RECURSO DE APELACIÓN.
EXPEDIENTE: SUP-RAP-241/2008.
RECURRENTE: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
MAGISTRADO PONENTE: PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ.
SECRETARIOS: SERGIO GUERRERO OLVERA, ERNESTO CAMACHO OCHOA, LEOBARDO LOAIZA CERVANTES Y RAMIRO LÓPEZ MUÑOZ.
México, Distrito Federal, ocho de enero de dos mil nueve.
V I S T O S para resolver los autos del expediente SUP-RAP-241/2008 formado con motivo del recurso de apelación interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática, en contra de la resolución CG534/2008, de diecinueve de noviembre del dos mil ocho, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la que se le impusieron diversas sanciones.
PRIMERO. Antecedentes. En la narración de hechos así como en las constancias de autos se advierten los siguientes:
1. Por escrito presentado el veintisiete de noviembre de dos mil siete, Manuel Espino Barrientos, como Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, presentó ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral una denuncia en contra del Partido de la Revolución Democrática, por actos que consideró violatorios de las disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, relacionados, entre otros, con los siguientes hechos: a) La toma de la tribuna del Congreso de la Unión ocurrida el primero de septiembre del dos mil seis, cuando el entonces Presidente de la República Mexicana rindió el Sexto Informe de Gobierno; b) La toma de la tribuna del Congreso de la Unión ocurrida el primero de diciembre del dos mil seis, cuando el ciudadano Felipe Calderón Hinojosa, rendiría protesta como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y c) El plantón o toma de la Avenida Paseo de la Reforma en la ciudad de México, Distrito Federal.
2. Previos los trámites de ley, en sesión extraordinaria celebrada el veintinueve, treinta de septiembre y primero de octubre de dos mil ocho, el Consejo General del Instituto Federal Electoral dictó la resolución CG452/2008, aprobada el segundo día de la sesión, es decir, el treinta de septiembre, en la cual se declaró parcialmente fundada la queja.
3. Inconforme con esa determinación, por escrito presentado ante la responsable el cuatro de octubre de este año, el Partido de la Revolución Democrática, a través de su representante suplente acreditado ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, interpuso en su contra recurso de apelación.
4. El medio de impugnación, sus anexos y el informe circunstanciado, se recibieron en esta Sala Superior el ocho de octubre de este año, y mediante proveído de la presidencia del día siguiente, se formó el expediente SUP-RAP-188/2008.
5. Una vez sustanciado, el siete de noviembre del dos mil ocho, se resolvió el recurso de apelación, en el cual se determinó lo siguiente:
PRIMERO. Se modifica la resolución CG452/2008, dictada el treinta de septiembre de dos mil ocho, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
SEGUNDO. Se deja sin efectos la sanción impuesta al partido de la Revolución Democrática, para el efecto de que la autoridad recurrida, conforme a lo explicado en la parte final del considerando cuarto de esta ejecutoria, emita una nueva determinación en la cual individualice las sanciones que deban imponerse al partido infractor.
6. El diecinueve de noviembre del dos mil ocho, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emitió nueva resolución identificada con la clave CG534/2008, en cumplimiento a la sentencia dictada en el citado SUP-RAP-88/2008. Dicha resolución se notificó al Partido de la Revolución Democrática el veintisiete de noviembre del dos mil ocho.
SEGUNDO. Recurso de apelación.
1. Promoción del juicio. El primero de diciembre de dos mil ocho, el Partido de la Revolución Democrática, por conducto de su representante suplente ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, presentó recurso de apelación en contra de la resolución identificada con la clave CG534/2008.
2. Trámite. La autoridad responsable tramitó el medio de impugnación y lo remitió a esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con las constancias atinentes y el informe circunstanciado, por lo que se integró el expediente SUP-JRC-241/2008.
3. Turno. Por acuerdo de ocho de diciembre de dos mil ocho, el asunto se turnó al Magistrado Pedro Esteban Penagos López para su sustanciación, en términos de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
4. Radicación y requerimiento. Por acuerdo de dieciséis de diciembre del año pasado, el magistrado instructor radicó y admitió el recurso.
5. Cierre de instrucción. Oportunamente se cerró la instrucción y los autos quedaron en estado de resolución.
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 186, fracciones III, inciso a) y V, y 189, fracción I, inciso c) y fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un recurso de apelación promovido por un Partido Político Nacional en su carácter de denunciado en un procedimiento administrativo sancionador.
SEGUNDO. Requisitos de la demanda. En el recurso de apelación que se analiza se cumplen los requisitos de procedibilidad previstos en los artículos 8°; 9°, párrafo 1; 42, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de conformidad con lo siguiente:
A. Requisitos formales de la demanda. Se cumplen los requisitos esenciales previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la ley adjetiva invocada, dado que la demanda fue presentada ante la autoridad responsable; además, satisface las exigencias formales previstas en el citado precepto legal, a saber: el señalamiento del nombre del recurrente; el domicilio para recibir notificaciones; la identificación del acto o resolución impugnado y la autoridad responsable; la mención de los hechos y los agravios que en concepto del actor le genera el acto reclamado.
B. Oportunidad. El recurso de apelación que se resuelve se promovió oportunamente.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el término para la promoción del medio de impugnación es de cuatro días contados a partir del día siguiente a aquel en que se tenga conocimiento del acto o resolución impugnado.
En el caso, consta en autos que por oficio DJ/2008/08, de veintisiete de noviembre del dos mil ocho, se remitió impreso y en medio magnético la resolución CG534/2008, de diecinueve de noviembre del mismo año, al Partido de la Revolución Democrática, por lo que los cuatro días hábiles para promover el medio de impugnación, al no estar relacionado directamente con el proceso electoral del 2008-2009, transcurrieron del veintiocho de noviembre al tres de diciembre, siendo que la demanda se presentó el primero de diciembre del dos mil ocho, razón por lo cual, es inconcuso que la demanda es oportuna.
C. Legitimación e interés jurídico. La demanda se presenta por el Partido de la Revolución Democrática, en contra de una resolución en la que se le impone una sanción por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por lo cual, se actualiza el supuesto de legitimación activa prevista en el artículo 45, apartado 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Este medio de impugnación es idóneo y útil para conseguir la pretensión del actor, pues una eventual sentencia favorable podría revocar o modificar la sanción que se le impuso, de tal manera que cuenta con interés jurídico para promover este recurso.
D. Personería. En el caso, el promovente se ostenta como representante suplente del Partido de la Revolución Democrática, ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral y dicho carácter se reconoce por la autoridad responsable en su informe circunstanciado, con lo cual se satisface el requisito consistente en que el juicio se promueva por el representante legal del partido político, previsto en el artículo 45 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
E. Definitividad. En el caso, la resolución impugnada no admite medio de defensa alguno que deba ser agotado previamente a la promoción del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la citada ley de medios de impugnación.
Al estar colmados los requisitos de procedibilidad, sin que se advierta la existencia de alguna causa de improcedencia, lo conducente es analizar y resolver el fondo de la litis planteada.
TERCERO. En la parte impugnada, la resolución es del tenor siguiente:
“1. Que el Consejo General del Instituto Federal Electoral es competente para resolver el presente asunto, en términos de lo dispuesto en los artículos 118, párrafo 1, incisos h) y w); 356 y 366 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente a partir del quince de enero de dos mil ocho, los cuales prevén que dicho órgano cuenta con facultades para vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, así como los sujetos a que se refiere el artículo 341 del mismo ordenamiento, se desarrollen con apego a la normatividad electoral y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; asimismo, conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, a través del procedimiento que sustancia el Secretario del Consejo General y el proyecto de resolución que analiza y valora la Comisión de Quejas y Denuncias.
2. Que en términos de lo previsto en el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se aprueba el ordenamiento legal antes citado, la tesis relevante emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cuyo rubro es “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL” y el principio tempus regit actum (que refiere que los delitos se juzgarán de acuerdo con las leyes vigentes en la época de su realización), el fondo del presente asunto deberá ser resuelto conforme a las disposiciones aplicables al momento en que se concretaron los hechos denunciados, es decir, conforme a las normas sustantivas previstas en la legislación electoral federal vigente hasta el catorce de enero de dos mil ocho, mientras que por lo que se refiere al procedimiento deberán aplicarse las disposiciones del código electoral vigente, ya que los derechos que otorgan las normas adjetivas se agotan en cada etapa procesal en que se van originando y se rigen por la norma vigente que los regula; por lo tanto, si antes de que se actualice una etapa del procedimiento el legislador modifica la tramitación de ésta (suprime un recurso, amplía un término o modifica lo relativo a la valoración de las pruebas), debe aplicarse la nueva ley, en razón de que no se afecta ningún derecho, según se desprende de lo dispuesto en la jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta V, Abril de 1997, en la página 178, identificada con la clave I.8o.C. J/1 y cuyo rubro es “RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS PROCESALES”.
3.- Que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al dictar la sentencia recaída al recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-188/2008, dejó sin efectos la resolución emitida por el Consejo General el treinta de septiembre de dos mil ocho, únicamente en lo relativo a las individualizaciones de las sanciones a imponer Al Partido de la Revolución Democrática, dejando intocadas las argumentaciones que sirvieron como base para declarar fundadas las quejas incoadas en contra de dichos institutos políticos, y a las cuales aluden los puntos resolutivos que se detallan a continuación:
A) La presente denuncia es fundada, en cuanto a los hechos ocurridos el día primero de septiembre de dos mil seis en el recinto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que quedó acreditado que el Partido de la Revolución Democrática, a través de su Consejo Nacional resolvió ordenar a los legisladores pertenecientes al grupo parlamentario de ese instituto político realizar acciones que tuvieron por objeto impedir que el ex Presidente de la República, C. Vicente Fox Quesada, hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, el día primero de septiembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, violando lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
B) La presente denuncia es fundada, respecto de los hechos ocurridos el día primero de diciembre de dos mil seis en el recinto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que quedó demostrado que algunos militantes, dirigentes e incluso el VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática manifestaron su voluntad de realizar actos tendentes a impedir la toma de protesta del C. Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, violando lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que dicho instituto político carece de derecho para incitar a sus militantes a no ajustar su conducta a los cauces legales.
C) La presente denuncia es infundada, en relación con los hechos sintetizados en los incisos C) y F) del considerando 4 del presente fallo, relacionados con el apoyo y reconocimiento que el partido denunciado hace del C. Andrés Manuel López Obrador como “Presidente Legítimo de México”, particularmente, con motivo de la difusión de un promocional televisivo en el que se observa a dicho ciudadano dirigir un mensaje durante un mitin, así como un cintillo en el que se le identifica con el membrete antes referido, en virtud de que las expresiones difundidas en el promocional de referencia no son en sí mismas injuriosas, denigratorias o calumniosas y apreciadas en su contexto sólo muestran las opiniones del C. Andrés Manuel López Obrador, así como del Partido de la Revolución Democrática, respecto de algunos temas de interés nacional y difunden algunas ideas relacionadas con la estrategia política del ciudadano en cuestión y del partido al que pertenece.
D) La presente denuncia es fundada, en cuanto a los hechos relacionados con la obstrucción de la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma, a través de la instalación de campamentos, ocurrida desde el día treinta y uno de julio de dos mil seis hasta el día quince de septiembre del mismo año, en virtud de que fue acreditado que existió una afectación al derecho de seguridad jurídica de los ciudadanos (no sólo en contra de los habitantes de la zona en la que se ubicaron los campamentos, sino también de los propios individuos que los establecieron), violando lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
E) La presente denuncia es infundada, en cuanto a la presunta irrupción violenta, por parte de militantes del partido denunciado en el inmueble que ocupa la Catedral Metropolitana de México, Distrito Federal, en virtud de que del análisis integral realizado a las constancias que obran en el expediente, no se obtienen elementos que acrediten la responsabilidad del Partido de la Revolución Democrática directa o indirecta en la realización de los hechos denunciados.
4. Que una vez que ha quedado demostrada plenamente la comisión de los ilícitos y la responsabilidad del Partido de la Revolución Democrática, se procede a imponer las sanciones correspondientes.
Cabe señalar que como se precisó en el considerando segundo de la presente resolución, la individualización y calificación de la infracción se realizará conforme a lo previsto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente hasta el 14 de enero de 2008, toda vez que en el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se aprueba el ordenamiento legal antes citado, la tesis relevante emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cuyo rubro es “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL” y el principio tempus regit actum (que refiere que los delitos se juzgarán de acuerdo con las leyes vigentes en la época de su realización), el fondo del presente asunto deberá ser resuelto conforme a las disposiciones aplicables al momento en que se concretaron los hechos denunciados.
En esa tesitura, el artículo 269, apartado 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece las sanciones aplicables a los partidos y agrupaciones políticas nacionales, en tanto que el apartado 2, refiere los supuestos típicos sancionables y en específico el inciso a), señala que podrán ser impuestas cuando los partidos políticos incumplan las obligaciones establecidas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables del ordenamiento invocado.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dentro de las Tesis de Jurisprudencia identificadas con los rubros: "ARBITRIO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. LO TIENE EL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL" y "SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN", con números S3ELJ 09/2003 y S3ELJ 24/2003 respectivamente, señala que respecto a la individualización de la sanción que se debe imponer a un partido político nacional por la comisión de alguna irregularidad, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, para fijar la sanción correspondiente, debe tomar en cuenta las circunstancias y la gravedad de la falta.
Así, para calificar debidamente las faltas, la autoridad debe valorar, para cada una de ellas, las que se enuncian a continuación:
El tipo de infracción.
La singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.
El bien jurídico tutelado (trascendencia de las normas transgredidas).
Las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la infracción.
Intencionalidad.
Reiteración de la infracción o vulneración sistemática de las normas.
Las condiciones externas y los medios de ejecución.
Condiciones externas (contexto fáctico).
La calificación de la gravedad de la infracción en que se incurra.
Reincidencia.
Sanción a imponer.
La calificación de la gravedad de la infracción en que se incurra.
Precisando en cada una de las individualizaciones, de acuerdo a la sentencia recaída al recurso de apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-188/2008, los siguientes elementos:
Órgano partidario que emitió el acuerdo conculcatorio de sus obligaciones constituciones y legales.
Momento o situación jurídica y política en que se desplegó la conducta infractora.
Órgano de Gobierno, institución, asociación o persona física o moral a la que se encontraba dirigida la decisión adoptada por el partido.
Regla o principio constitucional transgredido.
Bien jurídico tutelado que se estimó transgredido por la decisión adoptada.
Recursos económicos, materiales y humanos empleados para la toma del acuerdo o decisión trasgresora.
Reincidencia.
Beneficio que obtuvo con la decisión adoptada.
Daño causado al régimen político, democrático o sistema jurídico con motivo de la decisión adoptada.
Si se trató o no de una conducta sistemática.
Si la conducta se llevó a cabo con la intención de afectar el bien jurídico tutelado.
Función o acto del órgano de gobierno que se pretendió entorpecer, afectar o impedir.
5. Individualización de la sanción relacionada con la infracción sintetizada en el inciso A) del punto considerativo 3, relativa a los hechos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de septiembre de dos mil seis.
El tipo de infracción.
La conducta cometida por el Partido de la Revolución Democrática vulnera lo establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales hoy abrogado.
Al respecto, es posible afirmar que el legislador ordinario federal al establecer las prohibiciones contenidas en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del código electoral federal consideró que no sería posible avanzar en la consolidación de un sistema de partidos plural y competitivo y con apego a los principios constitucionales que debe cumplir toda elección democrática para que sea considerada válida, si se permitía que los actores políticos impidieran el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, entre otras cosas. Dicha prohibición se vuelve de mayor relevancia durante el proceso electoral federal, toda vez que durante ese periodo el debate político es muy intenso.
Es por ello, que se considera que el propósito de la prohibición contenida en el numeral 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es garantizar el normal funcionamiento de los órganos gubernamentales en todo momento, en virtud de que el respeto a ambas condiciones constituye parte fundamental del orden social, a cuya preservación no le puede ser oponible ejercicio de derecho alguno por parte de los actores políticos, en su búsqueda de permitir a los ciudadanos el acceso al poder público.
La singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.
Al respecto, cabe señalar que al haberse acreditado la violación a lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales por parte del Partido de la Revolución Democrática, se observa la comisión de una infracción o falta administrativa, ya que en dicha norma el legislador pretendió tutelar un valor o bien jurídico (el cual se define en el siguiente apartado).
El bien jurídico tutelado (trascendencia de las normas transgredidas).
En esa tesitura, se puede afirmar que el bien jurídico tutelado por el precepto antes señalado consiste en la preservación del normal funcionamiento de los órganos gubernamentales, hipótesis que debe ser observada por todos los actores políticos en todo momento, en el despliegue de sus actividades.
Por lo que hace a la jerarquía de tales bienes, debe decirse que la prohibición de referencia fue incluida con la finalidad de que exista un funcionamiento armónico de la vida democrática entre los actores políticos, la ciudadanía y el gobierno.
En ese orden de ideas, es válido afirmar que el artículo 38, apartado 1, inciso b) del código electoral federal tiene por objeto excluir del ámbito de protección normativa aquellas conductas que no se ajusten a los cauces legales, que tengan como resultado interferir con el regular funcionamiento de los órganos gubernamentales.
En el caso concreto, la finalidad que persigue el legislador al señalar como obligación de los partidos políticos nacionales abstenerse de desplegar conductas que tengan por objeto y/o resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, es precisamente garantizar que la actividad de dichos entes políticos se desempeñe en apego a los cauces legales, sin causar alteraciones al orden normal en que se desenvuelven los ciudadanos y los órganos gubernamentales que ellos mismos establecieron para el cumplimiento de sus fines sociales.
Al respecto debe decirse que la hipótesis normativa contemplada en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del código en comento, es una prescripción cuyo cumplimiento no sólo se circunscribe al ámbito temporal de los procesos electorales, sino que debe ser observada permanentemente por los partidos políticos.
En este contexto, los partidos políticos como entidades de interés público se encuentran obligadas a respetar los cauces legales y, de conformidad con los criterios de orientación de las normas en cita, tienen la obligación de propiciar el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
En concordancia con lo anterior, el Instituto Federal Electoral se encuentra obligado a ponderar las variables y factores que incidieron alrededor de los órganos de gobierno que se vieron afectados con la trasgresión de la norma de referencia.
Según se advierte en autos, la infracción administrativa derivó de la decisión adoptada por el Partido de la Revolución Democrática dentro de su 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional “SOBRE LA LÍNEA POLÍTICA PARA LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS DEL PRD”, de fecha treinta y uno de agosto de dos mil seis, relativa a la instrucción enviada a las legisladoras y legisladores de ese instituto político, a afecto de que impidieran el uso de la tribuna del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos al C. Vicente Fox Quesada, entonces presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de septiembre de dos mil seis violando lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En esa tesitura, se estima que el efecto de tal infracción administrativa fue poner en riesgo el funcionamiento regular, más que de órganos de gobierno de los poderes del Estado.
Las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la infracción.
Ahora bien, para llevar a cabo la individualización de la sanción, la conducta que debe valorarse conjuntamente con las circunstancias objetivas que concurren en el caso, como son:
a) Modo.
Del material probatorio que obra en poder de esta autoridad se obtiene que la violación referida en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales consistió en que el Partido de la Revolución Democrática, a través de su Consejo Nacional resolvió ordenar a los legisladores pertenecientes al grupo parlamentario de ese instituto político realizar acciones que tuvieran por objeto impedir que el ex Presidente de la República, C. Vicente Fox Quesada hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, el día primero de septiembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en su sesión de instalación y apertura de sesiones.
b) Tiempo.
De igual forma, respecto de la violación en comento, del material probatorio que obra en poder de esta autoridad, la materialización de los actos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se verificó con el Resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática sobre la Línea Política para los Grupos Parlamentarios del PRD realizado el día treinta y uno de agosto de dos mil seis.
c) Lugar.
Por otra parte, se encuentra acreditado que la realización de conductas que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular del Congreso de la Unión, que dieron como resultado la emisión del Resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática sobre la Línea Política para los Grupos Parlamentarios del PRD, fueron realizadas en las instalaciones que ocupa el Salón Covadonga 2º piso, ubicado en la calle de Puebla No. 121, de la colonia Roma, en México, Distrito Federal.
Intencionalidad
Asimismo, se encuentra demostrado que la violación a la disposición contenida en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tuvo origen en la instrucción por parte del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, encaminado a realizar las conductas que tuvieran por objeto impedir que el ex Presidente de la República, C. Vicente Fox Quesada hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, el día primero de septiembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, buscando así obstaculizar el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Reiteración de la infracción o vulneración sistemática de las normas.
Al respecto, esta autoridad considera que la conducta desplegada por el partido responsable, en cuanto a la infracción bajo análisis, no puede considerarse como reiterada o sistemática, en virtud de que la misma fue única y se agotó en un solo acto (emisión del acuerdo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática) y para su materialización, no fueron implementados mecanismos adicionales tendentes a realizarla.
Lo anterior, con independencia de los efectos producidos, como consecuencia del acuerdo referido anteriormente, ya que, como ha quedado precisado, la litis en el presente apartado, sólo se redujo a establecer si el partido denunciado desplegó conductas que hubieran tenido por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Las condiciones externas y los medios de ejecución
Condiciones externas (contexto fáctico)
Respecto de la violación que en el presente apartado se estudia, se tiene acreditado en autos, que las manifestaciones de voluntad de los militantes, dirigentes y del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, relacionadas con ordenar acciones a los legisladores del grupo parlamentario de ese instituto político, para evitar el uso de la tribuna del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por parte del C. Vicente Fox Quesada el día primero de septiembre de dos mil seis, se realizaron con el objeto de manifestar su inconformidad con el resultado del proceso electoral 2005-2006, de forma previa a la emisión del Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y a la declaración de validez de la elección y de presidente electo que emitió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con fecha cinco de septiembre de dos mil seis.
La calificación de la gravedad de la infracción en que se incurra.
Conforme con lo que antecede, atendiendo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar, así como al hecho de que la conducta se estimó intencional, esta autoridad considera que la infracción debe ser calificada como de gravedad especial.
Asimismo, es de mencionarse que los partidos políticos tienen la ineludible obligación de respetar las reglas impuestas por el código federal comicial, pues deben abstenerse de actos que tengan por objeto o resultado impedir el regular funcionamiento de los órganos de gobierno.
Por lo anterior (especialmente los bienes jurídicos protegidos y los efectos de la infracción), la conducta irregular cometida por el Partido de la Revolución Democrática debe ser objeto de una sanción que debe tomar en cuenta la intención de la conducta, así como la calificación de gravedad especial, además de las circunstancias particulares que se presentaron en el caso concreto (modo, tiempo y lugar), a efecto de determinar la sanción que deba imponerse, sin que ello implique que la misma no cumpla con una de sus finalidades, que es la de disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida y que se han precisado previamente.
Reincidencia.
Otro de los aspectos que esta autoridad debe considerar para la imposición de la sanción, es la reincidencia en que pudo haber incurrido el partido responsable.
Al respecto, esta autoridad no tiene antecedentes relacionados con violaciones a la hipótesis normativa establecida en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, materia de estudio del actual procedimiento, por parte del Partido de la Revolución Democrática.
Por tal motivo, sentadas las anteriores consideraciones, y a efecto de individualizar apropiadamente la sanción, esta autoridad procede a tomar en cuenta de igual forma los siguientes elementos:
Una vez establecido lo anterior, y en cumplimiento a la sentencia recaída al recurso de apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-188/2008, aún cuando en algunos casos pudieran señalarse elementos reiterativamente, procede referir puntualmente los elementos que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estimó indispensables para realizar la individualización de la sanción correspondiente al presente apartado.
Órgano partidario que emitió el acuerdo conculcatorio de sus obligaciones constitucionales y legales.
En este apartado, cabe señalar que fue el Partido de la Revolución Democrática, a través de su VI Consejo Nacional quien resolvió ordenar a los legisladores pertenecientes al grupo parlamentario de ese instituto político realizar acciones que tuvieran por objeto impedir que el ex Presidente de la República, C. Vicente Fox Quesada hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, el día primero de septiembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en su sesión de instalación y apertura de sesiones, lo que como ya quedó señalado, en la especie, resulta una transgresión a la prohibición de los partidos políticos de realizar actos que tengan por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
En este sentido se tiene que el Consejo Nacional es una de las autoridades superiores del Partido de la Revolución Democrática, que dentro de su esfera de atribuciones se encuentran, entre otras, la de normar la labor política del Partido con otros partidos y vigilar que sus representantes populares y funcionarios partidistas apliquen dicha línea política, y que las resoluciones y acuerdos de su Consejo Nacional tienen el carácter de obligatorio para todo el Partido, según lo establece el artículo 17, párrafos 1, 4, inciso a) y 5 de sus estatutos.
Momento o situación jurídica y política en que se desplegó la conducta infractora.
Al respecto, es preciso apuntar que las manifestaciones de voluntad de los militantes, dirigentes y del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, encaminadas a ordenar acciones a los legisladores del grupo parlamentario de ese instituto político, para evitar el uso de la tribuna del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, por parte del C. Vicente Fox Quesada el día primero de septiembre de dos mil seis, se realizaron el día treinta y uno de agosto de ese mismo año, fecha en que se realizó el 5º pleno extraordinario del VI Consejo Nacional del partido político en cita.
Lo anterior se llevó a cabo en el escenario correspondiente al resultado del proceso electoral 2005-2006, de forma previa a la emisión del Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y a la declaración de validez de la elección y de presidente electo que emitió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con fecha cinco de septiembre de dos mil seis.
Órgano de Gobierno, institución, asociación o persona física o moral a la que se encontraba dirigida la decisión adoptada por el partido.
Como podemos observar de lo hasta aquí analizado, la conducta que desplegó el Partido de la Revolución Democrática, mediante las decisiones adoptadas en el Primer Resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional de ese instituto político, fueron dirigidas a impedir que el C. Vicente Fox Quesada, entonces Presidente de la República, hiciera uso de la tribuna del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el día uno de septiembre del año dos mil seis, lo que, con independencia del resultado material derivado de esa decisión, mismo que se encuentra fuera de litis y sanción en el presente asunto, puso en riesgo el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Regla o principio constitucional transgredido.
La conducta cometida por el Partido de la Revolución Democrática vulnera lo establecido en el párrafo 2, base I, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que en dicho precepto constitucional se consagran los fines que deben perseguir los partidos políticos en la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, en la integración de la representación nacional y en el acceso de los ciudadanos al poder público, sin que el cumplimiento de cualquiera de estos fines implique legitimidad alguna de esos entes políticos para poner en riesgo el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Bien jurídico tutelado que se estimó transgredido por la decisión adoptada
En esa tesitura, se puede afirmar que el bien jurídico tutelado por el precepto 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales consiste en la preservación del normal funcionamiento de los órganos gubernamentales, hipótesis que debe ser observada por todos los actores políticos en todo momento, en el despliegue de sus actividades.
Recursos económicos, materiales y humanos empleados para la forma del acuerdo o decisión transgresora.
En relación con este apartado, la autoridad de conocimiento carece de elementos para establecer el número de recursos económicos, materiales y humanos empleados para la adopción del acuerdo o decisión transgresora.
Reincidencia.
Al respecto, esta autoridad no tiene antecedentes relacionados con violaciones a la hipótesis normativa establecida en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, materia de estudio del actual procedimiento, por parte del Partido de la Revolución Democrática.
Beneficio que obtuvo con la decisión adoptada.
En el caso a estudio, se estima que el Partido de la Revolución Democrática, a través de las conductas denunciadas, si bien tenía derecho a difundir entre la ciudadanía sus inconformidades relacionadas con el resultado del proceso electoral 2005-2006, lo cierto es que lo hizo a través de una conducta que tenía por objeto alterar la vida institucional de un órgano de gobierno, es decir, poniendo en riesgo su normal funcionamiento.
Daño causado al régimen político, democrático o sistema jurídico con motivo de la decisión adoptada.
En el presente asunto, aun cuando se trata de una infracción de peligro abstracto, en términos de lo razonado por el órgano jurisdiccional en la materia dentro de la sentencia recaída al recurso de apelación número SUP-RAP-188/2008, se estima que generó un daño al régimen político nacional, ya que el partido denunciado puso en riesgo el correcto funcionamiento, mas que de un órgano de gobierno, de uno de los poderes del Estado mexicano.
Asimismo, se estima que existió un daño al sistema jurídico, en virtud de que la simple emisión del punto resolutivo que tuvo por objeto impedir el uso de la tribuna del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por parte del C. Vicente Fox Quesada, entonces presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de septiembre de dos mil seis, puso en riesgo el funcionamiento regular del órgano del Estado en cita, contraviniendo el principio de legalidad que debe ser observado por los partidos políticos.
Si se trató o no de una conducta sistemática.
Tal como se refirió líneas atrás, en el presente asunto, no se observa sistematicidad en la conducta, en virtud de que la violación a lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del código de la materia, derivada de ordenar acciones a los legisladores del grupo parlamentario del PRD para evitar que se rindiera el último informe de gobierno del ex Presidente Vicente Fox Quesada, fue única y se agotó en un solo acto (emisión del acuerdo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática) y para su materialización no fueron implementados mecanismos adicionales tendentes a realizarla.
Lo anterior, con independencia de los efectos producidos, como consecuencia del acuerdo referido anteriormente, ya que, como ha quedado precisado, la litis en el presente apartado, sólo se redujo a establecer si el partido denunciado desplegó conductas que hubieran tenido por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Si la conducta se llevó a cabo con la intención de afectar el bien jurídico tutelado.
En el presente caso, se puede afirmar que el instituto político denunciado tuvo la intención de afectar el bien jurídico tutelado contenido en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, toda vez que la comisión de la infracción tuvo como origen la instrucción por parte del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, a las legisladoras y legisladores federales de ese instituto político, a efecto de que impidieran que el entonces Presidente de la República, C. Vicente Fox Quesada hiciera uso de la tribuna del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de septiembre de dos mil seis.
Lo anterior es así, en virtud de que la finalidad que persiguió el legislador al señalar como obligación de los partidos políticos nacionales abstenerse de desplegar conductas que tengan por objeto y/o resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, fue garantizar que la actividad de dichos entes políticos, se desempeñe en apego a los cauces legales, sin causar alteraciones al orden normal en que se desenvuelven los órganos gubernamentales que ellos mismos establecieron para el cumplimiento de sus fines sociales.
Función o acto del órgano de gobierno que se pretendió entorpecer, afectar o impedir.
En el caso bajo análisis, el acto de gobierno que se pretendió impedir fue el uso de la tribuna por parte del entonces Presidente de la República, C. Vicente Fox Quesada, en la sesión del pleno del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de septiembre de dos mil seis, fecha en que dicho funcionario debía cumplir con la obligación constitucional de rendir el informe a que se refiere el artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sanción a imponer
Las sanciones que se pueden imponer al Partido de la Revolución Democrática, son las que se encontraban especificadas en el artículo 269, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente al momento en que se realizaron los actos, mismas que son:
a) Amonestación pública;
b) Multa de cincuenta a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
c) Reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda por el período que señale la resolución;
d) Supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda por el período que señale la resolución;
e) Negativa del registro de las candidaturas;
f) Suspensión de su registro como partido político o agrupación política, y
g) La cancelación de su registro como partido político o agrupación política.
En el caso a estudio, esta autoridad estima que la hipótesis prevista en el inciso b) del catálogo sancionador (amonestación pública y multa) incumpliría con las finalidades señaladas para inhibir la realización de conductas como la desplegada por la otrora coalición denunciada, en tanto que las señaladas en los incisos d) a g) pudieran considerarse excesivas, dadas las circunstancias en las que se cometió la falta.
En consecuencia, toda vez que la infracción se ha calificado como de gravedad especial y no se advierten circunstancias que justifiquen la imposición de una amonestación pública o una multa, esta autoridad estima que lo procedente es aplicar al Partido de la Revolución Democrática una sanción consistente en la reducción de sus ministraciones, porque en caso de no hacerlo así, sería posible que no se inhibiera la conducta en subsecuentes ocasiones, toda vez que el partido responsable podría estimar que el beneficio obtenido por la realización de conductas similares es mayor al detrimento que podría sufrir en su financiamiento.
Asimismo, se estima que la imposición de la sanción referida también encuentra sustento en el hecho de que con ella se inhiba la intención de afectar la calidad y civilidad de la vida democrática, toda vez que como ha quedado precisado el Partido de la Revolución Democrática intencionalmente llevó a cabo actos que tenían por objeto impedir el funcionamiento regular de un órgano de gobierno durante la sesión del primero de septiembre de dos mil seis del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Es por ello, que teniendo en cuenta la gravedad de la falta, así como las circunstancias particulares que se dieron en el caso concreto, considerando que el Partido de la Revolución Democrática trasgredió lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al momento en que acontecieron los hechos denunciados, la sanción que debe aplicarse al partido infractor, como se precisó en el párrafo que antecede es la prevista en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del ordenamiento legal en cita, consistente en una reducción de ministraciones por un equivalente al 2.3573% (dos punto tres mil quinientos setenta y tres por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración total que reciba por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, con el objeto de que la sanción impuesta sea significativa, a efecto de disuadir la posible comisión de conductas similares en el futuro.
Dicho lo anterior, la sanción que corresponde al Partido de la Revolución Democrática es de $10,000,000.00 (diez millones de pesos 00/100 M.N.).
El monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado de la infracción.
En el caso a estudio, se estima que el Partido de la Revolución Democrática, a través de las conductas denunciadas, si bien difundió entre la ciudadanía sus inconformidades relacionadas con el resultado del proceso electoral 2005-2006, lo cierto es que lo hizo con la intención de alterar la vida institucional de un órgano de gobierno.
En este sentido, se trasgredió el bien jurídico tutelado por el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del código comicial, que en lo general atiende a la salvaguarda del sistema de partidos y, en lo particular, procura el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Las condiciones socioeconómicas del infractor.
Finalmente, se considera que la sanción referida no es de carácter gravoso para el Partido de la Revolución Democrática, atento a las siguientes consideraciones:
En principio, cabe señalar que el inminente inicio del proceso electoral entraña que los partidos políticos orienten todos sus recursos a la consecución de uno de sus fines principales que es el de contender en las elecciones mediante la postulación de candidatos a los puestos de elección en disputa, así como la realización de las campañas respectivas.
En ese sentido, la equidad juega un papel crucial en el desarrollo de las campañas políticas, pues implica que las diferentes ofertas políticas cuenten con condiciones que les permitan participar en situación de sana competencia y que la autoridad electoral cuide que no haya condiciones que las coloque en una situación de desequilibrio.
Al respecto, el artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que la ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.
Dicha disposición constitucional está íntimamente vinculada a la obligación a cargo del Estado de proporcionar financiamiento público a los partidos políticos y garantizar su acceso a la radio y la televisión, de acuerdo con normas que privilegian un trato equitativo a dichas entidades de interés público. Además, en la propia disposición constitucional se establece como principio básico la preeminencia del financiamiento público respecto de los recursos de origen privado.
Es por ello, que el financiamiento público tiene además que otorgarse conforme a reglas claras establecidas en la propia Constitución y desarrolladas a detalle en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, destacándose para el caso que nos ocupa, que el Instituto Federal Electoral, en su carácter de entidad encargada de acordar y entregar las ministraciones correspondientes, es el único facultado para disminuirlas como resultado de la imposición de una sanción que así lo amerite.
En este orden de ideas, la imposición de una sanción que implique la reducción de ministraciones de las prerrogativas que un partido político tiene, por principio de cuentas, un impacto importante en su economía, pues reduce la parte más significativa de sus ingresos, es decir, el financiamiento público; y, desde luego, la necesidad de su imposición debe sustentarse en la comisión de una falta que se considere de gravedad especial, como es el caso.
Asimismo, no se olvida que el Instituto Federal Electoral debe asumir un papel equilibrado, en donde, por un lado imponga las sanciones que ameriten las infracciones al código de la materia y, por el otro, cumpla en todo tiempo con los fines que le corresponde, como son, entre otros, el de preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos, según se dispone en el artículo 105, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En segundo lugar, las reglas para la aplicación de sanciones a los partidos políticos obligan a que se atienda a las condiciones económicas del infractor.
Estas condiciones no pueden entenderse de una manera estática, pues es evidente que van evolucionando de acuerdo con las circunstancias que previsiblemente se vayan presentando.
Así, la autoridad debe valorar no sólo las condiciones que privaban cuando se cometió la falta y las que prevalezcan al momento de imponerla, sino también las que previsiblemente se presentarán durante todo el tiempo que dure la imposición de la sanción, cuando ésta tiene un desarrollo a lo largo del tiempo, como es el caso de la que nos ocupa.
En este orden de ideas, el inicio inminente del proceso electoral es un factor más que debe ser considerado al imponer la sanción, a fin de evitar, en la medida de lo posible, que con ello se coloque al partido sancionado en condiciones inequitativas durante el proceso electoral.
Al respecto, en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del hoy abrogado código federal electoral se prevé como sanción la reducción de las ministraciones del financiamiento público que le corresponda al partido político infractor, hipótesis en la que también se menciona como elemento el tiempo durante el que se deberá aplicar la sanción.
Lo anterior resulta lógico, si se toma en cuenta la obligación que tiene el Instituto Federal Electoral de imponer a los partidos políticos las sanciones que procedan por la infracción a las disposiciones del código comicial federal, así como la de fortalecer el sistema de partidos y junto con ello, lograr el propósito de garantizar las mejores condiciones de equidad en la contienda electoral.
En ese sentido, y con base en lo antes expuesto se considera que la reducción de ministraciones que se impone al Partido de la Revolución Democrática, no afecta de ninguna forma el debido desarrollo de sus actividades, máxime si se toma en cuenta, lo siguiente:
Dada la cantidad que se impone como reducción de ministraciones al Partido de la Revolución Democrática, comparada con el financiamiento que recibe de este Instituto Federal Electoral para el presente año, para cumplir con sus obligaciones ordinarias, se considera que no se afecta su patrimonio, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo CG10/2008 aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el día veintiocho de enero del presente año, se advierte que el Partido de la Revolución Democrática recibirá para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes la cantidad de $424,209,886.25 (cuatrocientos veinticuatro millones doscientos nueve mil ochocientos ochenta y seis pesos 25/100 M.N.).
Al respecto, cabe señalar que el importe total de la sanción habrá de deducirse de las siguientes doce ministraciones mensuales que reciba dicho partidos político por concepto del financiamiento de actividades ordinarias.
En esa tesitura, el Partido de la Revolución Democrática recibirá mensualmente la suma de $35,350,823.854 (treinta y cinco millones trescientos cincuenta mil ochocientos veintitrés pesos 85/100 M.N.) [cifra redondeadas al tercer decimal], y tomando en cuenta que la sanción se deducirá de las siguientes doce ministraciones, la deducción mensual equivaldrá a $833,333.33 (ochocientos treinta y tres mil pesos 33/100 M.N.), lo cual constituye el 2.3573% (dos punto tres mil quinientos setenta y tres por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración mensual que por dicho concepto reciba.
Con base en lo antes expuesto, se advierte que la sanción impuesta de ninguna forma puede considerarse significativa, o bien, un obstáculo para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales impuestos a dichos institutos políticos.
6. Individualización de la sanción relacionada con la infracción sintetizada en el inciso B) del punto considerativo 3, relativa a los hechos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de diciembre de dos mil seis.
El tipo de infracción.
La conducta cometida por el Partido de la Revolución Democrática vulnera lo establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales hoy abrogado.
Como se afirmó en el apartado que antecede, el legislador ordinario federal al establecer las prohibiciones contenidas en el precepto que antecede consideró que no sería posible avanzar en la consolidación de un sistema de partidos plural y competitivo y con apego a los principios constitucionales que debe cumplir toda elección democrática para que sea considerada válida, si se permitía que los actores políticos impidieran el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, entre otras cosas, motivo por el cual tal prohibición cobra relevancia en periodo de proceso electoral federal, toda vez que durante éste el debate político es muy intenso.
Por ello, se reitera, el propósito de la prohibición contenida en el numeral 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es garantizar el normal funcionamiento de los órganos gubernamentales en todo momento, en virtud de que el respeto a ambas condiciones constituye parte fundamental del orden social, a cuya preservación no le puede ser oponible ejercicio de derecho alguno por parte de los actores políticos, en su búsqueda de permitir a los ciudadanos el acceso al poder público.
La singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.
Al respecto, cabe señalar que al haberse acreditado la violación a lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales por parte del Partido de la Revolución Democrática, se observa la comisión de una infracción o falta administrativa, toda vez que en dicha norma el legislador pretendió tutelar el valor o bien jurídico que se estudiará en el siguiente apartado.
El bien jurídico tutelado (trascendencia de las normas transgredidas).
Ahora bien, como se observó en la individualización de la sanción relacionada con la infracción sintetizada en el inciso A) del punto considerativo 11, relativa a los hechos ocurridos el día primero de septiembre de dos mil seis en el recinto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al ser la misma norma vulnerada, se afirma que el bien jurídico tutelado por el inciso b) del artículo 38 del código comicial federal, es la preservación del normal funcionamiento de los órganos gubernamentales, hipótesis que debe ser observada por todos los actores políticos en todo momento, en el despliegue de sus actividades.
Por lo que hace a la jerarquía de tal bien, debe decirse que la prohibición de referencia fue incluida con la finalidad de que exista un funcionamiento armónico de la vida democrática entre los actores políticos, la ciudadanía y el gobierno.
En ese orden de ideas, es válido afirmar que el artículo 38, apartado 1, inciso b) del código electoral federal tiene por objeto excluir del ámbito de protección normativa aquellas conductas que no se ajusten a los cauces legales, que tengan como resultado interferir con el regular funcionamiento de los órganos gubernamentales.
En el caso concreto, la finalidad que persigue el legislador al señalar como obligación de los partidos políticos nacionales respetar los derechos de los ciudadanos, así como abstenerse de desplegar conductas que tengan por objeto y/o resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, es precisamente garantizar que la actividad de dichos entes políticos se desempeñe en apego a los cauces legales, sin causar alteraciones al orden normal en que se desenvuelven los ciudadanos y los órganos gubernamentales que ellos mismos establecieron para el cumplimiento de sus fines sociales.
Al respecto debe decirse que la hipótesis normativa contemplada en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del código en comento, es una prescripción cuyo cumplimiento no sólo se circunscribe al ámbito temporal de los procesos electorales, sino que debe ser observada permanentemente por los partidos políticos.
En este contexto, los partidos políticos como entidades de interés público se encuentran obligados a respetar los cauces legales y, de conformidad con los criterios de orientación de las normas en cita, tienen la obligación de propiciar la protección de los ciudadanos y el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
En concordancia con lo anterior, el Instituto Federal Electoral se encuentra obligado a ponderar las variables y factores que incidieron alrededor de los derechos de los ciudadanos y órganos de gobierno que se vieron afectados con la trasgresión de las normas de referencia.
De tal forma se observa que la infracción administrativa que en este apartado se desarrolla, se originó por la intención del Partido de la Revolución Democrática de impedir la toma de protesta del C. Felipe Calderón Hinojosa, como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, realizando actos con el objeto de impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
En tal sentido, se estima que la consecuencia jurídica de la infracción administrativa consistió en causar una afectación al implementar conductas con el objeto de impedir el funcionamiento regular, más que de órganos de gobierno, de los poderes del Estado.
Las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la infracción.
Ahora bien, para llevar a cabo la individualización de la sanción, la conducta que debe valorarse conjuntamente con las circunstancias objetivas que concurren en el caso, como son:
a) Modo.
Por lo que hace a la violación al artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, del material probatorio que obra en poder de esta autoridad, se obtiene que algunos militantes, dirigentes e incluso el VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática dentro del resolutivo de su 8º pleno ordinario, celebrado los días diez y once de noviembre de dos mil seis, manifestaron su voluntad de realizar actos tendentes a impedir la toma de protesta del C. Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de diciembre de dos mil seis, en el recinto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
b) Tiempo.
Atento a lo anterior, se encuentra acreditado que la realización de los actos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, se materializaron a través de lo resuelto en el 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional de ese partido, celebrado los días diez y once de noviembre de dos mil seis.
c) Lugar.
Ahora bien, la violación al artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, relacionada con la realización de conductas que tuvieron por objeto impedir la toma de protesta del C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa como presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se destaca en particular, la emisión del resolutivo del 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática celebrado en las instalaciones que ocupa Expo-Reforma, ubicado en avenida Morelos No. 67 de la colonia Juárez, en México, Distrito Federal.
Intencionalidad
Asimismo, se tiene acreditada la intencionalidad del instituto político denunciado, en virtud de que la determinación de impedir la toma de protesta del C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, como presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el segundo punto resolutivo del 8º pleno ordinario de VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática celebrado en las instalaciones que ocupa Expo-Reforma, ubicado en avenida Morelos No. 67 de la colonia Juárez, en México, Distrito Federal, consta en la Gaceta correspondiente al VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, “número 10, julio 2007, año 3”, la cual fue aportada por el propio denunciado.
Reiteración de la infracción o vulneración sistemática de las normas.
Al respecto, esta autoridad considera que la conducta desplegada por el partido responsable se debe considerar como reiterada, sin que la misma sea sistemática, ya que al día de la fecha en que se llevó a cabo la emisión del resolutivo del 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática es decir, antes de los días diez y once de noviembre de dos mil seis, el instituto político denunciado, había aprobado el primer punto resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática (treinta y uno de agosto de dos mil seis), el cual, lo mismo que en la infracción bajo análisis, tenía como objetivo impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, lo que permite afirmar la existencia de la reiteración de su conducta.
Por otra parte, debe decirse que en el caso a estudio, no se observa sistematicidad en la conducta, en razón de que tal vulneración se agotó en un solo acto, esto es, con la emisión del referido resolutivo 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, máxime que para que se llevara a cabo su materialización no se requieren, ni fueron implementados medios secundarios o alternos, tendentes a realizarla.
Lo anterior, con independencia de los efectos producidos, como consecuencia del acuerdo referido, ya que como ha quedado precisado, la litis en el presente apartado, sólo se redujo a establecer si el partido denunciado desplegó conductas que hubieran tenido por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Las condiciones externas y los medios de ejecución
Condiciones externas (contexto fáctico)
Se encuentra acreditado en autos, que las manifestaciones de voluntad de los militantes, dirigentes y del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, relacionadas con la intención de impedir la toma de protesta del C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa como presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se realizaron como parte de una serie de actos encaminados a manifestar su inconformidad con el resultado del proceso electoral 2005-2006.
La calificación de la gravedad de la infracción en que se incurra.
De conformidad con lo expresado hasta este punto y atendiendo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar, así como al hecho de que la conducta se estimó intencional y reiterada, esta autoridad considera que la infracción debe ser calificada como de gravedad mayor.
Asimismo, es de mencionarse que los partidos políticos tienen la ineludible obligación de respetar las reglas impuestas por el código federal comicial, pues deben abstenerse de actos que tengan por objeto o resultado impedir el regular funcionamiento de los órganos de gobierno.
Por todo lo anterior (especialmente, los bienes jurídicos protegidos y los efectos de la infracción), la conducta irregular cometida por el Partido de la Revolución Democrática debe ser objeto de una sanción que debe tomar en cuenta la intención y la reiteración de las conductas, así como la calificación de gravedad mayor , además de las circunstancias particulares que se presentaron en el caso concreto (modo, tiempo y lugar), a efecto de determinar la sanción que deba imponerse, sin que ello implique que la misma no cumpla con una de sus finalidades, que es la de disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida y que se han precisado previamente.
Reincidencia.
Otro de los aspectos que esta autoridad debe considerar para la imposición de la sanción, es la reincidencia en que pudo haber incurrido el partido responsable.
Al respecto, esta autoridad no tiene antecedentes relacionados con violaciones a la hipótesis normativa establecida en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, materia de estudio del actual procedimiento, por parte del Partido de la Revolución Democrática.
Por tal motivo, una vez sentadas las anteriores consideraciones, y a efecto de individualizar apropiadamente la sanción, esta autoridad procede a tomar en cuenta de igual forma los siguientes elementos:
Una vez establecido lo anterior, y en cumplimiento a la sentencia recaída al recurso de apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-188/2008, aún cuando en algunos casos pudieran señalarse elementos reiterativamente, procede referir puntualmente los elementos que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estimó indispensables para realizar la individualización de la sanción correspondiente al presente apartado.
Órgano partidario que emitió el acuerdo conculcatorio de sus obligaciones constitucionales y legales.
En este apartado, cabe señalar que fue el Partido de la Revolución Democrática, a través de su VI Consejo Nacional quien resolvió ordenar a los legisladores pertenecientes al grupo parlamentario de ese instituto político realizar acciones que tuvieron por objeto impedir la toma de protesta del C. Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de diciembre de dos mil seis, en el recinto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, lo que en la especie, resulta una transgresión a la prohibición de los partidos políticos de realizar actos que tengan por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno. En ese sentido, el Partido de la Revolución Democrática carece de derecho alguno para instar a sus militantes a realizar acciones que alteren el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Momento o situación jurídica y política en que se desplegó la conducta infractora.
Al respecto, es preciso apuntar que las manifestaciones de voluntad de los militantes, dirigentes y del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, encaminadas a ordenar acciones a los legisladores del grupo parlamentario del PRD para impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, se materializaron a través de lo resuelto en el 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional de ese partido, celebrado los días diez y once de noviembre de dos mil seis.
Lo anterior se llevó a cabo en el escenario correspondiente al resultado del proceso electoral 2005-2006, de forma previa a la emisión del Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y a la declaración de validez de la elección y de presidente electo que emitió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con fecha cinco de septiembre de dos mil seis.
Órgano de Gobierno, institución, asociación o persona física o moral a la que se encontraba dirigida la decisión adoptada por el partido.
Como podemos observar de lo hasta aquí analizado, la conducta que desplegó el Partido de la Revolución Democrática, mediante las decisiones adoptadas por éste, mismas que fueron materializadas mediante el Resolutivo del 8º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, fueron dirigidas a impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de impedir la toma de protesta del C. Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de diciembre de dos mil seis, en el recinto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Regla o principio constitucional transgredido.
La conducta cometida por el Partido de la Revolución Democrática vulnera lo establecido en el artículo 87 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual a la letra dice:
“Artículo 87.- El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta: “Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la Nación me lo demande.”
Asimismo, se estima que la conducta cometida por el Partido de la Revolución Democrática vulnera lo establecido en el párrafo 2, base I, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que en dicho precepto constitucional se consagran los fines que deben perseguir los partidos políticos en la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, en la integración de la representación nacional y en el acceso de los ciudadanos al poder público, sin que el cumplimiento de cualquiera de estos fines implique legitimidad alguna de esos entes políticos para poner en riesgo el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Bien jurídico tutelado que se estimó transgredido por la decisión adoptada
En esa tesitura, se puede afirmar que el bien jurídico tutelado por el precepto 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales consiste en la preservación del normal funcionamiento de los órganos gubernamentales, hipótesis que debe ser observada por todos los actores políticos en todo momento, en el despliegue de sus actividades.
Recursos económicos, materiales y humanos empleados para la forma del acuerdo o decisión transgresora.
En relación con este apartado, la autoridad de conocimiento carece de elementos para establecer el número de recursos económicos, materiales y humanos empleados para la adopción del acuerdo o decisión transgresora.
Reincidencia.
Al respecto, esta autoridad no tiene antecedentes relacionados con violaciones a la hipótesis normativa establecida en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, materia de estudio del actual procedimiento, por parte del Partido de la Revolución Democrática.
Beneficio que obtuvo con la decisión adoptada.
En el caso a estudio, se estima que el Partido de la Revolución Democrática, a través de las conductas denunciadas, si bien tenía derecho a difundir entre la ciudadanía sus inconformidades relacionadas con el resultado del proceso electoral 2005-2006, lo cierto es que lo hizo a través de una conducta que tenía por objeto alterar la vida institucional de un órgano de gobierno, es decir, impedir su normal funcionamiento.
Daño causado al régimen político, democrático o sistema jurídico con motivo de la decisión adoptada.
En el presente asunto, aun cuando se trata de una infracción de peligro abstracto, en términos de lo razonado por el órgano jurisdiccional en la materia dentro de la sentencia recaída al recurso de apelación número SUP-RAP-188/2008, se estima que generó un daño al régimen político nacional, ya que el partido denunciado puso en riesgo el correcto funcionamiento, mas que de un órgano de gobierno, de uno de los poderes del Estado mexicano.
Asimismo, se estima que existió un daño al sistema jurídico, en virtud de que la simple emisión del punto resolutivo que tuvo por objeto impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al solicitar que las legisladoras y legisladores del grupo parlamentario del partido denunciado impidieran que el C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, Presidente electo de los Estados Unidos Mexicanos, rindiera protesta de ese cargo el día primero de diciembre de dos mil seis, implica una determinación que resulta contraventora de la normatividad electoral federal a la que debe ceñirse la actividad de los partidos políticos, contraviniendo el principio de legalidad que debe ser observado por dichos entes.
Si se trató o no de una conducta sistemática.
Al respecto, se deriva que la conducta desplegada por el partido responsable no se considera sistemática, ya que la violación a lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del código de la materia, derivada de ordenar acciones a los legisladores del grupo parlamentario del PRD para evitar que se llevara a cabo la toma de protesta del C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que la misma fue única y se agotó en un solo acto (emisión del acuerdo del 8º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática) y para su materialización, no fueron implementados mecanismos adicionales tendentes a realizarla.
No obstante lo anterior, se enfatiza que la infracción bajo análisis debe considerarse con el carácter de reiterada, en virtud de que el partido denunciado, al día de la fecha en que se llevó a cabo la emisión del resolutivo del 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, es decir, antes de los días diez y once de noviembre de dos mil seis, había aprobado el primer punto resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática (treinta y uno de agosto de dos mil seis), el cual, lo mismo que en la infracción bajo análisis, tenía como objetivo impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, lo que permite afirmar la existencia de la reiteración de su conducta.
Si la conducta se llevó a cabo con la intención de afectar el bien jurídico tutelado.
En el presente caso, se puede afirmar que el instituto político denunciado tuvo la intención de afectar el bien jurídico tutelado contenido en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, toda vez que la comisión de la infracción tuvo como origen la instrucción por parte del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, a las legisladoras y legisladores federales de ese instituto político, a efecto de que impidieran que el C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa rindiera protesta como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de diciembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior es así, en virtud de que la finalidad que persiguió el legislador al señalar como obligación de los partidos políticos nacionales abstenerse de desplegar conductas que tengan por objeto y/o resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, fue garantizar que la actividad de dichos entes políticos, se desempeñe en apego a los cauces legales, sin causar alteraciones al orden normal en que se desenvuelven los órganos gubernamentales que ellos mismos establecieron para el cumplimiento de sus fines sociales.
Función o acto del órgano de gobierno que se pretendió entorpecer, afectar o impedir.
En el caso bajo análisis, el acto de gobierno que se pretendió impedir fue la toma de protesta del C. Felipe Calderón Hinojosa, como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (quien resultó electo conforme a las reglas establecidas constitucional y legalmente), el día primero de diciembre de dos mil seis, ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Sanción a imponer
En este sentido, las sanciones que se pueden imponer al Partido de la Revolución Democrática, son las que se encontraban especificadas en el artículo 269, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente al momento en que se realizaron los actos, mismas que son:
a) Amonestación pública;
b) Multa de cincuenta a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
c) Reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda por el período que señale la resolución;
d) Supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda por el período que señale la resolución;
e) Negativa del registro de las candidaturas;
f) Suspensión de su registro como partido político o agrupación política, y
g) La cancelación de su registro como partido político o agrupación política.
En el caso a estudio, esta autoridad estima que la hipótesis prevista en el inciso b) del catálogo sancionador (amonestación pública y multa) incumpliría con las finalidades señaladas para inhibir la realización de conductas como la desplegada por la otrora coalición denunciada, en tanto que las señaladas en los incisos d) a g) pudieran considerarse excesivas, dadas las circunstancias en las que se cometió la falta.
En consecuencia, toda vez que la infracción se ha calificado como de gravedad mayor y no se advierten circunstancias que justifiquen la imposición de una amonestación pública o una multa, esta autoridad estima que lo procedente es aplicar al Partido de la Revolución Democrática una sanción consistente en la reducción de sus ministraciones, porque en caso de no hacerlo así, sería posible que no se inhibiera la conducta en subsecuentes ocasiones, toda vez que el partido responsable podría estimar que el beneficio obtenido por la realización de conductas similares es mayor al detrimento que podrían sufrir en su financiamiento.
Asimismo, se estima que la imposición de la sanción referida también encuentra sustento en el hecho de que con ella se inhiba la intención de afectar la calidad y civilidad de la vida democrática, toda vez que como ha quedado precisado el Partido de la Revolución Democrática intencionalmente llevó a cabo actos que tenían por objeto impedir el funcionamiento regular de un órgano de gobierno durante la sesión del primero de septiembre de dos mil seis del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Es por ello, que teniendo en cuenta la gravedad de la falta, así como las circunstancias particulares que se dieron en el caso concreto, considerando que el Partido de la Revolución Democrática trasgredió de forma reiterada, lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al momento en que acontecieron los hechos denunciados, al no haber ajustado su conducta a los cauces legales, la sanción que debe aplicarse al partido infractor, como se precisó en el párrafo que antecede es la prevista en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del ordenamiento legal en cita, consistente en una reducción de ministraciones por un equivalente al 5.1861% (cinco punto un mil ochocientos sesenta y uno por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración total que reciba por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, con el objeto de que la sanción impuesta sea significativa, a efecto de disuadir la posible comisión de conductas similares en el futuro.
Dicho lo anterior, la sanción que corresponde al Partido de la Revolución Democrática es de $22,000,000.00 (veintidós millones de pesos 00/100 M.N.).
El monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado de la infracción.
En el caso a estudio, se estima que el Partido de la Revolución Democrática, a través de las conductas denunciadas, si bien difundió entre la ciudadanía sus inconformidades relacionadas con el resultado del proceso electoral 2005-2006, lo cierto es que lo hizo con la intención de alterar la vida institucional de un órgano de gobierno.
En este sentido, se trasgredió el bien jurídico tutelado por el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del código comicial, que en lo general tiende a la salvaguarda del sistema de partidos y, en lo particular, procura el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Las condiciones socioeconómicas del infractor.
Finalmente, se considera que la sanción referida no es de carácter gravoso para el Partido de la Revolución Democrática, atento a las siguientes consideraciones:
En principio, cabe señalar que el inminente inicio del proceso electoral entraña que los partidos políticos orienten todos sus recursos a la consecución de uno de sus fines principales que es el de contender en las elecciones mediante la postulación de candidatos a los puestos de elección en disputa, así como la realización de las campañas respectivas.
En ese sentido, la equidad juega un papel crucial en el desarrollo de las campañas políticas, pues implica que las diferentes ofertas políticas cuenten con condiciones que les permitan participar en situación de sana competencia y que la autoridad electoral cuide que no haya condiciones que las coloque en una situación de desequilibrio.
Al respecto, el artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que la ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.
Dicha disposición constitucional está íntimamente vinculada a la obligación a cargo del Estado de proporcionar financiamiento público a los partidos políticos y garantizar su acceso a la radio y la televisión, de acuerdo con normas que privilegian un trato equitativo a dichas entidades de interés público. Además, en la propia disposición constitucional se establece como principio básico la preeminencia del financiamiento público respecto de los recursos de origen privado.
Es por ello, que el financiamiento público tiene además que otorgarse conforme a reglas claras establecidas en la propia Constitución y desarrolladas a detalle en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, destacándose para el caso que nos ocupa, que el Instituto Federal Electoral, en su carácter de entidad encargada de acordar y entregar las ministraciones correspondientes, es el único facultado para disminuirlas como resultado de la imposición de una sanción que así lo amerite.
En este orden de ideas, la imposición de una sanción que implique la reducción de ministraciones de las prerrogativas que un partido político tiene, por principio de cuentas, tiene un impacto importante en su economía, pues reduce la parte más significativa de sus ingresos, es decir, el financiamiento público; y, desde luego, la necesidad de su imposición debe sustentarse en la comisión de una falta que se considere de gravedad mayor, como es el caso.
Asimismo, no se olvida que el Instituto Federal Electoral debe asumir un papel equilibrado, en donde, por un lado imponga las sanciones que ameriten las infracciones al código de la materia y, por el otro, cumpla en todo tiempo con los fines que le corresponde, como son, entre otros, el de preservar el fortalecimiento del régimen de partidos político, según se dispone en el artículo 105, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En segundo lugar, las reglas para la aplicación de sanciones a los partidos políticos obligan a que se atienda a las condiciones económicas del infractor.
Estas condiciones no pueden entenderse de una manera estática, pues es evidente que van evolucionando de acuerdo con las circunstancias que previsiblemente se vayan presentando.
Así, la autoridad debe valorar no sólo las condiciones que privaban cuando se cometió la falta y las que prevalezcan al momento de imponerla, sino también las que previsiblemente se presentarán durante todo el tiempo que dure la imposición de la sanción, cuando ésta tiene un desarrollo a lo largo del tiempo, como es el caso de la que nos ocupa.
En este orden de ideas, el inicio inminente del proceso electoral es un factor más que debe ser considerado al imponer la sanción, a fin de evitar, en la medida de lo posible, que con ello se coloque al partido sancionado en condiciones inequitativas durante el proceso electoral.
Al respecto, en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del hoy abrogado código federal electoral se prevé como sanción la reducción de las ministraciones del financiamiento público que le corresponda al partido político infractor, hipótesis en la que también se menciona como elemento el tiempo durante el que se deberá aplicar la sanción.
Lo anterior resulta lógico, si se toma en cuenta la obligación que tiene el Instituto Federal Electoral de imponer a los partidos políticos las sanciones que procedan por la infracción a las disposiciones del código comicial federal, así como la de fortalecer el sistema de partidos y junto con ello, lograr el propósito de garantizar las mejores condiciones de equidad en la contienda electoral.
En ese sentido, y con base en lo antes expuesto se considera que la reducción de ministraciones que se impone al Partido de la Revolución Democrática, no afecta de ninguna forma el debido desarrollo de sus actividades, máxime si se toma en cuenta, lo siguiente:
Dada la cantidad que se impone como reducción de ministraciones al Partido de la Revolución Democrática, comparada con el financiamiento que recibe de este Instituto Federal Electoral para el presente año, para cumplir con sus obligaciones ordinarias, se considera que no se afecta su patrimonio, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo CG10/2008 aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el día veintiocho de enero del presente año, se advierte que el Partido de la Revolución Democrática recibirá para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes la cantidad de $424,209,886.25 (cuatrocientos veinticuatro millones doscientos nueve mil ochocientos ochenta y seis pesos 25/100 M.N.).
Al respecto, cabe señalar que el importe total de la sanción habrá de deducirse de las siguientes doce ministraciones mensuales que reciba dicho partidos político por concepto del financiamiento de actividades ordinarias.
En esa tesitura, el Partido de la Revolución Democrática recibirá mensualmente la suma de $35,350,823.854 (treinta y cinco millones trescientos cincuenta mil ochocientos veintitrés pesos 85/100 M.N.) [cifra redondeadas al tercer decimal], y tomando en cuenta que la sanción se deducirá de las siguientes doce ministraciones, la deducción mensual equivaldrá a $1,833,333.33 (un millón ochocientos treinta y tres mil trescientos treinta y tres pesos 33/100 M.N.), lo cual constituye el 5.1861% (cinco punto un mil ochocientos sesenta y uno por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal])de la ministración mensual que por dicho concepto reciba.
Con base en lo antes expuesto, se advierte que la sanción impuesta de ninguna forma puede considerarse significativa, o bien, un obstáculo para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales impuestos a dichos institutos políticos.
7.- Individualización de la sanción relacionada con la infracción sintetizada en el inciso D) del punto considerativo 3, relativa a los hechos relacionados con la obstrucción de la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma.
El tipo de infracción.
La conducta cometida por el Partido de la Revolución Democrática vulnera lo establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales hoy abrogado.
Al respecto, es posible afirmar que el legislador ordinario federal al establecer las prohibiciones contenidas en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del código electoral federal consideró que no sería posible avanzar en la consolidación de un sistema de partidos plural y competitivo y con apego a los principios constitucionales que debe cumplir toda elección democrática para que sea considerada válida, si se permitía que los actores políticos omitieran el respeto a los derechos de los ciudadanos, entre otras cosas. Dicha prohibición se vuelve de mayor relevancia durante el proceso electoral federal, toda vez que durante ese periodo el debate político es muy intenso.
Es por ello, que se considera que el propósito de las prohibiciones contenidas en el numeral 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es garantizar el respeto al libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos, en virtud de que el mismo constituye parte fundamental del orden social, a cuya preservación no le puede ser oponible ejercicio de derecho alguno por parte de los actores políticos, en su búsqueda de permitir a los ciudadanos el acceso al poder público.
La singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.
Al respecto, cabe señalar que al haberse acreditado la violación a lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales por parte del Partido de la Revolución Democrática, se observa la comisión de dos infracciones o faltas administrativas, ya que en dicha norma el legislador pretendió tutelar dos valores o bienes jurídicos (el cual se define en el siguiente apartado).
El bien jurídico tutelado (trascendencia de las normas transgredidas).
En esa tesitura, se puede afirmar que los bienes jurídicos tutelados por el precepto antes señalado, consisten en ajustar su conducta y la de sus militantes a los cauces legales, así como el respeto al libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos, hipótesis que deben ser observadas por todos los actores políticos en todo momento, en el despliegue de sus actividades.
Por lo que hace a la jerarquía de tales bienes, debe decirse que los supuestos normativos de referencia fueron incluidos con la finalidad de que exista un funcionamiento armónico de la vida democrática entre los actores políticos y la ciudadanía.
En ese orden de ideas, es válido afirmar que el artículo 38, apartado 1, incisos a) del código electoral federal tiene por objeto excluir del ámbito de protección normativa aquellas conductas que no se ajusten a los cauces legales y que tengan como resultado interferir con el goce de los derechos de los ciudadanos.
En el caso concreto, la finalidad que persigue el legislador al señalar como obligación de los partidos políticos nacionales respetar los derechos de los ciudadanos, es precisamente garantizar que la actividad de dichos entes políticos se desempeñe en apego a los cauces legales, sin causar alteraciones al orden normal en que se desenvuelven los ciudadanos.
Al respecto debe decirse que la hipótesis normativa contemplada en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del código en comento, es una prescripción cuyo cumplimiento no sólo se circunscribe al ámbito temporal de los procesos electorales, sino que debe ser observada permanentemente por los partidos políticos.
En este contexto, los partidos políticos como entidades de interés público se encuentran obligados a respetar los cauces legales y, de conformidad con los criterios de orientación de las normas en cita, tienen la obligación de propiciar la protección de los ciudadanos.
En concordancia con lo anterior, el Instituto Federal Electoral se encuentra obligado a ponderar las variables y factores que incidieron alrededor de los derechos de los ciudadanos que se vieron afectados con la trasgresión de las normas de referencia.
Por otra parte, según se advierte en autos, la infracción administrativa en estudio se derivó de la afectación al derecho a la seguridad de los ciudadanos durante el tiempo que permaneció obstruida la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma, hechos que en la especie, trastocaron las disposiciones contenidas en el inciso a) del párrafo 1, del artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la infracción.
Ahora bien, para llevar a cabo la individualización de la sanción, la conducta que debe valorarse conjuntamente con las circunstancias objetivas que concurren en el caso, como son:
a) Modo.
Respecto de la violación al artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se encuentra acreditado en autos que la vulneración al derecho a la seguridad de los ciudadanos se realizó a través de la obstrucción de la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma, mediante la instalación de campamentos.
Al respecto, no pasa inadvertido para esta autoridad que la obstrucción a la circulación en comento, fue realizada como parte de un movimiento social de protesta, en el que si bien participaron, algunas personas vinculadas con el Partido de la Revolución Democrática, lo cierto es que no existen elementos suficientes en poder de esta autoridad, para afirmar que las conductas desplegadas por todas ellas, se encontraban sujetas al control directo del instituto político denunciado.
b) Tiempo.
Cabe señalar que obran agregados al expediente materia del presente fallo, elementos suficientes que permiten acreditar que la obstrucción de la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma, se realizó desde el día treinta y uno de julio de dos mil seis hasta el día quince de septiembre del mismo año.
c) Lugar.
Asimismo respecto de la violación al artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se tiene acreditado que las vialidades bloqueadas por los campamentos instalados, esencialmente, fueron las siguientes:
De Avenida Juárez a la Glorieta de la Diana Cazadora, incluyendo Bucareli y Av. Paseo de la Reforma.
De la explanada del Zócalo, pasando por la calle Francisco I. Madero, Eje Central hasta llegar a la calle de Bucareli.
De Avenida Paseo de la Reforma a la altura de Fuente de Petróleos a la Glorieta de la Diana Cazadora.
Del monumento del Ángel de la Independencia a la Avenida Balderas.
Intencionalidad
En autos del presente asunto se tiene acreditado que la obstrucción vehicular de la Avenida Paseo de la Reforma se llevó a cabo como resultado de una deliberación por parte de una organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, cuya creación y orientación de actividades, son el resultado de la intervención directa de algunos militantes distinguidos, dirigentes y, principalmente, del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, lo que revela el ánimo del partido denunciado en participar en la realización de tales hechos.
Reiteración de la infracción o vulneración sistemática de las normas.
En relación con el presente apartado, esta autoridad considera que las conductas desplegadas por el partido responsable se deben considerar como sistemáticas, sin que exista reiteración, ya que es dable afirmar la existencia de un conjunto de determinaciones (deliberaciones para la creación y orientación de actividades de la organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, etc.) y mecanismos (instalación y mantenimiento de los campamentos instalados en Avenida Paseo de la Reforma desde el día treinta y uno de julio de dos mil seis hasta el día quince de septiembre del mismo año) dirigidos a materializar la infracción, es decir, con el propósito directo de obstaculizar la circulación vehicular en esa área geográfica, lo que tuvo como consecuencia la afectación al derecho a la seguridad no sólo de los ciudadanos que habitan en ese lugar sino de las propias personas que se instalaron y permanecieron en los campamentos.
Las condiciones externas y los medios de ejecución
Condiciones externas (contexto fáctico)
Al respecto, se advierte que la obstrucción vehicular de la Avenida Paseo de la Reforma se llevó a cabo como resultado de una deliberación por parte de una organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, cuya creación y orientación de actividades, son el resultado de la intervención directa de algunos militantes distinguidos, dirigentes y, principalmente, del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, con el objeto de manifestar su inconformidad con el resultado del proceso electoral 2005-2006, de forma previa a la emisión del Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y a la declaración de validez de la elección y de presidente electo que emitió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con fecha cinco de septiembre de dos mil seis, prolongándose dichas conductas por un periodo de diez días posteriores a la emisión de dicho fallo.
La calificación de la gravedad de la infracción en que se incurra.
Conforme con lo que antecede, atendiendo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar, así como al hecho de que la conducta se estimó intencional y sistemática esta autoridad considera que la infracción debe ser calificada como de gravedad especial.
Asimismo, es de mencionarse que los partidos políticos tienen la ineludible obligación de respetar las reglas impuestas por el código federal comicial, pues deben respetar los derechos de los ciudadanos y abstenerse de actos que tengan por objeto o resultado impedir el regular funcionamiento de los órganos de gobierno.
Así, en el presente asunto, la gravedad especial de la falta se obtiene de que el perjuicio provocado a los ciudadanos se estimó en función de la temporalidad, es decir, de la permanencia de la sistematicidad de las conductas bajo análisis, particularmente de las relacionadas con la obstrucción de la vialidad en la Avenida Paseo de la Reforma.
Por todo lo anterior (especialmente, los bienes jurídicos protegidos y los efectos de la infracción), la conducta irregular cometida por el Partido de la Revolución Democrática debe ser objeto de una sanción que debe tomar en cuenta la intención y sistematización de las conductas, así como la calificación de gravedad especial, además de las circunstancias particulares que se presentaron en el caso concreto (modo, tiempo y lugar), a efecto de determinar la sanción que deba imponerse, sin que ello implique que la misma no cumpla con una de sus finalidades, que es la de disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida y que se han precisado previamente.
Reincidencia.
Otro de los aspectos que esta autoridad debe considerar para la imposición de la sanción, es la reincidencia en que pudo haber incurrido el partido responsable.
Al respecto, esta autoridad no tiene antecedentes relacionados con violaciones a la hipótesis normativa contenida en el numeral 38, párrafo 1, inciso a), del código comicial federal, por parte del Partido de la Revolución Democrática.
Una vez sentadas las anteriores consideraciones, y a efecto de individualizar apropiadamente la sanción, esta autoridad procede a tomar en cuenta los siguientes elementos:
Una vez establecido lo anterior, y en cumplimiento a la sentencia recaída al recurso de apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-188/2008, aún cuando en algunos casos pudieran señalarse elementos reiterativamente, procede referir puntualmente los elementos que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estimó indispensables para realizar la individualización de la sanción correspondiente al presente apartado.
Órgano partidario que emitió el acuerdo conculcatorio de sus obligaciones constitucionales y legales.
En este apartado, cabe señalar que se encuentra documentada en autos del expediente en que se actúa, la participación de militantes distinguidos e incluso del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, en la creación y orientación de actividades de la organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, misma que organizó e implementó la instalación de los campamentos que obstaculizaron la circulación vehicular en Avenida Paseo de la Reforma.
Momento o situación jurídica y política en que se desplegó la conducta infractora.
Al respecto, es preciso apuntar que las manifestaciones de voluntad de los militantes, dirigentes y del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, estuvieron encaminadas a evitar que su conducta se ajustara a los cauces legales, así como el respeto al libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
Lo anterior se llevó a cabo en el escenario correspondiente al resultado del proceso electoral 2005-2006, de forma previa y diez días posteriores a la emisión del Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y a la declaración de validez de la elección y de presidente electo que emitió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con fecha cinco de septiembre de dos mil seis.
Finalmente, no debe dejar de mencionarse que la obstrucción a la circulación en comento, fue realizada como parte de un movimiento social de protesta, en contra del resultado del proceso electoral 2005-2006.
Órgano de Gobierno, institución, asociación o persona física o moral a la que se encontraba dirigida la decisión adoptada por el partido.
De lo expresado hasta este punto, se puede colegir que las conductas que desplegó el Partido de la Revolución Democrática, fueron dirigidas en lo general, a la ciudadanía, para mostrar su inconformidad con los resultados del proceso electoral 2005-2006, y en lo particular, a las autoridades federales en un momento en el que se encontraba en elaboración el Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y la declaración de validez de la elección y de presidente electo.
Regla o principio constitucional transgredido.
La conducta cometida por el Partido de la Revolución Democrática vulnera lo establecido en el párrafo 2, base I, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que en dicho precepto constitucional se consagran los fines que deben perseguir los partidos políticos en la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, en la integración de la representación nacional y en el acceso de los ciudadanos al poder público, sin que el cumplimiento de cualquiera de estos fines implique la vulneración de los derechos de los ciudadanos.
Bien jurídico tutelado que se estimó transgredido por la decisión adoptada
En esa tesitura, se puede afirmar que el bien jurídico tutelado por el precepto 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales consiste en ajustar su conducta y la de sus militantes a los cauces legales, así como el respeto al libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos, hipótesis que debe ser observada por todos los actores políticos en todo momento, en el despliegue de sus actividades.
Recursos económicos, materiales y humanos empleados para la forma del acuerdo o decisión transgresora.
En relación con este apartado, se encuentra acreditado en autos del expediente en que se actúa que la obstrucción de la circulación vehicular en Avenida Paseo de la Reforma, se realizó, al menos, mediante el empleo de recursos humanos encargados de la instalación, mantenimiento y retiro de los campamentos que fueron instalados en las zonas de la citada obstrucción, y recursos materiales, constituidos por los materiales que fueron utilizados para la instalación de los campamentos precitados.
No obstante lo anterior, esta autoridad carece de elementos para establecer el número de recursos económicos, materiales y humanos empleados para la adopción del acuerdo o decisión transgresora y, menos aún, para la instalación y mantenimiento de los campamentos que obstaculizaron la circulación vehicular en Avenida Paseo de la Reforma.
Reincidencia.
Al respecto, como ya fue señalado con antelación, esta autoridad no tiene antecedentes relacionados con violaciones a la hipótesis normativa establecida en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, materia de estudio del actual procedimiento, por parte del Partido de la Revolución Democrática.
Beneficio que obtuvo con la decisión adoptada.
En el caso a estudio, se estima que el Partido de la Revolución Democrática, logró difundir ante la opinión pública nacional, sus inconformidades relacionadas con el resultado del proceso electoral 2005-2006.
Daño causado al régimen político, democrático o sistema jurídico con motivo de la decisión adoptada.
En el presente asunto, en concordancia con la recomendación identificada como “16/2006” con el rubro: “Incumplimiento de laudos y resoluciones firmes dirigido al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal”, emitida por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, se estima que las conductas denunciadas trajeron como consecuencia los siguientes efectos:
Tensión social, al alterarse el desarrollo cotidiano de los habitantes y transeúntes de las zonas afectadas;
Polarización social;
Agresión de los manifestantes a los no manifestantes por consumir alimentos de marcas transnacionales y de éstos contra aquellos por obstaculizar la vía pública, y
Discriminación, sobre todo de los no manifestantes hacia los manifestantes al denostar su apariencia física, la vestimenta y la ideología que proclaman.
Lo anterior resulta relevante para el asunto que nos ocupa, porque, con independencia de los derechos que se hubieran encontrado en juego (libertad de expresión y asociación vs. libre circulación), lo que no es materia de litis en el presente asunto, permite determinar que existió una afectación al derecho de seguridad, no sólo en contra de los ciudadanos habitantes de la zona en la que se ubicaron los campamentos, sino también de los propios individuos que los establecieron, lo que resultaba previsible y evitable por parte del partido político denunciado.
Si se trató o no de una conducta sistemática.
Al respecto, esta autoridad considera que las conductas desplegadas por el partido responsable se deben considerar como sistemáticas, ya que, como fue razonado anteriormente, es dable afirmar la existencia de un conjunto de determinaciones (deliberaciones para la creación y orientación de actividades de la organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, etc.) y mecanismos (instalación y mantenimiento de los campamentos instalados en Avenida Paseo de la Reforma desde el día treinta y uno de julio de dos mil seis hasta el día quince de septiembre del mismo año) dirigidos a materializar la infracción, es decir, con el propósito directo de obstaculizar la circulación vehicular en esa área geográfica, lo que tuvo como consecuencia la afectación al derecho a la seguridad no sólo de los ciudadanos que habitan en ese lugar sino de las propias personas que instalaron y permanecieron en los campamentos.
Si la conducta se llevó a cabo con la intención de afectar el bien jurídico tutelado.
En el presente caso, se puede afirmar que efectivamente el instituto político denunciado tuvo la intención de afectar el bien jurídico tutelado contenido en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, toda vez que la comisión de la infracción tuvo como origen la deliberación por parte de una organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, cuya creación y orientación de actividades, son el resultado de la intervención directa de algunos militantes distinguidos, dirigentes y, principalmente, del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, y, las consecuencias de la implementación de las deliberaciones aludidas, resultaban previsibles y evitables por parte del instituto político denunciado.
Función o acto del órgano de gobierno que se pretendió entorpecer, afectar o impedir.
En el caso bajo análisis, se estima que si bien, en un primer momento, la obstrucción a la circulación vehicular en Avenida Paseo de la Reforma, no revela la intención de entorpecer, afectar o impedir la función o acto de algún órgano de gobierno, lo cierto es que la prolongación en el tiempo de dicha obstrucción en las zonas afectadas, permite identificar, al menos la intención de dificultar el acceso de las personas que laboran en las instituciones públicas cuyas instalaciones se encuentran ubicadas en las zonas afectadas por la multicitada obstrucción.
Sanción a imponer
En este sentido, las sanciones que se pueden imponer al Partido de la Revolución Democrática, son las que se encontraban especificadas en el artículo 269, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente al momento en que se realizaron los actos, mismas que son:
a) Amonestación pública;
b) Multa de cincuenta a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
c) Reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda por el período que señale la resolución;
d) Supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda por el período que señale la resolución;
e) Negativa del registro de las candidaturas;
f) Suspensión de su registro como partido político o agrupación política, y
g) La cancelación de su registro como partido político o agrupación política.
En el caso a estudio, esta autoridad estima que la hipótesis prevista en el inciso b) del catálogo sancionador (amonestación pública y multa) incumpliría con las finalidades señaladas para inhibir la realización de conductas como la desplegada por la otrora coalición denunciada, en tanto que las señaladas en los incisos d) a g) pudieran considerarse excesivas, dadas las circunstancias en las que se cometió la falta.
En consecuencia, toda vez que la infracción se ha calificado como de gravedad especial y no se advierten circunstancias que justifiquen la imposición de una amonestación pública o una multa, esta autoridad estima que lo procedente es aplicar al Partido de la Revolución Democrática una sanción consistente en la reducción de sus ministraciones, porque en caso de no hacerlo así, sería posible que no se inhibiera la conducta en subsecuentes ocasiones, toda vez que el partido responsable podría estimar que el beneficio obtenido por la realización de conductas similares es mayor al detrimento que podrían sufrir en su financiamiento.
Asimismo, se estima que la imposición de la sanción referida también encuentra sustento en el hecho de que con ella se inhiba la intención de afectar la calidad y civilidad de la vida democrática, toda vez que como ha quedado precisado el Partido de la Revolución Democrática intencionalmente llevó a cabo actos que tenían por objeto impedir el funcionamiento regular de un órgano de gobierno durante la sesión del primero de septiembre de dos mil seis del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Es por ello, que teniendo en cuenta la gravedad de la falta, así como las circunstancias particulares que se dieron en el caso concreto, considerando que el Partido de la Revolución Democrática trasgredió lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al momento en que acontecieron los hechos denunciados, la sanción que debe aplicarse al partido infractor, como se precisó en el párrafo que antecede es la prevista en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del ordenamiento legal en cita, consistente en una reducción de ministraciones por un equivalente al 1.7679% (uno punto siete mil seiscientos setenta y nueve por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración total que reciba por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, con el objeto de que la sanción impuesta sea significativa, a efecto de disuadir la posible comisión de conductas similares en el futuro.
Dicho lo anterior, la sanción que corresponde al Partido de la Revolución Democrática es de $7,500,000.00 (siete millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.).
El monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado de la infracción.
En el caso a estudio, se estima que el Partido de la Revolución Democrática, a través de las conductas denunciadas, si bien difundió entre la ciudadanía sus inconformidades relacionadas con el resultado del proceso electoral 2005-2006, lo cierto es que lo hizo a través de la afectación al derecho a la seguridad de algunos ciudadanos del país.
En este sentido, se trasgredió el bien jurídico tutelado por el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del código comicial, que en lo general tiende a la salvaguarda del sistema de partidos y, en lo particular, procura el respeto a los derechos de los ciudadanos.
Las condiciones socioeconómicas del infractor.
Finalmente, se considera que la sanción referida no es de carácter gravoso para el Partido de la Revolución Democrática, atento a las siguientes consideraciones:
En principio, cabe señalar que el inminente inicio del proceso electoral entraña que los partidos políticos orienten todos sus recursos a la consecución de uno de sus fines principales que es el de contender en las elecciones mediante la postulación de candidatos a los puestos de elección en disputa, así como la realización de las campañas respectivas.
En ese sentido, la equidad juega un papel crucial en el desarrollo de las campañas políticas, pues implica que las diferentes ofertas políticas cuenten con condiciones que les permitan participar en situación de sana competencia y que la autoridad electoral cuide que no haya condiciones que las coloque en una situación de desequilibrio.
Al respecto, el artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que la ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.
Dicha disposición constitucional está íntimamente vinculada a la obligación a cargo del Estado de proporcionar financiamiento público a los partidos políticos y garantizar su acceso a la radio y la televisión, de acuerdo con normas que privilegian un trato equitativo a dichas entidades de interés público. Además, en la propia disposición constitucional se establece como principio básico la preeminencia del financiamiento público respecto de los recursos de origen privado.
Es por ello, que el financiamiento público tiene además que otorgarse conforme a reglas claras establecidas en la propia Constitución y desarrolladas a detalle en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, destacándose para el caso que nos ocupa, que el Instituto Federal Electoral, en su carácter de entidad encargada de acordar y entregar las ministraciones correspondientes, es el único facultado para disminuirlas como resultado de la imposición de una sanción que así lo amerite.
En este orden de ideas, la imposición de una sanción que implique la reducción de ministraciones de las prerrogativas que un partido político tiene, por principio de cuentas, tiene un impacto importante en su economía, pues reduce la parte más significativa de sus ingresos, es decir, el financiamiento público; y, desde luego, la necesidad de su imposición debe sustentarse en la comisión de una falta que se considere de gravedad especial, como es el caso.
Asimismo, no se olvida que el Instituto Federal Electoral debe asumir un papel equilibrado, en donde, por un lado imponga las sanciones que ameriten las infracciones al código de la materia y, por el otro, cumpla en todo tiempo con los fines que le corresponde, como son, entre otros, el de preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos, según se dispone en el artículo 105, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En segundo lugar, las reglas para la aplicación de sanciones a los partidos políticos obligan a que se atienda a las condiciones económicas del infractor.
Estas condiciones no pueden entenderse de una manera estática, pues es evidente que van evolucionando de acuerdo con las circunstancias que previsiblemente se vayan presentando.
Así, la autoridad debe valorar no sólo las condiciones que privaban cuando se cometió la falta y las que prevalezcan al momento de imponerla, sino también las que previsiblemente se presentarán durante todo el tiempo que dure la imposición de la sanción, cuando ésta tiene un desarrollo a lo largo del tiempo, como es el caso de la que nos ocupa.
En este orden de ideas, el inicio inminente del proceso electoral es un factor más que debe ser considerado al imponer la sanción, a fin de evitar, en la medida de lo posible, que con ello se coloque al partido sancionado en condiciones inequitativas durante el proceso electoral.
Al respecto, en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del hoy abrogado código federal electoral se prevé como sanción la reducción de las ministraciones del financiamiento público que le corresponda al partido político infractor, hipótesis en la que también se menciona como elemento el tiempo durante el que se deberá aplicar la sanción.
Lo anterior resulta lógico, si se toma en cuenta la obligación que tiene el Instituto Federal Electoral de imponer a los partidos políticos las sanciones que procedan por la infracción a las disposiciones del código comicial federal que comentan, así como la de fortalecer el sistema de partidos y junto con ello, lograr el propósito de garantizar las mejores condiciones de equidad en la contienda electoral.
En ese sentido, y con base en lo antes expuesto se considera que la reducción de ministraciones que se impone al Partido de la Revolución Democrática, no afecta de ninguna forma el debido desarrollo de sus actividades, máxime si se toma en cuenta, lo siguiente:
Dada la cantidad que se impone como reducción de ministraciones al Partido de la Revolución Democrática, comparada con el financiamiento que recibe de este Instituto Federal Electoral para el presente año, para cumplir con sus obligaciones ordinarias, se considera que no se afecta su patrimonio, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo CG10/2008 aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el día veintiocho de enero del presente año, se advierte que el Partido de la Revolución Democrática recibirá para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes la cantidad de $424,209,886.25 (cuatrocientos veinticuatro millones doscientos nueve mil ochocientos ochenta y seis pesos 25/100 M.N.).
Al respecto, cabe señalar que el importe total de la sanción habrá de deducirse de las siguientes doce ministraciones mensuales que reciba dicho partidos político por concepto del financiamiento de actividades ordinarias.
En esa tesitura, el Partido de la Revolución Democrática recibirá mensualmente la suma de $35,350,823.854 (treinta y cinco millones trescientos cincuenta mil ochocientos veintitrés pesos 85/100 M.N.) [cifra redondeadas al tercer decimal], y tomando en cuenta que la sanción se deducirá de las siguientes doce ministraciones, la deducción mensual equivaldrá a $625,000.00 (seiscientos veinticinco mil pesos 00/100 M.N.), lo cual constituye el 1.7679% (uno punto siete mil setecientos setenta y nueve por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración mensual que por dicho concepto reciba.
Con base en lo antes expuesto, se advierte que la sanción impuesta de ninguna forma puede considerarse significativa, o bien, un obstáculo para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales impuestos a dichos institutos políticos.
8. Que en atención a los antecedentes y consideraciones vertidos, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, párrafos 1 y 2; 109, párrafo 1 y 366, párrafos 4, 5, 6, 7, y 8 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicado en el Diario Oficial de la Federación el día catorce de enero de dos mil ocho y en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 118, párrafo 1, incisos h), w) y z) del ordenamiento legal en cita, este Consejo General emite la siguiente:
R E S O L U C I Ó N
PRIMERO.- Se declara parcialmente fundada la queja presentada por el Partido Acción Nacional en contra del Partido de la Revolución Democrática, en términos de lo dispuesto en el considerando 3 de la presente determinación.
SEGUNDO.- Se impone al Partido de la Revolución Democrática una reducción de ministraciones, equivalente a 2.3573% (dos punto tres mil quinientos setenta y tres por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración total que reciba por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, lo cual asciende a la cantidad líquida de $10,000,000.00 (diez millones de pesos 00/100 M.N.), en los términos previstos en el considerando 5 de este fallo.
TERCERO.- Se impone al Partido de la Revolución Democrática una reducción de ministraciones, equivalente a 5.1861% (cinco punto un mil ochocientos sesenta y uno por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración total que reciba por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, lo cual asciende a la cantidad líquida de $22,000,000.00 (veintidós millones de pesos 00/100 M.N.), en los términos previstos en el considerando 6 de este fallo.
CUARTO.- Se impone al Partido de la Revolución Democrática una reducción de ministraciones, equivalente a 1.7679% (uno punto siete mil seiscientos setenta y nueve por ciento [cifra redondeada al cuarto decimal]) de la ministración total que reciba por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, lo cual asciende a la cantidad líquida de $7,500,000.00 (siete millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.), en los términos previstos en el considerando 7 de este fallo.
QUINTO.- En términos del artículo 355, párrafo 7 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente a partir del quince de enero de dos mil ocho, el monto de las sanciones antes referidas será deducido de las siguientes doce ministraciones del financiamiento público que por concepto de actividades ordinarias permanentes reciba el Partido de la Revolución Democrática durante el presente año, una vez que esta resolución haya quedado firme”.
CUARTO. Materia del recurso y estructura del estudio. En primer lugar, cabe señalar que lo relacionado con la acreditación de la falta y la responsabilidad del partido recurrente son aspectos que ya fueron juzgados por este tribunal en la ejecutoria del recurso de apelación 188/2008 y, por tanto, cualquier cuestionamiento al respecto legalmente ya no puede ser objeto de pronunciamiento.
Los motivos de inconformidad están encaminados a controvertir las consideraciones de la resolución dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en relación con cada una de las sanciones impuestas al partido recurrente, por lo cual, serán estudiados en ese orden.
Las sanciones impuestas al partido recurrente se refieren a las faltas siguientes: TEMA I. Realizar actos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento del Congreso el día del informe del Presidente de la República Vicente Fox; TEMA II. Realizar actos que tuvieron por objeto impedir la toma de posesión de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa como Presidente de la República, y TEMA III. Obstruir la circulación en la Avenida Paseo de la Reforma.
Los primeros dos temas se analizan conjuntamente.
QUINTO. Estudio de fondo. En forma previa al análisis específico de los planteamientos del actor se considera conveniente tener presente la secuencia lógica de estudio de un asunto administrativo sancionador y el deber ser en el proceso de individualización de una sanción.
En los asuntos del tipo descrito, estructuralmente, en una primera parte se estudia la acreditación o no de la infracción, enseguida, la responsabilidad del infractor y, por último, de demostrarse tales condiciones, se lleva a cabo la individualización de la sanción.
En la etapa de individualización de la sanción, la autoridad electoral encargada de imponer la consecuencia jurídica de la infracción tiene el deber de llevar a cabo una concretización de la misma, de entre las previstas en el catálogo de sanciones del ordenamiento electoral respectivo, la cual debe ser proporcional a la reprochabilidad global que merece la falta y las circunstancias subjetivas del agente activo.
Para realizar lo anterior, esta Sala Superior ha sustentado en la tesis de jurisprudencia SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN[1], en esencia, que una vez acreditada la infracción cometida por un partido político y su imputación subjetiva, la autoridad electoral debe, en primer lugar, llevar a cabo la calificación de la falta, para determinar la clase de sanción que legalmente corresponda, y finalmente, si la sanción escogida contempla un mínimo y un máximo, proceder a graduarla, dentro de esos márgenes.
Esto es, para individualizar la sanción, la responsable debe realizar, fundamentalmente: 1. La calificación de la falta y 2. El análisis de las circunstancias del sujeto activo del ilícito y su acción.
En la primera parte, calificación de la infracción o falta, la autoridad electoral debe determinar si ésta es levísima, leve o grave, y en este último supuesto, precisar si se trata de una gravedad ordinaria, especial o mayor, para especificar el grado particular de grave (en referencia a una de las formas individuales de gravedad citadas), y con esto, debe proceder a determinar la clase de sanción que legalmente corresponda, entre alguna de las diversas previstas por el código u ordenamiento que corresponda.
En la segunda parte, la autoridad electoral debe llevar a cabo el análisis de las circunstancias subjetivas o el enlace particular entre el sujeto activo del ilícito y su acción, a efecto de determinar la graduación concreta de la sanción, si es que contempla un mínimo y un máximo.
Entre ellas, por ejemplo, se encuentra la intencionalidad (culpa simple o con representación - la posibilidad para preveer el resultado en caso de ser culposa-, o en su modalidad in vigilando, o bien, dolosa plena o eventual), la reincidencia, y la situación económica del infractor, entre otras.
Incluso, para ser razonable la concretización de una sanción, en relación al segundo paso del proceso de individualización, si la sanción elegida establece una consecuencia única y es indispensable optar por una consecuencia distinta ante determinadas circunstancias, el juzgador podrá revalorar la selección de sanción elegida.
Tales fases deben seguirse, como deber jurídico o expectativa considerativa que deben realizar las autoridades electorales para fundar y motivar en un modo básico la individualización de una sanción, con independencia de la perfectibilidad del método, porque la seguridad jurídica y tendencia justa del mismo, se orienta o llega a garantizar, por la implicación de respeto al principio igualdad jurídica y la previsibilidad del mismo.
TEMAS I y II. Realizar actos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento del Congreso el día del informe del entonces Presidente de la República Vicente Fox Quesada, y la toma de protesta de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa
en ese cargo.
En relación a estas primeras dos infracciones, la tesis o posición de este tribunal es que, con independencia de que le pudiera asistir o no la razón al actor en la primera parte de sus planteamientos, referentes a que la clasificación de las faltas por parte de la autoridad, porque no deben considerarse como grave especial y grave mayor, respectivamente[2], a final de cuentas, dicho aspecto ponderado conjuntamente con el resultado del análisis de las circunstancias referentes al sujeto activo de la infracción, conduce a considerar que el juicio de reproche integral que realizó la responsable en relación a cada una de las faltas y la consecuente, concretización de la sanción y la graduación elegida fueron apegadas a derecho.
En unos agravios, el Partido de la Revolución Democrática cuestiona el proceso de individualización de las sanciones en lo concerniente a la calificación de gravedad de las infracciones.
El apelante expone varios argumentos para tratar de impugnar la calificación de grave especial, en el caso de la falta relacionada con impedir que el entonces presidente rindiera su último informe de gobierno, y la estimación de grave mayor, respecto de la infracción relacionada con impedir la toma de posesión de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, como Presidente de la República, sin embargo, en un aspecto sustancial sostiene que la calificación es indebida por el tipo o naturaleza de falta cuya comisión se le imputa.
El planteamiento es inoperante.
Esto, porque, con independencia de que el tipo administrativo en estudio o la modalidad de las faltas del caso, configuradas de entre las previstas en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales mencionadas, se actualizaran bajo una modalidad de peligro abstracto, según lo determinado en el recurso de apelación 188/2008 y, por tanto, la configuración concreta de estas faltas pudiera ser indebida, sin embargo, aun en esas condiciones, el juicio de reproche realizado por la autoridad responsable que dio lugar a la concretización de las sanciones resulta ajustado a derecho, como se demostrará a continuación.
En efecto, en la individualización de la sanción, la autoridad electoral autorizada para imponer una sanción realiza el juicio de reproche que le merece la conducta desplegada por el agente del ilícito y, para ello, como se indicó, la autoridad del caso debe realizar, fundamentalmente: 1. La calificación de la falta, y 2. El análisis del enlace particular entre el sujeto activo del ilícito y su acción.
En esta parte de sus agravios el actor reclama la calificación que hizo la autoridad sobre las faltas, en donde debe establecerse si la falta es levísima, leve o grave, y si está en este último supuesto, si su gravedad es ordinaria, especial o mayor.
Ello, se analiza determinando[3]:
a) El tipo de infracción.
b) Circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se concretizó.
c) La comisión intencional o culposa de la falta, y en su caso los medios utilizados.
d) La trascendencia de la norma transgredida.
e) Los resultados o efectos que sobre los objetivos y los intereses o valores jurídicos tutelados, se generaron o pudieron producirse.
f) La reiteración de la infracción, esto es, la vulneración sistemática de una misma obligación, distinta en su connotación a la reincidencia.
g) La singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.
Ahora bien, de esos elementos, trasciende el marcado en el inciso e), que exige valorar los resultados o efectos que sobre los objetivos y los intereses o valores jurídicos tutelados, se generaron o pudieron producirse, como un elemento a tomar en cuenta para calificar la falta y que, por tanto, incide sobre la conclusión que al respecto se asuma.
Este elemento, entre otros aspectos, hace referencia a la configuración del ilícito o tipo administrativo, esto es, a si se trata de una infracción de resultado, peligro concreto o peligro abstracto.
Lo anterior, resultaría relevante en el caso para evaluar la determinación de la autoridad responsable, porque ese elemento es uno más a valorarse para fundar la proporcionalidad de la gravedad de la falta, pero el mismo ha sido valorado quedado fijo desde la ejecutoria del recurso de apelación 188/2008, al considerarse que la falta es de peligro.
En efecto, desde la ejecutoria del recurso de apelación citado, la autoridad responsable y este tribunal se pronunciaron acerca del tipo infringido y su naturaleza.
Al respecto, se consideró que el partido recurrente transgredió el párrafo 1, inciso b) del artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece que los partidos políticos nacionales tienen la obligación de: abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno (vigente al quince de enero de dos mil ocho).
Dicha disposición, es de formación alternativa, en tanto admite la configuración, al menos, de dos modalidades del tipo administrativo, por cuanto hace a la conducta de impedir el funcionamiento de los órganos de gobierno, pues previene dos hipótesis o tipos administrativos: a. La prohibición de realización de cualquier acto que tengan por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos citados, y b. La proscripción de actos que den como resultado material la imposibilidad de funcionamiento.
El tipo de administrativo de formación alternativa es aquel que prevé más de una forma de comisión del ilícito, y para su actualización basta con que se desarrolle una de esas conductas.
Para identificar jurídicamente a las diversas prohibiciones se indicó que, en relación con el bien jurídico, la doctrina distingue la modalidad de daño y de peligro.
En el primer supuesto, el ilícito se consuma con un daño directo y efectivo en el bien jurídico protegido.
En tanto en el segundo supuesto, su actualización sólo exige la creación de una situación de peligro efectivo y próximo para el bien jurídico, en donde se considera por peligro, la mayor o menor probabilidad de un acontecimiento dañoso y la posibilidad más o menos grande de su producción.
En la llamada modalidad de peligro, a su vez, se advierte una distinción clásica: el peligro concreto y el peligro abstracto.
Conforme con lo anterior, la primera descripción legal, prevista en el artículo 38, párrafo 1, inciso b), citado, es una falta de peligro, puesto que se configura con una acción que esté simplemente dirigida o tenga por objeto obstaculizar la función pública, sin que sea menester conseguir un funcionamiento irregular del órgano, porque basta que la conducta atente contra el bien jurídico tutelado, de modo que ponga en riesgo el correcto funcionamiento del órgano de gobierno.
En tanto, la segunda descripción legal típica, se configura como una infracción de resultado, que se actualiza cuando se impide el funcionamiento ordinario del órgano.
La autoridad electoral administrativa consideró y este tribunal confirmó en la ejecutoria del recurso de apelación 188/2008, que las conductas relacionadas con la toma de las tribunas del congreso, por las cuales se sancionó al Partido de la Revolución Democrática fueron por una violación a un supuesto típico de peligro en oposición a un supuesto de resultado y se aclaró que el tipo de peligro es abstracto, porque el partido recurrente incumplió con su obligación de abstenerse de realizar cualquier acto que tenga por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, cuando el partido tomó el acuerdo de impedir que el entonces Presidente de la República Vicente Fox Quesada rindiera su último informe de gobierno ante el congreso y que Felipe de Jesús Calderón Hinojosa tomara protesta del mismo cargo.
Una vez que ha quedado evidenciado que la falta del caso concreto puede actualizarse como una infracción de resultado o de peligro, lo que se sigue es que una de ellas debe ser calificada con una gravedad más intensa que la otra, desde luego, identificando como más grave a la infracción de resultado que a la de peligro, en atención al principio de proporcionalidad.
Esto es, porque no podría darse el mismo tratamiento a una conducta que produce un resultado material, con consecuencias directas en el bien jurídico, o que destruye o altera el objeto material del ilícito, que a una que actualiza un ilícito de peligro, por una mera actividad que genera un riesgo, y dentro de los últimos, tampoco puede calificarse con la misma gravedad a uno de peligro concreto que a uno de peligro abstracto (se sanciona la mera acción u omisión).
Desde luego, se insiste, siempre que se trate de las mismas condiciones, por ejemplo, que en ambas infracciones la puesta en peligro o el resultado lesivo recaigan sobre el mismo órgano, pues cuando el bien jurídico puesto en peligro sea otro será objeto de una calificación diversa adecuada a la entidad de dicho valor.
Es por ello, que para el caso del tipo administrativo sancionador que se analiza, se arribaría a la conclusión de que, si la infracción sólo produjo un peligro abstracto a un bien jurídico, la calificación tendría que modificarse.
Lo anterior, porque únicamente de esta manera se respetaría el arbitrio del Consejo General y a la vez se garantizaría una interacción entre las calificaciones que sobre la gravedad de una falta ha sostenido este tribunal (grave ordinaria, mayor y especial) y los tipos o naturaleza de las faltas que pueden configurarse con la infracción concreta, sin prejuzgar o generalizar acerca de la calificación que puede predicarse para las configuraciones que pueden darse en otros tipos administrativos concretos, por lo siguiente.
Lo anterior, sin que este tribunal deje de tener presente las demás características que intervienen en la calificación de la falta, pues lo hipotéticamente aun cuando la responsable hubiera dejado de observar el principio de proporcionalidad, la valoración global de la infracción, como se adelantó, conduce a considerar que la concretización de la sanción que hizo la responsable es mínima en relación con la reprochabilidad integral de cada conducta.
En ese sentido, en principio, esto podría conducir a dejar sin efectos la parte de la resolución concerniente a la individualización de las dos sanciones en análisis (realizar actos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento del Congreso el día del informe del entonces Presidente de la República Vicente Fox Quesada, y la toma de protesta de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa en ese cargo).
No obstante, sería ocioso revocar la resolución impugnada y asumir plenitud de jurisdicción, pues como se demostrará a continuación, la sanción finalmente impuesta por la autoridad responsable es proporcional a la falta cometida y las condiciones del partido infractor.
Como se indicó, el proceso de individualización de sanciones tienes dos etapas, en la primera corresponde calificar la gravedad de la falta y en la segunda, valorar las circunstancias del agente en torno a la infracción.
En el caso, las faltas consistieron en:
En los dos primeros casos, que el partido recurrente transgredió el párrafo 1, inciso b) del artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece que los partidos políticos nacionales tienen la obligación de: abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno (vigente al quince de enero de dos mil ocho).
Esto, porque realizó actos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular del Congreso de la Unión:
En el primer caso, por acordar la realización de acciones que tuvieron por objeto impedir que el ex Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, el primero de septiembre de dos mil seis, ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
En el segundo caso, por acordar la realización de actos que tuvieron por objeto impedir que Felipe de Jesús Calderón Hinojosa tomara protesta como presidente electo.
Por tanto, lo procedente, en primer lugar, es llevar a cabo la calificación de las faltas, a partir de la valoración de las condiciones referidas en la parte inicial de este estudio y de lo dispuesto en la ejecutoria del recurso de apelación 188/2008, y posteriormente, se analizarán las referentes al sujeto de la infracción.
Ello se hará de manera conjunta, en atención a que varios aspectos son coincidentes y únicamente se hará énfasis en las circunstancias que hacen diferente el reproche de las faltas.
En torno a calificación de la falta.
a. El tipo de infracciones (acción u omisión).
La falta fue de hacer, porque el partido determinó y expresó su voluntad en sendos acuerdos tomados en las condiciones de tiempo, modo y lugar que se precisan enseguida.
b. Circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se concretizó.
En relación con este tema, debe tenerse presente que tales condiciones ya quedaron establecidas al estudiarse lo referente a los tipos administrativos infringidos, en el recurso de apelación 188/2008, y coinciden esencialmente con las expuestas por la responsable, que en lo fundamental son:
- Modo. El Consejo Nacional resolvió ordenar a los legisladores pertenecientes al grupo parlamentario de ese instituto político realizar acciones que tuvieran por objeto impedir que el ex Presidente de la República, C. Vicente Fox Quesada hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, el día primero de septiembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en su sesión de instalación y apertura de sesiones.
- Tiempo. Lo anterior ocurrió en el Resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática sobre la Línea Política para los Grupos Parlamentarios del PRD realizado el día treinta y uno de agosto de dos mil seis.
- Lugar. La realización de conductas que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular del Congreso de la Unión, que dieron como resultado la emisión del Resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática sobre la Línea Política para los Grupos Parlamentarios del PRD, fueron realizadas en las instalaciones que ocupa el Salón Covadonga 2º piso, ubicado en la calle de Puebla No. 121, de la colonia Roma, en México, Distrito Federal.
En tanto, respecto de la segunda infracción (acordar impedir la toma de protesta).
- Modo. Algunos militantes, dirigentes e incluso el VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática dentro del resolutivo de su 8º pleno ordinario, celebrado los días diez y once de noviembre de dos mil seis, manifestaron su voluntad de realizar actos tendentes a impedir la toma de protesta del C. Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de diciembre de dos mil seis, en el recinto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
- Tiempo. La realización de los actos que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, se materializaron a través de lo resuelto en el 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional de ese partido, celebrado los días diez y once de noviembre de dos mil seis.
- Lugar. La emisión del resolutivo en el 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática celebrado en las instalaciones que ocupa Expo-Reforma, ubicado en avenida Morelos No. 67 de la colonia Juárez, en México, Distrito Federal.
c. Intencionalidad y capacidad en la toma de la decisión.
La intencionalidad es un aspecto subjetivo que permite apreciar de qué manera el responsable fijó su voluntad en orden a un fin o efecto, para continuar con el juicio de reproche sobre la conducta.
En ese sentido, no merece el mismo reproche una persona que ha infringido la disposición normativa en virtud de la falta de observación, atención, cuidado o vigilancia, que aquella otra que ha fijado su voluntad en la realización de una conducta particular que es evidentemente ilegal.
En el caso concreto, la intención deliberadamente o dolosa del Partido de la Revolución Democrática incide directamente en el aumento del reproche.
Esto, porque las determinaciones tomadas en los resolutivos del VI Consejo Nacional, tanto en el 5° Pleno Extraordinario como en el 8° Pleno Ordinario celebrados respectivamente el treinta y uno de agosto, y los días diez y once de noviembre de dos mil seis, constituyen actos deliberadamente al margen de la ley.
Como se desarrolló en apartados anteriores, en la parte conducente de tales resolutivos, el Consejo Nacional decidió y ordenó actividades que tuvieron por objeto impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, al resolver que se llevaran a cabo actos tendentes a impedir, por una parte que el entonces Presidente de la República Vicente Fox Quesada hiciera uso de la tribuna el primero de septiembre de dos mil seis y, por otra parte, impedir la toma de protesta de Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el 1º de diciembre de dos mil seis, en el recinto del Congreso de la Unión.
Es de resaltarse que desde el diverso SUP-RAP-188/2008 quedó firme, que en términos de la normatividad estatutaria vigente en el período 2005-2006, validada por la resolución CG134/2005 del Instituto Federal Electoral, particularmente, en las disposiciones que regulaban el funcionamiento del Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, se podía advertir lo siguiente.
El Congreso Nacional es la autoridad suprema del partido, y el Consejo Nacional es la autoridad superior del partido en el país entre la celebración de congreso y congreso.
El Consejo Nacional es colegiado y se integra con todos los miembros que se describen en el párrafo 1 del artículo 9 de los citados estatutos (presidencia nacional y la secretaría general nacional; presidencias de las entidades federativas; las presidencias de los comités estatales del exterior; las expresidencias nacionales, etcétera).
Todas las resoluciones y acuerdos del Consejo Nacional son de acatamiento obligatorio para todo el partido, según lo previsto en el artículo 9°, párrafo 3, de los estatutos. Dicho consejo sesionará por lo menos una vez cada tres meses a convocatoria de la Mesa Directiva, la cual está obligada a convocar cada vez que se lo solicite el Comité Ejecutivo Nacional.
Debe destacarse, que la citada Mesa Directiva tiene facultades para convocar al Consejo Nacional a reuniones ordinarias o extraordinarias, y al respecto proveer oportunamente de documentos de análisis e informativos a las consejeras y consejeros.
El Consejo Nacional tiene entre sus atribuciones la de formular, desarrollar y dirigir la política del partido en el país para el cumplimiento de los documentos básicos, así como de vigilar que los representantes populares y funcionarios del partido apliquen la línea política y el programa del partido y expedir la plataforma electoral.
En función de esta breve reseña estatutaria con relación a la integración, funcionamiento y atribuciones, es posible determinar que en la emisión de los resolutivos, tanto en el 5° Pleno Extraordinario como en el 8° Pleno Ordinario, el VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática no actuó por falta de atención, de cuidado o de vigilancia.
Lo anterior, atento a la mecánica que se utilizaba para que los miembros de dicho Consejo Nacional fueran convocados, así como para proporcionarles la información sobre los temas a tratar (de lo que se ocupaba la Mesa Directiva) es posible afirmar válidamente, que lo atinente a acordar el realizar actos con el objeto de impedir el informe de gobierno y la toma de protesta referidos, fue resultado de actos analizados y consensuado al interior de dicho Consejo Nacional, que dio lugar al contenido de los resolutivos apuntados.
De ahí que si el partido actuó con dolo en la producción de esos acuerdos, no hay duda que el grado de reprochabilidad debe verse aumentado.
c. bis. Medios utilizados.
En el caso de las dos infracciones que se analizan, los medios empleados constituyen un aspecto desfavorable para el partido actor que incrementa la intensidad del reproche, aunque sea ligeramente.
Esto porque se trató de dos acuerdos tomados durante igual número de sesiones del Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, de modo que para cometer tales conductas se valieron de los recursos materiales y humanos del partido, lo cual es indebido porque tales recursos se sustentan en financiamiento público, que es la principal fuente de ingresos de los partidos políticos y están destinados para el sostenimiento de las actividades ordinarias del partido, entre las cuales, evidentemente no se encuentra la de deliberar y decidir sobre cuestiones que son contrarias al adecuado funcionamiento de las instituciones; antes bien, de acuerdo con el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las actividades ordinarias de los partidos políticos son aquellas que tienen por fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, la educación política y contribuir a la integración de la representación nacional, sin que las infracciones reprochadas puedan considerarse incluidas en alguna de tales finalidades.
La afirmación de que en la toma de esos acuerdos se utilizaron recursos del ente público obedece a que, de acuerdo con el artículo 17 de los Estatutos del mencionado instituto político vigentes en la época de los hechos, el consejo nacional no es un órgano de funcionamiento permanente sino que se reúne al menos cada tres meses a convocatoria de su Mesa Directiva y se integra por alrededor de trescientos integrantes, entre consejeros que representan a los órganos del partido en los estados y a nivel nacional, así como una consejería del exterior, los gobernadores, diputados y senadores pertenecientes al partido, entre otras, de modo que la convocatoria, el traslado y reunión de ese número tan elevado de integrantes, así como los gastos requeridos para que un cuerpo colegiado de tales dimensiones pueda sesionar, permiten concluir que necesariamente uno de los medios empleados consistió en la utilización de recursos de una entidad de interés público.
d. La trascendencia de la norma violada.
En este aspecto, se coincide con la responsable en que el bien jurídico tutelado de las faltas en análisis consiste en la preservación del normal funcionamiento de los órganos gubernamentales, lo cual debe ser observado por todos los actores políticos, fundamentalmente, por los partidos.
En ese orden de ideas, es válido afirmar que el artículo 38, apartado 1, inciso b) del código electoral federal tiene por objeto excluir del ámbito de protección normativa aquellas conductas que no se ajusten a los cauces legales, que tengan como resultado interferir con el regular funcionamiento de los órganos gubernamentales.
Así, una de las finalidad que persigue el legislador al señalar como obligación de los partidos políticos nacionales abstenerse de desplegar conductas que tengan por objeto y/o resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, es precisamente garantizar que la actividad de dichos entes políticos se desempeñe en apego a los cauces legales, sin causar alteraciones al orden normal en que se desenvuelven los actores políticos, la ciudadanía y los órganos gubernamentales que ellos mismos establecieron para el cumplimiento de sus fines sociales.
Por tanto, se trata de una norma que protege un bien jurídico de un valor esencial para la convivencia democrática e, incluso, el funcionamiento del Estado en sí, porque éste opera a través de sus órganos, de manera que la lesión que pueda resentir uno de éstos, incide en forma directa sobre aquél.
Así, la simple puesta en riesgo de ese valor es una condición que debe ser reprobada intensamente.
e. Los resultados o efectos que sobre los objetivos y los intereses o valores jurídicos tutelados, se generaron o pudieron producirse.
En este aspecto debe estarse a lo considerado en esta ejecutoria, en el sentido de tomar en cuenta las modalidades de configuración del tipo administrativo en estudio, para valorar la medida en la que contribuye a determinar la gravedad de la falta.
Al respecto se tiene presente que la falta puede actualizarse como una infracción de: a. Peligro abstracto, b. Peligro concreto, y c. resultado.
Entre esas posibles modalidades de acreditación se advierte un orden de prelación para reprobar las infracciones, pues evidentemente, la misma falta que genera un peligro en general, debe rechazarse en modo distinto de las que producen un peligro latente y, a su vez, de manera diferente a la que genera la misma falta, en las mismas condiciones, pero que produce un resultado material lesivo.
En el caso, las faltas en estudio, según la ejecutoria citada, se acreditaron en su modalidad de peligro abstracto.
Por tanto, al valorar este elemento junto a los demás aspectos que se analizan en este apartado, debe tenerse presente que sólo contribuye a agravar el reproche, pero no con la máxima intensidad con la que podría contribuir.
f. La reiteración de la infracción, esto es, la vulneración sistemática de una misma obligación (distinta en su connotación a la reincidencia).
Este aspecto se analizará al final de este apartado, porque incide en forma distinta en cada falta.
g. La singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas
Este aspecto no trasciende de alguna manera en la reprochabilidad de la conducta, porque simplemente se trató de sendos actos singulares en los que no existió pluralidad de conductas para la consumación de esas infracciones de mero peligro.
Calificación de la falta.
En atención a lo anterior, la primer falta sería calificada como grave ordinaria y la segunda como grave especial.
En efecto, los partidos políticos tienen la ineludible obligación de respetar las reglas impuestas por los ordenamientos jurídicos de la materia y en general, y entre tales disposiciones destaca el deber de abstenerse de actos que tengan por objeto o resultado impedir el regular funcionamiento de los órganos de gobierno.
Por lo cual, (especialmente en atención a los bienes jurídicos protegidos y los efectos de la infracción), como cuestiones que elevaron la reprochabilidad de las infracciones citadas, y dadas las diferencias citadas, se considera que el Partido de la Revolución Democrática debe ser objeto de una sanción que debe tomar en cuenta la gravedad de su proceder y particularmente la institución que se pretendió afectar, por lo menos, mediatamente (la Presidencia de la República), de manera que las sanciones impuestas por la autoridad electoral administrativa se consideran apropiadas para disuadir al actor de conductas similares en el futuro y para proteger los valores tutelados por las normas a que se han hecho referencia, con el objeto de proteger el desarrollo del sistema político mexicano.
Hecho lo anterior, lo procedente es continuar con el proceso de individualización.
i. La calificación de la falta o faltas cometidas;
La primera falta se consideraría de una gravedad ordinaria, en tanto que la segunda, se estimaría de una gravedad especial, en términos del apartado previo.
ii. La entidad de la lesión o los daños o perjuicios que pudieron generarse con la comisión de la falta.
En el presente asunto, como menciona la autoridad responsable, aun cuando las faltas o infracciones son de peligro en abstracto, se estima que afectó en alguna medida el sistema jurídico-político mexicano.
Asimismo, se estima que existió un daño al sistema jurídico, en virtud de que la simple emisión del punto resolutivo que tuvo por objeto impedir el uso de la tribuna del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por parte del C. Vicente Fox Quesada, entonces presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de septiembre de dos mil seis, puso en riesgo el funcionamiento regular del órgano del Estado en cita, contraviniendo el principio de legalidad que debe ser observado por los partidos políticos.
En tanto, respecto de la segunda infracción, aunque la falta también es de peligro, también se estima que afectó en alguna medida el sistema jurídico-político mexicano.
iii. La condición de que el ente infractor haya incurrido en la comisión de una infracción similar (reincidencia).
En ninguno de los dos supuestos se acreditó que el partido tuviera la calidad de reincidente.
iv. Otras condiciones valoradas conforme con lo determinado la ejecutoria del recurso de apelación 188/2008 o por resultar razonables, y que no han sido previamente ponderadas (aun bajo otra denominación, para evitar un doble reproche).
- Representatividad y Jerarquía del órgano que tomó la decisión.
En ambas infracciones se toma en consideración la representatividad y la jerarquía del órgano que tomó la decisión de evitar la rendición del informe de gobierno y la toma de protesta del presidente electo, en los términos siguientes.
Como se mencionó, el Consejo Nacional es la autoridad superior del partido en el país entre Congreso y Congreso, y tiene una integración colegiada, pues concurren en él todos los miembros que se describen en el párrafo 1 del artículo 9 de los citados estatutos (presidencia nacional y la secretaría general nacional; presidencias de las entidades federativas; las presidencias de los comités estatales del exterior; las expresidencias nacionales, etcétera).
Esta característica del órgano permite aseverar que el grado de reproche de la conducta es mayor, en razón de que la decisión de cometer las infracciones fue respaldada por un ente que es depositario de una gran representatividad de los miembros del partido.
Esta situación debe ponderarse, porque no puede obtener el mismo grado de reproche aquella conducta desplegada bajo el amparo de un órgano de dirección inferior, que aquella respaldada por una voluntad mayoritaria del partido político, pues esto demuestra que, su determinación de cometer las infracciones, fue respaldada por el consentimiento amplio de sus representantes.
Aunado a esto, también aumenta el grado de reproche el hecho de que se trate del segundo órgano jerárquico al interior del partido, pues esta jerarquía le impone la responsabilidad de conducir la vida política de ese ente público dentro de los cauces legales, más no así para tomar decisiones que tengan como fin el quebrantamiento de dicha legalidad.
Lo anterior se robustece, con el hecho de que ese órgano tiene la capacidad de vincular con sus decisiones a todos los miembros del instituto político, pues por disposición estatutaria son de observancia general, de ahí que su adopción no es opcional y por ende su cumplimiento es irrestricto, lo cual puso en mayor riesgo el bien jurídico tutelado.
- Antigüedad del Partido.
Es un hecho notorio que el Partido de la Revolución Democrática surgió en 1989, por lo que tiene aproximadamente diecinueve años participando en la democracia mexicana.
Esa experiencia acumulada presume su conocimiento de los principios constitucionales rectores de la vida política del país, como es, entre otros, el de legalidad, de ahí que debe procurar encauzar sus actividades conforme a tal postulado.
Así, el conocimiento y experiencia generados con la participación en la vida política del país por casi dos décadas, hacen exigible al partido encauzar su derecho de protesta a través de las vías que causen menos perjuicios a terceros, pues según el artículo 41 Constitucional, como institución de interés público, debe contribuir a la formación de una conciencia social y a fomentar la participación del pueblo en la vida política del país, lo cual no se logra con la adopción de una conducta contraria a la ley.
En estas condiciones, se puede sostener que no se trata de un partido político inexperto en la participación política y electoral del país, razón por la cual tomar acuerdos con el objeto de impedir el funcionamiento debido del congreso mexicano, en la fecha en que el entonces presidente debía rendir su informe y el día de la toma de protesta de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, en lugar de mostrar su descontento o desacuerdo conforme con las prácticas parlamentarias, aumenta ligeramente el reproche.
- Contexto o situación política del actor en la época de la infracción.
La ponderación de la conducta infractora, como menciona el actor, debe tomar en cuenta que los acuerdos que originaron la imposición de una sanción se dieron un contexto más amplio que tuvo por finalidad rechazar el resultado de la elección.
En alguna medida esta razón no incrementa el reproche que se hace al actor.
Según el promovente, una de las finalidades perseguidas por el partido al acordar tales decisiones, era manifestar su inconformidad con el proceso electoral federal de 2006 para Presidente de la República y sus resultados, a través de acciones dirigidas a impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, esa pretensión quedó agotada, por cuanto hace a la infracción destacada desde el momento en que el partido impugnó a través de los medios legales, el resultado de dichas elecciones y, respecto a la infracción señalada en el inciso b) desde la emisión del Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y la declaración de validez de la elección y de presidente electo que emitió esta propia Sala Superior, el cinco de septiembre de dos mil seis.
Esto es así, porque el resultado de esa elección, cuando se acordó la primera decisión, estaba constreñida legalmente al pronunciamiento que sobre el resultado final emitiera este tribunal, en tanto que, cuando se acordó la segunda decisión, había sido ya calificada la legalidad del proceso y su resultado, por lo que constituía cosa juzgada.
En esas condiciones, el partido agotó las instancias jurisdiccionales establecidas en el sistema de justicia electoral mexicano para obtener su finalidad que era la de manifestar su inconformidad ante dichos resultados electorales, por lo que únicamente estaba en condiciones de obtener esa pretensión a través de otros medios y acciones, que, desde luego, se ajustaran a los cauces legales.
Tales medios y acciones pudieron ser, a manera de ejemplo, declaraciones ante los medios de comunicación; empleo de mantas o cualquier otro medio de expresión escrito, oral o visual, así como cualquiera otra acción en ejercicio de la libertad de expresión e incluso, las permitidas dentro del recinto parlamentario o las utilizadas tradicionalmente por la práctica parlamentaria.
Por tanto, si el partido apelante estaba obligado a conducir sus actividades por medios pacíficos, legales y democráticos, es claro que si le era exigible actuar dentro de esos cauces.
- Beneficio derivado de la comisión de la infracción.
Esta condición no es un factor que se actualice en un aspecto desfavorable para el actor, en primer lugar, porque no está acreditado que hubiera obtenido algún beneficio con motivo de su proceder ilícito.
Además, la pretensión inmediata que el partido perseguía con tales acuerdos eran las de que no se rindiera el sexto informe presidencial y que el Presidente de la República entrante no rindiera protesta, ninguna de los cuales se concretó, pues finalmente se presentó el informe y se rindió la protesta.
- Circunstancias de la entidad ofendida.
En el caso la relevancia de la parte ofendida, esto es, la figura presidencial o del Titular del Poder Ejecutivo, es un aspecto que ya fue valorado al establecer la calificación de la gravedad de las infracciones, razón por la cual, como esa calificación forma parte de esta individualización, no debe ser considerada por segunda vez dentro de este mismo apartado.
Ahora bien, antes de pronunciarse acerca de lo ajustado a derecho de la resolución reclama es conveniente enfatizar las diferencias entre las faltas.
Estas son:
1. Conductas distintas;
2. Participación de agentes diversos;
3. Contextos diferentes; y
4. Grados de afectación desiguales.
- Conductas distintas.
Las infracciones atribuidas al partido apelante son:
a) El acuerdo tomado por el Consejo Nacional de dicho partido, el treinta y uno de agosto de dos mil seis, para realizar acciones que tuvieron por objeto impedir que el ex Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, el día primero de septiembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y
b) El acuerdo tomado por el Consejo Nacional de dicho partido, los días diez y once de noviembre de dos mil seis, para realizar actos tendentes a impedir la toma de protesta de Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el día primero de diciembre de dos mil seis ante el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Si bien es verdad que ambas infracciones constituyen una transgresión a lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales actualmente abrogado, por parte del partido apelante, ya que en condiciones y circunstancias similares afectó, en ambos casos, el bien jurídico que se pretende proteger con dicho precepto legal consistente en la preservación del normal funcionamiento de los órganos gubernamentales.
Sin embargo, lo cierto es que constituyen conductas que generaron diferentes grados de afectación y con la participación de diversos sujetos pasivos en uno y otro caso, circunstancias que valoradas en su conjunto, permiten respaldar la decisión de la autoridad responsable de imponer por la falta consistente en acordar impedir que el ex Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, hiciera uso de la tribuna del Congreso General para rendir su informe constitucional de gobierno, una reducción de ministraciones por el equivalente a la cantidad de $10,000,000.00, en tanto que por la falta relativa a acordar impedir la toma de protesta de Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una sanción mayor consistente en una reducción de ministraciones por el equivalente a la cantidad de $22,000,000.00.
En efecto, las conductas que se le atribuyen dirigidas a impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de impedir la toma de protesta de Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, así como impedir que el ex Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, constituyen conductas distintas, con la participación de diversos agentes, en contextos diferentes y con desiguales grados de afectación.
- Participación de agentes diversos.
El acuerdo del partido que tenía como finalidad impedir la toma de protesta de Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante el Congreso General, fue celebrado no sólo por los integrantes del VI Consejo Nacional, sino también por algunos de sus militantes y dirigentes, en tanto que el acuerdo que tenía por objeto impedir que el ex Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, hiciera uso de la tribuna para rendir su informe constitucional de gobierno, fue adoptado únicamente por el VI Consejo Nacional.
Lo anterior, constituye sin lugar a dudas una circunstancia que agrava la reprochabilidad del partido apelante, puesto que un concierto de voluntades que se integra con un número mayor de involucrados y además, con calidades distintas (militantes, dirigentes e integrantes de un órgano) produce un efecto de mayor fuerza vinculatoria para sus destinatarios que una determinación adoptada por integrantes de un solo órgano.
- Contextos diferentes.
Del mismo modo, es de destacarse que las conductas se verificaron en contextos distintos, toda vez que la finalidad que se perseguía con la celebración del acuerdo para impedir que el ex Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, rindiera su informe constitucional de gobierno, quedó circunscrita al pronunciamiento que sobre el resultado final de la elección presidencial de 2006, emitiera este tribunal, toda vez que dicho acuerdo se suscribió el treinta y uno de agosto de dos mil seis, cuando los resultados del proceso electoral no eran definitivos.
En tanto que la finalidad que se perseguía con la celebración del acuerdo para impedir la toma de protesta de Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quedó agotada desde la emisión del Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y la declaración de validez de la elección y de presidente electo que emitió esta propia Sala Superior, el cinco de septiembre de dos mil seis, porque este acuerdo se celebró los días diez y once de noviembre de dos mil seis, cuando el resultado de la elección presidencial había sido ya calificado, por lo que constituía cosa juzgada.
En efecto, constituye un hecho notorio para este órgano jurisdiccional, por haber resuelto las impugnaciones relacionadas con la elección presidencial de 2006, los siguientes:
a) Sus resultados fueron adversos para el partido actor en la medida que no favoreció al candidato presidencial que postuló en coalición con otros dos partidos políticos;
b) Los resultados de aquella elección fueron sumamente cerrados, y
c) Tal resultado y las protestas subsecuentes en esta ciudad capital, provocaron polarización social.
Lo anterior constituye el contexto político dentro del cual se tomó el segundo acuerdo del Partido de la Revolución Democrática, el cual en nada contribuyó para mitigar el estado de agitación política social que en ese momento prevalecía.
Por lo que la celebración del segundo acuerdo, se traduce en un aspecto desfavorable para el partido actor, pues tuvo lugar en una situación política en la que pudo constituirse en factor de incremento de la inestabilidad política social referida.
Por tanto, el contexto en que se llevó a cabo la conducta relativa al segundo acuerdo atribuido al partido apelante, evidentemente constituye una circunstancia que agrava el reproche.
- Grados de afectación desiguales
Cabe señalar que el acuerdo que tenía por objeto impedir que el ex Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, rindiera su informe constitucional de gobierno, finalmente no se concretó, en virtud de que el informe se presentó, por lo que la afectación material no se produjo, aunque sí el peligro de trastornar el normal funcionamiento del órgano legislativo.
En tanto que el acuerdo que tenía como objetivo impedir la toma de protesta de Felipe Calderón Hinojosa como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante el Congreso General, si bien es verdad que al final también se llevó a cabo y, por tanto, no se concretó la afectación material, aunque sí el peligro de alterar el normal funcionamiento del órgano legislativo.
Sin embargo, las consecuencias o grado de afectación habría sido de mayor entidad respecto del segundo acuerdo, puesto que las acciones derivadas de éste último, estaban dirigidas no sólo a impedir el normal funcionamiento de un órgano de gobierno, sino a impedir la toma de posesión del Presidente electo, con los efectos circundantes que esa acción, de haberse concretado, hubiera tenido en el ámbito político, social y económico en el país.
Aunado a lo anterior, el acuerdo tomado por el partido para impedir la toma de posesión constituye un acto que adopta una conducta lesiva similar a la previamente en la fecha de presentación del informe, ya que cuando se emitió el resolutivo del 8º pleno ordinario del VI Consejo Nacional, es decir, antes de los días diez y once de noviembre de dos mil seis, el instituto político apelante había aprobado el treinta y uno de agosto de dos mil seis, el primer punto resolutivo del 5º Pleno Extraordinario del VI Consejo Nacional, el cual también tenía como objetivo impedir el funcionamiento regular del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Del mismo modo, las conductas transgredieron el principio constitucional previsto en el párrafo 2, base I, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que en dicho precepto constitucional se consagran los fines que deben perseguir los partidos políticos en la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, en la integración de la representación nacional y en el acceso de los ciudadanos al poder público, sin que el cumplimiento de cualquiera de estos fines implique legitimidad alguna de esos entes políticos para poner en riesgo el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, pero la segunda también infringió el principio constitucional estipulado en el artículo 87 de la Constitución Federal, el cual establece que el Presidente, al tomar posesión de su cargo, protestará ante el Congreso de la Unión el cargo conferido.
Por las razones y circunstancias anotadas, el grado de afectación de ambas conductas también es diverso y, en efecto, conducen a imponer sanciones por montos diversos, ya que encuentra justificación en la divergencia de las conductas y la trascendencia de su gravedad.
- Concretización de la sanción.
En consecuencia, si las faltas podrían ser calificadas como infracciones como grave ordinaria y grave especial, y ponderadas las circunstancias señaladas, este tribunal considera que el Consejo General del Instituto Federal Electoral actuó apegado a derecho cuando impuso las sanciones precisadas al Partido de la Revolución Democrática, por las dos faltas en estudio y, por tanto, deben confirmarse.
Finalmente, la sanción puede prevalecer, porque la condición económica del infractor le permite soportar las consecuencias de su proceder ilícito, como lo sostuvo la responsable.
En relación con la primera falta, la sanción referida no es de carácter gravoso para el Partido de la Revolución Democrática, atento a las siguientes consideraciones:
En principio, cabe señalar que el inminente inicio del proceso electoral entraña que los partidos políticos orienten todos sus recursos a la consecución de uno de sus fines principales que es el de contender en las elecciones mediante la postulación de candidatos a los puestos de elección en disputa, así como la realización de las campañas respectivas.
En ese sentido, la equidad juega un papel crucial en el desarrollo de las campañas políticas, pues implica que las diferentes ofertas políticas cuenten con condiciones que les permitan participar en situación de sana competencia y que la autoridad electoral cuide que no haya condiciones que las coloque en una situación de desequilibrio.
Al respecto, el artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que la ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.
Dicha disposición constitucional está íntimamente vinculada a la obligación a cargo del Estado de proporcionar financiamiento público a los partidos políticos y garantizar su acceso a la radio y la televisión, de acuerdo con normas que privilegian un trato equitativo a dichas entidades de interés público. Además, en la propia disposición constitucional se establece como principio básico la preeminencia del financiamiento público respecto de los recursos de origen privado.
Es por ello, que el financiamiento público tiene además que otorgarse conforme a reglas claras establecidas en la propia Constitución y desarrolladas a detalle en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, destacándose para el caso que nos ocupa, que el Instituto Federal Electoral, en su carácter de entidad encargada de acordar y entregar las ministraciones correspondientes, es en principio, el único facultado para disminuirlas como resultado de la imposición de una sanción que así lo amerite.
En este orden de ideas, la imposición de una sanción que implique la reducción de ministraciones de las prerrogativas que un partido político tiene, por principio de cuentas, un impacto importante en su economía, pues reduce la parte más significativa de sus ingresos, es decir, el financiamiento público; y, desde luego, la necesidad de su imposición debe sustentarse en la comisión de una falta que se considere de una gravedad considerable, como es el caso.
Asimismo, no se olvida que el Instituto Federal Electoral debe asumir un papel equilibrado, en donde, por un lado imponga las sanciones que ameriten las infracciones al código de la materia y, por el otro, cumpla en todo tiempo con los fines que le corresponde, como son, entre otros, el de preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos, según se dispone en el artículo 105, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En segundo lugar, las reglas para la aplicación de sanciones a los partidos políticos obligan a que se atienda a las condiciones económicas del infractor.
Estas condiciones no pueden entenderse de una manera estática, pues es evidente que van evolucionando de acuerdo con las circunstancias que previsiblemente se vayan presentando.
Así, la autoridad debe valorar no sólo las condiciones que privaban cuando se cometió la falta y las que prevalezcan al momento de imponerla, sino también las que previsiblemente se presentarán durante todo el tiempo que dure la imposición de la sanción, cuando ésta tiene un desarrollo a lo largo del tiempo, como es el caso de la que nos ocupa.
En este orden de ideas, el inicio inminente del proceso electoral es un factor más que debe ser considerado al imponer la sanción, a fin de evitar, en la medida de lo posible, que con ello se coloque al partido sancionado en condiciones inequitativas durante el proceso electoral.
Al respecto, en el artículo 269, párrafo 1, inciso c) del hoy abrogado código federal electoral se prevé como sanción la reducción de las ministraciones del financiamiento público que le corresponda al partido político infractor, hipótesis en la que también se menciona como elemento el tiempo durante el que se deberá aplicar la sanción.
Lo anterior resulta lógico, si se toma en cuenta la obligación que tiene el Instituto Federal Electoral de imponer a los partidos políticos las sanciones que procedan por la infracción a las disposiciones del código comicial federal, así como la de fortalecer el sistema de partidos y junto con ello, lograr el propósito de garantizar las mejores condiciones de equidad en la contienda electoral.
En ese sentido, y con base en lo expuesto se considera que la reducción de ministraciones que se impone al Partido de la Revolución Democrática no afectará de forma sustancial el debido desarrollo de sus actividades, máxime si se toma en cuenta, lo siguiente:
En un ejercicio hipotético para determinar la capacidad económica del partido recurrente, se toma en cuenta que la cantidad que se impone como reducción de ministraciones, debe compararse con el financiamiento que recibió del Instituto Federal Electoral el año pasado, por ser el único referente para tal efecto, dado que el monto que recibirá para dos mil nueve será superior.
De conformidad con lo dispuesto en el acuerdo CG10/2008 aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el día veintiocho de enero del año anterior, se advierte que el Partido de la Revolución Democrática recibió para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes la cantidad de $424,209,886.25 (cuatrocientos veinticuatro millones doscientos nueve mil ochocientos ochenta y seis pesos 25/100 M.N.).
Como se adelantó, el importe para dos mil nueve, necesariamente será superior por ser un año de proceso electoral.
Así, si la sanción habrá de deducirse de las siguientes doce ministraciones mensuales que reciba dicho partidos políticos por concepto del financiamiento de actividades ordinarias para el dos mil nueve, a manera de ejemplo, se puede considerara que si el Partido de la Revolución Democrática recibió mensualmente, en dos mil ocho, la suma de $35,350,823.854 (treinta y cinco millones trescientos cincuenta mil ochocientos veintitrés pesos 85/100 M.N.) y tomando en cuenta que la sanción se deducirá de las siguientes doce ministraciones, la deducción mensual equivaldría a $833,333.33 (ochocientos treinta y tres mil pesos 33/100 M.N.), lo cual constituye el 2.3573% (dos punto tres mil quinientos setenta y tres por ciento) de la ministración mensual que por dicho concepto reciba.
Con base en lo expuesto, se advierte que la sanción impuesta de ninguna forma puede considerarse significativa, o bien, un obstáculo para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales impuestos a dicho instituto político.
En relación con la segunda sanción impuesta por la autoridad electoral administrativa, este órgano jurisdiccional considera que tampoco afecta, sustancialmente, el desarrollo de las actividades del partido político recurrente, de tal manera que comprometa el cumplimiento de sus propósitos fundamentales o subsistencia, y esto puede advertirse de lo antes razonado, en vinculación con que el importe total de la sanción también habrá de deducirse de las siguientes doce ministraciones mensuales que reciba dicho partido político por concepto del financiamiento de actividades ordinarias.
En esa tesitura, si el Partido de la Revolución Democrática recibirá mensualmente la suma de $35,350,823.854 (treinta y cinco millones trescientos cincuenta mil ochocientos veintitrés pesos 85/100 M.N.), y tomando en cuenta que la sanción se deducirá de las siguientes doce ministraciones, la deducción mensual equivaldrá a $1,833,333.33 (un millón ochocientos treinta y tres mil trescientos treinta y tres pesos 33/100 M.N.), lo cual constituye el 5.1861% (cinco punto un mil ochocientos sesenta y uno por ciento) de la ministración mensual que por dicho concepto reciba.
Con base en lo antes expuesto, aun sumando los descuentos mencionados como ejemplos, se advierte que las sanciones no afectarán sustancialmente su financiamiento, o bien, un obstáculo para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales impuestos a dichos institutos políticos, pues sólo equivaldrían al 7.5434% (siete punto cinco mil cuatrocientos treinta y cuatro) de la ministración mensual que reciba por el concepto de actividades ordinarias, lo cual ascendería, aproximadamente, a $2,666,666.66 (dos millones seiscientos sesenta y seis mil seiscientos sesenta y seis pesos 66/100).
Por tanto, estas sanciones deben ser confirmadas.
TEMA III. Actos relacionados con la obstrucción
de avenida Paseo de la Reforma y otras vialidades.
La falta por la cual se sancionó al actor consistió en obstruir la circulación en la Avenida Paseo de la Reforma, con lo cual vulneró lo establecido en el artículo 38, apartado 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente en la época de los eventos.
En relación con esta infracción, el actor también cuestiona la individualización de la sanción en dos vertientes: a) clasificación de la falta, y b) valoración sobre las circunstancias vinculadas al infractor.
De la clasificación de la falta el recurrente señala que la responsable se limitó a transcribir una descripción normativa y omitió identificar el bien jurídico tutelado y a la vez afirma que tales aspectos se valoraron indebidamente.
Esto es, el actor por una parte niega el análisis relacionado con la identificación del bien jurídico y concomitantemente afirma que fue indebido.
Para intelegir lo anterior, en la forma que le beneficie al actor, debe entenderse que reconoce que la responsable abordó tales aspectos (lo que, además, sí realizó la responsable en otra parte de la resolución), y que el verdadero motivo de queja es que la motivación de tales aspectos es indebida.
En ese sentido, el actor se queja de las consideraciones de la resolución relacionadas con el bien jurídico tutelado y la gravedad de la falta.
Por lo que hace al bien jurídico tutelado, el partido actor señala que la autoridad responsable se limitó a transcribir la descripción normativa contenida en el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del código citado, lo cual a su juicio no puede constituir el bien jurídico tutelado.
El argumento resulta inoperante.
En efecto, si bien la autoridad responsable es imprecisa al señalar cuál es el bien jurídico tutelado por la norma, lo cierto es que al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-188/2008, esta Sala Superior lo determinó.
En efecto, en la resolución en comento esta Sala Superior estimó lo siguiente:
“1. Conducción de actividades dentro de los cauces legales, es decir, que cualquier acto desplegado por las entidades de interés público de que se trata no pueden llevarse a cabo al margen de las normas jurídicas (constitucionales, legales, estatutarias, reglamentarias, etc.);
2. Ajuste de su conducta a los principios del Estado democrático, lo que necesariamente conlleva a estimar que, en todo caso, sus actos deben guardar correspondencia y armonía con cualquier aspecto vinculado a nuestro sistema político, económico, social y cultural. Se estima conveniente señalar, que entre los fines que el artículo 41, Base I, segundo párrafo, de la Constitución Política Mexicana reconoce a los partidos políticos, se encuentra el relativo a que estas entidades de interés público promueven la participación del pueblo en la vida democrática. Así, entre la difusión de los principios y valores democráticos que como fin realizan los partidos políticos hacia el “pueblo”, se encuentra el relativo al uso de métodos pacíficos en la solución de los conflictos, porque resulta inconcuso que el uso de la violencia en cualquiera de sus manifestaciones no es compatible ni aceptable en la democracia.
3. Respeto a la libre participación política de los demás partidos políticos, privilegiándose valores tales como: el pluralismo, la tolerancia, el nacionalismo, entre muchos otros; y
4. Respeto a los derechos de los ciudadanos, que denota, en todo caso, la exigencia de anteponer los derechos ciudadanos de índole político-electoral como de calidad fundamental en todos sus actos.”
De lo expresado en la sentencia referida se puede arribar a la conclusión que el bien jurídico que subyace en la descripción normativa en estudio, es el respeto al Estado de Derecho y al régimen jurídico-político, haciendo especial énfasis en el respeto a los derechos de los ciudadanos tutelados fundamentalmente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En lo anterior se puede observar, que es inexacto que el partido político desconociera cuál es el bien jurídico tutelado, cuya transgresión se le imputa, pues aun en el caso de que la resolución impugnada acusara imprecisión u oscuridad en la parte de la individualización de la sanción, la realidad es que ello fue materia de análisis al pronunciarse respecto de la actualización del tipo administrativo, y con anterioridad a la emisión de la resolución impugnada, esta Sala Superior ya había determinado el valor protegido por la norma en estudio, de ahí lo inoperante del agravio.
En otro alegato, el partido actor señala que la motivación esgrimida por la responsable, en cuanto a la gravedad de la falta es indebida, en razón de que omite señalar cómo es que las circunstancias de modo, tiempo y lugar fueron trascendentes para la calificación de la falta.
En el mismo tenor afirma que la responsable actúa indebidamente al estimar que la conducta es sistemática, pues la instalación de campamentos no constituye el actuar ordinario, constante o permanente del partido.
El agravio resulta inoperante.
En la resolución emitida por esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-188/2008, se establecieron los elementos que debía considerar la autoridad responsable para la imposición de la sanción, al respecto el Instituto Federal Electoral debía considerar lo siguiente: a) las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se produjo la falta, y b) la gravedad de la falta.
A su vez, para fijar la gravedad de la falta la autoridad responsable estaba constreñida a considerar lo siguiente: 1. Trascendencia de la norma violada. 2. Efectos de la trasgresión del bien jurídico tutelado. 3. La dimensión de la afectación o daño causado, peligro o riesgo a que se hubiera expuesto.
En su resolución, y con el objeto de establecer la gravedad de la falta, la autoridad responsable consideró lo siguiente:
“Conforme con lo que antecede, atendiendo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar, así como al hecho de que la conducta se estimó intencional y sistemática esta autoridad considera que la infracción debe ser calificada como de gravedad especial.
Por todo lo anterior (especialmente, los bienes jurídicos protegidos y los efectos de la infracción), la conducta irregular cometida por el Partido de la Revolución Democrática debe ser objeto de una sanción que debe tomar en cuenta la intención y sistematización de las conductas, así como la calificación de gravedad especial, además de las circunstancias particulares que se presentaron en el caso concreto (modo, tiempo y lugar), a efecto de determinar la sanción que deba imponerse, sin que ello implique que la misma no cumpla con una de sus finalidades, que es la de disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida y que se han precisado previamente.”
De lo anterior se aprecia que la autoridad responsable consideró como elementos para la determinación de la gravedad de la falta (grave especial) los siguientes: 1. Circunstancias de modo, tiempo y lugar; 2. Intencionalidad de la conducta, y 3. Sistematicidad de la infracción.
Por tanto, como se adelantó, no obstante que la responsable no toma en cuenta los elementos que para tal efecto fueron establecidos al resolver el recurso de apelación 188/2008 en el apartado correspondiente, en las páginas ciento setenta y siete, último párrafo; ciento setenta y ocho, ciento setenta y nueve; ciento ochenta, y ciento ochenta y cuatro, párrafos dos y tres, analizó la trascendencia del bien jurídico tutelado, los efectos de la transgresión y el daño o peligro causado.
Ahora bien, por lo que toca a la afectación del bien jurídico tutelado, no le asiste la razón al actor en virtud de que la duración a la obstrucción de la avenida principal evidencia la dimensión del perjuicio causado a quienes circulaban, residían o laboraban en las inmediaciones, así como a los diversos comercios y negociaciones de las zonas impactadas. Considerando la importancia (trascendencia) del bien jurídico protegido por la norma, relativo a que los partidos políticos deben apegar sus acciones al marco legal, atendiendo a los principios y finalidades de los partidos establecidos en la Constitución, respetando de manera fundamental los derechos de los ciudadanos, evitando el menoscabo de tales derechos, que la conducta del partido afectó la garantía de seguridad jurídica de los ciudadanos, el tiempo que permaneció el bloqueo (cuarenta y seis días) y el lugar en que se verificó (avenida Paseo de la Reforma), analizados en su conjunto todos estos elementos se concluye que la falta es de una gravedad especial.
En relación con los efectos de la transgresión de la norma, afirma que la autoridad responsable de manera dogmática se concreta a afirmar que se afectó la seguridad jurídica de los ciudadanos, sin señalar en que constancias se basó para arribar a tal conclusión, ni como se produjo la afectación del derecho a la seguridad de los ciudadanos.
Al respecto, el Instituto Federal Electoral estima que con la conducta desplegada por el partido actor, se afectó el derecho a la seguridad jurídica de los ciudadanos durante el tiempo en el que permaneció cerrada la circulación en la avenida Paseo de la Reforma y otras vialidades.
Contrario a lo afirmado por el recurrente, del análisis de la conducta que quedó probada (la obstrucción de avenida Paseo de la Reforma y otras vialidades) así como la trascendencia del bien jurídico tutelado (fundamentalmente el respeto a los derechos de los ciudadanos), se llega a la conclusión de que la conducta desplegada por el partido político atentó contra la seguridad jurídica de los ciudadanos, entendiendo ésta como la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le serán aseguradas por la sociedad la reparación, aun cuando esta cuestión no fue motivada apropiadamente por la responsable.
El principio de seguridad jurídica implica el respeto a un cúmulo de derechos que permiten convivencia gregaria y pacífica de los individuos, su libre tránsito, su derecho a dedicarse al oficio o profesión que les acomode, entre otros derechos que hacen posible las relaciones sociales armónicas.
En estas condiciones, si la seguridad jurídica es uno de los fines principales del Derecho, y los partidos políticos están obligados a respetar los cauces legales en el ejercicio de su actividad política, así como los derechos de los ciudadanos, las acciones partidistas que los menoscaben son transgresoras de la seguridad jurídica de los individuos.
Por lo que hace a las circunstancias de modo, tiempo y lugar del daño causado, el partido actor considera que la responsable hace un señalamiento de la misma manera dogmática, sin señalar los elementos de prueba que consideró para determinar que la obstrucción de la avenida Paseo de la Reforma, fue mediante la instalación de campamentos, que la misma duró del treinta y uno de julio al quince de septiembre de dos mil seis, y que se produjo en diversos puntos de la ciudad.
En otro alegato, el impetrante afirma que la responsable no menciona cuántos campamentos se establecieron, si en realidad se presentaron obstrucciones en los cuatros puntos que se mencionan en la resolución combatida, de igual forma señala que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, no advierte que la obstrucción de tales vialidades se dio con motivo de un movimiento social de protesta, en el que participaron personas vinculadas al Partido de la Revolución Democrática; sin embargo, afirma que no existen elementos suficientes para establecer que las conductas desplegadas se encontraban sujetas al control directo del partido sancionado.
Lo anteriores argumentos resultan inoperantes.
En relación con el daño causado derivado del análisis de las circunstancias de modo, tiempo y lugar el Consejo General del Instituto Federal Electoral, estimó lo siguiente:
“a) Modo.
Respecto de la violación al artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se encuentra acreditado en autos que la vulneración al derecho a la seguridad de los ciudadanos se realizó a través de la obstrucción de la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma, mediante la instalación de campamentos.
Al respecto, no pasa inadvertido para esta autoridad que la obstrucción a la circulación en comento, fue realizada como parte de un movimiento social de protesta, en el que si bien participaron, algunas personas vinculadas con el Partido de la Revolución Democrática, lo cierto es que no existen elementos suficientes en poder de esta autoridad, para afirmar que las conductas desplegadas por todas ellas, se encontraban sujetas al control directo del instituto político denunciado.
b) Tiempo.
Cabe señalar que obran agregados al expediente materia del presente fallo, elementos suficientes que permiten acreditar que la obstrucción de la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma, se realizó desde el día treinta y uno de julio de dos mil seis hasta el día quince de septiembre del mismo año.
c) Lugar.
Asimismo respecto de la violación al artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se tiene acreditado que las vialidades bloqueadas por los campamentos instalados, esencialmente, fueron las siguientes:
De Avenida Juárez a la Glorieta de la Diana Cazadora, incluyendo Bucareli y Av. Paseo de la Reforma.
De la explanada del Zócalo, pasando por la calle Francisco I. Madero, Eje Central hasta llegar a la calle de Bucareli.
De Avenida Paseo de la Reforma a la altura de Fuente de Petróleos a la Glorieta de la Diana Cazadora.
Del monumento del Ángel de la Independencia a la Avenida Balderas.
Cabe señalar que aunado a estas consideraciones, la responsable también hizo referencia, a este punto en el apartado que denominó “Daño causado al régimen político, democrático o sistema jurídico con motivo de la decisión adoptada.”, en el cual se vierten argumentos que se encuentran íntimamente relacionados con el punto en estudio.
Esto es, la inoperancia de los agravios deriva de que tales consideraciones ya fueron materia de estudio en el recurso de apelación SUP-RAP-188/2008.
En efecto, del análisis de la sentencia dictada en el recurso mencionado, se aprecia que fue materia de análisis lo relativo a la acreditación del bloqueo de la avenida Paseo de la Reforma y otras vialidades, así como la intervención del Partido de la Revolución Democrática en tales eventos, de tal manera que no es dable analizar, de nueva cuenta la legalidad de un aspecto que ya fue materia de pronunciamiento en la citada ejecutoria.
Por lo que hace a las consideraciones de la resolución impugnada relativas a la trascendencia del bien jurídico tutelado, el partido político actor no expresa motivo de agravio alguno en contra de tales consideraciones, razón por la cual las mismas deben mantenerse firmes.
No obstante lo anterior, es conveniente precisar algunos aspectos en cuanto a ese tópico.
El bien jurídico tutelado en el caso en estudio, consiste en el respeto al régimen jurídico político del Estado Mexicano, con especial importancia en la tutela de los derechos de los ciudadanos.
La importancia o trascendencia del mismo radica en la necesidad de una relación armónica entre los actores políticos y la sociedad, que fomente el pluralismo político y el respeto de las distintas formas de pensamiento.
Al respecto, es importante señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41, base I, párrafos 1 y 2, de la Constitución los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen por objeto hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público.
Así, los partidos constituyen instrumentos que hacen posible que los ciudadanos ejerzan los derechos político-electorales que constitucional y legalmente les corresponden, con este objeto se ha previsto a rango constitucional que la subsistencia de los partidos políticos depende en mayor medida de los recursos públicos y los cuales provienen en su mayoría de las contribuciones que hacen los ciudadanos mexicanos, para sufragar los gastos públicos.
En razón de lo anterior, es imperativo que los partidos políticos ajusten sus acciones a los principios del estado democrático, entre los que sobresale el respeto a la legalidad. Apartarse de ello atenta contra sus propios fines y lesiona a la sociedad, que es en última instancia el motivo y fin de toda organización política.
De ahí la importancia para el legislador de establecer la obligación de los partidos políticos de conducir sus actividades dentro del marco legal, por vías pacíficas, respetando los derechos de los ciudadanos, procurando con esto evitar conductas que atenten contra estos valores.
Ahora bien, por lo que hace a los efectos que produce la trasgresión de la norma, éstos se tradujeron en el caso concreto en una alteración de las relaciones sociales, tanto de aquellos ciudadanos que participaban en favor del movimiento de protesta como de quienes se sentían afectados por la obstrucción de la vialidad.
En este aspecto es importante lo referido por la autoridad responsable con relación a la recomendación identificada como “16/2006” con el rubro: “Incumplimiento de laudos y resoluciones firmes dirigido al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal”, emitida por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en la cual el referido órgano señala que las conductas motivo de sanción tuvieron una afectación a cuando menos 2,445 personas que presentaron quejas ante el organismo de derechos humanos, lo cual trajo las siguientes consecuencias:
- Tensión social, al alterarse el desarrollo cotidiano de los habitantes y transeúntes de las zonas afectadas;
- Polarización social;
- Agresión de los manifestantes a los no manifestantes por consumir alimentos de marcas transnacionales y de éstos contra aquellos por obstaculizar la vía pública, y
- Discriminación, sobre todo de los no manifestantes hacia los manifestantes al denostar su apariencia física, la vestimenta y la ideología que proclaman.
Dicho informe constituye un indicio que merece credibilidad para corroborar la intensa afectación a múltiples sujetos pasivos y bienes jurídicos protegidos por el derecho, y que altera la relación entre los partidos políticos y la sociedad en su conjunto.
No está demás señalar que a efecto de establecer la dimensión del daño causado o puesta en peligro del bien jurídico es necesario atender a las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se presentó la infracción, tal como lo hizo la responsable.
Al respecto, como ha quedado acreditado, la conducta infractora se desplegó por parte del partido político mediante la instalación de campamentos (modo) con el objeto de obstruir la circulación en la avenida Paseo de la Reforma y otras vialidades (lugar), hechos que tuvieron verificativo del treinta y uno de julio al quince de septiembre de este año (tiempo).
Como se puede apreciar, el grado de afectación al bien jurídico tutelado es de una entidad importante.
La afectación se acentúa si se toma en cuenta que la vialidad obstruida es una de las arterias viales más importantes de la Ciudad de México, lo cual constituye un hecho público, que se invoca en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General de Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y porque la calidad de dicha avenida se específica en el documento intitulado Programa Integral de Transporte y Vialidad 2001-2006, emitida por la Secretaría de Transportes y Vialidad del Gobierno de la Ciudad de México (visible en http://www.setravi.df.gob.mx/programas/pitv.pdf) y en el cual en la página quince se señala que la avenida Paseo de la Reforma esta considerada como una vialidad primaria, y que este tipo de vialidades tienen como característica “…capacidad para mover grandes volúmenes de tránsito, enlazan y articulan gran cantidad de viajes”, de lo anterior es posible inferir que una obstrucción en una vialidad con las especificaciones apuntadas, según enseña la experiencia produce una mayor afectación a los derechos de los ciudadanos.
De igual forma, el tiempo que duró la obstrucción de la circulación evidencia la dimensión del perjuicio causado a un importante sector de la ciudadanía, pues la obstaculización de una avenida principal durante los cuarenta y seis días que duró el bloqueo, produjo afectación a quienes residían o laboraban en las inmediaciones de las zonas afectadas, así como a los dueños y operadores de los diversos comercios y negociaciones que ahí se ubican.
Por lo expuesto, tomando en cuenta la importancia (trascendencia) del bien jurídico protegido por la norma, que se traduce fundamentalmente en que los partidos políticos deben conducir sus actividades dentro del marco legal, atendiendo a los principios y finalidades de los partidos establecidos en la Constitución, respetando de manera fundamental los derechos de los ciudadanos, evitando la comisión de conductas que traigan como consecuencia el menoscabo de tales derechos, que la conducta desplegada por el partido político tuvo como consecuencia la afectación a la garantía de seguridad jurídica de los ciudadanos, el tiempo que permaneció el bloqueo (cuarenta y seis días) y el lugar en que se verificó (avenida Paseo de la Reforma), analizados en su conjunto todos estos elementos se concluye que la falta es de una gravedad especial, tal y como lo sostuvo la autoridad responsable, de ahí lo infundado del agravio en estudio.
En ese sentido, la responsable actuó apegada a derecho al seleccionar la sanción impuesta.
Una vez examinado lo atinente a la calificación de la gravedad de la infracción, lo conducente es analizar lo alegado en torno a graduación concreta que realizó la responsable.
Como se mencionó, el actor impugna la valoración que realizó la responsable sobre la base de que fue indebida al no tomar en cuenta todos los elementos que lo benefician.
El agravio resulta inoperante, porque aun cuando es cierto que la responsable valoró algunos elementos en forma inapropiada, como lo referente a las entidades afectadas con el plantón y lo relativo a la intención del actor, lo cierto es que la ponderación conjunta de la calificación de la infracción y las circunstancias del agente en torno al ilícito, permiten concluir que la dimensión que la graduación fue apegada a derecho.
La autoridad responsable estimó que la sanción a imponerse es la prevista en el artículo 269, párrafo 1, inciso c), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece la reducción de hasta el 50% de las ministraciones del financiamiento público por el período que señale la resolución, y concretamente la fijó en 1.7679% de la ministración total por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, que equivale a $7’500,000.00 (siete millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.).
Para tal efecto, conforme con la tesis de jurisprudencia de rubro SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN, y con base en la ejecutoria emitida en el recurso de apelación SUP-RAP-188/2008, la responsable continuó el procedimiento de individualización.
Los elementos objetivos y subjetivos que la autoridad responsable debía analizar, a efecto de individualizar cada una de las sanciones, a saber:
a. órgano partidario que emitió el acuerdo conculcatorio de sus obligaciones constitucionales y legales; b. momento o situación jurídica y política en que se desplegó la conducta infractora; c. regla o principio constitucional transgredido; d. bien jurídico tutelado que se estimó transgredido por la decisión adoptada; e. reincidencia, y f. daño causado al régimen político, democrático o sistema jurídico con motivo de la decisión adoptada, entre otros.
Esto en el entendido de que tal enunciación en modo alguno implicaba que, indefectiblemente, el órgano responsable tuviera que justificar la existencia de tales elementos para el efecto de graduar la sanción, sino que debía hacer el análisis para considerar si esas hipótesis se actualizaban o no en el caso concreto, pues de lo contrario se estaría teniendo por colmadas esos supuestos sin que en realidad existieran elementos para hacerlo.
Los elementos en los que la motivación no es apropiada son:
En cuanto al tema del órgano de gobierno, institución, asociación, o persona física o moral a la que se encontraba dirigida la decisión adoptada por el partido, en el acuerdo impugnado se estima en esencia que la conducta infractora estuvo dirigida, en lo general a la ciudadanía, y en lo particular a las autoridades federales en un momento en el que se encontraba en elaboración el dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de validez de la elección y de presidente.
El partido recurrente dice impugnar la parte de la consideración que se refiere a que la conducta estuvo dirigida a las autoridades federales.
Asiste razón al apelante en cuanto a que esa consideración carece de sustento alguno que la respalde, pues en efecto, ni siquiera se precisa a cuáles autoridades federales supuestamente estaba dirigida a tal conducta, y tampoco se expone el respaldo demostrativo para sostener esa afirmación.
Por tanto, se estima que, en la parte que se refiere a que la conducta estuvo dirigida a las autoridades federales, la consideración de la autoridad responsable carece de la exposición de los elementos fácticos y demostrativos que la sustenten, lo cual, como se verá enseguida, no afecta el sentido de la resolución impugnada.
Empero, ello no ocurre así en relación con la parte que establece que la conducta estuvo dirigida en lo general a la ciudadanía, pues además de que ha quedado establecido desde la ejecutoria emitida en el recurso de apelación SUP-RAP-188/2008 que la conducta infractora afectó la seguridad jurídica de los ciudadanos, el partido recurrente no controvierte la consideración emitida en el acuerdo ahora impugnado, de ahí que esa parte debe permanecer en sus términos.
En cuanto a la intencionalidad el partido recurrente afirma en esencia, que la autoridad administrativa electoral confunde la intencionalidad en la comisión de una conducta con los efectos producidos por su ejecución.
En concepto del recurrente, se debe distinguir entre los efectos o consecuencias materiales de una conducta y la intencionalidad que se persigue con su realización, por lo que en el caso concreto se debe considerar, afirma el apelante, que si bien el efecto de la conducta realizada fue la obstrucción vehicular en la colocación de campamentos en la avenida Paseo de la Reforma, la intención con la ejecución de esa conducta era evidenciar ante la sociedad su inconformidad por las irregularidades presentadas durante el desarrollo del proceso electoral de dos mil seis.
El actor tiene parcialmente la razón.
Es importante destacar que la conducta infractora es la obstrucción de calles de la avenida Paseo de la Reforma llevada a cabo por integrantes del Partido de la Revolución Democrática.
Por tanto, si bien es cierto que en relación con dicha conducta que debe apreciarse en un primer momento el elemento subjetivo de la intención, esto no anula la posibilidad afirmada por el actor de que ello, a su vez, fue con el objeto de mostrar su inconformidad con los resultados del proceso.
Sin embargo, aun cuando el bloqueo de la avenida Paseo de la Reforma obedeciera a acciones partidistas y sociales de protesta postelectoral en el marco de la denominada resistencia civil pacífica por las elecciones presidenciales de 2006, ello no supone una excluyente de responsabilidad o un atenuante de la infracción, pues el cierre de calles en el caso concreto no es una consecuencia lógica, natural o inevitable de un acto de inconformidad partidaria, porque, aun en el contexto que se afirma no resulta idóneo ni proporcional al propósito que pretendían, por la afectación a los derechos de terceros.
Asimismo, le asiste la razón al actor en lo alegado en torno a la consideración de la responsable de la sistematicidad de la falta, porque efectivamente, la motivación expuesta está vinculada con la intencionalidad y la afectación del bien jurídico tutelado.
En efecto, al menos en el procedimiento de origen no se advierte que se planteara y demostrara, como uno de los elementos a tomarse en cuenta, que el partido recurrente realice el mismo proceder de manera recurrente para la realización de la conducta infractora.
Lo que en realidad se sostiene en el apartado sobre la conducta sistemática es que en la conducta atribuida al partido político infractor se observa: un conjunto de determinaciones (deliberaciones para la creación y orientación de actividades de la Convención Nacional Democrática y/o Gobierno Legítimo de México); mecanismos dirigidos a materializar la infracción (instalación y mantenimiento de los campamentos) con el propósito directo de obstaculizar la circulación vehicular en esa área geográfica, y la afectación al derecho de seguridad tanto de los ciudadanos que habitan en esa área como de los que instalaron y permanecieron en los campamentos.
Esto es, los dos primeros elementos señalados se refieren más bien a la intencionalidad de la conducta, y el último a la afectación del bien jurídico tutelado, por lo cual no pueden fundar lo sistemático de la infracción, de ahí que la motivación sobre este punto se considere indebida.
Ahora bien, el que algunas de las consideraciones de la resolución reclamada que han quedado señaladas no sean completamente ajustadas a derecho, no conduce necesariamente a estimar que, automáticamente, la sanción y su graduación deban ser reducidas, ya que lo importante a verificar es si teniendo en cuenta los elementos objetivos y subjetivos que fueron debidamente apreciados y ponderados, la sanción impuesta es legal, es decir si por sí solas son aptas para justificar la sanción impuesta, sobre todo, porque debe tomarse en cuenta que la calificación reviste una gravedad especial.
Por tanto, a partir de este punto serán examinados los demás aspectos que tuvo en consideración el órgano responsable para examinar y concluir si la sanción y su graduación se encuentran justificadas (reducción de 1.7679% de las ministraciones del financiamiento público por concepto de actividades ordinarias, que equivale a $7’500,000.00 [siete millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.]).
En relación con los elementos órgano partidario que emitió el acuerdo conculcatorio de sus obligaciones constitucionales y legales, e intencionalidad, se tiene lo siguiente.
En cuanto al primer elemento, el partido recurrente expresa alegaciones que resultan inoperantes.
En ellas se plantean manifestaciones en el sentido de que: la autoridad responsable establece de forma dogmática que en autos se encuentra documentada la participación de “militantes distinguidos” e integrantes del VI Consejo Nacional, sin que identifique a tales personas ni establezca la trascendencia que el adjetivo “distinguido” tiene para efectos de la individualización de la sanción. Asimismo, alega que debió haber sido tomado en cuenta, como atenuante, el hecho notorio consistente en que otros militantes, que dentro de los parámetros propios de la autoridad responsable debieran ser considerados como “distinguidos”, estuvieron en desacuerdo con las medidas adoptadas en rechazo a los resultados electorales.
Lo afirmado por el recurrente es inoperante, en virtud, de que lo atinente a la participación directa de los “militantes distinguidos” e integrantes del VI Consejo Nacional (incluso dirigentes del partido político) son consideraciones sobre hechos demostrados, que quedaron firmes con lo resuelto en la sentencia recaída al recurso de apelación SUP-RAP-188/2008.
En efecto, en dicho fallo se emitieron consideraciones tales como:
“Como consecuencia, la autoridad responsable estimó que los actos imputados a la organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, resultaban atribuibles al Partido de la Revolución Democrática, toda vez que, según su dicho, la creación y orientación de las actividades de dicha organización, son el resultado de la intervención directa de algunos de sus militantes distinguidos, dirigentes y, principalmente, de su VI Consejo Nacional”.
(…)
“En este orden de ideas, según se desprende de la resolución impugnada, las referidas probanzas adminiculadas entre sí, generaron en la autoridad plena convicción respecto de la obstrucción de la circulación vehicular en la Avenida Paseo de la Reforma, realizada desde el treinta y uno de julio de dos mil seis hasta el quince de septiembre del mismo año, por parte de una organización ciudadana denominada Convención Nacional Democrática y/o el Gobierno Legítimo de México, cuya creación y orientación de actividades, son el resultado de la intervención directa de algunos militantes distinguidos, dirigentes y, principalmente, del VI Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática”.
(…)
“Una vez asentado lo anterior, esta Sala Superior estima que no le asiste la razón a la actora, cuando afirma que la responsable no apoyó en medio probatorio alguno las conclusiones a las que arribó respecto a la participación del Partido de la Revolución Democrática en los hechos relacionados con el bloqueo de la vialidad en el Paseo de la Reforma, en la Ciudad de México, Distrito Federal, durante cuarenta y ocho días, a partir del treinta y uno de julio del dos mil seis, pues como quedó precisado en los párrafos precedentes, la responsable se allegó de aquellos elementos que estimó necesarios para acreditar la existencia de los hechos denunciados por el Partido Acción Nacional y el grado de responsabilidad del partido político actor en el presente juicio, valorando cada uno de los elementos con que contaba, en los términos de la legislación aplicable (…)”.
Como se observa, lo relacionado con los denominados “militantes distinguidos” e integrantes del VI Consejo Nacional es un tema referente a hechos que se tuvieron por demostrados por la autoridad responsable y que fue confirmado en la ejecutoria señalada.
Cierto es que si en la resolución reclamada se hubiera expresado nuevamente todo lo relacionado con esos militantes y dirigentes, ello habría dado mayor claridad en lo que al punto se refiere; más ello no implica, que en la realidad, el órgano responsable haya omitido identificar en sus militantes y dirigentes, en virtud de que ya lo había hecho desde la resolución CG452/2008, dictada el treinta de septiembre del dos mil ocho (que fue materia del recurso de apelación SUP-RAP-188/2008 y que, en lo que se refiere a la acreditación de los hechos en comento, los agravios correspondientes fueron desestimados).
En consecuencia, lo considerado por la autoridad responsable constituye una mera referencia a hechos que ya se habían tenido por demostrados, de tal suerte que si, en la forma, no abundó en cuanto a tales hechos, lo cierto es que éstos ya habían quedado precisados y demostrados de manera previa.
Por otra parte, lo referente a que la autoridad responsable omitió mencionar la trascendencia del adjetivo “distinguido” es inoperante, en virtud de que, de igual manera, no se advierte que ese adjetivo haya sido un elemento que hubiera trascendido o impactado en la sanción impuesta.
Máxime que, como se ha visto, el órgano responsable en realidad estaba haciendo referencia a hechos que ya se habían tenido por demostrados, y lo hizo para puntualizar la participación de los órganos del partido en la conducta infractora; de ahí la importancia de hacer referencia de quiénes son integrantes del VI Consejo Nacional. Empero, por lo que atañe a lo que se expresó como “militantes distinguidos”, en modo alguno se advierte ni desprende que este adjetivo haya sido tomado en consideración de alguna manera destacada para la graduación de la sanción.
A su vez, es inoperante lo que se refiere al supuesto hecho consistente en que otros “militantes distinguidos” no participaron en el hecho infractor, y que esto debió haber sido tomado en cuenta como “hecho notorio” y como atenuante de la sanción impuesta.
Lo anterior es así porque el demandante no explica el porqué tal hecho pudiera tener el alcance de constituir una atenuante. Además, este órgano jurisdiccional no advierte la base jurídica para considerar, que el hecho de que un sujeto se abstenga de cometer una conducta infractora, constituya un factor que opere en beneficio del sujeto que sí decide realizar esa conducta.
Aunado a ello, la ilegalidad planteada por el recurrente se hace consistir en la omisión por parte de la autoridad responsable de tomar en cuenta ese hecho.
Empero, el partido político no establece que ese hecho lo haya planteado ante el órgano responsable; incluso, incurre en la supuesta deficiencia atribuida a la resolución reclamada, consistente en la abstención de mencionar o identificar a los militantes, que en el caso del agravio se dice que no participaron en el hecho infractor.
Pero aun en la hipótesis de que esto hubiera sido así, lo cierto es que no admite ser considerado como hecho notorio, pues no se establece de manera alguna que esa supuesta abstención haya sido pública y sabida por todos, que forme parte de la cultura de una sociedad determinada o que sea del conocimiento general y aceptada como cierta o indiscutible; por tanto, opuestamente a lo afirmado por el partido recurrente, a los hechos que señala no puede otorgárseles la calidad de notorios y, por ende, que estén exentos de demostración en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Por otra parte, en lo relativo a la no reincidencia y primo delincuencia, que el partido aduce que se actualiza en el caso, tales alegaciones resultan infundadas.
La reincidencia sí constituye una agravante de la sanción e implica la reiteración en la comisión de una conducta dañosa para el orden jurídico y la sociedad.
Lo anterior se traduce en que, si todos los individuos se encuentran obligados a respetar el marco jurídico que regula determinadas situaciones, y su transgresión tiene como consecuencia la imposición de una sanción, es indudable que la reiteración en la comisión de una conducta que ya ha sido previamente castigada, no solo debe traer como consecuencia la imposición de una nueva sanción sino, que esta debe ser de una entidad superior.
En caso contrario la falta del elemento agravante, sólo tendrá como consecuencia que el sujeto activo de la infracción sea reincidente, y por tanto, que la sanción no se vea incrementada, pero no tendrá un alcance totalmente opuesto, pues no existe base jurídica para considerar esa circunstancia como reductora de una sanción (atenuante) ya que esa no es su naturaleza jurídica.
Finalmente, por lo que hace a la impugnación relativa a la ausencia de elementos materiales, humanos y económicos que hace imposible medir la participación del Partido de la Revolución Democrática en la obstrucción de la avenida Paseo de la Reforma, se considera que la misma es inoperante, ya que de igual manera su determinación en el caso concreto no admite ser considerada como atenuante.
Lo anterior, es así pues el apelante pretende que tales elementos sean apreciados para advertir la supuesta imposibilidad de determinación del grado de participación.
Sin embargo, lo cierto es que esto es un elemento de la infracción, el cual se analiza al momento de establecer la acreditación de la violación normativa por parte del sujeto infractor.
En el caso, como ya ha sido señalado, en la sentencia emitida por esta Sala Superior se estableció que el partido político recurrente era responsable, de la obstrucción de la vialidad en la avenida Paseo de la Reforma, con lo cual se estableció que el partido político acordó la realización del acto dañoso y además participó de manera directa en la realización de las conductas ilícitas.
En este sentido, contrariamente a lo afirmado por el partido actor, el grado de participación del Partido de la Revolución Democrático ha quedado debidamente establecido, por lo que no admite una renovación de su análisis a través de la consideración del órgano responsable que se pretende impugnar.
En razón de lo anterior, el hecho de que la autoridad responsable haya afirmado que no era factible la determinación de los recursos materiales, humanos y económicos que se utilizaron para la comisión de la conducta infractor, no tiene como consecuencia la modificación de la gravedad de la falta o bien de las circunstancias objetivas y subjetivas en la comisión de la infracción, las cuales determinan en su conjunto la sanción a imponer.
De ahí que la falta de determinación de tales elementos por parte de la autoridad responsable, solo tendría como consecuencia, en su caso, que la sanción no se viera agravada, pero no su disminución.
En suma, para determinar si el monto de la sanción impuesta se encuentra ajustado a derecho, es menester, de acuerdo con lo expresado en este estudio dejar de tomar en consideración los elementos consistentes en:
- Que las acciones estuvieron dirigidas a las autoridades federales en un momento en que se encontraban en elaboración del dictamen relativo al cómputo final y declaración de validez de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
- Función o acto del órgano de gobierno que se pretendió entorpecer, afectar o impedir.
- Infracción sistemática de las normas.
- Además, valorar que si bien la finalidad inmediata fue bloquear la avenida, ello no excluye la diversa de protestar por el resultado de la elección.
Lo anterior, sin dejar de presente que el actor sostiene que reitera los agravios hechos valer respecto de las dos infracciones previamente analizadas, pero sin que ello tenga trascendencia jurídica, porque ese planteamiento resulta inoperante, debido a la diferencia entre esta última falta que se analiza y las dos analizadas previamente.
Sentado lo anterior es de puntualizarse, nuevamente, que la conducta infractora es considerada como grave especial.
Es así que, con base en esa calificación, la autoridad responsable consideró que de las sanciones contenidas en el entonces artículo 269, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:
- La amonestación pública y la multa de 50 a 5000 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal incumpliría con las finalidades señaladas para inhibir la realización de conductas como la realizada por el partido infractor.
- En cambio, dadas las circunstancias en que se cometió la falta, pudieran resultar excesivas la supresión total del financiamiento, negativa del registro de candidaturas, suspensión o cancelación del registro como partido político.
En virtud de lo anterior, dada la calificación de gravedad especial de la falta y las circunstancias del caso, se estima que la sanción que impuso la autoridad responsable, mediante una reducción de ministraciones es mínima para las circunstancias valoradas.
Además, la graduación de la sanción en el 1.7679% de la reducción de ministraciones por concepto de financiamiento de actividades ordinarias, no resulta excesiva ni desproporcionada, aun cuando se dejen de tomar en cuenta los elementos que en principio le eran reprochados por la autoridad y que en esta ejecutoria se calificaron de un modo distinto.
Por el contrario, se insiste, la sanción fue mínima, pero tampoco puede modificarse en perjuicio del actor, en atención al principio non reformatio in pejus.
En consecuencia, debe confirmarse esa parte del fallo impugnado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
R E S U E L V E:
ÚNICO. Se confirma la resolución CG534/2008, de diecinueve de noviembre del dos mil ocho, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
NOTIFÍQUESE personalmente, al actor en el domicilio señalado para tal efecto en esta ciudad, acompañando fotocopia certificada de esta ejecutoria; por oficio a la responsable, con fotocopia certificada de la presente resolución y por estrados, a los demás interesados. Lo anterior, con apoyo en los artículos 26, apartado 3, 27 y 28 de la ley de medios citada.
En su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia de los magistrados Flavio Galván Rivera y Manuel González Oropeza, ante el Subsecretario General de Acuerdos que da fe.
MAGISTRADA PRESIDENTA
MARÍA DEL CARMEN ALANÍS FIGUEROA | |
MAGISTRADO
CONSTANCIO CARRASCO DAZA |
MAGISTRADO
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS |
MAGISTRADO
SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
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MAGISTRADO
PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ
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SUBSECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
GABRIEL MÉNDOZA ELVIRA | |
[1] El texto integro de la jurisprudencia y los datos de publicación son los siguientes (el resaltado es de esta ejecutoria): La responsabilidad administrativa corresponde al derecho administrativo sancionador, que es una especie del ius puniendi, y consiste en la imputación o atribuibilidad a una persona de un hecho predeterminado y sancionado normativamente, por lo que no puede dársele un carácter objetivo exclusivamente, en que tomen en cuenta únicamente los hechos y consecuencias materiales y los efectos perniciosos de las faltas cometidas, sino también se debe considerar la conducta y la situación del infractor en la comisión de la falta (imputación subjetiva). Esto sirve de base para una interpretación sistemática y funcional de los artículos 270, apartado 5, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 10.1 del Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la sustanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, el cual conduce a establecer que la referencia a las circunstancias sujetas a consideración del Consejo General, para fijar la sanción que corresponda al partido político por la infracción cometida, comprende tanto a las de carácter objetivo (la gravedad de los hechos y sus consecuencias, el tiempo, modo y lugar de ejecución), como a las subjetivas (el enlace personal o subjetivo entre el autor y su acción, verbigracia el grado de intencionalidad o negligencia, y la reincidencia) que rodean a la contravención de la norma administrativa. Una vez acreditada la infracción cometida por un partido político y su imputación subjetiva, la autoridad electoral debe, en primer lugar, determinar si la falta fue levísima, leve o grave, y en este último supuesto, precisar si se trata de una gravedad ordinaria, especial o mayor, para saber si alcanza o no el grado de particularmente grave, así como dilucidar si se está en presencia de una infracción sistemática, y con todo esto, debe proceder a localizar la clase de sanción que legalmente corresponda, entre las cinco previstas por el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Finalmente, si la sanción escogida contempla un mínimo y un máximo, se procederá a graduar o individualizar la sanción, dentro de los márgenes admisibles por la ley, atendiendo a las circunstancias antes apuntadas. Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 708-711 [El resaltado es de esta ejecutoria].
[2] La escala de gravedad que ha sido definida por este tribunal en orden descendente de intensidad es la siguiente: Grave Mayor, Grave Especial, Grave Ordinaria, Leve, Levísima. Véase la última tesis de jurisprudencia.
[3] Cfr: La ejecutoria del recurso de apelación 85/2006, de esta Sala Superior.