RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-66/2023

RECURRENTE: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO[1]

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL[2]

MAGISTRADA PONENTE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS

SECRETARIADO: ROXANA MARTÍNEZ AQUINO Y DIEGO DAVID VALADEZ LAM

COLABORÓ: CINTIA LOANI MONROY VALDEZ

Ciudad de México, a veintiséis de abril de dos mil veintitrés.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta sentencia en el recurso al rubro indicado, en el sentido de confirmar el acuerdo INE/CG235/2023, por el cual respondió las consultas relacionadas con el porcentaje de reducción que se hace al financiamiento público de los partidos políticos, para la ejecución y cobro de sanciones.

ANTECEDENTES

1. Reforma legislativa en materia político electoral. El dos de marzo de dos mil veintitrés,[3] se publicó en el Diario Oficial de la Federación[4] el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral[5].

2. Consultas relacionadas con el porcentaje de la ejecución de sanciones. El ocho y diez de marzo, los Institutos electorales de Nayarit, Chihuahua, Tlaxcala, Michoacán y Sinaloa,[6] respectivamente, realizaron diversas consultas a la Unidad Técnica de Fiscalización, relacionadas con la entrada en vigor de las reformas aprobadas y el porcentaje máximo de retención de las prerrogativas de gasto ordinario que podría llevarse a cabo para el cobro de las multas impuestas a los partidos políticos locales.

3. Comisión de Fiscalización. El quince de marzo, las y los integrantes de la Comisión de Fiscalización, emitieron el acuerdo mediante el cual se da respuesta a las consultas referidas en el numeral previo, en el sentido de que sólo podrá retenerse y/o descontarse hasta del 25% de la ministración mensual que reciben los partidos políticos por concepto de financiamiento público para el pago de sanciones, multas, descuentos y remanentes. No obstante, propuso someter a la discusión, consideración y, en su caso, aprobación del Consejo General del INE, porque la respuesta involucra la emisión de un criterio de carácter obligatorio para todos los sujetos obligados.

4. Suspensión del Decreto de Reforma. El veinticuatro de marzo, el Ministro Javier Laynez Potisek dictó un acuerdo en el incidente de suspensión en la controversia constitucional 261/2023, interpuesta por el INE, otorgando la suspensión solicitada, para el efecto de que no se apliquen los artículos del decreto de reforma hasta en tanto se resuelva en definitiva la controversia constitucional.

5. Acuerdo INE/CG235/2023 (acto impugnado). El treinta de marzo, el Consejo General dio respuesta a las consultas planteadas por los Instituto electorales consultantes.

6. Demanda. El cinco de abril, el partido recurrente interpuso ante la responsable el presente recurso de apelación para controvertir el acuerdo indicado en el párrafo anterior.

7. Recepción, turno y radicación. El trece de abril posterior, se recibió en este Tribunal la demanda, las constancias atinentes y el informe circunstanciado, por lo que, en esa misma fecha, el Magistrado Presidente integró el expediente SUP-RAP-66/2023, y lo turnó a la ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, donde se radicó.

8. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, se admitió a trámite la demanda y se cerró instrucción, ordenándose la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

RAZONES Y FUNDAMENTOS

Primera. Competencia. Esta Sala Superior es competente[7] para conocer y resolver el presente recurso de apelación, porque se interpone en contra de un acuerdo emitido por el Consejo General, por el cual se da respuesta a diversas consultas relacionadas con el porcentaje que debe descontarse de la ministración mensual del financiamiento público que reciben los partidos políticos, para el pago de sanciones económicas, lo cual constituye un criterio general.

Se precisa que el pasado dos de marzo se publicó en el DOF el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos,[8] de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expide la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral”, el cual entró en vigor al día siguiente de su publicación, en términos de lo dispuesto en el artículo Primer Transitorio, es decir el tres de marzo.

No obstante, el Decreto fue impugnado por el INE ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación,[9] por lo que, el siguiente veinticuatro de marzo, el ministro Ponente admitió a trámite la controversia constitucional y determinó otorgar la suspensión solicitada sobre la totalidad del Decreto impugnado.

El incidente de suspensión mencionado se publicó en la página oficial de la SCJN, de forma íntegra el posterior veintisiete de marzo. Por lo que, en términos de los artículos 5 y 6 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución, surtió efectos el siguiente veintiocho de marzo.

En la referida fecha, el ministro Javier Laynez Potisek admitió a trámite las acciones de inconstitucionalidad 71/2023 y su acumulada 75/2023, promovidas por los partidos políticos Movimiento Ciudadano y de la Revolución Democrática, en contra del citado Decreto.

En el mismo proveído el ministro instructor determinó no ha lugar a acordar de conformidad la solicitud realizada por el partido político Movimiento Ciudadano, al ser un hecho notorio que mediante acuerdo del pasado veinticuatro de marzo, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 261/2023, se decretó la suspensión del controvertido Decreto.

Por tal motivo, el treinta y uno de marzo, esta Sala Superior emitió el Acuerdo General 1/2023,[10] en donde se precisó que los medios de impugnación presentados del tres al veintisiete de marzo se regirían bajo los supuestos de la ley adjetiva publicada el pasado dos de marzo en el DOF, salvo aquellos relacionados con los procesos electorales del Estado de México y Coahuila, y que los asuntos presentados con posterioridad a esa fecha se tramitarían, sustanciarán y resolverán conforme a la ley de medios vigente antes de la citada reforma, en virtud de la suspensión decretada.

A partir de lo expuesto, si el recurso de apelación se interpuso el cinco de abril, resulta aplicable la ley de medios vigente antes de la reforma electoral de este año, de ahí que se resolverá conforme a las disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral previa a la emisión del Decreto de reforma anteriormente señalado.

Segunda. Requisitos de procedencia. El medio de impugnación reúne los requisitos de procedencia:[11]

1. Forma. El escrito de demanda precisa el acto impugnado, los hechos, los motivos de controversia y cuenta con la firma autógrafa de quien promueve en representación del recurrente.

2. Oportunidad. El recurso se interpuso en tiempo. El Acuerdo impugnado fue aprobado en sesión extraordinaria del Consejo General celebrada el treinta de marzo y la demanda se presentó el cinco de abril ante la autoridad responsable, esto es, dentro del plazo de cuatro días previsto en la Ley de Medios.[12]

3. Legitimación y personería. En su calidad de partido político, PVEM puede interponer el medio de impugnación y quien suscribe la demanda lo hace como su representante propietario.

4. Interés jurídico. Se considera que el apelante cuenta con interés jurídico para interponer el presente medio de impugnación, toda vez que se trata de un partido político nacional que controvierte la determinación del porcentaje que se debe descontar de la ministración mensual del financiamiento público que reciben los partidos políticos el pago de sanciones económicas, siendo que la propia Comisión de Fiscalización del INE señaló que se trata de un criterio general.

5. Definitividad. Esta Sala Superior advierte que no existe algún otro medio de impugnación que deba agotarse antes de acudir a esta instancia federal, con lo cual debe tenerse satisfecho el requisito de procedencia bajo análisis.

Tercera. Contexto del caso. La temática de la impugnación se relaciona con la reducción que las autoridades administrativas electorales deben realizar a las ministraciones mensuales de financiamiento público ordinario de los partidos políticos, por diversos conceptos, entre ellos, la ejecución de las sanciones y retención de remanentes.

Con motivo de la reforma a diversas leyes electorales el pasado dos de marzo, en el artículo 23 de la LGPP se estableció “La autoridad electoral no debe reducir o retener más del veinticinco por ciento de la ministración mensual del financiamiento público ordinario que les corresponda, por concepto de sanciones, multas, descuentos, remanentes u otros conceptos; salvo lo previsto en el artículo 456, numeral 1, inciso a, fracción III, párrafo segundo de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.”

La controversia inició cuando diversas autoridades de los Institutos electorales de Chihuahua, Michoacán, Nayarit, Sinaloa y Tlaxcala, respectivamente, consultaron al INE si con la entrada en vigor del Decreto de reforma en materia electoral:

i)                    Se debe mantener el criterio en el sentido de descontar el 50% del financiamiento público ordinario para el pago de sanciones y multas o si, por el contrario; y

ii)                  Se debe modificar el criterio y retener únicamente el 25% como tope máximo para el pago de multas, sanciones, descuentos, cobro de remanentes u otros conceptos, tal como lo establece la nueva redacción del artículo 23 de la LGPP.

Adicionalmente, el Instituto electoral de Chihuahua solicitó precisar “la vigencia” respecto de “la forma” en la cual se impusieron sanciones en diversas resoluciones.[13]

En respuesta, en el Acuerdo que ahora se controvierte, el INE concluyó que ante el otorgamiento de la suspensión en la controversia constitucional 261/2023, para el efecto de que no se apliquen los artículos del decreto de reforma hasta en tanto se resuelva en definitiva la controversia constitucional, se deben observar las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor del decreto impugnado y que resulta aplicable ejecutar las sanciones impuestas a los sujetos obligados a partir de los lineamientos contenidos en los acuerdos INE/CG61/2017 e INE/CG626/2022, tomando en cuenta que el descuento económico no puede exceder del cincuenta por ciento del financiamiento público mensual que reciban los institutos políticos para el desarrollo de sus actividades ordinarias.

Adicionalmente, señaló que la vigencia de las resoluciones referidas por el Instituto de Chihuahua prevalecerá para los asuntos que se iniciaron o se encuentran en trámite a la fecha.

Sustentó lo anterior, en que mediante Decreto publicado en el DOF el dos de marzo de dos mil veintitrés, se reformó la LGPP, estableciendo en el artículo 23, que la autoridad electoral no debe reducir o retener más del veinticinco por ciento de la ministración mensual del financiamiento público ordinario que les corresponda a los partidos políticos, por concepto de sanciones, multas, descuentos, remanentes u otros conceptos; salvo lo previsto en el artículo 456, numeral 1, inciso a, fracción III, párrafo segundo de la LGIPE[14].

Precisó que el aludido Decreto, conforme a su artículo Primero Transitorio, entró en vigor al día siguiente de su publicación en el DOF.

No obstante, refirió que el veinticuatro de marzo de dos mil veintitrés, se otorgó la suspensión solicitada por el INE, para el efecto de que no se apliquen los artículos del decreto de reforma hasta en tanto se resuelva en definitiva la controversia constitucional.

A partir de lo anterior, la responsable concluyó que las obligaciones de los sujetos obligados en relación con las sanciones impuestas continúan siendo ejecutables en los términos previstos en la normatividad vigente al momento de la comisión de la conducta transgresora, por tanto, la nueva disposición no deberá suprimir, modificar o condicionar la ejecución de sanciones hasta en tanto no se resuelva de manera definitiva la controversia constitucional, planteada por el INE.

En este sentido, concluyó la responsable, si la resolución que ordena la reducción o retención de ministraciones se encuentra firme, deberá culminar (incluyendo su ejecución) conforme a lo dispuesto jurídicamente al momento en que se inició, atendiendo a los porcentajes definidos en su momento para el cobro de sanciones.

Cuarta. Estudio de fondo

4.1. Planteamiento del caso. La pretensión del partido actor consiste en que se revoque el acuerdo controvertido, y en su lugar se ordene la aplicación de la disposición prevista en el artículo 23, numeral 1, inciso d) in fine de la LGPP reformada, respecto al límite máximo de reducción o retención del financiamiento público ordinario que pueden llevar a cabo las autoridades electorales por concepto de sanciones, multas, descuentos, remanentes u otros conceptos, a razón del veinticinco por ciento.

Su causa de pedir se sustenta en lo que, a su consideración, sería un control de constitucionalidad ejercido por esta Sala Superior, a fin de que se determine la aplicación retroactiva de una disposición legal que considera más benéfica a sus intereses. Incluyendo, la posible inaplicación del artículo Sexto Transitorio del Decreto de Reforma.

De ahí que corresponderá a esta Sala Superior analizar y resolver si la respuesta que dio el INE a las consultas formuladas por distintos organismos públicos locales electorales se encuentra ajustada a derecho o, por el contrario, asiste razón al recurrente acerca de la disposición legal que debe aplicarse para su mayor beneficio.

4.2. Decisión de la Sala Superior. Son infundados, por una parte, e ineficaces e inoperantes, por otra, los motivos de disenso planteados por en recurrente y, consecuentemente, procede confirmar el acuerdo controvertido.

4.3. Estudio de los conceptos de agravio. En primer término, esta Sala Superior considera infundados los agravios mediante los cuales el partido actor refiere que, contrario a lo sostenido por el INE, la suspensión decretada en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 261/2023 no suspendió todo el Decreto, sino únicamente los artículos impugnados por el INE, siendo que el artículo 23.1.d de la LGPP no fue materia de controversia.

Al respecto, es un hecho notorio para esta Sala Superior que el pasado dos de marzo se publicó en el DOF la Reforma Electoral de la que deriva la modificación al artículo 23, numeral 1, inciso d) parte in fine de la LGPP y que, precisamente, es la que solicita el recurrente pueda aplicársele en su beneficio; sin embargo, también lo es que, en días subsecuentes, se interpusieron un conjunto de medios de impugnación ante la SCJN para controvertir diversas disposiciones de dicho instrumento normativo.

Derivado de lo anterior, los medios de revisión y control constitucional se encuentran en sustanciación y pendientes de resolver por parte del Máximo Tribunal Constitucional de nuestro país.

Derivado de la interposición de ese conjunto de medios de control constitucional, específicamente de la controversia constitucional que hizo valer el INE, identificada con el expediente 261/2023, el veinticuatro de marzo de este año el Ministro Instructor de dicha controversia ordenó suspender temporalmente la aplicación y vigencia de todas las disposiciones contenidas en dicho Decreto de Reforma.

Por lo que, contrario a lo que sostiene el partido actor en su demanda, la suspensión mandatada en el incidente de dicha controversia constitucional no fue parcial ni afectó de manera exclusiva a determinados apartados de Decreto de Reforma; sino que sus efectos se extendieron y abarcaron en su totalidad a todo el conjunto de disposiciones reformadas, modificadas o adicionadas a través de ese instrumento.

Lo anterior fue así, ya que, en palabras del propio Ministro Instructor, conceder parcialmente la suspensión respecto de unas cuantas disposiciones del Decreto de Reforma “generaría un caos operativo”. Robusteciendo su determinación, bajo el argumento de que no existía “prohibición para suspender los efectos del resto de disposiciones del decreto, pues esto llevaría a paralizar sólo parcialmente un sistema normativo que debe funcionar como un todo y desembocaría en incertidumbre jurídica”.

Por lo que concluyó que la suspensión se concedía “para el efecto de que no se apliquen los artículos del decreto combatido hasta en tanto se resuelva en definitiva la controversia constitucional”; ordenó observar “las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor del decreto impugnado, pues, de otra manera, no podría operar con regularidad y cumplir la finalidad y funciones constitucionales que le corresponden”.

Resulta relevante considerar que en el Acuerdo General 1/2023,[15] esta Sala Superior resaltó que en el proveído por el cual el ministro Javier Laynez Potisek admitió a trámite las acciones de inconstitucionalidad 71/2023 y su acumulada 75/2023, promovidas por los partidos políticos Movimiento Ciudadano y de la Revolución Democrática, en contra del citado Decreto, determinó no ha lugar a acordar de conformidad la solicitud realizada por el primero de los partidos políticos, al ser un hecho notorio que mediante acuerdo del pasado veinticuatro de marzo, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 261/2023, se decretó la suspensión del controvertido Decreto.

A partir de lo anterior, este órgano jurisdiccional advierte que la respuesta contenida en el oficio impugnado está apegada a derecho.

Por otra parte, a juicio de esta Sala Superior, son ineficaces los agravios que hace valer el recurrente, en cuanto a que pueda realizarse un control de constitucionalidad concreto respecto de diversas normas jurídicas contenidas en el Decreto de Reforma y, con ello, aplicársele una disposición específica que actualmente no se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico mexicano.

En términos de lo expuesto, en este momento, esta Sala Superior encuentra un impedimento jurídico para realizar el análisis de constitucionalidad que solicita el recurrente, mediante un ejercicio de ponderación o interpretación conforme que le permita acceder a una disposición jurídica que considera más benéfica.

Lo anterior, toda vez que las atribuciones con las que cuenta este Tribunal Electoral para llevar a cabo un control de constitucionalidad del ordenamiento jurídico mexicano en materia electoral deben ceñirse al análisis del caso en concreto y, en su caso, su consecuente inaplicación.

De conformidad con lo previsto en la Constitución Federal, el sistema de control y regularidad constitucional de las normas electorales puede llevarse a cabo mediante dos tipos de mecanismos:

a.     Por un lado, el control abstracto de constitucionalidad[16] que corresponde, de manera exclusiva, analizar y resolver a la SCJN como máximo tribunal constitucional de nuestro país. Dicho mecanismo de control puede llevarse a cabo desde la propia entrada en vigor de la norma o normas que se estimen contraventoras al texto constitucional y, en última instancia, puede tener como consecuencia ordenar la expulsión de la norma o normas controvertidas del sistema jurídica mexicano; y

b.     Por otro lado, se ubica el control concreto de constitucionalidad[17] que puede llevar a cabo este Tribunal Electoral, por conducto de su Sala Superior o sus Salas Regionales. A diferencia del anterior, este tipo de mecanismo únicamente puede llevarse a cabo a partir de la aplicación concreta de la norma o normas controvertidas y tener como consecuencia, únicamente, la inaplicación de la disposición jurídica contraventora el caso específico que se analice.

En el caso concreto, el recurrente pretende que esta Sala Superior lleve a cabo un control de constitucionalidad concreto sobre disposiciones jurídicas contenidas en un ordenamiento jurídico cuya vigencia actualmente está suspendida, con motivo de la determinación incidental dictada en una controversia constitucional que está siendo tramitada ante la SCJN.

En consecuencia, no es jurídicamente viable que esta Sala Superior pase por alto dicha suspensión y extraiga de sus efectos una disposición jurídica específica (como es la contenida en el artículo 23, numeral 1, inciso d) in fine de la LGPP), para que pueda aplicársele en la esfera jurídica del accionante.

Si bien el partido actor refiere que la referida disposición puede resultarle más favorable o que dicha disposición sea congruente con la diversa señalada en el artículo 5, numeral 3 de la LGIPE[18] (producto del mismo Decreto de Reforma), se trata de disposiciones jurídicas que están sujetas a un control de constitucionalidad abstracto ante el Máximo Tribunal y será dicha instancia la que determine si su contenido y, evidentemente, su aplicación se ajusta o no al texto de la Constitución Federal.

Por estas mismas consideraciones, es que se vuelven inatendibles los planteamientos del recurrente, cuando solicita a esta Sala Superior que lleve a cabo un análisis de constitucionalidad sobre una presunta antinomia entre los artículos SEXTO y TERCERO transitorio del Decreto de Reforma, toda vez que forman parte de un instrumento jurídico cuya vigencia se encuentra suspendida hasta en tanto la SCJN se pronuncie sobre la constitucionalidad de su contenido.

A partir de lo anterior, es que devienen inoperantes el resto de los planteamientos que hace valer el recurrente en su demanda, y que versan sobre la posible aplicación retroactiva de la norma reformada, porque, como se precisó, la retroactividad pretendida busca sustraer de los efectos suspensivos ordenados por la SCJN a una disposición que actualmente está siendo sujeto de un control de regularidad constitucional abstracto.

En consecuencia, aplicar retroactivamente en beneficio la norma reformada, como lo pretende el actor, implicaría inobservar la suspensión ordenada, de ahí que debe confirmarse la respuesta del INE, en el entendido de que la ejecución de las sanciones en un porcentaje que no puede exceder del cincuenta por ciento del financiamiento público mensual que reciban los institutos políticos para el desarrollo de sus actividades ordinarias, se aplicará hasta en tanto dure la suspensión y/o se resuelva en definitiva la controversia constitucional, supuesto en el cual el INE estará en condiciones de valorar cuál es el porcentaje que debe aplicarse conforme la normatividad.

Por lo expuesto y fundado, la Sala Superior aprueba el siguiente

RESOLUTIVO

ÚNICO. Se confirma el acuerdo controvertido.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y, acto seguido, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.