RECURSO DE APELACIÓN
EXPEDIENTE:
SUP-RAP-102/2008
ACTOR:
PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
AUTORIDAD RESPONSABLE:
CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
TERCERO INTERESADO:
PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA
MAGISTRADO PONENTE:
CONSTANCIO CARRASCO DAZA
SECRETARIA:
MARCELA ELENA FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ
México, Distrito Federal, a dieciocho de septiembre de dos mil ocho.
VISTOS, para resolver los autos del recurso de apelación identificado al rubro, promovido por el Partido Acción Nacional para impugnar la resolución CG269/2008, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en sesión ordinaria celebrada el veintitrés de mayo de dos mil ocho, en el procedimiento administrativo sancionador JGE/QCG/718/2006, instaurado con motivo de la denuncia presentada por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, en contra del instituto político recurrente, por hechos que constituyen probables infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y
R E S U L T A N D O
De las constancias que obran en autos, se desprenden los siguientes antecedentes:
PRIMERO. El veinte de junio de dos mil seis, Horacio Duarte Olivares, representante de la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, presentó ante la Secretaría de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, escrito mediante el cual denunció, hechos que consideró constitutivos de infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuya comisión atribuyó al Partido Acción Nacional.
SEGUNDO. Por acuerdo dictado el veintiuno siguiente, el Secretario de la Junta General Ejecutiva ordenó integrar el expediente, al cual se le asignó el número JGE/PE/PBT/CG/018/2008, así como emplazar al Partido Acción Nacional.
TERCERO. Previa sustanciación del procedimiento especializado, en sesión extraordinaria celebrada el veintisiete de junio de dos mil seis, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó la resolución identificada con el número CG158/2006, en la que declaró fundada la denuncia presentada por la mencionada coalición “Por el Bien de Todos” en relación a cinco de los ocho promocionales que fueron motivo de queja, y ordenó al Partido Acción Nacional, cesar en forma inmediata la difusión de los promocionales que se consideraron contrarios al orden constitucional y legal.
CUARTO. Como consecuencia de lo anterior, por auto de treinta de octubre de dos mil seis, emitido por la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, se determinó iniciar el procedimiento administrativo sancionador, el cual quedó registrado con el número JGE/QCG/718/2006; asimismo se ordenó emplazar al instituto político ahora recurrente.
QUINTO. Sustanciado el procedimiento de referencia, mediante proveído de doce de mayo de dos mil ocho, se declaró cerrada la instrucción.
SEXTO. En sesión ordinaria celebrada el veintitrés de mayo siguiente, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emitió la resolución CG269/2008, en el precitado procedimiento administrativo sancionador JGE/QCG/718/2006, al tenor de los siguientes:
“C O N S I D E R A N D O S
1.- Que el Consejo General del Instituto Federal Electoral es competente para resolver el presente asunto, en términos de lo dispuesto en los artículos 118, párrafo 1, incisos h) y w); 356 y 366 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente a partir del quince de enero de dos mil ocho, los cuales prevén que dicho órgano cuenta con facultades para vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, así como los sujetos a que se refiere el artículo 341 del mismo ordenamiento, se desarrollen con apego a la normatividad electoral y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; asimismo imponer las sanciones que correspondan, a través del procedimiento que sustancia el Secretario del Consejo General y el proyecto de resolución que analiza y valora la Comisión de Quejas y Denuncias.
2.- Que toda vez que en términos de lo previsto en el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se aprueba el ordenamiento legal antes citado, la tesis relevante emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cuyo rubro es: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL” y el principio tempus regit actum (que refiere que los delitos se juzgarán de acuerdo con leyes vigentes en la época de su realización), el presente asunto deberá ser resuelto conforme a las disposiciones aplicables al momento en que se concretaron los hechos denunciados, es decir, conforme a las normas sustantivas previstas en la legislación electoral federal vigente hasta el catorce de enero de dos mil ocho, mientras que por lo que se refiere al procedimiento deberán aplicarse las disposiciones del código electoral procesal en que se van originando y se rigen por la norma vigente que los regula; por lo tanto, si antes de que se actualice una etapa del procedimiento el legislador modifica la tramitación de ésta (suprime un recurso, amplía un término o modifica lo relativo a la valoración de las pruebas), debe aplicarse la nueva ley, en razón de que no se afecta ningún derecho, según se desprende de lo dispuesto en la jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta V, abril de 1997, en la página 178, identificada con la clave i.8º.C. J/1 y cuyo rubro es “RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS PROCESALES”.
En relación con lo anterior, debe decirse que para la emisión del presente fallo, esta autoridad tomó en consideración las disposiciones constitucionales y legales que se encontraban vigentes al momento de la realización de los hechos, es decir, las normas que rigieron el desarrollo del proceso electoral federal 2005-2006, así como los criterios sostenidos tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la Acción de Inconstitucionalidad identificada bajo el número de expediente 26/2003, la cual dio lugar a la Tesis Jurisprudencial P./J.2/2004, como por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro de las sentencias recaídas a los recursos de apelación identificados con los números SUP-RAP-009/2004, SUP-RAP-31/2006, SUP-RAP-034/2006 y su acumulado SUP-RAP/036/2006, en los que se estableció lo siguiente:
CRITERIO SOSTENIDO POR LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÒN
“GARANTÍAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU INTERPRETACIÓN DEBE CORRELACIONARSE CON LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.” (Se transcribe).
SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
SUP-RAP-009/2004
“(…)
En efecto, de la circunstancia de que el ejercicio de la libertad de expresión de los partidos políticos se encuentre modulada o condicionada por su propia naturaleza y por las funciones que tienen encomendadas, así como por las garantías constitucional y legalmente establecidas para su consecución, no se deriva la reducción de este ámbito de libertad a extremos que podrían considerarse incongruentes con el papel que está llamada a cumplir en el sistema democrático, vaciada de todo contenido real, pues con ello no sólo se inhibiría la posibilidad de formar una opinión pública libre, plural y tolerante, sino que, incluso, se impediría que los propios partidos estuvieren siquiera en aptitud de afrontar la consecución de sus fines constitucionales, ya que al ser coparticipes en la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, su función no se limita a fungir como intermediarios entre los ciudadanos y el acceso al poder público; por el contrario, si bien es cierto que su trascendencia en el desenvolvimiento democrático se proyecta en particular intensidad en los procesos electivos, también lo es que son expresiones del pluralismo político de la sociedad, receptores y canalizadores, por ende, de las demandas, inquietudes y necesidades existentes en la población, lo que implica que también ocupan un lugar preponderante en el escrutinio ciudadano del ejercicio de las funciones públicas, respecto del cual los institutos políticos y, especialmente, los ciudadanos, cuentan con un interés legítimo –garantizado constitucionalmente por el derecho a la información igualmente reconocido en el artículo 6 in fine–, a saber cómo se ejerce el poder público, pues éste, según prevé el artículo 39 de la propia Ley Fundamental, dimana del pueblo soberano mismo y sólo su ejercicio se traslada a los Poderes de la Unión o a los de los Estados, en términos del artículo 41, primer párrafo del ordenamiento en cita.
Ciertamente, la exteriorización de toda crítica negativa conlleva un cierto grado de descrédito o mancha social en la persona objeto de la misma, repercutiendo por ende en su estima o imagen ante los demás. Teniendo esto en cuenta, cualquier crítica de este tipo podría potencialmente traducirse en una conculcación del deber impuesto por el multireferido artículo 38, párrafo 1, inciso p), posición que evidentemente no puede acogerse porque se corre el riesgo de inhibir en demasía el debate político, necesario para la formación de una opinión pública libre y connatural del pluralismo de los modernos regímenes democráticos.
La cuestión a dilucidar es, entonces, en qué casos se encuentran justificados dichos juicios de valor y en cuáles no, esto es, cuándo los comentarios críticos encuentran un sustento racional y jurídico que los ampare de toda consecuencia perjudicial para quien los emite y cuándo no.
La solución ofrecida por el artículo recientemente citado es la de excluir de protección normativa aquellas críticas, expresiones, frases o juicios de valor que sólo tienen por objeto o como resultado la denostación, la ofensa o la denigración de otro partido, de sus candidatos, de las instituciones públicas o de los ciudadanos, ya sea que ello sea consecuencia de una intención deliberada (elemento subjetivo) o como mero resultado de los términos lingüísticos utilizados (elemento objetivo), sin que para ello sea requisito ineludible el empleo de expresiones que en sí mismas constituyan una diatriba, calumnia, injuria o una difamación, ya que la lectura del dispositivo en análisis permite advertir que esa enunciación tiene un mero carácter instrumental, en tanto que el elemento decisivo o causal de la hipótesis normativa es que el mensaje produzca el demérito, la denostación o, en palabras del legislador, la denigración del ofendido.
Consecuentemente, habrá transgresión a la obligación contenida en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del código electoral federal cuando el contenido del mensaje implique la disminución o el demérito de la estima o imagen de algún otro partido o coalición, de sus candidatos, de las instituciones públicas o de los ciudadanos en general, como consecuencia de la utilización de diatribas, injurias o difamaciones, esto es, por la utilización de calificativos o de expresiones intrínsecamente vejatorias, deshonrosas u oprobiosas, que, apreciados en su significado usual y en su contexto, nada aportan a la formación de una opinión pública libre, a la consolidación del sistema de partidos y al fomento de una auténtica cultura democrática entre las bases partidistas y la ciudadanía en general, siendo, por tanto, la simple exteriorización de sentimientos o posturas personales y subjetivas de menosprecio y animosidad que no se encuentran al amparo ni de la libertad de expresión ni contribuyen al correcto funcionamiento armónico de la vida democrática; o bien, en el mismo supuesto se encontrarán aquellas expresiones o alusiones (escritas, habladas o representadas o gráficamente) que, no ubicándose formal y necesariamente en el supuesto anterior, resulten impertinentes, innecesarias o desproporcionadas ya sea para explicitar la crítica que se formula, ya para resaltar o enfatizar el mensaje, la oferta política o incluso la propuesta electoral que se pretende hacer llegar a un público determinado, esto es, cuando el propósito manifiesto del mensaje o su resultado objetivo no sea difundir preponderantemente dicha oferta o propuesta, sino descalificar a otro instituto político, cuestión que debe sopesarse por el operador jurídico bajo un escrutinio estricto, especialmente en aquellos casos, en los que el legislador ha delineado las características a que deben ceñirse ciertos mensajes que lleven a cabo los partidos políticos, dado que con semejantes exigencias se propende a la realización de sus fines, conforme lo previene el artículo 23, apartado 1 de la propia codificación.
Ahora bien, como ocurre en la jurisprudencia elaborada por órganos judiciales o jurisdiccionales de otros países, para determinar si efectivamente determinadas expresiones formuladas por un partido político exceden la cobertura ofrecida por los artículos 6 y 7 constitucionales (interpretados en correlación con el diverso artículo 41 de la propia Carta Magna), incumpliendo con el deber impuesto por el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esta Sala Superior estima que es menester realizar, de manera previa, el examen cuidadoso de las circunstancias concurrentes en el caso concreto a efecto de dilucidar los límites de los preceptos constitucionales citados con otros derechos, principios o valores igualmente relevantes a la luz de la Ley Fundamental y, por ende, merecedores de protección, es decir, si la o las conductas asumidas por un partido, a través de sus órganos de decisión, dirigentes, candidatos, militantes, simpatizantes, o mediante propaganda institucional, se encuentran justificadas por hallarse dentro de los ámbitos de la libertad de expresión o del derecho a la información, en correlación con las bases constitucionales a que deben sujetarse estos entes, o bien, resultan manifiestamente sin soporte jurídico alguno.
Varios son los criterios a que ha de acudirse para llevar a cabo esa ponderación, de entre los que destacan:
a) La naturaleza del contenido del mensaje, en tanto que no son susceptibles del mismo tratamiento las opiniones, ideas, creencias y, en general, las apreciaciones o juicios de valor, que la difusión de hechos socialmente relevantes y que son presentados por el emisor con pretensiones de verosimilitud, pues los primeros, dada su particular naturaleza abstracta e íntima vinculación con la libertad ideológica, así como por no actualizarse una intención de afirmar sucesos o asentar datos de carácter objetivo, no se prestan a una demostración de exactitud o veracidad, lo cual sí es posible respecto de los segundos.
b) El juicio sobre la relevancia pública del asunto sobre el que versa el mensaje.
Este criterio encuentra sustento en razón de que, en un Estado democrático y social de Derecho cómo el mexicano, tanto la libertad de expresión, el derecho a la información y las funciones institucionales que tienen asignados los partidos políticos no responden únicamente a tutelar bienes particulares, ya sea de los ciudadanos o de los partidos, sino que, como se dijo, las garantías reconocidas en el artículo 6 de la Constitución Federal alcanzan mayor preponderancia –y consecuentemente un mayor nivel de protección– cuando se ejercen con relación a asuntos de interés público, pues es esencial en un sistema democrático que la sociedad esté informada o pueda opinar sobre cuestiones de interés general, contribuyendo así no sólo a la satisfacción de los intereses individuales, sino también a la formación de la opinión pública libre, presupuesto del pluralismo político al seno de la colectividad y fuente de legitimación, junto con otros factores no menos importantes, del sistema democrático mismo.
En congruencia con esto, los partidos políticos, conforme al artículo 41 de la Ley Fundamental, juegan un rol primordial en la promoción y conservación de esa opinión pública, en la del pluralismo político y en la de la participación democrática de la ciudadanía, según se ha expuesto con anterioridad, por lo que la tarea particular de estos entes, en el aspecto que se examina, debe dirigirse preponderantemente a la discusión y análisis de aspectos relevantes para el acontecer público.
Sobre estas bases, se entiende fácilmente que aquellos mensajes cuyo contenido guarde congruencia con las finalidades anotadas, es decir, propenda a la sana consolidación de una opinión pública libe, al perfeccionamiento del pluralismo político y al desarrollo de una cultura democrática de la sociedad, gozan de una especial protección del ordenamiento jurídico y, por ello, se encuentran legitimadas las eventuales críticas negativas que en tales mensajes se contenga, aun aquellas que resultaren particularmente negativas, duras e intensas, dado que no basta la incomodidad, molestia o disgusto del o de los destinatarios, incluidos los partidos políticos, por considerarlas falsas o desapegadas de su particular visión de la realidad; lo anterior, siempre y cuando las críticas de que se trate no contenga, conforme los usos sociales, expresiones intrínsecamente injuriosas o difamantes, o bien, resulten gratuitas, desproporcionadas o sin relación con las ideas u opiniones expresadas, en cuyos casos carecen de toda cobertura legal, por resultar inconducentes o innecesarias, según sea el caso, con el interés general que pretende consolidar la Carta Magna.
c) En íntima relación con el criterio anterior, se ubica el relativo al carácter público o privado del individuo, agrupación o colectividad sobre el que se emite la crítica u opinión, así como su posición institucional en el aparato estatal, en concreto, si se trata o no del titular de un cargo público o de una entidad que, fácticamente o por las encomiendas que le atribuya la ley, desarrolla tareas socialmente relevantes y con impacto en la vida social, económica o política, como serían, por ejemplo, los sindicatos, las instituciones de asistencia privada, los colectivos gremiales de profesionales o empresariales, los medios de comunicación, etcétera.
Estas circunstancias resultan relevantes en el juicio de ponderación que debe realizarse, así como elemento de modulación del criterio precedente, dado que la condición pública reiterada u ordinaria o la posición institucional relevante del implicado en el mensaje, los hace partícipes del interés general con mayor intensidad que aquellos sujetos que son ajenos a estos ámbitos o que, incluso, circunstancialmente se ven involucrados en asuntos de trascendencia pública, respecto de los cuales, se reducen los límites permisibles de la crítica, pues, a diferencia de aquéllos, no existe justificación para que sus manifestaciones y actividades estén expuestas a un riguroso control por parte de la opinión pública, pues en poco o nada se contribuye a su existencia, guardando preponderancia, en estos casos y por regla general, el ámbito de protección correspondiente a la esfera individual, también tutelado en sede constitucional y en diversos instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México.
d) El contexto en el que se producen las manifestaciones que estén sujetas al escrutinio de la autoridad administrativa electoral o del órgano jurisdiccional, pues no cabe dar el mismo tratamiento a expresiones espontáneas e improvisadas surgidas con motivo de la celebración de una entrevista, de un debate, de una discusión, las emanadas de una intervención oral en un evento o acto político, o incluso en una situación conflictiva, que aquellas producto de un natural sosiego, planificación o en las que cabe presumir una reflexión previa y metódica, como las contenidas en boletines de prensa, desplegados o en algún otro comunicado oficial, así como en las desplegadas en la propaganda partidista, la cual, según enseñan las máximas de la experiencia, hoy en día obedece a esquemas cuidadosamente diseñados, incluso, en no pocas ocasiones son consecuencia de estudios mercadológicos altamente tecnificados, en los que se define, con apoyo en asesorías o mediante la contratación de agencias especializadas, con claridad el público al que se dirige la propaganda y el tipo de mensaje que resulta más afín o atractivo para dicho sector de la población.
En todo caso, ya se esté en uno u otro supuesto, en el análisis correspondiente se debe tener particular atención si las expresiones en cuestión tienen lugar o no con motivo de aquellos actos o actividades que, por mandato legal, requieren de los partidos políticos la realización de conductas en un sentido determinado, y no en otro, como podrían ser las consignadas en los artículos 38, párrafo 1, inciso j), 42, párrafo 1, 182, apartado 4, 183, párrafo 1, 185, párrafo 2, 186, apartados 1 y 2, y 187 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En tales supuestos, el examen debe encaminarse, en primer lugar, a verificar si el contenido de los mensajes se ajusta a la conducta ordenada por el legislador. De arribarse a una conclusión negativa, entonces lo conducente es someter el estudio de las expresiones enjuiciables bajo un escrutinio estricto, ya que bien podría ocurrir que el partido autor de la comunicación, opinión o juicio de valor no sólo hubiera incumplido con el deber de asumir la conducta deseada por el legislador, sino que, en mayor o menor medida producto de este primer incumplimiento, con las manifestaciones vertidas se hubieren conducido a provocar, por ejemplo, una ofensa, demérito o efecto negativo en la imagen o estima de algún otro partido y sus candidatos; manifestaciones que, quizás, bajo otras características o condicionamientos normativos no conllevarían la conculcación de la obligación a que se refiere el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del código citado.
A esta conclusión se arriba porque, por un lado, la imposición por parte del legislador de que los partidos asuman determinadas conductas en tiempos, actos y eventos específicamente precisados, obedece a que ha considerado que las mismas resultan ser las más adecuadas para la consecución de los fines que tienen establecidos por la propia Constitución Federal y, por el otro, se trata de obligaciones que son conocidas amplia y perfectamente por los institutos políticos, cuyo incumplimiento deliberado hace derivar un indicio en el sentido de que, ese alejamiento deliberado de la literalidad de la ley, tiene como propósito la persecución de un objetivo distinto al que deben procurar con el desarrollo de las actividades de que se trate, lo cual puede corroborarse del análisis de las expresiones empleadas, interpretadas en su contexto.
(…)
SUP-RAP-31/2006
(…)
Sin embargo, a juicio de los Magistrados suscritos, como se adelantó, se considera que, tal como lo ha sostenido la Sala Superior (en las ejecutorias recaídas en los expedientes SUP-RAP-009/2004 y SUP-JDC-393-2005), en lo tocante a los juicios valorativos o apreciaciones no es exigible un canon de veracidad. En el ámbito de la libertad de expresión se emiten juicios de valor, apreciaciones, opiniones y creencias personales, sin pretensión de sentar hechos o afirmar datos objetivos, en tanto que la libertad de información incluye suministrar información sobre hechos que se pretenden ciertos. Dado que algunas veces, en la realidad, será imposible o difícil separar en un mismo texto los elementos valorativos y los elementos fácticos, habrá de atenderse al elemento dominante en un caso concreto.
En conformidad con lo dispuesto en el artículo 182, párrafos 3 y 4, del código electoral federal, por "propaganda electoral" debe entenderse el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Además, tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña deberán "propiciar" la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que, para la elección en cuestión, hubieren registrado.
Aunado a ello, los mensajes electorales, en general, no pretenden informar sino, preponderantemente, atraer votos y, por ende, los partidos políticos o las coaliciones intentan que las imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones y demás elementos que integran la propaganda electoral, en los términos legales indicados, persuadan a los electores de su oferta política y ello se traduzca en votos, en el entendido de que no debe rebasarse el ámbito constitucional y legalmente protegido de las expresiones permitidas.
Debe tenerse presente, además, que los partidos políticos y las coaliciones son corresponsables de garantizar las condiciones que permitan que los electores formen su decisión en libertad, en conformidad con el principio fundamental de rango constitucional de que la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo se realizará mediante elecciones libres y auténticas, su status de entidades de interés público, las finalidades que tienen encomendadas (en los términos del artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución federal), así como el deber de ajustar su conducta a las disposiciones del código electoral federal (de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23, párrafo 2, del mismo ordenamiento).
(…)
En todo caso, cabe señalar, como se anticipó, que la expresiones protegidas constitucionalmente por la libertad de expresión y la libertad de imprenta (establecidas en los artículos 6º y 7º de la Constitución federal), en lo que respecta a su dimensión puramente valorativa, no están sujetas, en sí mismas, a la exigencia de veracidad, canon que sí es exigible en relación con el ejercicio del derecho fundamental a la libertad de información (artículo 6º in fine), a condición de que tales juicios de valor no constituyan insultos u ofendan la dignidad de las personas.
(…)”
SUP-RAP-34/2006 y su acumulado SUP-RAP-036/2006,
“(...) las informaciones que con pretensiones de verosimilitud se difunden en la población, en específico a la ciudadanía en el campo de las cuestiones político- electorales, deben resultar veraces, esto es, estar sustentadas en hechos objetivos y reales, no manipulados, además susceptibles de ser comprobados razonablemente, y no apoyados en simples rumores, invenciones o insinuaciones insidiosas, sin que ello implique una exactitud inusitada no controvertida del hecho.
(...)
La disposición legal invocada [artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales] tiene por objeto excluir del ámbito de protección normativa aquellas críticas, expresiones, frases o juicios de valor que sólo tienen por objeto o como resultado la denostación, la ofensa o la denigración de otro partido, de sus candidatos, de las instituciones públicas o de los ciudadanos, ya sea que ello sea consecuencia de una intención deliberada (elemento subjetivo) o como mero resultado de los términos lingüísticos utilizados (elemento objetivo), sin que para ello sea requisito ineludible el empleo de expresiones que, en sí mismas, constituyan una diatriba, calumnia, injuria o una difamación, ya que la lectura del dispositivo en análisis permite advertir que esa enunciación tiene un mero carácter instrumental, en tanto que hecho operativo de la hipótesis normativa es que el mensaje produzca el demérito, la denostación o, en palabras del legislador, la denigración del ofendido.
(...)”
Cabe señalar, que el Consejo General del Instituto Federal Electoral tomó como referencia los criterios antes mencionados, dentro de las resoluciones emitidas con motivo de los procedimientos especializados que dieron origen, entre otros, al procedimiento que nos ocupa, lo que si bien constituye un precedente legal de consulta necesaria, no implica que esta autoridad se encuentre constreñida a pronunciar sus determinaciones futuras en idénticas condiciones, toda vez que las modificaciones y adiciones formuladas por el poder legislativo a la normatividad electoral federal conllevan un nuevo orden jurídico que deberá observarse por esta autoridad de acuerdo a las situaciones que se le presenten.
3.- Que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través de la sentencia recaída al expediente SUP-RAP-17/2006, implementó un procedimiento especializado análogo al administrativo sancionador cuyo objeto era corregir o inhibir aquellos hechos que afectaran de modo relevante los derechos de los partidos políticos o el proceso electoral federal, reorientando, reencausando o depurando las actividades de los actores políticos.
Como se desprende de los resultandos del dictamen emitido por la Junta General Ejecutiva de este Instituto, el objetivo del procedimiento especializado número JGE/PE/PBT/CG/018/2006 fue ordenarle al partido denunciado que cesara de forma inmediata la difusión de los cinco promocionales que fueron declarados contraventores de lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente en ese momento; toda vez que los spots en cuestión se transmitieron en televisión, es decir, el medio de comunicación de mayor impacto social y cuya capacidad para influir en la percepción de la realidad es superior a cualquier otra forma de comunicación masiva, con lo cual se impedía el respeto entre los partidos políticos dentro de la contienda electoral.
Cabe destacar, que a diferencia del procedimiento especializado, el actual procedimiento se instauró con el fin de imponer la sanción que en derecho proceda al Partido Acción Nacional por la conducta que la Junta General Ejecutiva y el Consejo General determinaron, contraria a la normativa electoral.
4. Del análisis de la contestación al emplazamiento formulado por el Partido Acción Nacional, se aprecia que dicho instituto político solicita la improcedencia del procedimiento administrativo sancionador de mérito, haciendo valer las siguientes causales:
a) Falta de formalidades en el procedimiento; y,
b) Falta de materia para sancionar;
En relación con la causal de improcedencia en que se aduce la falta de formalidades del procedimiento, el Partido Acción Nacional señala lo siguiente:
Que según lo sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el procedimiento especializado se dirige, en esencia, a “reorientar, reencausar o depurar las actividades de los actores políticos durante el proceso electoral federal, con una finalidad preponderantemente correctiva y, en su caso, restauradora del orden jurídico electoral.
Que no puede realizar una contestación de los hechos, con todas las salvaguardas necesarias, ya que es tal la vaguedad de la denuncia, que según su dicho no se sabe a qué considerando, o qué apartado, o qué numeral o qué parte del cuerpo del dictamen hay que dar contestación.
Que el emplazamiento determinado en el artículo 270 del código electoral federal, no se puede basar en los mismos hechos que fueron resueltos en un procedimiento que fue desahogado por la autoridad competente.
Que la Junta General Ejecutiva, al resolver el procedimiento administrativo sancionador no puede sostener los mismos argumentos que se plasmaron al resolver el procedimiento especializado respectivo.
Es de desestimarse la causal de improcedencia hecha valer por el Partido Acción Nacional respecto a la supuesta falta de formalidades del procedimiento, toda vez que dicho partido político pretende, en esencia, la no instauración del procedimiento administrativo sancionador que tiene como finalidad imponer la sanción que corresponda por la difusión de los promocionales denunciados; sin embargo, contrario a lo alegado por el Partido Acción Nacional, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la sentencia dictada en el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-17/2006, ha sostenido el criterio de que el Instituto Federal Electoral, al margen del procedimiento especializado que resultara con el fin de restablecer el orden jurídico, está facultado para imponer las sanciones que pudieran resultar aplicables; es por ello que, en el caso, resulta procedente la iniciación del presente procedimiento, a fin de determinar la sanción que en Derecho corresponda al haberse determinado fundado, en parte, el procedimiento especializado.
Por otra parte, el partido denunciado sostiene que no puede realizar una contestación de hechos porque no sabe a qué parte del dictamen hay que referirse.
Al respecto, se estima que tampoco le asiste la razón al Partido Acción Nacional toda vez que en el considerando 9 del dictamen de referencia se vierten los argumentos por los que se estimó que el promocional denunciado era contrario a lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p), y 136, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que, en su caso, el instituto político denunciado estuvo en posibilidad de alegar lo que en su interés conviniera, respecto a la materia del presente procedimiento, consistente en la imposición de la correspondiente sanción.
En ese tenor, cabe señalar que el contenido de los promocionales o su respectiva difusión no será objeto de una nueva calificación, toda vez que del dictamen de marras se desprende que se declaró fundado el hecho de que el partido denunciado incumplió, en algunos casos, con lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del código federal electoral, por la difusión de cinco promocionales que estuvieron relacionados con el C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, por lo que el presente procedimiento se instauró con la única finalidad es determinar la sanción que resulte aplicable, y en consecuencia, el Partido Acción Nacional debió acompañar probanzas de las que se desprendieran circunstancias atenuantes que debieran ser consideradas por esta autoridad al momento de calificar la conducta e individualizar la sanción.
Tampoco le asiste la razón al partido de referencia cuando señala que el emplazamiento efectuado no se puede basar en los mismos hechos que ya fueron resueltos en el procedimiento especializado; porque según se deduce de la sentencia recaída en el recurso de apelación SUP-RAP-17/2006, los procedimientos especializado y administrativo sancionador, aún cuando parten de los mismos hechos, cuentan con una naturaleza diferente, ya que el primero se creó con la finalidad de que la autoridad de una forma inmediata a la presentación de la denuncia restableciera el orden jurídico en los casos que se hubiera quebrantado la norma, mediante la instrucción de que cesara la transmisión de la propagada que únicamente tuviera como propósito generar un detrimento en la imagen o fama pública de un candidato o de un partido político o coalición, y el procedimiento administrativo sancionador, por su parte, como su nombre lo indica, tiene por objeto establecer la sanción aplicable en los casos que se estime que un partido incurrió en una falta administrativa.
En consecuencia, aun cuando dichos procedimientos se basan en los mismos hechos denunciados, la finalidad que se persigue en cada uno de ellos, es diversa.
b) Respecto de la causal de improcedencia basada en la supuesta falta de materia a sancionar, el instituto político denunciado indica que a la fecha no hay materia que sancionar porque los efectos nocivos que pudieron haber generado los promocionales televisivos han cesado de forma definitiva, toda vez que el Consejo General le ordenó que suspendiera su difusión.
Se desestima tal argumento, ya que aun cuando es cierto que se ordenó que los promocionales denunciados no se siguieran transmitiendo, de conformidad con lo determinado tanto en el dictamen de la Junta General Ejecutiva como en la resolución aprobada por el Consejo General de este Instituto, también es cierto, que los mismos se difundieron durante el tiempo de campañas y que cinco de ellos fueron calificados como violatorios de la normativa electoral.
En consecuencia, el hecho de que al día de hoy no se sigan transmitiendo los cinco promocionales, objeto de este procedimiento que tiene como finalidad determinar la sanción que corresponda por la contravención a lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p), y 136, párrafo 2, del código electoral federal.
Asimismo, es de resaltar que el Partido Acción Nacional en ningún momento se desligó de los promocionales, es decir, no negó que fuera el responsable de la elaboración de los mismos e incluso acató la determinación tomada por el Consejo General de este Instituto en el sentido de cesar su difusión.
5. FIJACIÓN DE LA LITIS. Que al no existir adicionales cuestiones de previo y especial pronunciamiento que resolver, corresponde realizar el análisis de fondo del asunto, consistente en determinar las circunstancias particulares en las que fueron transmitidos los promocionales de referencia, mismos que fueron calificados por la autoridad administrativa electoral, como contraventores del precepto establecido en los artículo 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2, del código electoral federal, con el fin de que se imponga la sanción que corresponda al Partido Acción Nacional.
La representante del Partido Acción Nacional, al momento de desahogar el emplazamiento ordenado en el presente procedimiento administrativo sancionador, argumentó esencialmente:
a) Que la Sala Superior del Tribunal Electoral, en la sentencia recaída al expediente SUP-RAP-009/2004, sostuvo que la crítica intensa no es sólo un componente posible sino también admisible durante las contiendas electorales, de ahí que las críticas se encuentran amparadas por la garantía de la libertad de expresión establecida en el artículo 6 constitucional, de ahí que tres de los ocho promocionales denunciados, fueron considerados legales por la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral.
b) Que por ende, el contenido del primer promocional se encuentra amparado por la citada garantía constitucional del derecho a la libertad de expresión, pues la finalidad de su mensaje es señalar al electorado las consecuencias que implica la implementación de un programa de gobierno como el propuesto por el C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato a la Presidencia de la República por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”.
c) Que asimismo, el contenido de los promocionales cuarto y sexto se encuentra igualmente emitido en los términos de la citada garantía constitucional, pues lo que el partido denunciado hizo fue mostrar hechos públicos y notorios relacionados con las declaraciones del referido candidato a la Presidencia de la República por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, en torno a las imputaciones que dicha persona realizaba en contra del C. Felipe Calderón Hinojosa, entonces candidato a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos por el Partido Acción Nacional, de haber firmado lo relativo al tema del FOBAPROA.
d) Que por lo que respecta al contenido de los promocionales séptimo y octavo, la garantía de la libertad de expresión también comprende aquellas expresiones que conllevan la opinión del emisor, como es el caso de los promocionales antes señalados.
Resultan inatendibles los argumentos sintetizados en los incisos anteriores, en virtud de que la ilegalidad de las expresiones vertidas en los promocionales de referencia, ya fue determinada por el Consejo General de este Instituto al momento de resolver el procedimiento especializado identificado con la clave de expediente JGE/PE/PBT/CG/018/2006, y cuyos argumentos han quedado firmes, toda vez que dicha resolución no fue objeto de impugnación ante la H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En efecto, en el fallo de referencia se determinó que las afirmaciones contenidas en cinco promocionales, de los ocho que fueron materia de denuncia, se encontraban encaminadas a denigrar la imagen del C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, trastocando los límites de la garantía de la libertad de expresión, plasmada en el artículo 6° constitucional, y excediendo así mismo, los límites establecidos a través de los diversos criterios emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro de la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-009-2004, toda vez que se emplearon expresiones desproporcionadas, innecesarias, intrínsecamente vejatorias, carentes de veracidad y sustento, cuyo único fin es el de denigrar la imagen pública de dicha persona, contraviniéndose lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Sentado lo anterior, y con el fin de darle debido cumplimiento a la garantía constitucional de audiencia y legalidad, procede examinar la responsabilidad del Partido Acción Nacional en la difusión de los cinco promocionales objeto del procedimiento especializado número JGE/PE/PBT/CG/018/2006.
Del contenido de la norma prevista en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al momento de ocurrir los hechos, se desprende que los partidos políticos tienen la obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
Ahora, cuando los partidos políticos no cumplen con la obligación antes señalada, incurren en una infracción a la norma legal, lo cual, -por ser estos personas jurídicas- es materializado a través de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político.
Por ende, la responsabilidad administrativa de los partidos políticos, en este caso, tiene dos elementos, a saber: a) Un elemento objetivo, consistente en la participación externa y concreta que el partido político tiene en la configuración del hecho, lo cual realiza a través de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político; y, b) Un elemento normativo, consistente en hacerse merecedor de una sanción administrativa, lo que se traduce en la atribuibilidad de la sanción al instituto político por su vinculación con la infracción cometida, ya sea por participar activamente en la conducta infractora de la ley, o por tolerar la misma.
En cuanto a su responsabilidad, el partido político denunciado argumentó que no existen medios de prueba suficientes que vinculen la conducta infractora, es decir, la difusión de los promocionales que ya fueron examinados en el procedimiento especializado número JGE/PE/PBT/CG/018/2006 con el Partido Acción Nacional, manifestando que la parte denunciante no ofreció algún medio de prueba que solventara su participación en el evento contraventor de la norma.
Al respecto, debe señalarse que no le asiste la razón al instituto político denunciado, pues en primer término es de mencionarse, que al momento de desahogar el emplazamiento que le fue ordenado por esta autoridad electoral, dentro del procedimiento especializado número JGE/PE/PBT/CG/018/2006, dicho instituto político lejos de negar su participación en la difusión de los promocionales referidos, defendió la legalidad de su contenido, refiriendo que las manifestaciones que ahí se vertían se encontraban amparadas por la garantía de la libertad de expresión, por ser manifestaciones referidas a una crítica dura e intensa en contra del entonces candidato al cargo de Presidente de la República, el C. Andrés Manuel López Obrador, postulado por la entonces Coalición “Por el Bien de Todos”, pero no eran, por sí mismas, violatorias de lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del código comicial de la materia; argumento que, en concepto de esta autoridad, implica una aceptación tácita de su participación a través de personas físicas en la difusión de los promocionales antes aludidos.
Por otra parte, de las imágenes de los promocionales en cuestión se observa que al final de los mismos, aparece la leyenda “Candidatos del Partido Acción Nacional al Congreso de la Unión”, por lo que es de considerarse, que si bien la difusión de los promocionales no beneficia directamente a ese instituto político, sino que dicho beneficio es indirecto, a través de menguar la imagen de uno de los contendientes al proceso electoral, lo cierto es que los mismos le son atribuibles al partido denunciado, por el hecho de mostrarse al final de los mismos a los responsables de su elaboración “Candidatos del PAN al Congreso de la Unión”, actuar imputable a este instituto político por tratarse de una actividad proselitista del Partido Acción Nacional a través de sus candidatos al Congreso de la Unión.
Por lo anterior es de considerarse, que de acuerdo con el principio ontológico de la prueba, que en esencia, se traduce en considerar que lo ordinario se presume, mientras que lo extraordinario debe probarse, existe la presunción de que, al ser emblema en cuestión, distintivo de ese instituto político, entonces la elaboración y difusión del mismo corrió a cargo de esa entidad moral, pues lo contrario, es decir, que miembros pertenecientes a cualquier otra oferta política, hubieran sido los que ordenaron dicha difusión, con todas las consecuencias que ello implica, como el cubrir el costo de esa operación ante las empresas televisivas que se encargaron de difundirlo, por ejemplo con la finalidad de perjudicar al Partido Acción Nacional, por ser algo extraordinario, tendría que haberse demostrado, lo que no aconteció en el caso de la especie, pues el partido denunciado no aportó ningún medio de prueba que tendiese demostrar el hecho señalado en ese sentido.
Con el propósito de robustecer los elementos señalados en parágrafos que anteceden, tendentes a comprobar la responsabilidad del Partido Acción Nacional en la difusión de los cinco promocionales objeto del presente procedimiento, esta autoridad giró a las empresas TELEVISA S.A. de C.V. y TV Azteca S.A. de C.V. oficios con numeración SJGE/1964/2006 y SJGE/1965/2006, respectivamente, así como oficios recordatorios en dos ocasiones, obteniéndose solamente respuesta por parte del Lic. Félix Vidal Mena Tamayo, representante legal de TV Azteca S.A. de C.V., quién anexó a su escrito de contestación el reporte de transmisión que le fue proporcionado por el área de ventas en donde, -según su propio dicho-, se detallan los spots solicitados por el Partido Acción Nacional que fueron transmitidos durante los meses de junio y julio de dos mil seis.
Del cotejo realizado entre el monitoreo realizado por la empresa denominada “IBOPE”, mismo que fue proporcionado por el Director de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto, y el reporte de transmisión aportado por la empresa TV Azteca S.A. de C.V. mediante su escrito de fecha veinticinco de septiembre de dos mil siete; esta autoridad advierte que los promocionales identificados en el primero de los documentos en cita, como 1) “Calculadora, gratis el gas, la luz, la deuda”; 2) “AMLO miente respecto al Fobaproa, IVA y debate”; 3) “A AMLO se le cayó el teatrito”; 4) “AMLO respecto al FOBAPROA miente” y 5) “Nuevo Modelo-López Portillo”, concuerdan con los spots que la empresa televisora antes citada reporta como aquellos cuya transmisión fue solicitada por el Partido Acción Nacional, aclarando que en el último de los documentos mencionados, los promocionales citados en el orden anterior, se identifican con las siguientes denominaciones:
1)“CALC/GTS/GAS/LUZ/DEUD/20S”; 2)“MIENT/FOBA/IVA/DEBATE/20S”; 3)“VISTE/FOBAP/OBRA/RECO/30S”; 4)“OBRAD/CAYO/TEATR/RETO/30S”, y, 5)“TV/NVO/MODELO/LÓPEZ/P305”.
En este punto es importante destacar que, la información remitida por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos en relación con el monitoreo de medios que efectuó la empresa IBOPE AGB México S.A. de C.V. por instrucción del Consejo General, se encuentra el número de repeticiones que fueron detectadas, las fechas, horas, siglas, canal, grupo, entidad, plaza, código del spot-versión, tipo de promocional, duración, partido político o coalición, tipo de elección, candidato y programa.
En este sentido, es de destacarse que la empresa denominada Televisa S.A. de C.V., no atendió al requerimiento de información que esta autoridad les efectuó, a pesar de que se les giró un oficio de solicitud de información, así como dos recordatorios, motivo por el que esta autoridad se vio impedida de allegarse de mayores elementos que pudieran ser confrontados con el resultado del monitoreo de medios que se efectuó por ordenes del Consejo General de este Instituto.
Por su parte, cabe decir que la información que presentó la empresa TV Azteca S. A. de C. V., complementa los datos del monitoreo en cuestión, toda vez que hizo del conocimiento de esta autoridad que el promocional identificado como “Informativa 8” fue difundido en cuatro ocasiones el día dos de junio de dos mil seis.
En este orden de ideas, esta autoridad considera que la difusión del promocional de mérito, se tiene por acreditada con base en los resultados del monitoreo televisivo practicado por la empresa IBOPE AGB, México S.A. de C.V., durante le período comprendido del dieciséis de enero al dos de julio de dos mil seis, así como con la información que presentó la empresa TV Azteca S. A. de C. V.
El monitoreo en cuestión fue adjudicado directamente a IBOPE AGB México, S.A. de C.V., atento a lo señalado en el artículo 41, fracción III, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en relación con el oficio número DEPPP/3560/2005, signado por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, mismo que tuvo por objeto satisfacer la necesidad institucional de monitorear los promocionales alusivos a los candidatos al cargo de Diputados Federales, Senadores y a la Presidencia de la República, transmitidos a través de medios electrónicos durante la etapa del dieciséis de enero al dos de julio del dos mil seis, es decir en el marco del proceso electoral federal 2005-2006, y se formalizó a través del contrato celebrado el treinta y uno de octubre de dos mil cinco.
La característica general de este monitoreo es que fue de carácter muestral, y compiló diariamente las transmisiones de los canales de televisión a nivel nacional (tanto los de sistema abierto como los de índole restringido o por suscripción), revisándose los que fueron difundidos en aquellas ciudades con mayor peso o representatividad en la república mexicana.
Ahora bien, debe recordarse que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha considerado que los monitoreos constituyen una herramienta técnica que auxilia a las autoridades electorales, para verificar si los partidos políticos han actuado respetando las principios de igualdad y equidad, rectores del sistema comicial mexicano.
El monitoreo de medios de comunicación es el conjunto de actividades diseñadas para medir, analizar y procesar en forma continua la información emitida por medios de comunicación electrónicos, impresos o alternos, respecto de un tema, lugar y tiempo determinados, con el registro y representación objetiva de los promocionales, anuncios, programas, etcétera, objeto del monitoreo.
En cuanto procedimientos técnicos que permiten medir la cantidad y calidad de los mensajes publicados en medios de comunicación, los monitoreos han sido introducidos en el ámbito electoral como una herramienta para auxiliar y coadyuvar en las funciones al control y fiscalización de las actividades de los partidos políticos, encomendadas a las autoridades electorales.
En el caso concreto, el monitoreo reportado por IBOPE AGB México, S.A. de C.V., correspondiente al período del dieciséis de enero al dos de julio de dos mil seis, cuenta con un respaldo documental asentando para cada promocional, su fecha y hora de transmisión, las siglas del canal en donde fue difundido, el grupo televisivo al que pertenece, la entidad o plaza donde se transmitió, la versión del promocional, tipo de programa en el que se liberó al espectro radioeléctrico y su duración, entre otros datos.
Dicha metodología permite a esta autoridad contar con elementos suficientes y adecuados para determinar clara y contundentemente, las frecuencias de difusión de tales promocionales y los lugares en los cuales fueron vistos en territorio nacional, documento al que se otorga valor probatorio pleno para tener por acreditados la transmisión de los spots aludidos por el quejoso.
Consecuentemente, es dable considerar que los medios de prueba que fueron recaudados durante la tramitación del procedimiento especializado número JGE/PE/PBT/CG/018/2006 así como en el presente procedimiento administrativo sancionador, fueron suficientes para solventar la participación del Partido Acción Nacional en la comisión de la infracción que se le imputa, consistente en haber ordenado a los medios masivos de comunicación, la difusión de los promocionales que fueron objeto de estudio en el presente considerando.
Una vez sentado lo anterior, esta autoridad considera que cuenta con los elementos necesarios que deben ser valorados al momento de individualizar la sanción correspondiente, toda vez que el partido político denunciado no aportó ningún medio de prueba que tendiera a desvirtuar su responsabilidad en los hechos que se le imputan, misma que ya había quedado demostrada en el procedimiento especializado número JGE/PE/PBT/CG/018/2006.
INDIVIDUALIZACIÓN DE LA SANCIÓN. Una vez sentado lo anterior, este Instituto Federal Electoral considera que cuenta con los elementos necesarios para individualizar la sanción correspondiente, en los siguientes términos:
El artículo 269, apartado 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al momento de la realización de la falta administrativa, establece las sanciones aplicables a los partidos y agrupaciones políticas nacionales, en tanto que el apartado 2, refiere los supuestos típicos sancionables y en específico el inciso a) señala que podrán ser impuestas cuando los partidos políticos incumplan las obligaciones establecidas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables del ordenamiento invocado.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dentro de las Tesis de Jurisprudencia identificadas con los rubros: "ARBITRIO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. LO TIENE EL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL" y "SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN", con números S3ELJ 09/2003 y S3ELJ 24/2003 respectivamente, señalan respecto a la individualización de la sanción que corresponde imponer a un partido político por la comisión de alguna irregularidad, que se deben tomar en cuenta las circunstancias y la gravedad de la falta.
Así, la autoridad debe valorar:
a) Las circunstancias:
1. Particulares y relevantes que rodearon la conducta irregular; aspectos cuantitativos y cualitativos en que se generó la infracción.
2. Las individuales del sujeto infractor, esto es, si la conducta irregular se comete por primera vez o si es reincidente; si el infractor realizó la conducta con el ánimo de infringir la norma legal o sin esa intención.
b) Para determinar la gravedad de la falta debe atender a:
1. La jerarquía del bien jurídico afectado, y
2. El alcance del daño causado.
Adicionalmente, el Tribunal Electoral ha sostenido que, para graduar la penalidad, no sólo se deben tomar en cuenta las circunstancias objetivas del caso y la gravedad de la infracción, sino garantizar el cumplimiento de los fines de la normatividad administrativa aplicable, lo cual necesariamente se tiene que ver reflejado en la magnitud e intensidad de la sanción que se imponga.
En el caso concreto, en relación con la individualización de la sanción, se destaca lo siguiente:
Disposición normativa infringida. En primer término, es necesario precisar que la norma transgredida es la prohibición establecida en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para, a partir de ello, establecer la finalidad o valor protegido en la norma violentada, así como la trascendencia de la infracción.
Al respecto, es necesario recordar que dicha prohibición formó parte de las reformas que sufrió el sistema electoral en el año 1996, la cual tuvo entre sus propósitos centrales, según se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente, fortalecer y consolidar un sistema plural y competitivo de partidos políticos y equidad en las condiciones de la contienda electoral.
En ese orden de ideas, es posible afirmar que el legislador ordinario federal al establecer la prohibición contenida en el artículo 38, apartado 1, inciso p) del código electoral federal vigente al momento de los hechos, consideró que no sería posible avanzar en la consolidación de un sistema de partidos plural y competitivo y con apego a los principios constitucionales que debe cumplir toda elección democrática para que sea considerada válida, si se permitía que los actores políticos utilizaran diatribas, calumnias, infamias o difamación en contra de otros partidos políticos o de sus candidatos. Dicha prohibición se vuelve de mayor relevancia durante el tiempo de campañas electorales, toda vez que durante ese período el debate político es mucho más intenso, es por ello que, en el artículo 186, apartado 2 del cuerpo normativo en cita, también se establece la prohibición de utilizar ese tipo de expresiones en el contenido de la propaganda política.
Es por ello, que se considera que el propósito de la prohibición contenida en el numeral 38, apartado 1, inciso p) del código federal electoral, por un lado es incentivar debates públicos propositivos enfocados no sólo en presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas, sino también que permita afirmar que la elección se efectuó de forma libre y auténtica, pues en todo momento se propició la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y particularmente en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieran registrado y por otro lado, inhibir que la propaganda política se degrade en una escala de expresiones no protegidas en la ley, como lo son las expresiones que impliquen diatriba, calumnia, injuria, difamación o que denigre a los partidos políticos, candidatos, instituciones públicas o ciudadanos.
En esa tesitura, se puede afirmar que los bienes jurídicos tutelados por los preceptos antes señalados consisten en el sano desarrollo del proceso electoral y la equidad en la contienda, basada en la exposición de las ideas que permitan a la ciudadanía decidir entre una u otra de las opciones políticas existentes, es decir, que con ella se logre que el electorado emita un voto razonado, por ello es que los partidos políticos deben abstenerse de utilizar cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en específico en el contenido de la propaganda política que se utilice durante las mismas.
Por lo que hace a la jerarquía de tales bienes, debe decirse que dicha prohibición fue incluida con la finalidad de que exista un funcionamiento armónico de la vida democrática, máxime que se debe tener mayor cuidado durante el desarrollo de un proceso electoral toda vez que en ese tiempo el debate político aumenta pues todos los actores políticos pretenden conseguir más adeptos exponiendo sus plataformas y programas de acción frente a los que exponen otros institutos políticos o candidatos.
En ese orden de ideas, es válido afirmar que el artículo 38, apartado 1, inciso p) del código electoral federal tiene por objeto excluir del ámbito de protección normativa aquellas críticas, expresiones, frases o juicios de valor que sólo tengan por objeto, o como resultado, la denostación, ofensa o la denigración de otro partido, de sus candidatos, de las instituciones públicas o de los ciudadanos, ya sea que ello sea consecuencia de una intención deliberada o como mero resultado de los términos lingüísticos utilizados.
Lo antes razonado es consistente con el criterio emitido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el recurso de apelación identificado con el número SUP-RAP-34/2006.
En el caso concreto, la finalidad que persigue el legislador al señalar que no podrá utilizarse cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales, es precisamente garantizar que la contienda electoral se realice en un ambiente adecuado, que permita afirmar que la elección se efectuó de forma libre y auténtica, pues en todo momento se propició la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieran registrado.
Por otra parte, según se advierte en autos, la infracción administrativa se derivó de la difusión de cinco promocionales que esta autoridad consideró contenían afirmaciones que se encontraban dirigidas fundamentalmente a demeritar la imagen del C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República registrado por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, mismas que ya fueron debidamente transcritas.
En el fallo emitido dentro del procedimiento especializado JGE/PE/PBT/CG/018/2006 se determinó que las afirmaciones contenidas en los cinco de los ocho promocionales que fueron denunciados, eran conculcatorias de lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente al momento de la infracción, toda vez que se encontraban encaminadas a denigrar la imagen del C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, trastocando los límites de la garantía de la libertad de expresión, plasmada en el artículo 6° constitucional, y excediendo así mismo, los límites establecidos a través de los diversos criterios emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro de la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-009-2004, toda vez que se emplearon expresiones desproporcionadas, innecesarias, intrínsecamente vejatorias, carentes de veracidad y sustento, cuyo único fin es el de denigrar la imagen pública de dicha persona, contraviniéndose lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Los efectos producidos con la transgresión o infracción. En el caso a estudio, se estima que la campaña publicitaria del Partido Acción Nacional generó el descrédito o descalificación de la entonces Coalición “Por el Bien de Todos”, afectando negativamente la imagen de dicho consorcio político frente al electorado y violentando con ello el sistema de partidos al no permitir que prevaleciera el respeto entre los institutos políticos dentro de la contienda electoral.
Es importante considerar que los promocionales denunciados no tenían la finalidad de dar a conocer la ideología, principios o programa de acción que postulaba el Partido Acción Nacional, sino afectar la imagen de uno de sus adversarios, lo cual trastoca la calidad y civilidad de la vida democrática y la competencia electoral.
Lo anterior, dio como resultado que no se diera una convivencia armónica dentro de la comunidad a la que pertenecen los partidos políticos ni se generara una crítica constructiva de cada uno de ellos, siendo que los partidos políticos son uno de los pilares de la formación y desarrollo democrático de la sociedad.
En este sentido, se trasgredió el bien jurídico tutelado por el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del código comicial, que en lo general a tiende a la salvaguarda del sistema de partidos y, en lo particular, procura el respeto al principio fundamental de participación de los mismos dentro y fuera de las contiendas electorales, tal como se explicó en los párrafos que anteceden.
En este tenor, la difusión de los cinco promocionales identificados como 1) “Calculadora, gratis el gas, la luz, la deuda”; 2) “AMLO miente respecto al Fobaproa, IVA y debate”; 3) “A AMLO se le cayó el teatrito”; 4) “AMLO respecto al FOBAPROA miente” y 5) “Nuevo Modelo-López Portillo”, realizada por el Partido Acción Nacional, formó parte de una campaña sistemática dirigida a desacreditar la imagen del C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República postulado por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos” frente al electorado, motivo por el cual se estima que la entidad política denunciada trastocó el principio de celebración de elecciones pacíficas.
Lo anterior, en virtud de que el contenido de los promocionales de mérito, tuvieron como finalidad generar antipatía en la ciudadanía respecto del candidato al cargo de Presidente de la República que postuló la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, lo que se presume generó un distanciamiento entre los electores que optaban por esa fuerza política frente a otros que compartían una diversa ideología o interés en particular.
En este contexto, se considera que existen elementos suficientes para afirmar que la difusión de los mensajes desplegados por el Partido Acción Nacional contribuyeron a la generación de un ambiente adverso al que debe rodear una contienda equitativa, derivado de la emisión de mensajes que no aportaron propuestas que coadyuvaran al fortalecimiento de una auténtica cultura democrática que permitiera que la ciudadanía emitiera un voto razonado, sino que por el contrario, polarizaron la posición de éstos frente a una determinada opción política.
Individualización de la sanción. Ahora bien, para llevar a cabo la individualización de la sanción atinente, debe valorarse conjuntamente con las circunstancias objetivas y subjetivas que concurren en el caso, como son:
Modo. Los cinco promocionales que fueron difundidos contenían afirmaciones que tenían como fin causar un daño en la imagen pública del entonces candidato a Presidente de la República registrado por la entonces Coalición “Por el Bien de Todos”, el C. Andrés Manuel López Obrador y tuvieron, en total, 1325 (un mil trescientos veinticinco) impactos en todo el territorio nacional, a través de los canales de las empresas televisivas TELEVISA S.A. de C.V. y TV Azteca S.A. de C.V., debiendo destacar que la televisión, como vehículo de comunicación y difusión de las ideas, es el instrumento de mayor importancia por el alcance y penetración que posee en relación con otros sistemas como la radio, las inserciones pagadas en prensa escrita o en anuncios espectaculares.
Lo antes mencionado, se debe a que la televisión es en la actualidad, la herramienta de persuasión más eficiente para influir sobre la forma de actuar o de pensar de las personas, pues es un medio de comunicación que combina los sentidos de la vista y del oído, a diferencia de lo que sucede con la radio por ejemplo, que emplea únicamente el oído o con la prensa escrita, que utiliza solamente la vista; lo que genera a favor de la televisión una mayor capacidad de influencia, dada su versatilidad y dinamismo, pues existen más posibilidades de que los usuarios acepten como real aquello que pueden ver y escuchar a la vez, que lo que solamente escuchan o que tienen que leer, siendo indudable que existe un porcentaje más alto de la población que emplea la televisión como medio de información y de relación con los acontecimientos externos, que la utilización de la radio, o la lectura de noticias de la prensa escrita.
Aunado a lo anterior, la televisión, de acuerdo con el artículo 5, fracción V de la Ley Federal de Radio y Televisión, tiene que cumplir con una función social, como lo es participar en el mejoramiento de las relaciones sociales, debiendo entre otras cosas, contribuir al fortalecimiento de las convicciones democráticas y la unidad nacional, razón para exigir con mayor intensidad que los partidos políticos se abstengan de utilizar ese medio de comunicación cuando solamente tienen la intención de denostar o denigrar a otros partidos políticos o a sus candidatos, pues ello en nada contribuye con los fines sociales que le fueron asignados a la televisión.
Circunstancias de tiempo y lugar. Corre agregado en autos el informe relativo al resultado del monitoreo de medios que fue remitido por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto, del cual se desprende lo siguiente:
Que el promocional identificado como “Calculadora, gratis el gas, la luz, deuda” tuvo 565 impactos, los días 30 y 31 de mayo, 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21 de junio de 2006 en Quintana Roo, Sinaloa, Distrito Federal, Jalisco, Sonora, Yucatán, San Luis Potosí, Puebla, Sinaloa, Nuevo León, Coahuila, Guanajuato, Veracruz, difundiéndose por las empresas Televisa S.A. de C. V. y TV AZTECA S.A. de C. V.
Que el promocional identificado como “AMLO miente respecto al Fobaproa, IVA y debate”, reportó 73 impactos, los días 07, 08 y 09 de junio de 2006 en el Distrito Federal, Quintana Roo, Jalisco, Yucatán, San Luis Potosí, Sonora, que fue difundido por las empresas Televisa S.A. de C. V. y TV AZTECA S.A. de C. V. por instrucción ordenada a dichas televisoras por el Partido Acción Nacional.
Que el promocional identificado como “A AMLO se le cayó el teatrito”, reportó 120 impactos, los días 11, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de junio de 2006 en Baja California, Distrito Federal, Jalisco, Yucatán, Quintana Roo, Sonora, Yucatán, Puebla, Chihuahua, que fue difundido por las empresas Televisa, S.A., de C. V., y TV AZTECA, S.A. de C. V.
Que el promocional identificado como “AMLO respecto al FOBAPROA miente”, tuvo 163 impactos, los días 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de mayo, 01, 02, 03 y 04 de junio de 2006 en el Distrito Federal, Quintana Roo, Jalisco, Sonora, Puebla, Veracruz, Baja California, Yucatán, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua, Guanajuato, que fue difundido por las empresas Televisa S.A. de C. V. y TV AZTECA S.A. de C. V.
Que el promocional identificado como “Nuevo Modelo-López Portillo”, registró 404 impactos, los días 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 28 de junio de 2006 en el Distrito Federal, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Jalisco, Sonora, Baja California, Puebla, que fue difundido por las empresas Televisa S.A. de C. V. y TV AZTECA S.A. de C. V.
De dicho informe se desprende lo siguiente:
Que la transmisión de los promocionales se hizo en el Distrito Federal, y en los estados de Baja California, Chihuahua, Quintana Roo, Sinaloa, Jalisco, Sonora, Yucatán, San Luis Potosí, Puebla, Sinaloa, Nuevo León, Coahuila, Guanajuato, Veracruz, registrando en su totalidad 1325 impactos, por los canales de Televisa y TV Azteca en el Distrito Federal y diversas entidades del país.
Que el período de transmisión de los cinco promocionales materia del presente procedimiento, fue los meses de mayo y junio de 2006, es decir, que estas transmisiones se efectuaron en una fecha muy cercana a la jornada electoral del dos de julio de dos mil seis, incluso el promocional identificado como “Nuevo modelo/López Portillo” se transmitió hasta un día antes de que iniciara el período de reflexión, lo que genera una mayor posibilidad de influir en la percepción de electorado, pues como se dijo en párrafos anteriores, la televisión detenta una capacidad mayor sobre otros medios masivos de comunicación, para persuadir en el ánimo de los receptores de dichos mensajes.
Reincidencia. Existe constancia en los archivos de este Instituto Federal Electoral de que el Partido Acción Nacional con anterioridad ha sido sancionado por la comisión de conductas contraventoras a lo previsto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del código electoral federal, tal como se desprende de los siguientes expedientes:
Queja identificada con la clave JGE/QPRI/CG/001/97, resuelta en Sesión del Consejo General de 3 de junio de 1997, en la que se impuso una multa de 400 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al Partido Acción Nacional, toda que el 7 de abril de 1997 en los periódicos "El Diario de México", "La Jornada", "El Nacional", "Reforma" Y "Excelsior", se publicaron unas notas relativas al acto de inicio oficial del registro de los candidatos a cargos de elección popular del PAN, en las que se hacía alusión a que en dicho acto el entonces Presidente del CEN del PAN señaló que: “…los bienes del candidato a la Jefatura de Gobierno del DF postulado por el PRI "...han sido obtenidos 'lucrando con la miseria del pueblo de México', y asimismo que ha vivido 'de la deshonestidad propia y de la heredada...”, afirmaciones que se consideraron contraventoras de lo previsto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del COFIPE.
Queja identificada con el número de expediente JGE/QPRI/CG/022/2003, resuelta en sesión del Consejo General del 30 de noviembre 2007, en la que se impuso al Partido Acción Nacional la reducción del 1.79% de las ministraciones mensuales del financiamiento público por concepto de actividades ordinarias permanentes, equivalente $819,000.00, toda vez que inició una campaña publicitaria en medios de comunicación, televisivos y radiofónicos a nivel nacional en los que se denostó, denigró, calumnió la imagen del Partido Revolucionario Institucional, contratando con Televisa, S.A de C.V. y TV Azteca, S.A. de C.V., la transmisión de promocionales, los cuales, según los datos aportados por la última de las empresas mencionadas se transmitieron entre el 22 de enero y el 12 de febrero de 2003, es decir, dentro del periodo de compaña.
Al respecto, es de referirse que el Partido Acción Nacional impugnó la determinación antes señalada, misma que fue confirmada por la Sala Superior en el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-77/2005.
Reiteración de conductas. Cabe mencionar, que para esta autoridad electoral, no pasa desapercibido el hecho de que, durante el proceso federal electoral de 2005-2006, se interpusieron denuncias por hechos similares en contra del Partido Acción Nacional, en razón de que se difundieron promocionales que los denunciantes estimaron que eran contrarios a lo previsto en los artículos 38, apartado 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del código federal electoral vigente en ese momento, incoándose los siguientes procedimientos especializados:
1) JGE/PE/PBT/CG/002/2006
2) JGE/PE/PBT/CG/004/2006
3) JGE/PE/PBT/CG/005/2006
4) JGE/PE/APM/JL/PUE/010/2006
5) JGE/PE/APM/CG/017/2006
Respecto de los anteriores procedimientos, cabe mencionar que en todos se emitieron resoluciones en las que fueron declaradas fundadas las quejas interpuestas en todos los casos en contra del Partido Acción Nacional.
Lo anterior trasciende en el resultado de la individualización del presente procedimiento, pues ello es suficiente para considerar que ha emprendido este tipo de infracciones de una manera reiterada.
Intencionalidad. Es claro que la intención del partido infractor, según se desprende de los cinco promocionales en cuestión, consistió en demeritar la imagen del entonces candidato a Presidente de la República postulado por la entonces Coalición “Por el Bien de Todos”, el C. Andrés Manuel López Obrador y con ello se quebrantó el orden jurídico en el que se debía realizar la respectiva elección.
Sistematicidad de conductas. Esta autoridad advierte que aún y cuando el contenido de los cinco promocionales en cada caso fue distinto, el mensaje que subyace en todos ellos es exactamente el mismo, y consistió en denostar la imagen pública del C. Andrés Manuel López Obrador, otrora candidato a la Presidencia de la República por parte de la Coalición “Por el Bien de Todos”, persuadiendo al electorado de que dicho ex candidato era una persona falaz, que en todo momento mentía, lo cual, decían dichos spots, era su “fuerza”, además de que era una persona irresponsable que en caso de concretar un triunfo electoral, arrastraría al conjunto social en una grave crisis de proporciones alarmantes, lo que en su momento se consideró denigratorio y desproporcionado.
El hecho de la transmisión de cinco promocionales diferentes pero con el mismo contenido subyacente, en los canales de televisión de las empresas TELEVISA S. A. de C.V. y TV Azteca S.A. de C.V., tuviera mil trescientos veinticinco impactos, y dentro de un mismo período de tiempo, que abarca los meses de mayo y junio de dos mil seis, en todo el territorio nacional, denota que la acción imputable al Partido Acción Nacional fue previamente planeada y “sistemáticamente” ejecutada, es decir, que la orden o solicitud dada a las empresas televisoras para la difusión en sus espectros comunicativos de los cinco promocionales de marras, se ejecutó de una manera organizada y regular, conforme a una planificación que obedece a una finalidad, que en su momento era denostar a la persona antes mencionada.
Lo anterior se observa del análisis realizado por esta autoridad, visible en el rubro de “Circunstancias de tiempo y lugar”, en donde se advierte que los cinco promocionales de mérito se transmitieron de manera concomitante, durante los meses de mayo y preponderantemente en junio de dos mil seis, situación que denota la intención de someter a los espectadores a una acción mediática continua para influenciarlos en cuanto a la forma como debían percibir al C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato a la Presidencia de la República por la Coalición “Por el Bien de Todos”.
Consecuentemente, la infracción debe considerarse de tipo sistemático, lo que será tomado en consideración al momento de establecer los parámetros de gravedad de la conducta imputada al partido denunciado.
Calificación de la infracción. Conforme con lo que precede, atendiendo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar, que los cinco promocionales registraron 1325 impactos, fueron difundidos en el medio de comunicación de mayor capacidad para influir en el electorado, como lo es la televisión; así como la reincidencia, la reiteración y la sistematicidad de la conducta; la infracción debe considerarse como grave de tipo mayor, toda vez que como se refirió en párrafos que anteceden, el partido denunciado preparó una acción para difundir de manera sistemática, los cinco promocionales que fueron objeto del procedimiento especializado JGE/PE/PBT/CG/018/2006 así como de otros promocionales en contra de las coaliciones “Por el Bien de Todos” y “Alianza por México” que fueron materia de otros procedimientos especializados que también quedaron precisados en parágrafos anteriores, lo que evidencia reiteración en cuanto a la comisión de esta infracción por parte del partido denunciado; contraviniendo en esos términos lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de la legislación electoral federal vigente al momento de los hechos.
Incumplimiento a una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral. En adición a lo anterior, como circunstancia que agrava la sanción correspondiente, debemos tomar en cuenta, el incumplimiento en que incurrió el Partido Acción Nacional, respecto de la orden que, el día veintisiete de junio del año dos mil seis, le dio el Consejo General de este Instituto, en el Décimo resolutivo de la resolución emitida dentro del expediente número JGE/PE/PBT/CG/018/2006, para que en lo sucesivo se abstuviera de difundir cualquier publicidad que contuviera elementos similares a los que fueron declarados contraventores de la normatividad electoral; toda vez que, de acuerdo con la información remitida por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, se advierte que el promocional identificado como “Nuevo Modelo-López Portillo”, se siguió transmitiendo el día veintiocho de junio de dos mil seis, es decir, durante un día posterior al de la orden para que se suspendiera la difusión en cuestión, circunstancia que ocasiona que la gravedad de la infracción revista el carácter de mayor.
Determinación del tipo sanción que debe imponerse de acuerdo a la gravedad mayor de la presente infracción. En este sentido, es necesario tomar en cuenta que las sanciones que se pueden imponer al partido político infractor, se encuentran especificadas en el artículo 269, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, las cuales son:
a) Amonestación pública;
b) Multa de cincuenta a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
c) Reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda por el período que señale la resolución;
d) Supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda por el período que señale la resolución;
e) Negativa del registro de las candidaturas;
f) Suspensión de su registro como partido político o agrupación política, y
g) La cancelación de su registro como partido político o agrupación política.
Es importante destacar que si bien la sanción administrativa debe tener como una de sus finalidades el resultar una medida ejemplar, tendente a disuadir la posible comisión de infracciones similares en el futuro, no menos cierto es que en cada caso debe ponerse particular atención en las circunstancias objetivas de modo, tiempo y lugar, así como en las condiciones subjetivas, a efecto de que las sanciones no resulten inusitadas, trascendentales, excesivas, desproporcionadas o irracionales, o por el contrario, insignificantes o irrisorias.
Efectivamente, mientras que una determinada conducta puede no resultar grave en cierto caso, atendiendo a todos los elementos y circunstancias antes precisados, en otros casos, la misma conducta puede estar relacionada con otros aspectos, como puede ser un beneficio o lucro ilegalmente logrado, o existir un determinado monto económico involucrado en la irregularidad, como puede darse en el caso de la revisión de informes anuales y de campaña, o un procedimiento administrativo sancionador electoral relacionado con una queja en contra de un partido político por irregularidades derivadas del manejo de sus ingresos y egresos, de tal forma que tales elementos sea necesario tenerlos también en consideración, para que la individualización de la sanción sea adecuada.
En el caso a estudio, esta autoridad estima que las hipótesis previstas en los incisos a) y b) del catálogo sancionador (amonestación pública y multa) incumplirían con las finalidades señaladas para inhibir la realización de conductas como la desplegada por la otrora coalición denunciada, en tanto que las señaladas en los incisos d) a g) pudieran considerarse excesivas, dadas las circunstancias en las que se cometió la falta.
En consecuencia, toda vez que la infracción se ha calificado como grave mayor, y no se advierten circunstancias que justifiquen la imposición de una amonestación pública o una multa, esta autoridad estima que lo procedente es aplicar al Partido Acción Nacional la reducción de sus ministraciones, porque en caso de no hacerlo así, sería posible que no se inhibiera la conducta para próximos procesos, toda vez que dicho instituto político podría estimar que el beneficio obtenido por la difusión de este promocional es mayor al detrimento que podría sufrir en su financiamiento.
Así las cosas, teniendo en cuenta la gravedad de la falta, así como las circunstancias particulares que se dieron en el caso concreto, como se ha explicitado previamente, la sanción que debe aplicarse al partido infractor en el caso concreto es la prevista en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, consistente en una reducción de ministraciones, misma que, sin ser demasiado gravosa para el patrimonio de ese partido político, sí sea significativa, a efecto de disuadir la posible comisión de conductas similares en el futuro.
Dicho lo anterior, la sanción que corresponde al Partido Acción Nacional es una reducción de ministraciones equivalente al 2.281% (redondeado al tercer decimal) de su financiamiento público por concepto de actividades permanentes para el año 2008, que asciende a la cantidad de $16,100,000.00 (DIECISÉIS MILLONES CIEN MIL PESOS 00/100 M.N.), dicho porcentaje deberá descontarse en parcialidades de seis meses.
Dada la cantidad que se impone como reducción de ministraciones al Partido Acción Nacional, comparada con el financiamiento que recibe de este Instituto Federal Electoral para el presente año, para cumplir con sus obligaciones ordinarias, se considera que no se afecta su patrimonio, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo CG10/2008 aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el día veintiocho de enero del presente año, se advierte que el Partido Acción Nacional recibirá para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes la cantidad de $705,695,906.49 (Setecientos cinco millones, seiscientos noventa y cinco mil novecientos seis pesos con cuarenta y nueve centavos en M. N.), por consiguiente la sanción impuesta no es de carácter gravoso en virtud de que la cuantía líquida de la misma apenas representa el 2.281% (redondeado al tercer decimal) del monto total de las prerrogativas por actividades ordinarias permanentes correspondientes a este año y toda vez que el importe total de la misma, habrá de ser deducido de las siguientes seis ministraciones mensuales que por dicho concepto habrá de recibir el partido en cita, una vez que la presente resolución haya quedado firme, lo que de ninguna manera podría considerarse significativo, o bien, obstaculizador para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales impuestos a dicho instituto político.
En consecuencia, se considera que la reducción de ministraciones impuesta no es gravosa para el instituto político denunciado.
En atención a los antecedentes y consideraciones vertidos, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, párrafos 1 y 2; 109, párrafo 1 y 366, párrafos 4, 5, 6, 7 y 8 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 118, párrafo 1, incisos h), w) y z) del ordenamiento legal en cita, este Consejo General emite la siguiente:
R E S O L U C I Ó N
PRIMERO. Se declara fundado el procedimiento administrativo sancionador incoado en contra del Partido Acción Nacional, en términos de lo dispuesto en el considerando 5 de la presente determinación.
SEGUNDO. Se impone al Partido Acción Nacional una reducción de ministraciones por un equivalente a $16,100,000.00 (DIECISÉIS MILLONES CIEN MIL PESOS 00/100 M.N.), en los términos previstos en el considerando 5 de esta resolución.
TERCERO. En términos del artículo 355, párrafo 7 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente a partir del quince de enero de dos mil ocho, el monto de la sanción antes referida será deducido de las siguientes seis ministraciones mensuales del financiamiento público que por concepto de actividades ordinarias permanentes reciba el Partido Acción Nacional, una vez que esta resolución haya quedado firme.
CUARTO. Notifíquese personalmente la presente resolución.
QUINTO. En su oportunidad archívese el presente expediente, como asunto total y definitivamente concluido.
…”
SÉPTIMO. Inconforme con tal determinación, mediante escrito presentado el veintinueve de mayo de dos mil ocho, el Partido Acción Nacional, por conducto de Roberto Gil Zuarth, en su carácter de representante propietario acreditado ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, interpuso recurso de apelación, haciendo valer los siguientes motivos de disenso:
“EXPRESIÓN DE AGRAVIOS
PRIMER AGRAVIO
Indebida fundamentación
Violación del principio de aplicación de la ley más favorable
De acuerdo al artículo 6 y 7 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la libertad de expresión y de imprenta se define en los siguientes términos:
(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)
Artículo 6.- La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley (...)
Artículo 7.- Es inviolable el derecho de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o autores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más y límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento de delito (...)
De la lectura de los artículos precedentes se desprende que la libertad de expresión y de imprenta se encuentra lejos de carecer de límites. Por el contrario, el texto constitucional detalla específicamente cada uno de ellos.
a) En lo que se refiere a la libertad de expresión, se identifican los siguientes límites en relación a la manifestación de ideas:
1. Cuando se ataque a la moral.
2. Cuando ataque los derechos de terceros.
3. Cuando provoque algún delito.
4. Cuando perturbe el orden público.
b) En lo que se refiere a la libertad de imprenta se identifican las siguientes limitaciones:
1. Ataque o falta de respeto a la vida privada.
2. Ataque a la moral.
3. Alteraciones a la paz pública.
4. Cuando perturbe el orden público
En ambos casos los límites a la libertad de expresión y de imprenta se encuentra tasados y detallados específicamente por la Constitución, por lo que sólo con base en una ley podrán limitarse, en virtud de que se encuentran en juego valores jurídicos que la sociedad desea preservar.
En esta tónica, el artículo 41, apartado C) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en refuerzo de la libertad de expresión prescribe limitantes adicionales, que se configuran como el límite de límite o, en otras palabras, cláusula reforzada en relación a la manifestación de ideas en materia electoral. Siendo conducente:
Artículo 41.- (...)
Apartado C.- En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán de abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
En este rubro, los tratados internacionales contribuyen a la configuración de las limitantes de la libertad de expresión, siendo conducente:
Declaración Universal de los Derecho Humanos de 1948
Artículo 19
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (ONU)
Artículo 19
(…)
2 Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesaria para:
a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;
b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 (OEA)
Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o
b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías a medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.
En este sentido, la libertad de expresión da lugar a dos vertientes obligaciones, entendidas en los siguientes términos:
Obligaciones | Negativa | Libertad: No inferir sin justificación legítima, proporcional y estrictamente necesaria en razón de los fines. No censura previa. |
Positiva | Protege la investigación e información. Facilitar o posibilitar formación de opinión pública en una sociedad democrática. |
Así las cosas, en el plano electoral la libertad de expresión encuentra como principal eje el libre intercambio de ideas que tiene por objeto permitir las condiciones adecuadas para la adopción de decisiones colectivas, debiendo encontrar como correlato las siguientes condiciones:
El establecimiento de limitantes sólo a partir de la ley.
No intromisión en la esfera del individuo.
Prohibición de la censura previa directa o indirecta
No sujeta a inquisición judicial o administrativa
En este tenor, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su resolución sobre las acciones de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada 46/2006, promovidas por el Partido Acción Nacional y Convergencia respectivamente, en contra de la reforma electoral zacatecana señaló:
“... en el caso de los partidos políticos, la expresión y difusión de ideas con el ánimo no ya de informar, sino de convencer, a los ciudadanos con objeto no sólo de cambiar sus ideas sino incluso sus acciones, es parte de las prerrogativas como personas jurídicas y se relaciona con las razones que justifican su existencia misma”
Esto es, la libre y desinhibida expresión de las ideas es indispensable para la formación de la opinión pública. El discurso político tiene una posición estratégica en el proceso por el que la opinión pública se forma en el marco funcional de la democracia representativa. De ahí que cuando se trata de contenidos y debates políticos, la libertad de expresión asuma una posición de prevalencia con respecto a otros derechos. Si los partidos son, de acuerdo a su naturaleza jurídica, entidades de interés público, son en consecuencia los agentes que encauzan el discurso político, los límites a la libertad de expresión de éstos se sujetan a condiciones muy exigentes.
No es óbice señalar que se trata de un criterio vinculante para esta autoridad, en virtud a lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional que en lo conducente establece:
ARTÍCULO 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales.
Es de llamar la atención que la resolución CG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo de la Sesión Ordinaria del Consejo General celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho, se avoquen a la cita en forma prolija de sentencias del Tribunal Electoral. Sin embargo, habrá que hacer notar que la sentencia en cuestión dejo materialmente sin efectos a esos precedentes, e introdujo un nuevo marco de referencia de enjuiciamiento de la libertad de expresión en los contenidos político-electorales. Al obviar ese nuevo marco de interpretación objetiva, los proyectos adolecen de un vicio insuperable, vicio que se convertirá en violación flagrante y directa de la Constitución en caso de la aprobación de las resoluciones referidas.
Sucede que en la sentencia referida, la Corte introdujo al ordenamiento jurídico la regla de escrutinio estricto y la regla de presunción a favor de la libertad de expresión, señalando:
“Respecto de los límites destinados a hacerse valer por medios distintos a la censura previa, en forma de exigencia de responsabilidad, entran en juego el resto de las condiciones constitucionalmente establecidas, que la redacción de la Constitución Federal obliga a interpretar de modo estricto”.
Siguiendo esta línea argumentativa la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que no es constitucionalmente viable en nuestro país es que los límites a la libertad de expresión se hagan valer mediante un esquema que permita a una autoridad decidir discrecionalmente qué mensaje es legítimo y qué no lo es. Está constitucionalmente prohibido, dice el Alto tribunal, que el debate político electoral se sujeta a reglas definidas de manera voluntariosa por parte de la autoridad.
En este orden de ideas, algunos autores se han referido en los siguientes términos entorno a la libertad de expresión:
“La libertad de expresión no es una libertad más que pueda ponerse en la balanza al lado de otras libertades posibles para pesarla y contrapesarla con ellas, prevaleciendo en unos casos y quedando limitada en otros ... No es una entre las libertades sino el fundamento de todo el orden político” Alexander Meiklenjohn (1948)
“No hay manera de condenar determinadas ideas que imputarlas como crímenes. Un crimen es un crimen y una opinión no es un crimen, al margen de la influencia que se le impute. Prohibir un discurso aduciendo que puede resultar nocivo o chocante significa despreciar a quienes lo reciben y suponerles no aptos para rechazarlo como aberrante o innoble”. Raoul Vaneigem (2006).
Sirva para reforzar y determinar los límites de la libertad de expresión la cita de las siguientes tesis:
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIONES DE SU CONTENIDO”. (Se transcribe).
“LIBERTAD DE EXPRESION”. (Se transcribe).
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LOS ARTÍCULOS 6o. Y 7o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECEN DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ESTADO DE DERECHO”. (Se transcribe).
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN. SUS LÍMITES”. (Se transcribe).
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN, EL ARTÍCULO 55, NUMERAL 2, PRIMERA PARTE, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE ZACATECAS, VIOLA ESE DERECHO FUNDAMENTAL”. (Se transcribe).
“LIBERTADES DE EXPRESIÓN E IMPRENTA Y PROHIBICIÓN DE LA CENSURA PREVIA”. (Se transcribe).
“CENSURA PREVIA, SU PROHIBICIÓN COMO REGLA ESPECÍFICA EN MATERIA DE LÍMITES A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN”. (Se transcribe).
En este tenor el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales consonancia con el principio de taxatividad establece una serie de parámetros sancionatorios objetivos en relación a la difusión de propaganda política o electoral, los cuales encuentran actualización en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código comicial.
Huelga decir, que el principio de taxatividad impone la obligación que para aplicar una sanción debe existir una ley exactamente aplicable a la conducta de que se trate. En este sentido, debe ser posible extraer un elemento cualitativo, esto es, que los textos que contengan normas sancionadoras que describan claramente las conductas que están regulando y las sanciones que se pueden aplicar a quien las realicen.
Es así, que la taxatividad es una especie del principio de legalidad y tiene por objeto preservar la certeza jurídica y la imparcialidad en la aplicación de las leyes. Al respecto, Luigi Ferrajoli se refiere al principio de taxatividad en los siguientes términos:
Este principio... puede ser caracterizado corno una regla semántica metalegal de formación de la lengua legal que prescribe al legislador penal: a) que los términos usados por la ley para designar las figuras del delito sean dotados de extensión determinada, por donde sea posible su uso como predicados “verdaderos de los” hechos empíricos por ellos denotados; b) que con tal fin sea connotadas su intensión con palabras no vagas no valorativas, sino lo más claras y precisas posibles; c) que, en fin, sean excluidas de la lengua legal las antinomias semánticas o cuando menos sean predispuestas con normas para su solución. De ahí se sigue, conforme a esta regla, que la figuras abstractas de delito deben ser connotadas por la ley mediante propiedades o características esenciales idóneas para determinar su campo de denotación o de aplicación) de manera exhaustiva, de forma que los hechos concretos que entran allí sean denotados por ellas en proposiciones verdaderas y de manera exclusiva, de modo que tales hechos no sean denotados también en proposiciones contradictorias por otras figuras del delito connotadas por normas concurrentes.
En el plano internacional, en relación al principio de taxatividad el Tribunal Constitucional Español ha sostenido que la “norma punitiva aplicable ha de permitir con suficiente con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracciones y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa.
De igual forma, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que “Una norma no puede ser considerada ley a menos que este formulada con suficiente precisión para permitir al ciudadano regular su conducta: debe ser capaz -con asesoramiento si es necesario- prever en un grado razonable dadas las circunstancias, las consecuencias que pueden derivarse de una determinada acción.
En el mismo sentido, la Corte de los Estados Unidos ha hecho valer la doctrina de la nulidad por vaguedad para asegurar un estándar mínimo de calidad en la legislación penal, considerando que una norma vaga es contraria a la Constitución norteamericana.
No obstante, la autoridad en senda resolución CG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo de la Sesión Ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho, realiza una individualización de la sanción a partir del artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, reformado en 1996, en desmedro del Decreto de 14 de enero que expide un nuevo Código comicial causando perjuicio a este instituto político y contraviniendo el principio de aplicación de la ley más favorable. Esta afirmación se sustenta en lo siguiente:
1. El artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, reformado en 1996, establecía lo siguiente:
Artículo 38.- Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:
(…)
p) Abstenerse de cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se utilice durante las mismas.
En estos términos, es plausible identificar la existencia de 4 sujetos y 6 tipos de conductas, estableciendo un universo de 24 parámetros condenatorios de los cuales se dan cuenta en la siguiente matriz:
| Ciudadanos | Instituciones públicas | Partidos políticos | Candidatos |
Diatriba | 1 | 2 | 3 | 4 |
Calumnia | 5 | 6 | 7 | 8 |
Infamia | 9 | 10 | 11 | 12 |
Injuria | 13 | 14 | 15 | 16 |
Difamación | 17 | 18 | 19 | 20 |
Denigrar | 21 | 22 | 23 | 24 |
2. En términos, del Decreto por el cual se expide el nuevo código Comicial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 2008, se reforma el artículo 38, párrafo 1, inciso p) para quedar corno sigue:
Artículo 38.-
1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:
p) Abstenerse, en su propaganda político o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. Las quejas por violaciones a estos preceptos serán presentadas en la secretaría ejecutiva del Instituto, la que instruirá un procedimiento expedito de investigación en los términos establecidos en el libro Séptimo de este Código. En todo caso, al resolver sobre la denuncia se observará lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 6 de la Constitución.
Ahora bien, de la lectura del artículo precedente se distingue la existencia de 3 sujetos y 2 tipos de conducta, dando lugar a un universo 6 parámetros sancionatorios de los cuales se da cuenta en la siguiente matriz:
| Instituciones | Partidos políticos | Personas |
Denunciar | 1 | 2 | 2 |
Calumniar | 4 | 5 | 6 |
3. Del análisis de los cuadros precedentes que especifican el universo de parámetros sancionatorios prescrito por el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del año 1990, reformado en 1996 y el publicado el 14 de enero de 2008 en el Diario Oficial de la Federación se observa una reducción de 24 a 6 conductas sancionatorias.
De tal forma, el parámetro de enjuiciamiento se restringió, por lo cual resulta ilegal que la autoridad pretenda sancionar a este instituto político a partir del catálogo de conductas prescrito en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del año 1990, reformado en 1996 y el publicado el 14 de enero de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.
Es de explorado derecho que aceptar tal situación se estaría contraviniendo el principio de aplicación de la ley más favorable, ya que los parámetros de enjuiciamiento del anterior Código comicial resulta más amplio y gravoso que el actual, por lo que la autoridad debe decretar la revocación de la sanción de las resolución GG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo de la Sesión Ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho.
A fin de otorgar mayores elementos de convicción a esta autoridad, se procede a la definición y explicación del principio de aplicación de la ley más favorable, el cual encuentra correlato tanto en el artículo 56 Código Penal Federal y 553 del Código Federal de Procedimientos Penales, así como en criterio jurisprudencial sostenido por el máximo órgano de decisión jurisdiccional, a saber, la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
No es óbice, advertir que si bien se trata de principios generales que inspiran el derecho penal, se admite puedan ser extrapolados al ámbito del derecho administrativo sancionador, siempre y cuando se atienda a sus particularidades. En ambos casos es plausible identificar el ejercicio de la potestad punitiva del Estado.
En estos términos, el artículo 56 del Código Penal Federal y el 553 del Código Federal de Procedimientos Penales, se establece lo siguiente:
(Código Penal Federal)
Artículo 56.- Cuando entre la comisión de un delito y la extinción de la pena o medida de seguridad entrare en vigor una nueva ley, se estará a lo dispuesto en la más favorable al inculpado o sentenciado. La autoridad que este conociendo del asunto o ejecutando la sanción, aplicará de oficio la ley más favorable. Cuando el reo hubiese sido sentenciado al término mínimo o al término máximo de la pena prevista y la reforma disminuya dicho término, se estará a la ley más favorable. Cuando el sujeto hubiese sido sentenciado a una pena entre el término mínimo y el término máximo, se estará a la reducción que resulte en el término medio aritmético conforme a la nueva norma.
(Código Federal de Procedimientos Penales)
Artículo 553.- El que hubiese sido condenado por sentencia irrevocable y se encuentre en los casos de conmutación de sanciones o de aplicación de ley mas favorable a que se refiere el Código penal, podrá solicitar de la autoridad jurisdiccional o del poder ejecutivo, en su caso, la conmutación, la reducción de pena o el sobreseimiento que procedan, sin perjuicio de que dichas autoridades actúen de oficio y sin detrimento de la obligación de reparar los daños y perjuicios legalmente exigibles.
Del mismo modo, resultada ilustrador la cita de la siguiente tesis:
“REDUCCIÓN DE LA PENA. LA APLICACIÓN DE LA LEY MÁS FAVORABLE AL REO, AUN CUANDO YA ESTÉ EN EJECUCIÓN LA SENTENCIA, CORRESPONDE A LA AUTORIDAD JUDICIAL (LEGISLACIÓN FEDERAL)”. (Se transcribe)
Es a partir del principio de la aplicación de la ley más favorable que se advierte a esta autoridad que ante la reducción de los parámetros de enjuiciamiento los promocionales materia de senda resolución CG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo de la Sesión Ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho, deben ser juzgadas a partir del actual artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales y al no actualizarse las hipótesis normativas en el artículo de mérito como se explicará en un segundo agravio del presente escrito la autoridad debe proceder a su revocación.
Por otro lado, la autoridad pretende aplicar el parámetro de enjuiciamiento anterior, esto es, el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, reformado en 1996, a partir de la aplicación del artículo 4 transitorio del actual Código comicial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 2008, que al respecto señala:
(Artículos Transitorios Código de Instituciones y Procedimientos Electoral, publicado 14-01-08)
CUARTO.- Los asuntos que se encuentran en trámite a la entrada en vigor del presente Decreto; serán resueltos conforme a las normas vigentes al momento del inicio.
Sin duda, la autoridad denota una falta de pulcritud al momento de aplicar criterios de jerarquía normativa, ya que de aceptar aplicar el artículo cuarto transitorio del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para resolver el parámetro de enjuiciamiento aplicable de los promocionales materia de senda resolución CG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo de la Sesión Ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho, estaría desatendiendo reformas de carácter constitucional y legal, aprobadas con fecha 13 de noviembre de 2007 y 14 de enero respectivamente en materia electoral.
En esta tesitura, el artículo 41, base C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no sólo tiene una jerarquía normativa superior al artículo cuarto transitorio del Código comicial, sino también debe entenderse que en su entrada en vigor se entiende referida a la disposiciones constitucionales prescritas por el Constituyente de 1917, en caso contrario, nos enfrentaríamos a un problema de temporalidad entre las distintas normas dispuestas sistemáticamente en nuestra Constitución Política, debiéndose agregar que el artículo en comento establece claramente que los parámetros de enjuiciamiento se circunscribirán a que los partidos políticos deberán abstenerse de difundir en su propaganda política o electoral de expresiones que denigren a la instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas, lo cual es ratificado por el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente.
En apoyo de lo anterior sirva la cita de la siguiente tesis:
“REFORMAS CONSTITUCIONALES. CUANDO RESTRINGEN ALGÚN DERECHO DE LOS GOBERNADOS, LAS AUTORIDADES CONSTITUIDAS DEBEN APLICARLAS SUJETÁNDOSE AL ÁMBITO TEMPORAL DE VALIDEZ QUE EL PODER REVISOR LES FIJÓ”. (Se transcribe).
Dicho lo anterior, la autoridad debe proceder a la aplicación de la ley más favorable en favor de este instituto político, ya que de otra manera estaría avalando la imposición de sanciones a partir de un parámetro de enjuiciamiento contrario a la reformas de carácter constitucional y legal en materia electoral, publicadas en el Diario Oficial de la federal el 13 de noviembre de 2007 y 14 de enero de 2008 respectivamente.
Segundo agravio
Indebida motivación
Violación al principio legalidad y de estricto derecho en la aplicación de sanciones
Aun suponiendo sin conceder que resulta aplicable el parámetro de enjuiciamiento previsto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del año 1990, reformado en 1996, la autoridad en ningún momento encuadra los promocionales materia de senda resoluciones CG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo .de la Sesión Ordinaria del Consejo General del Instituto federal Electoral celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho, dentro de las conductas tipificadas como: a) diatriba, b) calumnia, c) infamia, d) injuria, e) difamación y; f) denigrar.
Por el contrario, la autoridad a partir de consideraciones subjetivas cede frente a un derecho a la simpatía política mientras que en instrumentos jurídicos internacionales y nacionales se establecen como límites a la libertad de expresión: a) La dignidad de la persona, b) La seguridad nacional, c) El orden público y d) La salud, señalando al respecto:
“... se estima que la entidad política denunciada trastocó el principio de celebración de elecciones pacíficas.
Lo anterior, en virtud de que el contenido de los promocionales de mérito, tuvieron como finalidad generar antipatía en la ciudadanía respecto del candidato al cargo de Presidente de la República, postulado por la coalición “Por el Bien de Todos”, lo que se presume generó un distanciamiento entre los electores que optaban por esa fuerza política frente a otros que compartían una diversa ideología o interés particular”
Esta situación resulta contra-intuitiva, resulta por demás curioso que las campañas electorales se circunscriban a la simpatía o antipatía que pueda manifestarse en contra de un candidato, quedando prohibido señalar los defectos de carácter de los competidores y las deficiencias de sus ofertas políticas, para no distanciar a los electores del adversario.
Aun más el principio de taxatividad exige a la autoridad al momento de aplicar una sanción la existencia de una ley exactamente aplicable a la conducta de que se trata. En caso contrario, en otros latitudes se adoptado medidas drásticas para impedir este tipo de situaciones, por ejemplo, la Corte de los Estados Unidos ha hecho valer la doctrina de la nulidad por vaguedad para asegurar un estándar mínimo de calidad en la legislación penal, considerando que una norma vaga es contraria a la Constitución norteamericana.
Adicionalmente, cabe señalar que la manifestación de ideas entorno a los funcionarios públicos, en el caso que se considere perniciosa, se entenderá dirigida a su vida privada y no a su vida pública. Al respecto resulta ilustrativa la siguiente tesis:
“PRENSA, DELITOS COMETIDOS POR MEDIO DE LA”. (Se transcribe).
Por otro lado, como ya se detalló en el primer agravio del presente escrito el parámetro de enjuiciamiento aplicable se encuentra referido al actual Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado el 14 de enero de 2008, en virtud de cual es posible verificar un universo sancionatorio de 6 conductas. Estas conductas cuando se refieren a personas encuadran en el tipo de la calumnia.
En estos términos, resulta conducente definir calumnia, entendida como “delito o falta consistente en la imputación a alguien de un hecho o cualidad en menoscabo de su fama o estimación”.
Es así, que en el caso de los promocionales materia de la resolución CG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo de la Sesión Ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho, en ningún momento se observa la imputación de algún delito, por el contrario se advierte una manifestación de las ideas que se mueve en el ámbito de las preferencias, que por ser de carácter subjetivo no son susceptibles de ser sancionados.
Asimismo, como se explicó la manifestación de ideas y opiniones en el caso de funcionarios públicos o candidatos se encuentra referida al ámbito de su vida privada y no al ámbito de su vida pública, por demás susceptible de la crítica propia del fragor político.
Con base en lo anteriormente expuesto, se solicita a esta Sala Superior que revoque la resolución CG269/2008, contenida en el punto 17.55 del Acuerdo de la Sesión Ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral celebrada el pasado veintitrés de mayo de dos mil ocho, en razón: Primero, la indebida fundamentación que redunda en la violación del principio de la aplicación de la ley más favorable y; segundo, la indebida motivación que se traduce en la violación al principio de legalidad y de estricto derecho en la aplicación de las sanciones.
…”
OCTAVO. Durante la tramitación del recurso de apelación, compareció con el carácter de tercero interesado, el Partido de la Revolución Democrática, por conducto de Rafael Hernández Estrada, en su calidad de representante acreditado ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
NOVENO. Por oficio número SCG/1315/2008, de cinco de junio del año en curso, el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva, remitió el original del recurso de apelación, el informe circunstanciado de ley, así como las demás constancias atinentes.
DÉCIMO. El seis de junio de dos mil ocho, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dictó acuerdo en el que ordenó integrar el expediente respectivo; registrarlo con la clave SUP-RAP-102/2008 y turnarlo a la ponencia del Magistrado Constancio Carrasco Daza, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Lo anterior, fue cumplimentado mediante oficio TEPJF-SGA-1705/08 de la propia fecha, suscrito por el Subsecretario General de Acuerdos.
DÉCIMO PRIMERO. Por auto de diecisiete de septiembre del presente año, el Magistrado Instructor admitió a trámite el recurso de apelación y, al no existir diligencias pendientes de realizar, declaró cerrada la instrucción, con lo cual los presentes asuntos quedaron en estado de dictar sentencia.
C O N S I D E R A N D O S:
PRIMERO.- Normativa orgánica y procesal aplicable. Previo al estudio del recurso de apelación, es menester precisar, que el primero de julio de dos mil ocho, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral”, el cual entró en vigor al día siguiente de su publicación.
Asimismo, en el artículo segundo de las “Disposiciones Transitorias de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral”, se establece:
“Artículo segundo.- Los casos radicados en la Sala Superior antes de la entrada en vigor de este Decreto serán sustanciados y resueltos por la misma conforme a las normas vigentes al momento de su interposición”.
En atención a lo expuesto, y tomando en consideración que la demanda que dio origen al presente recurso de apelación, se presentó por el partido político actor el veintinueve de mayo del año en curso, recibiéndose el cinco de junio siguiente en la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, resulta procedente resolver el medio de impugnación citado al rubro, conforme al texto de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, vigente a partir de mil novecientos noventa y seis y hasta el primero de julio del año que transcurre, con sus correspondientes reformas y adiciones.
SEGUNDO.- Jurisdicción y Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 4 y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación promovido por un partido político nacional, en contra de una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través de la cual, le impone una sanción por hechos que consideró constitutivos de infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
TERCERO. Requisitos formales de la demanda. Se cumplen los requisitos esenciales previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, dado que la demanda fue presentada ante la autoridad responsable; además, satisface las exigencias formales previstas en el citado precepto legal, a saber: el señalamiento del nombre del recurrente; el domicilio para oír y recibir notificaciones; la identificación del acto o resolución impugnado y la autoridad responsable; la mención de los hechos y agravios que el instituto político promovente aduce le causa la resolución reclamada, así como el asentamiento del nombre y firma autógrafa de la persona que lo interpone en nombre y representación del apelante.
Oportunidad. El recurso de apelación que se resuelve se promovió oportunamente, ya que según consta en autos, el acto impugnado fue emitido en sesión celebrada el veintitrés de mayo del año que transcurre, por tanto, el plazo de cuatro días previsto en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, transcurrió del veintiséis al veintinueve de mayo, toda vez, que al no estar en curso un proceso electoral federal, en términos del artículo 7, párrafo 2, de la invocada ley procesal federal electoral, no deben computarse los días veinticuatro y veinticinco de mayo, por ser inhábiles, al corresponder a sábado y domingo.
En ese orden de ideas, si la demanda fue presentada el veintinueve de mayo del año en que se actúa, es incuestionable que ello se hizo dentro del plazo legalmente previsto para impugnar.
Legitimación. El recurso de apelación fue promovido por el Partido Acción Nacional, esto es, por un partido político nacional; por ende, es claro que se colma la exigencia prevista en el artículo 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Interés jurídico. El Partido Acción Nacional promueve el recurso de apelación que se analiza, a fin de impugnar la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, identificado con el número CG269/2008, en la que se determinó imponerle la sanción consistente en la reducción de sus ministraciones por un equivalente a $16’100,000.00 (dieciséis millones cien mil pesos 00/100 moneda nacional), por considerar que lesiona sus derechos.
Lo anterior, evidencia que el recurrente cuenta con interés jurídico, por ser el partido político que fue sancionado con motivo del procedimiento incoado en su contra; de ahí que le asiste el derecho para controvertir la pena que estima ilegal; ello, aunado a que la vía intentada es idónea y útil, porque en el evento de que se llegara a determinar que los agravios expresados por el apelante son fundados, sería posible restituirle en el goce de las prerrogativas que aduce violadas en su perjuicio.
Personería. El medio de impugnación mencionado al rubro, fue promovido por Roberto Gil Zuarth, en su carácter de representante del Partido Acción Nacional, quien cuenta con personería suficiente para hacerlo, en términos de lo dispuesto en los artículos 13, párrafo 1, inciso a), fracción I, y 45, del ordenamiento procesal citado, en virtud de que tal representación le fue reconocida por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado, acorde con lo dispuesto en el artículo 18, párrafo 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Definitividad. Se satisface este requisito de procedibilidad, en atención a que la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante la cual se impuso la sanción de mérito al Partido Acción Nacional, no admite medio de defensa que deba ser agotado previamente a la promoción del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40, párrafo 1, inciso b), de la citada ley general de medios de impugnación.
Al estar colmados los requisitos de procedibilidad indicados, sin que la Sala Superior advierta la existencia de alguna causal de improcedencia, lo conducente es analizar y resolver el fondo de la litis planteada.
CUARTO. Agravios. En síntesis, el partido recurrente aduce como conceptos de inconformidad, que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, con el acuerdo impugnado vulnera el principio de legalidad, al realizar una indebida fundamentación y motivación, expresando en vía de inconformidad lo siguiente:
1) En relación con la indebida fundamentación y vulneración al principio de aplicación de la ley más favorable, el apelante refiere que los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagran los derechos fundamentales de libertad de expresión y de imprenta y fijando en forma tasada y detallada los límites a que se encuentran sujetos, motivo por el cual, dichas prerrogativas sólo pueden restringirse con base en una ley.
Que el artículo 41, Base III, apartado C, de la Ley Suprema, prescribe limitantes adicionales en relación con la manifestación de las ideas en materia electoral; agrega que los tratados internacionales también contribuyen a la conformación de los límites de la libertad de expresión, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y numeral 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En ese sentido, aduce que la libertad de expresión conlleva obligaciones de carácter negativo conforme a las cuales en el ejercicio de dicha prerrogativa fundamental, no es dable interferir sin justificación legítima, proporcional y estrictamente necesaria en razón de los fines, que además proscriben la censura previa. Así también, deberes de carácter positivo, que imponen proteger la investigación e información, y facilitar o posibilitar la formación de una opinión pública en una sociedad democrática.
De ese modo, el apelante sostiene que la libertad de expresión en el plano electoral, tiene por eje principal el libre intercambio de ideas, a fin de permitir la adecuada adopción en las decisiones colectivas, por lo que, debe encontrar como correlato las siguientes condiciones: a) el establecimiento de limitantes sólo a partir de la ley; b) la no intromisión en la esfera del individuo; c) la prohibición de la censura previa directa o indirecta; y, d) la no sujeción a inquisición judicial o administrativa.
Al efecto, invoca el criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada 46/2006, en el cual se señaló que: “… en el caso de los partidos políticos, la expresión y difusión de ideas con el ánimo no ya de informar, sino de convencer a los ciudadanos con objeto no sólo de cambiar sus ideas sino incluso sus acciones, es parte de las prerrogativas como personas jurídicas y se relaciona con las razones que justifican su existencia misma …”.
Así, que la libre y desinhibida expresión de las ideas como el discurso político son indispensables para la formación de la opinión pública en el marco funcional de la democracia representativa; por ende, si los partidos políticos son los agentes que encauzan el discurso político, los límites a la libertad de expresión se sujetan a condiciones muy exigentes.
Que aun cuando en la resolución impugnada se citan diversas sentencias de este órgano jurisdiccional, la responsable deja sin efectos esos precedentes; además de que a partir de la sentencia emitida por el Máximo Tribunal del País, se introdujeron las reglas de escrutinio estricto y de presunción a favor de la libertad de expresión; de ahí que la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya concluido, que no es constitucionalmente viable que los límites a ese derecho fundamental permitan a una autoridad administrativa decidir discrecionalmente qué mensaje es legítimo y cuál no.
Para reforzar lo relativo a la libertad de expresión, el apelante cita diversas tesis.
2) En distinto orden de ideas, el recurrente alega que el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, prevé una serie de parámetros sancionatorios en consonancia con el principio de taxatividad, conforme al cual, para imponer una sanción, necesariamente debe existir una ley exactamente aplicable a la conducta reprochada –para explicar dicho principio, cita criterios doctrinales y de tribunales extranjeros-; sin embargo, que la responsable realizó una individualización de la sanción a partir del mencionado precepto, fundándose en el texto del anterior código electoral federal, en desmedro del Decreto de catorce de enero de dos mil ocho, mediante el cual se expidió el nuevo código federal comicial, contraviniendo el principio de aplicación de la ley más favorable.
Afirma que ello es así, porque comparando el texto anterior y actual del citado precepto legal, se advierte que mientras el ordenamiento abrogado, identifica la existencia de cuatro sujetos –ciudadanos, instituciones públicas, partidos políticos y candidatos-, y seis tipos de conductas –diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación, denigrar-, lo cual constituye un total de veinticuatro parámetros condenatorios; en cambio, en el código vigente, únicamente se distingue la existencia de tres sujetos –instituciones, partidos políticos y personas- y dos tipos de conducta –denunciar (sic) y calumniar-, reduciéndose así a seis conductas sancionatorias.
De esa forma, sostiene, que al reducirse el parámetro de enjuiciamiento, resulta ilegal que la autoridad electoral administrativa, desconociendo el principio de aplicación de la ley más favorable –el cual explica-, sancione al apelante a partir del catálogo de conductas contenido en el abrogado código federal electoral, por ser más amplio y gravoso que el actual, y en esas condiciones, los promocionales materia de la resolución impugnada, deben ser juzgados conforme al precepto en vigor.
Que la responsable aplica el parámetro de enjuiciamiento previsto en el invocado dispositivo del código electoral sustantivo abrogado, apoyándose en el artículo cuarto transitorio del código comicial publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil ocho, el cual dispone: “CUARTO. Los asuntos que se encuentren en trámite a la entrada en vigor del presente Decreto, serán resueltos conforme a las normas vigentes al momento del inicio”.
Empero, de esa forma se soslayan los criterios de jerarquía normativa, ya que el artículo 41, base III, Apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene una jerarquía superior al invocado artículo cuarto transitorio del código electoral federal, siendo que su entrada en vigor debe entenderse referida a las disposiciones constitucionales prescritas por el Constituyente, ya que considerar lo contrario, provocaría enfrentar un problema de temporalidad entre las distintas normas dispuestas sistemáticamente en la Ley Suprema.
3) Respecto a la indebida motivación y violación a los principios de legalidad y de estricto derecho en la aplicación de las sanciones, el recurrente alega, que aun en el supuesto de que resultara aplicable el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente hasta antes de la entrada en vigor del nuevo código federal comicial, de cualquier forma, la resolución impugnada es ilegal, toda vez que la responsable omitió encuadrar los promocionales, dentro de las conductas tipificadas como: diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación y denigrar.
Esto, porque lejos de proceder conforme a lo apuntado, la autoridad electoral administrativa con base en consideraciones subjetivas, cedió frente a un derecho a la simpatía política, al sostenerse en la resolución combatida que el apelante trastocó el principio de celebración de elecciones pacíficas, en virtud de que los promocionales tuvieron por finalidad generar antipatía en la ciudadanía respecto del candidato al cargo de Presidente de la República de la otrora coalición “Por el Bien de Todos”, lo cual se presume generó un distanciamiento entre los electores que optaban por esa fuerza política frente a otros que compartían una diversa ideología, lo cuál resulta ilegal, porque en los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales se establecen como límites a la libertad de expresión: la dignidad de la persona; la seguridad nacional; el orden público y la salud.
La consideración en cuestión, en concepto del recurrente es contra-intuitiva, en cuanto a que las campañas electorales se circunscriban a la simpatía o antipatía que pueda manifestarse en contra de un candidato, prohibiéndose señalar los defectos de carácter de los competidores y las deficiencias de sus ofertas políticas, para no distanciar a los electores del adversario.
Desde otro ángulo, sostiene que conforme a los parámetros de enjuiciamiento contemplados en el código electoral actualmente en vigor, cuando las conductas se refieren a personas, encuadran en el tipo de calumnias, la cual define como “delito o falta conciente en la imputación a alguien de un hecho o cualidad en menoscabo de su fama o estimación”.
En ese sentido, aduce que en los promocionales materia de la resolución impugnada, en ningún momento se observa la imputación de algún delito, por el contrario, únicamente se advierte la manifestación de ideas que se mueve en el ámbito de las preferencias, que por ser de carácter subjetivo no son susceptibles de ser sancionadas.
Reitera su explicación acerca de que la manifestación de ideas y opiniones en el caso de funcionarios públicos o candidatos, se encuentra referida al ámbito de su vida privada y no al de su vida pública, siendo que ésta última, afirma, es susceptible de la crítica propia del fragor político.
Estudio de fondo. Previo a la elucidación de los tópicos sometidos a escrutinio jurisdiccional, la Sala Superior considera importante puntualizar, que de conformidad con el artículo 23, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, este órgano de control constitucional electoral, en el recurso de apelación debe suplir las deficiencias u omisiones en los agravios cuando puedan ser deducidos claramente de los hechos expuestos; empero, la suplencia establecida presupone la existencia de hechos de los cuales puedan derivarse claramente los agravios, o bien, que se expresen motivos de disenso aunque sea de manera deficiente.
Debe tenerse en cuenta que el vocablo "suplir" utilizado en la redacción del invocado precepto, no debe entenderse como integrar o formular agravios sustituyéndose al promovente, sino más bien, en el sentido de complementar o enmendar los argumentos deficientemente expuestos en vía de inconformidad, aunque no se contengan en el capítulo respectivo de la demanda.
Esto es, se necesita la existencia de un alegato limitado por falta de técnica o formalismo jurídico que amerite la intervención en favor del promovente por parte de la Sala Superior, para que en ejercicio de la facultad prevista en el artículo de referencia, esté en aptitud de "suplir" la deficiencia y resuelva la controversia que le ha sido planteada.
Lo expuesto no obliga a este órgano jurisdiccional a suplir la inexistencia del agravio, cuando sea imposible desprenderlo de los hechos o cuando sean vagos, generales e imprecisos, de forma tal que no pueda advertirse claramente la causa concreta de pedir; esto es así, porque si de los motivos de inconformidad en modo alguno se deriva la intención de lo que se pretende cuestionar, entonces este órgano jurisdiccional se encuentra impedido para suplir deficiencia alguna, ya que no puede comprenderse tal atribución, en el sentido de ampliar la demanda en cuanto a lo que presumiblemente pretende el demandante como ilegal, o bien, llegar hasta el grado de variar el contenido de los argumentos vertidos por el enjuiciante, traduciéndose en un estudio oficioso del acto o resolución impugnado, cuestión que legalmente está vedada a este órgano jurisdiccional.
Lo anterior hace palpable, que el principio de suplencia en la deficiencia en la expresión de los agravios tiene su límite, por una parte, en las propias facultades discrecionales de la autoridad jurisdiccional para deducirlos de los hechos expuestos y, por otra, en la circunstancias de que los planteamientos del actor sean inviables para atacar el acto impugnado, lo cual actúa cuando son especialmente generales, vagos e imprecisos, o se refieren a cuestiones ajenas a la materia de la controversia.
Dicho en otras palabras, no toda deficiencia de una demanda es susceptible de suplirse por el órgano de control de la legalidad y constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales emisoras de las determinaciones reclamadas; pues si bien, en la expresión de los agravios de ninguna manera está sujeta a una forma sacramental inamovible, en tanto que éstos pueden encontrarse en cualquier apartado del libelo inicial, también lo es que los que se hagan valer, deben ser, necesariamente, argumentos jurídicos adecuados, encaminados a destruir la validez de las consideraciones o razones que la autoridad responsable tomó en cuenta para resolver en los términos en que lo hizo, haciendo evidente que conforme con los preceptos normativos aplicables son insostenibles, debido a que sus inferencias se apartan de las reglas de la lógica, la experiencia o la sana crítica; que los hechos no fueron debidamente probados; que las pruebas se valoraron de manera indebida o hacer patente cualquier otra circunstancia que haga notorio que se contravino la Constitución o la ley por indebida o defectuosa aplicación o interpretación, o bien, porque simplemente se dejó de aplicar una disposición jurídica.
De esta forma, al expresar cada concepto de violación, el actor debe preferentemente precisar qué aspecto de la resolución impugnada le ocasiona un perjuicio o agravio a sus derechos; citar el precepto o los preceptos que considera transgredidos, y explicar, fundamentalmente, mediante el desarrollo de razonamientos lógico-jurídicos dirigidos a desvirtuar los motivos de la responsable, la causa por la cual fueron infringidos, exponiendo la argumentación que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto o resolución reclamados.
Así, de lo considerado en párrafos precedentes, se arriba a la conclusión de que los motivos de queja que no se ubiquen en el supuesto indicado, resultan insuficientes para que este órgano jurisdiccional aún en suplencia de queja, esté en posibilidad de examinar lo resuelto por la autoridad electoral administrativa al ser jurídicamente inviable analizar oficiosamente cuestiones no sometidas a decisión judicial.
En el contexto apuntado, en concepto de la Sala Superior, resulta inoperante el motivo de inconformidad identificado con el numeral 1 del resumen que antecede.
Para evidenciar con mayor nitidez la calificación apuntada, se precisa sintetizar lo sostenido medularmente por la responsable en el acuerdo combatido.
En el considerando quinto, la responsable procedió a fijar la litis, puntualizando lo siguiente: “Que al no existir cuestiones de previo y especial pronunciamiento que resolver, corresponde realizar el análisis de fondo del asunto, consistente en determinar las circunstancias particulares en las que fueron transmitidos los promocionales de referencia, mismos que fueron calificados por la autoridad administrativa electoral como contraventores del precepto establecido en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2, del código electoral federal, con el fin de que se imponga la sanción que corresponda al Partido Acción Nacional.”
En el propio considerando, sintetizó los planteamientos hechos valer por el Partido Acción Nacional, al desahogar el emplazamiento ordenado en el procedimiento administrativo sancionador.
En relación con los argumentos expresados por el citado instituto político, la autoridad electoral después de identificarlos por temas, indicó que de su contenido se apreciaba que estaban encaminados a defender la legalidad del contenido de los spots materia del procedimiento administrativo sancionador.
Al respecto, determinó que eran inatendibles los argumentos expuestos por el partido en virtud de que “la ilegalidad de las expresiones vertidas en los promocionales de referencia, ya fue determinada por el Consejo General de este Instituto al momento de resolver el procedimiento especializado identificado con la clave de expediente JGE/PE/PBT/CG/018/2006, y cuyos argumentos han quedado firmes, toda vez que dicha resolución no fue objeto de impugnación ante la H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En efecto, en el fallo de referencia se determinó que las afirmaciones contenidas en cinco promocionales, de los ocho que fueron materia de denuncia, se encontraban encaminadas a denigrar la imagen del C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, trastocando los límites de la garantía de la libertad de expresión, plasmada en el artículo 6° constitucional, y excediendo así mismo, los límites establecidos a través de los diversos criterios emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro de la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-009-2004, toda vez que se emplearon expresiones desproporcionadas, innecesarias, intrínsecamente vejatorias, carentes de veracidad y sustento, cuyo único fin es el de denigrar la imagen pública de dicha persona, contraviniéndose lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.”
A partir de que estimó que no podía ocuparse nuevamente de analizar la legalidad del contenido de los promocionales, como consecuencia de estar firme la resolución en la que se determinó que eran contraventores de los dispositivos citados, señaló que lo procedente era examinar la responsabilidad del partido denunciado en la difusión de los cinco promocionales que fueran objeto del procedimiento especializado JGE/PE/PBT/CG/018/2006.
En relación con la responsabilidad del recurrente, la autoridad administrativa sostuvo que estaba demostrada, en principio porque la difusión de esos spots, implícitamente la había reconocido el partido cuando en el referido procedimiento especializado lejos de negar su participación, defendió la legalidad de su contenido.
Asimismo, consideró que la difusión de los promocionales, se tenía por acreditada además, con base en los resultados del monitoreo televisivo practicado por la empresa IBOPE AGB, y el reporte de transmisión de T.V Azteca, S.A. de C.V.
Refirió las diversas diligencias que llevó acabo a efecto de contar con los elementos necesarios para emitir resolución, básicamente, los requerimientos formulados a las empresas TV Azteca, S. A. de C. V. y Televisa, S. A. de C. V., a efecto de que remitieran diversa información; así como la solicitud hecha a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos para que informará respecto a los spots bajo estudio.
En el propio considerando, la autoridad electoral procedió a imponer la sanción correspondiente, señalando que la individualización y calificación de la infracción la efectuaría conforme a lo previsto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente hasta el catorce de enero de dos mil ocho, atendiendo a las circunstancias particulares y relevantes que rodearon la conducta irregular; los aspectos cuantitativos y cualitativos en que se generó la infracción; la individualidad del sujeto infractor (reincidencia o si la conducta se realizó o no con el ánimo de infringir la norma legal); asimismo, indicó que para determinar la gravedad de la falta atendería a la jerarquía del bien jurídico afectado y al alcance del daño causado.
En relación con la calificación de la sanción, la responsable señaló en esencia:
- Que en principio, debía precisarse que el Partido Acción Nacional transgredió la prohibición establecida en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales abrogado.
- Agregó, que con esa prescripción el legislador pretendió fortalecer y consolidar un sistema plural y competitivo de partidos políticos, así como la equidad en las condiciones de la contienda electoral, por lo que se podía concluir, que al establecerla, tal prohibición, consideró que no sería posible avanzar en la consolidación de un sistema de partidos plural y competitivo y con apego a los principios constitucionales que debe cumplir toda elección democrática para que sea considerada válida, si se permitía que los actores políticos utilizaran diatribas, calumnias, infamias o difamación en contra de otros partidos políticos o de sus candidatos.
- Razonó, que la aludida prohibición cobra mayor relevancia durante el tiempo de campañas electorales, toda vez que durante ese periodo el debate político es mucho más intenso, razón por la cual en el artículo 186, apartado 2 del cuerpo normativo en cita, también se establece la prescripción de utilizar ese tipo de expresiones en el contenido de la propaganda política.
- Que los bienes jurídicos tutelados por los preceptos antes señalados, consisten en el sano desarrollo del proceso electoral y la equidad en la contienda, basada en la exposición de las ideas que permitan a la ciudadanía decidir entre una u otra de las opciones políticas existentes, y lograr que el electorado emita un voto razonado; de ahí que los partidos políticos deben abstenerse de utilizar cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y, en específico, en el contenido de la propaganda política que se utilice durante éstas.
- Por lo que hace a la jerarquía de tales bienes, sostuvo que dicha prohibición fue incluida con la finalidad de que exista un funcionamiento armónico de la vida democrática, debiendo tenerse mayor cuidado durante el desarrollo de un proceso comicial, toda vez que en ese tiempo el debate político aumenta.
- Que el efecto de la infracción administrativa consistió en causar un descrédito o descalificación de la otrora coalición “Por el Bien de Todos”, afectando negativamente su imagen frente al electorado y violentando el sistema de partidos al impedir que prevaleciera el respeto en la contienda electoral.
- Que los promocionales denunciados no tenían la finalidad de dar a conocer la ideología, principios o programa de acción que postulaba el Partido Acción Nacional sino afectar la imagen de uno de sus adversarios, trastocando la calidad y civilidad de la vida democrática y la competencia electoral, lo que contribuyó a que no se diera una convivencia armónica dentro de la comunidad a la que pertenecen los partidos políticos, ni generó una crítica constructiva de cada uno de ellos, cuando los partidos políticos son uno de los pilares de la formación y desarrollo democrático de la sociedad.
- Que la difusión de los promocionales realizada por el Partido Acción Nacional, formó parte de una campaña sistemática dirigida a desacreditar frente al electorado, la imagen del C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República, postulado por la otrora coalición "Por el Bien de Todos", motivo por el cual la entidad política denunciada trastocó el principio de celebración de elecciones pacíficas, ya que los promocionales tuvieron como finalidad generar antipatía en la ciudadanía respecto del referido candidato, lo que se presume generó un distanciamiento entre los electores que optaban por esa fuerza política frente a otros que compartían una diversa ideología o interés en particular.
- Que existen elementos suficientes para afirmar que la difusión de los mensajes desplegados por el Partido Acción Nacional contribuyeron a la generación de un ambiente adverso al que debe prevalecer en una contienda equitativa, derivado de la emisión de mensajes que no aportaron propuestas que coadyuvaran al fortalecimiento de una auténtica cultura democrática que permitiera a la ciudadanía emitir un voto razonado; por el contrario, polarizaron la posición de éstos frente a una determinada opción política.
En torno a la individualización de la sanción, el Consejo General señaló que valoraría las circunstancias objetivas y subjetivas, lo que hizo, medularmente, en los siguientes términos:
- Modo. Sostuvo que los promocionales difundidos contenían afirmaciones que tenían como fin causar un daño en la imagen pública del entonces candidato a la Presidencia de la República registrado por la otrora coalición "Por el Bien de Todos", y además, tuvieron un total de mil trescientos veinticinco impactos en todo el territorio nacional a través de su difusión por la empresas Televisa y T. V, Azteca; y en relación al impacto provocado, aludió a la penetración e importancia de las transmisiones en esa clase de medios masivos de comunicación.
- Tiempo. Que de los elementos de autos, se evidencia que la transmisión de los promocionales se efectuó durante el proceso electoral federal llevado a cabo en el año dos mil seis, concretamente, en los meses de mayo y junio e incluso, el identificado como “Nuevo modelo/López Portillo” se difundió un día antes al inicio del periódico de reflexión.
- Lugar. Indicó que los promocionales se transmitieron en canales de televisión de difusión nacional, así como canales locales con difusión en Baja California, Distrito Federal, Chihuahua, Quintana Roo, Sinaloa, Jalisco, Sonora, Yucatán, San Luis Potosí, Puebla, Nuevo León, Coahuila, Veracruz y Guanajuato.
- Reincidencia. Que existe constancia en el Instituto respecto a que el Partido Acción Nacional con anterioridad ha sido sancionado por la comisión de conductas contraventoras a lo previsto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del código electoral federal, tal como se desprende de los expedientes de queja JGE/QPRI/CG/001/97, resuelta en tres de junio de mil novecientos noventa y siete; y queja JGE/QPRI/CG/022/2003, resuelta el treinta de noviembre dos mil siete.
- Que la conducta desplegada por el Partido Acción Nacional podía considerarse como reiterada, ya que los promocionales objeto del procedimiento sancionatorio fueron difundidos varias veces durante el proceso electoral, en el cual se interpusieron denuncias por hechos similares en contra del Partido Acción Nacional tal como se desprendía de cinco diversos expedientes, integrados con motivo de los procedimientos especializados cuyos números identificó, resaltando el hecho, de que en todos esos casos se emitieron resoluciones en los cuales fueron declarados fundadas las quejas.
En relación con la Intencionalidad, el Instituto consideró que el contenido de los multicitados promocionales consistió en demeritar la imagen del entonces candidato de la otrora coalición “Por el Bien de Todos”, con lo cual se quebrantó el orden jurídico que en el que se debía realizar la elección.
En relación a la sistematicidad de las conductas indicó que si bien el contenido de los promocionales era distinto, también lo era que el mensaje subyacente en todos ellos, era idéntico, al consistir en denostar la imagen del candidato al cargo de Presidente de la República postulado por la otrora coalición “Por el Bien de Todos”.
Agregó, que hacía palmaría la sistematicidad de la conducta, el hecho de que la transmisión de cinco promocionales diferentes pero con idéntico contenido subyacente, en los canales de televisión de las empresas TELEVISA, S.A. de C.V. y TV Azteca, S.A. de C.V. tuviera mil trescientos veinticinco impactos, y todos dentro del periodo de mayo y junio de dos mil seis, en todo el territorio nacional, dado que ello permitía observar una acción previamente planeada y sistemáticamente ejecutada ya que la solicitud elevada a las aludidas empresas televisivas para la difusión en sus espectros comunicativos, se ejecutó en forma organizada y regular.
Por último, señaló que el incumplimiento a una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral constituía una circunstancia que agrava la sanción correspondiente, el incumplimiento en que incurrió el Partido Acción Nacional, respecto de lo ordenado en el expediente JGE/PE/PBT/CG/018/2006, para que se abstuviera de difundir cualquier publicidad que contuviera elementos similares, y sin embargo, siguió transmitiéndolos, lo que provocaba su calificación como gravedad de carácter mayor.
Con base en lo expuesto, la autoridad electoral concluyó que era claro que la intención de la coalición infractora consistió en demeritar la imagen del entonces candidato al cargo de Presidente de la República postulado por la coalición "Por el Bien de Todos" quebrantándose el orden jurídico en que se debía realizar la elección.
Por lo anterior, el Consejo General consideró que la conducta irregular cometida por el Partido Acción Nacional debía ser objeto de sanción, tomando en cuenta la reincidencia, la reiteración de la conducta, así como la calificación de gravedad mayor, además las circunstancias particulares que se presentaron en el caso concreto (modo, tiempo y lugar), a efecto de determinar la sanción que deba imponerse, sin que ello implicara que no cumpliera con una de sus finalidades, la de disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida.
Para imponer la sanción, tomó en cuenta las especificadas en el artículo 269, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, precisando:
Que si bien la sanción administrativa tiene como una de sus finalidades disuadir la posible comisión de infracciones similares en el futuro, no menos cierto era, que en cada caso debe ponerse particular atención en las circunstancias objetivas de modo, tiempo y lugar, así como en las condiciones subjetivas, a efecto de que las sanciones no resulten inusitadas, trascendentales, excesivas, desproporcionadas o irracionales, o por el contrario, insignificantes o irrisorias.
La autoridad electoral estimó que las hipótesis previstas en los incisos a) y b) del catálogo sancionador (amonestación pública y multa) incumplirían con la finalidad de inhibir la realización de conductas como la desplegada; en tanto que las señaladas en los incisos d) a g) pudieran considerarse excesivas, dadas las circunstancias en las que se cometió la falta.
Así, tomando en cuenta que la infracción se calificó como de gravedad mayor; no advirtió circunstancias que justificaran la imposición de una amonestación pública o una multa; impuso al Partido Acción Nacional una sanción consistente en una reducción de ministraciones por un equivalente a $16,100,000.00 (Dieciséis millones cien mil pesos 00/100 M.N), con el objeto de que la sanción impuesta sea significativa, a efecto de disuadir la posible comisión de conductas similares en el futuro, considerando para ello, que dicho instituto político recibirá para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes la cantidad de $705,695,906.35 (setecientos cinco millones seiscientos noventa y cinco mil novecientos seis pesos 35/100 M.N.), de ahí que la sanción impuesta no era gravosa ya que representa solamente el 2.281% (dos punto doscientos ochenta y uno por ciento) del monto total de las prerrogativas que recibirá por actividades ordinarias permanentes correspondientes a ese año.
Sobre la base de las consideraciones de la responsable, la motivación y fundamentación expuesta torna inoperante el agravio en análisis, ya que si bien los conceptos de queja pueden tenerse por formulados independientemente de su ubicación en cierto capítulo o sección de la demanda, o de su construcción lógica, ya sea como silogismo o utilizando cualquier fórmula deductiva o inductiva, también lo es que como requisito indispensable, según se indicó, se debe expresar con claridad la causa de pedir, detallando la lesión o perjuicio que ocasiona el acto o resolución impugnado y los motivos que originaron ese agravio, para que con los argumentos expuestos por el interesado, dirigidos a demostrar la ilegalidad o inconstitucionalidad en el proceder de la autoridad responsable, la Sala Superior se ocupe de su estudio con base en los preceptos jurídicos aplicables; requisitos que como se evidenciará incumple el Partido Acción Nacional al exponer sus conceptos de violación.
En efecto, en parágrafos precedentes al realizarse la descripción sintetizada de las consideraciones medulares del acuerdo que se tilda de ilegal, quedó establecido que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, con el objeto de delimitar la materia de conocimiento del procedimiento administrativo, señaló que en relación a los promocionales denunciados su contenido había sido examinado y calificado previamente en la diversa resolución emitida por el propio órgano electoral administrativo en el procedimiento especializado número JGE/PE/PBT/CG/018/2006, instaurado en contra de dicho instituto político, en el cual se determinó que cinco de los ocho spots eran contraventores del artículo 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, decisión que además tenía el carácter de definitiva y firme, por no haberse impugnado en su oportunidad.
En ese tenor, puntualizó que se abstendría de analizar los argumentos expresados por el accionante al contestar el emplazamiento -los cuales identificó por temas-, por estar encaminados a demostrar la legalidad del contenido de los spots; sosteniendo al respecto, que tal circunstancia no constituía la litis a dilucidar en el procedimiento sancionador, en atención a que su ilegalidad había quedado determinada por esa autoridad en el aludido procedimiento especializado, de manera que al tener la decisión ahí citada la calidad de firmes, imposibilitaba ser controvertidas nuevamente en el procedimiento que resolvía, en virtud de que éste sólo tenía por objeto fijar la sanción que debía imponerse al Partido Acción Nacional por la difusión de los spots de mérito.
En este orden de ideas, con independencia de la validez intrínseca de las anteriores consideraciones, las cuales sirvieron de sustento a la responsable para estimar que únicamente debía limitarse a fijar la sanción que debía aplicarse y no así abordar el estudio del contenido de los spots, la inoperancia anunciada deviene de la circunstancia de que el partido político apelante se abstiene de controvertir eficaz y frontalmente, esos argumentos, al limitarse a señalar en vía de inconformidad, que los artículos 6 y 7 de la Constitución Federal, consagran los derechos fundamentales de libertad de expresión y de imprenta fijando sus límites; y, que el artículo 41, Base III, apartado C, del mencionado ordenamiento Supremo, prescribe limitantes adicionales en relación con la manifestación de las ideas en materia electoral.
De igual manera, el recurrente vierte una serie de consideraciones de carácter doctrinario en torno a la libertad de expresión, verbigracia, que conlleva elementos positivos y negativos; que en materia electoral permite la adecuada adopción en las decisiones colectivas y es indispensable para la formación de la opinión pública; invoca diversos artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como el criterio adoptado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada 046/2006, el cual apunta, introdujo las reglas de estricto escrutinio y de presunción a favor de la libertad de expresión, además de citar diversas jurisprudencias y tesis; empero, tales argumentos en modo alguno benefician a sus intereses, al ser insuficientes para demostrar lo ilegal del proceder del Consejo General responsable; si se tiene en cuenta que además de resultar argumentos genéricos respecto de tópicos doctrinales y normativos, omite combatir las razones externadas por el Consejo General en cuanto a la imposibilidad de pronunciarse sobre la legalidad de los spots y por tanto de la libertad de expresión, y menos aún expresa de qué forma o cómo inciden o trascienden al sentido del acuerdo reclamado, que puedan provocar su modificación o revocación.
De esta forma, si el recurrente expone ante esta instancia jurisdiccional, argumentos en los que de nueva cuenta trata de evidenciar los alcances de la multireferida libertad de expresión para justificar la legalidad de los promocionales transmitidos en radio y televisión, cuestiones que en su oportunidad hizo valer ante la autoridad electoral administrativa, la cual dejó de estudiarlos con base en las razones expuestas en párrafos precedentes, entonces, es de concluirse que los motivos de inconformidad así expresados no son susceptible de ser analizados por esta Sala, al no estar dirigidos, según se indicó, a poner de relieve el porqué la responsable estaba compelida a examinar el tópico relativo a la libertad de expresión en relación a los promocionales que estimó ilegales y no solamente avocarse a determinar la sanción que resultara procedente, por ser esta última consideración la que en todo caso le pudo haber generado perjuicio por constituir uno de los razonamientos torales del acuerdo combatido, tendente a centrar la materia de resolución.
En este orden de ideas, la finalidad perseguida con los agravios no se satisface con la cita de preceptos legales y criterios de jurisprudencia que se estimen aplicables, así como con la exposición de aspectos doctrinarios, cuando no se expone la manera en que repercuten en la determinación que se aduce contraria a derecho, o bien, se refieren a cuestiones diversas o ajenas a las que sustentan la resolución combatida; de ahí que resulten insuficientes las alegaciones vertidas por el accionante para tener por demostrado que la responsable actuó en contravención al principio de legalidad electoral a que debe sujetar su actuación.
Evidenciada la inoperancia del disenso que antecede, se procede al estudio del motivo de inconformidad sintetizado en el numeral 2 de la reseña de agravios, en el cual se sostiene medularmente por el apelante, que la resolución impugnada vulnera el principio de aplicación de la ley más favorable, al haberse soslayado que el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, actualmente en vigor, contempla un menor número de parámetros condenatorios de los previstos en el texto anterior de dicha disposición.
Resulta oportuno precisar que con apoyo en lo dispuesto en el artículo cuarto transitorio del Decreto mediante el cual se aprobó el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como del principio tempus regit actum –el cual refiere que los delitos se juzgarán de acuerdo con leyes vigentes en la época de su realización-, la autoridad responsable estimó que el procedimiento administrativo sancionador seguido en contra del partido político apelante con motivo de los spots transmitidos durante el proceso electoral federal 2005-2006, debía ser resuelto conforme a las normas sustantivas vigentes en el momento en que se concretaron los hechos denunciados; es decir, que era de aplicarse el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente hasta el catorce de enero de dos mil ocho.
En relación con esa determinación, el instituto político recurrente aduce que el Consejo General del Instituto Federal Electoral indebidamente fundó su decisión en el abrogado código federal comicial, cuando con base al principio de aplicación de la ley más benéfica, debió atender a las disposiciones del código federal electoral actualmente en vigor, toda vez que en éste se redujeron los parámetros condenatorios.
Establecido lo anterior, es menester destacar que en la especie, no se encuentra a debate que los promocionales objeto de la sanción reclamada, se trasmitieron durante el proceso electoral 2005-2006, ya que y en torno a ese particular, el partido político inconforme ningún cuestionamiento endereza al respecto.
Por el contrario, los agravios expresados están dirigidos a demostrar que la responsable soslayó el principio de aplicación de la ley más favorable, lo cual significa, su implícito reconocimiento respecto a que los hechos acaecieron durante la temporalidad de otra norma; sin embargo, aun cuando esto es así, el recurrente estima que el caso debió juzgarse al amparo de una nueva disposición, en virtud de reportarle, desde su perspectiva, mayores beneficios.
En términos del planteamiento formulado, la litis se centra en determinar, si el Consejo General del Instituto Federal Electoral para la imposición de la sanción, debió aplicar lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, actualmente en vigor.
Para la elucidación de la controversia planteada, conviene recordar que la validez temporal de las normas inicia el día en que entran en vigor y cesan su eficacia obligatoria al ser abolidas, lo que puede suceder a través de su abrogación, si la supresión de la vigencia es total, o por derogación, cuando es parcial.
Así, a partir del momento en que una norma es vigente, rige los actos y hechos acaecidos bajo su temporalidad, siendo plenamente aplicable mientras no se abrogue o derogue, por la obvia razón de que las normas se proyectan del presente hacia el futuro y, por ende, se encuentra proscrito extender sus efectos hacia el pasado, esto es, a un tiempo en el que aún no existían.
Debe precisarse que todo precepto jurídico contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse. Por tanto, cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella, entonces, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia, atento que fue antes del nacimiento de la nueva norma cuando se realizaron los elementos que componen la disposición sustituida.
Ese es el contenido de la máxima que en torno a la irretroactividad de la ley, contempla el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en su parte conducente establece:
“Artículo 14.- A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.”
En ese sentido, cabe señalar que en tratándose de actos o hechos ilícitos, la ley que resulta aplicable, es aquella que extendía los efectos de su imperio al realizarse la conducta infractora.
Empero, como la comisión de un ilícito no siempre se produce de manera instantánea, ya que hay ocasiones en que la conducta trasgresora se prolonga durante el tiempo, al actualizarse de manera permanente o continua; entonces, para establecer cuál es la ley que rige al caso, es menester atender a la época en que se agotaron todos los componentes de la norma, dado que es precisamente ese momento, el que determina bajo qué ordenamiento se surtió la hipótesis legal y la consecuencia que conlleva.
Desde otro ángulo, debe precisarse que la vigencia de la ley aplicable, resulta ser una cuestión totalmente diferente a la fecha en que la autoridad impone la sanción, habida cuenta que esta última sólo representa el día en que se resuelve el procedimiento y se determina la pena a que se hizo merecedor el sujeto a quien se atribuye la contravención legal; es decir, cuando se individualiza el castigo que debe soportar quien procedió en forma indebida, a partir de la base de que la conducta reprochada y la consecuencia que trae aparejada la violación a la norma, quedaron agotados en la época en que ésta se encontraba en vigor.
En el propio contexto que se viene tratando, es necesario señalar que la circunstancia de que se hubiera abrogado el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que se encontraba vigente en el pasado proceso electoral federal 2005-2006, esto es, cuando se cometió la conducta infractora reprochada al promovente, constituye una situación que per se, únicamente origina, que ese ordenamiento ya no pueda seguir rigiendo los actos y hechos que se produzcan con posterioridad a que fue abolido; sin embargo, sus efectos continúan surtiéndose respecto de los supuestos y consecuencias que se produjeron bajo su imperio.
Lo expuesto, sólo sería diferente, si el nuevo código federal comicial que sustituye al abrogado redujera o sustituyera la sanción por otra más benéfica, o bien, dejara de contemplarse como infracción la conducta tipificada por la ley anterior, dando paso a la actualización del principio de la ley más favorable, dado que carecería de justificación imponer una pena mayor o sancionar una conducta a la que el legislador disminuyó su gravedad o dejó de estimar como ilícita.
Cierto, el límite cronológico del ius puniendi, en su doble vertiente, es decir, como conjunto de normas y en cuanto a la facultad sancionadora, comprende la máxima de irretroactividad de la ley más severa, así como la retroactividad de la ley más benigna; la primera, obedece a razones de seguridad jurídica –por no ser dable castigar a alguien por un acto que en el momento de realizarse era lícito o la pena era inferior-, en cambio, la segunda, tiene por sustento el valor de justicia.
Esto, porque cuando el legislador emite una ley que favorece a los gobernados, está reconociendo que la precedente deja de ajustarse a las exigencias de justicia de la sociedad coetánea y, en ese sentido, sería inadmisible que el poder legislativo y el Instituto Federal Electoral, actúen de manera opuesta, exonerando y castigando una conducta idéntica sólo en función del tiempo en que ésta se realizó, por ello, para evitar esa distonía, debe aplicarse la nueva ley cuando es más benéfica, por ser la que refleja la voluntad del pueblo ejercida a través de sus representantes.
En la especie, no cobra aplicación el principio en que el apelante sustenta su pretensión por las razones siguientes.
En principio, se tiene en consideración, en cuanto al caso interesa, que en la resolución combatida, se razonó:
“ …
Resultan inatendibles los argumentos sintetizados en los incisos anteriores, en virtud de que la ilegalidad de las expresiones vertidas en los promocionales de referencia, ya fue determinada por el Consejo General de este Instituto al momento de resolver el procedimiento especializado identificado con la clave de expediente JGE/PE/PBT/CG/018/2006, y cuyos argumentos han quedado firmes, toda vez que dicha resolución no fue objeto de impugnación ante la H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En efecto, en el fallo de referencia se determinó que las afirmaciones contenidas en cinco promocionales, de los ocho que fueron materia de denuncia, se encontraban encaminadas a denigrar la imagen del C. Andrés Manuel López Obrador, entonces candidato al cargo de Presidente de la República por la otrora Coalición “Por el Bien de Todos”, trastocando los límites de la garantía de la libertad de expresión, plasmada en el artículo 6° constitucional, y excediendo así mismo, los límites establecidos a través de los diversos criterios emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro de la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-009-2004, toda vez que se emplearon expresiones desproporcionadas, innecesarias, intrínsecamente vejatorias, carentes de veracidad y sustento, cuyo único fin es el de denigrar la imagen pública de dicha persona, contraviniéndose lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 186, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
…”
De lo trasunto se desprende que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, para imponer al Partido Acción Nacional la sanción reclamada, tomó en consideración lo decidido en la resolución CG158/2006, de veintisiete de junio de dos mil seis, pronunciada por esa propia autoridad en el procedimiento especializado identificado con la clave de expediente JGE/PBT/CG/018/06, la cual consideró se encontraba firme, ante la falta de impugnación.
En la citada resolución del procedimiento especializado, se determinó que dicho instituto político trasgredió el artículo 38, párrafo 1, inciso p) y 186 párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales -el cual estuvo vigente hasta el catorce de enero de dos mil ocho-, con motivo de la transmisión de cinco de los ocho promocionales denunciados, respecto de los cuales, la autoridad tuvo por demostrado, que se habían difundido con el objeto de denigrar la figura de Andrés Manuel López Obrador, ex-candidato a la Presidencia de República por la otrora coalición “Por el Bien de Todos”.
Cabe resaltar, que la autoridad electoral administrativa sancionó la conducta del instituto político recurrente, tomando como base lo resuelto en el mencionado procedimiento especializado donde se estimó la conducta como violatoria de los artículos invocados en el párrafo precedente; sin embargo, el ahora apelante solo se queja de la aplicación del primero de los preceptos citados. No obstante lo anterior, como la materia de la queja radica en la supuesta reducción de los parámetros condenatorios, en torno a las expresiones prohibidas en propaganda electoral, tópicos que se tratan de manera similar en los dos preceptos, el análisis del motivo de disenso se realiza respecto de ambas normas.
Bajo la premisa anotada, es de señalarse que las disposiciones vigentes hasta el catorce de enero de dos mil ocho, cuya violación condujo a la responsable a sancionar al recurrente, textualmente establecían:
“Artículo 38.
1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:
…
p) Abstenerse de cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se utilice durante las mismas;
…
Artículo 186.
…
2. Los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos que realicen propaganda electoral a través de radio y televisión deberán evitar en ella cualquier ofensa, difamación o calumnia que denigre a candidatos, partidos políticos, instituciones y terceros.
…”
Por su parte, las disposiciones vigentes señalan:
“Artículo 38
1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:
…
p) Abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. Las quejas por violaciones a este precepto serán presentadas ante la secretaría ejecutiva del Instituto, la que instruirá un procedimiento expedito de investigación en los términos establecidos en el Libro Séptimo de este Código. En todo caso, al resolver sobre la denuncia se observará lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 6o. de la Constitución;
…
Artículo 233
…
2. En la propaganda política o electoral que realicen los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. El Consejo General del Instituto está facultado para ordenar, una vez satisfechos los procedimientos establecidos en este Código, la suspensión inmediata de los mensajes en radio o televisión contrarios a esta norma, así como el retiro de cualquier otra propaganda.
…”
De los trasuntos numerales del abrogado código electoral federal, se desprende que en el primero, se contenía la prohibición de utilizar expresiones que implicaran diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o denigraran a los ciudadanos, instituciones públicas, partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en su propaganda política; y en el segundo, la proscripción dirigida a los institutos políticos, coaliciones y candidatos de ofender, difamar, calumniar o denigrar a los candidatos, partidos políticos y terceros, a través de la propaganda electoral difundida en radio y televisión.
En los correlativos preceptos del código actualmente en vigor, se advierte la prohibición de utilizar en la propaganda política o electoral, expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos políticos o que calumnien a las personas.
La confronta de las normas sujetas a examen, en un primer plano, podría dar lugar a suponer que el ordenamiento legal abrogado, preveía un número superior de conductas ilícitas y al propio tiempo, un mayor número de sujetos pasivos, en relación con el código vigente; sin embargo, la correcta intelección de las normas, permite arribar a una conclusión diferente, por las razones que a continuación se explican.
En principio, se toma en cuenta que conforme al Diccionario de la Real Academia Española, las locuciones involucradas en las disposiciones motivo de análisis, tienen los siguientes significados.
- Diatriba. f. Discurso o escrito violento e injurioso contra alguien o algo.
- Calumnia. f. Acusación falsa, hecha maliciosamente para causar daño. // 2. Der. Imputación de un delito hecha a sabiendas de su falsedad.
- Infamia. f. Descrédito, deshonra. // 2. Maldad, vileza en cualquier línea.
- Injuria. f. Agraviar, ultrajar con obras o palabras. // 2. Dañar o menoscabar. /MORF. conjug. A. anunciar.
- Difamar. tr. Desacreditar a alguien de palabra o por escrito, publicando algo contra su buena opinión y fama . // 2. Poner algo en bajo concepto o estima. // 3. ant. divulgar.
- Denigrar. tr. Deslustrar, ofender la opinión o fama de alguien. //. 2. injuriar (//agraviar, ultrajar).
- Ofender. tr. Humillar o herir el amor propio o la dignidad de alguien o ponerlo en evidencia con palabras o con hechos. // 2. Ir en contra de lo que se tiene comúnmente por bueno, correcto o agradable. Ofender el olfato, el buen gusto, el sentido común. // 3. desus. Hacer daño a alguien físicamente, hiriéndolo o maltratándolo. // 4. prnl. Sentirse humillado o herido en el amor propio o la dignidad.
En la definición de esos vocablos, se encuentra como nota común que todos implican un daño, demérito o menoscabo en la imagen o consideración de quien recibe el mensaje ofensivo o realizado con desprecio.
A partir de ello, se advierte con nitidez que siempre se denigra al sujeto pasivo de la conducta, cuando le son dirigidas expresiones que puedan subsumirse en los conceptos y acepciones que identifican una diatriba, infamia, injuria, difamación u ofensa, en virtud de que cualquier signo o palabra que implica un ultraje, provoca un descrédito en la estimación, imagen o fama que se tiene frente a terceros.
Similar efecto se produce con las calumnias, toda vez que las imputaciones falsas que se hacen con el propósito de dañar a una persona, como impacta en la opinión o fama que se tiene de alguien, es obvio que se traduzcan en una denigración hacia el sujeto pasivo que resiente la conducta, al afectar la estimación, imagen, o popularidad que tiene frente a los demás.
Es menester destacar, que el elemento ilícito que atañe a las calumnias, debe entenderse en el significado más amplio de su acepción, esto es, sin reducirlo al ámbito del derecho penal, ya que la intención perseguida por el legislador, es la de evitar que en la propaganda electoral se profieran calificativos o aludan hechos que en modo alguno puedan atribuirse a las personas por ser falsos o carentes de sustento, toda vez que los así externados provocan una mancha o lastiman la reputación de aquél a quien se dirigen por no ser verdaderos, lo cual a su vez, si se vierten en los procesos electorales, se traducen en inequidad por la obvia razón de que se causa un descrédito injustificado.
En lo tocante a los sujetos pasivos de las conductas proscritas por el legislador, el código comicial abrogado señalaba a los partidos políticos, instituciones, candidatos y terceros; en cambio, el ordenamiento legal en vigor, refiere a los partidos políticos, instituciones y personas, esto es, deja de hacer mención expresa de los candidatos y terceros.
Los términos en que se encuentra redactada la norma, de ninguna manera puede entenderse, como una reducción de los sujetos protegidos por la disposición, ya que dentro de la acepción personas, quedan incluidos los candidatos y los terceros, por ser evidente que éstos tienen ese atributo –al estar contenidos dentro del género “persona”-; por ende, bajo ninguna óptica puede comprenderse que la intención del legislador federal haya sido la reducir el número de los sujetos a quienes protege de ataques encaminados a lesionar su reputación, en la medida en que al utilizar el vocablo “persona”, ampara cualquier calidad que adquieran con motivo de las relaciones y status que se generan dentro de un grupo social; de ahí que se tutele no sean objeto de imputación de hechos falsos o respecto de los cuales no existen bases fácticas para atribuirles un determinado calificativo o modo de actuar, en virtud de que ello se traduciría en afectación de su imagen, fama, popularidad o notoriedad frente a la ciudadanía u opinión pública, al denigrarse su persona.
Lo expuesto, pone de manifiesto que cuando en los artículos 38, párrafo 1, inciso p), y 233, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, actualmente en vigor, se establece como obligación de los partidos políticos, abstenerse de utilizar en la propaganda política o electoral expresiones que “denigren” a las instituciones y a los propios institutos políticos o “calumnien” a las “personas”, el legislador subsumió en las acepciones indicadas a todas las especificadas en forma desagregada en el código anterior, de manera que todos esos sujetos quedan protegidos en la actual normatividad contra expresiones de la naturaleza apuntada.
Como puede observarse, en el ordenamiento en vigor se mantiene como infracción el empleo en la propaganda política o electoral de cualquier expresión ofensiva –sin importar su clase- que tenga por efecto denigrar o atribuir calificativos o hechos carentes de bases fácticas, a las instituciones, partidos políticos o personas –cualquiera que sea su calidad o status-, lo que pone de relieve, la subsunción de los sujetos y las conductas calificadas como infractoras, y en ese sentido en la nueva norma, sigue prevaleciendo lo que el actor denomina como “parámetros condenatorios”, de acuerdo a lo razonado en parágrafos precedentes.
Además, debe señalarse que al constituir infracción a la ley electoral en ambas legislaciones, las expresiones indicadas, son susceptibles de ser sancionadas de acuerdo con las bases que cada una establece.
En efecto, en el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente hasta el catorce de enero de dos mil ocho, establecía:
“Artículo 269.
1. Los partidos políticos y las agrupaciones políticas, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, podrán ser sancionados:
a) Con amonestación pública;
b) Con multa de 50 a 5 mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
c) Con la reducción de hasta el 50% de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el período que señale la resolución;
d) Con la supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el período que señale la resolución;
e) Con la negativa del registro de las candidaturas;
f) Con la suspensión de su registro como partido político o agrupación política; y
g) Con la cancelación de su registro como partido político o agrupación política.
2. Las sanciones a que se refiere el párrafo anterior, podrán ser impuestas cuando:
a) Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;
b) Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral;
c) Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 49, párrafos 2 y 3, de este Código;
d) Acepten donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados en el artículo 49, párrafo 11, inciso b), fracciones III y IV, de este Código;
e) No presenten los informes anuales o de campaña en los términos y plazos previstos en los artículos 35 y 49-A de este Código;
f) Sobrepasen durante la campaña electoral los topes a los gastos fijados conforme al artículo 182-A de este Código; y
g) Incurran en cualquier otra falta de las previstas en este Código.
3. Las sanciones previstas en los incisos d), f) y g) del párrafo 1 de este artículo sólo podrán imponerse cuando el incumplimiento o infracción sea grave o reiterada. La violación a lo dispuesto en el inciso o) del párrafo 1 del artículo 38 de este Código, se sancionará, si la infracción se comete durante las campañas electorales, con multa y la suspensión total o parcial de la prerrogativa prevista en el inciso c) del párrafo 1, del artículo 47 de este mismo ordenamiento, y sólo con multa si la misma se cometiere en cualquier otro tiempo,
4. Cuando la pérdida de registro obedezca a alguna de las causales previstas en los artículos 35 y 66, se estará a lo dispuesto en el artículo 67 de este Código.”
Por su parte, los artículos 341, párrafo 1, inciso a), 342 y 354, párrafo 1, inciso a), fracciones I, II, III, IV, V y VI del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en vigor, disponen:
“Artículo 341
1. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en este Código:
a) Los partidos políticos;
…
Artículo 342
1. Constituyen infracciones de los partidos políticos al presente Código:
a) El incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;
b) El incumplimiento de las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral;
c) El incumplimiento de las obligaciones o la infracción de las prohibiciones y topes que en materia de financiamiento y fiscalización les impone el presente Código;
d) No presentar los informes trimestrales, anuales, de precampaña o de campaña, o no atender los requerimientos de información de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, en los términos y plazos previstos en este Código y sus reglamentos;
e) La realización anticipada de actos de precampaña o campaña atribuible a los propios partidos;
f) Exceder los topes de gastos de campaña;
g) La realización de actos de precampaña o campaña en territorio extranjero cuando se acredite que se hizo con consentimiento de aquéllos, sin perjuicio de que se determine la responsabilidad de quien hubiese cometido la infracción;
h) El incumplimiento de las demás disposiciones previstas en el presente Código en materia de precampañas y campañas electorales;
i) La contratación, en forma directa o por terceras personas, de tiempo en cualquier modalidad en radio o televisión;
j) La difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas;
k) El incumplimiento de las obligaciones establecidas por el presente Código en materia de transparencia y acceso a su información;
l) El incumplimiento de las reglas establecidas para el manejo y comprobación de sus recursos o para la entrega de la información sobre el origen, monto y destino de los mismos;
m) La omisión o el incumplimiento de la obligación de proporcionar en tiempo y forma, la información que les sea solicitada por los órganos del Instituto Federal Electoral; y
n) La comisión de cualquier otra falta de las previstas en este Código.
Artículo 354
1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente:
a) Respecto de los partidos políticos:
I. Con amonestación pública;
II. Con multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, según la gravedad de la falta. En los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña, o a los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta el doble de lo anterior;
III. Según la gravedad de la falta, con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que señale la resolución;
IV. Con la interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral que se transmita, dentro del tiempo que le sea asignado por el Instituto, en violación de las disposiciones de este Código;
V. La violación a lo dispuesto en el inciso p) del párrafo 1 del artículo 38 de este Código se sancionará con multa; durante las precampañas y campañas electorales, en caso de reincidencia, se podrá sancionar con la suspensión parcial de las prerrogativas previstas en los artículos 56 y 71 de este ordenamiento; y
VI. En los casos de graves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución y de este Código, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de origen y destino de sus recursos, con la cancelación de su registro como partido político.
…”
De las anteriores transcripciones se observa sin dificultad, que la utilización de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas en la propaganda electoral son sancionables mediante la imposición de la pena correspondiente, la que incluso, se ve agravada en el nuevo código sustantivo, cuando se incurra en reincidencia, durante las precampañas y campañas electorales, supuesto, en el que además de la multa, es posible condenar a la suspensión parcial de las prerrogativas previstas en los artículos 56 y 71 del propio ordenamiento, que prevén lo relativo a tiempos en radio y televisión a favor de los partidos políticos. Por tanto, si al actor se le estima reincidente en la resolución cuestionada por la difusión de los promocionales, antes de beneficiarle la aplicación del ordenamiento en vigor, la posible condena, podría traducirse en una afectación de mayor entidad.
En los términos apuntados, la circunstancia de que el actual código federal electoral subsuma en las locuciones “denigrar” y “personas”, las conductas y sujetos pasivos a quienes se protege de ataques injustificados encaminados a lesionar su imagen o reputación, opuestamente a lo sostenido por el recurrente, de ninguna manera actualizan el supuesto en el que descansa el principio que autoriza la aplicación de la ley más favorable.
No es óbice a lo expuesto, el argumento del actor en torno a que se soslayan los criterios de jerarquía normativa ya que el artículo 41 constitucional tiene mayor peso que el transitorio de la reforma legal, habida cuenta que la propia Constitución no sólo reservó a la ley el desarrollo de las normas sancionatorias, sino que también, contempla la prohibición que ha sido examinada.
En consecuencia el agravio de mérito, se califica como infundado.
En concepto de este órgano jurisdiccional son de calificarse como inoperantes los conceptos de queja identificados con el numeral 3 del resumen que antecede.
En el motivo de inconformidad de mérito, el accionante se duele esencialmente de la indebida motivación del acuerdo reclamado, así como de la violación a los principios de legalidad y de estricto derecho en la aplicación de las sanciones.
Tal afirmación la sustenta, en la circunstancia de que aun en el supuesto de que resultara aplicable el artículo 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente hasta antes de la entrada en vigor del nuevo código federal comicial, de cualquier forma, la resolución impugnada debe estimarse ilegal, toda vez que la responsable omitió encuadrar los promocionales, dentro de las conductas tipificadas como: diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación y denigrar; ello, porque lejos de proceder conforme a lo apuntado, con base en consideraciones subjetivas, cedió frente a un derecho a la simpatía política, cuando en instrumentos jurídicos nacionales e internacionales se establecen como límites a la libertad de expresión: la dignidad de la persona; la seguridad nacional; el orden público y la salud, de manera que, al sostenerse en la resolución combatida que la apelante trastocó el principio de celebración de elecciones pacíficas, al tener los promocionales por finalidad generar antipatía en la ciudadanía respecto del candidato al cargo de Presidente de la República de la otrora coalición “Por el Bien de Todos”, se presume generó un distanciamiento entre los electores que optaban por esa fuerza política frente a otros que compartían una diversa ideología.
Agrega el apelante que tal consideración igualmente resulta contra-intuitiva, en tanto que no es dable circunscribir las campañas electorales a la simpatía o antipatía que pueda manifestarse en contra de un candidato, prohibiéndose señalar los defectos de carácter de los competidores y las deficiencias de sus ofertas políticas, para no distanciar a los electores del adversario.
Por otra parte, reitera su argumentación, acerca de que la manifestación de ideas y opiniones en el caso de funcionarios públicos o candidatos, se encuentra referida al ámbito de su vida privada y no al de su vida pública, siendo que ésta última, afirma, es susceptible de la crítica propia del fragor político.
La inoperancia del motivo de inconformidad radica, en que el accionante a través de tales alegaciones, trata de demostrar que la responsable dejó de encuadrar los promocionales dentro de las conductas tipificadas como: diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación y denigrar; sin embargo, según se razonó al dar respuesta al primero de los agravios analizados, esa circunstancia no formó parte del examen realizado por la autoridad responsable, ya que delimitó la materia de la resolución a la sola determinación de la sanción aplicable, por considerar que el contenido de los promocionales no podía ser nuevamente objeto de estudio –argumentos que se abstuvo de combatir-; por ello, tales manifestaciones son insuficientes para demostrar un actuar incorrecto o ilegal del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
No es óbice a lo anterior, lo argüido por el apelante en el sentido de que la responsable estableció que “la entidad política denunciada trastocó el principio de celebración de elecciones pacíficas…Lo anterior, en virtud de que el contenido de los promocionales de mérito, tuvieron como finalidad generar antipatía en la ciudadanía respecto del candidato al cargo de Presidente de la República, postulado por la coalición ‘Por el Bien de Todos’, lo que se presume generó un distanciamiento entre los electores que optaban por esa fuerza política frente a otros que compartían una diversa ideología o interés particular”, consideración que en concepto del accionante es contra-intuitiva, en tanto que no es dable circunscribir las campañas electorales a la simpatía o antipatía que pueda manifestarse en contra de un candidato.
Esto es así, porque si bien al analizar los efectos producidos con la transgresión o infracción la autoridad electoral administrativa hizo mención a lo señalado por el recurrente, lo cierto es que tal circunstancia la derivó como una consecuencia de la finalidad que tuvieron los spots -desacreditar la imagen del candidato de la otrora coalición “Por el Bien de Todos” frente al electorado- los que finalmente encuadró como transgresión al artículo 38, párrafo 1, inciso p), del código sustantivo de la materia, violación que fue la sancionada por la autoridad responsable, tomando como base lo decidido en la resolución pronunciada con antelación por ella en el procedimiento especializado, que se abstuvo de examinar por no formar parte de la materia a dilucidar en el procedimiento administrativo que resolvía, postura que como se ha indicado, el accionante dejó de combatir directamente a través de agravios tendentes a demostrar, que al momento de dictarse esa determinación, era procedente estudiar el contenido de los promocionales de los que se deriva la sanción impuesta.
Por último son de desestimarse los agravios en los cuales se alega, que conforme a los parámetros de enjuiciamiento contemplados en el código electoral actualmente en vigor, cuando las conductas se refieren a personas, encuadran en el tipo de calumnias, la cual define como “delito o falta conciente en la imputación a alguien de un hecho o cualidad en menoscabo de su fama o estimación”. Empero, en relación a los promocionales materia de la resolución impugnada, en los que se sancionó al partido, como consecuencia de haber utilizado en sus promocionales expresiones encaminada a denigrar al candidato de la otrora “Coalición por el Bien de Todos”, el apelante aduce que en ningún momento se observa la imputación de algún delito, por el contrario, únicamente se advierte la manifestación de ideas que se mueve en el ámbito de las preferencias, que por ser de carácter subjetivo no son susceptibles de ser sancionadas.
Lo anterior es así, porque como se estableció al abordar el estudio del segundo motivo de inconformidad, si bien en el código federal comicial en vigor, solo se refiere la expresión “denigrar”, a las instituciones y a otros partidos, también lo es que ese efecto se produce cuando se dirigen a las personas -candidatos o terceros– ataques encaminados a lesionar su reputación, a través de hechos de los cuales no existen bases fácticas para atribuirles un determinado calificativo o modo de actuar, lo que se entiende como “calumnia”, según se explicó en epígrafes precedentes.
Además, porque el aspecto atinente al contenido de los spots es un tema que no puede ser examinado por la Sala Superior, en atención a que el recurrente, se insiste, se abstuvo de controvertir los razonamientos sostenidos por la autoridad electoral, respecto a que se encontraba firme la decisión en la cual calificó la ilegalidad de los promociónales objeto de la sanción ahora reclamada.
Las consideraciones precedentes generan que lo procedente sea confirmar, en la materia de la impugnación, el acuerdo combatido.
Por lo expuesto y fundado, se
R E S U E L V E :
ÚNICO. Se confirma, en la materia de la impugnación, la resolución CG269/2008, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en sesión ordinaria celebrada el veintitrés de mayo de dos mil ocho, en el procedimiento administrativo sancionador JGE/QCG/718/2006.
NOTIFÍQUESE, personalmente al partido político apelante y al tercero interesado, en el domicilio que en forma respectiva se encuentra señalado en autos; por oficio a la autoridad responsable, acompañando copia certificada de la presente sentencia; y por estrados, a los demás interesados.
Devuélvanse los documentos atinentes a la responsable, y en su oportunidad, archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así lo resolvieron por unanimidad de votos, los Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
MAGISTRADA PRESIDENTA
MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA
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MAGISTRADO
CONSTANCIO CARRASCO DAZA
| MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA
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MAGISTRADO
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA
| MAGISTRADO
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS
|
MAGISTRADO
SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
| MAGISTRADO
PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ
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SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO | |