RECURSOS DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-RAP-191/2016 Y SU ACUMULADO SUP-RAP-196/2016

RECURRENTES: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL Y MORENA

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: CONSTANCIO CARRASCO DAZA

SECRETARIOS: IVÁN CUAUHTÉMOC MARTÍNEZ GONZÁLEZ Y MARÍA FERNANDA SÁNCHEZ RUBIO

Ciudad de México, a veintisiete de abril de dos mil dieciséis.

V I S T O S, para resolver los autos de los recursos de apelación al rubro indicado, interpuestos por los partidos Acción Nacional y MORENA, a fin de impugnar el acuerdo INE/CG193/2016, aprobado en sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, celebrada el seis de abril de dos mil dieciséis “… por el que se emiten recomendaciones para los Organismos Públicos Locales electorales que habrán de realizar el monitoreo de trasmisiones en los programas de radio y televisión que difundan noticias ...”.

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. De los hechos narrados y de las constancias que obran en el expediente se desprende lo siguiente:

1. Ratificación de lineamientos. En sesión extraordinaria celebrada el dieciséis de marzo del año en curso, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó el “Acuerdo […] por el que se ratifican los Lineamientos Generales aprobados mediante Acuerdo INE/CG133/2014 para aplicarlos al periodo de campaña del proceso electoral para integrar la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México; se ordena la realización del monitoreo de las trasmisiones sobre las campañas electorales del proceso electoral señalado; se aprueba el catálogo de programas de radio y televisión que difundan noticias; se aprueba la metodología que deberá utilizarse para realizar el monitoreo de dichas trasmisiones en los programas de radio y televisión que difundan noticias y se aprueba la Institución de Educación Superior que llevará a cabo dicho monitoreo”, identificado con la clave INE/CG118/2016.  

2. Acuerdo INE/CG193/2016 –acto impugnado–. El seis de abril de dos mil dieciséis, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó el “Acuerdo […] por el que se emiten recomendaciones para los organismos públicos locales electorales que habrán de realizar el monitoreo de transmisiones en los programas de radio y televisión que difundan noticias”, identificado con la clave INE/CG193/2016.

3. Recursos de apelación. Inconformes con el acuerdo referido en el numeral anterior, el ocho y once de abril de dos mil dieciséis, los partidos Acción Nacional y MORENA interpusieron recursos de apelación para controvertirlo.

4. Trámite. La autoridad responsable tramitó las demandas correspondientes, y las remitió a este órgano jurisdiccional con las constancias que integran el expediente y el informe circunstanciado atinente.

5. Turno. Mediante acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, el Magistrado Presidente de la Sala Superior, ordenó turnar el expediente SUP-RAP-191/2016, a la ponencia a su cargo, para los efectos señalados en el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Asimismo, mediante acuerdo de catorce de abril, el Magistrado Presidente de la Sala Superior ordenó turnar el expediente SUP-RAP-196/2016 a la ponencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para los efectos señalados en el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

6. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, los Magistrados Instructores radicaron, admitieron y declararon cerrada la instrucción de los asuntos respectivos, ordenando que se emitiera la resolución que en Derecho correspondiera.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el medio de impugnación al rubro indicado, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracciones III y VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracciones III, inciso g), y V, y 189, fracciones I, inciso c), y II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 42, párrafo 1, y 44, párrafo 1, inciso a) y b) fracción I, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, porque se trata de recursos de apelación interpuestos por partidos políticos, contra un acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, órgano central del aludido Instituto.

SEGUNDO. Acumulación. Ambos apelantes controvierten el acuerdo identificado con la clave INE/CG193/2016, aprobado el seis de abril de dos mil dieciséis, y señalan como autoridad responsable al Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

En consecuencia, al existir identidad en el acto impugnado, y autoridad señalada como responsable, se surte la conexidad de la causa; de ahí que con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y, 79, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se decrete la acumulación del expediente SUP-RAP-196/2016 al diverso SUP-RAP-191/2016, por ser éste el primero que se recibió en la Oficialía de Partes de la Sala Superior.

En consecuencia, se deberá glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria a los autos del expediente acumulado.

TERCERO. Procedencia. Se tienen por satisfechos los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 2; 8; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a), fracción I; 40, párrafo 1, inciso b); 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General de Medios, en los términos siguientes:

1. Forma. Las demandas se presentaron por escrito ante la autoridad responsable, y en ellas se hace constar el nombre de los recurrentes, sus domicilios para oír y recibir notificaciones, así como las personas autorizadas para ello; asimismo, se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basan las impugnaciones; los agravios que les causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hacen constar, tanto los nombres, como la firma autógrafa de quienes promueven en representación de los partidos recurrentes.

2. Oportunidad. Los medios de impugnación son oportunos por lo siguiente. El acuerdo reclamado se emitió el seis de abril de dos mil dieciséis, y los recursos de apelación se interpusieron el ocho y el diez de abril siguiente; es decir, dentro del plazo legal de cuatro días previsto para tal efecto en el artículo 8, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

3. Legitimación y personería. Por lo que respecta a la legitimación, se estima colmado el requisito de procedencia en los presentes asuntos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción I, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que exige que el recurso de apelación se haga valer por un instituto político, en el caso, los medios de impugnación citados al rubro se interpusieron por los partidos Acción Nacional y MORENA.

En cuanto a la personería, se tiene por satisfecha, en atención a que los medios de impugnación mencionados al rubro, fueron interpuestos por Francisco Gárate Chapa y Horacio Duarte Olivares, en su carácter de representantes ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral de los respectivos institutos políticos.

En consecuencia, al estar interpuestos los recursos, por los representantes acreditados ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral por parte de los partidos Acción Nacional y MORENA, es claro que debe tenerse por cumplida la exigencia de acreditar la personería de los apelantes, máxime que la responsable la tiene reconocida en los informes circunstanciados que rindió.

4. Definitividad. El requisito en cuestión se considera colmado, en virtud de que la ley no prevé algún recurso o medio de impugnación que deba ser agotado previamente a la tramitación de los presentes recursos de apelación.

5. Interés jurídico. Los partidos políticos apelantes tienen interés jurídico para acudir en esta vía a cuestionar el acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, ya se relaciona con las recomendaciones que se emitieron para los Organismos Públicos Locales Electorales que habrán de realizar el monitoreo de trasmisiones en los programas de radio y televisión que difundan noticias.

Ha sido criterio reiterado de la Sala Superior que los partidos políticos puedan deducir acciones tuitivas de intereses difusos, debido a que en términos de lo previsto en el artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son entidades de interés público, a las cuales se les asignan como facultad constitucional promover la participación del pueblo en la vida democrática, y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al poder público.

Conforme a ello, pueden deducir acciones colectivas, de grupo o tuitivas de intereses difusos, debido a que a los ciudadanos, el sistema normativo no les confiere alguna acción jurisdiccional para la defensa de esos intereses colectivos, ni en forma individual ni en conjunto con otros, sino que únicamente se les otorga acción respecto de violaciones directas a sus derechos político-electorales, específicamente el de votar en su doble vertiente.

Así, cuando no existe una acción conferida a los ciudadanos para que deduzcan acciones directas por las cuales se puedan controvertir actos relativos a la materia electoral que afecten a la colectividad o a una comunidad, se debe entender que la defensa de esos derechos corresponde a los partidos políticos para tutelar los derechos de la ciudadanía en general y para garantizar la vigencia plena de los principios rectores de la materia electoral, sustantiva y procesal.

Por tanto, los partidos políticos pueden incoar los medios de impugnación necesarios para la defensa del interés público, cuando puedan ser afectados por actos o resoluciones que dicten las autoridades que lleven a cabo actos electorales.

El citado criterio está contenido en la jurisprudencia 15/2000, de rubro “PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE REPARACIÓN DE LAS ELECCIONES”.[1]

Así, la Sala Superior ha considerado que los partidos políticos pueden ejercer acciones tuitivas de intereses difusos, a fin de salvaguardar los principios rectores de la materia electoral o bien la defensa de los derechos colectivos o de grupo. En particular cuando el apelante precisa que el acto controvertido atenta contra el derecho humano de acceso a la información que tiene toda persona, por no realizar una interpretación pro persona.

CUARTO. Pretensión, causa de pedir y temática de agravios. En el caso, tanto el Partido Acción Nacional como MORENA solicitan que se revoque el acuerdo impugnado al considerar que el mismo viola lo dispuesto en los artículos 6 y 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior, a virtud de que sólo realiza recomendaciones a los Organismos Públicos Locales Electorales respecto del monitoreo que habrá de realizarse de los programas en radio y televisión que difundan noticias, en vez de fijar lineamientos de carácter vinculatorio.

Apoyan su pretensión en las siguientes argumentaciones:

1.     Es facultad exclusiva del Instituto Nacional Electoral el administrar el acceso a la radio y televisión en materia electoral, por lo que se encuentra obligado a implementar mecanismos e instrumentos de verificación o revisión de la totalidad de las transmisiones y programaciones de la radio y la televisión de todo el país.

2.     La falta de emisión de lineamientos y el no asegurar que se realice monitoreo en todos los procesos electorales, federales y locales, atenta contra el derecho humano de acceso a la información que tiene toda persona, por no realizar una interpretación acorde al principio pro persona y escudarse la responsable en que sólo tiene la obligación de realizar los monitoreos sobre los procesos electorales federales.              

En consecuencia, solicitan que se revoque el acto impugnado para el efecto de que la autoridad responsable realice el monitoreo en los procesos locales donde la propia legislación local no los regule, y emita lineamientos para la realización del monitoreo por parte de los Organismos Públicos Locales Electorales en los casos donde sí se contemple la figura.

A partir de lo anterior, la Sala Superior advierte una uniformidad en los motivos de agravios hechos valer, por lo que serán estudiados de manera conjunta, sin que esto le cause perjuicio alguno a los apelantes. Ello, con base en la tesis de jurisprudencia 4/2000 de rubro “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO NO CAUSA LESIÓN”. [2]

QUINTO. Estudio de fondo. Para determinar si las recomendaciones que emitió el Consejo General del Instituto Nacional Electoral para la realización del monitoreo de transmisiones en los programas de radio y televisión que difundan noticias deben ser vinculatorias, es necesario, establecer el marco teórico que regula la facultad del Instituto Nacional Electoral en la materia y los alcances del mismo.

5.1. Marco Teórico

A partir de la reforma constitucional en materia político-electoral de dos mil catorce, el legislador ordinario previó un papel más activo por parte del Instituto Nacional Electoral en el desarrollo de los procesos electorales locales. Así, creó un sistema de competencias compartido entre el referido instituto y los organismos público locales electorales.

En el artículo 41, Base V, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se contemplan las actividades que corresponde realizar al Instituto Nacional Electoral, tanto en los procesos electorales federales y locales, como en los procesos federales, a saber:

a.     Para los procesos electorales federales y locales:

1.     La capacitación electoral;

2.     La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división el territorio en secciones electorales;

3.     El padrón y la lista de electores;

4.     La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas;

5.     Las reglas, lineamientos y formatos en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales;

6.     La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, y

7.     Los demás que determine la ley.

b.     Para los procesos electorales locales:

1.     Los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos;

2.     La preparación de la jornada electoral;

3.     La impresión de documentos y la producción de materiales electorales;

4.     Los escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley;

5.     La declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores;

6.     El cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales; y

7.     Las demás que determine la ley.

Asimismo, se establece que la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos estará a cargo del Consejo General del Instituto Nacional electoral, y que podrá delegar la función.

En otro orden de ideas, el propio artículo 41, Base V, en su apartado C, regula las funciones que ejercerán los organismos públicos locales electorales:

1.     Derechos y el acceso a las prerrogativas de candidatos y partidos políticos;

2.     Educación cívica;

3.     Preparación de la jornada electoral;

4.     Impresión de documentos y la producción de materiales electorales;

5.     Escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley;

6.     Declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones locales;

7.     Cómputo de la elección del titular del poder ejecutivo;

8.     Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos, conforme a los lineamientos que establezca el Consejo General del Instituto Nacional Electoral;

9.     Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local;

10.                        Todas las no reservadas al Instituto Nacional Electoral, y

11.                        Las que determine la ley.

En el caso de radio y televisión, el artículo 41, base III, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Instituto Nacional Electoral será la autoridad única para la administración del tiempo que le corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales.

En el apartado B del precepto invocado, indica que, para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Nacional Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate.

La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 160, párrafo 3, dispone que el Consejo General aprobará los lineamientos generales que sin afectar la libertad de expresión y la libre manifestación de las ideas ni pretender regular dichas libertades, se recomienden a los noticieros respecto de la difusión de las actividades de precampaña y campaña de los partidos políticos.

Asimismo, en el artículo 185 del ordenamiento en cita, se prevé que el Consejo General ordenará la realización de monitoreos de las transmisiones sobre las precampañas y campañas electorales en los programas en radio y televisión que difundan noticias, cuyos resultados deberán hacerse públicos, por lo menos cada quince días, a través de los tiempos destinados a la comunicación social del Instituto y en los demás medios informativos que determine el propio Consejo.

El Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, en su artículo 6, desarrolla las atribuciones del Consejo General en la Materia, previendo los siguientes tipos de monitoreo:

1.     El monitoreo para verificar el cumplimiento de las pautas de transmisión, incluida la multiprogramación y su retransmisión en televisión restringida, así como de las normas aplicables respecto de la propaganda política o electoral que se difunda por radio y televisión; y

2.     El monitoreo de transmisiones sobre las precampañas y campañas electorales federales en los programas que difundan noticias en radio y televisión.

Es importante destacar el artículo 104, numeral 1, inciso a), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual ordena a los Organismos Públicos Locales aplicar las disposiciones generales, reglas, lineamientos, criterios y formatos que, en ejercicio de las facultades que le confiere la Constitución y esta Ley, establezca el Instituto Nacional Electoral.

5.2. Caso concreto

Los institutos políticos recurrentes solicitan que se revoque el acuerdo INE/CG193/2016, “… por el que se emiten recomendaciones para los Organismos Públicos Locales electorales que habrán de realizar el monitoreo de trasmisiones en los programas de radio y televisión que difundan noticias ...”.

Lo anterior, en virtud de que sólo se emiten recomendaciones respecto del monitoreo que habrá de realizarse de los programas en radio y televisión que difundan noticias, en vez de fijar lineamientos de carácter vinculante.

Al respecto, se estima que los agravios que hacen valer los partidos políticos apelantes resultan infundados, toda vez que el acuerdo controvertido se emitió dentro del marco de competencias y facultades del Instituto Nacional Electoral.

En efecto, como se precisó en el marco teórico, el legislador ordinario previó una serie de facultades para que el Instituto Nacional Electoral las ejerciera exclusivamente para los procesos electorales federales, unas para que las ejerciera en los procesos electorales federales y en los locales, y unas más para que fueran los Organismos Públicos Electorales Locales los que se encargaran de ejecutarlas.

Tomando esto en consideración, si bien el Instituto Nacional Electoral es la autoridad única para la administración del tiempo que le corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, lo cierto es que esta facultad lo obliga, únicamente, a realizar monitoreos del uso de los tiempos del Estado en radio y televisión, tanto en los procesos federales como en los locales.

Es decir, el Instituto Nacional Electoral, dentro de sus facultades de administrador único de los tiempos del Estado en radio y televisión está obligado a verificar que los concesionarios y permisionarios de radio y televisión cumplan con la transmisión de las pautas que ordena, y esto lo hace a través de los monitoreos.

El Consejo General del Instituto Nacional Electoral tiene, además, la facultad de ordenar la realización de monitoreos de las transmisiones sobre las precampañas y campañas electorales en los programas en radio y televisión que difundan noticias. Facultad que el Reglamento de Radio y Televisión expone que sólo es de carácter obligatorio para el caso de los procesos electorales federales.

Esta situación es congruente con el marco normativo que se ha reseñado, ya que el legislador ordinario no estableció que el Instituto Nacional Electoral instrumentara monitoreos de programas noticiosos para el caso de los procesos locales, en tanto, lo dejó en el ámbito de las facultades de los organismos públicos locales, al no reservarlo exclusivamente a la autoridad nacional.

Una vez establecidas las premisas anteriores, se advierte que, en el caso, el alcance del acuerdo se centra en emitir recomendaciones basadas en la experiencia que se ha obtenido como resultado de la realización del monitoreo de programas que difunden noticias en radio y televisión durante los Procesos Electorales Federales, así como el que habrá de instrumentarse durante el Proceso Electoral para la integración de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.

Así, se aprecia que previo a la emisión del acuerdo que se controvierte, la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismo Públicos Locales Electorales realizó una consulta respecto de la realización de monitoreo de espacios noticiosos en las entidades federativas que actualmente desarrollan procesos electorales en el que se obtuvo la siguiente información:

Derivado de lo anterior, la autoridad administrativa electoral se percató de lo siguiente:

“a) En tres entidades sí contempla el monitoreo de noticiarios: el OPLE de Hidalgo indicó ya cuenta con Lineamientos y plan de trabajo para el monitoreo durante el periodo de campaña; el OPLE de Puebla manifestó que se encontraba en proceso de elaboración de las especificaciones técnicas para la realización del monitoreo durante el periodo de campaña, y el OPLE de Zacatecas señaló que se encontraba trabajando en el proyecto de Lineamientos y metodología para el monitoreo durante los periodos de precampaña y campaña.

b) En diez entidades la legislación local no contempla el monitoreo de espacios noticiosos. El OPLE de Veracruz indicó que ya ha realizado gestiones para realizar el monitoreo de radio y televisión durante los periodos de precampañas, intercampañas, campaña, veda electoral y Jornada Electoral; el OPLE de Durango respondió que prevé solicitar presupuesto para realizar el monitoreo de medios de comunicación únicamente para el periodo de campaña, y el OPLE de Oaxaca señaló que está proyectando realizar un monitoreo en radio y televisión sólo para el periodo de campaña.

c) Los OPLE de siete entidades no tienen contemplado realizar el monitoreo de programas que difunden noticias en la localidad”.

En consecuencia, debido a la falta de uniformidad legislativa y fáctica en relación a la implementación de monitoreos, la autoridad responsable sugirió a los Organismos Público Locales Electorales que, en su caso, habrán de realizar el monitoreo de espacios noticiosos durante la etapa de campaña de los procesos electorales con jornada comicial el próximo cinco de junio, emplear la metodología aprobada por el Consejo en el Acuerdo INE/CG118/2016, la cual recupera las mejores prácticas para el desarrollo de este tipo de ejercicios.

Asimismo, precisó que el acuerdo que se controvierte no resulta aplicable para aquellos Organismo Públicos Locales Electorales que no llevarán a cabo el referido monitoreo, aunque la metodología recomendada, podría ser complementaria de la que ya se haya decidido utilizar en entidades que sí llevarán a cabo monitoreos.

En ese orden de ideas, en el acuerdo que se controvierte se puso a disposición de los Organismos Públicos Locales Electorales que lo soliciten testigos de grabación de las emisoras que monitorea a través del Sistema de Administración de los Tiempos del Estado (SIATE).

Derivado de lo anterior, se aprecia que el acuerdo que se impugna, tiene como propósito apoyar a las entidades federativas, que tengan las condiciones para realizar monitoreos, con una metodología y herramientas que surgen a partir de la experiencia del propio Instituto Nacional Electoral en la elaboración de los monitoreos que realiza.

Así, los efectos que pretenden los institutos políticos recurrentes no resultan acordes al marco constitucional, legal y reglamentario aplicable, ya que, de la normativa analizada en el marco teórico, no se advierte que la responsable tenga la atribución de ordenar a los Organismos Públicos Locales Electorales que realicen monitoreos.

En efecto, se observa que, en el presente caso, se dan dos hipótesis en relación a este rubro: la primera de ellas se relaciona con aquellas entidades federativas en las que, por alguna razón, de carácter legal o fáctico, no resulta posible la realización de monitoreos, y la segunda, con entidades federativas que sí tienen posibilidad de realizar los monitoreos.

Así, en aquellos casos, en dónde resulta viable la realización de monitoreos por parte de las autoridades electorales locales, el acuerdo que se controvierte resulta un instrumento que contribuye en la implementación de este tipo de actividades, toda vez que, como se señaló, pone a disposición las herramientas que la responsable ha utilizado en ocasiones previas, para llevar a cabo sus propios monitoreos.

Asimismo, en el caso de los organismos públicos locales electorales, en los cuales no está contemplado el monitoreo a medios, se indica que los lineamientos no son aplicables.  

 Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

ÚNICO. En la materia de la impugnación, se confirma el acuerdo impugnado.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias que correspondan y, acto seguido, archívense el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvieron, por mayoría de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, con el voto en contra del Magistrado Flavio Galván Rivera, quien emite voto particular, ante la Subsecretaria General de Acuerdos, quien da fe.

VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA AL RESOLVER LOS RECURSOS ACUMULADOS DE APELACIÓN IDENTIFICADOS CON LAS CLAVES DE EXPEDIENTE SUP-RAP-191/2016 Y SUP-RAP-196/2016.

Toda vez que no coincido con las razones de hecho y de Derecho que sustentan la decisión, asumida por la mayoría de los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, en la sentencia dictada para resolver los recursos de apelación al rubro indicado, formulo VOTO PARTICULAR, en los términos siguientes:

Los partidos políticos Acción Nacional y MORENA controvierten el acuerdo identificado con la clave INE/CG193/2016, de seis de abril de dos mil dieciséis, en el cual el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emite “[…] RECOMENDACIONES PARA LOS ORGANISMOS PÚBLICOS LOCALES ELECTORALES QUE HABRÁN DE REALIZAR EL MONITOREO DE TRANSMISIONES EN LOS PROGRAMAS DE RADIO Y TELEVISIÓN QUE DIFUNDAN NOTICIAS”, porque en su consideración es indebido que la autoridad responsable emita recomendaciones en lugar de lineamientos que sean vinculantes para los Institutos Electorales locales.

A juicio del suscrito, el concepto de agravio es fundado y suficiente para revocar el acuerdo impugnado, por las siguientes consideraciones.

Esta Sala Superior ha sostenido en diversas ejecutorias que la facultad reglamentaria consiste en la potestad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos para emitir reglamentos, es decir, normas jurídicas obligatorias con valor subordinado a la ley.

El ejercicio de esa facultad reglamentaria está sometido jurídicamente, a limitantes derivadas de lo que se conoce como el principio de reserva de ley y del diverso principio de subordinación jerárquica, este último obedece a la propia naturaleza de los reglamentos, en cuanto disposiciones subordinadas a la ley.

La estructura jerárquica del sistema jurídico mexicano implica que el contenido de la norma jurídica inferior no puede, en caso o bajo concepto alguno, contravenir ni rebasar el contenido de la norma superior de la cual deriva. El artículo 133, de la Constitución federal establece la estructura jerárquica de las normas, en donde la citada Constitución es la ley fundamental y suprema del Estado mexicano de la cual derivan las leyes que reglamentan su contenido, las cuales, a su vez, pueden ser desarrolladas, especificadas o complementadas por diversas normas, tales como reglamentos, acuerdos, bases o circulares, en un procedimiento de individualización normativa.

El principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que tenga su justificación y medida, así se constriñe a la autoridad a expedir únicamente las disposiciones que tiendan a hacer efectivo o facilitar la aplicación de la normativa legal, sin contrariarla, excederla o modificarla, además de observar las normas constitucionales que dan fundamento y validez al ordenamiento legal que da sustento al reglamentario.

Al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos, sólo se debe concretar a indicar los medios para cumplirlos y, además, cuando exista reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición.

Ahora bien, cabe destacar que también esta Sala Superior ha sostenido con relación a la fundamentación y la motivación de los acuerdos expedidos por el Instituto Nacional Electoral, en ejercicio de su facultad reglamentaria, que es entendible que no se exprese en términos similares que las de otros actos de autoridad.

De ahí que para que un reglamento se considere debidamente fundado, basta que la facultad reglamentaria de la autoridad que lo expide esté prevista en la ley.

Asimismo, la motivación se cumple cuando el reglamento es emitido sobre la base de esa facultad reglamentaria y atiende a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, sin que esto signifique que todas y cada una de las disposiciones que integran el reglamento deban ser necesariamente materia de una motivación específica.

Esto, porque conforme a lo establecido en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todo acto de autoridad que cause molestias a los derechos previstos en el propio precepto debe estar fundado y motivado.

En la mayoría de los casos se considera que lo primero se traduce, en que ha de expresarse el precepto legal aplicable al caso y, lo segundo, en que se deben señalar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; es necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, de manera que quede evidenciado que las circunstancias invocadas como motivo para la emisión del acto encuadran en la norma invocada como sustento del modo de proceder de la autoridad.

El surtimiento de estos requisitos está referido a la fundamentación y motivación de aquellos actos de autoridad concretos, dirigidos en forma específica a causar, por lo menos, molestia a sujetos determinados en los derechos a que se refiere la propia norma constitucional.

Es explicable que en esta clase de actos, la fundamentación y motivación se respete de la manera descrita, puesto que la importancia de los derechos a que se refiere el párrafo primero del artículo 16, de la Constitución federal provoca que la simple molestia que pueda producir una autoridad a los titulares de aquéllos, debe estar apoyada clara y fehacientemente en la ley, situación de la cual debe tener pleno conocimiento el sujeto afectado, incluso para que, si a su interés conviene, esté en condiciones de hacer la impugnación más adecuada para dejar sin efectos ese acto de molestia.

En cambio, como los reglamentos gozan de los atributos de impersonalidad, generalidad y abstracción, es patente que su confrontación con el párrafo primero del artículo 16 constitucional para determinar si se ha observado la fundamentación y motivación se debe hacer sobre la base de otro punto de vista, como es el señalado al principio.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio reiteradamente sostenido por este órgano jurisdiccional, con el que se dio origen a la tesis de jurisprudencia 1/2000, consultable a fojas trescientas sesenta y siete a trescientas sesenta y ocho, de la "Compilación 1997-2013, Jurisprudencia y tesis en materia electoral", volumen 1 intitulado "Jurisprudencia", cuyo rubro y texto es al tenor de la siguiente:

FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACUERDOS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, QUE SE EMITEN EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN REGLAMENTARIA.   La fundamentación y la motivación de los acuerdos expedidos por el Instituto Federal Electoral, en ejercicio de su facultad reglamentaria, es entendible que no se exprese en términos similares que las de otros actos de autoridad. De ahí que para que un reglamento se considere fundado basta que la facultad reglamentaria de la autoridad que lo expide se encuentre prevista en la ley. Por otra parte, la motivación se cumple, cuando el reglamento emitido sobre la base de esa facultad reglamentaria, se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, sin que esto signifique que todas y cada una de las disposiciones que integran el reglamento deban ser necesariamente materia de una motivación específica. Esto es así, porque de acuerdo con el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todo acto de autoridad que cause molestias a los derechos previstos en el propio precepto debe estar fundado y motivado. En la mayoría de los casos se considera que lo primero se traduce, en que ha de expresarse el precepto legal aplicable al caso y, lo segundo, en que deben señalarse las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; es necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, de manera que quede evidenciado que las circunstancias invocadas como motivo para la emisión del acto encuadran en la norma invocada como sustento del modo de proceder de la autoridad. El surtimiento de estos requisitos está referido a la fundamentación y motivación de aquellos actos de autoridad concretos, dirigidos en forma específica a causar, por lo menos, molestia a sujetos determinados en los derechos a que se refiere la propia norma constitucional. Es explicable que en esta clase de actos, la garantía de fundamentación y motivación se respete de la manera descrita, puesto que la importancia de los derechos a que se refiere el párrafo primero del artículo 16 constitucional provoca que la simple molestia que pueda producir una autoridad a los titulares de aquéllos, debe estar apoyada clara y fehacientemente en la ley, situación de la cual debe tener pleno conocimiento el sujeto afectado, incluso para que, si a su interés conviene, esté en condiciones de realizar la impugnación más adecuada para librarse de ese acto de molestia. En cambio, como los reglamentos gozan de los atributos de impersonalidad, generalidad y abstracción, es patente que su confrontación con el párrafo primero del artículo 16 constitucional para determinar si se ha observado la garantía de fundamentación y motivación debe hacerse sobre la base de otro punto de vista, como es el señalado al principio.

Ahora bien, el artículo, 41, párrafo segundo, Base V, Apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que, la organización de las elecciones, es una función estatal que se lleva a cabo mediante un organismo público autónomo denominado Instituto Nacional Electoral, y que en el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad son principios rectores.

Asimismo, el citado precepto 41 constitucional, Base V, apartado B, inciso a), párrafo 7, prevé que entre las atribuciones que corresponden al Instituto Nacional Electoral, en cuanto a los procedimientos electorales federales y locales, están las demás que determine la ley.

Para mayor claridad, se transcriben las mencionadas disposiciones al tenor siguiente:

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

[…]

V. La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución.

Apartado A. El Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán principios rectores.

[…]

Apartado B. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las leyes:

a) Para los procesos electorales federales y locales:

[…]

7. Las demás que determine la ley.

[…]

Por su parte, los artículos 30, párrafo 1, incisos a) y e), 31, párrafo 4, 35 y 44, párrafo 1, incisos a), gg) y jj), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen lo siguiente:

Artículo 30.

1. Son fines del Instituto:

a) Contribuir al desarrollo de la vida democrática;

[…]

e) Garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, así como ejercer las funciones que la Constitución le otorga en los procesos electorales locales;

[…]

Artículo 35.

1. El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.

Artículo 44.

1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

a) Aprobar y expedir los reglamentos interiores necesarios para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones del Instituto;

[…]

gg) Aprobar y expedir los reglamentos, lineamientos y acuerdos para ejercer las facultades previstas en el Apartado B de la Base V del artículo 41 de la Constitución;

[…]

jj) Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en esta Ley o en otra legislación aplicable.

[…]

Artículo 185.

1. El Consejo General ordenará la realización de monitoreos de las transmisiones sobre las precampañas y campañas electorales en los programas en radio y televisión que difundan noticias. Los resultados se harán públicos, por lo menos cada quince días, a través de los tiempos destinados a la comunicación social del Instituto y en los demás medios informativos que determine el propio Consejo.

De la normativa trasunta, se constata básicamente que:

                    Son fines del Instituto Nacional Electoral contribuir al desarrollo de la vida democrática, garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, así como ejercer las funciones que la Constitución le otorga en los procedimientos electorales locales.

                    El Instituto Nacional Electoral se rige, para su organización, funcionamiento y control, por las disposiciones constitucionales relativas y las demás aplicables. Además se organiza conforme al principio de desconcentración administrativa.

                    El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.

                    El Consejo General del Instituto Nacional Electoral tiene, entre otras atribuciones, aprobar y expedir los reglamentos interiores, acuerdos y lineamientos necesarios para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones del Instituto.

En este contexto, se tiene que las facultades y atribuciones del Instituto Nacional Electoral están debidamente delimitadas y, que entre ellas se le otorgó una serie de atribuciones expresas que le permiten, por una parte, solucionar de manera inmediata, cualquier situación irregular que pudiera afectar la contienda electoral y sus resultados, o que hayan puesto en peligro los valores de las normas electorales que protegen, y por otra, asegurar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos político-electorales, garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones y, de manera general, velar por que todos los actos en materia electoral se sujeten a los principios, valores y bienes protegidos constitucionalmente.

Ahora bien, conforme a lo anterior, el suscrito arriba a la conclusión de que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral no tiene facultades para emitir recomendaciones sino lineamientos que sean vinculantes, conforme a lo previsto en el artículo 44, párrafo 1, inciso gg), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Lo anterior es así, porque los lineamientos que, en su caso, emita la autoridad responsable son auténticos actos de autoridad, los cuales se caracterizan por ser unilaterales, imperativos y coercitivos, en tanto que las recomendaciones no lo son.

En efecto, el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define la expresión “recomendación” de la siguiente forma:

recomendación

1. f. Acción y efecto de recomendar.

2. f. Encargo o súplica que se hace a alguien, poniendo algo a su cuidado y diligencia.

3. f. Alabanza o elogio de alguien para introducirlo con otra persona.

4. f. Autoridad, representación o calidad por la que algo se hace más apreciable y digno de respeto.

A su vez, el aludido diccionario define la expresión “recomendar” como sigue:

recomendar

Del lat. mediev. recommendare.

Conjug. c. acertar.

1. tr. Encargar, pedir o dar orden a alguien para que tome a su cuidado una persona o un negocio.

2. tr. Hablar o empeñarse por alguien, elogiándolo.

3. tr. Aconsejar algo a alguien para bien suyo.

4. tr. Hacer recomendable a alguien. U. t. c. prnl.

De la definición gramatical de recomendación y recomendar, se puede advertir que se trata del consejo que se da a alguien para bien suyo, sin que esa recomendación tenga el carácter vinculante para llevar a cabo determinada acción.

En este sentido, en mi opinión, se debe revocar el acuerdo impugnado para el efecto de que el Consejo General de ese Instituto Electoral emita los lineamientos que deban observar los Organismos Públicos Locales Electorales para llevar a cabo el monitoreo de transmisiones sobre las precampañas y campañas electorales locales en los programas de radio y televisión que difundan noticias, conforme a lo previsto en el artículo 185, de la citada Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Lo anterior es así, dado que de la lectura del acuerdo controvertido se constata que, conforme a la información recabada por la autoridad responsable, en las entidades federativas en las que actualmente se desarrolla procedimiento electoral local no existe un criterio uniforme para llevar a cabo el aludido monitoreo.

En efecto, del acuerdo impugnado se obtiene la siguiente información:

De la información anterior, para el suscrito, es claro y evidente que, ante la falta de un criterio uniforme para llevar a cabo el monitoreo de transmisiones sobre las precampañas y campañas electorales locales en los programas de radio y televisión que difundan noticias, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral debe emitir los lineamientos que en Derecho correspondan, los cuales deban observar todos los Organismos Públicos Locales Electorales.

Por lo expuesto y fundado, formulo el presente VOTO PARTICULAR.

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA