decir, hay certeza en que el Partido Verde pagó $16,008,000.00 (dieciséis millones ocho mil pesos 00/100 m.n.) al proveedor Universidad en Ciencias de la Calidad A.C. por la impartición de cuatro cursos en línea.

Así, el problema jurídico a resolver consistió en determinar si ese dinero cumplió con el objeto y las metas que el propio partido se autodeterminó en el PAT y, por lo tanto, era correcta la decisión del INE en multarlo o no.

Según mi punto de vista, en la sentencia se desvía el análisis del problema central atribuyendo al INE la obligación de demostrar la omisión de comprobación de los gastos del partido, omitiendo que hay una obligación originaria del Partido Verde de recabar y reportar las pruebas para acreditar la calidad de sus gastos, las cuales deberían ser acordes con los parámetros a los que él mismo se sujetó en el PAT.

Una metodología diversa, basada exclusivamente en los hallazgos detectados sin que estos puedan ser confrontados con el objeto de los cursos, se convierten en apreciaciones subjetivas.

En primer lugar, me quiero referir al incumplimiento al principio de anualidad. Como lo adelanté, no acompaño la sentencia porque se valida la posibilidad de extender el ejercicio (no pago) del gasto fuera del año fiscal que se revisa, con base en que se potenció el beneficio de los cursos a la ciudadanía. Aun cuando esto parece razonable, la obligación de cumplir con el principio de anualidad atiende, primero a que así lo estableció el Partido Verde en su PAT y segundo que la modificación realizada no fue aprobada por la autoridad y ni siquiera cumplió con el cambio.

Me explicó, originalmente (desde 2017) el Partido Verde señaló que durante los últimos meses de 2018 (de octubre a diciembre) impartiría cuatro cursos de capacitación política en línea. En octubre de 2018 realizó una modificación al PAT, en la que señaló que la impartición de los cursos sería hasta junio de 2019, pero quedó demostrado que hubo plataformas que siguieron abiertas en septiembre de 2019. Lo anterior, son hechos reconocidos por el partido recurrente y no controvertidos.

Algunos de los problemas que generan este tipo de actuaciones consisten en que, durante el ejercicio que se revisa no pueda comprobarse la ejecución del gasto público, que por su propia naturaleza debe ejecutarse en el año calendario que se entrega y, por otra parte, se traslada el beneficio de un curso que puede llevar a la simulación o duplicidad con actividades que el partido realiza de forma continua.

Por lo tanto, en mi opinión, ya hay un primer elemento para sostener que el Partido Verde incumplió con el PAT y, en consecuencia, con la correcta ejecución del gasto programado.

En relación con las características del curso. El INE demostró que los únicos elementos para verificar el contenido de los cursos en línea eran presentaciones en formato PowerPoint, de las que se desprendían diversas diapositivas; en algunas, aparecía solamente una palabra, una oración o una frase, sin otros datos que permitan identificar cuál es el contexto o la prospectiva que pretendía explicar con esas frases.

Inserto, como referencia, algunos ejemplos que la autoridad incluyó en la resolución controvertida:

Con base en las anteriores, comparto lo señalado por el INE, las presentaciones resultan insuficientes para demostrar el objeto del curso ¿qué logros o beneficios se buscaron con esas capacitaciones? Ni es posible desprender si se ajustaban a lo señalado por el Partido Verde en su PAT en relación con los indicadores.

Reitero, el partido político es quien tuvo, desde un principio, la obligación de recabar y reportar, por ejemplo, el programa de trabajo, el registro de acceso de los par­ticipantes a la plataforma o similar para el caso de cursos en línea, fotografías, videos o reportes de las actividades virtuales y el material didáctico utilizado.

Al respecto, en la sentencia solamente se señala que dichas probanzas debieron tomarse en cuenta. A mi juicio, sí fueron tomadas en cuenta, pero no eran de la entidad suficiente para demostrar en qué consistió la capacitación de los cursos ni las habilidades desarrolladas por las personas participantes.

Lo anterior, sin considerar que, de las diligencias realizadas por la autoridad, la infraestructura y capacidad académica o técnica de la institución encargada de la impartición de los cursos quedó cuestionada.

En relación con el número de personas que tomaron el curso, difiero de la sentencia cuando sostiene que el INE realizó un análisis sesgado, primero, porque ya he señalado que, en términos de lo establecido por el Reglamento de Fiscalización, el Partido Verde debió prever un mecanismo de recolección de datos y resguardo de las personas participantes y, segundo, de las pruebas se desprende que el partido no cumplió con el universo de 2300 personas capacitadas que señaló en el PAT.

En una lógica simplista, la Escuela Judicial Electoral de este Tribunal solicita un registro de las personas que acceden a los cursos en línea que se ofertan al público en general, de manera que, puede ser auditada y responder con certeza sobre el número y las características de las personas cursantes. Así, consideró que no es una carga desproporcionada y ni espontánea la que se le impone al partido para demostrar cuántas y quiénes fueron las personas cursantes beneficiadas.

Por lo tanto, aun considerando los hechos demostrados en los términos que se sostienen en la sentencia, en el mejor de los escenarios, se tiene que 58 personas concluyeron los cursos y 210 los tomaron, pero este universo está lejos de cumplir con el objetivo de las 2,300 personas capacitadas a las que se obligó el Partido Verde, por lo que no se justifica un pago por más de 16 millones de pesos.

En consecuencia, estimo que el Partido Verde no acreditó, de manera confiable y suficiente, que los recursos del gasto programado para la capacitación política cumplieron con los elementos cualitativos que estableció en su PAT.

En este caso, yo no pondría en tela de juicio la existencia de los cursos, pero este hecho no modifica el objeto de la investigación el problema a resolver en esta instancia jurisdiccional, ya que, a partir de datos ciertos no es posible vincular el beneficio que generó y a quién el gasto por $16,008,000.00 (dieciséis millones ocho mil pesos 00/100 m.n.).

Por lo expuesto, estimo que la autoridad fiscalizadora agotó las líneas de investigación y demostró que se cumplían los extremos de la infracción, ya que no hay alguna forma de probar por completo el ilícito como se refiere en la sentencia. Sería prácticamente imposible pretender que para multar al Partido Verde el INE hubiera, por ejemplo, requerido a las 2300 personas cursantes y estás hubieran negado su participación o la empresa la recepción del dinero y el cumplimiento de la obligación contractual de impartir cursos.

En ese sentido, el punto de partida para el análisis de estos casos, desde mi perspectiva, se encuentra en la obligación de los partidos de comprobar el adecuado manejo de los recursos para actividades específicas, y sobre esto, valorar los hallazgos detectados durante la investigación, lo cuales van a permitir confirmar que los indicios que exhibió el partido son ciertos y absolverlo, o bien, que la falta de muestras y las inconsistencias corroboran que se incumplió con la obligación que tienen de rendir cuentas y la actualización del ilícito.

4.3 Disidencia sobre la decisión de revocar lisa y llanamente la multa al Partido Verde por el falta de comprobación del pago de publicidad

Comparto con la sentencia en que le asiste la razón al Partido Verde al señalar que el INE realizó un análisis inadecuado sobre el monto pagado, ya que, durante la sustanciación del procedimiento y ante esta instancia jurisdiccional, el partido sostuvo que pagó a la empresa Comercializadora Marketing Mobile Puebla MMP S.A. de C.V., por publicidad en autobuses fue por $1,630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos 00/100 m.n.) y no por los $2,499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 m.n.) con los que se le sanciona.

Sin embargo, como lo anticipé, considero inadecuado revocar lisa y llanamente la resolución controvertida en relación con este punto, porque Sala Superior no tiene facultades para determinar que, con la simple exhibición de la captura de pantalla del Sistema Integral de Fiscalización[45] y las imágenes de dos cheques y un estado de cuenta en la demanda, el partido demostró el adecuado destino de los recursos.

Es decir, está instancia jurisdiccional no cuenta con los elementos técnicos para validar si, en efecto, los cheques que exhibió el Partido Verde fueron depositados en la cuenta de los proveedores que señala y, por tanto, el destino del gasto está comprobado.

Por esa razón considero que la parte de la resolución relativa al gasto por publicidad debió ser revocada para efecto de que el INE aclare, sin agravar la situación del Partido Verde, si el monto por propaganda en autobuses solamente corresponde a $1,630,400.00 (un millón seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos 00/100 m.n.) como lo sostiene y, en su caso, si dicha cantidad fue depositada en la cuenta del proveedor.

Conclusiones

Por las razones expuestas, considero que se debió modificar la resolución impugnada, para los efectos siguientes:

1.     Confirmar la multa por $37,014,526.40 (treinta y siete millones catorce mil quinientos veintiséis pesos 40/100 m.n.) impuesta al Partido Verde por el pago de cuatro cursos en línea de capacitación política dentro del rubro de actividades específicas, de los cuales no logró acreditarse la calidad del gasto, y

2.     Revocar para efectos, el apartado de la resolución sobre el análisis del pago por concepto de publicidad y, en consecuencia, la multa por $2,499,263.20 (dos millones cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y tres pesos 20/100 m.n.), a fin de que el INE, realizara una nueva valoración sobre el objeto de la investigación y el monto, sin agravar la situación del Partido Verde.

Estas son las razones por las cuales emito este voto particular.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los Acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.