RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-187/2016

RECURRENTE: MORENA

RESPONSABLE: JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

SECRETARIO: JESÚS GONZÁLEZ PERALES

Ciudad de México, a cuatro de mayo de dos mil dieciséis.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta SENTENCIA en el recurso de apelación indicado al rubro, promovido por MORENA en contra de la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, en el sentido de confirmar los acuerdos por los que se aprueban los “Lineamientos que regulan el Modelo Pedagógico y el funcionamiento del Programa de formación y desarrollo profesional electoral del servicio profesional electoral nacional en el sistema para el Instituto”, y los “Lineamientos que regulan las asesorías impartidas por los miembros del servicio profesional electoral nacional en materia de los mecanismos de profesionalización y capacitación en el sistema para el Instituto”, así como sus respectivos anexos.

A N T E C E D E N T E S

I. Reforma constitucional. El diez de febrero de dos mil catorce se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el decreto por el que se reformaron, entre otros numerales, el artículo 41, Base V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En el apartado B de dicha Base se estableció que corresponde al Instituto Nacional Electoral -para los procesos electorales federales y locales- la capacitación electoral. Asimismo, en el apartado D se indicó que el indicado Instituto regulará la organización y funcionamiento del Servicio Profesional Electoral, el cual comprende la selección, ingreso, capacitación, profesionalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina de los servidores públicos de los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto y de los organismos públicos locales de las entidades federativas en materia electoral.

El artículo sexto transitorio de la indicada reforma estableció que una vez que entraran en vigor las leyes generales en materia electoral, el Instituto Nacional Electoral debería expedir los lineamientos para garantizar la incorporación de todos los servidores públicos del entonces Instituto Federal Electoral y de los organismos locales en materia electoral, al Servicio Profesional Electoral Nacional.

II. Ley. El veintitrés de mayo del mismo año se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el decreto por el que se expidió la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. En el artículo décimo cuarto de dicho decreto se estableció que la organización del Servicio Profesional Electoral Nacional se haría conforme a las características y plazos que estableciera el Instituto Nacional Electoral, conforme al Estatuto respectivo, que debía ser expedido a más tardar el treinta y uno de octubre del año dos mil quince.

III. Estatuto. El treinta de octubre de dos mil quince, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó el Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa[1], mismo que entró en vigor el dieciséis de enero del año en curso.

 IV. Acuerdos impugnados. El treinta y uno de marzo del presente año, la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral aprobó los acuerdos INE/JGE69/2016 e INE/JGE70/2016, mediante los cuales se emitieron los Lineamientos que regulan el Modelo Pedagógico y el funcionamiento del Programa de formación y desarrollo profesional electoral del servicio profesional electoral nacional en el sistema para el Instituto; y los Lineamientos que regulan las asesorías impartidas por los miembros del servicio profesional electoral nacional en materia de los mecanismos de profesionalización y capacitación en el sistema para el Instituto, respectivamente, así como sus correspondientes anexos.

V. Recurso de apelación. Inconforme, MORENA promovió recurso de apelación, mediante escrito presentado el cinco de abril del presente año. Una vez recibidas las constancias atinentes en esta Sala Superior, se integró el expediente indicado al rubro y se turnó al Magistrado ponente, quien en su oportunidad lo admitió a trámite y desahogó la instrucción.

C O N S I D E R A C I O N E S

I. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el medio de impugnación[2], porque se trata de un recurso de apelación interpuesto en contra de Acuerdos dictados por un órgano central del Instituto Nacional Electoral, como es la Junta General Ejecutiva.

II. Procedencia. En la especie se cumplen los requisitos de procedencia del medio de impugnación, establecidos en la Ley General, en los términos que se explican a continuación.

Oportunidad. Los acuerdos controvertidos se aprobaron el jueves treinta y uno de marzo del año en curso y la demanda se presentó ante la Dirección Jurídica del Instituto Nacional Electoral el cinco de abril siguiente, es decir, al tercer día hábil, descontándose los días dos y tres de abril por ser sábado y domingo, respectivamente y, por tanto inhábiles, en tanto los actos impugnados no guardan relación con proceso electoral alguno. En dicho sentido, el medio de impugnación se promovió dentro del plazo establecido en el artículo 8, párrafo 1 de la Ley General.

Forma. La demanda se presentó por escrito ante la Dirección Jurídica del Instituto Nacional Electoral. En ella se hizo constar la denominación del partido político actor, así como el nombre y firma autógrafa de quien promueve en su representación. Se indica domicilio para oír y recibir notificaciones, así como los nombres de las personas autorizadas para ello. Se identifican los actos impugnados y la autoridad responsable. Se mencionan los hechos en que se basa la impugnación, los agravios causados y los preceptos violados. Asimismo, se ofrecen pruebas. Se cumplen por tanto los requisitos del artículo 9 de la Ley General.

Legitimación y personería. El recurso fue interpuesto por parte legítima, pues en términos de los artículos 13, párrafo 1, inciso a), fracción I, y 45, párrafo 1, inciso a), fracción I de la propia Ley General, pueden promover los partidos políticos a través de sus representantes legítimos y, en el caso concreto, el apelante es el partido político nacional MORENA, por conducto de Horacio Duarte Olivares, en su carácter de representante propietario de dicho instituto político ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Interés. El partido apelante cuenta con interés para impugnar, porque en su calidad de entidad de interés público, tiene aptitud para ejercer acciones en defensa de intereses difusos o tuitivos, a fin de garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos de la autoridad nacional electoral.[3]

Definitividad. En contra del acto reclamado no procede medio de impugnación distinto que debiera agotarse con anterioridad, por lo que debe estimarse actualizado el requisito de referencia.

Al estar colmados los requisitos señalados y no advertirse que se actualice causa de improcedencia alguna, lo procedente es el estudio de fondo del asunto.

III. Estudio de fondo

El partido apelante controvierte los Acuerdos de la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, mediante los cuales se aprobaron los “Lineamientos que regulan el Modelo Pedagógico y el funcionamiento del Programa de formación y desarrollo profesional electoral del servicio profesional electoral nacional en el sistema para el Instituto”, y los “Lineamientos que regulan las asesorías impartidas por los miembros del servicio profesional electoral nacional en materia de los mecanismos de profesionalización y capacitación en el sistema para el Instituto”, así como los propios Lineamientos.

Los agravios que se esgrimen están referidos a dos aspectos centrales: I) Que los Acuerdos se emitieron por autoridad incompetente, pues debieron ser aprobados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral; y, II) Que los Acuerdos violan los principios de legalidad, objetividad e imparcialidad, al permitir que los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional se distraigan de sus funciones para proporcionar asesorías.

Los planteamientos son infundados o inoperantes, como se explica enseguida.

I. Incompetencia del órgano emisor de los Lineamientos

Aduce el apelante que los Acuerdos fueron aprobados sin la debida competencia, fundamentación y motivación, porque ateniendo a su contenido, importancia y trascendencia, la atribución para expedirlos corresponde al Consejo General del Instituto Nacional Electoral, si se toma en cuenta que lo que se pretende es la “flexibilización laboral” en el Instituto.[4]

Argumenta que si bien el artículo 11, fracción II del Estatuto otorga facultades a la Junta General Ejecutiva para aprobar los lineamientos y mecanismos de ingreso, profesionalización, capacitación, evaluación y promoción, la aprobación de los Lineamientos impugnados repercute en el adecuado funcionamiento del Instituto Nacional Electoral, así como en la permanencia de sus servidores públicos y en los de los Organismos Públicos Electorales Locales, por lo que el asunto no es menor.

Señala que esta Sala Superior ha establecido[5] que, en el caso de que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral no emita normas que regulen determinado aspecto del servicio electoral, se viola el principio de subordinación jerárquica, pues se excede lo establecido en la ley que se reglamenta. En dicho sentido, afirma que dicho órgano superior no ha determinado las bases para que la Junta General Ejecutiva emita documentos que repercutan en el adecuado funcionamiento del Instituto y en la permanencia de los servidores públicos.

Indica que es atribución del Instituto Nacional Electoral regular la organización y funcionamiento del servicio profesional electoral, en términos de lo dispuesto en el apartado D de la Base V, del artículo 41 constitucional federal, así como en el numeral 202 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que corresponde al Consejo General la aprobación del Modelo Pedagógico y del Programa de Formación y Desarrollo Profesional Electoral del Servicio Profesional Electoral Nacional, así como las asesorías impartidas por los miembros del indicado servicio, en materia de los mecanismos de profesionalización y capacitación.

Aduce que si corresponde al Instituto Nacional Electoral regular la organización y funcionamiento del Servicio Profesional Electoral Nacional, y con base en el indicado artículo 202 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, es atribución del Consejo General aprobar el Estatuto, es clara la competencia de dicho órgano en las cuestiones relativas a dichas materias, incluyendo el Programa de Formación y Desarrollo Profesional Electoral.

Finalmente, argumenta que si el Acuerdo por el que se aprueban los “Lineamientos que regulan las asesorías impartidas por los miembros del servicio profesional electoral nacional en materia de los mecanismos de profesionalización y capacitación en el sistema para el Instituto”, está íntimamente relacionado con el Acuerdo por el que se aprueban los “Lineamientos que regulan el Modelo Pedagógico y el funcionamiento del Programa de formación y desarrollo profesional electoral del servicio profesional electoral nacional en el sistema para el Instituto”, aquellos también deben ser revocados.

Los referidos planteamientos son infundados o inoperantes, según se expone enseguida.

En esencia, el apelante sostiene que corresponde al Consejo General del Instituto Nacional Electoral -y no a la Junta General Ejecutiva- emitir los “Lineamientos que regulan el Modelo Pedagógico y el funcionamiento del Programa de formación y desarrollo profesional electoral del servicio profesional electoral nacional en el sistema para el Instituto”.

Sin embargo, dicha cuestión ya fue analizada y resuelta en definitiva por esta Sala Superior, al resolver el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-754/2015 (interpuesto también por MORENA) y otro acumulado.

En dicho precedente se impugnó el Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa, particularmente respecto de disposiciones que atribuían a la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, competencia para emitir Lineamientos en diversas materias, incluida la relativa a Profesionalización del personal.

Al resolver dicho recurso de apelación, esta Sala Superior determinó que los preceptos impugnados eran válidos, reconociéndose así la competencia de la Junta General Ejecutiva para emitir los Lineamientos en la materia.

Es de señalar que en dicha ocasión se analizó si los preceptos estatutarios impugnados vulneraban los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica. Al respecto, esta autoridad jurisdiccional estableció que si bien se otorgaban atribuciones normativas a la Junta General Ejecutiva, no se trataba de una delegación absoluta, porque en diversos preceptos del propio Estatuto el Consejo General del Instituto Nacional Electoral había establecido bases generales que debían tomarse en consideración en los Lineamientos a emitir.

Para mayor ilustración, se transcribe la parte conducente de la sentencia a que se alude:

“…

5.1.3 Síntesis y análisis de agravios

a) El recurrente alega que los artículos 168, 169, 175, 177, 180 a 195, 211, fracción V, 217, 236, 249, 262, 267, 282, 283, 292, 301, 316, 410, 467, 521, 529 a 543, 562, 564, 593, 606, 611, 625, 632, 634, 637, 660, 715, así como los transitorios trigésimo noveno, cuadragésimo, cuadragésimo primero y cuadragésimo segundo del Estatuto, le otorgan facultades a la Junta y a los OPLE para emitir lineamientos vinculados con el servicio profesional electoral y del personal administrativo, lo cual es indebido porque ello está reservado para el Consejo General.

…

En ese sentido, si como se puso de relieve, el artículo 201, párrafo 3, de la LEGIPE dispone que la organización del Servicio será regulada por las normas establecidas por la propia LEGIPE y por las del Estatuto que apruebe el Consejo General, no es factible que éste delegue su función reglamentaria a otros órganos del INE o de los OPLE, ya que de otra manera se incumpliría el principio de subordinación jerárquica de la ley.

En el caso, el recurrente alega que diversos preceptos del Estatuto, violan el artículo 201, párrafo 3, de la LEGIPE, porque le otorgan facultades a la Junta General Ejecutiva y a los OPLES para emitir lineamientos vinculados con el Servicio.

…

Igualmente, resultan infundados los agravios que se hacen valer en relación con los artículos 169, 195, 211, fracción V, 217, 236, 249, 262, 267, 283, 301, 316, 410, 467, 521, 543, 562, 564, 593, 606, 611, 625, 632, 637, 660 y 715, en razón de que  si bien otorgan facultades a la Junta para que emita lineamientos respecto del Servicio, resulta que dichos preceptos están vinculados con otros del propio Estatuto que dan las bases generales de dichos lineamientos, lo que implica que el Consejo General, emisor del Estatuto, da tales bases, y la Junta, en los lineamientos, sólo deberá emitir normas instrumentales.

En efecto, de los artículos 195, 211, fracción V, 217, 236, 249, 262, 267, 301, 316, 410, 467, 543, 562,  564, 593, 606, 611, 625, 632, 637, 660 y 715 del Estatuto, se desprende que, tocante a los servidores del INE, la Junta emitirá los lineamientos que regulen lo concerniente al reingreso al Servicio, al programa de formación, a la capacitación, a actividades externas, a la disponibilidad, a la evaluación del desempeño, a los incentivos, al procedimiento laboral disciplinario y a la conciliación de conflictos; asimismo, respecto al personal de los OPLE, la Junta debe emitir lineamientos que se refieren al cambio de adscripción y rotación, a programas de formación,  a actividades externas, a la disponibilidad, a la evaluación en el desempeño, a la inconformidad en la evaluación en el desempeño, a la titularidad, a los incentivos, al  procedimiento laboral disciplinario, y a la conciliación de conflictos.

Sin embargo, en diversos preceptos que se encuentran dentro de los capítulos que regulan cada una de dichas cuestiones, se establecen bases generales respecto de cada temática, mismas que deberán desarrollar los lineamientos que emita la Junta, lo que convierte a los lineamientos en normas instrumentales, de ahí que, tocante a los preceptos citados, resulten infundados los agravios hechos valer.

…”

[Énfasis añadido]

Es necesario señalar que el artículo 211, fracción V del Estatuto dispone que corresponde a la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral Nacional proponer a la Junta General Ejecutiva los lineamientos en la materia, los cuales describirán el modelo de formación.

Por tanto, si en el caso concreto la controversia está centrada en determinar si la atribución para expedir Lineamientos en materia de Formación y Capacitación del Servicio Profesional Electoral Nacional, corresponde al Consejo General del Instituto Nacional Electoral o a la Junta General Ejecutiva del propio Instituto, y dicha cuestión ya fue resuelta en diverso medio de impugnación promovido por el mismo recurrente, aduciendo en esencia la misma causa de pedir (violación al principio de subordinación jerárquica), se actualiza en el caso concreto la cosa juzgada, de lo cual deriva la inoperancia de los agravios planteados.

No obsta a lo anterior, que el apelante argumente refiriéndose a: i) el “contenido, importancia y trascendencia” de los Lineamientos impugnados, en el entendido de que lo que se pretende es la “flexibilización laboral” en el Instituto; ii) que lo aprobado por la Junta General Ejecutiva “no es menor”; y iii) que repercute en el adecuado funcionamiento del Instituto Nacional Electoral y en la permanencia de sus servidores públicos y los de los Organismos Públicos Electorales Locales.

Es así, primero, porque se trata de apreciaciones subjetivas del apelante y, por otra parte, en el precedente que ha sido analizado, esta Sala Superior estableció que el Consejo General sí había establecido bases generales de regulación en la materia, sin que con las alegaciones indicadas el apelante demuestre que tales parámetros se hubieran desconocido o violentado al emitirse los Lineamientos impugnados.

Finalmente, es infundado el planteamiento por el cual se aduce que al resultar ilegales los “Lineamientos que regulan el Modelo Pedagógico y el funcionamiento del Programa de formación y desarrollo profesional electoral del servicio profesional electoral nacional en el sistema para el Instituto”, lo son por consecuencia los “Lineamientos que regulan las asesorías impartidas por los miembros del servicio profesional electoral nacional en materia de los mecanismos de profesionalización y capacitación en el sistema para el Instituto”. Es así, porque el argumento se sustenta en una premisa que ha sido desvirtuada.

II. Ilegalidad al permitirse que los servidores se distraigan de sus funciones sustantivas

Argumenta el apelante que los Acuerdos impugnados y los Lineamientos son ilegales, porque permiten a los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional participar como facilitadores, tutores, instructores y/o especialistas en los mecanismos de profesionalización y capacitación. Es decir, les permite ejercer funciones distintas a las asignadas a sus cargos, desviándolos de sus funciones sustantivas, lo cual opera en detrimento de la calidad del servicio que ordena el artículo 41, fracción V, apartado A de la Constitución federal.

En dicho sentido, manifiesta que los Lineamientos infringen los principios de legalidad, objetividad e imparcialidad.

El de legalidad, pues no existe disposición legal que permita a los órganos y autoridades del Instituto Nacional Electoral el permitir que los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional se distraigan de sus funciones sustantivas, así sea para asesorar a otros miembros del servicio.

El de objetividad, porque el permitir dichas asesorías no es el mecanismo más objetivo para conseguir la finalidad que se persigue, al existir otras posibilidades, como la contratación de especialistas o universidades, aunado a que dichos asesores externos proporcionarán una visión más integral y objetiva en el proceso de formación.

Y el de imparcialidad, porque se coloca a los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional en una posición de supremacía frente a sus pares, por lo que la formación y evaluación de dicho cuerpo de servidores electorales será parcial.

Tales motivos de inconformidad son infundados.

A juicio de esta Sala Superior, no existe causalidad necesaria entre permitir que los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional funjan como facilitadores, tutores, instructores o especialistas en los programas de capacitación, y un demérito en las funciones principales que les corresponden a cada uno de ellos, o a la calidad del servicio electoral en su conjunto.

Lo anterior, porque no se trata de actividades sujetas al arbitrio de los servidores públicos de que se trate, ni se advierte que impliquen una carga adicional para ellos, sino que en un esquema racional obedecen a una planificación efectuada por la Dirección Ejecutiva del Sistema Profesional Electoral Nacional, en términos de los artículos 13 y 24 del propio Estatuto, así como 6 de los propios Lineamientos para la regulación de las asesorías impartidas por los Miembros del Servicio Profesional Electoral, de tal manera que el desarrollo de tales actividades no habría de repercutir en la función electoral del Instituto o en el desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional.

Los propios Lineamientos para la regulación de las asesorías impartidas por los Miembros del Servicio Profesional Electoral establecen, en su artículo 5, que la participación de los servidores públicos en la impartición de asesorías se llevará a cabo sin menoscabo al cumplimiento de sus responsabilidades en el cargo o puesto que desempeñen.

Tampoco le asiste la razón al apelante al indicar que con dichas funciones se permite a los servidores públicos realizar actividades que no les corresponden, porque en términos del artículo 82 del Estatuto, todo el personal del Instituto Nacional Electoral tiene obligación de coadyuvar al cumplimiento de los fines del mismo, por lo que si tales actividades redundan en la profesionalización y capacitación de los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional, es de concluir que se trata de funciones que corresponden normativamente a los servidores a quienes se les requiera dicha colaboración, con carácter obligatorio.

En última instancia, se trata de funciones que redundan en la capacitación de los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional, por lo que contrariamente a lo que afirma el apelante, no operan en detrimento de la calidad del servicio electoral que ordena el artículo 41, fracción V, apartado A de la Constitución federal, sino en su beneficio.

En términos del artículo 202, párrafo 2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Servicio Profesional Electoral Nacional debe ser regulado por el propio Instituto, de tal manera que al tratarse de una función que repercute en el diseño, implementación y operatividad de los sistemas de capacitación y profesionalización, se consideró oportuno que su regulación correspondiera al Instituto Nacional Electoral y no al legislador, mismo que al emitir el Estatuto estableció, en el artículo 217, que los miembros del Servicio  podrán ser requeridos para colaborar en la impartición de asesorías, por lo que tampoco existe violación al principio de legalidad.

Por otra parte, si bien es verdad que no se trata del único mecanismo susceptible de ser utilizado en las labores de capacitación o profesionalización del personal que forma parte del Servicio Profesional Electoral Nacional –pues podría optarse por contratación de otras personas o instituciones[6]-  ello no significa que el esquema que ahora se analiza pueda calificarse de indebido o ilegal.

Finalmente, las alegaciones por las que se aduce que se generará imparcialidad, al colocar a algunos miembros del servicio en posición de supremacía o superioridad frente a otros, se estima inoperante, porque únicamente se trata de apreciaciones del apelante en cuanto a posibles efectos que se derivarán de la implementación del modelo, pero que no están demostradas, sino que implican ejercicios especulativos, lo cual no es suficiente para revocar el acto controvertido.

Finalmente, es de señalar que si bien el apelante solicitó la “inaplicación de diversos artículos del Estatuto y de los Lineamientos a que dichos acuerdos se refieren”. Tal planteamiento, con independencia de resultar genérico, está sustentado en las razones que han sido desvirtuadas, por lo que deviene infundado por consecuencia.

Al resultar infundados o inoperantes los agravios hechos valer, por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

ÚNICO. Se confirman los Acuerdos y Lineamientos impugnados.

NOTIFÍQUESE: Conforme corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias que correspondan y archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de los Magistrados Salvador Olimpo Nava Gomar y Manuel González Oropeza, ponente del presente recurso, por lo que hace suyo el proyecto para efectos de resolución el Magistrado Constancio Carrasco Daza. La Subsecretaria General de Acuerdos da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

CONSTANCIO CARRASCO DAZA

SUBSECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS

MARÍA CECILIA SÁNCHEZ BARREIRO