RECURSO DE APELACIÓN.

EXPEDIENTE: SUP-RAP-048/2002.

ACTOR: PARTIDO LIBERAL MEXICANO.

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ.

MAGISTRADA ENCARGADA DEL ENGROSE: ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO.

SECRETARIO: GENARO ESCOBAR AMBRIZ.

México, Distrito Federal, a treinta de enero de dos mil tres.

VISTOS para resolver los autos del expediente los autos del expediente SUP-RAP-048/2002, relativo al recurso de apelación interpuesto por el Partido Liberal Mexicano, en contra del Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos, y

R E S U L T A N D O

I. El dieciocho de diciembre de dos mil dos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral celebró sesión ordinaria, en la cual aprobó el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, cuyo contenido, en la parte conducente para el presente recurso de apelación, señala:

ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO QUE ESTABLECE LOS LINEAMIENTOS, FORMATOS, INSTRUCTIVOS, CATÁLOGOS DE CUENTAS Y GUÍA CONTABILIZADORA APLICABLES A LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL REGISTRO DE SUS INGRESOS Y EGRESOS Y EN LA PRESENTACIÓN DE SUS INFORMES

ANTECEDENTES

...

8. De la experiencia adquirida por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas en el ejercicio de sus facultades legales relacionadas con el proceso de revisión de los informes anuales y de campaña presentados por los partidos políticos y en el desahogo de otros procedimientos, y atendiendo a la normatividad vigente que regula dichos procesos, se han identificado diversos supuestos que exigen lógicos ajustes normativos con el objeto de dar certeza y hacer más eficaz y eficiente el ejercicio de las facultades constitucionales y legales en materia de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos. En razón de lo anterior, la Presidencia y la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización se abocaron a realizar un examen del Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, con la finalidad de formular una propuesta de reformas al mismo.

9. El 11 de septiembre de 2002, el C. Pablo Gómez Álvarez, Representante del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, remitió al Presidente de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, un "PROYECTO DE ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL POR EL QUE SE ESTABLECEN CRITERIOS GENERALES PARA LA INTEGRACIÓN DE TODOS LOS INGRESOS Y EGRESOS DE LOS PARTIDOS Y LAS AGRUPACIONES POLÍTICAS, QUE DEBEN SER FISCALIZADOS POR LA COMISIÓN DE FISCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LOS PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS", y propuso que fuera sometido a la consideración de la Comisión de Fiscalización. Dicho proyecto fue analizado a fin de incorporar lo que se considerara pertinente en la propuesta de reformas al Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes.

10. Dado lo expuesto en los puntos anteriores, la Presidencia y la Secretaría de la Comisión de Fiscalización presentaron una propuesta de reformas al Reglamento a la propia Comisión, en sesión de fecha 19 de noviembre de 2002. En dicha sesión, la Comisión determinó dar a conocer la propuesta referida a los partidos políticos nacionales, lo cual se realizó mediante oficio del Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de fecha 26 de noviembre de 2002, solicitándoles que hicieren llegar sus comentarios y observaciones a más tardar el 4 de diciembre del mismo año.

11. Los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, Convergencia, de la Sociedad Nacionalista, Alianza Social, y México Posible enviaron sus observaciones a la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización. La Comisión de Fiscalización hizo un análisis de los puntos de vista de dichos partidos políticos respecto de la propuesta que se les hizo llegar y, posteriormente, la Presidencia y la Secretaría Técnica de la Comisión presentaron un Anteproyecto de Acuerdo del Consejo General por el que se aprueba el Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizados Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, que valora y recoge, en la medida de lo posible, las observaciones formuladas por los partidos políticos.

12. En sesión ordinaria celebrada el 11 de diciembre de 2002, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, aprobó en lo general, por cuatro votos a favor de los Consejeros Electorales Alonso Lujambio Irazábal, Gastón Luken Garza, Mauricio Merino Huerta y Jacqueline Peschard Mariscal, con una abstención del Consejero Electoral Jaime Cárdenas Gracia, el Anteproyecto de Acuerdo del Consejo General por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, y en lo particular respecto del artículo 14.2 por tres votos a favor de los Consejeros Electorales Alonso Lujambio Irazábal, Gastón Luken Garza y Jacqueline Peschard Mariscal, con dos abstenciones de los Consejeros Electorales Jaime Cárdenas Gracia y Mauricio Merino Huerta.

CONSIDERANDO

I El Proyecto de Acuerdo del Consejo General por el que se aprueba el Reglamento antes citado, aprobado por la Comisión de Fiscalización y que se somete a la consideración de este Consejo General, contiene diversas modificaciones y ajustes técnicos a las normas en materia de control y vigilancia del origen, uso y aplicación de los recursos de los partidos políticos y en la forma de presentación de sus informes, tal como se explica a continuación:

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• Las adiciones al artículo 1.2 obedecen a la necesidad de establecer reglas más precisas que permitan a esta autoridad electoral allegarse de los elementos necesarios para verificar la veracidad de lo reportado en los informes de los partidos políticos. En este sentido, se dispone que se podrá requerir a los partidos políticos que presenten los documentos que respalden los movimientos bancarios que se deriven de sus estados de cuenta. Por otro lado, tomando en cuenta que la Sala Superior del H. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en una reciente resolución reconoció que el Instituto Federal Electoral debe ser considerado como una autoridad hacendaría federal para fines fiscales, lo cual implica que se encuentra en las salvedades de los secretos bancario y fiduciario cuando ejerce funciones de fiscalización, este Instituto está en posibilidades de solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de manera excepcional, la información financiera que resulte indispensable para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes anuales y de campaña de los partidos políticos nacionales cuando la autoridad no cuente con las certificaciones atinentes para la debida comprobación de sus ingresos y egresos. Empero, la autoridad electoral puede, en ejercicio de las facultades que le otorgan los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores la información y las certificaciones que considere necesarias para el desahogo de las quejas, los procedimientos administrativos oficiosos de orden disciplinario, los informes detallados, auditorias o las visitas de verificación a que haya lugar, sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos.

Por lo anterior, se establece la obligación de los partidos políticos de enviar un oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores mediante el cual autoricen al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros en el sistema financiero nacional.

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El objetivo de adicionar el artículo 16-A es establecer reglas claras que permitan a esta autoridad electoral controlar y vigilar el origen y destino de los recursos que los partidos políticos nacionales reciban y apliquen con motivo de sus procesos electorales internos, es decir, de sus procedimientos internos de selección para la postulación de candidatos a cargos de elección popular federales y para la elección de titulares de los órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales u órganos equivalentes y en los comités estatales u órganos equivalentes puesto que, de conformidad con lo dispuesto en las fracciones II y III del inciso c) del párrafo 1 del artículo 27 del Código electoral, estos últimos son órganos que deben estar previstos en los estatutos de los partidos políticos nacionales. Esto es así puesto que dichos recursos son parte de las actividades ordinarias que los partidos políticos realizan y que deben reportarse en sus informes anuales, según lo previsto en la fracción II del inciso a) del párrafo 1 del artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Asimismo, se pretende que dichos recursos sean debidamente reportados para verificar el cumplimiento de lo establecido en la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se refiere al financiamiento de origen privado de los partidos políticos.

En razón de lo anterior, se busca que los ingresos y gastos referidos sean claramente identificados en el informe anual, para lo cual se propone que se anexe a éste una relación de la totalidad de los ingresos recibidos y de los gastos efectuados por cada uno de los candidatos internos, así como que dichos recursos deben ser registrados en la contabilidad del partido en diversas subcuentas de conformidad con el Catálogo de Cuentas. Asimismo, se dispone que en el caso de que la suma de los recursos obtenidos y aplicados a una campaña electoral interna rebase la cantidad equivalente a mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, éstos deberán ser manejados a través de cuentas bancarias a nombre del partido político. Las reglas establecidas en el Reglamento para la debida comprobación de ingresos y egresos, para las transferencias internas de recursos y para los recibos de las aportaciones de militantes y simpatizantes, son aplicables para el manejo y control de los recursos en cuestión.

CON BASE EN LOS RAZONAMIENTOS Y FUNDAMENTOS ANTERIORMENTE EXPUESTOS, SE EMITE EL SIGUIENTE:

ACUERDO

PRIMERO. Se aprueba el Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, que a la letra dice:

PRIMERA PARTE. LINEAMIENTOS

TÍTULO I. DEL REGISTRO DE LOS INGRESOS Y EGRESOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

CAPÍTULO I. DE LOS INGRESOS

ARTÍCUL0 1

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1.2. Todos los ingresos en efectivo que reciban los partidos políticos deberán depositarse en cuentas bancarias a nombre del partido político, que serán manejadas mancomunadamente por quienes autorice el encargado del órgano de finanzas de cada partido. Los estados de cuenta respectivos deberán conciliarse mensualmente y se remitirán a la autoridad electoral cuando ésta lo solicite o lo establezca el presente Reglamento. El Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización podrá requerir a los partidos políticos que presenten los documentos que respalden los movimientos bancarios que se deriven de sus estados de cuenta.

Los partidos políticos deberán autorizar al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con copia para el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Los partidos políticos deberán cumplir con esta disposición dentro de los treinta días siguientes a aquel en que hayan obtenido su registro como partidos políticos nacionales.

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ARTÍCULO 16-A

16-A.1. En el informe anual deberán reportarse todos los ingresos y gastos de los partidos políticos aplicados a los procesos internos de selección para la postulación de candidatos a cargos de elección popular federales y para la elección de titulares de los órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales u órganos equivalentes y en los comités estatales u órganos equivalentes, cuando dichos procesos internos impliquen la obtención y aplicación de recursos económicos por parte de los candidatos respectivos.

16-A.2. En el informe anual deberán relacionarse, con base en el formato "AA” anexo, la totalidad de los ingresos recibidos y de los gastos efectuados por cada uno de los candidatos internos, desde que éstos son registrados como tales hasta el día de la elección correspondiente.

16-A.3. En el caso de que la suma de los recursos obtenidos y aplicados a una campaña electoral interna rebase la cantidad equivalente a mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, dichos recursos deberán manejarse a través de cuentas bancarias abiertas ex profeso para cada campaña electoral interna en particular. Las cuentas bancarias referidas deberán estar a nombre del partido político y se identificarán como CBCEI-(PARTIDO)-(CANDIDATO, FÓRMULA INTERNA O SU EQUIVALENTE)-(CARGO O CANDIDATURA). Dichas cuentas bancarias serán manejadas mancomunadamente por las personas que designe cada candidato o fórmula internos y que autorice el órgano de finanzas del partido. Los estados de cuenta deberán conciliarse mensualmente y remitirse a la autoridad electoral junto con el informe correspondiente o cuando ésta lo solicite.

16-A.4. Todos los ingresos que se reciban y los egresos que se realicen con motivo de las campañas internas referidas deberán registrarse en la contabilidad del partido en diversas subcuentas de conformidad con el Catálogo de Cuentas, y deberán estar soportados con la documentación a la que se refiere el presente Reglamento para la comprobación de ingresos y egresos, la cual deberá entregarse a esta autoridad electoral junto con el informe anual.

16-A.5. En el supuesto de que se haya aperturado una cuenta bancaria CBCEI de conformidad con el apartado 16-A.3, en dicha cuenta deberán ser depositados todos los recursos en efectivo que sean transferidos por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente o por los comités ejecutivos estatales u órganos equivalentes del partido político nacional a la campaña electoral interna respectiva, los cuales deberán provenir de alguna cuenta CBCEN o CBE. Estas transferencias deberán estar registradas como tales en la contabilidad del partido, y deberán conservarse las pólizas de los cheques correspondientes junto con los recibos internos que hubiere expedido el candidato interno que reciba los recursos transferidos. Asimismo, resultará aplicable, en su caso, lo establecido en el artículo 9.3. Todos los egresos efectuados con los recursos transferidos deberán estar soportados de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III del título I del presente Reglamento.

16-A.6. Para la debida comprobación de las aportaciones que los militantes y simpatizantes efectúen a cada una de las campañas electorales internas, deberán utilizarse los recibos foliados según los formatos "RM", "RSEF" y "RSES" previstos en los artículos 3 y 4 del presente Reglamento. Dichas aportaciones deberán incluirse en ios registros referidos en los artículos 3.11 y 4.11, según corresponda. Los topes a las citadas aportaciones deberán determinarse libremente por cada partido político, respetando los límites establecidos en los incisos a) y b) del párrafo 11 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales por lo que se refiere al financiamiento de militantes y simpatizantes, así como el límite para la totalidad del financiamiento privado establecido en la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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Transitorios

Primero Transitorio.- El presente Reglamento entrará en vigor el 1° de enero de 2003.

Segundo Transitorio.- Los partidos políticos nacionales con registro al momento de la entrada en vigor del presente Reglamento, deberán otorgar la autorización a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a que se refiere el artículo 1.2 antes del 1 de Febrero de 2003.

Tercero Transitorio.- Los partidos políticos deberán comenzar a utilizar los formatos de los recibos establecidos en los artículos 3.6, 3.7, 4.6, 4.7, 14.6 y 14.7 del presente Reglamento, a partir del 1° de febrero de 2003. Mientras tanto, resultarán aplicables, en lo conducente, los formatos previstos en el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos nacionales en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes vigente al momento de la aprobación del presente Reglamento.

...

II. El veintidós de diciembre de dos mil dos, el Partido Liberal Mexicano, a través de su representante suplente, interpuso el presente recurso de apelación en contra del acuerdo referido en el resultando anterior, manifestando como agravios lo siguiente:

A G R A V I O S

1.- Causa agravio a mi representado el artículo primero, en el numeral 1.2 párrafo II de EL REGLAMENTO QUE ESTABLECE LOS LINEAMIENTOS, FORMATOS, INSTRUCTIVOS, CATÁLOGOS DE CUENTAS Y GUÍA CONTABILIZADORA APLICABLES A LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL REGISTRO DE SUS INGRESOS Y EGRESOS Y EN LA PRESENTACIÓN DE SUS INFORMES, que a la letra dice:

“Los partidos políticos deberán autorizar al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificación relacionadas con los instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con copia para el secretario técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los partidos y agrupaciones Políticas, los partidos políticos deberán cumplir con estas disposición dentro de los treinta días siguiente a aquel en que hayan obtenido su registro como partidos políticos nacionales”. Causa agravio al partido político que Represento toda vez que existe tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en donde interpreta el primer párrafo el artículo 16 Constitucional en donde establece que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley expresamente les permite. Esta tesis aparece con el número 68 del apéndice al semanario judicial de la federación 1917-1985, octava parte, Pág. 114; asimismo que dentro del sistema constitucional que nos rige ninguna autoridad puede dictar disposición alguna que no encuentre apoyo en un precepto de la Ley, Tesis jurisprudencial que aparece en el semanario judicial de la federación, quinta época T. XXI, (1931, Pág. 2406) y que el requisito de fundamentación y motivación exigido por el artículo 16 constitucional... “implica una obligación para las autoridades de cualquier categoría que estas sean, actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución...”; Tesis jurisprudencial publicada en el semanario judicial de la federación sexta época, T. CXI, septiembre de 1966, tercera parte, Pág. 32; que dentro de nuestro régimen constitucional, las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente les atribuye la Ley, y que los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por ley alguna, importan violaciones de garantías. Estos dos últimos criterios aparecen en el apéndice del Semanario Judicial de la Federación 1917-1985 tercera parte, Págs. 638-639.

Lo anterior se refiere al principio de legalidad de los actos de autoridad ya que el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, recoge el principio de Legalidad de los actos de autoridad que constituyen una de las bases fundamentales del Estado de Derecho. Es importante señalar que la garantía de Legalidad es aplicable a cualquier acto de autoridad que afecte o infrinja alguna molestia a los particulares, sin privarlos de sus derechos; que estos actos de molestia están sujetos a la garantía de legalidad establecida en el artículo 16 constitucional; que las condiciones de los actos de autoridad de molestia son tres: que se expresen por escrito, que provengan de autoridad competente y que en el documento escrito en que se exprese se funde y motive la causa legal del procedimiento.

A mayor abundamiento en el apartado de considerandos del Acuerdo materia de la impugnación en su apartado Primero establece que: “I. El proyecto de Acuerdo del Consejo General por el que se aprueba el Reglamento antes citado, aprobado por la Comisión de Fiscalización y que se somete a la consideración de este Consejo General contiene diversas modificaciones y ajustes técnicos a las normas en materia de control y vigilancia del origen, uso y aplicación de los recursos de los partidos políticos y en la forma de presentación de sus informes...”.

Se establece la obligación de que los partidos políticos envíen un oficio a la Comisión Bancaria y de Valores mediante el cual autoricen al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros en el sistema financiero nacional, lo cual trastocaría y en cierto momento se convertiría en un acto de molestia a los partidos políticos al obligarlos a permitir que un organismo se está regulando por las leyes de la legislación bancaria y de la Ley General de Títulos y operaciones de Crédito, viole el secreto bancario, situación que trastoca la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos quebrantando los principios rectores en materia electoral establecidos a nivel constitucional que son los de certeza, legalidad y objetividad.

II.- El artículo 16 de EL REGLAMENTO QUE ESTABLECE LOS LINEAMIENTOS, FORMATOS, INSTRUCTIVOS, CATÁLOGOS DE CUENTAS Y GUÍA CONTABILIZADORA APLICABLES A LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL REGISTRO DE SUS INGRESOS Y EGRESOS Y EN LA PRESENTACIÓN DE SUS INFORMES, que a la letra dice:

“16-A.1. En el informe anual deberán reportarse todos los ingresos y gastos de los partidos políticos aplicados a los procesos internos de selección para la postulación de candidatos a cargo de elección popular federales y para la elección de titulares de los órganos de dirección de los comités ejecutivos nacionales u órganos equivalentes y en los comités estatales, cuando dichos procesos internos impliquen la obtención y aplicación de recursos económicos por parte de los candidatos respectivos.”

De igual manera en el apartado de considerandos la autoridad electoral establece como objetivo el de agregar el artículo 16-A en donde “se establecerán reglas claras que permitan a esta autoridad electoral vigilar el origen y el destino de los recursos que los partidos políticos nacionales reciban y apliquen con motivo de sus procesos electorales internos, es decir, de sus procedimientos internos de selección para la postulación de candidatos a cargos de elección popular federales, para la elección de titulares de los órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales y órganos equivalentes y en los comités estatales u órganos equivalentes, puestos que de conformidad con lo dispuesto en las fracciones II y III del inciso c) del párrafo uno del artículo 27 del Código Electoral, estos últimos son órganos que deben de estar previstos en los estatutos de los partidos políticos nacionales. Esto es así puesto que dichos recursos son parte de las actividades ordinarias que los partidos políticos realizan y deben reportarse en sus informes anuales, según lo previsto de la fracción II del inciso a) del párrafo mismo se pretende que dichos recursos sean debidamente reportados para verificar el cumplimiento de lo establecidos en la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se refiere al financiamiento de origen privado de los partidos políticos”.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 41 fracción II establece el financiamiento a los partidos políticos con las siguientes modalidades: a) El reconocimiento del financiamiento público y privado; b) El financiamiento público prevalece sobre el privado; c) Sólo tienen derecho al financiamiento público los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección; d) El financiamiento público se compone de las ministraciones destinadas al sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales; e) El financiamiento público para las actividades ordinarias se fija anualmente; f) El financiamiento público para actividades ordinarias se calcula utilizando la siguientes reglas: el costo mínimo de una campaña, el número de diputados y senadores a elegir, el número de partidos políticos con representación en las cámaras y la duración de las campañas; g) Del 100% del financiamiento público para las actividades ordinarias, el 70% se distribuye en proporción a los votos obtenidos a los diputados en la elección inmediata anterior y el 30% de manera igualitaria; h) El financiamiento público para campañas electorales equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político en ese año; i) La ley reglamentaria fijará un porcentaje que se reintegrará a los partidos políticos por concepto de actividades que desarrollen relativas a la educación, capacitación investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales; j) La ley establecerá límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; k) La ley también señala los limites en el financiamiento privado; l) La ley determinará los procedimientos para el control y vigilancia de origen y uso de los recursos con que cuenten los partidos políticos y m) La ley establecerá las sanciones por violación a las reglas del financiamiento.

Por otra parte, existe tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en donde interpreta el primer párrafo el artículo 16 Constitucional en donde establece que las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les permite, esta tesis aparece con el número 68 del apéndice al semanario judicial de la federación 1975-1985, octava parte, Pág. 114; así mismo que dentro del sistema constitucional que nos rige ninguna autoridad puede dictar disposición alguna que no encuentre apoyo en un precepto de la Ley, tesis jurisprudencial que aparece en semanario judicial de la federación, quinta época T. XXI, (1931, Pág. 2406) y que el requisito de fundamentación y motivación exigido por el articulo 16 constitucional... implica una obligación para las autoridades de cualquier categoría que esta sean, actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución...; Tesis jurisprudencial publicada en el semanario judicial de la federación sexta época, T. CXI, septiembre de 1966, tercera parte, Pag. 32; que dentro de nuestro régimen constitucional, las autoridades no tienen mas facultades que las que expresamente les atribuye la Ley, y que los actos de autoridad administrativas que no estén autorizados por ley alguna importan violaciones de garantías, estos dos últimos criterios aparecen en apéndice del semanario judicial de la federación 19117, 1985 tercera parte Págs. 638-639.

Por otra parte ni en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales existe disposición expresa que obligue a los partidos políticos a emitir normas fiscalizadoras del gasto que los aspirantes realicen en los procedimientos de la selección interna de candidatos, porque en los documentos básicos de los partidos políticos y en forma específica en sus estatutos son diferentes las modalidades o formas de selección de candidatos a los cargos de elección popular en los tres niveles de gobierno, federal, estatal o municipal.

Los estatutos vigentes del partido que represento, aprobados por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, cumplen por lo establecido en los incisos c) y d) del artículo 27 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales. El inciso c) de este artículo obliga a los partidos políticos a establecer: “Las normas para la postulación democrática de sus candidatos” límite que se cumple en el Titulo Quinto de los Estatutos del Partido Liberal Mexicano. En dichos Estatutos no se establece norma alguna que obligue a los aspirantes a los puestos de elección popular a presentar informes de gastos e ingresos o a la expedición de recibos especiales como lo pretende el articulo 16-A del Acuerdo que se impugna. Los derechos político-electorales de los aspirantes a candidatos a puestos de elección popular serían lesionados si en norma diversa se incluyese dicho requisito. El lugar donde esta obligación debe establecerse es en los estatutos, lo que requeriría que, en el caso del partido al que represento, fueran modificados en contravención del numeral 2, del artículo 38 del citado código de la materia, que expresamente prohíbe realizar modificaciones a los estatutos de los partidos políticos una vez iniciado el proceso electoral.

En virtud de lo anterior, con la entrada en vigor del artículo 16-A del Acuerdo que aquí se impugna se lesionarán los intereses del partido al que represento puesto que se vería imposibilitado a imponer a los aspirantes a puestos de elección popular las obligaciones a las que se refiere el multicitado artículo, siendo acreedor, por parte del Instituto Federal Electoral a multas y sanciones diversas.

Por otro lado, el principio de responsabilidad versus al de tutela debe considerarse en el caso del artículo en comento. Las normas que se imponen en materia de fiscalización a los partidos políticos se circunscriben a sus responsabilidades en el manejo de sus ingresos y egresos como instituto político. La ley no impone, en ningún momento la tutela de obligaciones de terceros. Los aspirantes a las candidaturas a puestos de elección popular son terceros y la fiscalización de sus recursos se encuentra regulada por el Código Fiscal de la Federación y las leyes fiscales de aplicación general. Le compete al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda la regulación de los ingresos y los egresos de las personas físicas, independientemente del origen y el destino de dichos gastos. Las erogaciones que estas personas realicen en las campañas internas de los partidos políticos no son ni recibidas ni erogadas por los partidos a los que pertenecen; no forman parte de los recursos o actividades directas de los partidos políticos por lo que no pueden fiscalizarse a través de estos con argumentos de economía procesal. La claridad en el manejo de los recursos de terceros es responsabilidad exclusiva de estos y ni la Constitución ni las leyes imponen obligación alguna de tutelar o sustituir dicha responsabilidad y aún menos de ser sancionado por no hacerlo.

III. El veintisiete de diciembre de dos mil dos, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, se recibió el oficio número SCG/1136/2002, de la misma fecha, por el cual el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, remitió el expediente número ATG-050/2002, integrado, entre otros documentos, con: A) Escrito del recurso de apelación suscrito por C. José Luis Camba Arriola, en su carácter de representante suplente del Partido Liberal Mexicano; B) Acuerdo de recepción del citado recurso; C) Cédula de publicitación de dicho medio de impugnación; D) Razón de retiro de los estrados de la referida cédula,; E) Copia certificada del Acuerdo CG224/2002 emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral sobre el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, y F) Informe circunstanciado de ley.

IV. El treinta de diciembre de dos mil dos, el Magistrado Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó que se turnara el presente expediente SUP-RAP-048/2002 al Magistrado Electoral José de Jesús Orozco Henríquez, para los efectos a que se refiere el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, acuerdo cumplimentado mediante oficio TEPJF-SGA-2470/2002, de la misma fecha, emitido por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior.

V. El veintinueve de enero de dos mil tres, el Magistrado Electoral encargado de la sustanciación y elaboración del proyecto de sentencia del citado expediente, acordó: A) Tener por recibido el expediente SUP-RAP-048/2002, radicándolo en la ponencia para su sustanciación y resolución; B) Reconocer la personería de José Luis Camba Arriola, en su carácter de representante suplente del Partido Liberal Mexicano, así como por señalado domicilio de su parte para oír y recibir notificaciones, y por autorizadas, para tales efectos, a las personas que indica en su escrito inicial de interposición de recurso de apelación; C) Tener por satisfechos, para el trámite y sustanciación del presente medio de impugnación, los requisitos previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, en consecuencia, admitir el recurso de apelación hecho valer, y D) En virtud de que no existía algún trámite pendiente de realizar, declarar cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en lo establecido en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 44, párrafo 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto en contra de un acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el cual se aprobaron reformas y adiciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes.

SEGUNDO. En virtud de que no existe causa de improcedencia hecha valer por la autoridad responsable, ni esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de oficio, advierte que se actualice alguna, debe realizarse el estudio de fondo en el presente medio de impugnación.

El análisis del escrito del recurso de apelación evidencia que el partido político actor expresa agravios en dos apartados, cada uno de ellos relacionado con diferentes reformas y adiciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, aprobadas por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos.

En virtud de lo anterior, por razón de método y en cabal acatamiento de los principios de exhaustividad y congruencia, el estudio del agravio identificado como primero se realiza en el apartado I de este considerando, en tanto que el restante agravio se aborda en el apartado II.

I. Es substancialmente fundado el agravio mediante el cual el actor alega que el artículo 1.2, párrafo segundo, del reglamento impugnado, que establece que los partidos políticos deben autorizar al Instituto Federal Electoral la obtención de cualquier información relacionada con sus instrumentos y operaciones bancarias en las distintas instituciones crediticias, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, resulta violatorio del principio constitucional de legalidad, porque pretende que tales institutos políticos renuncien a un derecho (secreto bancario), que les otorga la Ley de Instituciones de Crédito, sin fundamento ni motivación, como lo exige el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La anotada conclusión deriva de las siguientes consideraciones jurídicas.

El artículo 41, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reserva a la legislación secundaria la regulación de los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, así como las sanciones que, en su caso, deberán imponerse por el incumplimiento de tales disposiciones, sin que se contemple la posibilidad específica de reducir de algún modo el goce de los derechos constitucionales fundamentales ni de restringir o mermar las garantías individuales.

Este enunciado hace patente que los procedimientos de fiscalización y control de las finanzas de los partidos encuentran sustento en las bases dadas por la Ley Fundamental, lo que dota de la calidad de ley reglamentaria a la normatividad que constituye el marco legal secundario tendente a vigilar la obtención y utilización de los recursos de dichos institutos políticos, y que dicha ley no está en condiciones de restringir las garantías individuales.

Las bases generales y principales características del sistema de control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos, se encuentran previstas en los artículos 49 apartado 6, 49-A y 49-B del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo contenido se precisa enseguida, en lo que corresponde al tema que se analiza.

Los artículos 49 apartado 6, y 49-B apartado 2, señalan que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas es el órgano encargado de recibir, revisar y dictaminar los informes que los partidos presenten sobre el origen, monto y destino de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, entre cuyas atribuciones, en relación con dichos institutos políticos, están las siguientes:

1. Ordenar, según los acuerdos del Consejo General, la práctica de auditorías directamente o a través de terceros, respecto de sus finanzas.

2. Determinar visitas de verificación, con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.

3. Informar al Consejo General de las irregularidades en que hubiesen incurrido, derivadas del manejo de sus recursos, o en su caso, el incumplimiento a su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, de ser procedente, acerca de las sanciones que a su juicio procedan.

4. Analizar, previamente a que se rinda el dictamen correspondiente, las quejas sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento, que le hayan sido turnadas por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral.

Por su parte, el artículo 49-A, apartado 2, regula el procedimiento para la revisión de los informes anuales y de campaña, el cual tiene las siguientes notas distintivas:

a) La Comisión tendrá, en todo momento, la facultad de solicitar a los partidos políticos la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes.

b) Si durante la revisión de los informes, la Comisión advierte la existencia de errores u omisiones técnicas, notificará al partido político que hubiere incurrido en ellos, para que presente las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes.

c) La Comisión elaborará un dictamen consolidado, que deberá presentar al Consejo General del Instituto Federal Electoral, que deberá contener, por lo menos, el resultado y las conclusiones de la revisión; la mención de los errores o irregularidades en caso de haber sido encontrados, así como el señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos, después de haberse notificado con ese fin.

Como puede verse, la normatividad que regula las facultades del Instituto Federal Electoral, en materia de control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos, tiene como finalidad, prima facie, la de corroborar la veracidad de los datos contenidos en los informes que rinden ante dicho Instituto.

Ahora bien, de conformidad con lo previsto por los artículos 73 y 82, apartado 1, inciso z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto Federal Electoral; y entre sus atribuciones se encuentra la relativa a dictar los acuerdos indispensables para hacer efectivas las que le asisten (facultad reglamentaria).

Al respecto, Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, en su Curso de Derecho Administrativo, Décima Edición, Editorial Civitas, Madrid, 2000, página 177, refieren que se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración.

Los Tribunales del Poder Judicial de la Federación han considerado que la facultad reglamentaria consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes que impera en nuestro país, en la expedición de disposiciones generales abstractas e impersonales que tienen como objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalles sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse al alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación.

El sistema jurídico mexicano confía esa facultad reglamentaria a entes de distinta clase y jerarquía, entre los que figuran el Presidente de la República, los gobernadores de los Estados, Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Consejo de la Judicatura Federal, las Legislaturas de los Estados, el Pleno del Tribunal Superior de los Estados, los Ayuntamientos, diversas autoridades pertenecientes a la esfera administrativa, como es el Instituto Federal Electoral, etcétera.

De lo anterior se obtiene que el reglamento:

a) Es un acto unilateral emitido por autoridad administrativa.

b) Crea normas jurídicas generales.

c) Debe tener permanencia y vigencia generales.

d) Es de rango inferior a la ley y está subordinado a ésta.

e) Aunque es un acto unilateral, vincula a la autoridad emitente.

En cuanto a los límites de la facultad reglamentaria se agrupan en dos categorías. Por una parte, los llamados límites sustanciales, es decir, los límites que afectan al contenido mismo de la norma reglamentaria; por otra, los límites formales, relativos al aspecto externo del reglamento.

Dentro de la primera categoría se encuentra la limitación referida a que los reglamentos deben realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones de la autoridad que lo emite, esto es, la norma reglamentaria actúa por facultades explícitas o implícitas que se precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad.

En otro aspecto, el objeto de las normas reglamentarias radica en instrumentar algunos elementos existentes en la disposición reglada, con acopio de aquellos que son adecuados para facilitar u optimizar el ejercicio de ciertas atribuciones legales; empero, en modo alguno permite establecer mayores condiciones, requisitos o excepciones, distintas de las previstas por la ley, y mucho menos, la posible limitación o restricción de los derechos fundamentales de los gobernados.

En el caso concreto, el artículo 1.2 párrafo segundo, del reglamento impugnado establece que los partidos políticos deben autorizar al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones, en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios del sistema financiero nacional, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con copia para el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas.

La interpretación gramatical del precepto en estudio conduce a establecer que la norma compele unilateralmente a los partidos políticos, independientemente de que éstos tengan voluntad o no de hacerlo, a la elaboración y suscripción de un documento a través del cual se autoriza al Instituto Federal Electoral, para obtener cualquier información respecto de sus operaciones financieras.

Así pues, en los términos en que se encuentra redactada la norma, ésta constituye un imperativo que obliga a los partidos políticos a otorgar forzosamente su consentimiento, a fin de actualizar de antemano y fuera de cualquier situación concreta, una hipótesis prevista en la legislación bancaria para la obtención de esa información, como es la voluntad del cuenta-habiente, sin embargo, por su propia naturaleza, el consentimiento debe ser libre y espontáneo, y no estar sujeto a una situación que vicie la voluntad, incluso la generalidad de los actos que se generan como producto de violencia, dolo, error o cualquier vicio de la voluntad, son susceptibles de ser anulados.

El artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito establece, como regla general, que ese tipo de instituciones, en ningún caso podrán dar noticias o información de las operaciones que realicen, los depósitos, servicios o cualquier tipo de operaciones, sino al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tengan otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operación o servicio, salvo cuando las pidieren, la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado y las autoridades hacendarias federales, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria, para fines fiscales.

Como puede verse, la Ley de Instituciones de Crédito establece el secreto como regla general, pero a su vez, prevé la permisión de que los cuenta-habientes autoricen a determinadas personas para la obtención de la información, y la posibilidad de que ciertas autoridades puedan acceder a la información, por la naturaleza de sus funciones, cuando esto sea necesario.

Las salvedades referidas a autoridades requieren el respeto a la garantía de legalidad que debe satisfacer todo acto de molestia, en términos del artículo 16 constitucional, esto es, que además de ubicarse en el supuesto de la salvedad correspondiente, deben fundar y motivar, en cada caso específico, la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la solicitud de que se trate, a través de un mandamiento escrito, lo que no sería necesario si existe la autorización previa del propio cuenta-habiente para tener acceso a la información, pues en tal caso, ya no requiere cumplir con ningún otro requisito.

Por tanto, como en el segundo párrafo del artículo impugnado se está imponiendo una obligación a los partidos políticos que no se encuentra apoyada en disposición legal alguna, de ello se sigue que, fue emitido en exceso de la facultad reglamentaria que corresponde al Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Aunado a lo anterior, esta Sala Superior estima que la norma reglamentaria en cuestión, de cualquier manera resulta innecesaria, toda vez que, el Instituto Federal Electoral cuenta con las facultades suficientes para solicitar directamente a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información que considere pertinente para llevar a cabo sus funciones de control, vigilancia, auditoría, verificación, y en su caso, la aplicación de sanciones relacionadas con el origen y uso de los recursos de los partidos políticos nacionales.

En efecto, si se acude a lo previsto legalmente, se estará en aptitud de dilucidar cuál es el contenido de la competencia del Instituto Federal Electoral y las atribuciones de sus respectivos órganos. Así, en los artículos 73; 82, párrafo 1, incisos h), i), m), w) y z), y 270 de dicho ordenamiento jurídico, se dispone que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad y objetividad, entre otros, guíen las actividades del instituto, así como el que ese mismo órgano tiene como atribuciones vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales, entre otros, se desarrollen con apego a lo previsto en ese código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; determinar los topes máximos de gastos de campaña que puedan erogar los partidos políticos en las elecciones federales; vigilar que, en lo relativo a las prerrogativas de los partidos, entre otros aspectos, se actúe con apego a dicho código, así como a lo dispuesto en el reglamento que al efecto expida el propio Consejo General; conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, así como dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas dichas atribuciones.

Por lo que atañe a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, en los artículos 49, párrafo 6; 49-A, párrafos 1 y 2, incisos a) al c) y e), así como 49-B del Código Federal de Procedimientos Electorales, básicamente, se determinan sus atribuciones. De esa manera, se constituye para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda, así como para la vigilancia del manejo de sus recursos; igualmente, se establece que, con relación a los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, a dicha comisión le corresponde:

a) En todo momento, la facultad de solicitar a los órganos responsables del financiamiento, la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes;

b) Si durante la revisión de los informes la Comisión advierte la existencia de errores u omisiones técnicas, la de notificar que se ha incurrido en ellos, para que se presenten las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes;

c) Elaborar un dictamen consolidado y un proyecto de resolución que deberá presentarlos al Consejo General;

d) Elaborar lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que se reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación;

e) Establecer lineamientos para que se lleve el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos;

f) Vigilar que los recursos que sobre el financiamiento se ejerzan, se apliquen estricta e invariablemente para las actividades señaladas en la ley;

g) Solicitar la rendición de informe detallado de ingresos e egresos, cuando lo considere conveniente;

h) Revisar los informes sobre el origen y destino de los recursos anuales y de campaña, según corresponda;

i) Ordenar la práctica de auditorías directamente o a través de terceros a las finanzas de los partidos políticos o las agrupaciones políticas;

j) Ordenar visitas de verificación con el fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones y la veracidad de sus informes;

k) Presentar al Consejo General los dictámenes que formule respecto de las auditorías y verificaciones practicadas;

l) Informar al Consejo General de las irregularidades en que se hubiera incurrido y deriven del manejo de los recursos de los partidos políticos y las agrupaciones políticas, el incumplimiento a su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, las sanciones que a su juicio procedan, y

m) Proporcionar a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas la orientación y asesoría necesarias para el cumplimiento de las obligaciones relativas.

En lo que respecta a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y su titular, en los artículos 49-B, párrafo 1, y 93, párrafo 1, incisos d) y l), del ordenamiento federal de referencia, se prevé que a la primera le compete apoyar y servir de soporte a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, y ministrar a los partidos políticos nacionales y a las agrupaciones políticas el financiamiento público a que tienen derecho conforme con lo señalado en el código electoral federal, mientras que a su titular actuar como secretario técnico de dicha comisión.

Con lo señalado se pone de manifiesto que el Instituto Federal Electoral, cuando a través de sus órganos legalmente competentes realiza el control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos, esto es, procede a su fiscalización, e instruye y resuelve los procedimientos establecidos para tal efecto, lo hace en su calidad de autoridad hacendaria con fines fiscales.

Esta situación implica el reconocimiento de una facultad plena en favor de dichos órganos, en la medida de que desde la misma Constitución Federal se establece que las atribuciones que le son encomendadas a los órganos del Instituto Federal Electoral, ocurre en forma íntegra y directa; es decir, de manera plena.

Por otra parte, también se deriva de lo expuesto que, con motivo de disposición reglamentaria bajo análisis, no se constituye una situación jurídica diversa para los partidos políticos a la que era consecuencia de su calidad de sujetos de fiscalización en cuanto al origen y uso de sus recursos económicos. En efecto, cuando la ley confiere al Instituto Federal Electoral atribuciones eminentemente hacendarias para fines fiscales, es el caso que a los partidos políticos, frente a los órganos respectivos del Instituto Federal Electoral, no se les beneficia con el secreto bancario por el cual se impone a las instituciones de crédito la obligación de guardar reserva o sigilo sobre la información que derive de los depósitos, servicio o de cualquier tipo de operaciones que realicen, en términos de lo previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones y Crédito, ya que al ser el Instituto Federal Electoral una autoridad hacendaria federal para fines fiscales, no opera la restricción que tienen las instituciones de crédito para dar noticias o información de los depósitos, servicios o cualquier tipo de operación sólo al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tengan otorgado poder para disponer de la cuenta o intervenir en la operación o servicio.

Es decir, el Instituto Federal Electoral, en la medida que ejerza funciones de control y vigilancia en relación con el uso y manejo de todos los recursos de los partidos y agrupaciones políticas, así como de investigación y aplicación de las sanciones respectivas, tiene el carácter de autoridad hacendaria para fines fiscales y, en tal virtud, se ubica en uno de los supuestos de salvedad sobre el sigilo de la información derivada de operaciones bancarias a que se refiere el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, por lo que para la obtención de la información de las operaciones bancarias de los partidos políticos basta con que el requerimiento, en el caso específico, se encuentre debidamente fundado y motivado, se precise con claridad lo que se pide y la finalidad perseguida; consecuentemente, se considera innecesario que cuente con la autorización por escrito de los partidos políticos para acceder a esa información, pues sería un instrumento accesorio inocuo.

En las sentencias emitidas por esta Sala Superior, el siete de mayo de dos mil dos, al resolver los recursos de apelación registrados con las claves SUP-RAP-050/2001 y SUP-RAP-054/2001, interpuestos por los partidos Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática, respectivamente, se interpretaron las disposiciones constitucionales y legales conducentes para determinar si los secretos bancario, fiscal y fiduciario son oponibles o no a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral, en ejercicio de sus funciones de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas, donde la conclusión fue en el sentido de que no operan dichos secretos en tales supuestos.

En las sentencias mencionadas, este Tribunal sostuvo que el Instituto Federal Electoral, en la medida que ejerza funciones de control, vigilancia, investigación y aplicación de sanciones, en relación con el uso y manejo de los recursos públicos que manejan los partidos políticos para cumplir sus finalidades, se encuentra incluido en los conceptos abiertos de “autoridades hacendarias federales“ para “fines fiscales”, y por tanto, en la salvedad que sobre el sigilo de la información derivada de las operaciones bancarias establece el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, en atención a la amplitud gramatical de dichos conceptos, en la que no sólo se abarca a las autoridades que formalmente tengan el calificativo de hacendarias en su denominación, sino a todas aquellas que materialmente realicen funciones atinentes a la hacienda pública federal, como la administración, distribución, control y vigilancia sobre el ejercicio de recursos públicos, y a la calidad de fiscales, cuya concepción debe entenderse referida a todas las funciones relativas a la recaudación de contribuciones, a su destino, a la vigilancia e investigación sobre el uso de tales recursos, a la comprobación de irregularidades en el manejo de los mismos, así como a la aplicación de las sanciones administrativas que corresponda por las infracciones fiscales advertidas.

Lo anterior, se ve fortalecido, si se tiene en cuenta que la finalidad que se persigue con la salvedad en comento, consiste en allanar el camino para lograr el óptimo desempeño de las funciones de las autoridades a las que en forma abierta hace referencia la norma, y de esta manera, facilitar al máximo todas las labores necesarias, para que: 1. Los recursos que le corresponden al Estado para el desempeño de su función pública, puedan ser recabados en su integridad, 2. El uso de tales recursos se destine adecuadamente a los propósitos que fijen las leyes correspondientes, 3. Todos los actos encaminados a la custodia y cuidado de esos recursos se cumplan cabal y adecuadamente, por todas las autoridades y funcionarios que intervienen en dichas actividades, 4. Se investigue, de la mejor manera, la verdad objetiva sobre las posibles conductas ilícitas que atenten contra los valores y funciones mencionados, y 5. Se impongan las sanciones administrativas establecidas en la ley para ese efecto, y de este modo se coadyuve con la administración de justicia que se imparte en el ámbito jurisdiccional, a través de los procedimientos administrativos sancionadores establecidos en las leyes electorales, tratándose de los recursos que destina la Federación, por disposición de las leyes, al financiamiento de los partidos políticos.

Cualquier interpretación de la norma que excluyera al Instituto Federal Electoral de la susodicha salvedad, cuando ejerciera las mencionadas funciones fiscalizadoras, atentaría contra la finalidad perseguida con la norma, al impedir que sin justificación se cumpla con la fiscalización de los recursos utilizados por los partidos políticos o agrupaciones políticas, pues donde la ley no distingue no se permite que el operador de la norma distinga. Esta interpretación se refuerza con vista al sistema normativo bancario, con el hecho de que este órgano jurisdiccional no encuentra ningún otro enunciado en la Ley de Instituciones de Crédito ni en otros ordenamientos, de los que se pudieran desprender elementos para pensar que unos órganos gubernativos que reúnan la calidad de autoridades hacendarias y que en ejercicio de su función persiguieran fines fiscales, deban quedar, a pesar de eso, fuera de la salvedad anotada, así como con la conformidad con que invariablemente se ha interpretado la ley en su evolución, tanto en la emisión de nuevas leyes, como en la llamada interpretación para efectos administrativos, que sólo se invocan para mayor ilustración.

Las anteriores consideraciones que sustentaron ambos fallos, sirvieron de base para la formulación de las tesis aprobadas por este órgano jurisdiccional, en sesión privada de cuatro de noviembre de dos mil dos, por unanimidad de votos, y que a continuación se transcriben:

“SECRETO BANCARIO. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL PUEDE REQUERIR INFORMACIÓN CONFIDENCIAL CUANDO LA INVESTIGACIÓN SE RELACIONE CON RECURSOS PRIVADOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. La facultad del Instituto Federal Electoral para solicitar información protegida por el secreto bancario, también se actualiza cuando la investigación que lleva a cabo se relaciona aparentemente con recursos privados otorgados a los partidos políticos. Para arribar a la anterior conclusión, se toma en cuenta que la forma de organización, contabilidad y administración de los partidos políticos, permite determinar que la fiscalización de los ingresos y egresos de los fondos públicos no se puede llevar a cabo de manera veraz, objetiva y con eficacia, sino mediante el acceso a la información de la totalidad de los recursos financieros, toda vez que la normatividad electoral no exige que los partidos políticos lleven contabilidades separadas de los recursos públicos, respecto de los que perciben de otras fuentes, de modo que sólo mediante el conocimiento del origen, manejo, custodia y destino de todas las especies con las que se forma su patrimonio, en cuanto se justifique y sea necesario, la autoridad fiscalizadora electoral puede estar en condiciones reales de conocer cuál fue el uso y manejo que en el período fiscalizado se dio a los recursos públicos que hayan recibido los partidos políticos, de determinar la posible comisión de infracciones a las normas electorales y, en su caso, de imponer las sanciones que correspondan; lo que se evidencia si se tiene en cuenta que el dinero es un bien que por su propia naturaleza no se emplea, administra o controla, ordinariamente, mediante la individualización de los billetes o monedas que lo representan, sino exclusivamente mediante la suma abstracta de los valores que incorporan su contenido, y al utilizarse normalmente no se precisa la fuente que los originó, por lo que resulta casi imposible determinar qué dinero corresponde a cada tipo de aportación (pública o privada), pues al ingresar al partido se convierte en una unidad.

Sala Superior. S3EL 164/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldoado.

Recurso de apelación. SUP-RAP-054/2001. Partido de la Revolución Democrática. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo. Secretario: Adán Armenta Gómez.

SECRETO BANCARIO. ES INAPLICABLE AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN. La interpretación gramatical, sistemática y funcional del artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito hace patente que el Instituto Federal Electoral, en el ejercicio de las funciones de fiscalización de los recursos públicos que se otorgan a los partidos políticos para cumplir sus finalidades, se encuentra incluido en los conceptos abiertos de autoridades hacendarias federales y para fines fiscales, y por tanto, en la salvedad que sobre el secreto bancario establece el precepto interpretado. Así, si se toma en cuenta que los conceptos citados no se limitan a autoridades que formalmente tengan el calificativo de hacendarias en su denominación, sino a todas aquellas que materialmente realicen funciones atinentes a la hacienda pública federal, que comprende la administración, distribución, control y vigilancia sobre el ejercicio de recursos públicos, la calidad de fiscales se entiende referida a todas las funciones relativas a la recaudación de contribuciones y su destino, a la vigilancia e investigación sobre su uso y comprobación de irregularidades, así como a la aplicación de las sanciones administrativas que correspondan. Ahora bien, el artículo 41, fracciones II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 49, apartado 6; 49-A, 49-B, 72, 82, 269, 270, 271 y 272, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ponen de manifiesto que el Instituto Federal Electoral, al llevar a cabo el control o fiscalización de los recursos que reciben los partidos políticos, cumple con una finalidad eminentemente fiscal, al vigilar, comprobar e investigar todo lo relativo al manejo de esos recursos, así como al instaurar el procedimiento administrativo sancionador respectivo; razón por la que, cuando desempeña tales funciones, realiza actuaciones de una autoridad de carácter hacendario, en la consecución de fines fiscales, por lo cual se encuentra en el supuesto de excepción al secreto bancario, y consecuentemente tiene facultades para solicitar de las instituciones de crédito, a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información relativa a las operaciones bancarias que resulte razonablemente necesaria para el cumplimiento de la finalidad que la función de fiscalización de los recursos de los partidos políticos le confiere. Lo anterior se fortalece si se tiene en cuenta que la finalidad perseguida por la salvedad en comento consiste en allanar el camino para lograr el óptimo desempeño de las autoridades que desarrollan la función fiscalizadora, así como porque la interpretación adoptada es conforme con la evolución histórica del secreto bancario en la legislación, y con la forma en que invariablemente se ha interpretado la ley, tanto en la emisión de nuevas leyes, como en la llamada interpretación para efectos administrativos.

Sala Superior. S3EL 165/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado.

SECRETO FIDUCIARIO. ES INAPLICABLE AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN. La obligación de sigilo respecto de las operaciones fiduciarias establecida en el artículo 46, fracción XV, de la Ley de Instituciones de Crédito (secreto fiduciario) es inaplicable al Instituto Federal Electoral, en los casos en que realiza actividades de fiscalización de los recursos públicos otorgados a los partidos y agrupaciones políticas. Para arribar a la anotada conclusión, se toma en cuenta que el secreto fiduciario constituye una especie del secreto bancario, referida limitativamente a dichas operaciones, pues su base también es una relación de confianza, en virtud de la cual un particular da a conocer a una institución de crédito su ámbito económico o patrimonial. Además, tal obligación de reserva se encuentra regulada por la propia ley que rige a tales instituciones crediticias, inmediatamente después de prever el secreto bancario en general. Por esta razón, las normas referidas al secreto bancario le son aplicables, en lo que no se rija por disposiciones especiales, que excluyan a aquéllas.

Sala Superior. S3EL 166/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado.

SECRETO FISCAL. ES INAPLICABLE AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN. El Instituto Federal Electoral, como autoridad encargada de administrar y controlar recursos públicos, se encuentra comprendido en las salvedades al denominado secreto fiscal, establecido en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación. En efecto, las funciones fiscales a que alude el artículo citado comprenden tanto la recaudación de contribuciones, como la administración, distribución, aplicación, vigilancia y control de los recursos recaudados, por lo que la palabra administración y la locución defensa de intereses fiscales federales, utilizadas en el precepto en cita para establecer las salvedades al secreto fiscal, comprenden todas las actividades anteriores. En consecuencia, si el Instituto Federal Electoral cuenta entre sus funciones con la de administrar y controlar los recursos federales otorgados a los partidos y organizaciones políticas, esta circunstancia determina que el referido instituto realiza actividades comprendidas dentro de la salvedad apuntada, por lo cual el secreto fiscal no le resulta aplicable en la medida que ejerza tal función.

Sala Superior. S3EL 167/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado.

Cabe señalar que los anteriores criterios, al resolverse en esta misma fecha el recurso de apelación SUP-RAP-046/2002, conformaron jurisprudencia.

En consecuencia, conforme con lo explicado, las autoridades correspondientes no pueden, jurídicamente, oponer los secretos bancario, fiduciario y fiscal en aquellos casos en los que el Instituto Federal Electoral solicite determinada información en ejercicio de sus funciones de fiscalización, siempre que los requerimientos se encuentren debidamente fundados y motivados, y se precise con claridad lo que se pide y la finalidad perseguida, así como las formalidades específicas establecidas en la ley.

Como consecuencia de lo anterior, si el Instituto Federal Electoral cuenta con las atribuciones suficientes para obtener la información bancaria, fiduciaria y fiscal que requiera para el ejercicio de sus funciones de fiscalización, la que además resulta apta e idónea para que la realice de la mejor manera posible, es inconcuso que exigir a los partidos políticos, mediante una regla de carácter general, que se coloquen en otro de los supuestos de salvedad, relativo a la autorización expresa del cuenta-habiente respecto del secreto bancario y fiduciario, resultaría un acto de molestia excesivo e innecesario.

En otras palabras, los secretos bancario y fiduciario constituyen la regla general, sin que la ley establezca distinciones respecto de alguna clase de cuenta-habientes, sean éstos personas físicas o jurídicas, ciudadanos o partidos políticos, etcétera, y la mayoría de situaciones en que no resulta aplicable el sigilo en la información que derive de los depósitos, servicios o de cualquier tipo de operaciones que realicen las instituciones de crédito implican, en principio, autorización legal para que determinadas autoridades (judiciales o hacendarias federales para fines fiscales), puedan obtener información, mediante el cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades, y en relación siempre con un caso concreto.

Cuando una de estas autoridades, en ejercicio de sus funciones, solicita datos o informes protegidos por los secretos bancario y fiduciario, se deben satisfacer determinados requisitos, como son la expresión de una especial causa o motivo, un desglose concreto y conciso del hecho o conjunto de hechos que justifiquen la solicitud de ciertos datos o informes, así como la manifestación clara del propósito o finalidad que, en cada caso concreto se persigue. Es decir, se necesita cumplir con las formalidades de todo acto de molestia, contenidas en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En cambio, cuando la salvedad deriva de la expresión espontánea y directa de la voluntad del cuenta-habiente, en el sentido de que se proporcione la información a una autoridad o a una persona distinta, basta que se cubran los requisitos, de existencia y validez del acto donde debe contar la autorización expresa, para que pueda revelarse la información de que se trate legítimamente, sin que la autoridad o persona autorizada tenga que justificar con posterioridad o simultáneamente el requerimiento, pues tal autorización se considera la justificación suficiente, al tratarse de una manifestación indubitable de la voluntad del gobernado, en ejercicio del derecho de que es titular, consistente en obtener, para sí o para otros, información referente a sus propias cuentas bancarias.

En suma, para que la autoridad hacendaria, dentro de la cual queda incluido el Instituto Federal Electoral, en ejercicio del poder de fiscalización, pueda obtener lícitamente información de operaciones bancarias, resulta indispensable que se actualice una sola de las hipótesis siguientes:

a) Que la autoridad considerada como hacendaria para fines fiscales requiera esa información, para el ejercicio de sus funciones, y el cumplimiento de las formalidades necesarias para justificar constitucionalmente el acto de molestia.

b) La autorización del titular de la cuenta u operación, y la invocación del artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito.

De modo que no existe sustento alguno para exigir los requisitos de una hipótesis cuando se actualicen los de la otra.

Ahora bien, aunque el Instituto Federal Electoral, como autoridad hacendaria para fines fiscales, goza de amplias facultades en materia de control y vigilancia del origen, monto y destino de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos, tal circunstancia no llega al extremo de que la revelación de información sea absoluta, indiscriminada y sujeta a la pura discrecionalidad de la autoridad fiscalizadora.

Así, para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores pueda proporcionar al Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, la información que le solicite, relacionada con los instrumentos y operaciones de los partidos políticos en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional debe cumplir su solicitud con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, esto es, si en la revisión de los informes de los partidos, el Instituto Federal Electoral, a través de sus órganos competentes, estima que determinada información es relevante para comprobar o corroborar los depósitos, servicios u operaciones realizados por un partido político en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, o bien, para verificar o esclarecer algunos hechos, debe de considerar si la solicitud de determinados datos, informes o documentos es idónea, es decir, estimar racionalmente si la obtención de esa información conduce o no a resultados previsiblemente objetivos y ciertos, y por tanto, que se trata de elementos que permiten el ejercicio eficaz de sus facultades de fiscalización, previstas constitucional y legalmente.

Bajo este criterio de idoneidad, habrá de ponerse especial cuidado en que el requerimiento precise de manera concisa los informes o datos que se piden, su posible vinculación con ciertos hechos y la finalidad que se persigue, pues de no ser así, se correría el riesgo de cometer un exceso o abuso, en tanto que no existan motivos racionalmente suficientes para solicitar determinada información.

La idoneidad también hace relación con la intencionalidad o actitud que se tiene al solicitar información, pues el motivo de su requerimiento habrá de ser objetivo e imparcial, privilegiando el conocimiento de la verdad objetiva por encima de prejuicios o hipótesis preconcebidas, descontando la intención de perjudicar o beneficiar a alguien.

Dicha característica, si bien pertenece al ánimo interno de quien encarna a la autoridad administrativa electoral, se refleja en la forma de solicitar la información, si lo hace, por ejemplo, omitiendo datos o pidiendo más allá de los objetivamente necesarios; así como la previsión del manejo que hará con el resultado de tales investigaciones, utilizándolo exclusivamente en lo que contribuya a su función fiscalizadora y devolviendo, en su momento, lo que estime inconducente, o bien, vedando el conocimiento a terceros, respecto de los informes o documentación de los que manifiestamente no se pueda obtener elementos para la revisión de informes o el esclarecimiento de los hechos de algún procedimiento administrativo, en concordancia, además, con lo previsto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en materia de información clasificada como reservada o confidencial.

Por lo que toca al criterio de necesidad, también llamado por la doctrina, de manera uniforme, como de intervención mínima, tiene como finalidad que, ante la diversidad de medios razonablemente aptos para la obtención de datos o informes, se elija la que afecte en menor grado o cause una molestia menor al partido político.

Llega a ser indispensable que por el criterio de proporcionalidad, el Instituto Federal Electoral pondere los valores e intereses constitucionalmente protegidos, según las circunstancias del caso concreto, conforme a los cuales dilucide si la intromisión al interior de los partidos políticos en materia bancaria, guarda una relación razonable con la fiscalización del origen, monto y destino de sus recursos, de tal suerte que si un requerimiento determinado comporta una excesiva afectación, pudiera considerarse inadmisible. Para llevar a cabo la señalada ponderación, es menester que de manera explícita se precisen los motivos por los cuales se considera relevante la información en cada caso, porque el incumplimiento de una debida motivación induce a pensar que la autoridad fiscalizadora no ha realizado, en cada caso, el necesario contrapeso de los valores o intereses que sustentan la actividad fiscalizadora y el respeto del derecho de secreto bancario de que son titulares los partidos políticos, por lo que ante la falta de una adecuada justificación, el requerimiento de información puede tacharse de inadmisible por ser desproporcionado.

Además, para que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas pueda decretar válidamente algunas medidas encaminadas a verificar ciertos datos o comprobar algunos hechos, como son el requerimiento de documentos, la práctica de auditorías a su contabilidad o visitas de verificación, se requiere que previamente haya revisado de manera minuciosa la documentación en la que se apoyan los informes presentados por tales institutos políticos, y que existan errores u omisiones técnicas, los que una vez detectados, pueden ser objeto de aclaración o rectificación, después de haberles notificado con ese fin.

Lo expuesto conduce también a la precisión de que, para la procedencia de la solicitud de información ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, respecto de los depósitos, servicios o cualquier operación realizada por los partidos políticos en las distintas instituciones de crédito del sistema financiero nacional, debe existir por lo menos algún indicio sobre posibles irregularidades, por leve que sea, en materia de control y vigilancia del origen, monto y destino de sus recursos, lo que justificaría la asunción de una medida que restringiera o limitara el derecho al secreto bancario de que son titulares todos los cuenta-habientes, sin distinción, pues de no existir algún elemento en ese sentido, se correría el riesgo de que el requerimiento que realizara la autoridad administrativa actuante fuera insustancial, abusivo y sin objeto concreto, y se convirtiera en una pesquisa general.

La anterior precisión permite considerar que la norma reglamentaria impugnada resulta innecesaria, puesto que la carta de autorización no surtiría ningún efecto diferente a los que ya se desprenden de la ley, ya que, se insiste, el Instituto Federal Electoral, como autoridad hacendaria no le es aplicable el secreto bancario, por lo cual, puede solicitar toda aquella información que le resulte necesaria para su función fiscalizadora y, por tanto, la referida autorización sería totalmente inocua.

En consecuencia, lo procedente es modificar el acuerdo aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos, mediante el cual se reformó el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, a efecto de suprimir el segundo párrafo del artículo 1.2., en el que se impone a los partidos políticos nacionales la obligación de autorizar a dicho instituto para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

II. En el segundo punto de su capítulo de agravios, el partido político apelante argumenta que le causa perjuicio el artículo 16-A del reglamento impugnado, toda vez que no existe disposición expresa en la Constitución federal ni en la ley que le obligue a los partidos políticos a emitir normas fiscalizadoras del gasto que los aspirantes realicen en los procedimientos de la selección interna de candidatos, además de que los estatutos de cada partido establecen distintas modalidades o formas de selección de candidatos a los cargos de elección popular.

En este sentido, el ahora apelante sostiene que los estatutos de su partido cumplen con lo dispuesto en el artículo 27, párrafo 1, incisos c) y d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en los mismos no se establece norma alguna que obligue a los aspirantes a los puestos de elección popular a presentar informes de gastos e ingresos o a la expedición de recibos especiales, como lo pretende la normativa impugnada, lo cual, al decir del inconforme, lesiona los derechos político-electorales de dichos aspirantes; además de que el instituto político tampoco podría modificar sus disposiciones internas para establecer tal obligación, porque ello iría en contravención de lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 2, del citado código.

De igual forma, el impugnante sostiene que las normas que se imponen en materia de fiscalización a los partidos políticos se circunscriben a sus responsabilidades en el manejo de sus ingresos y egresos como institutos políticos y, en tal sentido, la ley no les impone en momento alguno la tutela de obligaciones de terceros. Asimismo, el apelante afirma que los aspirantes a las candidaturas son terceros, cuyos recursos pueden ser fiscalizados por las dependencias del poder ejecutivo competentes, pero que las erogaciones que dichas personas realicen en las campañas internas de los partidos políticos no son recibidas ni erogadas por los partidos a los que pertenecen, esto es, al decir del ahora actor, no forman parte de los recursos o actividades directas de los partidos políticos, por lo que no pueden fiscalizarse con “argumentos de economía procesal”, porque son responsabilidad de terceros y, en consecuencia, un partido político no puede ser sancionado por ello.

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estima que el agravio antes precisado es infundado, en atención a los siguientes razonamientos.

En primer término, resulta un hecho notorio para esta Sala Superior, atendible en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que en ciertos partidos políticos nacionales se desarrollan procedimientos electivos internos tendentes, bien sea para renovar a los integrantes de sus órganos internos de dirección o para seleccionar a quienes habrán de ser postulados por dichos institutos políticos como candidatos a los diferentes cargos de elección popular, en los cuales se obtienen y aplican recursos económicos por parte de los candidatos respectivos.

Cabe aclarar que estos procedimientos internos no son uniformes, pues ellos siempre se realizan atendiendo a los términos que los propios partidos políticos establezcan en sus estatutos, siendo posible incluso que algunos de estos institutos políticos no realicen campañas internas con motivo de los citados procesos, por lo que las disposiciones del artículo 16-A del reglamento impugnado sólo serán aplicables en la medida que los partidos políticos acudan a los citados mecanismos para renovar a sus dirigentes o para seleccionar a quienes habrán de ser registrados como sus candidatos en los diferentes procesos electorales federales.

Ahora bien, como lo señala el partido apelante, conforme con lo dispuesto en el artículo 27, párrafo 1, incisos c) y d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los partidos políticos tienen la obligación de que en sus estatutos se prevean los procedimientos democráticos para la integración y renovación de sus órganos directivos, así como las normas para la postulación democrática de sus candidatos, quedando a la decisión de cada instituto político los términos en que esto se realizará, lo cual no resulta incompatible con lo establecido por la autoridad responsable en el reglamento, toda vez que la disposición impugnada sólo se aplicará en aquellos casos en que se actualice el supuesto antes precisado. En este sentido, es indudable que el Consejo General del Instituto Federal Electoral en forma alguna pretende regular una situación no prevista legalmente, pues al ser una determinación de cada partido político nacional el mecanismo que ha de seguir para los citados efectos, resulta inconcuso que en manera alguna se impone la obligación de que en todos los casos los partidos políticos actúen de manera similar.

Inclusive, en el caso del partido político ahora recurrente, el mismo no resulta ajeno a las consideraciones previamente vertidas, toda vez que, si bien en los estatutos se contemplan normas relativas a la renovación de sus órganos directivos y, como el propio partido lo señala, en el título quinto de sus estatutos se establece lo relativo a la nominación de candidatos a puestos de elección popular, dichos preceptos son de carácter general, por lo que la determinación final de cómo se llevará cabo el procedimiento específico será materia de una convocatoria, en la que se fijarán las reglas particulares que en el caso concreto se deban seguir, y en las cuales se podría dar el caso de que se actualizaran los supuestos del dispositivo reglamentario impugnado. En este sentido, resulta pertinente transcribir los preceptos estatutarios antes referidos:

DE LA INTEGRACIÓN Y RENOVACIÓN

DE LOS ÓRGANOS DIRECTIVOS

ARTÍCULO 48

Cualquier miembro del Partido podrá participar como candidato a ocupar un puesto dentro de sus órganos directivos, siempre y cuando cumpla con los requisitos establecidos en estos Estatutos y en la correspondiente convocatoria.

ARTÍCULO 49

Las elecciones internas se efectuarán mediante voto universal y libre de los participantes en la asamblea respectiva, se tomará cómputo de manera económica, personal y directa de los integrantes.

ARTÍCULO 50

Del resultado de las asambleas referidas en el artículo anterior y una vez que hayan sido declarados electos, se les tomará la protesta correspondiente de cumplir y hacer cumplir la declaración de principios, programa de acción, estatutos y reglamentos que de éstos deriven.

ARTÍCULO 51

Para formar parte de los Órganos Directivos del Partido se requiere:

I. Tener antecedentes de participación activa de cuando menos un año anterior a la elección.

II. No haber asumido actitud contraria a los principios contenidos en los documentos básicos que rigen la vida política del partido.

III. Ser de reconocida honestidad y de profunda convicción ideológica liberal, progresista y democrática, que defienda los principios históricos de nuestro país, observando en todo momento una actitud pacífica, respetuosa y tolerante.

TÍTULO QUINTO

DE LOS CANDIDATOS A PUESTOS DE ELECCIÓN POPULAR

ARTÍCULO 101

Todos los miembros del Partido pueden ser nominados a cualquier cargo de elección popular, sujetándose a las siguientes normas:

I. Ser elegido democráticamente, de acuerdo con la convocatoria que para el efecto se expida, por el órgano directivo competente, según la elección de que se trate.

II. Sostener y difundir la Plataforma Electoral, independientemente de ser candidato interno o externo del partido, durante la campaña en que participe. En todos los casos, la plataforma estará sustentada por la Declaración de Principios y el Programa de Acción del Partido, y buscará dar respuesta a los asuntos de la agenda nacional.

III. Acreditar su participación y haber aprobado los cursos de capacitación, que para tal efecto se imparten. En el caso de posiciones legislativas, dichos cursos tendrán que relacionarse con temas de procesos legislativos, integración de iniciativas, parlamentarismo, derecho comparado y otras materias relacionadas. Para el caso de posiciones ejecutivas, los cursos incluirán temas como administración pública, gestión municipal, técnicas de administración, procesos de calidad en atención a los ciudadanos y otros vinculados.

IV. En los casos de candidaturas comunes con otros partidos políticos, la plataforma electoral resultante deberá contener los postulados del Partido.

ARTÍCULO 102

Las convocatorias para la nominación de candidatos a puestos de elección popular deberán observar las siguientes disposiciones:

I. Las convocatorias para postular candidato a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, gobernadores, senadores y diputados al Congreso de la Unión, serán expedidas por el Comité Ejecutivo Nacional, de acuerdo con la legislación en materia, dichas convocatorias deberán invariablemente contemplar que las candidaturas por ambos principios a diputados y senadores, no excedan del 70% para un mismo género, promoviendo así mayor participación de la mujer en la vida política de nuestro país.

II. Las convocatorias para postular candidatos a presidentes municipales, diputados locales o asambleístas se expedirán por los Comités Directivos Estatales o del Distrito Federal, previa autorización del Comité Ejecutivo Nacional, observando el principio de género señalado en el artículo anterior.

ARTÍCULO 103

Es facultad del presidente del Comité Ejecutivo Nacional decidir la conveniencia de participar en los procesos electorales como propuesta política independiente o en alianza con otras organizaciones políticas, siempre y cuando no se contraponga a lo establecido en las leyes aplicables en la materia.

ARTÍCULO 104

Los Diputados y Senadores que representen nuestros postulados liberales, participarán en las comisiones legislativas de acuerdo a su perfil profesional, a su capacidad de trabajo y a su experiencia.

ARTÍCULO 105

Los candidatos a puestos de elección popular que resulten electos, se comprometen a observar en todo momento de su actuación, los postulados del Partido, sin menoscabo de la sana distancia, entre partido y gobierno.

Como puede apreciarse de las normas antes transcritas, en los estatutos del Partido Liberal Mexicano para la renovación de sus dirigencias claramente existen variantes que finalmente serán decisión de los órganos internos competentes, pero que en forma alguna resultan ajenos a la realidad que la normativa impugnada pretende regular para la designación de candidatos a cargos de elección popular.

Ahora bien, el hecho de que cada partido político pueda acudir a estos mecanismos u otros, no es obstáculo alguno para solicitar que los recursos que se destinen para estos procesos internos queden debidamente registrados por el partido político, pues como sostiene la propia autoridad responsable en la parte considerativa del acuerdo impugnado, tanto la elección de quienes habrán de ser los dirigentes en los diferentes ámbitos del partido político, como la designación de quienes habrán de ser los candidatos de los partidos políticos en los procesos electorales, quedan comprendidos dentro de las actividades ordinarias de los referidos institutos políticos.

En efecto, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que una interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 36; 38, y 49, párrafos 7 y 11, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lleva a la conclusión de que las actividades distintas a las desplegadas por los partidos políticos nacionales con el propósito de obtener el voto de los ciudadanos dentro de los procesos electorales, deben ser consideradas como actividades ordinarias, independientemente de que el legislador conciba como actividades específicas de las entidades de interés público las relacionadas con las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, y las tareas editoriales. En efecto, dentro de las actividades ordinarias de los partidos políticos quedan todas aquellas relacionadas con su funcionamiento y cumplimento de sus fines, distintas a las relacionadas directamente con la obtención del voto de los ciudadanos dentro de los procesos electorales, de tal manera que la renovación de sus órganos directivos, así como los procedimientos internos seguidos a fin de determinar quiénes habrán de ser registrados como candidatos a los diferentes cargos de elección popular, en su momento oportuno, deben quedar comprendidas dentro de lo que ordinariamente realiza un partido político, como entidad de interés público.

De esta manera, la necesidad de llevar un control y vigilancia de los recursos económicos que se emplean en los mismos, ya sea que se trate de recursos del partido político, o bien, de los propios precandidatos o candidatos internos, resulta congruente con lo dispuesto en el artículo 41, fracción II, de la Constitución federal, en el sentido de que la autoridad electoral debe ejercer un control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con los que cuente un partido político. Al respecto, es pertinente recordar lo que se señaló en la exposición de motivos de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y seis en materia electoral, con la cual se estableció la norma antes precisada, y que fue en el siguiente sentido:

... la iniciativa propone establecer las bases constitucionales del sistema para el control y la vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, con el objeto de dar fundamento al marco legal secundario que habrá de contener dicho sistema, además de puntualizar los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos en las campañas electorales, los montos máximos que podrán tener las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y las correspondientes sanciones ante el eventual incumplimiento de las reglas del financiamiento.

Con lo anterior se pretende sentar las bases para una sana política de fiscalización y control de las finanzas de los partidos, que responda al interés de la sociedad por brindar una máxima transparencia a la obtención y utilización de recursos por parte de dichas organizaciones. Esta política promoverá asimismo, una mayor confianza de los mexicanos en sus organizaciones partidistas contribuyendo así a impulsar la participación ciudadana en la vida democrática del país.

...

Como se evidencia de la anterior transcripción, es interés de la sociedad el que exista una máxima transparencia en el manejo de los recursos dentro de los partidos políticos, lo cual redunda en beneficio del propio fortalecimiento del sistema constitucional de partidos políticos en nuestro país, según se estableció en el apartado precedente.

Ahora bien, es importante señalar que la circunstancia de que no se encuentren reguladas legalmente las campañas internas, ello no constituye obstáculo alguno para que se tengan que reportar los ingresos y egresos de los partidos políticos en esa materia, toda vez que los recursos que se utilicen en dichos procesos internos forman parte de las actividades ordinarias de los partidos, como ha quedado previamente razonado, las cuales no sólo son financiadas con recursos públicos sino también mediante las modalidades de financiamiento por militantes o por simpatizantes.

Esto es, la norma reglamentaria impugnada tiende a contar con los elementos necesarios para controlar y vigilar los recursos de los partidos políticos, en cuanto a sus ingresos y egresos realizados dentro de las actividades ordinarias, en particular, cuando realizan procesos internos de selección de candidatos y dirigencias.

En este sentido, el apelante se equivoca al considerar que la materia de reglamentación excede lo dispuesto en la ley, toda vez que parte del supuesto impreciso de que se regulan las campañas internas, lo cual es inexacto, sino lo que se reglamenta es la forma como deben reportarse ciertos ingresos y egresos, que deben ser considerados como parte de las actividades ordinarias de los partidos políticos. De tal forma, también resulta errada su argumentación en el sentido de que se trata de una situación que debería estar contemplada en sus estatutos, pues de lo que se trata es que la autoridad pueda ejercer sus funciones y cumplir cabalmente con las obligaciones que constitucional y legalmente tiene previstas, respecto de los partidos políticos, y no de terceros ajenos a los mismos, como indebidamente lo concibe el hoy apelante, al sugerir que el alcance de disposiciones constitucionales y legales se determinan en normas internas de los partidos políticos.

Así, si bien es cierto que en la ley electoral no se regularon las actividades relacionadas con los procedimientos internos de selección de candidatos y dirigentes, sino que se dejó a la voluntad de los partidos políticos, siempre y cuando cumplieran las normas democráticas mínimas previstas en la ley, dichas actividades caen dentro de las que ordinariamente realizan los institutos políticos y, por tanto, no pueden escapar al control y vigilancia que debe ejercer la autoridad electoral, puesto que implicaría que a pesar de ser evidente que en dichos procesos internos se llegan a manejar recursos económicos, los mismos no pueden ser controlados en manera alguna por la autoridad fiscalizadora, lo que podría propiciar que, inclusive a través de estos procedimientos internos, se estuviesen empleando recursos económicos provenientes de personas o entidades a quienes les esté prohibido aportar a los partidos políticos según el código de la materia (artículo 49, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales).

En efecto, dejar fuera de control y vigilancia los recursos económicos empleados en los procesos internos de renovación de los dirigentes de los partidos políticos, así como la selección de sus candidatos para los procesos electorales, implicaría que se pudieran cometer violaciones a la normativa electoral por los partidos políticos y que no se pudiera imponer sanción alguna por parte de la autoridad fiscalizadora, provocándose la ineficacia y disfuncionalidad del sistema constitucional y legal para el control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos.

Además, en virtud de que se trata de un hecho notorio para esta Sala Superior, es necesario tener presente que en la mayoría de los casos dichos procesos internos trascienden el ámbito estrictamente interno de los partidos políticos, es decir, no se limitan a los militantes de un determinado instituto político, sino que en razón de la propaganda que se suele emplear, que puede ir desde panfletos, mantas, cartelones, pintas, hasta incluso, mensajes en los medios de comunicación masiva; incluso, por la atención que se puede dar en los medios noticiosos, dichos procesos provocan un posicionamiento de los partidos políticos nacionales y de sus precandidatos, dentro de la sociedad, y concretamente dentro del electorado. De tal forma que no puede argumentarse que al ser contiendas internas entre candidatos “internos” o precandidatos de un mismo partido político, ello no redunde en un beneficio, así sea de imagen y posicionamiento dentro de un electorado cada vez más interesado en conocer e informarse de lo que ocurre en la vida interna de los diferentes institutos políticos, por los cuales habrán de pronunciarse en el momento de ejercer su derecho de sufragio.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento, además, en los artículos 2; 6; 9; 19, párrafo 1, inciso f); 22; 23; 24; 26; 28; 42; 44; 47, y 48, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se

R E S U E L V E

ÚNICO. Se modifica el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos, exclusivamente por lo que se refiere al artículo 1.2, segundo párrafo, en los términos de las consideraciones de esta resolución, quedando intocado en los demás preceptos impugnados.

Notifíquese personalmente al Partido Liberal Mexicano, en su calidad de actor, en el domicilio ubicado en Nuevo León número 80, colonia Condesa, Delegación Cuauhtémoc, Código Postal 06140, en la ciudad de México, Distrito Federal; por oficio, a la autoridad responsable, anexando en este último caso copia certificada de la presente sentencia, así como por estrados a los demás interesados.

Hecho lo anterior, devuélvanse las constancias que correspondan a la autoridad responsable y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por unanimidad de votos de los Magistrados José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis De la Peza, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, quien fue la ponente, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata, tocante a las consideraciones vertidas respecto al primer agravio, y por mayoría de seis votos de los señores Magistrados José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis De la Peza, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, quien fue la ponente, y Mauro Miguel Reyes Zapata, en lo que atañe al punto único resolutivo, con el voto en contra del señor Magistrado José de Jesús Orozco Henríquez. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL EXPEDIENTE SUP-RAP-048/2002

Con el debido respeto a la apreciada magistrada y a los distinguidos magistrados que conforman la mayoría en la presente sentencia y con pleno reconocimiento a su profesionalismo, me permito formular voto particular, con fundamento en el último párrafo del artículo 187 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que disiento del fallo por el cual se modifica el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos, en virtud de que, en opinión del suscrito, el primer agravio esgrimido por la parte actora debe estimarse infundado y, por tanto, confirmarse el acuerdo impugnado, en atención a que, desde mi perspectiva, el estudio debiera realizarse en los términos siguientes:

El Partido Liberal Mexicano, en su recurso de apelación, manifiesta que interpone dicho recurso en contra del Acuerdo CG224/2002 del Consejo general del instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, por estimar que se afectan y lesionan sus derechos, ya que el dictamen y resolución respectivos carecen de fundamentación y motivación, violándose los artículos 14 y 16 constitucionales, por lo siguiente:

En diversas tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aduce el actor, se interpreta el primer párrafo del artículo 16 constitucional para establecer que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley expresamente les permite; dentro del sistema constitucional mexicano, ninguna autoridad puede dictar disposición alguna que no encuentre apoyo en un precepto de la ley; el requisito de fundamentación y motivación exigido en el artículo 16 constitucional implica una obligación para las autoridades de cualquier categoría que sean, para actuar siempre con apego a las leyes y la propia Constitución federal; las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente se les atribuyen en la ley, y los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por ley alguna, importan violaciones de garantías. En dicho artículo 16 constitucional se recoge el principio de legalidad al que se sujetan los actos de autoridad, el cual constituye una de las bases fundamentales del Estado de derecho. Dicha garantía es aplicable a cualquier acto de autoridad que afecte o infrinja alguna molestia a los particulares, sin privarlos de sus derechos, y, en dicho precepto, se establecen las condiciones de los actos de autoridad de molestia que son las siguientes tres: Su expresión por escrito, el que provengan de autoridad competente y la expresión, fundamentación y motivación de la causa legal del procedimiento. De esta manera, alega el partido político actor, lo previsto en el artículo 1, párrafo “1.2” del acuerdo precisado, en cierto momento, se convertiría en un acto de molestia para los partidos políticos, al obligarlos a permitir que un organismo que está regulado por las leyes de la legislación bancaria y la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, viole el secreto bancario, lo cual trastoca la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución federal, así como los principios rectores en la materia electoral que se prevén en la propia Constitución y son los de certeza, legalidad y objetividad.

De los agravios que formula el partido político actor y se resumieron, se advierte que, en esencia, estriban en la presunta violación al principio de legalidad porque, a su juicio, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante lo dispuesto en el artículo 1.2 del acuerdo en cuestión, incurre en un acto de molestia, al imponer la obligación de los partidos políticos de enviar cierto oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante el cual se autorice al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información financiera y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, que resulte indispensable para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes anuales y de campaña de los partidos políticos nacionales.

Como se aprecia, las cuestiones principales que se deben dilucidar por esta Sala Superior son, por una parte, la determinación de los alcances jurídicos de la atribución del Instituto Federal Electoral relacionada con los procedimientos de control y vigilancia del origen y uso de los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, de acuerdo con las reglas constitucionales y legales que rigen la competencia que se confiere a los distintos órganos que lo integran, y, por la otra, el alcance de la obligación y derechos de los propios partidos políticos en la materia relativa al control y vigilancia de sus recursos, a fin de establecer si existió o no una violación al principio de legalidad por parte de la autoridad responsable, así como una afectación a la esfera de derechos de los partidos políticos en dicho procedimiento de control y vigilancia de sus recursos.

Los agravios del partido político se consideran infundados, por las siguientes razones:

En efecto, de la interpretación gramatical, sistemática y funcional de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, según se razona más adelante, es posible desprender lo siguiente:

a) Conforme con lo dispuesto en los artículos 82, párrafo 1, incisos a), i) y z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el 41, párrafo segundo, fracciones II, último párrafo, y III, primero, segundo y octavo párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 38, párrafo 1, inciso k); 49, párrafo 6, y 49-B, párrafo 2, incisos b) y c), del ordenamiento electoral invocado, el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene competencia normativa para reglamentar las disposiciones legales relativas al control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, así como a la vigilancia de que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos se actúe con apego a derecho; en consecuencia, el citado Consejo General, en ejercicio de tal atribución expresamente prevista en la ley y con base en los lineamientos elaborados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, expidió el acuerdo por el que se aprueban diversas reformas y adiciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes. Al efecto, en los considerandos I al XIX del propio acuerdo impugnado, se precisan los motivos y las razones que lo justifican, así como los preceptos jurídicos que le sirven de fundamento, razón por la cual se estima que, contrariamente a lo esgrimido por el actor y según se analiza en la sección A de este apartado, la expedición del correspondiente acuerdo y, en particular, la disposición reglamentaria combatida se encuentra suficientemente fundada y motivada, sin que se conculque el principio de legalidad constitucionalmente previsto.

b) La obligación de los partidos políticos prevista en el segundo párrafo del artículo 1.2 del acuerdo impugnado, consistente en la autorización al Instituto Federal Electoral, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones bancarias y financieras, tiene un carácter accesorio e instrumental de las obligaciones constitucional y legalmente previstas para los partidos políticos, en particular, la de permitir la práctica de verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, con el fin de comprobar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes, así como de entregar la documentación que la misma comisión solicite respecto de sus ingresos y egresos [conforme con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 38, párrafo 1, inciso k), en relación con el 49, párrafo 6, del código electoral federal].

Por tanto, la disposición reglamentaria impugnada respeta la reserva legal prevista en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el principio de subordinación a la ley, ya que la obligación legal reglamentada por la autoridad electoral federal administrativa y la correspondiente obligación reglamentaria a cargo de los partidos políticos tienen su fuente directa e inmediata en la ley, máxime que, al tener el Instituto Federal Electoral reconocido el carácter de una autoridad hacendaria federal para fines fiscales, tal como lo sostuvo esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-050/2001, es el caso que a los partidos políticos, frente a los órganos respectivos del Instituto Federal Electoral, no se les beneficia con el secreto bancario previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, sin que la mencionada disposición reglamentaria combatida constituya para los partidos políticos una situación jurídica diversa a la que era resultado de la propia ley por su calidad de sujetos de fiscalización en cuanto al origen y uso de sus recursos, razón por la cual se estima que, contrariamente a lo aducido por el actor y según se analiza en la sección B de este apartado, la obligación prevista en el segundo párrafo del artículo 1.2 del acuerdo impugnado no va más allá de lo previsto en la ley, ni conculca el principio de reserva legal ni de subordinación del reglamento a la ley, como tampoco viola derecho fundamental alguno ni el “derecho al secreto bancario” de los partidos políticos, pues éste no opera, se insiste, respecto del Instituto Federal Electoral cuando ejerce atribuciones como autoridad hacendaria federal con fines fiscales.

c) Por las razones que se exponen en la sección C del presente apartado, se llega a la conclusión de que la disposición reglamentaria impugnada es razonable, adecuada, pertinente y hace más eficaz y eficiente el procedimiento legal previsto para el control y vigilancia por la autoridad electoral administrativa federal respecto del origen y destino de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, además de dar certeza y objetividad al sujeto obligado ante el ejercicio del control y vigilancia respectivo, por lo que tal previsión reglamentaria no resulta desproporcionada, desorbitada, inusitada ni, mucho menos, ociosa con relación al marco constitucional y legal aplicable.

d) Es pertinente destacar que, a diferencia de lo alegado por el apelante y por las razones que se exponen en la sección D de este apartado, la obligación establecida en la disposición reglamentaria impugnada para que los partidos políticos presenten un oficio por el cual autoricen que el Instituto Federal Electoral obtenga cierta información y certificaciones acerca de sus operaciones e instrumentos bancarios y financieros, no podría traducirse en un acto de molestia proscrito por el principio de legalidad establecido en la Constitución federal, toda vez que aquélla tiene un mero carácter accesorio e instrumental de la obligación sustancial de los partidos políticos prevista legalmente y la correlativa atribución constitucional y legal de la autoridad electoral administrativa federal para el control y vigilancia de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos. En todo caso, debe tenerse presente que la disposición reglamentaria impugnada en ningún momento pretende -ni cabría interpretarla así- relevar a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral de fundar y motivar cada uno de los requerimientos que llegasen a formular ante el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para obtener información o certificaciones específicas acerca de las operaciones e instrumentos bancarios y financieros de algún partido político determinado, por lo que el requerimiento correspondiente también deberá satisfacer los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida que se solicita, razón por la cual tampoco por tal circunstancia cabría estimar que la disposición bajo análisis podría implicar la presunta conculcación del principio de legalidad.

e) Como se expone en la sección E de este apartado, refuerza la conclusión e interpretación anterior el status constitucional de entidades de interés público de los partidos políticos y la necesidad de maximizar el principio de transparencia en lo concerniente al origen y uso de todos los recursos con que cuentan, como valor fundamental del sistema constitucional de partidos políticos, razones por las cuales, contrariamente a lo afirmado por el partido político hoy actor, la aprobación de las citadas reformas y adiciones reglamentarias no vulnera en forma alguna el principio de legalidad.

Al respecto, es pertinente tener presente el marco constitucional y legal aplicable:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo 41

...

II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

...

La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de su función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

... El Consejo General será su órgano superior de dirección ... la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral...

...

El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa ... los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos...

CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y

PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

...

k) Permitir la práctica de auditorias y verificaciones que ordene la comisión de consejeros a que se refiere el párrafo 6 del artículo 49 de este Código, así como entregar la documentación que la propia comisión les solicite respecto a sus ingresos y egresos;

...

o) Utilizar las prerrogativas y aplicar el financiamiento público exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, para sufragar los gastos de campaña, así como para realizar las actividades enumeradas en el inciso c) del párrafo 1 del artículo 36 de este Código;

...

t) Las demás que establezca este Código.

Artículo 49

1. El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades:

a) Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento;

b) Financiamiento por la militancia;

c) Financiamiento de simpatizantes;

d) Autofinanciamiento; y

e) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

...

3. Los partidos políticos no podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades. Tampoco podrán recibir aportaciones de personas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública.

...

5. Los partidos políticos en los términos de la fracción IV del inciso c) del párrafo 1 del artículo 27 de este Código, deberán tener un órgano interno encargado de la obtención y administración de sus recursos generales y de campaña, así como de la presentación de los informes a que se refiere el artículo 49-A de este mismo ordenamiento. Dicho órgano se constituirá en los términos y con las modalidades y características que cada partido libremente determine.

6. Para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda, así como para la vigilancia del manejo de sus recursos, se constituirá la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Esta comisión funcionará de manera permanente.

...

11. El financiamiento que no provenga del erario público tendrá las siguientes modalidades:

a) El financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas conforme a las siguientes reglas:

I. El órgano interno responsable del financiamiento de cada partido deberá expedir recibo de las cuotas o aportaciones recibidas, de los cuales deberá conservar una copia para acreditar el monto ingresado;

...

III. Las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas tendrán el límite que fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido.

b) El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, que no estén comprendidas en el párrafo 2 de este artículo. Las aportaciones se deberán sujetar a las siguientes reglas:

I. Cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al diez por ciento del total del financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos;

II. De las aportaciones en dinero deberán expedirse recibos foliados por los partidos políticos en los que se harán constar los datos de identificación del aportante, salvo que hubieren sido obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública, siempre y cuando no impliquen venta de bienes o artículos promocionales. En el caso de colectas, sólo deberá reportarse en el informe correspondiente el monto total obtenido. Las aportaciones en especie se harán constar en un contrato celebrado conforme a las leyes aplicables;

III. Las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral facultada para ello, tendrán un límite anual equivalente al 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos, en el año que corresponda;

...

Artículo 49-A

1. Los partidos políticos y las agrupaciones políticas deberán presentar ante la comisión del Instituto Federal Electoral a que se refiere el párrafo 6 del artículo anterior, los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, atendiendo a las siguientes reglas:

...

Artículo 49-B

...

2. La comisión tendrá a su cargo, entre otras atribuciones, las siguientes:

a) Elaborar los lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que los partidos políticos y las agrupaciones políticas reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación;

b) Establecer los lineamientos para que los partidos políticos y las agrupaciones políticas lleven el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos;

...

e) Revisar los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda;

...

g) Ordenar visitas de verificación a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes;

...

Artículo 80.

1. El Consejo integrará las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, con el número de miembros que para cada caso acuerde, que siempre serán presididas por un Consejero Electoral.

...

Artículo 82.

1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

a) Expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del Instituto;

...

h) Vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas se desarrollen con apego a este Código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos;

...

i) Vigilar que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos y agrupaciones políticas se actúe con apego a este Código, así como a lo dispuesto en el reglamento que al efecto expida el Consejo General...

...

w) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en los términos previstos en la presente ley;

...

z) Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en este Código.

...

A. Como se anticipó, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 82, párrafo 1, incisos a), i) y z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el 41, párrafo segundo, fracciones II, último párrafo, y III, primero, segundo y octavo párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 38, párrafo 1, inciso k); 49, párrafo 6, y 49-B, párrafo 2, incisos b) y c), del ordenamiento electoral invocado, el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene competencia normativa para reglamentar las disposiciones legales relativas al control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, así como a la vigilancia de que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos se actúe con apego a derecho; en consecuencia, el citado Consejo General, en ejercicio de tal atribución expresamente prevista en la ley y con base en los lineamientos elaborados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, expidió el acuerdo por el que se aprueban diversas reformas y adiciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes.

Además, debe tenerse presente que el mismo Instituto Federal Electoral tiene a su cargo, en forma integral y directa, las actividades relativas a los derechos y prerrogativas de los partidos políticos, por lo que si el Consejo General tiene el carácter de órgano superior de dirección y facultades expresas de carácter normativo para reglamentar lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos, así como la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas para elaborar los lineamientos con bases técnicas para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que los partidos políticos reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, entonces, es inobjetable que, contrariamente a lo que propone el actor, las señaladas autoridades responsables sí tienen facultades legales expresas para establecer, en forma conjunta y como ocurrió en la especie, disposiciones reglamentarias en materia de procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos.

Al efecto, en los considerandos I al XIX del propio acuerdo impugnado (páginas 1 a 18), se precisan los motivos y las razones que lo justifican, así como los preceptos jurídicos que le sirven de fundamento, razón por la cual se estima que, nuevamente en forma contraria a lo esgrimido genéricamente por el actor, la expedición del correspondiente acuerdo y, en particular, la disposición reglamentaria combatida se encuentra fundada y motivada, sin que se conculque el principio de legalidad constitucionalmente previsto. En este sentido, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia que fue publicada en las páginas 16-17 del suplemento número 4 de Justicia electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 2001, con el rubro y texto siguientes:

FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACUERDOS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, QUE SE EMITEN EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN REGLAMENTARIA.La fundamentación y la motivación de los acuerdos expedidos por el Instituto Federal Electoral, en ejercicio de su facultad reglamentaria, es entendible que no se exprese en términos similares que las de otros actos de autoridad. De ahí que para que un reglamento se considere fundado, basta que la facultad reglamentaria de la autoridad que lo expide se encuentre prevista en la ley. Por otra parte, la motivación se cumple, cuando el reglamento emitido sobre la base de esa facultad reglamentaria, se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, sin que esto signifique que todas y cada una de las disposiciones que integran el reglamento deban ser necesariamente materia de una motivación específica. Esto es así, porque de acuerdo con el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todo acto de autoridad que cause molestias a los derechos previstos en el propio precepto debe estar fundado y motivado. En la mayoría de los casos se considera, que lo primero se traduce, en que ha de expresarse el precepto legal aplicable al caso y, lo segundo, en que deben señalarse las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; es necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, de manera que quede evidenciado que las circunstancias invocadas como motivo para la emisión del acto encuadran en la norma invocada como sustento del modo de proceder de la autoridad. El surtimiento de estos requisitos está referido a la fundamentación y motivación de aquellos actos de autoridad concretos, dirigidos en forma específica a causar, por lo menos, molestia a sujetos determinados, en los derechos a que se refiere la propia norma constitucional. Es explicable que en esta clase de actos, la garantía de fundamentación y motivación se respete de la manera descrita, puesto que la importancia de los derechos a que se refiere el párrafo primero del artículo 16 constitucional provoca que la simple molestia que pueda producir una autoridad a los titulares de aquéllos debe estar apoyada clara y fehacientemente en la ley, situación de la cual debe tener pleno conocimiento el sujeto afectado, incluso para que, si a su interés conviene, esté en condiciones de realizar la impugnación más adecuada, para librarse de ese acto de molestia. En cambio, como los reglamentos gozan de los atributos de impersonalidad, generalidad y abstracción, es patente que su confrontación con el párrafo primero del artículo 16 constitucional para determinar si se ha observado la garantía de fundamentación y motivación, debe hacerse sobre la base de otro punto de vista, como es el señalado al principio.

Tercera Época:

Recurso de apelación. SUP-RAP-028/99.—Partido Revolucionario Institucional.—6 de diciembre de 1999.—Unanimidad de votos.

Recurso de apelación. SUP-RAP-029/99.—Partido Revolucionario Institucional.—6 de diciembre de 1999.—Unanimidad de votos.

Recurso de apelación. SUP-RAP-042/99.—Coalición Alianza por México, integrada por los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo, Convergencia por la Democracia, de la Sociedad Nacionalista y Alianza Social.—2 de marzo de 2000.—Unanimidad de votos.

También, debe tenerse presente que el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo responsable de la función relativa a la preparación de las elecciones, según se reconoce desde el mismo texto constitucional, lo cual, aunado a las atribuciones normativas que se le reconocen a dicho órganos (Consejo General y la precisada comisión), en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se traduce en un grado máximo de descentralización por materia del Estado, que incluye la facultad reglamentaria, la cual debe preservarse, en beneficio de los principios de certeza, objetividad e independencia que rigen en el ejercicio de la función electoral, como se reconoció en la tesis relevante que se publicó en el Informe 2001-2002 del Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, páginas 284-285. la cual que lleva por rubro y texto los siguientes:

INSTITUTOS U ORGANISMOS ELECTORALES. GOZAN DE PLENA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL.Desde un punto de vista técnico jurídico, la autonomía no es más que un grado extremo de descentralización, no meramente de la administración pública sino del Estado. Es decir, de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial que conforman el poder público; en este sentido, en virtud de que la autonomía constitucional contemplada en los artículos 41, párrafo segundo, fracción III, y 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, que se confiere a un organismo público electoral no cabe ubicarlo dentro de la administración pública paraestatal dependiente, por ejemplo, del Ejecutivo Federal, en términos de los artículos 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 3o. y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como en los numerales 1o., 2o. y 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, ni tampoco dependiente del Ejecutivo del Estado de Puebla, según lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla. Esto es, si bien puede haber organismos descentralizados (de la administración pública federal o de cierta entidad federativa) que no sean autónomos, no es posible que haya organismos públicos autónomos (del Estado) que no sean descentralizados, aunque formalmente no se les califique de esta última manera. Ello es así porque, en términos generales, la descentralización es una figura jurídica mediante la cual se retiran, en su caso, determinadas facultades de decisión de un poder o autoridad central para conferirlas a un organismo o autoridad de competencia específica o menos general. En el caso de organismos públicos autónomos electorales, por decisión del Poder Revisor de la Constitución en 1990, ratificada en 1993, 1994 y 1996, la función estatal de organización de las elecciones federales se encomendó al organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, en tanto que atendiendo al resultado de la reforma de 1996 al artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, así como a lo dispuesto en el artículo 3o., párrafo cuarto, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Puebla, la función estatal de organizar las elecciones en dicha entidad federativa corresponde al organismo público autónomo e independiente, denominado Instituto Electoral del Estado. Mientras que en la mayoría de los casos de descentralización (de la administración pública) sólo se transfieren facultades propiamente administrativas, en el caso de la autonomía constitucional del Instituto Federal Electoral y del Instituto Electoral del Estado de Puebla (como también hipotéticamente podría ocurrir con otros organismos constitucionales públicos autónomos, como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México y las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley) se faculta a sus órganos internos legalmente competentes para establecer sus propias normas o reglamentos, dentro del ámbito limitado por el acto constitucional y/o legal a través del cual se les otorgó la autonomía, lo que implica también una descentralización de la facultad reglamentaria, que si bien en el ámbito de la administración pública federal o de cierta entidad federativa compete al respectivo Poder Ejecutivo, en el caso de un organismo constitucional autónomo requiere que se otorgue a un órgano propio interno, tal como ocurre con la facultad administrativa sancionadora o disciplinaria, para evitar cualquier injerencia gubernamental, que eventualmente pudiera ser atentatoria de la autonomía e independencia constitucionalmente garantizada a dicho instituto.

Juicio de revisión constitucional electoral.—SUP-JRC-244/2001.—Partido Acción Nacional.—13 de febrero de 2002.—Unanimidad de votos.—Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.—Secretario: Armando I. Maitret Hernández.

B. Ahora bien, la obligación de los partidos políticos prevista en el segundo párrafo del artículo 1.2 del reglamento impugnado, consistente en la autorización al Instituto Federal Electoral a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones bancarias y financieras, tiene un carácter accesorio e instrumental de las obligaciones constitucional y legalmente previstas para los partidos políticos, en particular, la de permitir la práctica de verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, con el fin de comprobar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes, así como de entregar la documentación que la misma comisión solicite respecto de sus ingresos y egresos, tal como se establece en el artículo 38, párrafo 1, inciso k), en relación con el 49, párrafo 6, ambos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En ese sentido, contrariamente a lo que señala el partido político hoy actor, la disposición reglamentaria impugnada no va más allá de la ley, ni atenta contra el llamado “secreto bancario”, puesto que respeta la reserva legal prevista en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el principio de subordinación a la ley, ya que la obligación legal de los partidos políticos reglamentada por la autoridad electoral federal administrativa, tiene su fuente directa e inmediata en la ley, máxime que, al tener el Instituto Federal Electoral reconocido el carácter de autoridad hacendaria federal para fines fiscales, tal como lo sostuvo esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-050/2001, es el caso que a los partidos políticos frente a los órganos respectivos del citado instituto, no se les beneficia con el llamado “secreto bancario” previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito.

Lo anterior es así porque, como se analiza enseguida, la disposición reglamentaria ahora combatida no constituye para los partidos políticos una situación jurídica diversa a la que es resultado de la propia ley, debido a su calidad de sujetos de fiscalización en cuanto al origen y uso de sus recursos.

Cabe advertir que, en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se prescribe que en la ley, entre otros aspectos, se establecerán los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos. Como se puede apreciar, en dicha disposición constitucional existe una regla jurídica por la cual la materia “procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos de los partidos políticos”, así como “las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones”, necesariamente deben preverse a través de disposiciones legales. Esto desde luego tiene como efecto el establecimiento de una obligación o competencia para el órgano legislativo federal, porque, a través de disposiciones formal y materialmente legales, debe determinar las reglas relativas al método o procedimiento para realizar o ejecutar el control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos y, por el otro lado, una garantía para los sujetos cuyos recursos serán objeto de control y vigilancia (partidos políticos), puesto que los procedimientos atinentes deben establecerse en dicho tipo de normas jurídicas formal y materialmente legales.

Esto es, el qué, cómo, quiénes, dónde y cuándo o, dicho en otros términos, los ámbitos material, personal, espacial y temporal de las reglas por las cuales se determinan los procedimientos para el control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos, se deben circunscribir mediante normas materialmente legislativas, por ser generales, abstractas e impersonales y coercibles, las cuales igualmente deben ser legales atendiendo a su aspecto formal, en la medida en que sean establecidas por un órgano del poder público que tenga atribuciones suficientes para crear ese tipo de normas jurídicas, en la especie, el Congreso de la Unión. Esta suerte de reserva legal, es una extensión del principio de legalidad por el cual se presupone la existencia de normas jurídicas en las cuales se vincula y somete a la autoridad administrativa responsable, en este caso, a la que se encomienda realizar las elecciones federales. Esto es, dicho principio implica la sujeción o subordinación plena a la ley; es decir, las normas jurídicas devienen en referentes a través de los cuales se enjuicia la actuación de la autoridad electoral, a fin de realizar la subsunción de su conducta, actos, decisiones, resoluciones en la norma jurídica; es decir, en aquella cuya estructura define un supuesto de hecho y la eventual existencia del hecho o acontecimiento origina determinadas consecuencias jurídicas.

Consecuentemente con lo anterior, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se identifica y desarrolla:

a) La materia que será objeto del procedimiento del control y vigilancia de los recursos relativos al financiamiento de los partidos políticos, ya que se señalan las modalidades del financiamiento (financiamiento público, financiamiento por la militancia, financiamiento de simpatizantes, auto-financiamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos), así como regula y distingue entre el financiamiento público (para actividades ordinarias permanentes, para gastos de campaña y por actividades específicas como entidades de interés público), el cual debe prevalecer sobre los otros tipos de financiamiento, y el financiamiento privado o que no proviene del erario público. En este mismo sentido, igualmente se precisan las reglas y etapas que integran los procedimientos, métodos, prácticas o mecanismos para llevar a cabo o ejecutar el control o vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, puesto que se determinan las responsabilidades que cada quien debe cumplir en los procedimientos respectivos; es decir, la manera como la autoridad electoral competente debe ejecutar sus atribuciones y los sujetos afectos al procedimiento deben cumplir sus obligaciones predeterminadas legalmente, así como las formas específicas; en suma, se regula el contenido de los derechos y obligaciones de los partidos políticos y la sustancia de las atribuciones de la autoridad fiscalizadora [artículos 36, párrafo 1, inciso c); 38, párrafo 1, incisos k) y o); 49; 49-A; 49-B y 182-A];

b) Los órganos o autoridades con facultades o atribuciones relacionadas con los procedimientos para el control y vigilancia de los recursos relacionados con el financiamiento de los partidos políticos: Instituto Federal Electoral, de manera fundamental a través del Consejo General, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, así como la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos [artículos 49, párrafos 6 y 7, incisos a), fracción I, b), fracciones I y II; 49-A, párrafo 2, incisos a), b) y c), e) y g); 49-B, párrafos 1 y 2; 82, párrafo 1, incisos h), i), m) y w); 93, párrafo 1, incisos d) y l), así como 182-A, párrafo 4];

c) En forma genérica, se reconoce a los partidos políticos nacionales como sujetos de la fiscalización, además de las agrupaciones políticas nacionales, mismos que deben contar con un órgano estatutario que será el responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y la presentación de los informes de ingresos y egresos anuales y de campaña, y que, en esa medida, estarán afectos a los respectivos procedimientos para el control y vigilancia de esos recursos [artículos 27, párrafo 1, inciso c), fracción IV; 36, párrafo 1, incisos c) y h); 38, párrafo 1, incisos k), o) y t); 41, párrafo 1, inciso d); 49, párrafos 1 a 5, 7 y 8; 49-A, párrafos 1 y 2, inciso b), así como 182-A, párrafos 1, 2, 3 y 5];

d) El ámbito espacial de validez de las normas relativas al financiamiento y los procedimientos para el control y vigilancia de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos nacionales, el cual se ubica en todo el territorio nacional, porque se trata de normas que son de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos y, principalmente, prescriben derechos y obligaciones para los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, así como atribuciones para las autoridades electorales federales competentes [artículo 1, párrafos 1 y 2, de los incisos b) y c), y las disposiciones ya citadas en los apartados precedentes], y

e) Los momentos, términos y plazos en que los partidos políticos nacionales deben dar cumplimiento a su obligaciones sobre el origen y uso de todos los recursos con que cuenten, y las distintas etapas en que válidamente puede actuar la autoridad competente que tenga ingerencia en el procedimiento para el control sobre el origen y uso de los recursos de los partidos políticos. Así, por ejemplo, ocurre con los momentos para presentar los informes anuales y de campaña sobre el origen, monto y destino de los recursos que los partidos políticos nacionales reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, y los momentos para que la autoridad ejecute el procedimiento para la presentación y revisión de los informes de los partidos políticos nacionales, lo cual, desde luego, incluye la revisión de los informes anuales y de campaña; la solicitud de la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes; la notificación de errores u omisiones técnicas a los partidos políticos nacionales para que se presenten las aclaraciones o rectificaciones pertinentes; la elaboración del dictamen consolidado que se debe presentar al Consejo General; la aprobación del mismo dictamen consolidado y, en su caso, la imposición de la sanción correspondiente; la solicitud a los partidos políticos nacionales de rendición de informes detallados respecto de sus ingresos y egresos; la orden para la práctica de auditorías directamente o a través de terceros a las finanzas de los partidos políticos nacionales, así como para visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes, etcétera [artículos 49-A y 49-B, párrafo 2, incisos c) al i)].

Para el efecto de determinar el contenido de la atribución o facultad del Instituto Federal Electoral en materia de control y vigilancia del origen y uso de los recursos con que cuentan los partidos políticos, es necesario aludir, además de lo que ya se ha señalado, a la normativa jurídica aplicable. De esta manera, en el artículo 41, fracción III, párrafos primero, segundo y octavo, de la Constitución federal, se prescribe que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través del Instituto Federal Electoral; en el ejercicio de dicha función estatal son principios rectores los de certeza, legalidad y objetividad, entre otros; el Instituto Federal Electoral es autoridad en la materia y cuenta en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia; el Consejo General es el órgano superior de dirección; en la ley se determinarán las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos, y el Instituto Federal Electoral tiene a su cargo, en forma integral y directa, además de las que se determinen en la ley, entre otras, las actividades relativas a los derechos y prerrogativas de los partidos políticos.

Según se aprecia en el párrafo precedente, al Instituto Federal Electoral se le conceptúa como autoridad electoral y en él se deposita la función estatal relativa a la organización de las elecciones federales, en el entendido de que para el ejercicio de esa función está sujeto a los principios de certeza, legalidad y objetividad y en forma puntual se advierte que dicho Instituto tiene a su cargo, en forma integral y directa, ciertas atribuciones que se enuncian o enumeran en la Constitución federal, así como otras más que se establezcan en la ley. Igualmente, desde el mismo texto constitucional se establecen principios orgánicos o normas jurídicas ad intra, relativos a la estructura básica del Instituto Federal Electoral. De acuerdo con esto último, se establecen los tipos de órganos y entre éstos, para los presentes efectos, importan los de dirección, técnicos y de vigilancia; igualmente, se prescribe una suerte de reserva legal cuando en la Constitución federal se obliga al legislador ordinario a determinar las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos del Instituto, así como sus relaciones de mando. Esto es, existe un principio constitucional de competencia por materia o distribución del trabajo en función de las tareas que se encomiendan a cada órgano.

En esta forma, atendiendo una interpretación sistemática y funcional de lo previsto en la Constitución federal, a propósito del control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos (artículo 41, fracciones II, párrafo tercero, y III, párrafos primero, segundo y octavo), se sigue que el Instituto Federal Electoral es autoridad en materia de control y vigilancia del origen y uso de dichos recursos, cuyos órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y vigilancia, de acuerdo con las reglas que se prescriban legalmente, tienen a su cargo, en forma integral y directa, la realización de las actividades relativas a ese control y vigilancia.

Ahora bien, si se acude a lo previsto legalmente, se estará en aptitud de dilucidar cuál es el contenido de la competencia del Instituto Federal Electoral y las atribuciones de sus respectivos órganos. Así, en los artículos 73; 82, párrafo 1, incisos h), i), m), w) y z), y 270 de dicho ordenamiento jurídico, se dispone que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad y objetividad, entre otros, guíen las actividades del instituto, así como el que ese mismo órgano tiene como atribuciones vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales, entre otros, se desarrollen con apego a lo previsto en ese código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; determinar los topes máximos de gastos de campaña que puedan erogar los partidos políticos en las elecciones federales; vigilar que, en lo relativo a las prerrogativas de los partidos, entre otros aspectos, se actúe con apego a dicho código, así como a lo dispuesto en el reglamento que al efecto expida el propio Consejo General; conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, así como dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas dichas atribuciones.