RECURSO DE APELACIÓN.

EXPEDIENTE: SUP-RAP-055/2002.

ACTOR: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL.

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ.

MAGISTRADA ENCARGADA DEL ENGROSE: ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO.

SECRETARIO: GENARO ESCOBAR AMBRIZ.

México, Distrito Federal, a treinta de enero de dos mil tres. VISTOS para resolver los autos del expediente SUP-RAP-055/2002, relativo al recurso de apelación interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos, y

R E S U L T A N D O

I. El dieciocho de diciembre de dos mil dos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral celebró sesión ordinaria, en la cual aprobó el Proyecto de Acuerdo CG224/2002 del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, cuyo contenido, en la parte conducente para el presente recurso de apelación, establece:

ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO QUE ESTABLECE LOS LINEAMIENTOS, FORMATOS, INSTRUCTIVOS, CATÁLOGOS DE CUENTAS Y GUÍA CONTABILIZADORA APLICABLES A LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL REGISTRO DE SUS INGRESOS Y EGRESOS Y EN LA PRESENTACIÓN DE SUS INFORMES

ANTECEDENTES

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8. De la experiencia adquirida por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas en el ejercicio de sus facultades legales relacionadas con el proceso de revisión de los informes anuales y de campaña presentados por los partidos políticos y en el desahogo de otros procedimientos, y atendiendo a la normatividad vigente que regula dichos procesos, se han identificado diversos supuestos que exigen lógicos ajustes normativos con el objeto de dar certeza y hacer más eficaz y eficiente el ejercicio de las facultades constitucionales y legales en materia de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos. En razón de lo anterior, la Presidencia y la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización se abocaron a realizar un examen del Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, con la finalidad de formular una propuesta de reformas al mismo.

9. El 11 de septiembre de 2002, el C. Pablo Gómez Álvarez, Representante del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, remitió al Presidente de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, un "PROYECTO DE ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL POR EL QUE SE ESTABLECEN CRITERIOS GENERALES PARA LA INTEGRACIÓN DE TODOS LOS INGRESOS Y EGRESOS DE LOS PARTIDOS Y LAS AGRUPACIONES POLÍTICAS, QUE DEBEN SER FISCALIZADOS POR LA COMISIÓN DE FISCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LOS PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS", y propuso que fuera sometido a la consideración de la Comisión de Fiscalización. Dicho proyecto fue analizado a fin de incorporar lo que se considerara pertinente en la propuesta de reformas al Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes.

10. Dado lo expuesto en los puntos anteriores, la Presidencia y la Secretaría de la Comisión de Fiscalización presentaron una propuesta de reformas al Reglamento a la propia Comisión, en sesión de fecha 19 de noviembre de 2002. En dicha sesión, la Comisión determinó dar a conocer la propuesta referida a los partidos políticos nacionales, lo cual se realizó mediante oficio del Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de fecha 26 de noviembre de 2002, solicitándoles que hicieren llegar sus comentarios y observaciones a más tardar el 4 de diciembre del mismo año.

11. Los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, Convergencia, de la Sociedad Nacionalista, Alianza Social, y México Posible enviaron sus observaciones a la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización. La Comisión de Fiscalización hizo un análisis de los puntos de vista de dichos partidos políticos respecto de la propuesta que se les hizo llegar y, posteriormente, la Presidencia y la Secretaría Técnica de la Comisión presentaron un Anteproyecto de Acuerdo del Consejo General por el que se aprueba el Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizados Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, que valora y recoge, en la medida de lo posible, las observaciones formuladas por los partidos políticos.

12. En sesión ordinaria celebrada el 11 de diciembre de 2002, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, aprobó en lo general, por cuatro votos a favor de los Consejeros Electorales Alonso Lujambio Irazábal, Gastón Luken Garza, Mauricio Merino Huerta y Jacqueline Peschard Mariscal, con una abstención del Consejero Electoral Jaime Cárdenas Gracia, el Anteproyecto de Acuerdo del Consejo General por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, y en lo particular respecto del artículo 14.2 por tres votos a favor de los Consejeros Electorales Alonso Lujambio Irazábal, Gastón Luken Garza y Jacqueline Peschard Mariscal, con dos abstenciones de los Consejeros Electorales Jaime Cárdenas Gracia y Mauricio Merino Huerta.

CONSIDERANDO

I. El Proyecto de Acuerdo del Consejo General por el que se aprueba el Reglamento antes citado, aprobado por la Comisión de Fiscalización y que se somete a la consideración de este Consejo General, contiene diversas modificaciones y ajustes técnicos a las normas en materia de control y vigilancia del origen, uso y aplicación de los recursos de los partidos políticos y en la forma de presentación de sus informes, tal como se explica a continuación:

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• Las adiciones al artículo 1.2 obedecen a la necesidad de establecer reglas más precisas que permitan a esta autoridad electoral allegarse de los elementos necesarios para verificar la veracidad de lo reportado en los informes de los partidos políticos. En este sentido, se dispone que se podrá requerir a los partidos políticos que presenten los documentos que respalden los movimientos bancarios que se deriven de sus estados de cuenta. Por otro lado, tomando en cuenta que la Sala Superior del H. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en una reciente resolución reconoció que el Instituto Federal Electoral debe ser considerado como una autoridad hacendaría federal para fines fiscales, lo cual implica que se encuentra en las salvedades de los secretos bancario y fiduciario cuando ejerce funciones de fiscalización, este Instituto está en posibilidades de solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de manera excepcional, la información financiera que resulte indispensable para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes anuales y de campaña de los partidos políticos nacionales cuando la autoridad no cuente con las certificaciones atinentes para la debida comprobación de sus ingresos y egresos. Empero, la autoridad electoral puede, en ejercicio de las facultades que le otorgan los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores la información y las certificaciones que considere necesarias para el desahogo de las quejas, los procedimientos administrativos oficiosos de orden disciplinario, los informes detallados, auditorias o las visitas de verificación a que haya lugar, sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos.

Por lo anterior, se establece la obligación de los partidos políticos de enviar un oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores mediante el cual autoricen al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros en el sistema financiero nacional.

• Con la finalidad de establecer un control adicional para vigilar que los partidos políticos se abstengan de recibir aportaciones de personas no identificadas y evitar la circulación profusa de efectivo, se propone que aquellas aportaciones que superen la cantidad equivalente a 500 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal deberán realizarse mediante cheque a nombre del partido político (artículo 1.6).

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En el artículo 12.8 que regula la facturación de propaganda en radio y televisión, se añaden los siguientes requisitos adicionales que deberán cumplir los comprobantes de los gastos efectuados en dichos rubros. En primer lugar, se precisa que en las hojas membreteadas que deberán anexarse a cada factura, debe incluirse una relación de cada uno de los promocionales que ampara la factura junto con el valor unitario de todos y cada uno de ellos, independientemente de que éstos sean o no resultado de bonificaciones. Asimismo, se dispone que el importe y el número total de los promocionales detallados en las hojas membreteadas debe coincidir con el valor y número de promocionales que ampara la factura respectiva, incluyendo los promocionales resultado de bonificaciones. Dichas precisiones obedecen a dos objetivos. En primer lugar, la información relativa al valor unitario de cada uno de los promocionales de cada partido político permitirá transparentar las operaciones entre los partidos políticos y los medios masivos de comunicación, lo que sin duda operará en favor de la equidad en la competencia democrática. En segundo lugar, la obligación de detallar todos y cada uno de los promocionales obtenidos por cada partido político permitirá a esta autoridad electoral cotejar con mayor precisión la información obtenida como resultado del monitoreo de medios con la información reportada por cada partido político. Finalmente, dentro de esta misma lógica se propone reformar el artículo 12.9 que regula la manera en que los partidos deberán reportar a la autoridad electoral los promocionales transmitidos en radio y televisión durante el período de campaña que no hayan sido pagados por el partido al momento de la presentación de sus informes. Al efecto, se agrega la obligación de presentar la orden de servicio expedida por el proveedor o alguna otra documentación que ampare dichos pasivos, en la cual deberá especificarse el importe del servicio prestado, y se precisa que el precio unitario de cada uno de los promocionales deberá especificarse en los informes correspondientes.

Por otro lado, se complementa la regla del artículo 12.8 que establece que los promocionales que resulten de las bonificaciones recibidas por el partido por la compra de otros promocionales no implican donación alguna, con la precisión de que esto es así siempre y cuando el valor unitario de los promocionales recibidos por dicho concepto no sea menor al mínimo de las tarifas que fije la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de conformidad con los artículos 9, fracción IV, y 53 de la Ley Federal de Radio y Televisión. Lo anterior se establece en consonancia con lo dispuesto en el artículo 49, párrafo 2, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en el sentido de que las empresas mexicanas de carácter mercantil no podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia.

• Se adiciona el artículo 12.10 para brindar mayor claridad en cuanto al registro contable de los gastos que se realicen en medios masivos de comunicación, con el cual se busca tener claramente identificados los gastos que se realicen en prensa, radio y televisión. En concordancia con este artículo se reforma el Catálogo de Cuentas para separar claramente dichas cuentas contables.

• En relación con los reconocimientos que los partidos políticos pueden otorgar a sus militantes y simpatizantes por su participación en actividades de apoyo político se proponen varias modificaciones que van más acorde con la naturaleza de dicha figura y que proporcionan a la autoridad la posibilidad de tener más elementos para verificar el destino de dichas erogaciones. Las reformas parten de la base de que dichas erogaciones son excepcionales y que tienen por objeto facilitar a los partidos políticos la comprobación de gastos menores y esporádicos que se otorguen a militantes y simpatizantes en razón de su participación en actividades de apoyo político, que no suponen relación laboral alguna. Por tal motivo, para evitar el abuso de este instrumento y con el objeto de ceñir a los partidos políticos a que lo utilicen sólo para su fin, se propone, en primer lugar, reducir el límite máximo anual de las erogaciones que por tal concepto pueden efectuar los partidos políticos. Para tal efecto, se propone la reducción de los límites en aquellos años en que no hayan campañas electorales federales y en los que dichas campañas sean sólo para elecciones legislativas, dejando intactos los límites establecidos mediante la reforma del 13 de diciembre de 2000 para aquellos años en los que se elija al Presidente de la República, puesto que ello implica un período de campaña considerablemente más largo. Dado que en el ciclo electoral federal existen años de elecciones presidenciales, años de elecciones federales legislativas intermedias y años sin elecciones federales, la norma propuesta se hace cargo de esta diversidad para efectos del monto total que los partidos políticos pueden erogar por concepto de reconocimientos por actividades de apoyo político. Asimismo, se aclara que dichos límites se determinarán en función del porcentaje de participación del partido político en el financiamiento público anual por concepto de gasto ordinario permanente y, en su caso, de gastos de campaña. En segundo lugar, dentro de la misma lógica de normar el uso adecuado de este instrumento, se propone la reducción a la mitad de los límites mensuales y anuales que los partidos políticos pueden otorgar como reconocimientos a una sola persona física.

Por otro lado, se establecen como requisitos adicionales que en los recibos “REPAP” se especifique el domicilio particular y la clave de elector de la persona a la que se otorgó el reconocimiento. Asimismo, se dispone que a dichos recibos deberá anexarse una copia de la credencial de elector de la persona a la que se otorgó el reconocimiento. Lo anterior permitirá a la autoridad contar con mayores elementos para la verificación de las erogaciones que como reconocimientos por actividades políticas efectúen los partidos políticos. En este mismo sentido se dispone que las erogaciones por este concepto se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 11.5, es decir, que si rebasan la cantidad equivalente a cien veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal deberán realizarse en forma individual mediante cheque nominativo.

Asimismo, con el objeto de que la autoridad electoral tenga mayor certeza en relación con el cumplimiento de los topes máximos de gastos de campaña que todos los partidos políticos deben observar, se propone que los reconocimientos que se otorguen por participación de apoyo político en las campañas electorales federales sean amparados con una serie especial de recibos “REPAP-CF”.

Por último, se establecen reglas claras y precisas para la elaboración de las relaciones de personas que recibieron reconocimientos por actividades políticas que deberán presentarse junto con los informes anuales y de campaña, según corresponda. Con el establecimiento de dichas reglas se pretende que el partido lleve un mejor control de las erogaciones referidas para el cumplimiento de los límites máximos anuales, los personales —tanto mensuales como anuales—, así como de los topes de gastos de campaña (artículo 14).

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 El objetivo de adicionar el artículo 16-A es establecer reglas claras que permitan a esta autoridad electoral controlar y vigilar el origen y destino de los recursos que los partidos políticos nacionales reciban y apliquen con motivo de sus procesos electorales internos, es decir, de sus procedimientos internos de selección para la postulación de candidatos a cargos de elección popular federales y para la elección de titulares de los órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales u órganos equivalentes y en los comités estatales u órganos equivalentes puesto que, de conformidad con lo dispuesto en las fracciones II y III del inciso c) del párrafo 1 del artículo 27 del Código electoral, estos últimos son órganos que deben estar previstos en los estatutos de los partidos políticos nacionales. Esto es así puesto que dichos recursos son parte de las actividades ordinarias que los partidos políticos realizan y que deben reportarse en sus informes anuales, según lo previsto en la fracción II del inciso a) del párrafo 1 del artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Asimismo, se pretende que dichos recursos sean debidamente reportados para verificar el cumplimiento de lo establecido en la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se refiere al financiamiento de origen privado de los partidos políticos.

En razón de lo anterior, se busca que los ingresos y gastos referidos sean claramente identificados en el informe anual, para lo cual se propone que se anexe a éste una relación de la totalidad de los ingresos recibidos y de los gastos efectuados por cada uno de los candidatos internos, así como que dichos recursos deben ser registrados en la contabilidad del partido en diversas subcuentas de conformidad con el Catálogo de Cuentas. Asimismo, se dispone que en el caso de que la suma de los recursos obtenidos y aplicados a una campaña electoral interna rebase la cantidad equivalente a mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, éstos deberán ser manejados a través de cuentas bancarias a nombre del partido político. Las reglas establecidas en el Reglamento para la debida comprobación de ingresos y egresos, para las transferencias internas de recursos y para los recibos de las aportaciones de militantes y simpatizantes, son aplicables para el manejo y control de los recursos en cuestión.

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CON BASE EN LOS RAZONAMIENTOS Y FUNDAMENTOS ANTERIORMENTE EXPUESTOS, SE EMITE EL SIGUIENTE:

ACUERDO

PRIMERO. Se aprueba el Reglamento que Establece los Lineamientos, Formatos, instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, que a la letra dice:

PRIMERA PARTE. LINEAMIENTOS

TÍTULO I. DEL REGISTRO DE LOS INGRESOS Y EGRESOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

CAPÍTULO I. DE LOS INGRESOS

ARTÍCUL0 1

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1.2. Todos los ingresos en efectivo que reciban los partidos políticos deberán depositarse en cuentas bancarias a nombre del partido político, que serán manejadas mancomunadamente por quienes autorice el encargado del órgano de finanzas de cada partido. Los estados de cuenta respectivos deberán conciliarse mensualmente y se remitirán a la autoridad electoral cuando ésta lo solicite o lo establezca el presente Reglamento. El Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización podrá requerir a los partidos políticos que presenten los documentos que respalden los movimientos bancarios que se deriven de sus estados de cuenta.

Los partidos políticos deberán autorizar al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con copia para el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Los partidos políticos deberán cumplir con esta disposición dentro de los treinta días siguientes a aquél en que hayan obtenido su registro como partidos políticos nacionales.

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1.6. Los partidos políticos no podrán recibir aportaciones o donativos provenientes de sus militantes y simpatizantes superiores a la cantidad equivalente a 500 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal si éstos no son realizados mediante cheque a nombre del partido político.

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ARTÍCULO 3

3.1. El financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas.

3.2. Los partidos políticos deberán informar, dentro de los primeros treinta días de cada año, a la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, los montos mínimos y máximos y la periodicidad de las cuotas de sus afiliados, así como de las aportaciones de sus organizaciones, que libremente haya determinado. Asimismo, deberá informar de las modificaciones que realice a dichos montos y periodos, dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que las determine.

3.3. La Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización llevará un registro de las organizaciones sociales que cada partido político declare como adherentes, o instituciones similares, que serán las únicas facultadas para realizar aportaciones a los partidos políticos en los términos del presente artículo. Cualquier modificación al listado deberá ser notificada por el partido político interesado dentro de los treinta días siguientes a que se produzca.

3.4. Los partidos políticos deberán informar, dentro de los diez días previos al inicio de cada campaña política, los límites que hubieren fijado a las cuotas voluntarias y personales que los candidatos podrán aportar exclusivamente para sus campañas.

3.5. El órgano de finanzas de cada partido político deberá autorizar la impresión de los recibos foliados que se expedirán para amparar las cuotas o aportaciones recibidas en los términos establecidos por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, e informará, dentro de los treinta días siguientes, a la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización, del número consecutivo de los folios de los recibos impresos.

3.6. Los recibos se imprimirán según el formato "RM". La numeración de los folios se hará conforme a treinta y tres series distintas, una para las aportaciones que reciba el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente del partido, que será “RM-CF-(PARTIDO)-CEN-(NUMERO)”, y una para las aportaciones que reciban los órganos del partido en cada entidad federativa, que será “RM-(PARTIDO)-(ESTADO)-(NÚMERO)". Cada recibo foliado se imprimirá en original y dos copias.

3.7. Las aportaciones en especie realizadas en forma directa a alguna de las campañas federales por los militantes y organizaciones sociales del partido, así como las cuotas voluntarias en efectivo que realicen los candidatos a su campaña, deberán estar sustentados con recibos foliados que se imprimirán según el formato “RM-CF”. La numeración de los folios se hará conforme a treinta y tres series distintas, una para los recibos que sean distribuidos por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente del partido a sus candidatos en campañas federales, que será "RM-CF-(PARTIDO)-CEN-(NÚMERO)", y una para los recibos que sean distribuidos por los órganos del partido en cada entidad federativa a sus candidatos en campañas federales, que será °RM-CF-(PARTIDO)-(ESTADO)-(NÚMERO)". Cada recibo se imprimirá en original y dos copias.

3.8. Los recibos se deberán expedir en forma consecutiva. El original deberá entregarse a la persona u organización que efectúa la aportación; una copia será remitida al órgano de finanzas del partido; y otra copia permanecerá en poder del comité estatal, distrital o municipal u órgano equivalente del partido que haya recibido la aportación, en su caso. Los recibos deberán contener todos y cada uno de los datos señalados en el formato correspondiente y deberán ser llenados de manera que los datos resulten legibles en todas las copias.

3.9. El partido deberá llevar controles de folios de los recibos que se impriman y expidan por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente, por los comités estatales u órganos equivalentes en cada entidad federativa, así como de los recibos que se impriman y expidan para las campañas federales. Dichos controles permitirán verificar los recibos cancelados, el número total de recibos impresos, los recibos utilizados con su importe total y los recibos pendientes de utilizar. Los controles de folios deberán presentarse totalizados y remitirse en medios impresos y magnéticos junto con los informes anuales.

3.10. En el caso de las aportaciones en especie, deberá expresarse, en el cuerpo del recibo, la información relativa al bien aportado y el criterio de valuación que se haya utilizado.

3.11. El órgano de finanzas de cada partido político deberá llevar un registro centralizado del financiamiento que provenga de su militancia. Este registro permitirá conocer el monto acumulado de las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de cada afiliado, así como de las aportaciones de cada organización social y de las cuotas voluntarias y personales que cada candidato aporte exclusivamente para su campaña. También deberá especificar las características del bien aportado en el caso de las aportaciones en especie. La relación deberá presentarse totalizada por persona u organización social, incluyendo un desglose de cada una de las cuotas o aportaciones que haya efectuado cada persona u organización. En el caso de las personas físicas, los nombres deberán aparecer en el siguiente orden: apellido paterno, apellido materno y nombre(s). Dicho registro deberá remitirse en medios impresos y magnéticos a la Comisión de Fiscalización junto con el informe anual.

ARTÍCULO 4

4.1. El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales con residencia en el país, que no estén comprendidas en el párrafo 2 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

4.2. Ningún partido político podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al diez por ciento del total de financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos.

4.3. Las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral facultada para ello, tendrán un límite anual equivalente al 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos en el año que corresponda. Las aportaciones podrán realizarse en parcialidades y en cualquier tiempo, pero el monto total aportado durante un año por una persona física o moral no podrá rebasar el límite anteriormente señalado.

4.4. Dentro de los quince días posteriores a que el Consejo General del Instituto Federal Electoral determine el total del financiamiento público a otorgarse a los partidos políticos durante el año siguiente, el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización realizará los cálculos correspondientes a los límites señalados en los párrafos anteriores, informará de ellos por oficio a los partidos políticos y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

4.5. El órgano de finanzas de cada partido político deberá autorizar la impresión de los recibos foliados que se expedirán para amparar las aportaciones recibidas de simpatizantes en los términos establecidos por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, e informará, dentro de los treinta días siguientes, a la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización, del número consecutivo de los folios de los recibos impresos.

4.6. Los recibos se imprimirán según el formato "RSEF" para aportaciones en efectivo, y "RSES" para aportaciones en especie. La numeración de los folios se hará conforme a treinta y tres series distintas, una para las aportaciones que reciba el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente del partido, que serán respectivamente "RSEF-(PARTIDO)-CEN-(NÚMERO)" y "RSES-(PARTIDO)-CEN-(NÚMERO)", y una para las aportaciones que reciban los órganos del partido en cada entidad federativa, que serán respectivamente URSEF-(PARTIDO)-(ESTADO)-(NÚMERO)" y "RSES-(PARTIDO)-(ESTADO)-(NÚMERO)”. Cada recibo foliado se imprimirá en original y dos copias.

4.7. Las aportaciones en especie realizadas en forma directa a alguna de las campañas federales por los simpatizantes, deberán estar sustentados con recibos foliados que se imprimirán según el formato "RSES-CF". La numeración de los folios se hará conforme a treinta y tres series distintas, una para los recibos que sean distribuidos por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente del partido a sus candidatos en campañas federales, que será "RSES-CF-(PARTIDO)-CEN-(NÚMERO)", y una para los recibos que sean distribuidos por los órganos del partido en cada entidad federativa a sus candidatos en campañas federales, que será "RSES-CF-(PARTIDO)-(ESTADO)-(NÚMERO)". Cada recibo se imprimirá en original y dos copias.

4.8. Los recibos se deberán expedir en forma consecutiva. El original deberá entregarse a la persona física o moral que efectúa la aportación; una copia será remitida al órgano de finanzas del partido; y otra copia permanecerá en poder del comité estatal, distrital o municipal u órgano equivalente del partido que haya recibido la aportación, en su caso. Los recibos deberán contener todos y cada uno de los datos señalados en el formato correspondiente y deberán ser llenados de manera que los datos resulten legibles en todas las copias.

4.9. El partido deberá llevar controles de folios de los recibos que se impriman y expidan por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente, por los comités estatales u órganos equivalentes en cada entidad federativa, así como de los recibos que se impriman y expidan para las campañas federales. Dichos controles permitirán verificar los recibos cancelados, el número total de recibos impresos, los recibos utilizados con su importe total y los recibos pendientes de utilizar. Los controles de folios deberán estar totalizados y remitirse en medios impresos y magnéticos junto con los informes anuales.

4.10. En el caso de las aportaciones en especie, deberá expresarse, en el cuerpo del recibo, la información relativa al bien aportado y el criterio de valuación que se haya utilizado. Dichas aportaciones deberán destinarse únicamente para el cumplimiento del objeto del partido político que haya sido beneficiado con la aportación.

4.11. El órgano de finanzas de cada partido político deberá llevar un registro centralizado de las aportaciones en dinero y en especie que en un ejercicio haga cada persona física o moral. Este registro permitirá conocer el monto acumulado de los donativos de cada persona, así como las características del bien aportado en el caso de las aportaciones en especie. La relación deberá presentarse totalizada por persona, incluyendo un desglose de cada una de las aportaciones que haya efectuado cada persona. En el caso de las personas físicas, los nombres deberán aparecer en el siguiente orden: apellido paterno, apellido materno y nombre(s). Dicho registro deberá remitirse en medios impresos y magnéticos a la Comisión de Fiscalización junto con el informe anual.

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11.5. Todo pago que efectúen los partidos políticos que rebase la cantidad equivalente a cien veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal deberá realizarse mediante cheque nominativo, con excepción de los pagos correspondientes a sueldos y salarios contenidos en nóminas. Las pólizas de los cheques deberán conservarse anexas a la documentación comprobatoria a que hace referencia este artículo.

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12.8. Los comprobantes de los gastos efectuados en propaganda en radio y televisión deberán incluir, en hojas membreteadas de la empresa que se anexen a cada factura, una relación de cada uno de los promocionales que ampara la factura y el periodo de tiempo en el que se transmitieron. Los promocionales que resulten de las bonificaciones recibidas por el partido por la compra de otros promocionales son parte de la operación mercantil y no implican donación alguna, siempre y cuando su valor unitario no sea menor al mínimo de las tarifas que fije la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de conformidad con los artículos 9, fracción IV, y 53 de la Ley Federal de Radio y Televisión, tarifas estas últimas que se harán del conocimiento de los partidos políticos con un mes de antelación al inicio de las campañas electorales, previa solicitud a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En las hojas membreteadas deberá incluirse el valor unitario de todos y cada uno de los promocionales, independientemente de que éstos sean o no resultado de bonificaciones. El importe y el número total de los promocionales detallados en las hojas membreteadas debe coincidir con el valor y número de promocionales que ampara la factura respectiva, incluyendo los promocionales resultado de las bonificaciones antes referidos.

a) Los comprobantes de gastos efectuados en propaganda en televisión también deberán especificar el tipo o tipos de promocionales que amparan, y el número de transmisiones realizadas para cada tipo de promocional, sean promocionales regulares o spots, publicidad virtual, superposición con audio o sin audio, exposición de logo en estudio, patrocinio de programas o eventos, o cualquier otro tipo de publicidad. Los partidos políticos deberán solicitar que, junto con la documentación comprobatoria del gasto y en hojas membreteadas de la empresa correspondiente, se anexe una relación pormenorizada de cada uno de los promocionales que ampare la factura. Dicha relación deberá incluir:

- Independientemente de que dicha difusión se realice a través de estaciones de origen o repetidoras, las siglas y el canal en que se transmitió cada uno de los promocionales;

- La identificación del promocional transmitido;

- El tipo de promocional de que se trata;

- La fecha de transmisión de cada promocional;

- La hora de transmisión;

- La duración de la transmisión;

- El valor unitario de cada uno de los promocionales.

b) Los comprobantes de gastos efectuados en propaganda en radio, también deberán especificar el tipo o tipos de promocionales que amparan, y el número de transmisiones realizadas para cada tipo de promocional, sean promocionales regulares o spots, patrocinio de programas o eventos, o cualquier otro tipo de publicidad. Los partidos políticos deberán solicitar que, junto con la documentación comprobatoria del gasto y en hojas membreteadas del grupo o empresa correspondiente, se anexe una desagregación semanal que contenga, para cada semana considerada de lunes a domingo, la siguiente información:

- Independientemente de que la transmisión se realice a través de estaciones de origen o repetidoras, el nombre de la estación, la banda, las siglas y la frecuencia en que se transmitieron los promocionales difundidos;

- El número de ocasiones en que se transmitió cada promocional durante la semana correspondiente, especificándose el tipo de promocional de que se trata, y la duración del mismo;

- El valor unitario de cada uno de los promocionales.

c) Toda la facturación que ampare la compra de cualquier tipo de promocional deberá expedirse a nombre del partido político.

12.9. Con los informes de campaña los partidos políticos deberán entregar a la autoridad electoral la documentación a la que se refiere el artículo 12.8. Adicionalmente, los partidos deberán presentar un informe de los promocionales transmitidos en radio y televisión durante el periodo de campaña que aún no hayan sido pagados por el partido político al momento de la presentación de sus informes, el número de póliza de diario con la que se abonó el pasivo correspondiente con cargo a gastos de campaña, así como la orden de servicio expedida por el proveedor o alguna otra documentación que ampare dichos pasivos, en la cual deberá especificarse el importe del servicio prestado. Dichos informes deberán contener los siguientes datos, con base en los formatos "REL-PROM" anexos:

a) En el caso de los promocionales transmitidos en radio:

- La especificación de la semana, considerada de lunes a domingo, durante la cual se transmitieron los promocionales;

- Independientemente de que la transmisión se realice a través de estaciones de origen o repetidoras, el nombre de la estación, la banda, las siglas y la frecuencia en que se transmitieron los promocionales difundidos;

- El número de ocasiones en que se transmitió cada promocional durante la semana correspondiente, especificándose el tipo de promocional de que se trata, y la duración del mismo;

- El número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente.

- El precio unitario de cada uno de los promocionales.

b) En el caso de los promocionales trasmitidos en televisión:

- Independientemente de que dicha difusión se realice a través de estaciones de origen o repetidoras, las siglas y el canal en que se transmitió cada uno de los promocionales;

- La identificación del promocional transmitido;

- El tipo de promocional de que se trata;

- La fecha de transmisión de cada promocional;

- La hora de transmisión;

- La duración de la transmisión;

- El número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente.

- El precio unitario de cada uno de los promocionales.

12.10. Todos los gastos que los partidos políticos realicen en prensa, radio y televisión deberán tenerse claramente registrados e identificados en las cuentas contables del partido, de conformidad con el Catálogo de Cuentas previsto en el presente reglamento.

ARTÍCULO14

14.1. Las erogaciones por concepto de gastos en servicios personales deberán clasificarse a nivel de subcuenta por área que los originó, verificando que la documentación de soporte esté autorizada por el funcionario del área de que se trate. Dichas erogaciones deberán estar soportadas de conformidad con lo que establece el artículo 11.1, con excepción de lo establecido en los siguientes párrafos.

14.2. Los partidos políticos podrán otorgar reconocimientos a sus militantes o simpatizantes por su participación en actividades de apoyo político. Estas erogaciones se sujetaran a lo dispuesto en el artículo 11.5 del presente Reglamento. La suma total de las erogaciones por concepto de dichos reconocimientos, tendrá un límite máximo anual en todo el territorio nacional equivalente al porcentaje del financiamiento público asignado al partido político que corresponda al porcentaje de su participación en el financiamiento público anual por concepto de gasto ordinario permanente y, en su caso, de gastos de campaña, conforme a la siguiente tabla:

14.3. Los reconocimientos a que se refiere el párrafo anterior deberán estar soportados por recibos foliados que especifiquen el nombre y firma de la persona a quien se efectuó el pago, su domicilio particular, clave de elector y teléfono, el monto y la fecha del pago, el tipo de servicio prestado al partido político y el periodo de tiempo durante el que se realizó el servicio. Los recibos deberán estar firmados por el funcionario del área que autorizó el pago. Durante las campañas electorales, estos recibos deberán especificar la campaña de que se trate, y las erogaciones por este concepto contarán para efectos de los topes de gasto de campañas correspondientes.

Se eximirá del requisito de especificar la clave de elector hasta en un diez por ciento del total de lo que un partido puede erogar por concepto de reconocimientos por actividades políticas en el año respectivo.

14.4. Las erogaciones realizadas por los partidos políticos como reconocimientos a una sola persona física por una cantidad equivalente o superior a mil quinientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, dentro del transcurso de un año, ya sea que se paguen en una o en varias exhibiciones, no podrán ser comprobadas a través de los recibos previstos en los dos párrafos anteriores. Tampoco podrán comprobarse mediante esta clase de recibos los pagos realizados a una sola persona física, por ese concepto, que excedan los doscientos días de salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal en el transcurso de un mes. En ambos casos, tales erogaciones deberán estar soportadas de conformidad con lo establecido en el artículo 11.1 del presente Reglamento.

14.5. El órgano de finanzas de cada partido político deberá autorizar la impresión de los recibos foliados que se expedirán para amparar los reconocimientos otorgados, e informará, dentro de los treinta días siguientes, a la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización, del número consecutivo de los folios de los recibos impresos.

14.6. Los recibos se imprimirán según el formato "REPAP". La numeración de los folios se hará conforme a treinta y tres series distintas, una para los reconocimientos que otorgue el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente del partido, que será "REPAP-(PARTIDO)-CEN-(NÚMERO)”, y una para los reconocimientos que otorguen los órganos del partido en cada entidad federativa, que será "REPAP-(PARTIDO)-(ESTADO)-(NÚMERO)". Cada recibo foliado se imprimirá en original y copia.

14.7. Los reconocimientos que se otorguen por participación de apoyo político en campañas electorales federales, deberán estar soportados con recibos foliados que se imprimirán según el formato "REPAP-CF". La numeración de los folios se hará conforme a treinta y tres series distintas, una para los recibos que sean distribuidos por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente del partido a sus candidatos en campañas federales, que será "REPAP-CF-(PARTIDO)-CEN-(NÚMERO)”, y una para los recibos que sean distribuidos por los órganos del partido en cada entidad federativa a sus candidatos en campañas federales, que será "REPAP-CF-(PARTIDO)-(ESTADO)-(NÚMERO)". Cada recibo foliado se imprimirá en original y copia.

14.8. Todos los recibos se deberán expedir en forma consecutiva. El recibo original permanecerá en poder del órgano del partido que haya otorgado el reconocimiento. La copia del recibo deberá entregarse a la persona a la que se otorgó el reconocimiento.

14.9. El partido deberá llevar controles de folios de los recibos que se impriman y expidan por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente, por los comités estatales u órganos equivalentes en cada entidad federativa, así como de los recibos que se impriman y expidan en las campañas federales. Dichos controles permitirán verificar los recibos cancelados, el número total de recibos impresos, los recibos utilizados con su importe total y los recibos pendientes de utilizar. Los controles de folios deberán remitirse a la autoridad electoral en medios impresos y magnéticos cuando lo solicite.

14.10. En el caso de los reconocimientos por actividades políticas que no se hubieren otorgado en relación con una campaña específica, deberá seguirse el criterio de prorrateo establecido en el artículo 12.6.

14.11. Lo establecido en el presente artículo no releva a las personas físicas que reciban pagos por parte de los partidos políticos, del cumplimiento de las obligaciones que les imponen las leyes fiscales.

14.12.EI partido político deberá elaborar una relación anual nacional de las personas que recibieron reconocimientos por actividades políticas por parte del comité ejecutivo nacional u órgano equivalente, de los comités estatales u órganos equivalentes en cada entidad federativa, y en las campañas electorales federales, en las que se especifique el monto total que percibió cada una de ellas durante el ejercicio correspondiente. Los nombres de las personas deberán aparecer en el siguiente orden: apellido paterno, apellido materno y nombre(s). Dicha relación deberá presentarse totalizada por persona, incluyendo un desglose de cada reconocimiento recibido por cada una de ellas, y deberá remitirse en medios impresos y magnéticos a la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización junto con el informe anual.

14.13.Junto con los informes de campaña, el partido político deberá presentar una relación de las personas que recibieron reconocimientos por actividades políticas en las campañas electorales federales. Los nombres de las personas deberán aparecer en el siguiente orden: apellido paterno, apellido materno y nombre(s). Dicha relación deberá presentarse totalizada por persona, incluyendo un desglose de cada reconocimiento recibido por cada una de ellas, y deberá remitirse en medios impresos y magnéticos a la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización.

...

ARTÍCULO 16-A

16-A.1. En el informe anual deberán reportarse todos los ingresos y gastos de los partidos políticos aplicados a los procesos internos de selección para la postulación de candidatos a cargos de elección popular federales y para la elección de titulares de los órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales u órganos equivalentes y en los comités estatales u órganos equivalentes, cuando dichos procesos internos impliquen la obtención y aplicación de recursos económicos por parte de los candidatos respectivos.

16-A.2. En el informe anual deberán relacionarse, con base en el formato "AA” anexo, la totalidad de los ingresos recibidos y de los gastos efectuados por cada uno de los candidatos internos, desde que éstos son registrados como tales hasta el día de la elección correspondiente.

16-A.3. En el caso de que la suma de los recursos obtenidos y aplicados a una campaña electoral interna rebase la cantidad equivalente a mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, dichos recursos deberán manejarse a través de cuentas bancarias abiertas ex profeso para cada campaña electoral interna en particular. Las cuentas bancarias referidas deberán estar a nombre del partido político y se identificarán como CBCEI-(PARTIDO)-(CANDIDATO, FÓRMULA INTERNA O SU EQUIVALENTE)-(CARGO O CANDIDATURA). Dichas cuentas bancarias serán manejadas mancomunadamente por las personas que designe cada candidato o fórmula internos y que autorice el órgano de finanzas del partido. Los estados de cuenta deberán conciliarse mensualmente y remitirse a la autoridad electoral junto con el informe correspondiente o cuando ésta lo solicite.

16-A.4. Todos los ingresos que se reciban y los egresos que se realicen con motivo de las campañas internas referidas deberán registrarse en la contabilidad del partido en diversas subcuentas de conformidad con el Catálogo de Cuentas, y deberán estar soportados con la documentación a la que se refiere el presente Reglamento para la comprobación de ingresos y egresos, la cual deberá entregarse a esta autoridad electoral junto con el informe anual.

16-A.5. En el supuesto de que se haya aperturado una cuenta bancaria CBCEI de conformidad con el apartado 16-A.3, en dicha cuenta deberán ser depositados todos los recursos en efectivo que sean transferidos por el comité ejecutivo nacional u órgano equivalente o por los comités ejecutivos estatales u órganos equivalentes del partido político nacional a la campaña electoral interna respectiva, los cuales deberán provenir de alguna cuenta CBCEN o CBE. Estas transferencias deberán estar registradas como tales en la contabilidad del partido, y deberán conservarse las pólizas de los cheques correspondientes junto con los recibos internos que hubiere expedido el candidato interno que reciba los recursos transferidos. Asimismo, resultará aplicable, en su caso, lo establecido en el artículo 9.3. Todos los egresos efectuados con los recursos transferidos deberán estar soportados de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III del título I del presente Reglamento.

16-A.6. Para la debida comprobación de las aportaciones que los militantes y simpatizantes efectúen a cada una de las campañas electorales internas, deberán utilizarse los recibos foliados según los formatos "RM", "RSEF" y "RSES" previstos en los artículos 3 y 4 del presente Reglamento. Dichas aportaciones deberán incluirse en ios registros referidos en los artículos 3.11 y 4.11, según corresponda. Los topes a las citadas aportaciones deberán determinarse libremente por cada partido político, respetando los límites establecidos en los incisos a) y b) del párrafo 11 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales por lo que se refiere al financiamiento de militantes y simpatizantes, así como el límite para la totalidad del financiamiento privado establecido en la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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TRANSITORIOS

Primero Transitorio.- El presente Reglamento entrará en vigor el 1° de enero de 2003, con excepción del artículo 16.A que entrará en vigor el 1° de febrero de 2003.

Segundo Transitorio.- Los partidos políticos nacionales con registro al momento de la entrada en vigor del presente Reglamento, deberán otorgar la autorización  a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a que se refiere el artículo 1.2 antes del 1° de Febrero de 2003.

Tercero Transitorio.- Los partidos políticos deberán comenzar a utilizar los formatos de los recibos establecidos en los artículos 3.6, 3.7, 4.6, 4.7, 14.6 y 14.7 del presente Reglamento, a partir del 1° de febrero de 2003. Mientras tanto, resultarán aplicables, en lo conducente, los formatos previstos en el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos nacionales en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes vigente al momento de la aprobación del presente Reglamento.

...

II. El veintidós de diciembre de dos mil dos, el Partido Revolucionario Institucional, a través de su representante suplente, interpuso el presente recurso de apelación en contra del acuerdo referido en el resultando anterior, manifestando como agravios lo siguiente:

H E C H O S

1.- Que con fecha 18 de diciembre del año en curso, el Consejo General del Instituto Federal Electoral celebró sesión ordinaria, cuyos puntos a tratar, entre otros fue el relativo al proyecto de acuerdo propuesto por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas Nacionales, en la que proponía aprobar el reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes.

2.- En la sesión señalada anteriormente, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, aprobó el acuerdo por el que se aprueba el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes.

3.- El Reglamento ilegalmente realiza diversas adiciones en franco perjuicio de los derechos e intereses intrínsecos de todo partido político nacional, tal es el caso del numeral 1.2, que en términos generales previene el hecho de que se establece la obligación a los partidos políticos para que envíen un oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante el cual autorizan al Instituto Federal Electoral obtener cualquier información y certificación relacionada con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros en el sistema financiero nacional.

4.- De igual forma, se realiza una adición ilegal al incluir en el artículo 1.6 la disposición de que los partidos políticos no podrán recibir aportaciones o donativos provenientes de sus militantes y simpatizantes superiores a la cantidad equivalente a 500 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal si éstos no son realizados mediante cheque a nombre del partido político.

5.- También, se efectúan adiciones indebidas a los artículos 3, 4 y 11.5, 12.8, 12.9, 16-A del Reglamento en cita, siendo de destacar las graves e irregulares carente de sustento e insostenibles pretensiones del Instituto Federal Electoral, como podrá apreciar este órgano jurisdiccional, en la exposición de agravios que se plantean a su respetuosa consideración.

6.- En correlación a lo manifiesto en el numeral que antecede, también agravia al Instituto Político que represento, el acuerdo que se combate establece como requisitos adicionales para el llenado de los recibos “REPAP”, el que se especifique el domicilio particular y la clave de elector de la persona a la que otorgó el reconocimiento: disponiendo que a dichos recibos deberá anexarse una copia de la credencial de elector de la persona al que se le otorgó el reconocimiento.

7.- Finalmente es de especial atención el ilegal acuerdo aprobado al seno del Consejo General del Instituto Federal Electoral, ya que adiciona el artículo 16-A, en el cual se establecen disposiciones por las que se autoriza, controlar y vigilar los recursos aplicados por los precandidatos a indeterminado cargo en los partidos políticos nacionales, ello en correlación con los procesos internos para su elección, así como los recursos destinados por los partidos políticos para dichos eventos, los que se estiman de índole estrictamente interno y en los que en la mayoría de los casos el propio partido no efectúa erogación monetaria alguna, más allá de la organización del proceso electoral, recursos que de igual forma por lo general son de origen estatal o local, según el caso.

A G R A V I O S

Como podrá apreciar esta H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el presente caso, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, se aparta de manera evidente de los principios generales y básicos de derecho de certidumbre, legalidad y seguridad jurídica necesarias, a los que debe sujetar su actuación, ya que al aprobar el día dieciocho de diciembre de dos mil dos, el “Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes”, se adicionan una serie de elementos, en los que a juicio de mi representada, se extralimita en sus funciones e interpretaciones, en evidente perjuicio del Partido Político Nacional que representó, así como de los derechos inherentes de todo ciudadano, transgrediendo la libre determinación de estos últimos de simpatizar o militar en determinada agrupación o partido político nacional; irrogando en consecuencia una afectación directa e indirecta a la esfera jurídica de mi representada.

Efectivamente el Consejo General del Instituto Federal Electoral, al aprobar el Reglamento en comento, adicionó diversos dispositivos legales que irrogan agravio a mi representada, basándose para ello en los razonamientos expuestos en el “Acuerdo de Consejo General” modificaciones que de manera evidente se alejan del marco jurídico en materia político-electoral, ello en franco perjuicio de mi representada, de sus simpatizantes, militantes e incluso de los ciudadanos como entes de derecho, libres de decidir o pronunciarse por determinada filiación política o partidista, lo anterior se estima así ya que se conculcan los dispositivos legales previstos en los artículos 9°, 14, 16, 34, 35, 36, 37, 38, 41, fracción III, 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 3, 5, párrafo 1, 6, 24, 27, 28, 29, 30, 69, párrafo 2, 70, párrafo 3, 73, 82, inciso k), 92, inciso g), 93, 138, inciso c), 139, 140, así como las relativas al Título Primero del Libro Cuarto, todos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a la luz de los siguientes agravios:

PRIMERO. El Consejo General del Instituto Federal Electoral, al aprobar el “Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes”, fue más allá de sus facultades y atribuciones legales conferidas, aduciendo para ello la necesidad de “ajustes normativos con el objeto de dar certeza y hacer más eficaz y eficiente el ejercicio de las facultades constitucionales y legales en materia de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos”; siendo importante destacar que el establecimiento de medidas que permitan el debido control y vigilancia de los ingresos y egresos de los partidos políticos, que permitan dar mayor facilidad a la labor fiscalizadora que tiene conferida el Instituto Federal Electoral, no sólo es un compromiso y función del mismo, lo anterior dado que precisamente una de las preocupaciones principales de este partido político nacional, es contribuir en la evolución tanto de las instituciones políticas como de los ordenamientos legales que regulan los procesos electorales.

Sin embargo, cabe resaltar que el Reglamento aprobado por el Consejo General adolece de excesos y situaciones que caen fuera del marco normativo al que debió sujetarse, es decir, va más allá de lo previsto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y si bien es cierto en lo particular nuestro partido político es acorde con la exigencia de conceder mayor transparencia y certeza al ejercicio, origen y destino de los recursos de los partidos políticos nacionales, también lo es, que no por ello se puede soslayar la inobservancia de los principios de constitucionalidad y legalidad a que deben sujetarse los actos y resoluciones electorales, ya que es injustificable el pretender sustentar y dar validez a actos de autoridad cuando se restringen o vulneran derechos y garantías previamente constituidos, ya que tal situación lejos de fortalecer el sistema democrático de nuestro país, redundaría en su detrimento y en un retroceso para las instituciones públicas.

Al respecto cabe señalar que la legalidad debe estar sujeta para todas las autoridades, ya que la adopción de determinado acuerdo por parte del Consejo General, no legaliza lo que de ilícito existe en el mismo, aun cuando se hubiere tomado por mayoría o incluso unanimidad; tal como lo ha sustentado este órgano jurisdiccional federal en las siguientes tesis de jurisprudencia:

CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. SUS ACUERDOS DEBEN CUMPLIR CON LOS REQUISITOS DE LEGALIDAD.-

(Se transcribe)

PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSTITUCIONAL ELECTORAL. ESTÁ VIGENTE PARA TODOS LOS ESTADOS, DESDE EL 23 DE AGOSTO DE 1996.

(Se transcribe)

Se va más allá, ya que se imponen nuevos requisitos que trascienden y afectan la esfera jurídica de nuestro partido político, dado que se exige y adicionan condiciones tales como lo previsto en el numeral 1.2, aduciendo para ello que “tomando en cuenta que la Sala Superior del H. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en una reciente resolución “ (sic), -no se especifica cuál ni cuándo,- “reconoció que el Instituto Federal Electoral debe ser considerado como una autoridad hacendaria federal para fines fiscales, lo cual implica que se encuentra en las salvedades de los secretos bancarios y fiduciario, cuando ésta ejerce funciones de fiscalización, este Instituto está en posibilidades de solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de manera excepcional, la información financiera que resulte indispensable para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes anuales y de campaña de los partidos políticos nacionales cuando la autoridad no cuente con las certificaciones atinentes para la debida comprobación de sus ingresos y egresos” afirmando por ello que se establece la obligación de los partidos políticos de enviar oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores mediante el cual autoricen al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información, (artículo 1.2 segundo párrafo).

En ese orden de ideas para esta vía se expone ante esta Sala Superior los argumentos que evidencia la falta de legalidad y fundamentación de los que adolece la determinación tomada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral al aprobar el multicitado Reglamento, mismo que carece de sustento lógico–jurídico, ya que el principio de supremacía de las leyes impone que ninguna ley secundaria estará por encima o en igualdad de circunstancias que una disposición constitucional o como en el caso más allá de lo previsto en el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Cabe resaltar que aún en el supuesto, sin conceder, ya que se desconoce a bien a que reciente resolución (sic) de esa Sala Superior del H. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se refiere el Consejo General, la misma por sí misma en principio no constituye jurisprudencia y en segundo lugar no es ley, aunado a que las resoluciones por simple comprensión lógica-jurídica se refieren a hechos y casos específicos, aislados, personalísimos, directos, es decir, se pretende dar el carácter de Ley, (general, abstracta e impersonal) a una determinación específica tomada por esa H. Sala Superior, para convertirla en norma general, sin estudiar previamente posibles casos que se pretende y sin más aplicar tal criterio sin distinción alguna.

De tal manera debe destacarse que en la especie en principio categóricamente el Consejo General afirma que derivado de que la Sala Superior del H. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en “una reciente resolución” (sic), le reconoció al Instituto Federal Electoral ser considerado como una autoridad hacendaria federal para fines fiscales, esto implicaba que se encontraba en posibilidades de solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de manera excepcional, la información financiera que resulte indispensable para comprobar la veracidad de los reportado en los informes anuales y de campaña de los partidos políticos nacionales; no obstante se impone a estos últimos la obligación de enviar un oficio a la citada Comisión en el que se le autorice al Instituto Federal Electoral obtener aquello que presuntamente está facultado a solicitarle por sí misma al Instituto, entonces se desconoce para qué se requiere de la obligación de los partidos políticos para autorizar dicho acceso a la información, siendo importante reiterar que nuestro partido político no sólo ha abogado por la apertura total de la información con que cuenta tanto el Instituto Federal Electoral como los partidos políticos; sino que ha promovido dichas acciones en el afán perenne de garantizar la veracidad y confianza del debido ejercicio y administración de los recursos asignados a los partidos políticos, no obstante ello se debe estar sujeto a determinados casos y circunstancias que previamente sustenten el acto de autoridad a realizarse.

En otras palabras, primeramente se afirma tener la facultad legal de requerir determinada información y posteriormente a través de la adición al citado Reglamento, pretende obligar a los partidos a que le autoricen para llevar a cabo actos de los que supuestamente tiene facultad para requerir. Imposición que no se encuentra prevista en la parte conducente del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ni mucho en nuestra (sic) Carta Magna, por lo que al no ser acordes con tales ordenamientos legales, lejos de constituirse tal adición en una adecuación de tipo técnico u operativo, como lo debe ser el Reglamento que nos ocupa, se conforma en un cambio sustantivo a los ordenamientos legales anteriormente referidos, los que como es del conocimiento de esta Sala Superior están sujetos a un procedimiento legislativo específico para su creación o reforma; transgrediéndose de igual manera lo establecido con meridiana claridad en el artículo 105 fracción II párrafo 4, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra previene: “Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse, por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Lo expuesto de igual forma adquiere mayor fuerza jurídica a lo dispuesto por esa Sala Superior en el siguiente criterio de jurisprudencia:

PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. SE RIGEN PREPONDERANTEMENTE POR LA CONSTITUCIÓN Y LEYES FEDERALES.

(Se transcribe)

Sala Superior. S3EL 032/2001 Recurso de apelación. SUP-RAP-043/2000. Democracia Social, Partido Político Nacional. 12 de octubre de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretario: Rafael Rodrigo Cruz Ovalle.

Ahora bien no resulta sostenible el conceder de esta nueva atribución al Instituto Federal Electoral de manera exprofesa, sin mediar requerimiento previo, razonamiento, sustento o argumento válido, para que obtenga por meros indicios o suposiciones, ya que no se especifica en qué casos y momentos ejercitará tal acción, ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; ello precisamente genera falta de certidumbre en cuanto al preceder e intención por la cual nace dicha atribución, y si bien mi representada comparte, está dispuesta y ha proporcionado en todo momento y con el mayor grado de apertura la información que se requiere, sin embargo, cuando menos, debe mediar sustento legal y razonable que valide tal proceder.

En esa tesitura, en todo caso la apertura o entrega de información debe estar sujeta a la disposición y consentimiento de quien se pretende fiscalizar, salvo que se estime que existe sustento legal que justifique y motive con elementos suficientes de convicción el proceder de tal acción.

Al margen de lo anteriormente expuesto, es importante hacer del conocimiento de esa Sala Superior, que este partido político en el marco de dar mayor transparencia, certeza y abrir al público las cuentas y finanzas internas, en la actualidad por convicción y decisión propia, acorde con su discurso e ideología, incluye una cláusula en los contratos con las instituciones Fiduciarias o Bancarias, referente a que se proporcione al Instituto Federal Electoral, la información que solicite, situación que no por ello significa, que se conceda en el presente caso, la imposición legal derivada de la adición del Reglamento de mérito, es decir, la determinación que se señala en el presente párrafo fue producto de una determinación democrática de ese partido político, más no por ello se traduce en el hecho de que se consienta de manera tácita que el Consejo General se autodetermine y establezca nuevos marcos legales en atención a sus permanentes sospechas y desconfianzas en la administración de los recursos de los partidos políticos.

Asimismo es de señalarse que el Instituto Federal Electoral no precisa sobre el tratamiento que se tiene que aplicar a las cuentas bancarias en operación o si este lineamiento sólo aplica para la apertura de nuevos fondos o fideicomisos, ya que de ser el caso de que se aplique a los fondos vigentes, necesariamente se tendría que negociar con las instituciones bancarias sobre las posibles modificaciones a los contratos respectivos, así como verificar la validez legal de dichas modificaciones o en su defecto del oficio requerido en el Reglamento aprobado y que se impugna.

SEGUNDO.- El Consejo General del Instituto Federal Electoral, transgrede también en nuestro perjuicio disposiciones elementales de orden constitucional, habida cuenta que con el argumento de que:

“Con la finalidad de establecer un control adicional para vigilar que los partidos políticos se abstengan de recibir aportaciones de personas no identificadas y evitar circulación profusa de efectivo, se propone que aquellas aportaciones que superen la cantidad equivalente a 500 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal deberán realizarse mediante cheque a nombre del partido político”.

Adicionándose al citado Reglamento derivado de lo anterior el siguiente numeral:

“1.6 los partidos políticos no podrán recibir aportaciones o donativos provenientes de sus militantes y simpatizantes superiores a la cantidad equivalente a 500 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal si éstos no son realizados mediante cheque a nombre del partido político”.

Sobre el particular cabe resaltar a esta Sala Superior, que el Consejo General pasa por alto que si bien este partido político nacional permanentemente ha estado en plena disposición de contribuir en la modernización de la vida democrática de nuestro país y ha sido fuente generadora e impulsora de los cambios tendientes para tal efecto, el imponer los citados requisitos rebasa las propias facultades y atribuciones de cualquier partido político, ya que se requiere que se condicione a los militantes o simpatizantes, para que en caso de que en ejercicio de su libre determinación ciudadana decidan realizar aportación a algún instituto político partidista, y que éste exceda de 500 días de salario mínimo general vigente del D.F., necesariamente dispongan de cuenta de cheques, ya que de lo contrario no podrán participar aunque así lo pretendan, con aportaciones económicas, ya que el partido político estaría imposibilitado para poder contabilizar tal situación, así como que sería constitutiva de falta en apego a lo señalado en este nuevo dispositivo legal.

Es importante precisar que el presente mecanismo constituye una restricción evidente en el proceso de aportaciones de militantes y simpatizantes de los partidos políticos nacionales, toda vez que es lógico y entendible que en nuestro país la mayoría de las personas no manejan cuenta de cheques, situación que en nada contribuye en la participación democrática ciudadana, la cual es una función obligatoria de las instituciones públicas inmersas en la materia electoral, ya que éstas son garantes y promotores de su respeto y difusión.

De lo expuesto claramente se puede apreciar que más allá de imponerse un nuevo dispositivo a los partidos políticos se exige a la ciudadanía requisitos excesivos, que restringen su capacidad y afectan de manera directa su esfera jurídica, ya que obligan a que para poder aportar contribuciones económicas a determinado partido político tengan que contar con cuenta de cheques y a su vez que se les niegue dicha intención en caso de carecer de tal cuenta necesariamente bancaria, tal situación arroja una transgresión al principio de legalidad ya que como es sabido todos los actos electorales de los organismos y funcionarios electorales, así como los realizados por los partidos políticos, deben apegarse a las disposiciones normativas legales respectivas, siendo patente destacar que los partidos políticos no sólo pueden impugnar actos que afecten su interés particular, sino que, igualmente, lo pueden hacer cuando se afecte a la colectividad ciudadana, puesto que, por su naturaleza son entidades de interés público que forman parte de ella misma, siendo tal principio responsabilidad común de los actores políticos garantizar su puntual respeto, tal como lo previene el siguiente criterio jurisprudencial sostenido por esta Sala Superior:

TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. GARANTE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.-

(Se transcribe)

SC-I-RI-EX-001/92 Y ACUMULADO. Partido Auténtico de la Revolución Mexicana. 17-VI-92. Unanimidad de votos.

Así tenemos que, si el principio de legalidad implica que todos los actos electorales de los organismos y funcionarios electorales, así como los realizados por los partidos políticos en ese renglón, deben apegarse a las disposiciones normativas legales respectivas, esto, hace patente que conforme a dicho principio, los partidos políticos no sólo pueden impugnar actos que afecten su interés particular, sino que, igualmente, lo puede hacer cuando se afecte a la colectividad ciudadana, puesto que, forman parte de ella misma.

En tal orden de ideas los partidos políticos somos entidades de interés público y tenemos por objeto, entre otros, preservar las prerrogativas de la ciudadanía, de tal forma que cabe hacer notar a ese H. Tribunal Electoral Federal que las acciones que deducen no son puramente individuales, sino que gozan de las llamadas acciones de interés público o colectivas, dentro de las cuales suelen ubicarse las acciones que se ejercen a favor de todos los integrantes de cierto grupo, clase o sociedad, que tiene en común cierta situación jurídica sobre el que recaen los actos que ahora se impugnan.

Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente jurisprudencia sustentada por ese Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que se invoca en forma análoga a las pretensiones que han quedado precisadas en los párrafos precedentes:

PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES.

(Se transcribe)

TESIS DE JURISPRUDENCIA J.15/2000. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por unanimidad de votos.

De tal manera la importancia que tienen los partidos políticos como entidades de interés público vigilantes de los principios de constitucionalidad y legalidad, y que en concordancia con las atribuciones que tienen encomendadas, se les confiere legitimación para concurrir ante el Tribunal Electoral mediante la promoción de los medios de impugnación, con el claro objeto de que se respeten los referidos principios, lo cual revela que se les confía la defensa de intereses de los particulares ya sea como personas morales así como también a los intereses de la ciudadanía en lo individual y colectivo.

Dicho razonamiento se reitera ante esta Sala Superior, dado que la actividad fiscalizadora perseguida por el Consejo General con el establecimiento del presente Reglamento, trasciende no sólo a la esfera jurídica de este partido político, sino que va más allá al imponerse a las militancias, afiliados o ciudadanos comunes requisitos contables que pueden constituirse en molestias innecesarias para éstos, quienes ante tales circunstancias, puede llegar el caso de que opten por abstenerse de contribuir con aportaciones económicas, lo que redunda en una intromisión evidente en su participación partidaria y democrática, circunstancias afectarían el patrimonio financiero de los partidos políticos.

Asimismo, tal acción irroga molestias y pérdida de derechos previamente constituidos a favor de la ciudadanía en franca inobservancia de las garantías constitucionales conferidas a los gobernados, estimándose una transgresión del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el cual señala que:

ARTÍCULO 14

...

Del precepto constitucional anteriormente señalado se desprende que en la especie las adiciones en comento y que pretenden validarse con el Reglamento que nos ocupa, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, nos irroga un perjuicio, ya que la garantía constitucional señalada sufre un merma en perjuicio de nuestra militancia y del propio partido político.

Es claro que el mandato imperativo de carácter constitucional de que toda autoridad, cuando más, la autoridad electoral quien se rige por el principio rector de la legalidad, para privar a un sujeto, quien fuere, de un derecho, el que sea, debe hacerlo cumpliendo las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho, dicho en otras palabras, la autoridad responsable nos está privando del derecho de que los gobernados participen, apoyen y contribuyan de conformidad con sus convicciones no sólo con su ideología democrática sino con recursos económicos, por supuesto dentro de los límites establecidos, ya que se impone a estos condicionamientos excesivos y que necesariamente constituyen molestias adicionales, alejándose de tal manera de la garantía constitucional prevista en el artículo 16 de la Constitución de la República, el que contempla que:

ARTÍCULO 16

...

TERCERO.- De igual manera irroga agravio a la esfera jurídica de este partido político, las adiciones contempladas en los artículos 3, 4 y 11.5 del reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, de fecha 18 de diciembre del 2002, toda vez que en los mismos se agregó que con la finalidad de contar con un elemento cierto de compulsa para la identificación de los aportantes, se modificaron los formatos para introducir la obligación de especificar la clave de elector en los recibos de los simpatizantes y militantes, situación similar que acontece por el hecho de que se establece “requisitos adicionales que en los recibos de REPAP se especifique el domicilio y la clave de elector de la persona a la que se otorgó el reconocimiento”; situación que como podrá apreciar a continuación este órgano jurisdiccional, es por demás grave, carente de sustento, ambiguo e insostenible en atención a la dinámica y operación política de cualquier partido político, los que no se rigen por normas gerenciales, empresariales; pretendiendo con lo anterior que los propios partidos políticos se constituyan en fiscalizadores mismos de sus militantes.

Olvidándose incluso que en el caso específico de los REPAP estos se destinan en muchos de los casos a organizaciones juveniles y militantes que en la mayoría de los casos carecen de credencial para votar en virtud de tales integrantes aún no cumple los 18 años de edad requeridos para poder tener acceso a dicha identificación oficial. En tal virtud tal situación se analiza de manera conjunta en el presente agravo, habida cuenta que la fuente generadora del mismo lo constituye la exigencia en el requerimiento de la clave de elector.

De igual manera se debe destacar que tales medidas más allá de constituirse en mecanismos probos que garanticen y den mayor certeza al ejercicio y origen de los recursos de los partidos políticos y lejos de traducirse en transparentar tales acciones, significan una franca y evidente intención del Consejo General de Instituto Federal Electoral, para intervenir de manera directa y sin sustento en la vida interna de los partidos políticos, lo que redunda en generar cargas burocráticas, administrativas y embrollos injustificables respecto a las finanzas de estos, es decir, en el afán de buscar irregularidades se pretende inmiscuir en aspectos internos de operación política y libre determinación de los partidos, siendo que estos últimos tienen la atribución autónoma para decidir las vías y acciones que a su juicio sean conducentes para obtener los mejores resultados de acuerdo con los fines ideológicos de cada partido político. Así, prácticamente el Instituto Federal Electoral expresa su vehemente y recurrente inclinación de tratar de administrar desde su particular y subjetivo modo la forma en que deberán distribuirse y aplicarse los recursos asignados a los partidos políticos, dado que al margen de la facultad fiscalizadora, el Instituto Federal Electoral no se puede erigir como administrador o gerente financiero de los partidos políticos como si estos fueran una empresa privada, susceptible de adecuarse a los principios a que están sujetos tales figuras.

Es importante destacar que precisamente uno de los derechos básicos de los ciudadanos y simpatizantes de nuestro partido y que se tutela por nuestra Carta Magna es que su sufragio además de tener intrínsecas las garantías de libertad y secrecía, éstas se respeten no sólo en el acto mismo de su emisión directa, sino en todos los actos previos a la emisión del voto, situación que no se acataría en dado caso que el propio partido político le exigiera a estos que proporcionen información tal como su clave de elector o copia de su credencial para votar, datos que comprometen y afectan al ciudadano así como a mi representada; situación que consecuentemente, puede constituir una molestia adicional para los gobernados, derivada de un acto de autoridad, el cual carece de la debida fundamentación y motivación.

Asimismo el citado Reglamento pasa por alto diversas situaciones y circunstancias concomitantes que pueden acontecer, tales como que los simpatizantes o militantes de los partidos políticos que decidan realizar aportaciones, cuenten o no necesariamente con credencial para votar, otorgando a dicho documento de un carácter tal como condicionante de certeza de identificación o veracidad de la información proporcionada, lo que está por demás alejado de la realidad; así como que se estima indebido aportar tales datos, ya que se pueden utilizar indebidamente por parte no sólo del Instituto Federal Electoral, sino que pueden afectar la credibilidad de que la eliminación del padrón electoral de determinadas personas no obedece a filiaciones partidistas y que ello hubiese tenido como origen el que persona alguna cuente con la información correspondiente a la preferencia partidista de la ciudadanía y más aún que ésta sea parte promotora de ideología alguna.

Es claro que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, está violando en perjuicio nuestro la garantía de que nadie puede ser privado de un derecho sino conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho, en la especie esto se configura ya que se priva de diversos derechos a nuestros simpatizantes y militantes, como lo son el de confidencialidad del voto, la libertad para asociarse individualmente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país, previsto esto en el artículo 35 de la Carta Magna en su fracción III, así la autoridad responsable, que en el caso es el Consejo General del Instituto Federal Electoral , ha llevado a cabo una serie de actos que no están plenamente fundados en la ley, lo que irroga un perjuicio para quien representamos, y a las garantías constitucionales de los gobernados, toda vez que para privar de un derecho a alguien la autoridad está obligada a fundar y motivar la causa legal del procedimiento, fundamentalmente sus determinaciones.

El Consejo General del Instituto Federal Electoral, no atina al señalar, por qué es exigible que el ciudadano afiliado o militante se encuentre en el padrón electoral; por qué debe demostrar el pleno goce de los derechos políticos-electorales; por qué la inscripción en el padrón electoral es prueba fehaciente del goce de esos derechos político-electorales; así la autoridad no explica por qué debe verificar la “calidad jurídica” de las personas (independientemente de las atribuciones indebidas que asume que se verán en adelante), ni menos aún cuáles son esos elementos que le permiten identificar “quiénes son ciudadanos” (suponiendo que tuviera esa capacidad jurídica, que no la tiene como se demostrará en otra parte), y todavía menos, cuáles son los razonamientos que le llevan a determinar que puede establecer que los militantes o simpatizantes se encuentran en pleno goce de sus derechos político-electorales, a mayor abundamiento no debe pasar desapercibido para esta Sala Superior que la naturaleza jurídica de la credencial para votar, esto según lo dispuesto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 140 punto 2 que a la letra dice:

Art. 140

...

2...

El Consejo General del Instituto Federal Electoral con la adición al citado Reglamento está coartando el derecho a asociación para formar parte en los asuntos políticos del país y de participar activamente en actividades partidistas, derecho que se encuentra plenamente tutelado en el artículo 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que señala:

ARTÍCULO 9º

...

Lo anterior es así, ya que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, determina en base a una serie de criterios que se exceden a lo previsto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y más grave aún van en contra de las disposiciones constitucionales que al respecto están previstas en materia electoral.

Debe hacerse notar, para reforzar tal argumento que el padrón electoral no es un instrumento adecuado para acreditar ciudadanía, el pleno goce y ejercicio de derechos político-electorales, así como para salvaguardar la debida identidad o existencia de determinada persona; situación que justifica la extrañeza del requisito requerido y que nos ocupa en el presente agravio, ya que se condiciona que en caso de llenar por completo el formato en el que se haga constar las aportaciones de los simpatizantes, estos carecerían de validez o debida integración.

La autoridad responsable señala como una obligación, que por cierto no está en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que los partidos políticos nacionales, deberán observar y asumir la carga de probar que los militantes o simpatizantes del partido que efectúen aportaciones al mismo, cuenten con credencial para votar.

Esta consideración a la luz del razonamiento jurídico no es aceptable, dado que no se establece en algún precepto de la Constitución de la República, ni de la Ley Electoral Federal, que los partidos políticos, además de los requisitos establecidos en el código electoral federal vigente, probemos que los ciudadanos afiliados a nuestra agrupación, se encuentren en el pleno goce de sus derechos político-electorales, al contar con credencial para votar expedidas por el Registro Federal de Electores del Instituto Federal Electoral, dejando fuera de tal apreciación, a todos aquellos gobernados que no cuentan con la mayoría de edad, que hubiesen perdido la credencial en comento, en su defecto que ni siquiera hayan tramitado tal documento, e incluso aquellos que por convicción propia no estén de acuerdo con proporcionarla para los efectos señalados por el Consejo General.

De esa guisa se contraviene el derecho que se encuentra plenamente tutelado en el artículo 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que señala:

ARTÍCULO 9º

...

Por su parte el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que:

ARTÍCULO 1

...

ARTÍCULO 3

...

TÍTULO SEGUNDO

...

CAPÍTULO PRIMERO

...

ARTÍCULO 5

...

ARTÍCULO 27

...

De lo transcrito se advierte que en ninguna de sus partes tales dispositivos legales contemplan o autorizan, para que se lleven a cabo las acciones en contra de las que se duele mi representada, ni siquiera se desprende supuesto alguno que sustente las adiciones realizadas, en el Reglamento en cuestión, apartándose por el contrario el Consejo General del Instituto Federal Electoral de su función estatal, de garantizar la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad de su actuar, principios rectores que se vulnerarían en atención a lo dispuesto en el artículo 69, párrafo 1, incisos a) y b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que entre sus fines se encuentra contribuir al desarrollo de la vida democrática y preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos y no contribuir en su detrimento, a agregar cargas burocráticas excesivas e injustificables.

Asimismo aunado a la generación de nuevas cargas burocráticas, para la atención puntual de lo requerido en el Reglamento en cuestión, es más oneroso para los partidos políticos tener que estar fotocopiando los cheques que expide, que en número es bastante significativo, siendo de precisarse que en la práctica contable el sistema de registro y control interno se cumple al elaborar la póliza cheque respectiva, la cual contiene los datos básicos necesarios, como nombre del beneficiario, fecha, importe, número de cuenta y cheque, por lo que no estamos de acuerdo con la aplicación y aprobación de esta nueva disposición, ya que en estricto sentido se están duplicando actividades de control.

Afectándose sensiblemente de igual manera la función política, operativa y administrativa de este partido, la que se encuentra claramente prevista en el artículo 41, párrafo 2, de la invocada ley suprema, el que en su parte conducente establece que la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo se realizaran mediante elecciones libres, auténticas y periódicas. Asimismo, señala en su base i, que “los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinara las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y que estos tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos...”.

Con base en el señalado mandato constitucional, el Instituto Federal Electoral rige sus actividades dentro del marco legal del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual cabe destacar reglamenta por sí mismo la participación de los ciudadanos en la vida política del país asimismo en el artículo 22 se dispone que: 3. Los partidos políticos nacionales tienen personalidad jurídica gozan de los derechos y de las prerrogativas y quedan sujetos a las obligaciones que establecen la Constitución este Código (sic).

Como puede desprenderse de la anterior cita de diversos preceptos constitucionales y legales, en ningún caso se establece que es obligación de los partidos políticos la de acreditar que en las aportaciones externas que reciban ya sea de sus afiliados o cualquier ciudadano mexicano, estos se encuentren en pleno uso de derechos político-electorales, o en su caso cuenten con credencial para votar, destacando que lo que se pretende con el Reglamento que se combate por este medio, es contrario a las disposiciones normativas, ya que no existe fundamento legal que sustente que exista obligación de los ciudadanos para demostrar esa circunstancia al efectuar alguna aportaciones (sic) a cualquier partido político, menos aún, puede considerarse que por el hecho de no encontrarse en el padrón, signifique que no cuentan con tales derechos.

En tal tesitura en el orden normativo no aparece que los afiliados y militantes de una organización constituida como partido político deban, por una parte, encontrarse inscritos en el padrón electoral y menos aún que con ello se demuestre la su (sic) calidad jurídica, es decir el ser ciudadanos y, todavía menos, el que se encuentren en goce y ejercicio de sus derechos político-electorales, que como se ha señalado tampoco obra en el orden normativo. Quedó también precisado que en ningún caso esos requisitos se derivan de ninguna interpretación jurídica.

Al tenor de lo expuesto cabe realizar algunas precisiones en materia del Registro Federal de Electores, por el uso que el Consejo General del Instituto Federal Electoral hace de él; el sistema registral en materia electoral en nuestro país es muy claro, se construye para un solo efecto: Generar condiciones de seguridad jurídica a los diversos actores en el ejercicio del derecho del voto y aspectos relacionados. El sistema del Registro de Electores dota de elementos al ciudadano para el ejercicio de su derecho al voto activo; para los partidos y los órganos del Estado se constituye en uno de los muchos elementos de seguridad para la celebración de elecciones pacíficas y auténticas. No tiene otra finalidad el sistema registral.

Emitir credenciales para votar con fotografía a fin de que los ciudadanos que las tengan estén en posibilidades de emitir su voto, previa verificación en los listados nominales –que se construyen con los datos de aquellos ciudadanos que cuentan con la credencial-, ejercitando su derecho constitucional, es la única finalidad del Registro Federal de Electores, respecto del ciudadano. Así se desprende del artículo 92 y del Título Primero del Libro Cuarto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Tanto que artículo 135 refiere que el objeto del Registro Federal de Electores es cumplir con lo previsto por el artículo 41 de la Constitución, que en lo general se refiere a aspectos relacionados con procesos eleccionarios, destacándose que la fracción primera determina la naturaleza jurídica de los partidos políticos; la fracción segunda reglas sobre las prerrogativas de los partidos políticos; la fracción tercera sobre la organización de las elecciones, donde se destaca la actividad en materia del Registro Federal de Electores; y la fracción cuarta relativa al sistema de justicia electoral.

En ningún caso la Constitución establece la posibilidad de que los ciudadanos simpatizantes de determinado partido político nacional, tengan la exigencia para manifestar su adhesión al mismo y en su caso aportación alguna, que se encuentren inscritos en el padrón electoral y, menos aún, como quedó establecido previamente, que tengan que proporcionar su credencial electoral a efecto de obtener sus datos específicos cuando pretendan realizar aportación alguna al partido político de su preferencia.

Tampoco la legislación secundaria, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo establece así, a mayor abundamiento los datos relativos al Registro Federal de Electores, como lo es la exigencia que ahora se realiza de la “clave de elector”, no necesariamente se obtiene de la credencial y máxime aún no está explicada por la ley, acaso es una referencia como posible medio de identificación.

La legislación no puede exigir que el ciudadano se encuentre en el padrón electoral, con el propósito de que tenga facultades de participar con sus aportaciones económicas en los partidos políticos como se sugiere con la interpretación, valoración y alcance que pretende dar el Consejo General, lo anterior es así toda vez que:

Como quedó señalado la función del Registro Federal de Electores se reduce a generar condiciones para la emisión del voto activo;

No corresponde al Registro Federal de Electores y, con ello, al Instituto Federal Electoral, expedir certificados de ciudadanía, como se pretende por el Consejo General;

La ciudadanía se presume en tanto es atributo de personalidad y, en principio, no se prueba.

Así se desprende de los razonamientos expuestos que la autoridad electoral pasa por alto lo que previene el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, respecto a que la inscripción al padrón electoral sólo presume la nacionalidad, por ejemplo, el artículo 135, párrafo 3, del Código indica “Los documentos ...que los ciudadanos proporcionen al Registro ...”, es decir, no se discute, se asume que ya son ciudadanos y sólo se están comunican con el Registro Federal de Electores, igual sucede con el artículo 137, punto 2, que señala “En el padrón electoral constarán los nombres de los ciudadanos...”, y así se pueden referir muchos otros dispositivos como el 139, párrafos 1 y 2, 140, párrafos 1 y 2, 143, párrafo 1, 144, párrafo 1, 146 en que se presume que quienes acuden al Registro de Electores son ya ciudadanos y no requieren demostrarlo en modo alguno; igual sucede con, por ejemplo, la propia Ley General de Población, dado que señala en su artículo 98 que “Los ciudadanos mexicanos tienen la obligación de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos y obtener su Cédula de Identidad Ciudadana”, con lo que resulta evidente que incluso para el Registro Nacional de Ciudadanos, quienes ahí acuden lo hacen en calidad de ciudadanos mexicanos, es decir, se presume que lo son, si  procede se inscribe y se expide una cédula que así los identificará; resultando por ello excesivo que se requiera de dichos datos, como lo es la clave de elector, en los formatos contenidos en el “Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora Aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la presentación de sus informes”, máxime si se toma en consideración que:

El Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana son servicios de interés público que presta el Estado, a través de la Secretaría de Gobernación (artículo 36, fracción primera de la Constitución y 97 de la Ley General de Población);

La Cédula de Identidad Ciudadana es el documento oficial de identificación, que hace prueba plena sobre los datos de identidad que contiene (nombre completo, fotografía, lugar de nacimiento, fecha de nacimiento y firma y huella dactilar), según los artículos 104 y 107 de la Ley General de Población.

Algo muy relevante para el caso que nos ocupa: “Ninguna persona podrá ser sancionada por la no aportación de la Cédula de Identidad Ciudadana”, lo que se dispone en el numeral 106 de la Ley General de Población y menos aún de manera indirecta a determinado partido político por la falta de presentación de dicho documento.

Este asunto es de la mayor relevancia. El hecho de no traer consigo la Cédula de Identidad no será motivo de sanción alguna (como el desconocimiento de tal carácter); si eso no es posible ante la ausencia del documento que acredita la ciudadanía, menos aún lo será ante la ausencia de encontrarse en una base de datos que, por lo demás, no es idónea para acreditar precisamente la ciudadanía o identidad de determinada persona.

No corresponde pues al Registro Federal de Electores el determinar quién es ciudadano y quién no porque se presume y, en todo caso, la Constitución y las leyes establecen instancias (no el Instituto Federal Electoral) para ello.

Así la Constitución y las leyes (ninguna en particular), establecen las causas, procedimiento e instancias que declaran cuando un ciudadano no se encuentra en pleno goce de sus derechos políticos. Es decir se declara la pérdida o suspensión de derechos políticos, no el pleno goce y ejercicio, menos aún, con el sólo hecho de encontrarse listado en el padrón electoral, instrumento de buena fe y que se construye a partir de la sola manifestación de los ciudadanos.

El goce del derecho se presume, en tanto se presume la calidad de ciudadano.

En materia del propio Registro Federal de Electores, por ejemplo, todo ciudadano que acude a darse de alta al padrón electoral tiene derecho a inscribirse, obtener su credencial, aparecer en el listado nominal y, por tanto, votar, ejercer el sufragio activo, su derecho constitucional. El propio Instituto Federal Electoral presume el pleno goce de los derechos político-electorales del ciudadano y sólo ante una notificación de autoridad competente, en la que se declare la pérdida o suspensión de los derechos político-electorales, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores procederá a impedir la inscripción en el padrón, la expedición de la credencial, la incorporación al listado nominal y, por tanto, la inhibición del ejercicio del derecho al voto, es decir salvo requerimiento o información precedente se puede proceder a dudar de la autenticidad de la identidad de determinada persona y de que se encuentra en pleno ejercicio y goce de sus derechos.

La responsable violenta el artículo 9°, 34, 35 fracción III, de la Constitución de la República al establecer la pretensión de dejar como precedente, que un ciudadano para poder participar activamente con aportaciones económicas a determinado partido político y que va en correlación con su libertad de afiliarse libremente en los asuntos políticos del país, necesita estar inscrito en el padrón electoral, circunstancia que es a todas luces errónea, ya que incluso el propio Código Federal Electoral vigente, en su artículo 5 previene:

ARTÍCULO 5

1. ...

En ese orden de ideas, son ciudadanos mexicanos, en términos del artículo 34 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

“...

I. ...

II. ...

Lo anterior cobra fuerza, cuando del artículo 35 se desprende que son prerrogativas del ciudadano mexicano, las siguientes:

ARTÍCULO 35

...

En ese sentido, se transgrede la prerrogativa de asociarse individualmente y participar y tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país, dentro de las cuales, evidentemente se encuentra la prevista por el artículo 5 del Código Federal Electoral vigente, limitándose así el derecho de ser parte activa de los partidos políticos, olvidando que para poder suspenderse dichas prerrogativas sólo se concede en los casos previstos por el artículo 38 de la Constitución Federal de nuestro país, mismos que se detallan a continuación:

ARTÍCULO 38

...

De la anterior disposición, no se puede afirmar, ni siquiera presumir, como erróneamente pretende hacer la autoridad responsable, que al no ser encontrada en el padrón electoral, es constitutivo de no ser ciudadano mexicano, gobernado (menores de edad) o en su defecto de tener los atributos mismo de existencia e identidad plena, tal afirmación constituye la imposibilidad de los militantes y simpatizantes de los partidos políticos para no poder ejercer el derecho a participar con aportaciones económicas o en especie a un partido político nacional, circunstancia que está alejada de la realidad y del orden jurídico, toda vez que el hecho de que no encuentre alguna persona en el padrón electoral no puede ser motivo para determinar que la misma no tenga derecho formar parte del partido político, como en la especie sucede, ya que se debe presumir que los mismos cuentan con el pleno ejercicio de sus derechos político-electorales, fundamentalmente porque es responsabilidad de la autoridad administrativa y no de los ciudadanos, el manejo del padrón electoral.

Encuentran sustento y fuerza legal las anteriores afirmaciones de conformidad con lo dispuesto por este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, según la tesis de jurisprudencia siguiente:

“CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA. ES OBLIGACIÓN DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE ENTREGARLA, AUN CUANDO ARGUMENTE ROBO O VENCIMIENTO DEL PLAZO.

(Se transcribe)

TESIS DE JURISPRUDENCIA J.4/98. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por unanimidad de votos.

CREDENCIAL PARA VOTAR. SE DEBE ENTREGAR AL CIUDADANO DENTRO DEL PLAZO RAZONABLE NECESARIO PARA SU ELABORACIÓN.

(Se transcribe)

TESIS DE JURISPRUDENCIA J.5/98. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por unanimidad de votos.

Esto es, basta con que los simpatizantes o militantes, proporcionen datos elementales tales como el nombre, apellidos y domicilio, ya que la autoridad administrativa, bajo el criterio de que se presume su calidad jurídica, dado que los que no están en el padrón electoral también son ciudadanos que si bien no cuentan con su credencial para votar tienen pleno derecho de participar y realizar las aportaciones económicas que así estimen de conformidad con los límites numerarios establecidos en el Código Federal Electoral vigente.

La personalidad jurídica de las personas, como se prevalece actualmente en el sistema mexicano, es el reconocimiento que el Estado hace de las personas físicas y morales; en tratándose de las primeras, el punto de partida de ese reconocimiento está en el nacimiento del sujeto, adquiriendo capacidad jurídica, es decir, podrá tener la titularidad de los derechos y consecuentes obligaciones que la ley le permite y le atribuye. Así pues, dentro de los atributos de la personalidad de las personas físicas, se destacan la capacidad, el estado civil, el patrimonio, el nombre, el domicilio y la nacionalidad, este último se relaciona al individuo con un Estado soberano del que aquél que será nacional y lo hará ser extranjero, en principio, respecto de cualquier otro.

La capacidad, como atributo de la personalidad, se subdivide en las llamadas de goce y de ejercicio, la primera prevalece en importancia, pues ésta condiciona a la segunda, y debe entenderse, al menos es el criterio que prevalece entre los estudiosos del derecho, como la aptitud del sujeto para ser titular de derechos y obligaciones desde la concepción del sujeto; la nacionalidad implica una serie de derechos y obligaciones de la titularidad de alguien, basado en la capacidad de goce que se ostente. Por su parte, la capacidad de ejercicio, es la aptitud del sujeto para ejercitar derechos y contraer y cumplir obligaciones personalmente y para comparecer en juicio por derecho propio.

Así las cosas, el artículo 30 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento o por naturalización, dentro de la primera hipótesis se establece que serán mexicanos por nacimiento “...los nacidos en el territorio de la República, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres”.

Efectivamente, todos los nacidos en territorio de la República serán considerados nacionales mexicanos, sin embargo, no todos los nacidos en territorio nacional son ciudadanos, que en términos del artículo 34 de la Constitución son los mexicanos que hayan cumplido 18 años y que tengan un modo honesto de vivir. Esa calidad jurídica que se les da a esos mexicanos, implica diversas posiciones del particular frente al Estado Federal, en otras palabras, se crea un status o situación jurídica de un ciudadano frente a una sociedad determinada, aparejada, por supuesto, de un complejo de derechos y obligaciones recíprocos.

En tal sentido, cuando un sujeto, cual fuere, considerado nacional mexicano, obtiene la calidad de ciudadano mexicano, entonces crea para sí una serie de reconocimientos por parte del Estado respecto de sus derechos –sin que sea necesaria declaración alguna de órgano del Estado o de autoridad administrativa-, tales como la posibilidad de asociarse libre e individualmente para tomar parte de forma pacífica en los asuntos políticos del país, en el ejercicio de ese derecho, el ciudadano realiza diversos actos de buena fe, como es el hecho de proporcionar sus datos personales para efectos de considerarse afiliado y participe con aportación económica alguna, es decir, salvo que se comprobara lo contrario se presume su identidad respectiva, y esta no puede ser objeto de ninguna oposición por parte del Estado, por el contrario debe reconocérsele haciéndola prevalecer frente a cualquier situación que le sea oponible.

Así las cosas, los derechos político-electorales de un ciudadano no están condicionados a la discrecionalidad de la autoridad de reconocerlo o no por el simple hecho de estar o no en el padrón electoral, por el contrario esos derechos, deben estar salvaguardados y reconocidos por el Estado, los cuales están revestidos de una presunción de validez, salvo prueba en contrario, misma que puede demostrarse en los términos del artículo 38 de la Constitución Federal de la República, en el que se establecen los supuestos para considerar que un ciudadano tiene suspendidos sus derechos, sin que figure de modo alguno, el no estar en el padrón electoral.

El padrón electoral, cuyo origen se encuentra contenido en diversas disposiciones del Código Federal Electoral vigente y respecto de la Constitución, únicamente por lo que hace al Instituto Federal Electoral para que lleve a cabo las actividades relacionadas con el mismo, sin que pueda destacarse alguna exigencia de este tipo (constitucional) para que el ciudadano esté obligado a su inscripción, es un instrumento en el que constan los nombres de los ciudadanos consignados en el Catálogo General de Electores y de quienes han presentado la solicitud a que se refiere el párrafo 1, del artículo 143 del propio código electoral vigente para la elecciones federales. Este instrumento (el padrón electoral) es la base para elaborar los listados nominales, que se conforman, igualmente, a partir de la entrega de las credenciales de elector; para que los ciudadanos, a su vez, ejerzan su derecho de voto.

De lo expuesto se colige que al incluirse como requisito sine qua non que se proporcione la clave de elector en los formatos establecidos en el Reglamento aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en relación con las aportaciones los militantes o simpatizantes de los partidos políticos nacionales, la autoridad electoral está arrogándose atribuciones que no le competen y que no están de modo alguno enumeradas siquiera en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo que conlleva a la inobservancia del principio de que la autoridad sólo puede hacer lo que la ley expresamente le faculta, de tal suerte que al tenor de los razonamientos expuestos está prácticamente legislando para concederse facultades fuera de la ley.

En consecuencia, es de solicitársele a este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que declare inaplicable en todo aquello que repare un perjuicio en nuestra contra, las adiciones contempladas en el Reglamento de mérito. Ya que de lo contrario se causaría un grave perjuicio al sistema democrático de nuestro país, fundamentalmente, porque se estaría dejando vigente un precedente del Consejo General del Instituto Federal Electoral tan ilegal como el que de la carga de probar que los militantes o simpatizantes del partido que efectúen aportaciones cuentan necesariamente con credencial para votar para acreditar debidamente su identidad y consecuente nacionalidad, ya que un co-nacional, lo esté o no en el padrón electoral, afirmar lo contrario sería violatorio de la disposición constitucional prevista en el artículo 34.

En su actuación la autoridad crea nuevas normas en discordancia y exceso de lo previsto en las legislaciones extralimitándose en sus funciones, se otorga así misma de atribuciones que no le competen, solicita más requisitos de los previstos en la propia Constitución federal y en el código electoral vigente; en conclusión, inobserva el principio rector de legalidad, que implica que en todo momento y bajo cualquier circunstancia, para el ejercicio de las atribuciones y el desempeño de las funciones que tiene encomendadas el Instituto Federal Electoral, debe observar escrupulosamente el mandato constitucional que las delimita y las disposiciones legales que las reglamenta.

CUARTO.- Causa agravio al Partido Revolucionario Institucional que represento, el considerando número 1 punto 17, así como el punto resolutivo primero del acuerdo que ahora se impugna, en relación con el articulo 16-A en su totalidad del Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, pues en cuanto a la parte del considerando establece que:

“...El objetivo de adicionar el artículo 16-A es establecer reglas claras que permita a esta autoridad electoral controlar y vigilar el origen y destino de los recursos que los partidos políticos nacionales reciban y apliquen con motivo de sus procesos electorales internos, es decir, de sus procedimientos internos de elección para la postulación de candidatos a cargos de elección populares federales y para la elección de titulares de los órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales u órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales u órganos equivalentes puesto que, de conformidad con lo dispuesto en las fracciones II y III del inciso c) del párrafo 1 del artículo 27 del código electoral, estos últimos son órganos que deben estar previstos en los estatutos de los partidos políticos nacionales. Esto es así puesto que dichos recursos son parte de las actividades ordinarias que los partidos políticos realiza y que deben reportarse en sus informes anuales, según lo previsto en la fracción II del inciso a) del párrafo 1 del artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Asimismo, se pretende que dichos recursos sean debidamente reportados para verificar el cumplimiento de lo establecido en la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se refiere al financiamiento de origen privado de los partidos políticos... En razón de lo anterior, se busca que los ingresos y gastos referidos sean claramente identificados en el informe anual, para lo cual se propone que se anexe a éste una relación de la totalidad de los ingresos recibidos y de los gastos efectuados por cada uno de los candidatos internos, así como que dichos recursos deben ser registrados en la contabilidad del partido en diversas subcuentas de conformidad con el Catálogo de cuentas. Asimismo, se dispone que en el caso de que la suma de los recursos obtenidos y aplicados a una campaña electoral interna rebase la cantidad equivalente a mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, estos deberán ser manejados a través de cuentas bancarias a nombre del partido político. Las reglas establecidas en el Reglamento para la debida comprobación de ingresos y egresos, para las transferencias internas de recursos y para los recibos de las aportaciones de militantes y simpatizantes, son aplicables para el manejo y control de los recursos en cuestión...”

Así, el artículo 16-A. 1 del Reglamento mencionado dispone que:

“...En el informe anual deberán de reportarse todos los ingresos y gastos de los partidos políticos aplicados a los procesos internos de selección para la postulación de candidatos a cargos de elección popular federales y para la elección de titulares de los órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales u órganos equivalentes, cuando dichos procesos internos impliquen la obtención y aplicación de recursos económicos por parte de los candidatos respectivos...”.

Acuerdo por demás ilegal mediante el cual, aprueba actos de los partidos políticos nacionales no regulados por la ley, como son los procesos internos de selección de candidatos y dirigentes de los órganos directivos nacionales y estatales, por lo que, con la intención de dar una interpretación a los artículos 27 y 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, realiza una indebida aplicación del derecho.

Cobra fuerza dicho razonamiento a la luz del siguiente criterio jurisprudencial:

PROCESO INTERNO DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y PROCESO ELECTORAL. SON DISTINTOS, EN SU ESTRUCTURA Y FINES, AUN CUANDO PUEDAN COINCIDIR TANTO EN EL TIEMPO COMO EN ALGUNOS DE SUS ACTOS (Legislación del Estado de San Luis Potosí y similares).

(Se transcribe)

Sala Superior, tesis S3EL 118/2002. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-048/2000.- Partido Acción Nacional. 27 de Julio de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Mauro Miguel Reyes Zapata. Secretario: Eliseo Puga Cervantes.

Si bien es cierto, son incuestionables las facultades que tiene la Comisión de Fiscalización de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Instituto Federal Electoral de fiscalizar el financiamiento otorgado a los partidos políticos, pues es en cumplimiento del artículo 49-B del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, además del principio general de derecho que consiste, que quien proporciona dinero para un fin determinado, le asiste el derecho a fiscalizar su ejercicio, pero no le asiste facultad alguna dentro de la legislación electoral, para la regulación de los procesos internos para la selección de candidatos y dirigentes de los partidos políticos.

Claramente, se desprende del artículo 49 que el régimen de financiamiento de los partidos políticos tiene las modalidades de:

...

En cuanto a las actividades comprendidas como derecho de los partidos políticos dentro del financiamiento público comprende para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, para gastos de campaña (sin comprender las precampañas de los procesos internos) y por actividades específicas como entidades de interés público, en lo que se deriva, que el financiamiento público otorgado a los partidos, no se encuentra ningún rubro, en la que se destine parte del mismo, a los gastos que los partidos políticos eroguen con motivo de procesos internos; concluyendo, que en cuanto este tipo de financiamiento no se encuentran regulados los gastos para procesos internos que realizan los partidos políticos.

En tal virtud afirmar lo contrario es pretender otorgar y derivar de la norma legal facultades y atribuciones que no se encuentran conferidas al Instituto Federal Electoral, es decir sería tanto como sustentar y consentir el ejercicio de actos de autoridad carentes de fundamentación y motivación, en perjuicio no sólo de los partidos políticos nacionales, sino de los ciudadanos que como entes políticos actúan dentro de los marcos estatutarios de su filiación partidista, siendo el proceso interno de selección de candidatos, actividades intrínsecamente propias de éstos, sin que exista norma constitucional o dispositivo legal contenido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que contemple tal situación; por lo cual si el partido político no destina a sus precandidatos ni contempla dentro de sus estatutos el otorgamiento de recursos para las precampañas de éstos, se advierte al no erogarse recursos económicos de los asignados al partido, en consecuencia no existe la obligación de conceder se entre al estudio y fiscalización de los mismos.

Sirve de apoyo para formar convicción respecto al razonamiento expuesto, el siguiente criterio jurisprudencial:

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, FACULTADES DE LAS. LÍMITE.

(Se transcribe)

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 844/87. Refacciones y Maquinaria Pesada, S.A. 9 de junio de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: Héctor Fernando Piñera Sánchez.

Octava Época. Instancia: TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: I, Segunda Parte-1, Enero a Junio de 1988. Página: 144.

Ahora bien, en cuanto al financiamiento que no proviene del erario público, el párrafo 11 del citado precepto legal señala expresamente las modalidades del mismo, y que comprende al financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas, otra modalidad lo es el financiamiento de simpatizantes así como el autofinanciamiento y por último el financiamiento por rendimientos financieros; destacando sobre estas modalidades la primera de ellas, y que dentro de las que se encuentra conformado por las cuotas personales que realizan los candidatos que aportan exclusivamente para sus campañas; pero lo que destaca entre todas, al igual que en el párrafo que antecede es que no establece obligación alguna, por parte de los militantes a participar en elecciones internas, es decir, precandidatos para su campaña.

En el mismo orden de ideas el artículo 49-A, dispone la presentación, por parte de los partidos políticos y agrupaciones, ante la comisión del instituto los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo o aplicación, a lo que nos lleva a definir, que los ingresos que se pretenden regular en el Reglamento en su artículo 16-A, aprobado en el acuerdo ahora impugnado, no se encuentran en ninguna de las modalidades comprendidas y que se señalaron en líneas anteriores, pues como se desprende del precepto que ahora se señala, expresa que los partidos políticos presentarán los informes de origen y monto de los ingresos, pero se concreta también a señalar, que por cualquiera de las modalidades de financiamiento, que anteriormente señaló que existen la ley de la materia.

Además, el multicitado artículo especifica “los informes de origen y monto de los ingresos”, esto es, que se refiere a los ingresos al partido político, recepción de dinero, por lo que al hacer la comparación, de lo que pretende hacer el artículo 16-A del Reglamento ahora impugnado, es que los partidos reporten el origen y monto de los ingresos, que, por concepto de los procesos internos para la selección de candidatos para las elecciones constitucionales, y dirigentes, en los gastos, motivos de sus precampañas, es decir, las pretende regular cuando claramente no lo hace la legislación de la materia; además, por si fuera poco esos no son supuestos “ingresos”, porque son gastos que devengan los mismos precandidatos. Por otra parte, en el transcurso de los procesos internos, los simpatizantes del mismo precandidato, en partes pequeñas y que por lo regular son en especie, su valor se encuentra ya en cosas listas para usarse en la multicitada precampaña. Así, no le podemos llamar ingresos al partido, porque sería imposible su cuantificación por ser en partes pequeñas, peor aún que el Reglamento en cita, establece que debe cuantificarse desde el inicio del proceso interno, para efecto de realizarse la apertura de cuentas bancarias y el manejo de determinada forma.

También debe de destacarse, que en la modalidad que se señaló en líneas anteriores del financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, dichos militantes sólo están obligados a aportar las referidas cuotas, mas no están obligados a hacer una aportación al partido político, en cuanto hace, al momento de que dicho militante quiera hacer valer su derecho que le da los estatutos que rigen al Partido Revolucionario Institucional, en concreto el artículo 58 fracción II, que es el de acceder a puestos de elección popular, en relación con el artículo 166 fracción VI, en el que sólo le exige estar al corriente en el pago de sus cuotas al partido; resultando por demás ilógico, exigirle a los militantes que aspiren a concursar por una candidatura a cargo de elección popular, un ingreso extraordinario al partido, no contemplado en la legislación electoral, tampoco en sus estatutos, estaríamos con esto, vedando la posibilidad de acceso de estos ciudadanos al ejercicio del poder público, por tanto, los partidos políticos nacionales, estarían faltando a un fin primordial, por el cual fueron creados y que se encuentra contemplado en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como a los militantes en su calidad de ciudadanos, se les estaría coartando el derecho de poder ser votado para todos los cargos de elección popular, contemplado en el artículo 35 fracción II de la misma Carta Magna.

Ahora, en cuanto a lo precisado con antelación en lo referente a que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no contempla la regulación de las precampañas en los procesos internos en la vida de los partidos políticos, siendo de explorado derecho que la autoridad no puede hacer más allá de lo que la Ley previene o le faculta, esto es así, ya que conforme a la intención clara del legislador, concretamente, en la exposición de motivos presentados por la Cámara de origen en el mes de julio de 1996, no se desprende una intención clara de regularlas, pues si así lo hubiera querido hacer lo hubiera establecido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues en dicha exposición de motivos se señala:

“... La iniciativa mantiene el rubro de financiamiento por concepto de tareas específicas de los partidos, previsto actualmente en la legislación secundaria y establece que se reintegrará a los mismos un porcentaje de los gastos anuales que eroguen por concepto de actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política y las tareas editoriales, con lo que reconoce la necesidad de fortalecer y promover esta importante vertiente del quehacer partidista.

Para apoyar los gastos que se realizan en las campañas políticas durante los procesos electorales, se prevé un rubro de financiamiento público específico para tal efecto. Por un monto similar al que cada partido recibirá por concepto de actividades ordinarias durante el año cuando se celebren las elecciones.

Para finalizar este apartado, la iniciativa propone establecer las bases constitucionales del sistema para el control y la vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, con objeto de dar fundamento al marco legal secundario que habría de contener dicho sistema, además de puntualizar los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos en las campañas electorales, los montos máximos que podrán tener las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y las correspondientes sanciones ante el eventual incumplimiento de las reglas del financiamiento.

Con lo anterior se pretende sentar las bases para una sana política de fiscalización y control de las finanzas de los partidos, que responda al interés de la sociedad por brindar una máxima transparencia a la obtención y utilización de recursos por parte de dichas organizaciones. Esta política promoverá asimismo una mayor confianza de los mexicanos en sus organizaciones partidistas, contribuyendo así a impulsar la participación ciudadana en la vida democrática del país...”

Como claramente, se desprende que no se menciona el rubro atinente a la regulación de los procesos internos de los partidos políticos, ni por cuanto a la contemplación de financiamiento del mismo, ni para lo referente al control y la vigilancia del origen y uso de los recursos, además, manifiestan que la reforma del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se realiza con el objeto de dar fundamento al marco legal secundario que habría de contener dicho sistema, es decir, que dicha reforma sentó las bases, para las modificaciones llevadas a cabo al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del 22 de septiembre de 1996.

Lo anterior encuentra sustento en el principio general de derecho de certeza jurídica, consagrados por los artículos 14 y 16 constitucional, aplicado inminente a la materia administrativa que nos ocupa, que reza que todo aquello que no se encuentra específicamente regulado por la ley de la materia, no está necesariamente permitido por la misma. A mayor abundamiento, para la debida y legal aplicación de la norma jurídica se deberá estar a lo expresa y literalmente citado por la ley y su sana interpretación jurídica, y no a la interpretación por uso o mayoría de razón como ahora lo pretende cuasi interpretar el propio Consejo General del Instituto Federal Electoral, aduciendo argumentos por semejanza, analogía y mayoría de razón.

También en relación a lo anterior, y que es criterio de la Sala Superior del Tribunal Electoral, el que la comisión del instituto referida tiene las facultades para elaborar lineamientos con bases técnicas o establecer lineamientos para llevar los registros de ingresos y egresos y de documentación comprobatoria, sin que fuera de estas atribuciones posea alguna otra que le permita establecer normas generales que tengan el efecto de constituirse en presupuestos normativos de la conducta típica, criterio de tesis relevante que me permito señalar:

COMISIÓN DE FISCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LOS PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS. FACULTADES PARA ESTABLECER NORMAS GENERALES EN MATERIA DE INGRESOS Y EGRESOS DE LOS PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS.

(Se transcribe)

Recurso de apelación. SUP-RAP-013/98. Partido Revolucionario Institucional. 24 de septiembre de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.

Aunado a esto, se desprende que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Instituto, sobrepasa los límites de sus atribuciones señaladas en la ley de la materia. Como sabemos, dentro del derecho procesal electoral, los principios como categorías jurídicas constituyen elementos ad litem que como resultados de la actividad se han decantado de tal manera que facilitan hacer abstracciones respecto a sus propiedades y relaciones, entre los que encontramos el principio de legalidad que es aquel que establece que las autoridades no tienen más facultades que las que las leyes les otorgan, y que sus actos sólo son válidos cuando se funda en una norma legal y se ejecutan de acuerdo con lo que ella prescribe.

QUINTO. Causa agravio al Partido Revolucionario Institucional que represento, el considerando número I punto 17, así como el punto resolutivo primero del acuerdo que ahora se impugna, en relación con el artículo 12.8 y 12.9 en su totalidad del Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, pues en cuanto a la parte del considerando establece entre otras cosas que:

“...se precisa que en las hojas membreteadas (sic) que deberán anexarse a cada factura, debe incluirse una relación de cada uno de los promocionales que ampara la factura junto con el valor unitario de todos y cada uno de ellos, independientemente que éstos sean o no resultado de bonificaciones. Asimismo se dispone que el importe y el número total de las (sic) promocionales detallados en las hojas membreteadas (sic) debe coincidir con el valor y número de promocionales que ampara la factura respectiva, incluyendo los promocionales resultado de bonificaciones. Dichas precisiones obedecen a dos objetivos. En primer lugar, la información relativa al valor unitario de cada uno de los promocionales de cada partido político... En segundo lugar, la obligación de detallar todos y cada uno de los promocionales obtenidos por cada partido político permitirá a esta autoridad electoral cotejar con mayor precisión la información obtenida como resultado del monitoreo de medios con la información reportada por cada partido político... Finalmente, dentro de esta misma lógica se propone reformar el artículo 12.9 que regula la manera en que los partidos deberán reportar a la autoridad electoral los promocionales transmitidos en radio y televisión durante el periodo de campaña que no hayan sido pagados por el partido al momento de la presentación de sus informes. Al efecto, se agrega la obligación de presentar la orden de servicio expedida por el proveedor o alguna otra documentación que ampare dichos pasivos, en la cual deberá especificarse el importe del servicio prestado, y se precisa que el precio unitario de cada uno de los promocionales deberá especificarse en los informes correspondientes... los promocionales que resulten de las bonificaciones recibidas por el partido por la compra de otros promocionales no implican donación alguna, con la precisión de que esto es así siempre y cuando el valor unitario de los promocionales recibidos por dicho concepto no sea al menos al mínimo de las tarifas que fije la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de conformidad con los artículos 9, fracción IV, y 53 de la Ley Federal de Radio y Televisión. Lo anterior se establece en consonancia con lo dispuesto en el artículo 49, párrafo 2, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en el sentido de que las empresas mexicanas de carácter mercantil no podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por si o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia...”.

Es del todo ilógico, que la autoridad electoral, ahora responsable, pretenda tomar medidas innecesarias en cuanto a los precios de los promocionales, transmitidos en radio y televisión, pues si es precisamente la misma, la encargada de tal función, pues se desprende que debe estar en todo lo concerniente a las prerrogativas y acceso a la radio y televisión, ya que en primero de cuentas se desprende del artículo 43 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que estará a cargo la difusión de los programas de radio y televisión de los partidos políticos, así como el trámite de las aperturas de los tiempos correspondientes, de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y de la Comisión de Radiodifusión del Instituto Federal Electoral, en la que esta última será presidida por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, por lo que en relación con el artículo 95, esta última, tiene entre sus atribuciones la de apoyar las gestiones de los partidos políticos y las agrupaciones políticas para hacer efectivas las prerrogativas que tienen conferidas en materia fiscal, así como, realizar las actividades para que los partidos políticos ejerzan sus prerrogativas y puedan acceder a la contratación de tiempos en radio y televisión en los términos de la ley de la materia.

En tanto, si el objetivo de la disposición que ahora se impugna, es la de evitar que el valor unitario de los promocionales recibidos, no sea al menos al mínimo de las tarifas que fije la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de conformidad con los artículos 9, fracción IV, y 53 de la Ley Federal de Radio y Televisión, es facultad de la ahora responsable el de vigilar que las empresas cumplan con las disposiciones mencionadas, a través de las comisiones correspondientes, es decir, el Consejo General como máximo órgano del Instituto Federal Electoral, de entre sus atribuciones señaladas en el artículo 82 incisos b), e i), se encuentra la de la vigilancia señalada, por lo tanto, causa agravio al partido político que represento la interpretación que realiza el Consejo General a dichas disposiciones, en el sentido, de que si en determinado momento alguna empresa televisiva, sostiene una tarifa menor al mínimo de las que fije la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por cualquier caso, tal vez por la ley de la oferta y la demanda, promociones, etc., recaerá la responsabilidad en el partido político que represento o en cualquier otro, es totalmente antijurídico y sin razón.

Es por eso, que se estima que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, omitió considerar que no corresponde a los partidos políticos efectuar dichas funciones, sino propiamente a las comisiones correspondientes de ese Instituto, tal como se previene en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en todo caso, si se llegase al extremo de considerar que existe una indebida o inequitativa distribución o contratación de los tiempos ante las empresas de radio y televisión, correspondería propiamente al Instituto Federal Electoral, pronunciarse en su oportunidad al respecto y proveer de manera fundada y motivada a investigar y establecer los mecanismos necesarios para salvaguardar los intereses democráticos y armónicos de los contendientes en una justa electoral, sin que se pueda ir más allá al condicionar a un tercero como lo son las empresas de medios de comunicación el acatar dispositivos legales que lógicamente desconocen, o en su defecto hacer nugatorio de los partidos políticos su derecho de negociar de forma alguna los servicios que quiera contratar con determinada empresa prestadora del mismo.

En conclusión, de los agravios expuesto se colige que:

El Consejo General del Instituto Federal Electoral estableció a los partidos políticos nacionales, requisitos más allá de los previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la propia norma secundaria como lo es el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, situación de la cual esta Sala Superior podrá advertir y pronunciarse acorde con los razonamientos expuestos en el cuerpo del presente instrumento.

...

III. El veintiocho de diciembre de dos mil dos, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, se recibió el oficio número SCG/1139/2002, de la misma fecha, por el cual el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral remitió el expediente número ATG-053/2002, integrado, entre otros documentos, con: A) Escrito del recurso de apelación suscrito por C. Rafael Ortiz Ruiz, en su carácter de representante suplente del Partido Revolucionario Institucional; B) Acuerdo de recepción del citado recurso; C) Cédula de publicitación de dicho medio de impugnación; D) Razón de retiro de los estrados de la referida cédula; E) Copia certificada del Acuerdo CG224/2002, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, y F) Informe circunstanciado de ley. 

IV. El treinta de diciembre de dos mil dos, el Magistrado Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, acordó que se turnara el presente expediente SUP-RAP-055/2002 al Magistrado Electoral José de Jesús Orozco Henríquez, para los efectos a que se refiere el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Dicho acuerdo fue cumplimentado mediante oficio TEPJF-SGA-2478/2002, de la misma fecha, emitido por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior.

V. El veintinueve de enero de dos mil tres, el Magistrado Electoral encargado de la sustanciación y elaboración del proyecto de sentencia del citado expediente, acordó: A) Tener por recibido el expediente SUP-RAP-055/2002, radicándolo en la ponencia para su sustanciación y resolución; B) Reconocer la personería de Rafael Ortiz Ruiz, en su carácter de representante suplente del Partido Revolucionario Institucional, y tener por señalado como domicilio para oír y recibir notificaciones el que señala en su escrito, así como por autorizados para recibirlas a las personas que indica en su escrito inicial de interposición del recurso de apelación; C) Tener por satisfechos, para el trámite y sustanciación del presente medio de impugnación, los requisitos previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, en consecuencia, admitir a trámite el recurso de apelación hecho valer, y D) En virtud de no que no existía algún trámite pendiente de realizar, declarar cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en lo establecido en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 44, párrafo 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto en contra de un acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el cual se aprobó el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes.

SEGUNDO. En virtud de que no existe causa de improcedencia hecha valer por la autoridad responsable, ni esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de oficio, advierte que se actualice alguna, debe realizarse el estudio de fondo en el presente medio de impugnación.

El análisis del escrito del recurso de apelación evidencia que el partido político actor expresa agravios en cinco apartados, cada uno de ellos relacionado con diferentes reformas y adiciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, aprobadas por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos.

En virtud de lo anterior, por razón de método y en cabal acatamiento de los principios de exhaustividad y congruencia, el estudio del agravio identificado como primero se realiza en el apartado I de este considerando, en tanto que los restantes agravios se abordan en cada uno de los apartados subsecuentes.

I. Es substancialmente fundado el agravio mediante el cual el actor alega que el artículo 1.2, párrafo segundo, del reglamento impugnado, que establece que los partidos políticos deben autorizar al Instituto Federal Electoral la obtención de cualquier información relacionada con sus instrumentos y operaciones bancarias en las distintas instituciones crediticias, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, resulta violatorio del principio constitucional de legalidad, porque pretende que tales institutos políticos renuncien a un derecho (secreto bancario), que les otorga la Ley de Instituciones de Crédito, sin fundamento ni motivación, como lo exige el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La anotada conclusión deriva de las siguientes consideraciones jurídicas.

El artículo 41, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reserva a la legislación secundaria la regulación de los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, así como las sanciones que, en su caso, deberán imponerse por el incumplimiento de tales disposiciones, sin que se contemple la posibilidad específica de reducir de algún modo el goce de los derechos constitucionales fundamentales ni de restringir o mermar las garantías individuales.

Este enunciado hace patente que los procedimientos de fiscalización y control de las finanzas de los partidos encuentran sustento en las bases dadas por la Ley Fundamental, lo que dota de la calidad de ley reglamentaria a la normatividad que constituye el marco legal secundario tendente a vigilar la obtención y utilización de los recursos de dichos institutos políticos, y que dicha ley no está en condiciones de restringir las garantías individuales.

Las bases generales y principales características del sistema de control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos, se encuentran previstas en los artículos 49 apartado 6, 49-A y 49-B del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo contenido se precisa enseguida, en lo que corresponde al tema que se analiza.

Los artículos 49 apartado 6, y 49-B apartado 2, señalan que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas es el órgano encargado de recibir, revisar y dictaminar los informes que los partidos presenten sobre el origen, monto y destino de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, entre cuyas atribuciones, en relación con dichos institutos políticos, están las siguientes:

1. Ordenar, según los acuerdos del Consejo General, la práctica de auditorías directamente o a través de terceros, respecto de sus finanzas.

2. Determinar visitas de verificación, con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.

3. Informar al Consejo General de las irregularidades en que hubiesen incurrido, derivadas del manejo de sus recursos, o en su caso, el incumplimiento a su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, de ser procedente, acerca de las sanciones que a su juicio procedan.

4. Analizar, previamente a que se rinda el dictamen correspondiente, las quejas sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento, que le hayan sido turnadas por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral.

Por su parte, el artículo 49-A, apartado 2, regula el procedimiento para la revisión de los informes anuales y de campaña, el cual tiene las siguientes notas distintivas:

a) La Comisión tendrá, en todo momento, la facultad de solicitar a los partidos políticos la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes.

b) Si durante la revisión de los informes, la Comisión advierte la existencia de errores u omisiones técnicas, notificará al partido político que hubiere incurrido en ellos, para que presente las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes.

c) La Comisión elaborará un dictamen consolidado, que deberá presentar al Consejo General del Instituto Federal Electoral, que deberá contener, por lo menos, el resultado y las conclusiones de la revisión; la mención de los errores o irregularidades en caso de haber sido encontrados, así como el señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos, después de haberse notificado con ese fin.

Como puede verse, la normatividad que regula las facultades del Instituto Federal Electoral, en materia de control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos, tiene como finalidad, prima facie, la de corroborar la veracidad de los datos contenidos en los informes que rinden ante dicho Instituto.

Ahora bien, de conformidad con lo previsto por los artículos 73 y 82, apartado 1, inciso z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto Federal Electoral; y entre sus atribuciones se encuentra la relativa a dictar los acuerdos indispensables para hacer efectivas las que le asisten (facultad reglamentaria).

Al respecto, Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, en su Curso de Derecho Administrativo, Décima Edición, Editorial Civitas, Madrid, 2000, página 177, refieren que se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración.

Los Tribunales del Poder Judicial de la Federación han considerado que la facultad reglamentaria consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes que impera en nuestro país, en la expedición de disposiciones generales abstractas e impersonales que tienen como objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalles sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse al alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación.

El sistema jurídico mexicano confía esa facultad reglamentaria a entes de distinta clase y jerarquía, entre los que figuran el Presidente de la República, los gobernadores de los Estados, Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Consejo de la Judicatura Federal, las Legislaturas de los Estados, el Pleno del Tribunal Superior de los Estados, los Ayuntamientos, diversas autoridades pertenecientes a la esfera administrativa, como es el Instituto Federal Electoral, etcétera.

De lo anterior se obtiene que el reglamento:

a) Es un acto unilateral emitido por autoridad administrativa.

b) Crea normas jurídicas generales.

c) Debe tener permanencia y vigencia generales.

d) Es de rango inferior a la ley y está subordinado a ésta.

e) Aunque es un acto unilateral, vincula a la autoridad emitente.

En cuanto a los límites de la facultad reglamentaria se agrupan en dos categorías. Por una parte, los llamados límites sustanciales, es decir, los límites que afectan al contenido mismo de la norma reglamentaria; por otra, los límites formales, relativos al aspecto externo del reglamento.

Dentro de la primera categoría se encuentra la limitación referida a que los reglamentos deben realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones de la autoridad que lo emite, esto es, la norma reglamentaria actúa por facultades explícitas o implícitas que se precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad.

En otro aspecto, el objeto de las normas reglamentarias radica en instrumentar algunos elementos existentes en la disposición reglada, con acopio de aquellos que son adecuados para facilitar u optimizar el ejercicio de ciertas atribuciones legales; empero, en modo alguno permite establecer mayores condiciones, requisitos o excepciones, distintas de las previstas por la ley, y mucho menos, la posible limitación o restricción de los derechos fundamentales de los gobernados.

En el caso concreto, el artículo 1.2 párrafo segundo, del reglamento impugnado establece que los partidos políticos deben autorizar al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones, en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios del sistema financiero nacional, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con copia para el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas.

La interpretación gramatical del precepto en estudio conduce a establecer que la norma compele unilateralmente a los partidos políticos, independientemente de que éstos tengan voluntad o no de hacerlo, a la elaboración y suscripción de un documento a través del cual se autoriza al Instituto Federal Electoral, para obtener cualquier información respecto de sus operaciones financieras.

Así pues, en los términos en que se encuentra redactada la norma, ésta constituye un imperativo que obliga a los partidos políticos a otorgar forzosamente su consentimiento, a fin de actualizar de antemano y fuera de cualquier situación concreta, una hipótesis prevista en la legislación bancaria para la obtención de esa información, como es la voluntad del cuenta-habiente, sin embargo, por su propia naturaleza, el consentimiento debe ser libre y espontáneo, y no estar sujeto a una situación que vicie la voluntad, incluso la generalidad de los actos que se generan como producto de violencia, dolo, error o cualquier vicio de la voluntad, son susceptibles de ser anulados.

El artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito establece, como regla general, que ese tipo de instituciones, en ningún caso podrán dar noticias o información de las operaciones que realicen, los depósitos, servicios o cualquier tipo de operaciones, sino al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tengan otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operación o servicio, salvo cuando las pidieren, la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado y las autoridades hacendarias federales, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria, para fines fiscales.

Como puede verse, la Ley de Instituciones de Crédito establece el secreto como regla general, pero a su vez, prevé la permisión de que los cuenta-habientes autoricen a determinadas personas para la obtención de la información, y la posibilidad de que ciertas autoridades puedan acceder a la información, por la naturaleza de sus funciones, cuando esto sea necesario.

Las salvedades referidas a autoridades requieren el respeto a la garantía de legalidad que debe satisfacer todo acto de molestia, en términos del artículo 16 constitucional, esto es, que además de ubicarse en el supuesto de la salvedad correspondiente, deben fundar y motivar, en cada caso específico, la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la solicitud de que se trate, a través de un mandamiento escrito, lo que no sería necesario si existe la autorización previa del propio cuenta-habiente para tener acceso a la información, pues en tal caso, ya no requiere cumplir con ningún otro requisito.

Por tanto, como en el segundo párrafo del artículo impugnado se está imponiendo una obligación a los partidos políticos que no se encuentra apoyada en disposición legal alguna, de ello se sigue que, fue emitido en exceso de la facultad reglamentaria que corresponde al Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Aunado a lo anterior, esta Sala Superior estima que la norma reglamentaria en cuestión, de cualquier manera resulta innecesaria, toda vez que, el Instituto Federal Electoral cuenta con las facultades suficientes para solicitar directamente a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información que considere pertinente para llevar a cabo sus funciones de control, vigilancia, auditoría, verificación, y en su caso, la aplicación de sanciones relacionadas con el origen y uso de los recursos de los partidos políticos nacionales.

En efecto, si se acude a lo previsto legalmente, se estará en aptitud de dilucidar cuál es el contenido de la competencia del Instituto Federal Electoral y las atribuciones de sus respectivos órganos. Así, en los artículos 73; 82, párrafo 1, incisos h), i), m), w) y z), y 270 de dicho ordenamiento jurídico, se dispone que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad y objetividad, entre otros, guíen las actividades del instituto, así como el que ese mismo órgano tiene como atribuciones vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales, entre otros, se desarrollen con apego a lo previsto en ese código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; determinar los topes máximos de gastos de campaña que puedan erogar los partidos políticos en las elecciones federales; vigilar que, en lo relativo a las prerrogativas de los partidos, entre otros aspectos, se actúe con apego a dicho código, así como a lo dispuesto en el reglamento que al efecto expida el propio Consejo General; conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, así como dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas dichas atribuciones.

Por lo que atañe a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, en los artículos 49, párrafo 6; 49-A, párrafos 1 y 2, incisos a) al c) y e), así como 49-B del Código Federal de Procedimientos Electorales, básicamente, se determinan sus atribuciones. De esa manera, se constituye para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda, así como para la vigilancia del manejo de sus recursos; igualmente, se establece que, con relación a los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, a dicha comisión le corresponde:

a) En todo momento, la facultad de solicitar a los órganos responsables del financiamiento, la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes;

b) Si durante la revisión de los informes la Comisión advierte la existencia de errores u omisiones técnicas, la de notificar que se ha incurrido en ellos, para que se presenten las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes;

c) Elaborar un dictamen consolidado y un proyecto de resolución que deberá presentarlos al Consejo General;

d) Elaborar lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que se reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación;

e) Establecer lineamientos para que se lleve el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos;

f) Vigilar que los recursos que sobre el financiamiento se ejerzan, se apliquen estricta e invariablemente para las actividades señaladas en la ley;

g) Solicitar la rendición de informe detallado de ingresos e egresos, cuando lo considere conveniente;

h) Revisar los informes sobre el origen y destino de los recursos anuales y de campaña, según corresponda;

i) Ordenar la práctica de auditorías directamente o a través de terceros a las finanzas de los partidos políticos o las agrupaciones políticas;

j) Ordenar visitas de verificación con el fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones y la veracidad de sus informes;

k) Presentar al Consejo General los dictámenes que formule respecto de las auditorías y verificaciones practicadas;

l) Informar al Consejo General de las irregularidades en que se hubiera incurrido y deriven del manejo de los recursos de los partidos políticos y las agrupaciones políticas, el incumplimiento a su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, las sanciones que a su juicio procedan, y

m) Proporcionar a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas la orientación y asesoría necesarias para el cumplimiento de las obligaciones relativas.

En lo que respecta a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y su titular, en los artículos 49-B, párrafo 1, y 93, párrafo 1, incisos d) y l), del ordenamiento federal de referencia, se prevé que a la primera le compete apoyar y servir de soporte a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, y ministrar a los partidos políticos nacionales y a las agrupaciones políticas el financiamiento público a que tienen derecho conforme con lo señalado en el código electoral federal, mientras que a su titular actuar como secretario técnico de dicha comisión.

Con lo señalado se pone de manifiesto que el Instituto Federal Electoral, cuando a través de sus órganos legalmente competentes realiza el control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos, esto es, procede a su fiscalización, e instruye y resuelve los procedimientos establecidos para tal efecto, lo hace en su calidad de autoridad hacendaria con fines fiscales.

Esta situación implica el reconocimiento de una facultad plena en favor de dichos órganos, en la medida de que desde la misma Constitución Federal se establece que las atribuciones que le son encomendadas a los órganos del Instituto Federal Electoral, ocurre en forma íntegra y directa; es decir, de manera plena.

Por otra parte, también se deriva de lo expuesto que, con motivo de disposición reglamentaria bajo análisis, no se constituye una situación jurídica diversa para los partidos políticos a la que era consecuencia de su calidad de sujetos de fiscalización en cuanto al origen y uso de sus recursos económicos. En efecto, cuando la ley confiere al Instituto Federal Electoral atribuciones eminentemente hacendarias para fines fiscales, es el caso que a los partidos políticos, frente a los órganos respectivos del Instituto Federal Electoral, no se les beneficia con el secreto bancario por el cual se impone a las instituciones de crédito la obligación de guardar reserva o sigilo sobre la información que derive de los depósitos, servicio o de cualquier tipo de operaciones que realicen, en términos de lo previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones y Crédito, ya que al ser el Instituto Federal Electoral una autoridad hacendaria federal para fines fiscales, no opera la restricción que tienen las instituciones de crédito para dar noticias o información de los depósitos, servicios o cualquier tipo de operación sólo al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tengan otorgado poder para disponer de la cuenta o intervenir en la operación o servicio.

Es decir, el Instituto Federal Electoral, en la medida que ejerza funciones de control y vigilancia en relación con el uso y manejo de todos los recursos de los partidos y agrupaciones políticas, así como de investigación y aplicación de las sanciones respectivas, tiene el carácter de autoridad hacendaria para fines fiscales y, en tal virtud, se ubica en uno de los supuestos de salvedad sobre el sigilo de la información derivada de operaciones bancarias a que se refiere el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, por lo que para la obtención de la información de las operaciones bancarias de los partidos políticos basta con que el requerimiento, en el caso específico, se encuentre debidamente fundado y motivado, se precise con claridad lo que se pide y la finalidad perseguida; consecuentemente, se considera innecesario que cuente con la autorización por escrito de los partidos políticos para acceder a esa información, pues sería un instrumento accesorio inocuo.

En las sentencias emitidas por esta Sala Superior, el siete de mayo de dos mil dos, al resolver los recursos de apelación registrados con las claves SUP-RAP-050/2001 y SUP-RAP-054/2001, interpuestos por los partidos Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática, respectivamente, se interpretaron las disposiciones constitucionales y legales conducentes para determinar si los secretos bancario, fiscal y fiduciario son oponibles o no a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral, en ejercicio de sus funciones de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas, donde la conclusión fue en el sentido de que no operan dichos secretos en tales supuestos.

En las sentencias mencionadas, este Tribunal sostuvo que el Instituto Federal Electoral, en la medida que ejerza funciones de control, vigilancia, investigación y aplicación de sanciones, en relación con el uso y manejo de los recursos públicos que manejan los partidos políticos para cumplir sus finalidades, se encuentra incluido en los conceptos abiertos de “autoridades hacendarias federales“ para “fines fiscales”, y por tanto, en la salvedad que sobre el sigilo de la información derivada de las operaciones bancarias establece el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, en atención a la amplitud gramatical de dichos conceptos, en la que no sólo se abarca a las autoridades que formalmente tengan el calificativo de hacendarias en su denominación, sino a todas aquellas que materialmente realicen funciones atinentes a la hacienda pública federal, como la administración, distribución, control y vigilancia sobre el ejercicio de recursos públicos, y a la calidad de fiscales, cuya concepción debe entenderse referida a todas las funciones relativas a la recaudación de contribuciones, a su destino, a la vigilancia e investigación sobre el uso de tales recursos, a la comprobación de irregularidades en el manejo de los mismos, así como a la aplicación de las sanciones administrativas que corresponda por las infracciones fiscales advertidas.

Lo anterior, se ve fortalecido, si se tiene en cuenta que la finalidad que se persigue con la salvedad en comento, consiste en allanar el camino para lograr el óptimo desempeño de las funciones de las autoridades a las que en forma abierta hace referencia la norma, y de esta manera, facilitar al máximo todas las labores necesarias, para que: 1. Los recursos que le corresponden al Estado para el desempeño de su función pública, puedan ser recabados en su integridad, 2. El uso de tales recursos se destine adecuadamente a los propósitos que fijen las leyes correspondientes, 3. Todos los actos encaminados a la custodia y cuidado de esos recursos se cumplan cabal y adecuadamente, por todas las autoridades y funcionarios que intervienen en dichas actividades, 4. Se investigue, de la mejor manera, la verdad objetiva sobre las posibles conductas ilícitas que atenten contra los valores y funciones mencionados, y 5. Se impongan las sanciones administrativas establecidas en la ley para ese efecto, y de este modo se coadyuve con la administración de justicia que se imparte en el ámbito jurisdiccional, a través de los procedimientos administrativos sancionadores establecidos en las leyes electorales, tratándose de los recursos que destina la Federación, por disposición de las leyes, al financiamiento de los partidos políticos.

Cualquier interpretación de la norma que excluyera al Instituto Federal Electoral de la susodicha salvedad, cuando ejerciera las mencionadas funciones fiscalizadoras, atentaría contra la finalidad perseguida con la norma, al impedir que sin justificación se cumpla con la fiscalización de los recursos utilizados por los partidos políticos o agrupaciones políticas, pues donde la ley no distingue no se permite que el operador de la norma distinga. Esta interpretación se refuerza con vista al sistema normativo bancario, con el hecho de que este órgano jurisdiccional no encuentra ningún otro enunciado en la Ley de Instituciones de Crédito ni en otros ordenamientos, de los que se pudieran desprender elementos para pensar que unos órganos gubernativos que reúnan la calidad de autoridades hacendarias y que en ejercicio de su función persiguieran fines fiscales, deban quedar, a pesar de eso, fuera de la salvedad anotada, así como con la conformidad con que invariablemente se ha interpretado la ley en su evolución, tanto en la emisión de nuevas leyes, como en la llamada interpretación para efectos administrativos, que sólo se invocan para mayor ilustración.

Las anteriores consideraciones que sustentaron ambos fallos, sirvieron de base para la formulación de las tesis aprobadas por este órgano jurisdiccional, en sesión privada de cuatro de noviembre de dos mil dos, por unanimidad de votos, y que a continuación se transcriben:

“SECRETO BANCARIO. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL PUEDE REQUERIR INFORMACIÓN CONFIDENCIAL CUANDO LA INVESTIGACIÓN SE RELACIONE CON RECURSOS PRIVADOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. La facultad del Instituto Federal Electoral para solicitar información protegida por el secreto bancario, también se actualiza cuando la investigación que lleva a cabo se relaciona aparentemente con recursos privados otorgados a los partidos políticos. Para arribar a la anterior conclusión, se toma en cuenta que la forma de organización, contabilidad y administración de los partidos políticos, permite determinar que la fiscalización de los ingresos y egresos de los fondos públicos no se puede llevar a cabo de manera veraz, objetiva y con eficacia, sino mediante el acceso a la información de la totalidad de los recursos financieros, toda vez que la normatividad electoral no exige que los partidos políticos lleven contabilidades separadas de los recursos públicos, respecto de los que perciben de otras fuentes, de modo que sólo mediante el conocimiento del origen, manejo, custodia y destino de todas las especies con las que se forma su patrimonio, en cuanto se justifique y sea necesario, la autoridad fiscalizadora electoral puede estar en condiciones reales de conocer cuál fue el uso y manejo que en el período fiscalizado se dio a los recursos públicos que hayan recibido los partidos políticos, de determinar la posible comisión de infracciones a las normas electorales y, en su caso, de imponer las sanciones que correspondan; lo que se evidencia si se tiene en cuenta que el dinero es un bien que por su propia naturaleza no se emplea, administra o controla, ordinariamente, mediante la individualización de los billetes o monedas que lo representan, sino exclusivamente mediante la suma abstracta de los valores que incorporan su contenido, y al utilizarse normalmente no se precisa la fuente que los originó, por lo que resulta casi imposible determinar qué dinero corresponde a cada tipo de aportación (pública o privada), pues al ingresar al partido se convierte en una unidad.

Sala Superior. S3EL 164/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldoado.

Recurso de apelación. SUP-RAP-054/2001. Partido de la Revolución Democrática. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo. Secretario: Adán Armenta Gómez.

SECRETO BANCARIO. ES INAPLICABLE AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN. La interpretación gramatical, sistemática y funcional del artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito hace patente que el Instituto Federal Electoral, en el ejercicio de las funciones de fiscalización de los recursos públicos que se otorgan a los partidos políticos para cumplir sus finalidades, se encuentra incluido en los conceptos abiertos de autoridades hacendarias federales y para fines fiscales, y por tanto, en la salvedad que sobre el secreto bancario establece el precepto interpretado. Así, si se toma en cuenta que los conceptos citados no se limitan a autoridades que formalmente tengan el calificativo de hacendarias en su denominación, sino a todas aquellas que materialmente realicen funciones atinentes a la hacienda pública federal, que comprende la administración, distribución, control y vigilancia sobre el ejercicio de recursos públicos, la calidad de fiscales se entiende referida a todas las funciones relativas a la recaudación de contribuciones y su destino, a la vigilancia e investigación sobre su uso y comprobación de irregularidades, así como a la aplicación de las sanciones administrativas que correspondan. Ahora bien, el artículo 41, fracciones II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 49, apartado 6; 49-A, 49-B, 72, 82, 269, 270, 271 y 272, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ponen de manifiesto que el Instituto Federal Electoral, al llevar a cabo el control o fiscalización de los recursos que reciben los partidos políticos, cumple con una finalidad eminentemente fiscal, al vigilar, comprobar e investigar todo lo relativo al manejo de esos recursos, así como al instaurar el procedimiento administrativo sancionador respectivo; razón por la que, cuando desempeña tales funciones, realiza actuaciones de una autoridad de carácter hacendario, en la consecución de fines fiscales, por lo cual se encuentra en el supuesto de excepción al secreto bancario, y consecuentemente tiene facultades para solicitar de las instituciones de crédito, a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información relativa a las operaciones bancarias que resulte razonablemente necesaria para el cumplimiento de la finalidad que la función de fiscalización de los recursos de los partidos políticos le confiere. Lo anterior se fortalece si se tiene en cuenta que la finalidad perseguida por la salvedad en comento consiste en allanar el camino para lograr el óptimo desempeño de las autoridades que desarrollan la función fiscalizadora, así como porque la interpretación adoptada es conforme con la evolución histórica del secreto bancario en la legislación, y con la forma en que invariablemente se ha interpretado la ley, tanto en la emisión de nuevas leyes, como en la llamada interpretación para efectos administrativos.

Sala Superior. S3EL 165/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado.

Recurso de apelación. SUP-RAP-054/2001. Partido de la Revolución Democrática. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo. Secretario: Adán Armenta Gómez.

SECRETO FIDUCIARIO. ES INAPLICABLE AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN. La obligación de sigilo respecto de las operaciones fiduciarias establecida en el artículo 46, fracción XV, de la Ley de Instituciones de Crédito (secreto fiduciario) es inaplicable al Instituto Federal Electoral, en los casos en que realiza actividades de fiscalización de los recursos públicos otorgados a los partidos y agrupaciones políticas. Para arribar a la anotada conclusión, se toma en cuenta que el secreto fiduciario constituye una especie del secreto bancario, referida limitativamente a dichas operaciones, pues su base también es una relación de confianza, en virtud de la cual un particular da a conocer a una institución de crédito su ámbito económico o patrimonial. Además, tal obligación de reserva se encuentra regulada por la propia ley que rige a tales instituciones crediticias, inmediatamente después de prever el secreto bancario en general. Por esta razón, las normas referidas al secreto bancario le son aplicables, en lo que no se rija por disposiciones especiales, que excluyan a aquéllas.

Sala Superior. S3EL 166/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado.

Recurso de apelación. SUP-RAP-054/2001. Partido de la Revolución Democrática. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo. Secretario: Adán Armenta Gómez.

SECRETO FISCAL. ES INAPLICABLE AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN. El Instituto Federal Electoral, como autoridad encargada de administrar y controlar recursos públicos, se encuentra comprendido en las salvedades al denominado secreto fiscal, establecido en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación. En efecto, las funciones fiscales a que alude el artículo citado comprenden tanto la recaudación de contribuciones, como la administración, distribución, aplicación, vigilancia y control de los recursos recaudados, por lo que la palabra administración y la locución defensa de intereses fiscales federales, utilizadas en el precepto en cita para establecer las salvedades al secreto fiscal, comprenden todas las actividades anteriores. En consecuencia, si el Instituto Federal Electoral cuenta entre sus funciones con la de administrar y controlar los recursos federales otorgados a los partidos y organizaciones políticas, esta circunstancia determina que el referido instituto realiza actividades comprendidas dentro de la salvedad apuntada, por lo cual el secreto fiscal no le resulta aplicable en la medida que ejerza tal función.

Sala Superior. S3EL 167/2002

Recurso de apelación. SUP-RAP-050/2001. Partido Revolucionario Institucional. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado.

Recurso de apelación. SUP-RAP-054/2001. Partido de la Revolución Democrática. 7 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo. Secretario: Adán Armenta Gómez”.

Cabe señalar que los anteriores criterios, al resolverse en esta misma fecha el recurso de apelación SUP-RAP-046/2002, conformaron jurisprudencia.

En consecuencia, conforme con lo explicado, las autoridades correspondientes no pueden, jurídicamente, oponer los secretos bancario, fiduciario y fiscal en aquellos casos en los que el Instituto Federal Electoral solicite determinada información en ejercicio de sus funciones de fiscalización, siempre que los requerimientos se encuentren debidamente fundados y motivados, y se precise con claridad lo que se pide y la finalidad perseguida, así como las formalidades específicas establecidas en la ley.

Como consecuencia de lo anterior, si el Instituto Federal Electoral cuenta con las atribuciones suficientes para obtener la información bancaria, fiduciaria y fiscal que requiera para el ejercicio de sus funciones de fiscalización, la que además resulta apta e idónea para que la realice de la mejor manera posible, es inconcuso que exigir a los partidos políticos, mediante una regla de carácter general, que se coloquen en otro de los supuestos de salvedad, relativo a la autorización expresa del cuenta-habiente respecto del secreto bancario y fiduciario, resultaría un acto de molestia excesivo e innecesario.

En otras palabras, los secretos bancario y fiduciario constituyen la regla general, sin que la ley establezca distinciones respecto de alguna clase de cuenta-habientes, sean éstos personas físicas o jurídicas, ciudadanos o partidos políticos, etcétera, y la mayoría de situaciones en que no resulta aplicable el sigilo en la información que derive de los depósitos, servicios o de cualquier tipo de operaciones que realicen las instituciones de crédito implican, en principio, autorización legal para que determinadas autoridades (judiciales o hacendarias federales para fines fiscales), puedan obtener información, mediante el cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades, y en relación siempre con un caso concreto.

Cuando una de estas autoridades, en ejercicio de sus funciones, solicita datos o informes protegidos por los secretos bancario y fiduciario, se deben satisfacer determinados requisitos, como son la expresión de una especial causa o motivo, un desglose concreto y conciso del hecho o conjunto de hechos que justifiquen la solicitud de ciertos datos o informes, así como la manifestación clara del propósito o finalidad que, en cada caso concreto se persigue. Es decir, se necesita cumplir con las formalidades de todo acto de molestia, contenidas en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En cambio, cuando la salvedad deriva de la expresión espontánea y directa de la voluntad del cuenta-habiente, en el sentido de que se proporcione la información a una autoridad o a una persona distinta, basta que se cubran los requisitos, de existencia y validez del acto donde debe contar la autorización expresa, para que pueda revelarse la información de que se trate legítimamente, sin que la autoridad o persona autorizada tenga que justificar con posterioridad o simultáneamente el requerimiento, pues tal autorización se considera la justificación suficiente, al tratarse de una manifestación indubitable de la voluntad del gobernado, en ejercicio del derecho de que es titular, consistente en obtener, para sí o para otros, información referente a sus propias cuentas bancarias.

En suma, para que la autoridad hacendaria, dentro de la cual queda incluido el Instituto Federal Electoral, en ejercicio del poder de fiscalización, pueda obtener lícitamente información de operaciones bancarias, resulta indispensable que se actualice una sola de las hipótesis siguientes:

a) Que la autoridad considerada como hacendaria para fines fiscales requiera esa información, para el ejercicio de sus funciones, y el cumplimiento de las formalidades necesarias para justificar constitucionalmente el acto de molestia.

b) La autorización del titular de la cuenta u operación, y la invocación del artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito.

De modo que no existe sustento alguno para exigir los requisitos de una hipótesis cuando se actualicen los de la otra.

Ahora bien, aunque el Instituto Federal Electoral, como autoridad hacendaria para fines fiscales, goza de amplias facultades en materia de control y vigilancia del origen, monto y destino de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos, tal circunstancia no llega al extremo de que la revelación de información sea absoluta, indiscriminada y sujeta a la pura discrecionalidad de la autoridad fiscalizadora.

Así, para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores pueda proporcionar al Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, la información que le solicite, relacionada con los instrumentos y operaciones de los partidos políticos en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional debe cumplir su solicitud con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, esto es, si en la revisión de los informes de los partidos, el Instituto Federal Electoral, a través de sus órganos competentes, estima que determinada información es relevante para comprobar o corroborar los depósitos, servicios u operaciones realizados por un partido político en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, o bien, para verificar o esclarecer algunos hechos, debe de considerar si la solicitud de determinados datos, informes o documentos es idónea, es decir, estimar racionalmente si la obtención de esa información conduce o no a resultados previsiblemente objetivos y ciertos, y por tanto, que se trata de elementos que permiten el ejercicio eficaz de sus facultades de fiscalización, previstas constitucional y legalmente.

Bajo este criterio de idoneidad, habrá de ponerse especial cuidado en que el requerimiento precise de manera concisa los informes o datos que se piden, su posible vinculación con ciertos hechos y la finalidad que se persigue, pues de no ser así, se correría el riesgo de cometer un exceso o abuso, en tanto que no existan motivos racionalmente suficientes para solicitar determinada información.

La idoneidad también hace relación con la intencionalidad o actitud que se tiene al solicitar información, pues el motivo de su requerimiento habrá de ser objetivo e imparcial, privilegiando el conocimiento de la verdad objetiva por encima de prejuicios o hipótesis preconcebidas, descontando la intención de perjudicar o beneficiar a alguien.

Dicha característica, si bien pertenece al ánimo interno de quien encarna a la autoridad administrativa electoral, se refleja en la forma de solicitar la información, si lo hace, por ejemplo, omitiendo datos o pidiendo más allá de los objetivamente necesarios; así como la previsión del manejo que hará con el resultado de tales investigaciones, utilizándolo exclusivamente en lo que contribuya a su función fiscalizadora y devolviendo, en su momento, lo que estime inconducente, o bien, vedando el conocimiento a terceros, respecto de los informes o documentación de los que manifiestamente no se pueda obtener elementos para la revisión de informes o el esclarecimiento de los hechos de algún procedimiento administrativo, en concordancia, además, con lo previsto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en materia de información clasificada como reservada o confidencial.

Por lo que toca al criterio de necesidad, también llamado por la doctrina, de manera uniforme, como de intervención mínima, tiene como finalidad que, ante la diversidad de medios razonablemente aptos para la obtención de datos o informes, se elija la que afecte en menor grado o cause una molestia menor al partido político.

Llega a ser indispensable que por el criterio de proporcionalidad, el Instituto Federal Electoral pondere los valores e intereses constitucionalmente protegidos, según las circunstancias del caso concreto, conforme a los cuales dilucide si la intromisión al interior de los partidos políticos en materia bancaria, guarda una relación razonable con la fiscalización del origen, monto y destino de sus recursos, de tal suerte que si un requerimiento determinado comporta una excesiva afectación, pudiera considerarse inadmisible. Para llevar a cabo la señalada ponderación, es menester que de manera explícita se precisen los motivos por los cuales se considera relevante la información en cada caso, porque el incumplimiento de una debida motivación induce a pensar que la autoridad fiscalizadora no ha realizado, en cada caso, el necesario contrapeso de los valores o intereses que sustentan la actividad fiscalizadora y el respeto del derecho de secreto bancario de que son titulares los partidos políticos, por lo que ante la falta de una adecuada justificación, el requerimiento de información puede tacharse de inadmisible por ser desproporcionado.

Además, para que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas pueda decretar válidamente algunas medidas encaminadas a verificar ciertos datos o comprobar algunos hechos, como son el requerimiento de documentos, la práctica de auditorías a su contabilidad o visitas de verificación, se requiere que previamente haya revisado de manera minuciosa la documentación en la que se apoyan los informes presentados por tales institutos políticos, y que existan errores u omisiones técnicas, los que una vez detectados, pueden ser objeto de aclaración o rectificación, después de haberles notificado con ese fin.

Lo expuesto conduce también a la precisión de que, para la procedencia de la solicitud de información ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, respecto de los depósitos, servicios o cualquier operación realizada por los partidos políticos en las distintas instituciones de crédito del sistema financiero nacional, debe existir por lo menos algún indicio sobre posibles irregularidades, por leve que sea, en materia de control y vigilancia del origen, monto y destino de sus recursos, lo que justificaría la asunción de una medida que restringiera o limitara el derecho al secreto bancario de que son titulares todos los cuenta-habientes, sin distinción, pues de no existir algún elemento en ese sentido, se correría el riesgo de que el requerimiento que realizara la autoridad administrativa actuante fuera insustancial, abusivo y sin objeto concreto, y se convirtiera en una pesquisa general.

La anterior precisión permite considerar que la norma reglamentaria impugnada resulta innecesaria, puesto que la carta de autorización no surtiría ningún efecto diferente a los que ya se desprenden de la ley, ya que, se insiste, el Instituto Federal Electoral, como autoridad hacendaria no le es aplicable el secreto bancario, por lo cual, puede solicitar toda aquella información que le resulte necesaria para su función fiscalizadora y, por tanto, la referida autorización sería totalmente inocua.

En consecuencia, lo procedente es modificar el acuerdo aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos, mediante el cual se reformó el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, a efecto de suprimir el segundo párrafo del artículo 1.2., en el que se impone a los partidos políticos nacionales la obligación de autorizar a dicho instituto para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

II. En el segundo agravio del escrito de demanda, el Partido Revolucionario Institucional alega que la responsable transgrede, en su perjuicio, lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al imponer, en el artículo 1.6 del Reglamento impugnado, la obligación de no recibir aportaciones o donativos provenientes de militantes y simpatizantes superiores a la cantidad equivalente a 500 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, si éstos no son realizados mediante cheque a nombre del partido político, lo que, al decir del hoy actor, rebasa las propias facultades y atribuciones de cualquier instituto político, porque se condiciona a los militantes o simpatizantes el ejercicio de su libre determinación de aportar a los partidos, porque para hacerlo, según el apelante, necesariamente deben contar con una cuenta de cheques, lo que constituye una restricción, ya que en el país la mayoría de las personas no manejan ese tipo de cuentas.

En ese orden de ideas, estima el impugnante que más allá de imponerse una obligación para los partidos políticos se exigen requisitos excesivos a los ciudadanos, que restringen su capacidad y afectan su esfera jurídica, ya que se les obliga a contar con una cuenta de cheques para poder hacer contribuciones económicas a determinado partido, lo cual, según el apelante, transgrede el principio de legalidad, ya que el establecimiento de dicho requisito se constituye en molestias innecesarias para los ciudadanos, quienes ante tales circunstancias pueden abstenerse de contribuir con aportaciones económicas, lo cual es, según el recurrente, una intromisión evidente en su participación partidaria y democrática que afectaría el patrimonio financiero de los partidos.

Por ello, sostiene el hoy actor, acude en defensa de la ciudadanía, atendiendo a que los partidos políticos no sólo actúan en defensa de su esfera jurídica propia, sino que, al ser entidades de interés público, pueden deducir acciones de interés público o colectivas.

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que resulta infundado el agravio antes resumido, en razón de lo siguiente.

En efecto, según se dispone en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ley debe garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, por lo que en la propia ley se deben establecer las reglas a las que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

Asimismo, en la propia Constitución federal se prescribió que la ley debía establecer los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de los simpatizantes de los partidos políticos, así como los procedimientos para el control y vigilancias del origen y uso de todos los recursos con que cuenten.

Por su lado, según se dispone en el artículo 49, párrafos 1, incisos b) y c), 3, in fine, 4 y 11, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el régimen de financiamiento de los partidos políticos, entre otras modalidades, tiene las de financiamiento por la militancia y de simpatizantes. En este sentido y a efecto de incentivar el financiamiento de simpatizantes, se dispuso que las aportaciones en dinero que aquéllos realicen a los partidos políticos, son deducibles del Impuesto sobre la Renta, hasta en un monto del 25%. Empero, los partidos no pueden recibir aportaciones de personas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública.

El financiamiento proveniente de la militancia de los partidos políticos está conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten a las campañas electorales, debiéndose ajustar a la reglas siguientes:

1. El órgano interno responsable del financiamiento de cada partido debe expedir recibo de las cuotas o aportaciones recibidas y conservar una copia para acreditar el monto ingresado;

2. Cada partido determina libremente los montos mínimos y máximos y la periodicidad de las cuotas ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, así como las aportaciones de sus organizaciones, y

3. Los candidatos pueden aportar voluntaria y personalmente cuotas para sus campañas, las cuales tendrán el límite que fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido.

Por su parte, el financiamiento de simpatizantes se conforma por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por personas físicas o morales mexicanas (con excepción de las comprendidas en el párrafo 2 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) con residencia en el país. Además, está sujeto a las reglas siguientes:

a) Los partidos no pueden recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al 10% del total del financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos;

b) De dichas aportaciones, los partidos deben expedir recibos foliados en los que deben constar los datos de identificación del aportante, salvo que hubieren sido obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública;

c) Las aportaciones en especie deben constar en un contrato celebrado conforme con las leyes aplicables;

d) El límite anual de las aportaciones en dinero (hecho en parcialidades y en cualquier tiempo) que realice cada persona física o moral facultada para ello, es del equivalente al 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos, en el año que corresponda, y

e) Las aportaciones de bienes muebles o inmuebles deben destinarse únicamente para el cumplimiento del objeto del partido político que haya sido beneficiado con la aportación.

De lo antes indicado, para el objeto del análisis del presente agravio, cabe destacar que al reglamentarse la citada fracción II del párrafo segundo del artículo 41 constitucional, en relación con el financiamiento de los partidos políticos, el Congreso de la Unión determinó que el financiamiento privado de los partidos políticos podría tener, entre otras modalidades, el financiamiento por militancia y el financiamiento de los simpatizantes, pero en ambos supuestos los partidos políticos tienen la prohibición de recibir aportaciones de personas no identificadas (salvo las aportaciones que se recauden mediante colectas en mítines o en la vía pública); en otras palabras, siempre que los partidos políticos reciban financiamiento de sus afiliados o simpatizantes, el aportante debe estar plenamente identificado, es decir, debe tratarse de personas físicas o morales ciertas.

Por otro lado, según se prescribió en el artículo 49, párrafo 6, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, así como para la vigilancia del manejo de sus recursos, se estableció, con carácter permanente, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, a quien el legislador, en el artículo 49-B, párrafo 2, incisos a) y b), del citado código, entre otras atribuciones, confirió la de elaborar los lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que los partidos y las agrupaciones políticas reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación. Asimismo, se le otorgó la facultad de establecer los lineamientos para que los partidos y agrupaciones políticas lleven el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos.

Sentado lo anterior, cabe precisar que esencialmente la materia de impugnación, en el presente caso, consiste en determinar si el establecimiento de la mencionada obligación impuesta a los partidos políticos a no recibir aportaciones que rebasen una cantidad equivalente a los quinientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, restringe indebidamente el derecho de los partidos políticos a recibir financiamiento, o bien, el de los militantes y simpatizantes para aportar dinero.

En este sentido, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que la norma reglamentaria impugnada en manera alguna transgrede derecho partidista o de militantes y simpatizantes, puesto que no impone obligación alguna que impida el ejercicio de un derecho sustantivo (aportar dinero a los partidos políticos o recibir financiamiento por militantes o simpatizantes), sino que la disposición bajo análisis es un precepto de carácter instrumental que permite, en mayor medida, vigilar que los partidos políticos se abstengan de recibir aportaciones de personas no identificadas [con lo que cumplirían en mejor forma sus obligaciones contenidas en los artículos 38, párrafo 1, inciso t), y 49, párrafo 3, del código electoral federal], lo cual permite el manejo claro y transparente de los recursos provenientes de esas modalidades del financiamiento de los partidos, así como un mejor ejercicio de las atribuciones de vigilancia que tiene la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, en términos de lo prescrito en los artículos 49, párrafo 6, y 49-B, párrafo 2, inciso c), del citado código.

En efecto, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que el Partido Revolucionario Institucional se equivoca al estimar que, con el establecimiento de la obligación a los partidos políticos de no recibir aportaciones o donativos provenientes de militantes y simpatizantes superiores a la cantidad equivalente a quinientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, si éstos no son realizados mediante cheque a nombre del partido político, se vulneran su derecho a recibir financiamiento por parte de sus militantes o simpatizantes, o bien, el derecho de éstos de aportar dinero a ese instituto político.

Ello es así porque, si bien una de las formas en que los ciudadanos pueden participar en las actividades políticas es realizando aportaciones a los partidos políticos, en los términos de lo establecido en los artículo 49, párrafo 11, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ello constituye un derecho para que los militantes o simpatizantes, en forma voluntaria, aporten en efectivo o en especie a determinado partido político. Sin embargo, ese derecho no es absoluto, es decir, no implica que se pueda realizar sin cumplir requisito alguno, puesto que el mismo encuentra sus límites en las reglas legalmente establecidas para ese tipo de financiamiento. Así, en la misma ley no sólo se establecieron límites a las aportaciones que realicen las personas físicas o morales, sino un tope al financiamiento de los partidos políticos por militantes o simpatizantes, lo cual supone que aun cuando un militante o simpatizante pretendiera –en ejercicio de su libre voluntad- aportar a un partido político una cantidad que rebasara el 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, ello le estaría jurídicamente prohibido, en términos de lo dispuesto en el artículo 49, párrafo 11, inciso b), fracción III, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Asimismo, un partido político no podría recibir por concepto de financiamiento de todos sus simpatizantes, una cantidad superior al 10% del total del financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos, puesto que ello le está vedado en términos de lo prescrito en la fracción I del inciso b) del párrafo 11 del artículo 49 del citado código electoral federal.

Lo anterior evidencia que, tanto el derecho de los partidos políticos a recibir financiamiento mediante las modalidades de aportaciones por militantes o simpatizantes, como el derecho de la ciudadanía de aportar en dinero o en especie a los partidos políticos, a que se refiere el hoy apelante, encuentra límites en la propia ley.

En este orden de ideas, cabe señalar que al establecerse reglamentariamente que debe ser mediante un cheque a nombre del partido político la aportación que realice un militante o simpatizante, cuando el monto aportado en dinero rebase la cantidad equivalente a los quinientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, no se restringe, en manera alguna, el derecho que los ciudadanos pudieran tener sobre su patrimonio para aportar a un instituto político determinado, toda vez que ese derecho a disponer del dinero o de participar en la política se mantiene intocado, esto es, el derecho subjetivo del ciudadano no se ve modificado o extinguido en forma alguna, toda vez que podrá seguir aportando al partido político de su preferencia (sin exceder los montos y topes establecidos legalmente), si esa es su voluntad, pero, a efecto de dar certeza sobre la persona que aporta, así como de que las aportaciones que realicen los militantes o simpatizantes efectivamente ingresen al partido político, es que, en pleno ejercicio de las atribuciones que la Constitución y la ley le confieren a la autoridad electoral, ésta estableció la obligación ahora impugnada, lo cual, como se indicó con anterioridad, no sólo le permitirán a los institutos políticos cumplir, en mejor forma, con su obligación de abstenerse de recibir aportaciones de personas no identificadas, sino a la autoridad vigilar el manejo de los recursos de los partidos políticos.

En este sentido, el partido político apelante también se equivoca al considerar que le irroga perjuicio la obligación de no recibir aportaciones que rebasen dicho monto, si no se realizan mediante un cheque a nombre del partido. Ello es así porque el derecho sustantivo a recibir financiamiento por militancia o por simpatizantes no se ve modificado o extinguido en forma alguna, ya que no existe obstáculo alguno para que éstos puedan seguir recibiéndolo. Lo único que genera la disposición reglamentaria ahora impugnada es el establecimiento de un mecanismo, que de ninguna manera es irracional o hace imposible el ejercicio del derecho subjetivo sino por el contrario, permite un mejor control de los recursos que reciben los partidos políticos. Inclusive, la disposición, lejos de irrogar un perjuicio, puede provocar beneficios a los partidos políticos, en cuanto a lograr transparencia en los recursos en dinero que ingresan al partido, puesto que al establecerse que dichas aportaciones deben ser mediante cheques nominativos en favor del instituto político, éste podrá evitar que aportaciones realizadas por los militantes o simpatizantes no ingresen al partido político, diluyendo así el riesgo de que el dinero se pudiera desviar a terceros, lo cual, evidentemente, provocaría que una aportación no llegara a las arcas del partido y, por tanto, no se pudiera destinar para los fines que se establecen legalmente.

En otro orden de ideas, no asiste la razón al Partido Revolucionario Institucional en el sentido de que se restringe el derecho de aportar de los militantes o simpatizantes por el hecho de que éstos necesariamente deben contar con una cuenta de cheques, siendo que, según el apelante, en el país la mayoría de las personas no manejan ese tipo de cuentas.

Lo erróneo del argumento estriba en que la obligación impuesta a los partidos políticos de no recibir aportaciones que rebasen la citada cantidad si no es mediante un cheque nominativo en su favor, no implica, en manera alguna, la obligación para los militantes o simpatizantes de contar con cuentas de cheques o tener que abrir este tipo de cuentas, toda vez que existe una alternativa para librar cheques que no necesariamente deben estar ligados a una cuenta bancaria y que podrían ser utilizados para el efecto de dar la aportación en dinero.

En efecto, conforme con lo dispuesto en el artículo 200 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, los cheques de caja que expiden las instituciones de crédito, los cuales deben ser nominativos y no negociables, pueden ser adquiridos por el militante o simpatizante para realizar la aportación en dinero.

Además, por el monto que estaría involucrado en la aportación, más de $21,825.00 –veintiún mil ochocientos veinticinco pesos (que es el resultado de multiplicar 500 días por $43.46 que es salario mínimo general vigente en el Distrito Federal)-, lo ordinario es que las personas, por razones no sólo operativas derivadas del manejo de dinero en efectivo sino hasta por razones de seguridad, libren cheques con cargo a su cuenta o compren cheques en una institución financiera. Igualmente, el hecho de que el cheque tenga que ser nominativo, implica que no puede ser negociable, lo que garantiza que las aportaciones de los militantes o simpatizantes efectivamente ingresen al partido político y se destinen para los fines que constitucional y legalmente están obligados.

III. En el punto tercero de su apartado de agravios, el partido político actor sostiene que le irrogan una afectación a su esfera jurídica, las adiciones contempladas en los artículos 3, 4 y 11.5 del reglamento impugnado, toda vez que, con la finalidad de contar con un elemento cierto de compulsa para la identificación de los aportantes, se modificaron los formatos para introducir la obligación de especificar la clave de elector en los recibos de aportaciones de los simpatizantes y militantes y, agrega el inconforme, que una situación similar acontece respecto de los recibos de “REPAP”, al exigirse que se especifique la clave de elector de la persona a la que se le otorgue el reconocimiento; situación que estima grave porque irroga perjuicio no sólo a los partidos políticos, sino también afecta a los ciudadanos, particularmente cuando son simpatizantes o militantes de un instituto político, además de que el acto impugnado, en su opinión, carece de fundamentación y motivación, resultando insostenible, en atención a la dinámica y operación política de cualquier partido político, pues con ello se imponen cargas indebidas a los propios partidos políticos, además de que se pretende que éstos se constituyan en fiscalizadores de sus militantes, expresando diversos argumentos que a continuación se precisan.

a) En el caso específico de los “REPAP”, el ahora actor estima que la autoridad responsable olvida que dichos recibos se destinan en muchos de los casos a organizaciones juveniles y militantes que en la mayoría de los casos carecen de credencial para votar, en virtud de que tales integrantes aún no cumplen los dieciocho años de edad requeridos para poder tener acceso a dicha identificación oficial.

b) De igual manera, el ahora impetrante alega que incluir como requisito sine qua non la clave de elector, significa una intención del Consejo General de Instituto Federal Electoral, para intervenir de manera directa y sin sustento en la vida interna de los partidos políticos, lo que redunda en generar cargas burocráticas, administrativas y embrollos injustificables respecto de las finanzas de éstos, toda vez que, al decir del actor, se pretende inmiscuir en aspectos internos de operación política y libre determinación de los partidos, tratando de determinar la forma como deben distribuirse y aplicarse los recursos asignados a los partidos políticos, actuando al margen de su facultad fiscalizadora, sin considerar que no son una empresa privada.

En este sentido, el ahora impetrante argumenta que no existe fundamento, ni constitucional ni legal, para que se les imponga a los partidos políticos el que deban probar que sus militantes y simpatizantes que les efectúen aportaciones cuenten con credencial para votar, ni tampoco que se encuentran en pleno goce de sus derechos político-electorales, dejando fuera de tal apreciación a todos aquellos gobernados que no cuenten en ese momento con la credencial e, incluso, aquellos que no estén de acuerdo con proporcionarla para los efectos señalados por el Consejo General, contraviniendo el derecho de asociación tutelado en el artículo 9° de la Constitución federal.

c) Con las adiciones realizadas en el reglamento ahora impugnado, al decir del apelante, el Consejo General del Instituto Federal Electoral vulnera los principios rectores que debe observar en el desarrollo de su función estatal pues, en vez de contribuir al desarrollo de la vida democrática y preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos, provoca su detrimento con las cargas que impone, ya que las mismas, además de burocráticas, son onerosas, en tanto que en la práctica contable el sistema de registro y control interno se cumple al elaborar la póliza cheque respectiva, la cual contiene los datos básicos necesarios, como nombre del beneficiario, fecha, importe, número de cuenta y cheque, por lo que con la aplicación y aprobación de esta nueva disposición, se están duplicando actividades de control, además de que se afecta la función política, operativa y administrativa de los partidos políticos.

d) El apelante alega que uno de los derechos básicos de los ciudadanos y simpatizantes de su partido, tutelado por la Constitución federal, es el de sufragio, el cual tiene las garantías de libertad y secrecía, no sólo en el acto de su emisión directa sino en todos los actos previos, situación que no se acataría en caso de que el propio partido político exigiera que proporcionen su clave de elector o copia de su credencial para votar, pues son datos que comprometen y afectan al ciudadano, así como al propio partido, situación que además constituye una molestia para los gobernados, derivada de un acto de autoridad, carente de la debida fundamentación y motivación.

Asimismo, el actor sostiene que es incorrecto aportar tales datos, ya que se podrían utilizar indebidamente por parte no sólo del Instituto Federal Electoral, afectando la credibilidad del padrón electoral, pues ciertas eliminaciones podrían considerarse atribuibles a una determinada filiación partidista. De igual forma, estima que el Consejo General del Instituto Federal Electoral está violando en su perjuicio la garantía de que nadie puede ser privado de un derecho sino conforme con leyes expedidas con anterioridad al hecho, toda vez que se priva de diversos derechos a sus simpatizantes y militantes, como lo son la confidencialidad del voto, la libertad para asociarse individualmente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país, previstos en el artículo 35, fracción III, de la Constitución federal, además de que para privar de un derecho a alguien la autoridad está obligada a fundar y motivar la causa legal del procedimiento.  En este mismo sentido, el apelante sostiene que en el orden normativo no aparece que los afiliados y militantes de una organización constituida como partido político deban encontrarse inscritos en el padrón electoral y, menos aún, que con ello se demuestre su calidad de  ciudadanos y, todavía menos, el que se encuentren en goce y ejercicio de sus derechos político-electorales.

e) Por otra parte, al decir del impugnante, en el reglamento combatido se pasa por alto que los simpatizantes o militantes de los partidos políticos que realicen aportaciones pueden no contar con la credencial para votar, otorgando a dicho documento un carácter de condicionante para que exista certeza y veracidad de la información proporcionada, lo que, estima el actor, está alejado de la realidad. Asimismo, alega el inconforme que la autoridad no señala por qué es exigible que el ciudadano afiliado o militante se encuentre en el padrón electoral; por qué debe demostrar el pleno goce de los derechos políticos-electorales; por qué la inscripción en el padrón electoral es prueba fehaciente del goce de esos derechos político-electorales; por qué se debe verificar la “calidad jurídica” de las personas, ni cuáles son esos elementos que le permiten identificar “quiénes son ciudadanos”.

f) El apelante alega que la adición ahora impugnada está coartando el derecho de asociación para tomar parte en los asuntos políticos del país y de participar activamente en tareas partidistas, derecho que se encuentra tutelado en el artículo 9° de la Constitución federal. Lo anterior, en virtud de que el padrón electoral no es un instrumento adecuado para acreditar ciudadanía, el pleno goce y ejercicio de derechos político-electorales, así como para salvaguardar la debida identidad o existencia de determinada persona. Además de que se condiciona que, en caso de no llenar por completo el formato en el que se haga constar las aportaciones de los simpatizantes, estos carecerían de validez o debida integración.

De igual forma, el impugnante considera que se atenta en contra de la naturaleza jurídica de la credencial para votar, ya que el Registro Federal de Electores se construye para un solo efecto: Generar condiciones de seguridad jurídica a los diversos actores en el ejercicio del derecho del voto y aspectos relacionados. En este sentido, el partido actor sostiene que dicho registro dota de elementos al ciudadano para el ejercicio de su derecho al voto activo; para los partidos y los órganos del Estado, se constituye en uno de los muchos elementos de seguridad para la celebración de elecciones pacíficas y auténticas, sin que tenga otra finalidad, de tal forma que emitir credenciales para votar con fotografía a fin de que los ciudadanos que las tengan estén en posibilidades de emitir su voto, previa verificación en los listados nominales –que se construyen con los datos de aquellos ciudadanos que cuentan con la credencial-, ejercitando su derecho constitucional, es la única finalidad del Registro Federal de Electores, respecto del ciudadano.

g) El ahora actor argumenta que la Constitución federal no establece la exigencia de que los ciudadanos simpatizantes de determinado partido político nacional, para manifestar su adhesión al mismo y, en su caso, realizar alguna aportación, tengan que encontrarse inscritos en el padrón electoral y, menos aún, que deban proporcionar su credencial electoral a efecto de obtener sus datos específicos cuando pretendan realizar aportación alguna al partido político de su preferencia. Asimismo, alega el recurrente que no corresponde al Registro Federal de Electores y, con ello, al Instituto Federal Electoral, expedir certificados de ciudadanía, además de que la ciudadanía se presume, en tanto es atributo de la personalidad y, en principio, no se prueba.  De tal forma, la autoridad electoral pasa por alto lo que previene el propio código, respecto de que la inscripción al padrón electoral sólo presume la nacionalidad. En ese sentido, el apelante agrega que quienes acuden al Registro Nacional de Ciudadanos a obtener su Cédula de Identificación Ciudadana lo hacen en su calidad de ciudadanos e, incluso, la no aportación de este último documento no puede ser sancionada, y que si ello no ocurre respecto del documento que acredita la ciudadanía, menos aún puede ser objeto de sanción el no encontrarse en una base de datos. En todo caso, alega el apelante, es la propia Constitución la que establece, en su artículo 38, cuándo un ciudadano no se encuentra en pleno goce de sus derechos políticos.

h) Al decir del apelante, la autoridad responsable violenta los artículos 9°; 34, y 35, fracción III, de la Constitución de la República, al establecer la pretensión de dejar como precedente que un ciudadano, para poder participar activamente con aportaciones económicas a determinado partido político, lo cual va en correlación con su libertad de afiliarse libremente en los asuntos políticos del país, necesita estar inscrito en el padrón electoral, circunstancia que, en su opinión, es errónea, ya que incluso el propio código electoral vigente reitera que es derecho de los ciudadanos mexicanos el constituir partidos políticos. Finalmente, el apelante argumenta que uno de los atributos de la personalidad de las personas físicas es la nacionalidad y en este sentido, cuando un sujeto, considerado nacional mexicano, obtiene la calidad de ciudadano mexicano, entonces, crea para sí una serie de reconocimientos por parte del Estado respecto de sus derechos, tales como la posibilidad de asociarse libre e individualmente para tomar parte de forma pacífica en los asuntos políticos del país y, en el ejercicio de ese derecho, el ciudadano realiza diversos actos de buena fe, como es el hecho de proporcionar sus datos personales para efectos de considerarse afiliado y participar con alguna aportación económica, es decir, salvo que se comprobara lo contrario, se presume su identidad respectiva y ésta no puede ser objeto de oposición alguna por parte del Estado, por el contrario, debe reconocérsele, haciéndola prevalecer frente a cualquier situación que le sea oponible.  De tal forma, alega el inconforme, los derechos político-electorales de un ciudadano no están condicionados a la discrecionalidad de la autoridad de reconocerlo o no por el simple hecho de estar o no en el padrón electoral.

Los agravios que han quedado previamente resumidos resultan infundados, con excepción del precisado en el inciso a), el cual deviene en parcialmente fundado, conforme con los razonamientos que se precisan a continuación.

Previamente al análisis de fondo de los agravios antes enunciados, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 23, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, es necesario precisar cuál es la parte del reglamento que estrictamente se encuentra impugnada en este apartado, pues si bien el propio actor señala que son los artículos 3, 4, y 11.5, cabe advertir que el primero de ellos se refiere a diversas reglas que deben seguirse tratándose del financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia, en tanto que el artículo 4 se relaciona con el financiamiento de simpatizantes, pero en ninguna de sus partes se establece expresamente que se deba incluir la clave del registro federal de electores en los recibos que al efecto expida el partido político, circunstancia de la cual se duele el ahora apelante en el desarrollo de todos sus argumentos, sino que en el caso de ambos preceptos sólo se expresa lo siguiente:

...

3.8. Los recibos se deberán expedir en forma consecutiva. El original deberá entregarse a la persona u organización que efectúa la aportación; una copia será remitida al órgano de finanzas del partido; y otra copia permanecerá en poder del comité estatal, distrital o municipal u órgano equivalente del partido que haya recibido la aportación, en su caso. Los recibos deberán contener todos y cada uno de los datos señalados en el formato correspondiente y deberán ser llenados de manera que los datos resulten legibles en todas las copias.

...

4.8. Los recibos se deberán expedir en forma consecutiva. El original deberá entregarse a la persona física o moral que efectúa la aportación; una copia será remitida al órgano de finanzas del partido; y otra copia permanecerá en poder del comité estatal, distrital o municipal u órgano equivalente del partido que haya recibido la aportación, en su caso. Los recibos deberán contener todos y cada uno de los datos señalados en el formato correspondiente y deberán ser llenados de manera que los datos resulten legibles en todas las copias.

...

Sin embargo, de la cuidadosa revisión del acto ahora impugnado, puede advertirse en la segunda parte del propio reglamento, en donde se encuentran los formatos e instructivos relacionados con los lineamientos contenidos en dicho ordenamiento, que en los formatos a que se refieren los artículos previamente precisados se ha incluido el rubro referente a la “clave de elector”, y es el caso de los siguientes:

A. FORMATO “RM” - RECIBO DE APORTACIONES DE MILITANTES Y ORGANIZACIONES SOCIALES.  OPERACIÓN ORDINARIA

...

C. FORMATO “RM-CF” – RECIBO DE APORTACIONES DE MILITANTES. ORGANIZACIONES SOCIALES Y DEL CANDIDATO.  CAMPAÑAS ELECTORALES FEDERALES

...

E. FORMATO “RSEF” – RECIBO DE APORTACIONES DE SIMPATIZANTES EN EFECTIVO.  OPERACIÓN ORDINARIA

...

G. FORMATO “RSES” – RECIBO DE APORTACIONES DE SIMPATIZANTES EN ESPECIE.  OPERACIÓN ORDINARIA

...

I. FORMATO “RSES-CF” – RECIBO DE APORTACIONES DE SIMPATIZANTES EN ESPECIE.  CAMPAÑAS ELECTORALES FEDERALES

...

En cuanto al artículo 11.5, la revisión del reglamento de mérito permite apreciar que el contenido del mismo es el siguiente

...

11.5. Todo pago que efectúen los partidos políticos que rebase la cantidad equivalente a cien veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal deberá realizarse mediante cheque nominativo, con excepción de los pagos correspondientes a sueldos y salarios contenidos en nóminas. Las pólizas de los cheques deberán conservarse anexas a la documentación comprobatoria a que hace referencia este artículo.

...

Como puede advertirse claramente del contenido de esta disposición, la misma no tiene relación alguna con los argumentos expresados como agravios, por lo que el precepto no entra en el estudio que se realiza en el presente considerando de este fallo.

Sin embargo, es necesario precisar que el precepto que realmente se está impugnando es el artículo 14.3 del reglamento de mérito, ya que dicho numeral se refiere a los recibos denominados “REPAP”. En efecto, el contenido de la referida norma es el siguiente:

...

14.3. Los reconocimientos a que se refiere el párrafo anterior deberán estar soportados por recibos foliados que especifiquen el nombre y firma de la persona a quien se efectuó el pago, su domicilio particular, clave de elector y teléfono, el monto y la fecha del pago, el tipo de servicio prestado al partido político y el periodo de tiempo durante el que se realizó el servicio. Los recibos deberán estar firmados por el funcionario del área que autorizó el pago. Durante las campañas electorales, estos recibos deberán especificar la campaña de que se trate, y las erogaciones por este concepto contarán para efectos de los topes de gasto de campañas correspondientes.

Se eximirá del requisito de especificar la clave de elector hasta en un diez por ciento del total de lo que un partido puede erogar por concepto de reconocimientos por actividades políticas en el año respectivo.

...

Este requisito, que es al que se refiere en sus agravios el partido político recurrente, se incluyó en los recibos “REPAP” y se ve reflejado en la segunda parte del reglamento de referencia, en los correspondientes formatos, los cuales son los siguientes:

L. FORMATO “REPAP” – RECIBO DE RECONOCIMIENTOS POR ACTIVIDAES POLÍTICAS.   OPERACIÓN ORDINARIA

..

N. FORMATO “REPAP-CF” – RECIBO DE RECONOCIMIENTOS POR ACTIVIDADES POLÍTICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES FEDERALES

...

Ahora bien, las precisiones antes anotadas permiten delimitar el estudio de los agravios en cuestión, pues como puede advertirse los argumentos van encaminados a combatir el que se haya establecido como requisito, en los recibos previamente precisados, la inclusión de la “clave de elector” de las personas a quienes se expidan los mismos.

Asimismo, por razón de método, el estudio de los agravios se efectúa en apartados, considerando en conjunto los argumentos que tienen relación con determinado aspecto del análisis que lleva a cabo esta Sala Superior.

A. En cuanto a los agravios precisados en los incisos b) y c), cabe advertir que no le asiste la razón al partido político apelante, toda vez que, contrariamente a lo que alega, el acto impugnado encuentra su fundamentación y motivación en las disposiciones constitucionales y legales que regulan, tanto las atribuciones de la autoridad responsable como los derechos y obligaciones de los partidos políticos.  En efecto, las modificaciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, aprobadas por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el dieciocho de diciembre de dos mil dos, sí encuentran su sustento en lo dispuesto en la Constitución federal y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Para ello es necesario atender a lo dispuesto en los artículos 41, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 38, párrafo 1, inciso k); 49, párrafos 1, 2, 3, 5, 6 y 11; 49-B, párrafo 2, incisos a) y b); 80, párrafo 1, y 82, párrafo 1, incisos i) y z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los cuales fueron transcritos al inicio del estudio del agravio abordado en el apartado I precedente.

De los preceptos legales anteriormente transcritos se desprende que en la Constitución federal se dispone que en la ley se reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, lo cual comprende no sólo los recursos públicos sino también los de origen privado. Asimismo, es evidente que la ley de la materia es precisamente el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el cual se advierte, por una parte, que existen disposiciones relativas al financiamiento distinto al que proviene del erario público, es decir, al financiamiento privado de los partidos políticos nacionales y, por otra parte, que corresponde al Instituto Federal Electoral, en su carácter de autoridad en la materia, la obligación de vigilar el origen y destino de todos los recursos de los partidos políticos, entre los cuales se encuentran los provenientes del financiamiento privado, los cuales necesariamente deben apegarse a la normativa aplicable.

En este sentido, la propia Constitución federal, en el precepto antes transcrito, tal como se indicó en párrafos precedentes, precisa que los recursos públicos deben prevalecer sobre los de origen privado. Por su parte, en el código de la materia se establecen las reglas a las cuales se sujeta el financiamiento distinto al que proviene del erario público (como es el de carácter privado), entre las cuales se encuentra el financiamiento proveniente de sus militantes, así como el de sus simpatizantes. En cuanto al primero, está conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, las aportaciones de sus organizaciones sociales y las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas. Este tipo de financiamiento privado se encuentra sujeto a determinadas reglas, que también ya fueron invocadas con anterioridad. Al respecto, a efecto de resolver el planteamiento del actor, cabe destacar que el órgano interno responsable del financiamiento de cada partido tiene la obligación de expedir recibos de las cuotas o aportaciones recibidas, de los cuales debe conservar una copia para acreditar el monto ingresado, Asimismo, cada partido político está en libertad de determinar los montos mínimos y máximos y la periodicidad de las cuotas ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, así como las aportaciones de sus organizaciones. De igual forma, la normativa establece que las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas deben tener el límite que fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido.

Por su parte, el financiamiento de simpatizantes, tal y como ya se expresó, se encuentra conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, que no estén comprendidas en el párrafo 2 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, estos es, dentro de las personas que tienen prohibición expresa en tal sentido. Estas aportaciones también se encuentran sujetas a determinadas reglas. En primer término, existe un límite respecto de las mismas, toda vez que cada partido político no puede recibir anualmente una cantidad superior al diez por ciento del total del financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos, ni de una sola persona por más del equivalente al 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos, en el año que corresponda, previéndose, además, que las aportaciones en dinero podrán realizarse en parcialidades y en cualquier tiempo.

Asimismo, en el código de la materia se dispone que respecto de las aportaciones que en dinero se reciban deben expedirse recibos foliados por los partidos políticos, en los que se harán constar los datos de identificación del aportante, salvo en el caso de las cantidades que se hubieren obtenido mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública, siempre y cuando no impliquen venta de bienes o artículos promocionales. En este sentido, se establece que, en el caso de colectas, sólo deberá reportarse en el informe correspondiente el monto total obtenido.

Por lo que se refiere a las aportaciones en especie, se establece que las mismas se harán constar en un contrato celebrado conforme con las leyes aplicables.

En este sentido, es necesario destacar que, si bien es cierto que los partidos políticos pueden recibir financiamiento privado, este derecho no es absoluto, pues se encuentra sujeto a reglas, no sólo en el sentido de disponerse expresamente que no se pueden recibir aportaciones de personas no identificadas sino que también existen limitaciones en cuanto a los montos que pueden recibir.

Ahora bien, lo anterior es necesario vincularlo también con lo que el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece, en el sentido de que es obligación de los partidos políticos nacionales contar con un órgano interno encargado de la obtención y administración de los recursos generales y de campaña, así como de las presentación de los informes a que se refiere el propio ordenamiento en cita.

Por otra parte, los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, es una atribución del Instituto Federal Electoral, la cual, en principio, la ejerce a través de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de las Partidos y Agrupaciones Políticas, misma que está facultada para revisar los informes que los partidos y agrupaciones políticas presenten sobre el destino de sus recursos anuales y de campaña, así como para elaborar los lineamientos respecto de los referidos informes, a fin de que las entidades políticas citadas lleven el registro de sus ingresos y egresos, y la debida documentación comprobatoria del manejo y aplicación de sus recursos.

Además de lo anterior, la facultad otorgada a la Comisión de Fiscalización, consistente en elaborar y establecer los lineamientos con bases técnicas a la que se sujetarán los informes correspondientes, así como su aprobación mediante acuerdos emitidos por el Consejo General, previa propuesta de la Comisión mencionada, se encuentra en un cuerpo legal, tanto en sentido formal como material; por lo que se cumple con la exigencia de reserva de ley establecida en la Constitución federal, de ahí que dichas atribuciones reglamentarias encuentren apoyo en la norma fundamental y en la ley.

Al respecto, debe señalarse también que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través de la Comisión de Fiscalización, realiza una función materialmente legislativa, aunque formalmente administrativa, al sancionar normas de carácter reglamentario que contienen reglas específicas que particularizan la norma general y abstracta, lo que se traduce en la elaboración de lineamientos que precisan las bases técnicas que deberán contener los informes de mérito, toda vez que su contenido específico no está descrito en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Es así que, a través de estos lineamientos, se crean normas que precisan el contenido de la ley, para facilitar su mejor ejecución y cabal cumplimiento, pues ésta no puede prever todos los detalles posibles, en razón de su carácter general y abstracto; en cambio, las normas reglamentarias, cuya naturaleza comparten los lineamientos en cuestión, tienden a detallar los supuestos previstos en la ley para la individualización y correcta aplicación del orden jurídico.

Asimismo, cabe precisar que la facultad reglamentaria en estudio no es omnímoda ni arbitraria, porque el contenido de los lineamientos está jerárquicamente subordinado a lo dispuesto en el código de la materia, por lo que encuentra justificación y límites en el mismo. De ahí que no puedan ser contrarios a lo establecido en la propia ley o instituir cargas adicionales independientes o sustancialmente distintas a las previstas legalmente. En este sentido, si la norma contenida en el código citado es reformada, los lineamientos en comento se verán afectados con las mismas consecuencias, salvo que la propia ley de manera transitoria prevea lo contrario.

En este orden de ideas, esta Sala Superior advierte que, contrariamente a lo alegado por el partido político actor, la inclusión en los recibos de las aportaciones que realicen los militantes y simpatizantes de un partido político, del requisito consistente en que se precise la clave de elector, no constituye un requisito contrario a la normativa electoral.

Al efecto, es necesario tener presente que en la parte considerativa del acuerdo ahora impugnado, en relación con los recibos de aportaciones de militantes y simpatizantes, la autoridad responsable estableció que “... con la finalidad de contar con un elemento cierto de compulsa para la identificación de los aportantes, se modifican los formatos para introducir la obligación de especificar la clave de elector en los recibos de militantes y simpatizantes”.  Como puede advertirse, la responsable estimó necesario incluir este dato, “la clave de elector” de los aportantes, a efecto de poder identificar la existencia de éstos.  Lo anterior resulta congruente con las facultades que tiene el Instituto Federal Electoral, para llevar un adecuado control y vigilancia del origen de los recursos de los partidos políticos, así como la de los partidos políticos de no recibir aportaciones de personas  no identificadas.

En efecto, no se trata simplemente de que la autoridad electoral conozca quiénes son los aportantes de recursos económicos para un partido político, sino que ello tiene su razón de ser en la necesidad de contar con los elementos para verificar que, como ha quedado explicitado previamente, el financiamiento privado que tienen derecho a recibir los partidos políticos nacionales, sea a través de las cuotas que aporten sus militantes o de las donaciones de sus simpatizantes, se ajuste a las reglas que deben ser observadas por los propios institutos políticos, como es que no provengan de entidades o personas prohibidas expresamente en la ley; que no se rebasen los montos anuales previstos en cada caso, pero, sobre todo, que no sean de personas no identificadas, esto es, comprobar que tales institutos cumplen con la prohibición de las donaciones anónimas, salvo las que sean obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública.

De tal manera, el que la autoridad electoral pueda realizar las verificaciones correspondientes respecto de la existencia de las personas que aportaron recursos económicos a un partido político, obedece a la obligación que tienen tanto los partidos políticos nacionales de respetar las reglas establecidas en la normativa electoral, como el deber de la autoridad fiscalizadora de cerciorarse de que dichos lineamientos son atendidos puntualmente por dichas entidades de interés público.

En este sentido, es necesario destacar que en forma alguna se está imponiendo una carga excesiva o “burocrática”, como incorrectamente alega el partido actor, toda vez que la obligación de expedir recibos respecto de las aportaciones de sus militantes y simpatizantes, como se aprecia de las normas previamente citadas, se encuentra prevista en el artículo 49, párrafo 11, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, estando a cargo del órgano interno responsable del financiamiento de cada partido la obligación de expedirlos.

De tal forma, como se desprende de los fundamentos legales y razonamientos previamente expresados, en forma alguna existe una intromisión en la vida interna de los partidos políticos nacionales sino, por el contrario, la autoridad electoral actuó en cabal cumplimiento de las atribuciones que constitucional y legalmente tiene previstas, y atendiendo a las reglas que la propia normativa electoral fija tratándose del control y vigilancia de todos los recursos de los partidos políticos.

B. Por otra parte, en cuanto a los argumentos que el partido apelante expresa como agravios y han quedado previamente sintetizados en los incisos e), f), g), y h), resultan inatendibles, ya que de ninguna manera se está atentando en contra del derecho de asociación en materia política, ni tampoco de la libertad de afiliación a un partido político, cuando se establece como requisito en los recibos que los partidos políticos nacionales expidan a sus militantes y simpatizantes que realicen aportaciones el que se incluya la clave de elector, toda vez que, contrariamente a lo alegado por el ahora apelante, hay que partir de lo que establece en el artículo 41, fracción I, segundo párrafo in fine, en relación con el 35, fracciones I, II y III, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que sólo los ciudadanos pueden afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos; esto es, el derecho de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país corresponde exclusivamente a los ciudadanos mexicanos. Inclusive, en el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 49, párrafo 2, incisos c) y d), se dispone expresamente la prohibición de que personas físicas o morales extranjeras, o los organismos internacionales de cualquier naturaleza, hagan aportaciones o donativos a los partidos políticos, ya sea en especie o en efectivo, por sí o por interpósita persona. De tal manera que una recta interpretación de los preceptos constitucionales y legales antes enunciados, lleva a la convicción de que el legislador ha previsto no sólo que los ciudadanos mexicanos son los únicos que pueden formar partidos políticos nacionales, sino también que solamente quienes son mexicanos pueden aportar recursos económicos a los partidos políticos. Es por ello que la autoridad electoral debe cuidar que tales obligaciones sean cabalmente observadas por los partidos políticos, al momento en que realiza sus tareas de verificación y control respecto de los ingresos de los partidos políticos.

En este sentido, si bien es cierto que, en principio, la ciudadanía se presume, no puede desconocerse que el medio de prueba primario e idóneo de que un militante o simpatizante de un partido político cuenta con el carácter de ciudadano y se encuentra en pleno goce de sus derechos, es la verificación en el padrón electoral de dicha persona, pues válidamente puede presumirse que alguien que aparece en éste es un ciudadano mexicano en pleno goce de sus derechos, presunción que deriva de lo establecido por la Constitución federal y el propio código electoral federal en los preceptos que a continuación se transcriben:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ARTÍCULO 36 Son obligaciones del ciudadano de la República:

I. Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista; así como también inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes.

La organización y el funcionamiento permanente del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición del documento que acredite la ciudadanía mexicana son servicios de interés público, y por tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los términos que establezca la ley;

II. Alistarse en la Guardia Nacional;

III. Votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley;

IV. Desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados, que en ningún caso serán gratuitos; y.

V. Desempeñar los cargos concejiles del Municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS DEL DECRETO DE FECHA 4 DE ABRIL DE 1990, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL DÍA 6 DEL MISMO MES Y AÑO, POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 5º, 35 FRACCIÓN III, 36 FRACCIÓN I, 41, 54, 60 Y 73 FRACCIÓN VI, BASE 3ª Y SE DEROGAN LOS ARTÍCULOS TRANSITORIOS 17, 18 Y 19, TODOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍCULO SEGUNDO. En tanto no se establezca el servicio del Registro Nacional Ciudadano, los ciudadanos deberán inscribirse en los padrones electorales.

CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y

PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

ARTÍCULO 6

1. Para el ejercicio del voto los ciudadanos deberán satisfacer, además de los que fija el artículo 34 de la Constitución, los siguientes requisitos:

a) Estar inscritos en el Registro Federal de Electores en los términos dispuestos por este Código, y

b) Contar con la Credencial para Votar correspondiente.

2. En cada distrito electoral uninominal el sufragio se emitirá en la sección electoral que comprenda al domicilio del ciudadano, salvo en los casos de excepción expresamente señalados por este Código.

ARTÍCULO 139

1. Los ciudadanos están obligados a inscribirse en el Registro Federal de Electores.

2. Asimismo, los ciudadanos participarán en la formación y actualización del Catálogo General de Electores y del Padrón Electoral en los términos de las normas reglamentarias correspondientes.

Como puede apreciarse, conforme con los preceptos constitucionales citados, todos los ciudadanos mexicanos tienen la obligación constitucional y legalmente establecida de inscribirse en el Registro Nacional Ciudadano y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional de cuatro de abril de mil novecientos noventa, mientras no se establezca el servicio de dicho registro, tal obligación se solventa inscribiéndose en los padrones electorales.

Ahora bien, cabe destacar que el Registro Nacional Ciudadanos se encuentra desarrollado legislativamente en el capítulo VII de la Ley General de Población y reglamentado en el capítulo IV del reglamento de dicha ley, previsiones de las que se desprenda que todo aquel que se inscriba en dicho registro le es expedida una Cédula de Identidad Ciudadana, la cual tiene, entre otros propósitos, servir de documento oficial de identificación, que hace prueba plena respecto de los datos de identidad contenidos, así como de medio de identificación personal ante todas las autoridades mexicanas y las personas físicas y morales, estas últimas con domicilio en el país.

El artículo cuarto transitorio del decreto por el que se reformó y adicionó la citada Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de julio de mil novecientos noventa y dos, prevé que en el Registro Nacional de Ciudadanos se utilice la información que proporcione el Instituto Federal Electoral, proveniente del padrón electoral y de la base de datos e imágenes obtenidas con motivo de la expedición y entrega de la credencial para votar con fotografía prevista en el artículo 164 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. De la misma forma, en este precepto se establece que, en tanto no se expida la cédula de identidad ciudadana, esta credencial (la de elector) podrá servir como mecanismo de identificación personal en trámites administrativos de acuerdo con los convenios que al efecto se suscriban.

Ahora bien, es un hecho notorio para esta Sala Superior, invocable en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, que, si bien existen aspectos del Registro Nacional de Ciudadanos que se encuentran actualmente instrumentando, como lo es la determinación de la Clave Única de Registro de Población a que se refieren los artículos 107, fracción II, de la Ley General de Población, y 47, inciso h), del respectivo reglamento, a la fecha no se encuentra operando plenamente dicho registro, ni se han expedido las cédulas de identidad ciudadana.

Consecuentemente, la obligación de inscribirse, en su caso, en los distintos padrones electorales, de manera específica en el federal que tiene a su cargo el Instituto Federal Electoral, de acuerdo con los dispositivos legales también transcritos, continúa vigente.

Por otro lado, el derecho al sufragio ciudadano no es absoluto, pues es indispensable cumplir con los requisitos mínimos que se establecen en la ley, por virtud de los cuales se pretende hacer efectivo el ejercicio de esta prerrogativa y tutelar así otros bienes y valores constitucionales trascendentes.

Dichos requisitos consisten, fundamentalmente, en que el elector debe encontrarse inscrito en el Registro Federal de Electores (apareciendo en los listados nominales) y contar con credencial para votar con fotografía  [artículo 6, párrafo 1, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales].

Por ende, para cumplir con la obligación de votar en las elecciones es indispensable que todo mexicano que tenga el estatus de ciudadano se inscriba en el padrón electoral federal, esto es, que se dé de alta en el Registro Federal de Electores.

De acuerdo con las reglas de la lógica y la experiencia, es posible determinar, con meridiana claridad, que las obligaciones normativamente establecidas son cumplidas por la gran mayoría de los individuos, que, sin duda alguna, acatan el orden jurídico existente.

En efecto, los transgresores de los deberes y obligaciones constitucional y legalmente establecidos normalmente son la minoría de los gobernados dentro del contexto de una sociedad moderna y civilizada.

Por lo tanto, es evidente para esta Sala Superior que lo ordinario respecto del tema en cuestión es que el cúmulo de los ciudadanos mexicanos pidan su inclusión en el Registro Federal de Electores, a efecto de cumplir con las mencionadas obligaciones ciudadanas.

Luego, como regla general, es dable presumir válidamente que las personas que aparezcan en el Registro Federal de Electores son los ciudadanos mexicanos, en tanto que aquellas que no se encuentren dentro de tal listado carecen de semejante cualidad.

También debe ser considerado por esta autoridad jurisdiccional que, de suyo, los ciudadanos mexicanos que aparezcan inscritos en el Registro Federal de Electores estarán en pleno goce de sus derechos ciudadanos.

Esto puede ser concluido de una lectura integral de las siguientes disposiciones:

ARTÍCULO 136

1. El Registro Federal de Electores está compuesto por las secciones siguientes:

a) Del Catálogo General de Electores, y

b) Del Padrón Electoral.

ARTÍCULO 139

...

2. Asimismo, los ciudadanos participarán en la formación y actualización del Catálogo General de Electores y del Padrón Electoral en los términos de las normas reglamentarias correspondientes.

ARTÍCULO 162

1. A fin de mantener permanentemente actualizados el Catálogo General de Electores y el Padrón Electoral, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores recabará de los órganos de las administraciones públicas federal y estatal la información necesaria para registrar todo cambio que lo afecte.

2. Los servidores públicos del Registro Civil deberán informar al Instituto Federal Electoral de los fallecimientos de ciudadanos, dentro de los diez días siguientes a la fecha de expedición del acta respectiva.

3. Los jueces que dicten resoluciones que decreten la suspensión o pérdida de derechos políticos o la declaración de ausencia o presunción de muerte de un ciudadano, deberán notificarlas al Instituto Federal Electoral dentro de los diez días siguientes a la fecha de la respectiva resolución.

4. La Secretaría de Relaciones Exteriores deberá dar aviso al Instituto Federal Electoral dentro de los diez días siguientes a la fecha en que:

a) Expida o cancele cartas de naturalización;

b) Expida certificados de nacionalidad, y

c) Reciba renuncias a la nacionalidad.

5. Las autoridades señaladas en los párrafos anteriores deberán remitir la información respectiva en los formularios que al efecto les sean proporcionados por el Instituto Federal Electoral.

6. El Presidente del Consejo General del Instituto podrá celebrar convenios de cooperación tendientes a que la información a que se refiere este artículo se proporcione puntualmente.

5. Formado el Catálogo General de Electores a partir de la información básica recabada, se procederá en los términos del siguiente Capítulo.

De conformidad con las disposiciones transcritas, las autoridades cuyos actos o resoluciones pudieran afectar los derechos político-electorales del ciudadano se encuentran obligadas a proporcionar información para actualizar el catálogo general y el padrón electoral.

Entre otros, los jueces que decreten resoluciones por las que se suspendan o pierdan derechos político-electorales, o que establezcan los supuestos de ausencia o presunción de muerte; las autoridades del Registro Civil, cuando expidan certificados de muerte, así como la Secretaría de Relaciones Exteriores, al expedir o cancelar cartas o certificados de nacionalidad o recibir renuncias a la misma.

Resalta a la vista, además, que dicha información debe mandarse de manera expedita (diez días), a fin de que la actualización del Registro Federal de Electores sea lo más inmediata posible y, consecuentemente, responda a la realidad existente.

Inclusive, se establece que, en la actualización del catálogo general de electores y del padrón electoral, los ciudadanos deben de participar de acuerdo con la normativa atinente, principalmente, acudiendo a las oficinas del Registro Federal de Electores para dar cuenta a la autoridad electoral de los cambios de residencia que efectúen, de la rehabilitación que hubiere operado respecto de sus derechos político-electorales, de la pérdida de su credencial, o de la rectificación de datos mal asentados, pudiendo incluso constatar personalmente el contenido de los listados nominales de electores para así estar en condiciones de presentar y demostrar las observaciones que se estimen conducentes, en términos de los artículos 146, párrafo 3; 150; 151, y 156 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Aspectos éstos que permiten demostrar la veracidad y actualidad del Registro Federal de Electores, pues dicho registro es finalmente un compendio de la situación jurídica de los ciudadanos mexicanos en tanto su calidad de tales.

Asimismo, del conjunto de obligaciones a cargo de las autoridades administrativas y judiciales antes mencionadas, al igual que de las cargas de inscripción y cooperación ciudadana antes descritas, es perfectamente válido desprender que, en términos de las normas aplicables, en el Registro Federal de Electores aparecerán y han de encontrarse inscritos exclusivamente aquellos ciudadanos que pueden efectivamente ejercer sus derechos político-electorales por estar en pleno goce de los mismos, lo que permitirá a la autoridad electoral verificar la autenticidad y existencia de las personas que aportaron recursos económicos a un partido político, ya sea como militantes o simpatizantes; sin que en contra de esto pueda alegarse, como lo hace la impetrante, que dicho carácter y goce debe presumirse en todo caso, pues tal posición iría en contra no sólo de la sistemática constitucional y legal que se viene aludiendo, sino también contra la previsión expresa de la ley, al hacer nugatorias e inocuas algunas de las prohibiciones legalmente contempladas, lo que sin duda redundaría en una contravención de los principios de legalidad y certeza apuntados.

Del mismo modo, la utilización del padrón electoral y, en general, del Registro Federal de Electores para la verificación de los requisitos que se vienen tratando, en modo alguno implicaría la desnaturalización de estos instrumentos, por estarse desviando su función en propósitos para los que no fueron creados, pues si bien es cierto que la finalidad primordial que persiguen es la de servir de garantía para la debida emisión del sufragio y de los caracteres con los cuales debe emitirse, a saber, universal, libre, secreto y directo, también lo es que, contrariamente a lo aducido por la incoante, su función no se agota con la mera emisión de la credencial de elector para votar con fotografía.

En efecto, independientemente de servir de base para la formación de los listados nominales que deben utilizarse durante la jornada electoral, el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales le asigna, tanto al registro como a la credencial, otras funciones no relacionadas directamente con la emisión del voto, aunque sí con otras cuestiones vinculadas con el ejercicio de prerrogativas y obligaciones ciudadanas.

Así, por ejemplo, el artículo 3, párrafo 3, incisos b) y d), fracción I, del ordenamiento en cita, contempla como derecho exclusivo de los ciudadanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, así como de los que se lleven a cabo el día de la jornada electoral, para lo cual es necesario, entre otras cuestiones, anexar a su solicitud fotocopia de la credencial para votar con fotografía y estar en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos.

Por su parte, el artículo 7, párrafo 1, inciso a), contempla dentro de los requisitos de elegibilidad para ser diputado federal o senador, el estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar. En congruencia con esta exigencia, en el diverso numeral 178, párrafos 1, inciso e), y 2, se requiere que, en la solicitud de registro de candidaturas que presenten los partidos políticos, se precise la clave de la credencial para votar (esto es, la clave de elector) y, además, que se acompañe dicha solicitud con copia de la mencionada credencial.

A su vez, los listados nominales, que no son sino las relaciones elaboradas por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores que contienen el nombre de las personas incluidas en el padrón electoral, agrupadas por distrito y sección, a quienes se hubiere expedido y entregado su credencial para votar, según reza el artículo 155, párrafo 1, del cuerpo legal en mención, son la base para realizar las insaculaciones previstas en el artículo 193 del mismo ordenamiento, por medio de las cuales las juntas distritales ejecutivas del Instituto Federal Electoral comienzan, con base en el sorteo efectuado por el Consejo General, el procedimiento de selección de los ciudadanos que deberán fungir como funcionarios de mesa directiva de casilla el día de elección, instrumentándose de esta forma la obligación ciudadana establecida en los artículos 5º, cuarto párrafo; 36, fracción V, y 41, fracción III, segundo párrafo, de la Constitución general, así como 5, párrafo 2, del citado código.

Los ejemplos descritos permiten concluir que la función del Registro Federal Electoral no se circunscribe a la confección de una base de datos de los individuos que se encuentran habilitados para ejercer el sufragio en su vertiente activa, sino que el mismo legislador ha dispuesto su utilización para el ejercicio o cumplimiento de otras prerrogativas o deberes ciudadanos, por cuanto la información de que está compuesto (es decir, la información básica de los varones y mujeres mexicanos mayores de dieciocho años que han solicitado su incorporación al padrón electoral, como establecen los artículos 137, 141, 142 y 143 del código aplicable), es apta e idónea para ello, al tratarse de supuestos análogos, puesto que, en cualquier caso, se trata de ciudadanos en goce de tales prerrogativas y deberes.

Consecuentemente, si la autoridad responsable estimó que uno de los datos que le permitirá contar con un elemento cierto de compulsa para la identificación de los aportantes de un partido político, era que se incluyera el dato de la clave de elector de los mismos, el cual deben proporcionar al partido político al cual le aportan, en nada se desnaturaliza la utilización del padrón electoral, ni se aparta de los fines para los que fue confeccionado, al acudirse al instrumento ad hoc contemplado por el legislador para tales efectos.

Por las mismas razones, de forma opuesta a los asertos de la accionante, debe concluirse que con la inclusión de ese requisito no se está pidiendo un "certificado de ciudadanía" para poder aportar recursos a un partido político, ni invadiendo ámbitos de la vida interna de un partido político, puesto que, se reitera, son mecanismos de revisión y verificación de la documentación que soporta el correcto cumplimiento de las obligaciones por parte de un partido político nacional, aspecto que se encuentra dentro de las atribuciones que corresponde realizar directa e integralmente al Instituto Federal Electoral, por mandato del artículo 41, fracción II, último párrafo, de la Constitución federal, mecanismos que revisten el carácter de reglados al estar previstos prioritariamente en la legislación reglamentaria de los respectivos dispositivos constitucionales, que es el fundamento principal para que la revisión se efectúe sobre las inscripciones del Registro Federal de Electores, con base en las claves de elector que hubieren sido proporcionadas.

En este sentido, atendiendo a las reglas de la lógica y la sana crítica, así como a las reglas de la experiencia, esta Sala Superior advierte que, contrariamente a lo aducido por el ahora recurrente, lo ordinario es que quienes militan dentro de un partido político e, incluso, quienes simpatizan con alguno de ellos, al grado de aportar recursos económicos a los mismos, sí se encuentren inscritos en el Padrón Electoral y, en consecuencia, cuenten con su credencial para votar con fotografía, toda vez que podría considerarse hasta incongruente el hecho de que, a pesar de contar con un activismo político, aportando dichos recursos a la fuerza política de su preferencia, no estuvieran en aptitud de manifestar su preferencia política e ideológica en el momento más importante dentro de los procesos democráticos para la renovación de los titulares de los órganos de poder público, que es la jornada electoral, a través del ejercicio del derecho de voto activo.

En efecto, quienes se encuentran vinculados de alguna manera no sólo con las propuestas, plataforma política, programas de gobierno, o la ideología de algún partido político, sino también con el apoyo a las actividades de los mismos, a través de aportaciones económicas, es una situación común que se encuentren interesadas en poder expresar su preferencia política el día en que se realiza una jornada electoral, a través de la emisión de su sufragio, por lo que evidentemente atienden a su obligación de encontrarse inscritos en el Registro Federal de Electores y de contar con su credencial para votar con fotografía; en este mismo sentido, los militantes y simpatizantes de un partido político nacional deben estar conscientes de que al proporcionar su clave de elector para que dicho dato se asiente en el recibo correspondiente será con el propósito no de un actuar inquisitorio por parte de la autoridad fiscalizadora sino, por el contrario, ello será con el propósito de que exista certeza en que todos los actores políticos estén dando cabal cumplimiento a las reglas que constitucional y legalmente están previstas.

C. Por lo que se refiere a los agravios precisados en el inciso d), tampoco le asiste la razón al ahora inconforme, en el sentido de que, con la inclusión de la clave de elector en los recibos que los partidos políticos nacionales deben expedir a sus militantes y simpatizantes por las aportaciones económicas que les realicen, se afecta la secrecía o confidencialidad del voto de estos ciudadanos e, inclusive, la credibilidad en el padrón electoral, ante la posibilidad, al decir del apelante, de que al conocerse la preferencia partidista de una persona se le pueda suprimir indebidamente.

En primer término, como ha quedado explicado en los apartados previos de este apartado, por disposición expresa del propio legislador, las aportaciones de carácter económico a un partido político nacional no pueden ser de carácter anónimo, con excepción de la salvedad también especificada, de tal manera que la identidad de quienes les proporcionan recursos, ya sea en su carácter de militantes o de simpatizantes, puede ser conocida por la autoridad electoral.

Ahora bien, el manejo de esta información, por parte de la autoridad fiscalizadora, también se encuentra sujeta a determinadas reglas, ya que en el propio reglamento se prevé la confidencialidad de la información, toda vez que en el artículo 21.5. se dispone lo siguiente:

21.5. Hasta antes de la presentación del dictamen correspondiente ante el Consejo General, resultará aplicable lo establecido en el párrafo 2 del artículo 77 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, respecto de la información presentada por los partidos políticos en sus informes y como sustentos de éstos.

Por su parte, en el artículo 77 del código de la materia se establece lo siguiente:

Artículo 77

...

2.  El consejero Presidente, los consejeros electorales y el Secretario Ejecutivo desempeñarán su función con autonomía y probidad. No podrán utilizar en beneficio propio o de terceros, la información confidencial de que dispongan en razón de su cargo, así como divulgarla sin autorización del Consejo General.

De tal forma, la información que se pueda desprender de la documentación que aporten los partidos políticos no puede ser manejada indiscriminadamente, pues ello daría lugar a responsabilidad de quien lo llegara a hacer.

Por otra parte, tampoco puede afectar al ciudadano en el sentido que el apelante expresa como agravios, pues de llegarse a dar una indebida exclusión del padrón electoral, la persona afectada puede tener conocimiento de dicha situación y actuar en consecuencia.  Por su parte, los propios partidos políticos participan en la adecuada conformación de la información que se encuentra en el registro federal de electores, a través de las comisiones de vigilancia, lo que también les permitiría hacer las observaciones correspondientes en el supuesto de que llegase a ocurrir una situación como la que el ahora actor planteó.  Al efecto, es necesario tener presentes las disposiciones que sobre el particular se encuentran en la normativa electoral:

CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y

PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

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ARTÍCULO 145

1.  Una vez llevado a cabo el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, se procederá a formar las listas nominales de electores del Padrón Electoral con los nombres de aquéllos a los que se les haya entregado su Credencial para Votar.

2.  Los listados se formularán por distritos y por secciones electorales.

3.  Los listados anteriores se pondrán a disposición de los partidos políticos para su revisión y, en su caso, para que formulen las observaciones que estimen pertinentes.

4.  La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores proveerá lo necesario para que las listas nominales se pongan en conocimiento de la ciudadanía en cada distrito.

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ARTÍCULO 151

1.  Podrán solicitar la expedición de Credencial para Votar con fotografía o la rectificación ante la oficina del Instituto Federal Electoral responsable de la inscripción, aquellos ciudadanos que:

a)  Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes no hubieren obtenido oportunamente su Credencial para Votar con fotografía;

b)  Habiendo obtenido oportunamente su Credencial para Votar con fotografía, no aparezcan incluidos en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio; o

c)  Consideren haber sido indebidamente excluidos de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio.

2.  En los casos a que se refiere el párrafo anterior, la solicitud de expedición o de rectificación se presentará en cualquier tiempo durante los dos años previos al del proceso electoral.

3.  En el año de la elección los ciudadanos que se encuentren en el supuesto del inciso a) del párrafo 1 de este artículo, podrán  promover la instancia administrativa correspondiente para obtener su Credencial para Votar con fotografía hasta el día último de febrero. En los casos previstos en los incisos b) y c) del párrafo señalado, los ciudadanos podrán presentar solicitud de rectificación a más tardar el día 14 de abril.

4.  En las oficinas del Registro Federal de Electores, existirán a disposición de los ciudadanos los formatos necesarios para la presentación de la solicitud respectiva.

5.  La oficina ante la que se haya solicitado la expedición de credencial o la rectificación resolverá sobre la procedencia o improcedencia de la misma dentro de un plazo de veinte días naturales.

6.  La resolución que declare improcedente la instancia administrativa para obtener la credencial o de rectificación o la falta de respuesta en tiempo, serán impugnables ante el Tribunal Electoral. Para tal efecto, los ciudadanos interesados tendrán a su disposición en las oficinas del Registro Federal de Electores los formatos necesarios para la interposición del medio de impugnación respectivo.

7.  La resolución recaída a la instancia administrativa para obtener la credencial o de rectificación, será notificada personalmente al ciudadano si éste comparece ante la oficina responsable de la inscripción o, en su caso, por telegrama o correo certificado.

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ARTÍCULO 156

1.  Anualmente, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, por conducto de las Juntas Locales Ejecutivas, entregará a las Juntas Distritales las listas nominales de electores, para que sean distribuidas, a más tardar el 25 de marzo, a las oficinas municipales correspondientes, a efecto de que sean exhibidas por veinte días naturales.

2.  La exhibición se hará en cada oficina municipal, fijando en un lugar público las listas nominales de electores ordenadas alfabéticamente y por secciones.

3.  En el Distrito Federal las listas se exhibirán fijándolas en la entrada de las oficinas de las Juntas Distritales Ejecutivas, así como en los lugares públicos que al efecto se determinen, los cuales se darán a conocer oportunamente.

4.  Las listas nominales de electores que se entreguen a los partidos políticos serán para su uso exclusivo y no podrán destinarse a finalidad u objeto distinto al de revisión del Padrón Electoral. Cuando un partido político no desee conservarlas, deberá reintegrarlas al Instituto Federal Electoral.

ARTÍCULO 157

1.  Una vez recibidas y acreditadas las observaciones pertinentes, las oficinas municipales devolverán a las Juntas Distritales Ejecutivas, las listas nominales, sin que en ningún caso la entrega pueda exceder del 20 de abril de cada año.

2.  Las Juntas Distritales Ejecutivas remitirán a la Junta Local correspondiente las listas nominales, a más tardar el 24 de abril.

3.  Las observaciones serán introducidas a las listas del Padrón Electoral, haciéndose las modificaciones del caso.

ARTÍCULO 158

1.  Los partidos políticos tendrán a su disposición, para su revisión, las listas nominales de electores en las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores durante veinte días naturales a partir del 25 de marzo de cada uno de los dos años anteriores al de la celebración de las elecciones.

2.  Los partidos políticos podrán formular por escrito a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, sus observaciones sobre los ciudadanos inscritos o excluidos indebidamente de las listas nominales durante el plazo señalado en el párrafo anterior.

3.  La Dirección Ejecutiva examinará las observaciones de los partidos políticos haciendo, en su caso, las modificaciones que conforme a derecho hubiere lugar.

4.  De lo anterior informará a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del Instituto a más tardar el 15 de mayo.

5.  Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal Electoral el informe a que se refiere el párrafo anterior. En el medio de impugnación que se interponga se deberá acreditar que se hicieron valer en tiempo y forma las observaciones a que se refiere el párrafo 2 de este artículo, señalándose hechos y casos concretos e individualizados, mismos que deben estar comprendidos en las observaciones originalmente formuladas. De no cumplirse con dichos requisitos, independientemente de los demás que señale la ley de la materia, será desechado por notoriamente improcedente. El medio de impugnación se interpondrá ante el Consejo General dentro de los tres días siguientes a aquel en que se dé a conocer el informe a los partidos políticos.

ARTÍCULO 159

1.  El 15 de marzo del año en que se celebre el proceso electoral ordinario, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores entregará, en medios magnéticos, a cada uno de los partidos políticos las listas nominales de electores divididas en dos apartados, ordenadas alfabéticamente y por secciones correspondientes a cada uno de los distritos electorales. El primer apartado contendrá los nombres de los ciudadanos que hayan obtenido su Credencial para Votar con fotografía al 15 de febrero y el segundo apartado contendrá los nombres de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral que no hayan obtenido su Credencial para Votar con fotografía a esa fecha. El 25 de marzo entregará a cada partido político una impresión en papel de las listas nominales de electores contenidas en el medio magnético a que se refiere la parte inicial del presente párrafo.

2. Los partidos políticos podrán formular observaciones a dichas listas, señalando hechos y casos concretos e individualizados, hasta el 14 de abril inclusive.

3.  De las observaciones formuladas por los partidos políticos se harán las modificaciones a que hubiere lugar y se informará al Consejo General y a la Comisión Nacional de Vigilancia a más tardar el 15 de mayo.

4.  Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal Electoral el informe a que se refiere el párrafo anterior. La impugnación se sujetará a lo establecido en el párrafo 5 del artículo 158 y en la ley de la materia.

5.  Si no se impugna el informe o, en su caso, una vez que el Tribunal haya resuelto las impugnaciones, el Consejo General del Instituto sesionará para declarar que el Padrón Electoral y los listados nominales de electores son válidos y definitivos.

ARTÍCULO 160

1.  Los partidos políticos contarán en la Comisión Nacional de Vigilancia con terminales de computación que les permitan tener acceso a la información contenida en el padrón electoral y en las listas nominales de electores. Igualmente y conforme a las posibilidades técnicas, los partidos políticos tendrán garantía de acceso permanente al contenido de la base de datos, base de imágenes, documentos fuente y movimientos del padrón.

2.  De igual manera, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores instalará centros estatales de consulta del Padrón Electoral para su utilización por los representantes de los partidos políticos ante las comisiones locales de vigilancia, y establecerá además, mecanismos de consulta en las oficinas distritales del propio Registro, a los cuales tendrá acceso cualquier ciudadano para verificar si está registrado en el Padrón Electoral e incluido debidamente en la lista nominal de electores que corresponda.

ARTÍCULO 161

1.  La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, una vez concluidos los procedimientos a que se refieren los artículos anteriores, elaborará e imprimirá las listas nominales de electores definitivas con fotografía que contendrán los nombres de los ciudadanos que obtuvieron su Credencial para Votar con fotografía hasta el 31 de marzo inclusive, ordenadas alfabéticamente por distrito y por sección electoral para su entrega, por lo menos treinta días antes de la jornada electoral, a los Consejos Locales para su distribución a los Consejos Distritales y a través de éstos a las mesas directivas de casilla en los términos señalados en este Código.

2.  A los partidos políticos les será entregado un tanto de la Lista Nominal de Electores con fotografía a más tardar un mes antes de la jornada electoral.

3.  En los Consejos Distritales se realizará un cotejo muestral entre las listas nominales de electores entregadas a los partidos políticos y las que habrán  de  ser utilizadas el día de la jornada electoral,  en los términos que para tal efecto determine el Consejo General.

4.  Con el propósito de constatar que las listas nominales de electores utilizadas el día de la jornada electoral, son idénticas a las que fueron entregadas en su oportunidad a los partidos políticos, se podrá llevar a cabo un análisis muestral en aquellas casillas que determine el Consejo General, en la forma y términos que al efecto se aprueben.

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ARTÍCULO 163

1.  Las solicitudes de inscripción realizadas por los ciudadanos que no cumplan con la obligación de acudir a la oficina o módulo del Instituto Federal Electoral correspondiente a su domicilio a obtener su Credencial para Votar con fotografía, a más tardar el día 30 de septiembre del año siguiente a aquel en que solicitaron su inscripción en el Padrón Electoral, serán canceladas.

2.  En el supuesto a que se refiere el párrafo anterior, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores elaborará relaciones con los nombres de los ciudadanos cuyas solicitudes hubiesen sido canceladas, ordenándolas por sección electoral y alfabéticamente, a fin de que sean entregadas a los representantes de los partidos políticos acreditados ante las Comisiones Distritales, Locales y Nacional de Vigilancia, en lo que corresponde, a más tardar el día 31 de octubre de cada año, para su conocimiento y observaciones.

3.  Dichas relaciones serán exhibidas entre el 1o. de noviembre del año anterior al de la elección y hasta el 15 de enero siguiente, en las oficinas o módulos del Instituto Federal Electoral y en los lugares públicos de las secciones electorales que previamente determinen las Comisiones Distritales de Vigilancia, a fin de que surtan efectos de notificación por estrados a los ciudadanos interesados y éstos tengan la posibilidad de solicitar nuevamente su inscripción en el Padrón Electoral durante el plazo para la campaña intensa a que se refiere el párrafo 1 del artículo 146 de este Código o, en su caso, de interponer el medio de impugnación previsto en el párrafo 6 del artículo 151 de este ordenamiento.

4.  Los formatos de las credenciales de los ciudadanos cuya solicitud haya sido cancelada en los términos de los párrafos precedentes, serán destruidos ante las respectivas Comisiones de Vigilancia, a más tardar el día 15 de enero de cada año.

5.  En todo caso, el ciudadano cuya solicitud de inscripción en el Padrón Electoral hubiese sido cancelada por omisión en la obtención de su Credencial para Votar con fotografía en los términos de los párrafos anteriores, podrá solicitar nuevamente su inscripción en el Padrón Electoral en los términos y plazos previstos en los artículos 143, 146 y 147 de este Código.

6.  Los formatos de las credenciales de los ciudadanos que solicitaron su inscripción al Padrón Electoral o efectuaron alguna solicitud de actualización durante el año anterior al de la elección, y no hubiesen sido recogidos por sus titulares dentro del plazo legalmente establecido para ello, serán resguardados según lo dispuesto por el párrafo 5 del artículo 144 de este Código.

7.  Asimismo, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores dará de baja del Padrón Electoral a los ciudadanos que hubiesen avisado su cambio de domicilio mediante solicitud en que conste su firma, huella digital, y en su caso, fotografía. En este supuesto, la baja operará exclusivamente por lo que se refiere al registro del domicilio anterior. De igual manera se dará de baja a los ciudadanos que hubieren fallecido siempre y cuando quede acreditado con la documentación de las autoridades competentes; o aquellas que hubieren sido inhabilitadas para el ejercicio de sus derechos políticos por resolución judicial.

8.  La documentación relativa a la cancelación de solicitudes y a las altas o bajas de ciudadanos en el Padrón Electoral quedará bajo la custodia y responsabilidad de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores y sus Vocalías.

9.  La documentación relativa a los ciudadanos que fueron dados de baja del Padrón Electoral quedará bajo la custodia de dicha Dirección por un período de dos años, contados a partir de la fecha en que operó la baja.

10.  Una vez transcurrido el período establecido en el párrafo anterior, la Comisión Nacional de Vigilancia determinará el procedimiento de destrucción de dichos documentos.

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LEY GENERAL DEL SISTEMA DE MEDIOS DE

IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL

ARTÍCULO 79

1.  El juicio para la protección de los derechos político-electorales, sólo procederá cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. En el supuesto previsto en el inciso e) del párrafo 1 del siguiente artículo, la demanda deberá presentarse por conducto de quien ostente la representación legítima de la organización o agrupación política agraviada.

ARTÍCULO 80

1.  El juicio podrá ser promovido por el ciudadano cuando:

a)  Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes, no hubiere obtenido oportunamente el documento que exija la ley electoral respectiva para ejercer el voto;

b)  Habiendo obtenido oportunamente el documento a que se refiere el inciso anterior, no aparezca incluido en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio;

c)  Considere haber sido indebidamente excluido de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio;

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2.  El juicio sólo será procedente cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político-electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes respectivas establezcan para tal efecto.

ARTÍCULO 81

1.  En los casos previstos por los incisos a) al c) del párrafo 1 del artículo anterior, los ciudadanos agraviados deberán agotar previamente la instancia administrativa que establezca la ley. En estos supuestos, las autoridades responsables les proporcionarán orientación y pondrán a su disposición los formatos que sean necesarios para la presentación de la demanda respectiva.

Como puede advertirse de los preceptos antes transcritos, por una parte, los partidos políticos tienen la posibilidad de vigilar y hacer las observaciones correspondientes respecto de los movimientos que se llegaran a dar en la conformación del padrón electoral que habrá de utilizarse el día de la jornada electoral.

Por su parte, los ciudadanos pueden saber si se encuentran o no en la lista nominal de electores correspondiente a su domicilio y, con ello, ejercer su derecho al voto activo el día de la jornada electoral, teniendo la posibilidad de solicitar al Registro Federal de Electores la rectificación correspondiente, en caso de que consideraran que indebidamente se les excluyó de la lista nominal de electores e, inclusive, en caso de que tal solicitud no tuviera una respuesta positiva, están en aptitud de promover el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, con el propósito de que se les incluya en el listado nominal de electores para ejercer su derecho de sufragio.

Conforme con los razonamientos antes expuestos, resultan inatendibles los agravios expresados por el actor y analizados en este apartado, toda vez que aún en el caso extremo de que llegase a existir un indebido actuar por parte de quien tuviese acceso a la información que obra en el Registro Federal de Electores, la propia normativa electoral prevé los mecanismos necesarios para contar con un padrón electoral confiable y seguro.

D. Finalmente, en cuanto al agravio precisado en el inciso a), consistente en que los partidos políticos en muchas ocasiones cuentan con organizaciones juveniles que en mucha ocasiones carecen de su credencial para votar con fotografía, toda vez que no cumplen aún los dieciocho años, requisito indispensable para solicitar su inscripción en el Registro Federal de Electores y obtener la credencial para votar con fotografía, esta Sala Superior estima parcialmente fundada dicha manifestación, toda vez que las reglas de la experiencia evidencian que es cierta la afirmación de que en muchas ocasiones, dentro de la estructura de los partidos políticos nacionales, existen personas que, a pesar de no haber llegado a la edad necesaria para ser ciudadanos mexicanos, se encuentran interesados en participar con un partido político, a pesar de que el artículo 41, fracción I, párrafo segundo, in fine, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone expresamente que “sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos”, por lo que estrictamente no pueden ser considerados como afiliados o militantes.

En este sentido, los argumentos del apelante deben atenderse sólo en cuanto a que los recibos de reconocimientos por actividades políticas, bien sea en operación ordinaria o en campañas electorales federales, que se lleguen a otorgar a las personas que realizan actividades de apoyo a los partidos políticos y aún no obtienen la mayoría de edad, no requieren del requisito impugnado, esto es, de anotar la clave de elector, no así en el caso de quienes ya cuentan con la mayoría de edad, atendiendo a los razonamientos que han quedado explicitados en los apartados anteriores de este apartado.

Asimismo, cabe precisar que la situación antes apuntada, contrariamente a lo alegado por el partido político actor, no fue del todo desconocida por al autoridad señalada como responsable, de tal forma que la misma contempló la posibilidad de que algunas de las personas no pudieran proporcionar su clave de elector, por encontrarse en el supuesto previamente precisado, por lo que en el mismo artículo 14.3, párrafo segundo, del propio reglamento impugnado, se estableció lo siguiente:

“Se eximirá del requisito de especificar la clave de elector hasta en un diez por ciento del total de lo que un partido político puede erogar por concepto de reconocimientos por actividades políticas en el año respectivo”.

Por tanto, atento a las condiciones que suelen darse en la realidad, respecto de las personas que aún no alcanzan la mayoría de edad, pero que apoyan las actividades políticas de los partidos políticos (distribuyendo panfletos y propaganda electoral, colocando carteles o pintando bardas, por citar algunos ejemplos), es que se estableció la salvedad antes apuntada.

Sin embargo, tampoco escapa a esta Sala Superior que en algún momento dicho porcentaje de REPAPs al que se le exime de presentar la clave de elector, puede resultar insuficiente, de tal manera que con la finalidad de no afectar las labores de algún partido político que se apoyen a través de los reconocimientos que se soportan con los llamados REPAP, debe permitirse la posibilidad de que, sólo tratándose de menores de edad y, en consecuencia, no cuenten con su clave de elector, en lugar de ésta, se consigne algún otro dato que cumpla con el propósito de la inclusión de la referida clave, como puede ser la Clave Única del Registro de Población (CURP), el número de pasaporte vigente, los datos de la credencial vigente expedida por alguna institución educativa oficial, el número de credencial o identificación de alguna institución pública de seguridad social, los cuales permitan a la autoridad fiscalizadora, en su caso, contar con los elementos que proporcionen certeza de que las personas que recibieron los reconocimientos de mérito, realmente existen.

Obviamente, al tratarse de un supuesto de excepción, el propio partido político tiene la obligación de aportar los elementos adicionales que le permitan a la autoridad verificar la veracidad de la información asentada en los REPAP que se encuentran en tal supuesto, como puede ser la fotocopia del documento cuyos datos se consignen en los mismos.

En consecuencia, debe agregarse un nuevo segundo párrafo al artículo 14.3, con el propósito de atender a la situación antes precisada, pasando el actual segundo a ocupar el tercer párrafo, para quedar en los siguientes términos:

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Tratándose de menores de edad, en vez de la clave de elector, se deberá consignar algún otro dato que permita identificar plenamente a quien se le otorga el correspondiente recibo, como puede ser la Clave Única del Registro de Población (CURP), el número de pasaporte vigente, los datos de la credencial vigente expedida por alguna institución educativa oficial o el número de credencial o identificación de alguna institución pública de seguridad social.  En este supuesto, será responsabilidad del partido político aportar los elementos adicionales que le permitan a la autoridad verificar la veracidad de la información asentada en los REPAP que se encuentran en tal supuesto.

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IV. En el cuarto punto de su apartado de agravios, el partido político recurrente sostiene que le causa perjuicio el considerando número 1 punto 17, así como el punto resolutivo primero del acuerdo impugnado, en relación con el artículo 16-A del reglamento, toda vez que, al decir del inconforme, se aprueban actos de los partidos políticos nacionales no regulados por la ley, como son los procesos internos de selección de candidatos y dirigentes de los órganos directivos nacionales y estatales, por lo que, en su opinión, con la intención de dar una interpretación a los artículos 27 y 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la responsable  realiza una indebida aplicación del derecho.

Asimismo, el partido político inconforme sostiene que si bien la Comisión de Fiscalización de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Instituto Federal Electoral tiene atribuciones para fiscalizar el financiamiento otorgado a los partidos políticos, no le asiste facultad alguna dentro de la legislación electoral, para la regulación de los procesos internos para la selección de candidatos y dirigentes de los partidos políticos.

En este sentido, el partido inconforme argumenta que en el financiamiento público otorgado a los partidos no se encuentra rubro alguno en el que se destine parte del mismo a los gastos que los partidos políticos eroguen con motivo de procesos internos.

En tal virtud, al decir del impugnante, la actuación del Instituto Federal Electoral carece de fundamentación y motivación, lo cual va en perjuicio no sólo de los partidos políticos nacionales sino de los ciudadanos que como entes políticos actúan dentro de los marcos estatutarios de su filiación partidista, siendo el proceso interno de selección de candidatos actividades intrínsecamente propias de éstos, sin que exista norma constitucional o dispositivo legal contenido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que contemple tal situación; por lo cual, aduce el actor, si el partido político no destina a sus precandidatos ni contempla dentro de sus estatutos el otorgamiento de recursos para las precampañas de éstos, no se erogan recursos económicos de los asignados al partido y, por tanto, no existe la obligación de permitir la fiscalización de los mismos.

Por otra parte, el partido político impetrante argumenta que, en el párrafo 11 del artículo 49 del código de la materia, se prevén los conceptos que quedan comprendidos dentro del financiamiento que no proviene del erario público, destacando que el que se encuentra conformado por las aportaciones que realizan los candidatos para sus campañas, no es respecto de las elecciones internas, es decir, en su calidad de precandidatos, de ahí que, sostiene el apelante, los ingresos que se pretenden regular en el artículo 16-A del reglamento impugnado no se encuentran en modalidad alguna de las comprendidas en el código de la materia.

En este sentido, el partido político apelante sostiene que el artículo 16-A del reglamento ahora impugnado pretende que los partidos reporten el origen y monto de los ingresos que, por concepto de los procesos internos para la selección de candidatos y dirigentes, se utilizan con motivo de las precampañas, pero que estos supuestos “ingresos” no lo son, porque son gastos que devengan los mismos precandidatos o simpatizantes del mismo. Por ello, el apelante considera que no se pueden considerar como ingresos al partido, porque sería imposible su cuantificación por ser aportaciones muy pequeñas y, peor aún, en el reglamento se establece que debe cuantificarse desde el inicio del proceso interno, para efecto de realizarse la apertura de cuentas bancarias y su manejo de determinada forma.

En este sentido, el apelante alega que tratándose del financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas, que provenga de la militancia, estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, y que dichos militantes sólo están obligados a aportar las referidas cuotas, pero no tienen el deber de realizar aportaciones al partido político, para poder acceder a puestos de elección popular, puesto que los estatutos sólo le exigen estar al corriente en el pago de sus cuotas al partido; resultando, al decir del apelante, por demás ilógico, exigirle a los militantes que aspiren a concursar por una candidatura a cargo de elección popular, un ingreso extraordinario al partido, no contemplado en la legislación electoral ni en sus estatutos, por lo que la norma impugnada, sostiene el actor, estaría vedando la posibilidad de acceso de estos ciudadanos al ejercicio del poder público, coartándose el derecho de poder ser votados para los cargos de elección popular, por tanto, los partidos políticos nacionales estarían faltando a un fin primordial por el cual fueron creados, violándose así los artículos 35, fracción II, y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Asimismo, el ahora actor sostiene que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales no contempla la regulación de las precampañas en los procesos internos en la vida de los partidos políticos, y que de la exposición de motivos presentada en la Cámara de origen en el mes de julio de mil novecientos noventa y seis, no se desprende una intención clara de regularlas, pues si así lo hubiera querido hacer el legislador lo hubiera establecido expresamente.

En este sentido, el actor insiste en que no se menciona el rubro atinente a la regulación de los procesos internos de los partidos políticos ni, por tanto, al financiamiento del mismo, ni al control y la vigilancia del origen y uso de los recursos.

Lo anterior, al decir del apelante, encuentra sustento en el principio general de derecho de certeza jurídica, consagrado en los artículos 14 y 16 constitucionales, aplicado a la materia administrativa que nos ocupa, que reza que todo aquello que no se encuentra específicamente regulado en la ley de la materia, no está necesariamente permitido por la misma. A mayor abundamiento, en opinión del impugnante, para la debida y legal aplicación de la norma jurídica se deberá estar a lo expresa y literalmente citado por la ley y su sana interpretación jurídica, mas no a la interpretación por uso o mayoría de razón, como ahora lo pretende cuasi interpretar el propio Consejo General del Instituto Federal Electoral, aduciendo argumentos por semejanza, analogía y mayoría de razón.

En relación con lo anterior, el partido político apelante sostiene que es criterio de la Sala Superior de este Tribunal Electoral, el que la Comisión de Fiscalización tiene las facultades para elaborar lineamientos con bases técnicas o establecer lineamientos para llevar los registros de ingresos y egresos y de documentación comprobatoria, sin que fuera de estas atribuciones posea alguna otra que le permita establecer normas generales que tengan el efecto de constituirse en presupuestos normativos de la conducta típica.

Esta Sala Superior estima que los argumentos expresados por el partido político actor a manera de agravios, los cuales han quedado previamente sintetizados en este apartado, son infundados, en atención a los siguientes motivos, razones y fundamentos.

En primer término, resulta un hecho notorio para esta Sala Superior, atendible en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que en ciertos partidos políticos nacionales se desarrollan procedimientos electivos internos tendentes, ya sea a renovar a los integrantes de sus órganos de dirección o para seleccionar a quienes habrán de ser postulados por dichos institutos políticos como candidatos a los diferentes cargos de elección popular, en los cuales se obtienen y aplican recursos económicos por parte de los candidatos respectivos.

Cabe aclarar que estos procedimientos internos no son uniformes, pues ellos siempre se realizan atendiendo a los términos que los propios estatutos de cada partido político establezcan, siendo posible incluso que algunos de estos institutos políticos no realicen campañas internas con motivo de los citados procesos, por lo que las disposiciones del artículo 16-A del reglamento impugnado sólo serán aplicables en la medida que los partidos políticos acudan a los referidos mecanismos para renovar a sus dirigentes o para seleccionar a quienes habrán de ser registrados como sus candidatos en los diferentes procesos electorales federales.

Ahora bien, conforme con lo dispuesto en el artículo 27, párrafo 1, incisos c) y d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los partidos políticos tienen la obligación de que en sus estatutos se prevean los procedimientos democráticos para la integración y renovación de sus órganos directivos, así como las normas para la postulación democrática de sus candidatos, quedando a la decisión de cada instituto político los términos en que esto se realizará, lo cual no resulta incompatible con lo establecido por la autoridad responsable en el reglamento, toda vez que la disposición impugnada sólo se aplicará en aquellos casos en que se actualice el supuesto antes precisado.  En este sentido, es indudable que el Consejo General del Instituto Federal Electoral en forma alguna pretende regular una situación no prevista legalmente, pues al ser una determinación de cada partido político nacional el mecanismo que ha de seguir para los citados efectos, resulta inconcuso que en manera alguna se impone la obligación de que en todos los casos los partidos políticos actúen de manera similar.

Inclusive, en el caso del partido político ahora recurrente, el mismo no resulta ajeno a las consideraciones previamente vertidas, toda vez que de la revisión de sus estatutos se advierte que el título cuarto de los mismos se refiere a la elección de dirigentes y a la postulación de candidatos a cargos de elección popular, en donde puede apreciarse que en las normas relativas existen variantes que los órganos internos pueden adoptar, tratándose de la renovación de sus dirigencias y de la designación de sus candidatos a cargos de elección popular, que finalmente serán decisión de los órganos internos competentes, pero en forma alguna resultan ajenos a la realidad que la normativa impugnada pretende regular.

Ahora bien, el hecho de que cada partido político pueda acudir a estos mecanismos, en forma alguna es incongruente con el hecho de que los recursos que se destinen para estos procesos internos no queden debidamente registrados por el partido político, pues como sostiene la propia autoridad responsable en la parte considerativa del acuerdo impugnado, tanto la elección de quienes habrán de ser los dirigentes en los diferentes ámbitos del partido político, como la designación de quienes habrán de ser los candidatos de los partidos políticos en los procesos electorales, quedan comprendidos dentro de las actividades ordinarias de los referidos institutos políticos.

En efecto, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que una interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 36; 38, y 49, párrafos 7 y 11, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lleva a la conclusión de que las actividades distintas a las desplegadas por los partidos políticos nacionales con el propósito de obtener el voto de los ciudadanos dentro de los procesos electorales, deben ser consideradas como actividades ordinarias, independientemente de que el legislador conciba como actividades específicas de las entidades de interés público las relacionadas con las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, y las tareas editoriales.  En efecto, dentro de las actividades ordinarias de los partidos políticos quedan todas aquellas relacionadas con su funcionamiento y cumplimento de sus fines, distintas a las relacionadas directamente con la obtención del voto de los ciudadanos dentro de los procesos electorales, de tal manera que la renovación de sus órganos directivos, así como los procedimientos internos seguidos a fin de determinar quiénes habrán de ser registrados como candidatos a los diferentes cargos de elección popular, en su momento oportuno, deben quedar comprendidas dentro de lo que ordinariamente realiza un partido político, como entidad de interés público.

De esta manera, la necesidad de llevar un control y vigilancia de los recursos económicos que se emplean en los mismos, ya sea que trate de recursos del partido político, o bien, de los propios precandidatos o candidatos internos, resulta congruente con lo dispuesto en el artículo 41, fracción II, de la Constitución federal, en el sentido de que la autoridad electoral debe ejercer un control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con los que cuente un partido político. Al respecto, es pertinente recordar lo que se señaló en la exposición de motivos de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y seis en materia electoral, con la cual se estableció la norma antes precisada, y que fue en el siguiente sentido:

... la iniciativa propone establecer las bases constitucionales del sistema para el control y la vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, con el objeto de dar fundamento al marco legal secundario que habrá de contener dicho sistema, además de puntualizar los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos en las campañas electorales, los montos máximos que podrán tener las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y las correspondientes sanciones ante el eventual incumplimiento de las regalas del financiamiento.

Con lo anterior se pretende sentar las bases para una sana política de fiscalización y control de las finanzas de los partidos, que responda al interés de la sociedad por brindar una máxima transparencia a la obtención y utilización de recursos por parte de dichas organizaciones. Esta política promoverá asimismo, una mayor confianza de los mexicanos en sus organizaciones partidistas contribuyendo así a impulsar la participación ciudadana en la vida democrática del país.

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Como se evidencia de la anterior transcripción, es interés de la sociedad el que exista una máxima transparencia en el manejo de los recursos dentro de los partidos políticos, lo cual redunda en beneficio del propio fortalecimiento del sistema constitucional de partidos políticos en nuestro país, según se estableció desde el apartado I de este mismo considerando.

Ahora bien, es importante señalar que la circunstancia de que no se encuentren reguladas legalmente las campañas internas, ello no constituye obstáculo alguno para que se tengan que reportar los ingresos y egresos de los partidos políticos en esa materia, toda vez que los recursos que se utilicen en dichos procesos internos forman parte de las actividades ordinarias de los partidos, como ha quedado previamente razonado, las cuales no sólo son financiadas con recursos públicos sino también mediante las modalidades de financiamiento por militantes o por simpatizantes.

Esto es, la norma reglamentaria impugnada tiende a proveer que la autoridad electoral administrativa federal competente cuente con los elementos necesarios para controlar y vigilar los recursos de los partidos políticos, en cuanto a sus ingresos y egresos realizados dentro de las actividades ordinarias, en particular, cuando realizan procesos internos de selección de candidatos y dirigencias.

En este sentido, el apelante se equivoca al considerar que la materia de reglamentación excede lo dispuesto en la  ley, toda vez que parte del supuesto impreciso de que se regulan las campañas internas, lo cual es inexacto, en tanto que lo que se reglamenta es la forma como deben reportarse ciertos ingresos y egresos que, se insiste, deben ser considerados como parte de las actividades ordinarias de los partidos políticos.

Así, si bien es cierto que en la ley electoral no se regularon las actividades relacionadas con los procedimientos internos de selección de candidatos y dirigentes, sino que se dejó a la voluntad de los partidos políticos, siempre y cuando cumplieran las normas democráticas mínimas previstas en la ley, dichas actividades caen dentro de las que ordinariamente realizan los institutos políticos y, por tanto, no pueden escapar al control y vigilancia que debe ejercer la autoridad electoral, puesto que implicaría que, a pesar de ser evidente que en dichos procesos internos se llegan a manejar recursos económicos, los mismos no pueden ser controlados en manera alguna por la autoridad fiscalizadora, lo que podría propiciar que, inclusive a través de estos procedimientos internos, se estuviesen empleando recursos económicos provenientes de personas o entidades expresamente prohibidas por el código de la materia.

En efecto, dejar fuera de control y vigilancia los recursos económicos empleados en los procesos internos de renovación de los dirigentes de los partidos políticos, así como la selección de sus candidatos para los procesos electorales, implicaría que se pudieran cometer violaciones a la normativa electoral por los partidos políticos y que no se pudiera imponer sanción alguna por parte de la autoridad fiscalizadora, provocándose la ineficacia y disfuncionalidad del sistema constitucional y legal para el control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos.

Además, en virtud de que se trata de un hecho notorio para esta Sala Superior, es necesario tener presente que en la mayoría de los casos dichos procesos internos trascienden el ámbito estrictamente interno de los partidos políticos, es decir, no se limitan a los militantes de un determinado instituto político, sino que en razón de la propaganda que se suele emplear, que puede ir desde panfletos, mantas, cartelones, pintas, hasta mensajes en los medios de comunicación masiva e, inclusive, por la atención que se puede dar en los medios noticiosos, dichos procesos provocan un posicionamiento de los partidos políticos nacionales y de sus precandidatos, dentro de la sociedad, y concretamente dentro del electorado. De tal forma, no puede argumentarse que al ser contiendas internas entre candidatos internos o precandidatos de un mismo partido político, ello no redunde en un beneficio, así sea de imagen y posicionamiento dentro de un electorado cada vez más interesado en conocer e informarse de lo que ocurre en la vida interna de los diferentes institutos políticos, por los cuales habrán de pronunciarse en el momento de ejercer su derecho de sufragio.

V. Finalmente, en el quinto agravio del escrito de demanda, el Partido Revolucionario Institucional asegura que, en relación con lo establecido en el artículo 12.8 y 12.9 del reglamento impugnado, es del todo ilógico que la autoridad electoral pretenda tomar medidas innecesarias en cuanto a los precios de los promocionales transmitidos en radio y televisión, puesto que el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partido Políticos tiene entre sus atribuciones la de apoyar las gestiones de los partidos políticos y las agrupaciones políticas para hacer efectivas las prerrogativas que tienen en materia fiscal, así como realizar las actividades para que los partidos ejerzan sus prerrogativas y puedan acceder a la contratación de tiempos de radio y televisión en los términos de la ley de la materia.

Ello es así, alega el apelante, porque si el objetivo de la disposición impugnada es la de evitar que el valor unitario de los promocionales recibidos no sea al menos al mínimo (sic) de las tarifas que fije la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la autoridad ahora responsable, sostiene el actor, tiene la facultad de vigilar que las empresas cumplan con las disposiciones mencionadas, en términos de lo establecido en el artículo 82, párrafo 1, incisos b) e i), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Es en esa virtud, según el impugnante, le irroga perjuicio la interpretación del Consejo General, en el sentido de que si alguna empresa televisiva sostiene una tarifa menor a la mínima fijada por la referida secretaría de estado, la responsabilidad recaerá en los partidos políticos, lo cual, en su concepto, resulta antijurídico y sin razón.

Asimismo, estima el apelante, el Consejo General omitió considerar que no corresponde a los partidos políticos efectuar dichas funciones, sino a las comisiones correspondientes del Instituto, por lo que en el caso de que se llegara a establecer una indebida o inicua distribución o contratación de tiempos de radio y televisión, correspondería a dicha autoridad pronunciarse al respecto y proveer de manera fundada y motivada investigar y establecer los mecanismos necesarios para salvaguardar los intereses democráticos y armónicos de los contendientes en una justa electoral, sin que se pueda ir más allá, agrega el hoy actor, al condicionar a las empresas de los medios de comunicación a acatar dispositivos legales que desconocen o, en su defecto, hacen nugatorio el derecho de los partidos políticos a negociar los servicios que quiera contratar.

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera infundado el agravio antes resumido, en virtud de lo que enseguida se expone:

En efecto, según se ha analizado con anterioridad, en términos de lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 49, párrafo 6, y 49-B, párrafo 2, incisos a), b) y c), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Comisión de Fiscalización de Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas tiene, entre sus atribuciones, la de revisar los informes que los partidos políticos presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña y vigilar el manejo de sus recursos, por lo que está facultada para elaborar los lineamientos con bases técnicas para la presentación de los citados informes, para que los partidos políticos lleven el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos y vigilar que los recursos que ejerzan los partidos políticos y las agrupaciones políticas, se apliquen estricta e invariablemente para las actividades señaladas en la ley, mismos que fueron aprobados por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, con base en los preceptos anteriormente invocados.

Por otro lado, en la misma fracción II del párrafo segundo del artículo 41 constitucional, se estableció que los partidos políticos tendrían derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que estableciera la ley. En este sentido, en el Capítulo Primero del Título Tercero del Libro Primero del Código Federal Instituciones y Procedimientos Electorales, denominado “De las prerrogativas y acceso a la radio y televisión”, se establecieron, entre otras, las siguientes reglas:

1. Al ejercer sus prerrogativas en radio y televisión, los partidos políticos deben difundir sus principios ideológicos, programas de acción y plataformas electorales.

2. La Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y la Comisión de Radiodifusión del Instituto Federal Electoral, tienen a cargo la difusión de los programas de radio y televisión de los partidos políticos, así como el trámite de las aperturas de los tiempos correspondientes.

3. Los partidos políticos tienen el derecho de disfrutar, en términos de ley, los tiempos que corresponden al Estado en las frecuencias de radio y en los canales de televisión, así como los que en proceso electoral adquiera el Instituto Federal Electoral.

4. La citada Dirección Ejecutiva es la encargada de gestionar el tiempo que sea necesario en la radio y la televisión para la difusión de las actividades del Instituto, así como las de los partidos políticos.

5. Los partidos políticos tienen el derecho exclusivo de contratar tiempos en radio y televisión para difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las campañas electorales. Para ello, la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral debe solicitar oportunamente a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes su intervención, a fin de que los concesionarios o permisionarios de radio y televisión le proporcionen un catálogo de horarios y sus tarifas correspondientes, disponibles para su contratación por los partidos políticos, los cuales se ponen a disposición de éstos para que comuniquen por escrito las estaciones, canales y horarios en los que tengan interés de contratar tiempos.

6. Si dos o más partidos políticos manifiestan interés en contratar tiempos en un mismo canal o estación, en los mismos horarios, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos aplicará el procedimiento respectivo para que cuenten con acceso en forma igualitaria.

7. Si sólo un partido manifiesta su interés por contratar tiempo en un canal o estación, podrá hacerlo.

8. Concluido el procedimiento de reparto y asignación de tiempos que se pueden contratar, el Instituto debe proceder a dar a conocer los tiempos, canales y estaciones para cada uno de los partidos políticos, con el objeto de que lleven a cabo directamente la contratación respectiva, comunicando, además, a cada uno de los concesionarios o permisionarios, los tiempos y horarios que cada uno de los partidos políticos está autorizado a contratar con ellos.

9. Está prohibida la contratación de propaganda en radio y televisión en favor o en contra de algún partido político o candidato por parte de terceros.

Como se puede apreciar de las anteriores reglas, los partidos políticos tienen el derecho exclusivo de contratar tiempos en radio y televisión; sin embargo, como el bien jurídicamente tutelado en este tipo de casos es el acceso en términos de igualdad para contratar tiempos en los medios de comunicación, es que el legislador estableció un procedimiento en el que interviniera la autoridad, solicitando los tiempos disponibles, así como las tarifas respectivas, para que, una vez que los partidos políticos conozcan el catálogo respectivo, puedan decidir voluntariamente qué tiempos tienen interés de contratar directamente con la empresa concesionaria o permisionaria del servicio, pero en manera alguna ello implica que los partidos políticos puedan contratar libremente los tiempos de radio y televisión, porque desde luego tal situación rompería con la igualdad de oportunidades que debe imperar en la materia. Es decir, con dicho procedimiento se evita que sólo ciertos partidos tengan acceso a la publicidad en los mejores horarios o a mejores precios, lo cual provocaría que el acceso a los medios de comunicación no resultara igualitario.

En este sentido, este órgano jurisdiccional federal considera que el hoy apelante se equivoca al considerar que con el establecimiento de lo dispuesto en los artículos 12.8 y 12.9 del reglamento impugnado, la autoridad electoral toma medidas innecesarias en cuanto a los precios de los promocionales transmitidos en radio y televisión, porque lo que en realidad hacen esos dispositivos reglamentarios es establecer un mecanismo mediante el cual la autoridad administrativa vigilará, de mejor manera, el empleo de los recursos de los partidos políticos, determinando que en la documentación comprobatoria de los tiempos adquiridos para publicidad se incluyan los costos unitarios de cada promocional, independientemente de que sean resultado o no de bonificaciones.

Dicho mecanismo, tal como lo motivó la responsable en el acto impugnado, permite trasparentar las operaciones entre los partidos políticos y las empresas concesionarias o permisionarias de radio y televisión, lo que opera en favor de la igualdad en la contienda electoral, ya que tiende a evitar tratos diferenciados en la contratación de los tiempos en radio y televisión, puesto que al imponer la obligación de que en las facturas (documentación comprobatoria de los egresos) deba incluirse el costo unitario de cada promocional, independientemente de que sean o no resultado de bonificaciones que hagan las empresas concesionarias o permisionarias, la autoridad electoral estará en posibilidad de conocer con mayor precisión el costo real de cada promocional y controlar las bonificaciones que pudieran realizar dichas empresas, ya que al estar prohibidas las aportaciones por parte de empresas mercantiles, en términos de lo dispuesto en el artículo 49, párrafo 2, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dichos promocionales producto de bonificaciones no pueden ser considerados como donaciones, siempre y cuando la contratación no implique otorgar un precio por debajo de las tarifas mínimas fijadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes sino que deben ser contabilizados como publicidad contratada y como egreso erogado, con lo que el costo unitario podría verse disminuido.

Ello es así porque, si bien, como sostiene el impugnante, el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partido Políticos tiene entre sus atribuciones, según se establece en el artículo 93, párrafo 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, realizar las actividades para que los partidos políticos ejerzan sus prerrogativas y puedan acceder a la contratación de tiempos en radio y televisión, en dicho precepto se hace una referencia clara a que debe ser “en los términos de este Código”, lo cual significa que dichas actividades que realice el citado director deben estar apegadas al marco legal.

En ese sentido, tal como se establece en el artículo 48 del referido código electoral federal, una vez que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes intervenga a petición del Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, para que las empresas concesionarias o permisionarias de radio y televisión proporcionen un catálogo de horarios y tarifas disponibles para contratación por los partidos políticos, el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos debe poner a disposición de los partidos el catálogo de tiempos, horarios, canales y estaciones disponibles, para que los institutos políticos, a su vez, comuniquen por escrito a esa Dirección las estaciones, canales y horarios en que tengan interés de contratar tiempos.

Ante dichas comunicaciones, el supuesto de que dos o más partidos políticos manifiesten su interés en contratar tiempos en un mismo canal o estación y en los mismos horarios, la referida Dirección debe realizar un procedimiento en el cual divide el tiempo total disponible para contratación del canal o estación en forma igualitaria entre el número de partidos interesados en contratarlo y, el resultado, será el tiempo que cada partido podrá contratar. Si hay tiempos sobrantes, estarán a disposición de los concesionarios o permisionarios y no podrán volver a contratarlos posteriormente los partidos políticos [artículo 48, párrafo 5, del código electoral federal].

Concluido el procedimiento de reparto y asignación de tiempos disponibles de contratación, la mencionada Dirección  Ejecutiva debe dar a conocer los tiempos, canales y estaciones para cada uno de los partidos políticos, con el objeto de que lleven a cabo directamente la contratación respectiva. Asimismo, debe comunicar a cada uno de los concesionarios o permisionarios los tiempos y horarios que cada partido político está autorizado a contratar con ellos.

De lo antes expuesto, cabe destacar que la contratación que realizan los partidos políticos de tiempos en radio y televisión no es del todo libre, como lo sugiere el hoy actor en el agravio bajo análisis, sino que está sujeta al procedimiento legal antes descrito, el cual garantiza un trato igualitario en los medios de comunicación a los distintos institutos políticos. Es más, según se dispone en los artículos 48, párrafo 13, y 49, párrafo 2, inciso g), del código electoral federal, en ningún caso se permitirá la contratación de propaganda en radio y televisión en favor o en contra de algún partido político o candidato por parte de terceros, ni podrán recibir aportaciones por parte de empresas mercantiles (en el caso, promocionales sin costo alguno).

Lo anterior tiene sentido, al menos, por las siguientes dos razones: a) De permitirse que los partidos políticos no reporten las bonificaciones de tiempo que otorguen las empresas concesionarias o permisionarias de radio y televisión, implicaría permitir la violación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que empresas mercantiles estarían realizando aportaciones en especie a los partidos políticos, y b) Si no se impusiera la obligación de reportar las bonificaciones de tiempo que realicen las citadas empresas por la compra de promocionales, podría implicar una violación al principio de igualdad que rige en la materia, puesto que se correría el riesgo que se diera un trato diferenciado a los diversos institutos políticos, en detrimento de la contienda electoral.

En esa virtud, la participación a que se refiere el Partido Revolucionario Institucional que debe tener el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, no es para gestionar mejores precios o contratar por los partidos políticos sus promocionales, sino que la autoridad administrativa realiza actividades reguladoras para provocar contiendas electorales equitativas, en el caso, mediante la aplicación de procedimientos que permitan acceso en condiciones de igualdad para contratar tiempos en los medios masivos de comunicación para todos los partidos políticos, que como se vio consisten en: a) El conocimiento de las estaciones, canales, horarios y tiempos disponibles para contratar por los partidos políticos, así como las tarifas respectivas; b) La distribución igualitaria de tiempos, para el caso de que diversos institutos políticos manifiesten su deseo de contratar los mismos horarios y canales; c) El conocimiento cierto de qué tiempos puede contratar cada partido político, el cual queda precisado tanto para los institutos políticos como para los concesionarios o permisionarios del servicio de radio y televisión, y d) La prohibición de poder contratar tiempos respecto de los cuales no se hubiere manifestado oportunamente la intención de contratar.

Por otro lado, si bien el hoy apelante acierta al estimar que las disposiciones reglamentarias impugnadas tienen por objeto evitar que los partidos políticos obtengan tarifas inferiores a las mínimas establecidas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, puesto que ello implicaría recibir aportaciones de empresas mercantiles, lo cual se encuentra prohibido en el artículo 49, párrafo 2, inciso g), del código electoral federal, ello está apegado a derecho, ya que los objetivos de tales normas son vigilar de mejor manera los ingresos y egresos de los partidos políticos, transparentando las operaciones entre los partidos y los medios masivos de comunicación, así como cotejar con mayor precisión la información proporcionada por el partido político con el resultado del monitoreo de medios, en búsqueda de la equidad en la contienda democrática. Indudablemente, como lo asegura el hoy actor, la autoridad electoral federal tiene atribuciones para vigilar que las empresas concesionarias o permisionarias de radio y televisión no rompan con el principio de igualdad que rige en la materia de acceso de partidos políticos a los medios masivos de comunicación, y justamente en congruencia con esas atribuciones es que impone la obligación de que en las facturas que presenten los partidos políticos para justificar la contratación de promocionales deba incluirse el desglose respectivo del precio unitario, independientemente de si los promocionales son producto o no de bonificaciones, lo cual redundará en el pleno ejercicio de la facultad fiscalizadora de la autoridad, puesto que le permitirá conocer el precio real que a cada instituto político le costó cada promocional, lo que, a su vez, le permitirá vigilar, en mejor forma, que el principio de igualdad no se vea vulnerado por las empresas de radio y televisión, así como que éstas no realicen aportaciones a los institutos políticos.

Además, el instituto político actor también se equivoca al argumentar que con las disposiciones normativas impugnadas se les hará responsables del hecho de que alguna empresa televisiva otorgue tarifas menores a las mínimas fijadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, toda vez que en manera alguna se hace referencia a un sistema de responsabilidades o violaciones a la ley por una empresa mercantil, sino que se pretende que el partido político reporte el precio unitario de todos sus promocionales, incluyendo los que hayan sido producto de bonificación, con lo cual, lejos de irrogarle un perjuicio le podría generar algunos beneficios, por las siguientes razones: 1. Si recibiera tiempos en radio y televisión que no reportara por haber sido producto de bonificaciones, estaría transgrediendo la prohibición de recibir aportaciones por parte de empresas mercantiles; en ese sentido, la disposición impugnada permite las bonificaciones, siempre que con ellas no se esté contratando por abajo de la tarifa mínima autorizada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; 2. Al reportar todos los tiempos adquiridos [incluidos los que hubiesen sido producto de bonificación] en la práctica lo que ocurre es que el partido estaría comprando tiempo a un menor precio, puesto que se estarían otorgando al partido más promocionales o tiempo por menos precio, y 3. Con esa medida la autoridad puede vigilar que a ningún partido político se le dé un trato privilegiado respecto de los restantes partidos, en la contratación de medios masivos de comunicación, al otorgarle un menor precio unitario por promocional.

Para lograr lo anterior, tal como en forma correcta y apegado a derecho lo hizo la autoridad administrativa, para poder recibir los beneficios de recibir bonificaciones por parte de las empresas mercantiles concesionarias o permisionarias de radio y televisión, los partidos políticos, al contratar libremente (dentro de los tiempos que hubieren quedado fijos ante la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos), deben solicitar que en la factura respectiva se establezca el número total de promocionales comprados, en donde se deben incluir los que son producto de bonificaciones, lo que, se insiste, lejos de irrogarle un perjuicio a los partidos políticos, les traerá beneficios al poder adquirir tiempos en los medios masivos de comunicación a un precio unitario más bajo en atención al volumen y, a la vez, a la autoridad electoral le permitirá vigilar que las empresas del ramo no otorguen beneficios indebidos a unos institutos, sino que sean tratados en condiciones de igualdad, lo que está en plena congruencia con los objetivos y fines que la autoridad tiene en la materia.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento, además, en los artículos 2; 6; 9; 19, párrafo 1, inciso f); 22; 23; 24; 26; 28; 42; 44; 47, y 48, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se

R E S U E L V E

ÚNICO. Se modifica el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos; por lo que se refiere al artículo 1.2, segundo párrafo, en los términos del último considerando de la presente ejecutoria; en cuanto hace al artículo 14.3, en términos de la sección D del apartado III del considerando segundo de esta resolución, quedando intocado en los demás preceptos impugnados.

Notifíquese personalmente al Partido Revolucionario Institucional, en su calidad de actor, en el domicilio ubicado en avenida Insurgentes Norte número 59, edificio 2, piso 3, colonia Buena Vista, Delegación Cuauhtémoc, en la ciudad de México, Distrito Federal; por oficio, a la autoridad responsable, anexando en este último caso copia certificada de la presente sentencia, así como por estrados a los demás interesados.

Hecho lo anterior, devuélvanse las constancias que correspondan y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por unanimidad de votos de los Magistrados José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis De la Peza, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, quien fue la ponente, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata, tocante a las consideraciones vertidas respecto al agravio reseñado en el último considerando de esta ejecutoria, así como en cuanto a los razonamientos expuestos al abordar el artículo 14.3, en términos de la sección D del apartado III del considerando segundo de esta resolución; y por mayoría de seis votos de los señores Magistrados José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis De la Peza, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo y Mauro Miguel Reyes Zapata, en lo que atañe al punto único resolutivo, con el voto en contra del señor Magistrado José de Jesús Orozco Henríquez. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL EXPEDIENTE SUP-RAP-055/2002

Con el debido respeto a la apreciada magistrada y a los distinguidos magistrados que conforman la mayoría en la presente sentencia y con pleno reconocimiento a su profesionalismo, me permito formular voto particular, con fundamento en el último párrafo del artículo 187 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que disiento del fallo por el cual se modifica el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes, aprobado en sesión ordinaria de dieciocho de diciembre de dos mil dos, en virtud de que, en opinión del suscrito, el primer agravio esgrimido por la parte actora debe estimarse infundado y, por tanto, confirmarse, en la parte conducente, el acuerdo impugnado, en atención a que, desde mi perspectiva, el estudio debiera realizarse en los términos siguientes:

El Partido Revolucionario Institucional, en su recurso de apelación, manifiesta que interpone dicho recurso en contra del Acuerdo CG224/2002 del Consejo general del instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, por estimar que se afectan y lesionan sus derechos, ya que el dictamen y resolución respectivos carecen de fundamentación y motivación, violándose los artículos 14 y 16 constitucionales, por lo siguiente:

En diversas tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aduce el actor, se interpreta el primer párrafo del artículo 16 constitucional para establecer que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley expresamente les permite; dentro del sistema constitucional mexicano, ninguna autoridad puede dictar disposición alguna que no encuentre apoyo en un precepto de la ley; el requisito de fundamentación y motivación exigido en el artículo 16 constitucional implica una obligación para las autoridades de cualquier categoría que sean, para actuar siempre con apego a las leyes y la propia Constitución federal; las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente se les atribuyen en la ley, y los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por ley alguna, importan violaciones de garantías. En dicho artículo 16 constitucional se recoge el principio de legalidad al que se sujetan los actos de autoridad, el cual constituye una de las bases fundamentales del Estado de derecho. Dicha garantía es aplicable a cualquier acto de autoridad que afecte o infrinja alguna molestia a los particulares, sin privarlos de sus derechos, y, en dicho precepto, se establecen las condiciones de los actos de autoridad de molestia que son las siguientes tres: Su expresión por escrito, el que provengan de autoridad competente y la expresión, fundamentación y motivación de la causa legal del procedimiento. De esta manera, alega el partido político actor, lo previsto en el artículo 1, párrafo “1.2” del acuerdo precisado, en cierto momento, se convertiría en un acto de molestia para los partidos políticos, al obligarlos a permitir que un organismo que está regulado por las leyes de la legislación bancaria y la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, viole el secreto bancario, lo cual trastoca la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución federal, así como los principios rectores en la materia electoral que se prevén en la propia Constitución y son los de certeza, legalidad y objetividad.

De los agravios que formula el partido político actor y se resumieron, se advierte que, en esencia, estriban en la presunta violación al principio de legalidad porque, a su juicio, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante lo dispuesto en el artículo 1.2 del acuerdo en cuestión, incurre en un acto de molestia, al imponer la obligación de los partidos políticos de enviar cierto oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante el cual se autorice al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información financiera y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, que resulte indispensable para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes anuales y de campaña de los partidos políticos nacionales.

Como se aprecia, las cuestiones principales que se deben dilucidar por esta Sala Superior son, por una parte, la determinación de los alcances jurídicos de la atribución del Instituto Federal Electoral relacionada con los procedimientos de control y vigilancia del origen y uso de los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, de acuerdo con las reglas constitucionales y legales que rigen la competencia que se confiere a los distintos órganos que lo integran, y, por la otra, el alcance de la obligación y derechos de los propios partidos políticos en la materia relativa al control y vigilancia de sus recursos, a fin de establecer si existió o no una violación al principio de legalidad por parte de la autoridad responsable, así como una afectación a la esfera de derechos de los partidos políticos en dicho procedimiento de control y vigilancia de sus recursos.

Los agravios del partido político se consideran infundados, por las siguientes razones:

En efecto, de la interpretación gramatical, sistemática y funcional de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, según se razona más adelante, es posible desprender lo siguiente:

a)      Conforme con lo dispuesto en los artículos 82, párrafo 1, incisos a), i) y z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el 41, párrafo segundo, fracciones II, último párrafo, y III, primero, segundo y octavo párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 38, párrafo 1, inciso k); 49, párrafo 6, y 49-B, párrafo 2, incisos b) y c), del ordenamiento electoral invocado, el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene competencia normativa para reglamentar las disposiciones legales relativas al control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, así como a la vigilancia de que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos se actúe con apego a derecho; en consecuencia, el citado Consejo General, en ejercicio de tal atribución expresamente prevista en la ley y con base en los lineamientos elaborados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, expidió el acuerdo por el que se aprueban diversas reformas y adiciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes. Al efecto, en los considerandos I al XIX del propio acuerdo impugnado, se precisan los motivos y las razones que lo justifican, así como los preceptos jurídicos que le sirven de fundamento, razón por la cual se estima que, contrariamente a lo esgrimido por el actor y según se analiza en la sección A de este apartado, la expedición del correspondiente acuerdo y, en particular, la disposición reglamentaria combatida se encuentra suficientemente fundada y motivada, sin que se conculque el principio de legalidad constitucionalmente previsto.

b)     La obligación de los partidos políticos prevista en el segundo párrafo del artículo 1.2 del acuerdo impugnado, consistente en la autorización al Instituto Federal Electoral, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones bancarias y financieras, tiene un carácter accesorio e instrumental de las obligaciones constitucional y legalmente previstas para los partidos políticos, en particular, la de permitir la práctica de verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, con el fin de comprobar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes, así como de entregar la documentación que la misma comisión solicite respecto de sus ingresos y egresos [conforme con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 38, párrafo 1, inciso k), en relación con el 49, párrafo 6, del código electoral federal].

Por tanto, la disposición reglamentaria impugnada respeta la reserva legal prevista en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el principio de subordinación a la ley, ya que la obligación legal reglamentada por la autoridad electoral federal administrativa y la correspondiente obligación reglamentaria a cargo de los partidos políticos tienen su fuente directa e inmediata en la ley,  máxime que, al tener el Instituto Federal Electoral reconocido el carácter de una autoridad hacendaria federal para fines fiscales, tal como lo sostuvo esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-050/2001, es el caso que a los partidos políticos, frente a los órganos respectivos del Instituto Federal Electoral, no se les beneficia con el secreto bancario previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, sin que la mencionada disposición reglamentaria combatida constituya para los partidos políticos una situación jurídica diversa a la que era resultado de la propia ley por su calidad de sujetos de fiscalización en cuanto al origen y uso de sus recursos, razón por la cual se estima que, contrariamente a lo aducido por el actor y según se analiza en la sección B de este apartado, la obligación prevista en el segundo párrafo del artículo 1.2 del acuerdo impugnado no va más allá de lo previsto en la ley, ni conculca el principio de reserva legal ni de subordinación del reglamento a la ley, como tampoco viola derecho fundamental alguno ni el “derecho al secreto bancario” de los partidos políticos, pues éste no opera, se insiste, respecto del Instituto Federal Electoral cuando ejerce atribuciones como autoridad hacendaria federal con fines fiscales.

c)      Por las razones que se exponen en la sección C del presente apartado, se llega a la conclusión de que la disposición reglamentaria impugnada es razonable, adecuada, pertinente y hace más eficaz y eficiente el procedimiento legal previsto para el control y vigilancia por la autoridad electoral administrativa federal respecto del origen y destino de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, además de dar certeza y objetividad al sujeto obligado ante el ejercicio del control y vigilancia respectivo, por lo que tal previsión reglamentaria no resulta desproporcionada, desorbitada, inusitada ni, mucho menos, ociosa con relación al marco constitucional y legal aplicable.

d)     Es pertinente destacar que, a diferencia de lo alegado por el apelante y por las razones que se exponen en la sección D de este apartado, la obligación establecida en la disposición reglamentaria impugnada para que los partidos políticos presenten un oficio por el cual autoricen que el Instituto Federal Electoral obtenga cierta información y certificaciones acerca de sus operaciones e instrumentos bancarios y financieros, no podría traducirse en un acto de molestia proscrito por el principio de legalidad establecido en la Constitución federal, toda vez que aquélla tiene un mero carácter accesorio e instrumental de la obligación sustancial de los partidos políticos prevista legalmente y la correlativa atribución constitucional y legal de la autoridad electoral administrativa federal para el control y vigilancia de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos. En todo caso, debe tenerse presente que la disposición reglamentaria impugnada en ningún momento pretende -ni cabría interpretarla así- relevar a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral de fundar y motivar cada uno de los requerimientos que llegasen a formular ante el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para obtener información o certificaciones específicas acerca de las operaciones e instrumentos bancarios y financieros de algún partido político determinado, por lo que el requerimiento correspondiente también deberá satisfacer los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida que se solicita, razón por la cual tampoco por tal circunstancia cabría estimar que la disposición bajo análisis podría implicar la presunta conculcación del principio de legalidad.

e)      Como se expone en la sección E de este apartado, refuerza la conclusión e interpretación anterior el status constitucional de entidades de interés público de los partidos políticos y la necesidad de maximizar el principio de transparencia en lo concerniente al origen y uso de todos los recursos con que cuentan, como valor fundamental del sistema constitucional de partidos políticos, razones por las cuales, contrariamente a lo afirmado por el partido político hoy actor, la aprobación de las citadas reformas y adiciones reglamentarias no vulnera en forma alguna el principio de legalidad.

Al respecto, es pertinente tener presente el marco constitucional y legal aplicable:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo 41

...

II.  La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

...

La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de su función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

... El Consejo General será su órgano superior de dirección ... la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral...

...

El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa ... los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos...

CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y

PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

...

k) Permitir la práctica de auditorias y verificaciones que ordene la comisión de consejeros a que se refiere el párrafo 6 del artículo 49 de este Código, así como entregar la documentación que la propia comisión les solicite respecto a sus ingresos y egresos;

...

o) Utilizar las prerrogativas y aplicar el financiamiento público exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, para sufragar los gastos de campaña, así como para realizar las actividades enumeradas en el inciso c) del párrafo 1 del artículo 36 de este Código;

...

t) Las demás que establezca este Código.

Artículo 49

1. El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades:

a) Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento;

b) Financiamiento por la militancia;

c) Financiamiento de simpatizantes;

d) Autofinanciamiento; y

e) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

...

3. Los partidos políticos no podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades. Tampoco podrán recibir aportaciones de personas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública.

...

5. Los partidos políticos en los términos de la fracción IV del inciso c) del párrafo 1 del artículo 27 de este Código, deberán tener un órgano interno encargado de la obtención y administración de sus recursos generales y de campaña, así como de la presentación de los informes a que se refiere el artículo 49-A de este mismo ordenamiento. Dicho órgano se constituirá en los términos y con las modalidades y características que cada partido libremente determine.

6. Para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda, así como para la vigilancia del manejo de sus recursos, se constituirá la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Esta comisión funcionará de manera permanente.

...

11. El financiamiento que no provenga del erario público tendrá las siguientes modalidades:

a) El financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas conforme a las siguientes reglas:

I. El órgano interno responsable del financiamiento de cada partido deberá expedir recibo de las cuotas o aportaciones recibidas, de los cuales deberá conservar una copia para acreditar el monto ingresado;

...

III. Las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas tendrán el límite que fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido.

b) El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, que no estén comprendidas en el párrafo 2 de este artículo. Las aportaciones se deberán sujetar a las siguientes reglas:

I. Cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al diez por ciento del total del financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos;

II. De las aportaciones en dinero deberán expedirse recibos foliados por los partidos políticos en los que se harán constar los datos de identificación del aportante, salvo que hubieren sido obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública, siempre y cuando no impliquen venta de bienes o artículos promocionales. En el caso de colectas, sólo deberá reportarse en el informe correspondiente el monto total obtenido. Las aportaciones en especie se harán constar en un contrato celebrado conforme a las leyes aplicables;

III. Las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral facultada para ello, tendrán un límite anual equivalente al 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos, en el año que corresponda;

...

Artículo 49-A

1. Los partidos políticos y las agrupaciones políticas deberán presentar ante la comisión del Instituto Federal Electoral a que se refiere el párrafo 6 del artículo anterior, los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, atendiendo a las siguientes reglas:

...

Artículo 49-B

...

2. La comisión tendrá a su cargo, entre otras atribuciones, las siguientes:

a) Elaborar los lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que los partidos políticos y las agrupaciones políticas reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación;

b) Establecer los lineamientos para que los partidos políticos y las agrupaciones políticas lleven el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos;

...

e) Revisar los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda;

...

g) Ordenar visitas de verificación a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes;

...

Artículo 80.

1. El Consejo integrará las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, con el número de miembros que para cada caso acuerde, que siempre serán presididas por un Consejero Electoral.

...

Artículo 82.

1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

a) Expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del Instituto;

...

h) Vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas se desarrollen con apego a este Código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos;

...

i) Vigilar que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos y agrupaciones políticas se actúe con apego a este Código, así como a lo dispuesto en el reglamento que al efecto expida el Consejo General...

...

w) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en los términos previstos en la presente ley;

...

z) Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en este Código.

...

A. Como se anticipó, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 82, párrafo 1, incisos a), i) y z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el 41, párrafo segundo, fracciones II, último párrafo, y III, primero, segundo y octavo párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 38, párrafo 1, inciso k); 49, párrafo 6, y 49-B, párrafo 2, incisos b) y c), del ordenamiento electoral invocado, el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene competencia normativa para reglamentar las disposiciones legales relativas al control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, así como a la vigilancia de que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos se actúe con apego a derecho; en consecuencia, el citado Consejo General, en ejercicio de tal atribución expresamente prevista en la ley y con base en los lineamientos elaborados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, expidió el acuerdo por el que se aprueban diversas reformas y adiciones al Reglamento que establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catálogos de Cuentas y Guía Contabilizadora aplicables a los Partidos Políticos en el Registro de sus Ingresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes.

Además, debe tenerse presente que el mismo Instituto Federal Electoral tiene a su cargo, en forma integral y directa, las actividades relativas a los derechos y prerrogativas de los partidos políticos, por lo que si el Consejo General tiene el carácter de órgano superior de dirección y facultades expresas de carácter normativo para reglamentar lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos, así como la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas para elaborar los lineamientos con bases técnicas para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que los partidos políticos reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, entonces, es inobjetable que, contrariamente a lo que propone el actor, las señaladas autoridades responsables sí tienen facultades legales expresas para establecer, en forma conjunta y como ocurrió en la especie, disposiciones reglamentarias en materia de procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos.

Al efecto, en los considerandos I al XIX del propio acuerdo impugnado (páginas 1 a 18), se precisan los motivos y las razones que lo justifican, así como los preceptos jurídicos que le sirven de fundamento, razón por la cual se estima que, nuevamente en forma contraria a lo esgrimido genéricamente por el actor, la expedición del correspondiente acuerdo y, en particular, la disposición reglamentaria combatida se encuentra fundada y motivada, sin que se conculque el principio de legalidad constitucionalmente previsto. En este sentido, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia que fue publicada en las páginas 16-17 del suplemento número 4 de Justicia electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,  año 2001, con el rubro y texto siguientes:

FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACUERDOS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, QUE SE EMITEN EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN REGLAMENTARIA.La fundamentación y la motivación de los acuerdos expedidos por el Instituto Federal Electoral, en ejercicio de su facultad reglamentaria, es entendible que no se exprese en términos similares que las de otros actos de autoridad. De ahí que para que un reglamento se considere fundado, basta que la facultad reglamentaria de la autoridad que lo expide se encuentre prevista en la ley. Por otra parte, la motivación se cumple, cuando el reglamento emitido sobre la base de esa facultad reglamentaria, se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, sin que esto signifique que todas y cada una de las disposiciones que integran el reglamento deban ser necesariamente materia de una motivación específica. Esto es así, porque de acuerdo con el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todo acto de autoridad que cause molestias a los derechos previstos en el propio precepto debe estar fundado y motivado. En la mayoría de los casos se considera, que lo primero se traduce, en que ha de expresarse el precepto legal aplicable al caso y, lo segundo, en que deben señalarse las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; es necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, de manera que quede evidenciado que las circunstancias invocadas como motivo para la emisión del acto encuadran en la norma invocada como sustento del modo de proceder de la autoridad. El surtimiento de estos requisitos está referido a la fundamentación y motivación de aquellos actos de autoridad concretos, dirigidos en forma específica a causar, por lo menos, molestia a sujetos determinados, en los derechos a que se refiere la propia norma constitucional. Es explicable que en esta clase de actos, la garantía de fundamentación y motivación se respete de la manera descrita, puesto que la importancia de los derechos a que se refiere el párrafo primero del artículo 16 constitucional provoca que la simple molestia que pueda producir una autoridad a los titulares de aquéllos debe estar apoyada clara y fehacientemente en la ley, situación de la cual debe tener pleno conocimiento el sujeto afectado, incluso para que, si a su interés conviene, esté en condiciones de realizar la impugnación más adecuada, para librarse de ese acto de molestia. En cambio, como los reglamentos gozan de los atributos de impersonalidad, generalidad y abstracción, es patente que su confrontación con el párrafo primero del artículo 16 constitucional para determinar si se ha observado la garantía de fundamentación y motivación, debe hacerse sobre la base de otro punto de vista, como es el señalado al principio.

Tercera Época:

Recurso de apelación. SUP-RAP-028/99.—Partido Revolucionario Institucional.—6 de diciembre de 1999.—Unanimidad de votos.

Recurso de apelación. SUP-RAP-029/99.—Partido Revolucionario Institucional.—6 de diciembre de 1999.—Unanimidad de votos.

Recurso de apelación. SUP-RAP-042/99.—Coalición Alianza por México, integrada por los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo, Convergencia por la Democracia, de la Sociedad Nacionalista y Alianza Social.—2 de marzo de 2000.—Unanimidad de votos.

También, debe tenerse presente que el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo responsable de la función relativa a la preparación de las elecciones, según se reconoce desde el mismo texto constitucional, lo cual, aunado a las atribuciones normativas que se le reconocen a dicho órganos (Consejo General y la precisada comisión), en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se traduce en un grado máximo de descentralización por materia del Estado, que incluye la facultad reglamentaria, la cual debe preservarse, en beneficio de los principios de certeza, objetividad e independencia que rigen en el ejercicio de la función electoral, como se reconoció en la tesis relevante que se publicó en el Informe 2001-2002 del Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, páginas 284-285. la cual que lleva por rubro y texto los siguientes:

INSTITUTOS U ORGANISMOS ELECTORALES. GOZAN DE PLENA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL.Desde un punto de vista técnico jurídico, la autonomía no es más que un grado extremo de descentralización, no meramente de la administración pública sino del Estado. Es decir, de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial que conforman el poder público; en este sentido, en virtud de que la autonomía constitucional contemplada en los artículos 41, párrafo segundo, fracción III, y 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, que se confiere a un organismo público electoral no cabe ubicarlo dentro de la administración pública paraestatal dependiente, por ejemplo, del Ejecutivo Federal, en términos de los artículos 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 3o. y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como en los numerales 1o., 2o. y 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, ni tampoco dependiente del Ejecutivo del Estado de Puebla, según lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla. Esto es, si bien puede haber organismos descentralizados (de la administración pública federal o de cierta entidad federativa) que no sean autónomos, no es posible que haya organismos públicos autónomos (del Estado) que no sean descentralizados, aunque formalmente no se les califique de esta última manera. Ello es así porque, en términos generales, la descentralización es una figura jurídica mediante la cual se retiran, en su caso, determinadas facultades de decisión de un poder o autoridad central para conferirlas a un organismo o autoridad de competencia específica o menos general. En el caso de organismos públicos autónomos electorales, por decisión del Poder Revisor de la Constitución en 1990, ratificada en 1993, 1994 y 1996, la función estatal de organización de las elecciones federales se encomendó al organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, en tanto que atendiendo al resultado de la reforma de 1996 al artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, así como a lo dispuesto en el artículo 3o., párrafo cuarto, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Puebla, la función estatal de organizar las elecciones en dicha entidad federativa corresponde al organismo público autónomo e independiente, denominado Instituto Electoral del Estado. Mientras que en la mayoría de los casos de descentralización (de la administración pública) sólo se transfieren facultades propiamente administrativas, en el caso de la autonomía constitucional del Instituto Federal Electoral y del Instituto Electoral del Estado de Puebla (como también hipotéticamente podría ocurrir con otros organismos constitucionales públicos autónomos, como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México y las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley) se faculta a sus órganos internos legalmente competentes para establecer sus propias normas o reglamentos, dentro del ámbito limitado por el acto constitucional y/o legal a través del cual se les otorgó la autonomía, lo que implica también una descentralización de la facultad reglamentaria, que si bien en el ámbito de la administración pública federal o de cierta entidad federativa compete al respectivo Poder Ejecutivo, en el caso de un organismo constitucional autónomo requiere que se otorgue a un órgano propio interno, tal como ocurre con la facultad administrativa sancionadora o disciplinaria, para evitar cualquier injerencia gubernamental, que eventualmente pudiera ser atentatoria de la autonomía e independencia constitucionalmente garantizada a dicho instituto.

Juicio de revisión constitucional electoral.—SUP-JRC-244/2001.—Partido Acción Nacional.—13 de febrero de 2002.—Unanimidad de votos.—Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.—Secretario: Armando I. Maitret Hernández.

B. Ahora bien, la obligación de los partidos políticos prevista en el segundo párrafo del artículo 1.2 del reglamento impugnado, consistente en la autorización al Instituto Federal Electoral a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones bancarias y financieras, tiene un carácter accesorio e instrumental de las obligaciones constitucional y legalmente previstas para los partidos políticos, en particular, la de permitir la práctica de verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, con el fin de comprobar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes, así como de entregar la documentación que la misma comisión solicite respecto de sus ingresos y egresos, tal como se establece en el artículo 38, párrafo 1, inciso k), en relación con el 49, párrafo 6, ambos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En ese sentido, contrariamente a lo que señala el partido político hoy actor, la disposición reglamentaria impugnada no va más allá de la ley, ni atenta contra el llamado “secreto bancario”, puesto que respeta la reserva legal prevista en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el principio de subordinación a la ley, ya que la obligación legal de los partidos políticos reglamentada por la autoridad electoral federal administrativa, tiene su fuente directa e inmediata en la ley, máxime que, al tener el Instituto Federal Electoral reconocido el carácter de autoridad hacendaria federal para fines fiscales, tal como lo sostuvo esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-050/2001, es el caso que a los partidos políticos frente a los órganos respectivos del citado instituto, no se les beneficia con el llamado “secreto bancario” previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito.

Lo anterior es así porque, como se analiza enseguida, la disposición reglamentaria ahora combatida no constituye para los partidos políticos una situación jurídica diversa a la que es resultado de la propia ley, debido a su calidad de sujetos de fiscalización en cuanto al origen y uso de sus recursos.

Cabe advertir que, en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se prescribe que en la ley, entre otros aspectos, se establecerán los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos. Como se puede apreciar, en dicha disposición constitucional existe una regla jurídica por la cual la materia “procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos de los partidos políticos”, así como “las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones”, necesariamente deben preverse a través de disposiciones legales. Esto desde luego tiene como efecto el establecimiento de una obligación o competencia para el órgano legislativo federal, porque, a través de disposiciones formal y materialmente legales, debe determinar las reglas relativas al método o procedimiento para realizar o ejecutar el control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos y, por el otro lado, una garantía para los sujetos cuyos recursos serán objeto de control y vigilancia (partidos políticos), puesto que los procedimientos atinentes deben establecerse en dicho tipo de normas jurídicas formal y materialmente legales.

Esto es, el qué, cómo, quiénes, dónde y cuándo o, dicho en otros términos, los ámbitos material, personal, espacial y temporal de las reglas por las cuales se determinan los procedimientos para el control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos, se deben circunscribir mediante normas materialmente legislativas, por ser generales, abstractas e impersonales y coercibles, las cuales igualmente deben ser legales atendiendo a su aspecto formal, en la medida en que sean establecidas por un órgano del poder público que tenga atribuciones suficientes para crear ese tipo de normas jurídicas, en la especie, el Congreso de la Unión. Esta suerte de reserva legal, es una extensión del principio de legalidad por el cual se presupone la existencia de normas jurídicas en las cuales se vincula y somete a la autoridad administrativa responsable, en este caso, a la que se encomienda realizar las elecciones federales. Esto es, dicho principio implica la sujeción o subordinación plena a la ley; es decir, las normas jurídicas devienen en referentes a través de los cuales se enjuicia la actuación de la autoridad electoral, a fin de realizar la subsunción de su conducta, actos, decisiones, resoluciones en la norma jurídica; es decir, en aquella cuya estructura define un supuesto de hecho y la eventual existencia del hecho o acontecimiento origina determinadas consecuencias jurídicas.

Consecuentemente con lo anterior, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se identifica y desarrolla:

a) La materia que será objeto del procedimiento del control y vigilancia de los recursos relativos al financiamiento de los partidos políticos, ya que se señalan las modalidades del financiamiento (financiamiento público, financiamiento por la militancia, financiamiento de simpatizantes, auto-financiamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos), así como regula y distingue entre el financiamiento público (para actividades ordinarias permanentes, para gastos de campaña y por actividades específicas como entidades de interés público), el cual debe prevalecer sobre los otros tipos de financiamiento, y el financiamiento privado o que no proviene del erario público. En este mismo sentido, igualmente se precisan las reglas y etapas que integran los procedimientos, métodos, prácticas o mecanismos para llevar a cabo o ejecutar el control o vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, puesto que se determinan las responsabilidades que cada quien debe cumplir en los procedimientos respectivos; es decir, la manera como la autoridad electoral competente debe ejecutar sus atribuciones y los sujetos afectos al procedimiento deben cumplir sus obligaciones predeterminadas legalmente, así como las formas específicas; en suma, se regula el contenido de los derechos y obligaciones de los partidos políticos y la sustancia de las atribuciones de la autoridad fiscalizadora [artículos 36, párrafo 1, inciso c); 38, párrafo 1, incisos k) y o); 49; 49-A; 49-B y 182-A];

b) Los órganos o autoridades con facultades o atribuciones relacionadas con los procedimientos para el control y vigilancia de los recursos relacionados con el financiamiento de los partidos políticos: Instituto Federal Electoral, de manera fundamental a través del Consejo General, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, así como la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos [artículos 49, párrafos 6 y 7, incisos a), fracción I, b), fracciones I y II; 49-A, párrafo 2, incisos a), b) y c), e) y g); 49-B, párrafos 1 y 2; 82, párrafo 1, incisos h), i), m) y w); 93, párrafo 1, incisos d) y l), así como 182-A, párrafo 4];

c) En forma genérica, se reconoce a los partidos políticos nacionales como sujetos de la fiscalización, además de las agrupaciones políticas nacionales, mismos que deben contar con un órgano estatutario que será el responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y la presentación de los informes de ingresos y egresos anuales y de campaña, y que, en esa medida, estarán afectos a los respectivos procedimientos para el control y vigilancia de esos recursos [artículos 27, párrafo 1, inciso c), fracción IV; 36, párrafo 1, incisos c) y h); 38, párrafo 1, incisos k), o) y t); 41, párrafo 1, inciso d); 49, párrafos 1 a 5, 7 y 8; 49-A, párrafos 1 y 2, inciso b), así como 182-A, párrafos 1, 2, 3 y 5];

d) El ámbito espacial de validez de las normas relativas al financiamiento y los procedimientos para el control y vigilancia de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos nacionales, el cual se ubica en todo el territorio nacional, porque se trata de normas que son de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos y, principalmente, prescriben derechos y obligaciones para los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, así como atribuciones para las autoridades electorales federales competentes [artículo 1, párrafos 1 y 2, de los incisos b) y c), y las disposiciones ya citadas en los apartados precedentes], y

e) Los momentos, términos y plazos en que los partidos políticos nacionales deben dar cumplimiento a su obligaciones sobre el origen y uso de todos los recursos con que cuenten, y las distintas etapas en que válidamente puede actuar la autoridad competente que tenga ingerencia en el procedimiento para el control sobre el origen y uso de los recursos de los partidos políticos. Así, por ejemplo, ocurre con los momentos para presentar los informes anuales y de campaña sobre el origen, monto y destino de los recursos que los partidos políticos nacionales reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, y los momentos para que la autoridad ejecute el procedimiento para la presentación y revisión de los informes de los partidos políticos nacionales, lo cual, desde luego, incluye la revisión de los informes anuales y de campaña; la solicitud de la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes; la notificación de errores u omisiones técnicas a los partidos políticos nacionales para que se presenten las aclaraciones o rectificaciones pertinentes; la elaboración del dictamen consolidado que se debe presentar al Consejo General; la aprobación del mismo dictamen consolidado y, en su caso, la imposición de la sanción correspondiente; la solicitud a los partidos políticos nacionales de rendición de informes detallados respecto de sus ingresos y egresos; la orden para la práctica de auditorías directamente o a través de terceros a las finanzas de los partidos políticos nacionales, así como para visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes, etcétera [artículos 49-A y 49-B, párrafo 2, incisos c) al i)].

Para el efecto de determinar el contenido de la atribución o facultad del Instituto Federal Electoral en materia de control y vigilancia del origen y uso de los recursos con que cuentan los partidos políticos, es necesario aludir, además de lo que ya se ha señalado, a la normativa jurídica aplicable. De esta manera, en el artículo 41, fracción III, párrafos primero, segundo y octavo, de la Constitución federal, se prescribe que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través del Instituto Federal Electoral; en el ejercicio de dicha función estatal son principios rectores los de certeza, legalidad y objetividad, entre otros; el Instituto Federal Electoral es autoridad en la materia y cuenta en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia; el Consejo General es el órgano superior de dirección; en la ley se determinarán las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos, y el Instituto Federal Electoral tiene a su cargo, en forma integral y directa, además de las que se determinen en la ley, entre otras, las actividades relativas a los derechos y prerrogativas de los partidos políticos.

Según se aprecia en el párrafo precedente, al Instituto Federal Electoral se le conceptúa como autoridad electoral y en él se deposita la función estatal relativa a la organización de las elecciones federales, en el entendido de que para el ejercicio de esa función está sujeto a los principios de certeza, legalidad y objetividad y en forma puntual se advierte que dicho Instituto tiene a su cargo, en forma integral y directa, ciertas atribuciones que se enuncian o enumeran en la Constitución federal, así como otras más que se establezcan en la ley. Igualmente, desde el mismo texto constitucional se establecen principios orgánicos o normas jurídicas ad intra, relativos a la estructura básica del Instituto Federal Electoral. De acuerdo con esto último, se establecen los tipos de órganos y entre éstos, para los presentes efectos, importan los de dirección, técnicos y de vigilancia; igualmente, se prescribe una suerte de reserva legal cuando en la Constitución federal se obliga al legislador ordinario a determinar las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos del Instituto, así como sus relaciones de mando. Esto es, existe un principio constitucional de competencia por materia o distribución del trabajo en función de las tareas que se encomiendan a cada órgano.

En esta forma, atendiendo una interpretación sistemática y funcional de lo previsto en la Constitución federal, a propósito del control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos (artículo 41, fracciones II, párrafo tercero, y III, párrafos primero, segundo y octavo), se sigue que el Instituto Federal Electoral es autoridad en materia de control y vigilancia del origen y uso de dichos recursos, cuyos órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y vigilancia, de acuerdo con las reglas que se prescriban legalmente, tienen a su cargo, en forma integral y directa, la realización de las actividades relativas a ese control y vigilancia.

Ahora bien, si se acude a lo previsto legalmente, se estará en aptitud de dilucidar cuál es el contenido de la competencia del Instituto Federal Electoral y las atribuciones de sus respectivos órganos. Así, en los artículos 73; 82, párrafo 1, incisos h), i), m), w) y z), y 270 de dicho ordenamiento jurídico, se dispone que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad y objetividad, entre otros, guíen las actividades del instituto, así como el que ese mismo órgano tiene como atribuciones vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales, entre otros, se desarrollen con apego a lo previsto en ese código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; determinar los topes máximos de gastos de campaña que puedan erogar los partidos políticos en las elecciones federales; vigilar que, en lo relativo a las prerrogativas de los partidos, entre otros aspectos, se actúe con apego a dicho código, así como a lo dispuesto en el reglamento que al efecto expida el propio Consejo General; conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, así como dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas dichas atribuciones.

Por lo que atañe a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, en los artículos 49, párrafo 6; 49-A, párrafos 1 y 2, incisos a) al c) y e), así como 49-B del Código Federal de Procedimientos Electorales, básicamente, se determinan sus atribuciones. De esa manera, se constituye para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, según corresponda, así como para la vigilancia del manejo de sus recursos; igualmente, se establece que, con relación a los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, a dicha comisión le corresponde:

a) En todo momento, la facultad de solicitar a los órganos responsables del financiamiento, la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes;

b) Si durante la revisión de los informes la Comisión advierte la existencia de errores u omisiones técnicas, la de notificar que se ha incurrido en ellos, para que se presenten las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes;

c) Elaborar un dictamen consolidado y un proyecto de resolución que deberá presentarlos al Consejo General;

d) Elaborar lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que se reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación;

e) Establecer lineamientos para que se lleve el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos;

f) Vigilar que los recursos que sobre el financiamiento se ejerzan, se apliquen estricta e invariablemente para las actividades señaladas en la ley;

g) Solicitar la rendición de informe detallado de ingresos e egresos, cuando lo considere conveniente;

h) Revisar los informes sobre el origen y destino de los recursos anuales y de campaña, según corresponda;

i) Ordenar la práctica de auditorías directamente o a través de terceros a las finanzas de los partidos políticos o las agrupaciones políticas;

j) Ordenar visitas de verificación con el fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones y la veracidad de sus informes;

k) Presentar al Consejo General los dictámenes que formule respecto de las auditorías y verificaciones practicadas;

l) Informar al Consejo General de las irregularidades en que se hubiera incurrido y deriven del manejo de los recursos de los partidos políticos y las agrupaciones políticas, el incumplimiento a su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, las sanciones que a su juicio procedan, y

m) Proporcionar a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas la orientación y asesoría necesarias para el cumplimiento de las obligaciones relativas.

En lo que respecta a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y su titular, en los artículos 49-B, párrafo 1, y 93, párrafo 1, incisos d) y l), del ordenamiento federal de referencia, se prevé que a la primera le compete apoyar y servir de soporte a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, y ministrar a los partidos políticos nacionales y a las agrupaciones políticas el financiamiento público a que tienen derecho conforme con lo señalado en el código electoral federal, mientras que a su titular actuar como secretario técnico de dicha comisión.

De acuerdo con lo anterior, que está relacionado con la regulación constitucional y legal de la materia procedimientos para el control y vigilancia sobre el origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, se coligen tres premisas básicas para resolver la presente cuestión (esto es, acerca de la presunta violación del principio de legalidad por la autoridad responsable, al establecer cierta obligación en el numeral 1.2 del artículo 1 del acuerdo precisado). Una primera que atañe a la reserva legal para determinar, por una parte, la competencia de los órganos respectivos del Instituto Federal Electoral, así como, por la otra, los procedimientos para el control y vigilancia; una segunda que corresponde a la existencia de distintos órganos del Instituto Federal Electoral con competencia en la materia, y una tercera que está referida al carácter cualificado o diversificado de esa competencia, porque existen órganos con facultades normativas (Consejo General y Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas); directivas, resolutivas y para la sanción de infracciones (Consejo General); técnicas, procedimentales y propositivas (Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas), así como ejecutivas, técnicas y auxiliares (Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, así como su titular).

Con lo señalado, se pone de manifiesto que el Instituto Federal Electoral, cuando a través de sus órganos legalmente competentes realiza el control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos, esto es, procede a su fiscalización, e instruye y resuelve los procedimientos establecidos para tal efecto, lo hace en su calidad de autoridad hacendaria con fines fiscales (según se explica más adelante y de acuerdo con lo sustentado en la sentencia correspondiente al recurso de apelación SUP-RAP-050/2001) porque, si dicho Instituto, por medio de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, les ministra el financiamiento a que tienen derecho, según se expuso, y, por conducto de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas y el Consejo General, aquélla procede a su revisión, vigilancia, control, dictamen, auditoría, verificación, sanción y, en su caso, este último a la imposición de sanciones, se efectúa una actividad con una finalidad eminentemente fiscal.

Teniendo presentes las atribuciones normativas, directivas, técnicas, ejecutivas, auxiliares, resolutivas y para la sanción de infracciones que se reconocen a los distintos órganos del Instituto Federal Electoral, en materia de financiamiento para los partidos políticos, se puede derivar que cuando dicho Instituto las desempeña, lo hace en su calidad de autoridad hacendaria, para la consecución de fines fiscales, pues las funciones fiscales no solamente comprenden la recaudación de contribuciones fiscales y la distribución de recursos entre los órganos y entidades públicos, sino también la realización de un control o fiscalización de esos recursos, a través del control, vigilancia, auditoría, verificación y, en su caso, la aplicación de sanciones correspondientes a irregularidades relacionadas con el origen y uso de los recursos de los partidos políticos nacionales. Todo esto coincide con lo que se concluyó por esta misma Sala Superior al interpretar las disposiciones constitucionales y legales señaladas al resolver el recurso de apelación con número de expediente SUP-RAP-050/2001, por unanimidad de votos de sus integrantes, en su sesión del veintitrés de abril de dos mil dos.

Consecuentemente, se advierte que el Consejo General del Instituto Federal Electoral y la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas tienen atribuciones normativas en materia de procedimientos para el control y vigilancia de los recursos (financieros) con que cuentan los partidos políticos, porque se determina que a dicho Consejo General le corresponde expedir el reglamento relativo a las prerrogativas de los partidos y agrupaciones políticas [artículo 82, párrafo 1, inciso i), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales], y a la señalada comisión, la de elaborar lineamientos con bases técnicas, para la presentación de los informes del origen y monto de los ingresos que los partidos políticos y las agrupaciones políticas reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación [artículo 49-B, párrafo 2, inciso a), del código electoral federal], y establecer lineamientos para que los partidos políticos y las agrupaciones políticas lleven el registro de sus ingresos y egresos y de la documentación comprobatoria sobre el manejo de los recursos [artículo 49-B, párrafo 2, inciso b), del código de la materia].

Esta situación se considera que implica el reconocimiento de una facultad plena en favor de dichos órganos, en la medida de que desde la misma Constitución federal se establece que las atribuciones que le son encomendadas a los órganos del Instituto Federal Electoral, ocurre en forma íntegra y directa; es decir, de manera plena. En el entendido de que si el Consejo General es el órgano superior de dirección (artículo 73, párrafo 1, del código invocado), entonces, resulta que su facultad normativa sujeta a la correlativa que se encarga a la comisión de fiscalización, lo cual se confirma cuando, por una parte, se considera que a esta última se le atribuye la “elaboración” de lineamientos técnicos y, por otra, se recuerda que también es una comisión permanente del Consejo General y, en esa medida, subordinada a él (artículo 49, párrafo 6, del código electoral).

De acuerdo con lo precedente, es inconcuso que el Consejo General y la citada comisión tienen competencia normativa en razón de la materia, esto es, atribuciones suficientes para reglamentar las prescripciones legales relativas al control y vigilancia del origen y uso de los recursos financieros de los partidos políticos nacionales. Sin embargo, cuando se tiene presente lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, último párrafo, de la Constitución federal, se debe recordar que, en la citada materia, rige una reserva legal. Ciertamente, esta suerte de reserva legal que se advierte en cuanto a los procedimientos para el control y vigilancia del origen y destino de los recursos con que cuentan los partidos políticos nacionales, debe considerarse que únicamente se traduce en la obligación para el legislador ordinario federal de regular por sí mismo esta precisa y cierta materia, y que por ello tiene el deber de acometer por sí mismo, proscribiéndose la posibilidad de que el legislador delegue o entregue dicha atribución mediante un apoderamiento genérico al órgano reglamentario y sin que establezca las características esenciales o básicas de la materia que comprende su atribución; sin embargo, esta calidad de “reserva legal” que puede reconocerse en la prescripción constitucional objeto de análisis no debe apartarse de las características de generalidad, abstracción, impersonalidad y coercibilidad, de tal manera que, al mismo tiempo, debe reconocerse la posibilidad de que, por ley, efectivamente se haga la regulación de esa materia y ésta abarque la totalidad de los aspectos esenciales de la materia reservada, con la salvedad de aquellos que resulten secundarios, accesorios, menores, complementarios, instrumentales o hagan eficiente el contenido o materia objeto de la reserva legal. Dicho en otros términos, el reglamento, en el caso de reserva legal, supone la preexistencia de una norma legal, a la cual sólo se complementa y desarrolla.

En verdad es preciso que una de las características fundamentales de la ley es su generalidad, de suerte tal que no cabría negar la posibilidad de que sea desarrollado su contenido por medio de un reglamento, pues ello resultaría contraventor de una característica consustancial a las prescripciones legales y que hace necesario su desarrollo reglamentario. De esta manera, es conveniente determinar cuál es el contenido de la materia objeto de la mencionada reserva legal, para así establecer si, en la especie, ocurre una violación al principio de legalidad, porque el Consejo General del Instituto Federal Electoral carezca de atribuciones o facultades, y se vulnere la esfera de derechos de los partidos políticos. En suma, es importante determinar el contenido de las atribuciones de la autoridad electoral y de los derechos de los partidos políticos en materia de control y vigilancia sobre sus recursos.

Así, si se tiene presente el texto del artículo 1, párrafo 1.2, del Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos y en la presentación de sus informes, cuyo texto es:

...

Todos los ingresos en efectivo que reciban los partidos políticos deberán depositarse en cuentas bancarias a nombre del partido políticos, que serán manejadas mancomunadamente por quienes autorice el encargado del órgano de finanzas de cada partido. Los estados de cuenta respectivos deberán conciliarse mensualmente y se remitirán a la autoridad electoral cuando ésta lo solicite o lo establezca el presente Reglamento. El Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización podrá requerir a los partidos políticos que presenten los documentos que respalden los movimientos bancarios que se deriven de sus estados de cuenta.

Los partidos políticos deberán autorizar al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, a través de un oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con copia para el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Los partidos políticos deberán cumplir con estas disposiciones dentro de los treinta días siguientes a aquél en que hayan obtenido su registro como partidos políticos nacionales.

...

Si se analiza con puntualidad lo previsto en el segundo párrafo que se transcribió se podrá advertir que la obligación de los partidos políticos de dirigir un oficio al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con copia para el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, en el cual autoricen al Instituto Federal Electoral para obtener cualquier información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, tiene un eminente carácter accesorio, secundario o derivado de las obligaciones legales primarias o principales de los partidos políticos de: a) Permitir la práctica de verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, con el fin de comprobar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes; b) Entregar la documentación que la misma comisión solicite respecto de sus ingresos y egresos; c) Presentar, ante la citada comisión, informes del origen y monto que los partidos políticos reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, atendiendo a los lineamientos con bases técnicas para su presentación que elabore la multireferida comisión y, en su caso, apruebe el Consejo General, y d) Cumplir los acuerdos del Consejo General del Instituto Federal Electoral, así como de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas [artículos 38, párrafo 1, incisos a), k) y t); 49-A, párrafo 1; 49-B, párrafo 2, incisos a), b), e) y g); 82, párrafo 1, inciso i), así como 269, párrafo 1, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales].

Esto es, la obligación reglamentaria prevista en el párrafo segundo del numeral 1.2 del artículo 1 del citado acuerdo, es una explicitación, consecuencia y desarrollo de la obligación legal principal y preexistente para los partidos políticos de permitir a la Comisión de Fiscalización la práctica de verificaciones para cerciorarse del cumplimiento de obligaciones de los partidos políticos, en materia de fiscalización, y la veracidad de los informes sobre el origen y destino de todos los recursos con que cuenten; es decir, la obligación del sujeto afecto a un procedimiento de fiscalización tiene su origen en la ley o nace de la misma y no se instaura a partir de una disposición reglamentaria o de un criterio jurisdiccional. En efecto, la atribución de la autoridad en materia de control y vigilancia del origen y uso de los partidos políticos encuentra su fundamento en una disposición legal, e igualmente la principal y correspondiente obligación del partido político se origina en una norma legal.

En el mismo sentido de la disposición reglamentaria ahora impugnada, cabe señalar, sólo en forma ejemplificativa, que existen diversas obligaciones de naturaleza accesoria o instrumental, contenidas en el reglamento ahora combatido, que encuentran su sustento en la Constitución y la ley. Tal es el caso de las relativas a los elementos que deben contener los recibos y formatos de las aportaciones recibidas por militantes y simpatizantes, así como de los correspondientes a los reconocimientos por actividades políticas que elaboren los partidos políticos, las cuales hacen más eficaces y eficientes tanto el cumplimiento de las obligaciones legales de no recibir aportaciones de personas no identificadas, así como la legalidad de los ingresos y egresos de los partidos y el usos correcto de sus recursos. De igual forma, permiten ejercer en mejor medida las atribuciones de control y vigilancia de los recursos de los partidos políticos con que cuenta la autoridad electoral, sin que ello implique en manera alguna modificar la situación jurídica de los partidos políticos.

En esa virtud, cabe concluir que, contrariamente a lo que pretende el partido político actor, no se provoca lesión jurídica alguna o afecta la esfera de derechos de dichos institutos políticos, cuando a través de esa disposición reglamentaria se establece una carga u obligación accesoria para dichos sujetos en materia de procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de sus recursos, puesto que su obligación preexistía sustancialmente en la ley, y el contenido de esa disposición evidencia su calidad de instrumental; esto es, la autoridad responsable en abono o beneficio de los principios de certeza y objetividad a fin de hacer más eficaces y eficientes los procedimientos de fiscalización constitucional y legalmente previstos, describe, puntualiza o da lineamientos para acertar la manera como se cumple con la preexistente obligación legalmente establecida en lo sustancial, en cuanto ese procedimiento.

Por otra parte, también se deriva de lo expuesto que, con motivo de disposición reglamentaria bajo análisis, no se constituye una situación jurídica diversa para los partidos políticos a la que era consecuencia de su calidad de sujetos de fiscalización en cuanto al origen y uso de sus recursos económicos. En efecto, cuando la ley confiere al Instituto Federal Electoral atribuciones eminentemente hacendarias para fines fiscales, es el caso que a los partidos políticos, frente a los órganos respectivos del Instituto Federal Electoral, no se les beneficia con el secreto bancario por el cual se impone a las instituciones de crédito la obligación de guardar reserva o sigilo sobre la información que derive de los depósitos, servicio o de cualquier tipo de operaciones que realicen, en términos de lo previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones y Crédito, ya que al ser el Instituto Federal Electoral una autoridad hacendaria federal para fines fiscales, no opera la restricción que tienen las instituciones de crédito para dar noticias o información de los depósitos, servicios o cualquier tipo de operación sólo al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tengan otorgado poder para disponer de la cuenta o intervenir en la operación o servicio.

Esto es, según lo sustentado por esta Sala Superior en la sentencia recaída al expediente SUP-RAP-050/2001, el estatuto jurídico de los partidos políticos en materia de secreto bancario no opera ni es oponible a los órganos legalmente competentes del Instituto Federal Electoral, por lo que no se les puede afectar en virtud de lo previsto en el segundo párrafo del numeral 1.2 del artículo 1 del acuerdo de mérito; es decir, a través de la disposición reglamentaria impugnada, a los partidos políticos jurídicamente no se les puede desposeer de una condición jurídica que no se les reconocía legalmente frente al Instituto Federal Electoral ni mucho menos se les coloca en un supuesto jurídico distinto para que se pueda dar información financiera respecto de sus operaciones al Instituto Federal Electoral, porque éste, en razón de la naturaleza jurídica de las atribuciones que algunos de sus órganos tienen legalmente encomendadas, éstas ya tenían esa posibilidad jurídica y no deriva meramente de la disposición reglamentaria que obliga a los partidos políticos nacionales a otorgar la autorización respectiva mediante oficio dirigido al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Estrictamente, sólo cabría sostener que la disposición reglamentaria va más allá o establece una obligación diversa de lo previsto legalmente si, a través de la referida autorización, se pretendiera extender el acceso a la información respectiva a una persona o entidad distinta -como podría ser, por ejemplo, otros partidos políticos o medios de comunicación- a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral cuando ejercen atribuciones como autoridad hacendaria federal con fines fiscales, pero ciertamente tal no es el caso de la previsión reglamentaria impugnada.

De conformidad con lo anterior, se evidencia que la fuente de fundamentación de las atribuciones del Instituto Federal Electoral en esta materia, deriva propiamente de los preceptos constitucionales y legales que ya se precisaron, mas no sólo de una decisión de la Sala Superior, porque, de acuerdo con lo que se ha razonado, está demostrado que la Sala Superior, en la sentencia recaída en el recurso de apelación SUP-RAP-050/2001, concluyó que el Instituto Federal Electoral era una autoridad hacendaria federal para fines fiscales a partir de la interpretación de tales disposición constitucionales y legales mas no a través de un mecanismo de integración de la ley. En esta forma, si al expedir el acuerdo impugnado la autoridad responsable citó el criterio que se sostuvo en la sentencia destacada, para persuadir sobre el contenido y alcances jurídicos de sus atribuciones constitucionales y legales, es claro que no adolece de falta de fundamentación ni tampoco ahora se aprecia que sea indebida.

Todo lo anterior demuestra, además, el error en que incurre el instituto político actor, al considerar que la expedición de la norma reglamentaria impugnada, transgrede el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que el multicitado artículo 1.2 del reglamento combatido, no es una disposición formal y materialmente legislativa, ni tampoco se está en presencia de una modificación legal fundamental, que pudiera violar ese artículo constitucional, sino que es un acto normativo de la autoridad electoral, cuyo examen, en cuanto a su constitucionalidad y legalidad, corresponde a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos de lo dispuesto en artículo 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución federal, máxime que, como ya se indicó, se trata de una disposición instrumental, accesoria, que concreta, desarrolla atribuciones de la autoridad, así como el cumplimiento de obligaciones por los partidos políticos.

C. Como se anticipó, la disposición reglamentaria combatida no sólo es razonable, adecuada, pertinente y hace más eficaz y eficiente el ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales de la autoridad electoral federal administrativa en materia de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos nacionales sino que, adicionalmente, confiere mayor certeza y objetividad a los sujetos obligados ante el ejercicio del control y vigilancia respectivo, por lo que tal disposición reglamentaria, además de ser congruente con la ley, es proporcionada, sirve a un determinado propósito constitucional y legal, y no es redundante con relación al marco constitucional y legal aplicable, mucho menos inocua o que contravenga al postulado del legislador racional, como se razona en la presente sección:

Dado el principio de separación de funciones, la facultad reglamentaria debe ajustarse al principio de subordinación jerárquica que, excepto en el caso de los llamados reglamentos autónomos, constriñe a la autoridad que goza de la potestad reglamentaria (en el caso concreto, el Instituto Federal Electoral) a expedir únicamente las disposiciones que tiendan a hacer efectivo o facilitar la aplicación de la disposición legal, sin contrariarlo, excederlo o modificarlo, de conformidad con el llamado principio de la autoridad formal de la ley establecido en el inciso f) del artículo 72 de la Constitución federal.

Esto es, dado el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley, la facultad reglamentaria no puede ser utilizada para reformar la ley ni para llenar lagunas o vacíos de la ley, razón por la cual, puesto que el reglamento debe contraerse a indicar los medios para cumplir la ley, no es dable jurídicamente que mediante una disposición reglamentaria se pretendan crear nuevas hipótesis o supuestos normativos que rebasen el marco legal. Es decir, el reglamento constituye el instrumento normativo mediante los cuales los órganos constitucionalmente dotados de la facultad reglamentaria crean situaciones jurídicas generales, abstractas, obligatorias, coercibles e impersonales para desarrollar, complementar o detallar una ley en sentido formal y material, innovando el derecho vigente, con sujeción al contenido y alcance de la ley que reglamenta, con el fin de facilitar a los sujetos normativos en la esfera administrativa el cumplimiento y exacta aplicación de la misma.

Al respecto, resultan orientadoras, mutatis mutandis, las siguientes tesis emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito, cuyos rubros, respectivamente, son los siguientes: PEDIMENTOS DE IMPORTACIÓN. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN i, DE LA LEY ADUANERA QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIR REGLAS QUE ESTABLEZCAN LOS REQUISITOS Y DATOS QUE DEBEN CONTENER LAS FACTURAS COMERCIALES QUE DEBEN ACOMPAÑARSE A AQUÉLLOS, ES INCONSTITUCIONAL, y REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES.

En la especie, la disposición reglamentaria impugnada es razonable, toda vez que no impone un deber cuya realización sea lógica o fácticamente imposible de cumplir; es decir, se observa la máxima racional de que el deber implica poder. Además, la citada disposición reglamentaria –de carácter secundario y accesorio, cuya obligatoriedad deviene de la ley- resulta idónea o adecuada al indicar los medios necesarios para hacer efectiva una obligación primaria y principal prevista en la ley. De ahí que también sea proporcional, ya que los medios previstos en el reglamento se corresponden con las finalidades perseguidas por el legislador, sin que tales medios rebasen el marco legal. Asimismo, hace más eficaz y eficiente el ejercicio de las facultades constitucionales y legales de la autoridad competente en materia de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos partidistas, ya que de lo contrario se haría inoperante la obligación legal, tal como de desprende del informe circunstanciado de la autoridad ahora responsable en el que se indica que los partidos políticos se abstienen con frecuencia de proporcionar sus estados de cuenta bancarios, lo que explica la pertinencia de la disposición reglamentaria, y, además, serían completamente ineficaces e ineficientes las atribuciones legales de la autoridad en la materia.

Asimismo, la multicitada disposición reglamentaria prevista en el párrafo segundo del artículo 1.2 del ordenamiento impugnado no es redundante, ya que, en congruencia con la propia ley que reglamenta, establece una situación general, abstracta, obligatoria, coercible e impersonal únicamente con el propósito de detallar las hipótesis o supuestos legales y facilitar su aplicación al caso concreto. Por consiguiente, al quedar establecido que la norma reglamentaria impugnada es adecuada o idónea y no redundante, resulta insostenible el pretendido dilema según el cual, la multicitada disposición reglamentaria es o bien redundante, o bien no es idónea.

Cabe señalar que la disposición reglamentaria tiene plena operatividad, habida cuenta que en el artículo 49, párrafo 11, inciso b), fracción II, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se prohibe que las aportaciones en numerario sean anónimas, salvo que hubieren sido obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública, siempre y cuando no implique la venta de bienes o artículos promocionales.

Adicionalmente, si, como se establecerá en la sección E), infra, un principio fundamental del sistema constitucional de los partidos políticos previsto constitucionalmente está constituido por el principio de transparencia en lo concerniente al origen y uso de todos los recursos partidistas, y si las disposiciones legales reglamentadas por el legislador, a su vez, tienen por finalidad optimizar el valor fundamental de la transparencia, la disposición reglamentaria impugnada resulta indispensable para facilitar la aplicación de las disposiciones legales aplicables.

Ahora bien, se corrobora que dicha disposición reglamentaria es razonable, pertinente y hace más eficaz y eficiente el contenido de una atribución, además de dar certeza y objetividad al sujeto obligado ante el ejercicio de la misma, porque tradicionalmente no se ha identificado al Instituto Federal Electoral como autoridad hacendaria federal para fines fiscales (recuérdese que el primer precedente que se emitió en tal sentido fue apenas el siete de mayo del año próximo pasado, al resolverse el multicitado expediente SUP-RAP-050/2001), lo cual, por una parte, puede generar dudas a las autoridades que deban auxiliarlo para el ejercicio de esa atribución (en los términos del artículo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) y, por otra, cuestionamientos como el presente entre los sujetos afectos a un procedimiento de control y vigilancia del origen y uso de sus recursos, todo lo cual puede constituirse en un obstáculo serio para el ejercicio de esa atribución e ir en detrimento de su oportuno despliegue.

Además, en términos de lo dispuesto en el artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, es un hecho notorio para este órgano jurisdiccional, que a pesar de lo sostenido en la referida ejecutoria, así como en los respectivos incidentes de ejecución de sentencia (incluidas las razones sobre la fuerza del precedente judicial), la Comisión Nacional Bancaria y de Valores no ha atendido puntualmente las solicitudes que, en su calidad de autoridad hacendaria federal para fines fiscales, ha formulado el Instituto Federal Electoral. Así, se considera inobjetable arribar a la conclusión de que no resulta desproporcionada, desorbitada o inusitada, mucho menos ociosa, la previsión reglamentaria contenida en el artículo 1, numeral 1.2, párrafo segundo del señalado acuerdo.

Igualmente, sirve de asidero jurídico lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, fracciones I, primer párrafo, y II, último párrafo, de la Constitución federal, ya que con semejante prescripción reglamentaria se da vigencia a los principios constitucionales rectores de la función electoral de certeza y objetividad, porque la autoridad anuncia y describe, con suficiente antelación, las actuaciones que deben cumplir los partidos políticos en los procedimientos para el control sobre el origen y uso de sus recursos, así como, al propio tiempo, hace previsible su proceder; además, se debe tener presente que los sujetos afectos a dicho procedimiento son entidades de interés público, lo cual se traduce en la necesidad de asegurar el desarrollo de los procedimientos legalmente previstos que permitan la actualización eficaz y eficiente del control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos.

De este modo, como se razona por la responsable en el segundo punto del considerando I del acuerdo impugnado, “Las adiciones al artículo 1.2 obedecen a la necesidad de establecer reglas más precisas que permitan a la autoridad electoral allegarse de los elementos necesarios para verificar la veracidad de lo reportado en los informes de los partidos políticos”. Al respecto, por ejemplo, debe tenerse presente que, según lo advierte la propia responsable en su informe circunstanciado, en varias ocasiones los partidos políticos se han abstenido de presentar los estados de cuenta bancarios por presunto extravío, razón por la cual una medida como la que se analiza permitirá a la autoridad electoral competente contar, en forma expedita y con un puntual sentido de oportunidad, con los elementos necesarios para comprobar la veracidad de tales informes de los partidos políticos.

Ciertamente, la necesidad y utilidad de dicha disposición reglamentaria está plenamente justificada  también si se atiende a la oportunidad con que deben llevarse a cabo las tareas de control, vigilancia y verificación, para que sea eficaz y se conozca con certeza y objetividad el origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos.

Lo antes sostenido, como se anticipó, es perfectamente compatible con las exigencias de racionalidad derivadas del postulado del legislador racional, toda vez que, haciendo una interpretación sistemática, debe tenerse en cuenta que el orden jurídico mexicano es un sistema en que las normas están escalonadas de acuerdo con el principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 133 constitucional, en el que la Constitución federal es la norma suprema del sistema. En este tenor, como se detalló, debe resolverse el caso a la luz, no sólo de lo previsto en el artículo 16 constitucional, cuya plena vigencia no se niega, sino del principio fundamental de transparencia claramente implícito en el artículo 41 constitucional; en consecuencia, si las normas legales aplicables tienen como finalidad optimizar dicho principio, entonces la disposición reglamentaria impugnada viene a complementar en forma accesoria y secundaria una obligación legal, contenida en el artículo 38, párrafo 1, inciso k), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y, por tanto, tiene la finalidad también, en esa medida, de maximizar el cumplimiento de las normas legales, así como el principio de transparencia de los recursos de los partidos políticos.

Por consiguiente, cualquier aportación en dinero a un partido político deberá estar abierta al escrutinio de la autoridad electoral federal administrativa competente, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, sin que ello implique vulneración alguna al principio de legalidad, por lo que resulta jurídicamente válido que el Instituto Federal Electoral tenga acceso a este tipo de información.

D.  Como se expresó previamente, la obligación establecida en el precepto reglamentario impugnado, consistente en que los partidos políticos presenten un oficio por el cual autoricen que el Instituto Federal Electoral obtenga cierta información y certificaciones acerca de sus operaciones e instrumentos bancarios y financieros, no implica un acto de molestia prohibido por el principio de legalidad establecido en la Constitución federal, en razón de que aquélla sólo tiene un carácter accesorio e instrumental de la obligación sustancial de los partidos políticos prevista legalmente y la correlativa atribución constitucional y legal de la autoridad electoral administrativa federal para el control y vigilancia de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos. En todo caso, es necesario tener presente que la disposición reglamentaria impugnada en ningún momento pretende –ni podría interpretarse así- relevar a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral de su obligación de fundar y motivar cada uno de los requerimientos que llegasen a formular ante el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para obtener información o certificaciones específicas acerca de las operaciones e instrumentos bancarios y financieros de algún partido político determinado, por lo que el requerimiento correspondiente también deberá cumplir los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida que se solicita, motivo por el cual tampoco por tal circunstancia cabría estimar que la disposición bajo estudio podría implicar la presunta conculcación del principio de legalidad, mucho menos la derogación de lo previsto en artículo 16, párrafo primero, de la Constitución federal.

De este modo, como se razona por la responsable en el segundo punto del Considerando I del acuerdo impugnado, “Las adiciones al artículo 1.2 obedecen a la necesidad de establecer reglas más precisas que permitan a la autoridad electoral allegarse de los elementos necesarios para verificar la veracidad de lo reportado en los informes de los partidos políticos”. Al respecto, por ejemplo, debe tenerse presente que, según lo advierte la propia responsable en el informe circunstanciado en varias ocasiones los partidos políticos se han abstenido de presentar sus estados de cuenta bancarios por presunto extravío, por lo que una medida como la que se analiza permitirá a la autoridad electoral competente contar, en forma expedita, con los elementos necesarios para comprobar la veracidad de tales informes de los partidos políticos.

Es oportuno aclarar, que si bien es cierto que la Ley de Instituciones de Crédito es omisa para precisar los requisitos que debe cumplir la solicitud de develación del secreto bancario, aun cuando se aclara que éste solamente procede –además de la autoridad judicial (en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado)- en relación con autoridades hacendarias federales cuando persigan fines fiscales, encontrándose entre estas últimas el Instituto Federal Electoral, como se estableció en la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-050/2001 también lo es que su actuación, como la de toda autoridad, debe ajustarse al principio de legalidad contenido en los artículos 14; 16, párrafos primero y décimo primero, así como 41, párrafo segundo, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esta manera, la existencia de un “oficio” de los partidos políticos nacionales que se dirija al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, autorizando al Instituto Federal Electoral para proporcionar información y certificaciones relacionadas con sus instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, no lo releva del cumplimiento del principio de legalidad, así como de sus expresiones concretas que obligan a toda autoridad a fundar y motivar sus actos, resultando orientadora la tesis P. XI/95 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, octava época, febrero de 1995, página 22, cuyo rubro y texto dicen:

FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL NO NECESITAN REPETIRSE EN LA LEY SECUNDARIA. (ARTÍCULO 145, SEGUNDO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).

Del análisis del artículo 16 de la Carta Magna se establece que, entre otros imperativos, existe la obligación a cargo de todas las autoridades de dictar sus actos en mandamiento escrito, fundado, motivado y emitido por quien tenga facultades para hacerlo. La circunstancia de que el artículo 145 del Código Fiscal de la Federación no reproduzca tales requisitos constitucionales, es decir, que no señale expresamente que para trabar embargo precautorio es menester que la autoridad que decrete esa medida funde y motive sus actos, no determina su inconstitucionalidad, pues basta la sola existencia de aquel mandato constitucional para que los requisitos de fundamentación y motivación subsistan por encima de la legislación ordinaria, aun cuando ésta guardara silencio acerca de su exigibilidad.

Así, para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores pueda proporcionar a la autoridad competente del Instituto Federal Electoral, en la especie, el Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral [artículo 83, párrafo 1, inciso b), del código electoral federal], la información que le solicite respecto de las cuentas bancarias o financieras cuyo titular sea un partido político, debe cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en la medida que se solicita. Esto es, en el oficio respectivo se deben expresar las razones por las cuales se considere que el conocimiento de cierta información y certificaciones relacionadas con los instrumentos y operaciones de algún partido político en las distintas instituciones bancarias y financieras, debidamente identificados, pueden ser relevantes para la finalidad perseguida con la instauración del procedimiento para el control y vigilancia sobre el origen y uso de los recursos de los partidos políticos, o bien, la vigilancia de que los recursos relativos al financiamiento de los partidos políticos se apliquen estricta e invariablemente para las actividades previstas legalmente; el aseguramiento de que los partidos políticos rindan informes detallados respecto de sus ingresos y egresos; la revisión de los informes de los partidos políticos sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña; la práctica de auditorías a las finanzas de los partidos políticos; las visitas de verificación a los partidos políticos a fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes; la presentación de dictámenes sobre auditorias y verificaciones; la determinación de irregularidades, infracciones administrativo-electorales o incumplimiento de obligaciones en materia de control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos y eventual sanción, pues aportarían datos para que, con certeza y objetividad, ejerza dichas atribuciones. En este sentido, es necesario precisar que dicha autorización queda circunscrita a la información que se encuentre en el ámbito exclusivo del propio partido político; es decir, no podría la autoridad electoral, con base en tal autorización, requerir información alguna de persona, organización o empresa relacionada con las operaciones bancarias realizadas por dicho instituto político, de otra manera, con el pretexto de estar realizando una función fiscalizadora, se podría dar lugar a que se violentara el derecho a la intimidad en materia bancaria, de que todo cuenta-habiente es titular, lo que inevitablemente haría inoperante ese derecho, al quedar solamente plasmado en la ley, pero sin ninguna protección.

En efecto, la autorización a que se refiere el artículo 1.2. del reglamento ahora impugnado sólo puede entenderse referida a los instrumentos y operaciones en las distintas instituciones de banca múltiple e intermediarios financieros del sistema financiero nacional, relacionados directamente con los ingresos y egresos de los partidos políticos nacionales, mas no con la información previa o posterior respecto del origen o destino final de los recursos económicos relacionados con dichos institutos políticos, toda vez que ello involucra la información de terceros respecto de los cuales no queda comprendida la referida autorización, toda vez que ésta sólo opera respecto de los propios partidos y no directamente de otras personas físicas o morales, de tal forma, a manera de ejemplo, a través de dicho mecanismo la autoridad fiscalizadora electoral podría conocer quiénes aportaron recursos económicos a un partido político nacional, en qué monto, cuándo y cómo, esto es, en todo caso, los datos relacionados con el instrumento bancario a través del cual ingresó al patrimonio del partido, pero no estaría en aptitud de que la información se refiera a las fuentes de ingresos de la persona que aportó recursos a un partido político; de igual forma, la autoridad podría recibir la información acerca de a quiénes realizaron determinados pagos los partidos políticos nacionales, ya sea por bienes o servicios que hayan adquirido o recibido, los cuales obviamente deben estar registrados en sus informes, cuáles fueron los montos, el momento en que ello se realizó, inclusive cómo fue el pago, pero no podría conocer la autoridad el destino final de dichos pagos, más allá de que se hayan cobrado, toda vez que, en ambos supuestos, es información que sale estrictamente del ámbito de dichos institutos políticos.  Cabe aclarar que lo anterior es independiente de que los órganos competentes del Instituto Federal Electoral puedan requerir o solicitar información respecto de terceros o personas relacionadas con los partidos políticos, en ejercicio de sus atribuciones como autoridad federal hacendaria para fines fiscales, pues ello no derivaría de la multicitada autorización que deben proporcionar los partidos políticos.

Asimismo, es pertinente destacar que, en forma alguna, la obligación establecida en el artículo 1.2 del reglamento impugnado se constituye en un acto de molestia que contravenga la Constitución y la ley, sino el mismo deriva del ámbito de atribuciones que la propia norma fundamental y la legislación electoral confieren a la autoridad, así como de las obligaciones que necesariamente deben cumplir los partidos políticos. Ello es así, puesto que la propia autoridad electoral estableció, en el reglamento ahora impugnado y en los que le han precedido desde mil novecientos noventa y ocho, como un instrumento para el manejo de los ingresos y egresos de los institutos políticos, la necesidad de que los partidos políticos nacionales contaran con cuentas bancarias, por lo que la autorización para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores informe al Instituto Federal Electoral lo relacionado con dichas cuentas, como se analizó con anterioridad, no es una obligación o carga que el partido no tuviera, sino que, además de las razones expuestas en la sección B del presente numeral, la obligación instrumental que se analiza resulta una consecuencia necesaria con la que se complementa el acatamiento de las disposiciones relativas a que los partidos deben tener cuentas bancarias para depositar todos los ingresos en efectivo que reciban, para las transferencias de recursos internos; el pago de cantidades que rebasen el equivalente a cien veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal; el manejo de egresos que se realizan en las campañas políticas para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores de la república y diputados federales [artículos 1.2., primer párrafo; 8.1.; 11.5.; 12.1.; 12.2., y 12.3., del reglamento]. De igual forma, es necesario destacar que conforme con los artículos 16.5., inciso a), y 17.5. inciso a), del propio reglamento, los partidos políticos nacionales deben remitir a la autoridad electoral, junto con sus informes anuales y de campaña, los estados de cuenta bancarios correspondientes al año de ejercicio y a la correspondiente campaña, de todas las cuentas señaladas en dicho ordenamiento. De tal forma, la autorización ahora impugnada sólo viene a ser un complemento de las obligaciones que los partidos políticos tienen de abrir diferentes cuentas bancarias, en los términos antes precisados, y que, se insiste, derivan de la consideración de la autoridad responsable de que a través de dichos instrumentos los partidos políticos pueden llevar un adecuado control de sus ingresos y egresos, pues con ello la autoridad electoral está en aptitud de cumplir cabalmente con sus obligaciones constitucional y legalmente previstas, en materia de fiscalización de todos los recursos de dichas entidades de interés público.

A mayor abundamiento, existen otras obligaciones, en el reglamento ahora impugnado, que los partidos políticos nacionales deben cumplir, y respecto de las cuales no podría considerarse que se constituyan en actos de molestia contrarios a la Constitución federal y la ley, por el sólo hecho de no estar explícitamente enunciadas en esta última.  En efecto, en el reglamento de mérito se establece que los partidos políticos deben contar con una estructura organizacional bien definida y con un manual de operaciones que contenga claramente las funciones de sus áreas en el nivel ejecutivo, que permita identificar a los responsables de las funciones de administración financiera en su diferentes fases de obtención, registro, control y aplicación de recursos, así como de la presentación de los informes ante la autoridad electoral [artículo 23.3.]; asimismo, en el artículo 25.1. se prevé la obligación de los partidos políticos de llevar un registro contable de adquisiciones de bienes muebles e inmuebles, complementado con la toma de un inventario físico, el cual debe estar clasificado por tipo de cuenta de activo fijo y subclasificado por año de adquisición, y debe incluir especificaciones como: fecha de adquisición, descripción del bien, importe, ubicación física y resguardo.  Como puede advertirse de lo anterior, se trata de obligaciones que los partidos políticos deben acatar y que en forma alguna, a pesar de que les impliquen algún tipo de carga, pueden considerarse como contrarias a la normativa electoral vigente, toda vez que  tienen carácter instrumental y le permiten a la autoridad electoral cumplir con sus atribuciones constitucional y legalmente previstas.

Inclusive, es necesario destacar que en esta misma sesión de resolución, esta Sala Superior está considerando apegadas a derecho determinadas obligaciones a cargo de los partidos políticos, respecto de las cuales también cabría expresar, en forma incorrecta, que por no estar expresadas en la ley supuestamente no pueden exigirse, como es el caso de la obligación de no recibir aportaciones o donativos provenientes de militantes y simpatizantes superiores a la cantidad equivalente a 500 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, si éstos no son realizados mediante cheque a nombre del partido político; la obligación de especificar la clave de elector en los recibos de aportaciones de los simpatizantes y militantes, así como en los recibos de “REPAP”; así como la obligación de los partidos políticos nacionales de reportar todos los recursos económicos que se obtienen y aplican en los procedimientos electivos internos tendentes, bien sea a renovar a los integrantes de sus órganos de dirección o para seleccionar a quienes habrán de ser postulados por dichos institutos políticos como candidatos a los diferentes cargos de elección popular.

E. La conclusión e interpretación antes realizada se ve reforzada atendiendo al status constitucional de entidades de interés público de los partidos políticos, así como la necesidad de maximizar el principio de transparencia en lo referente al origen y uso de todos los recursos con que cuentan, como valor fundamental del sistema constitucional de partidos políticos, razones por las cuales debe concluirse que la aprobación de las citadas reformas y adiciones reglamentarias no vulnera en forma alguna el principio de legalidad.

En efecto, debe desestimarse el agravio del partido político actor porque, si se atiende a una interpretación gramatical, sistemática y funcional de lo dispuesto en los artículos 6º; 14; 16; 39; 40; 41, párrafo segundo, fracciones I, II, párrafo in fine, III y IV; 99, párrafo cuarto, fracción III, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 32, párrafo 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 38, párrafo 1, incisos a) y k), del Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales, así como 2, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la cual se desprende que, bajo la premisa fundamental de un Estado constitucional democrático de derecho, la base constitucional prevista en la fracción II, en relación con la fracción III, del párrafo segundo del artículo 41 constitucional tutela, entre otros valores fundamentales, la máxima transparencia en relación con el origen y uso de todos los recursos de los partidos políticos, en tanto entidades de interés público, tal como se razona a continuación:

1. Dentro del marco del sistema constitucional de partidos políticos, instaurado en el año de 1977, tales institutos políticos tienen conferido el status de entidades de interés público. Ello es así en virtud de que los partidos políticos constituyen un eje fundamental del moderno Estado democrático.

En efecto, los partidos políticos tienen asignado constitucionalmente como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática del país, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. Ello implica que los partidos políticos son formaciones que actúan, básicamente, en dos direcciones: en la sociedad, al instituirse en asociaciones que procesan las demandas e intereses de los ciudadanos, y en el Estado, al contribuir a la integración de la representación nacional y la conformación de los órganos del poder público.

Así, los institutos políticos tienen una función permanente que desarrollar en la reproducción del sistema democrático, toda vez que los partidos políticos -ya sea que estén formando parte del gobierno o no- son instituciones necesarias para el mantenimiento y la consolidación del Estado democrático de derecho, mediante la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo a través de elecciones libres, auténticas y periódicas, las cuales son principios constitucionales de toda elección democrática.

Los partidos políticos no son entes privados sino entidades de interés público y, si bien no son órganos constitucionales, tienen una importancia constitucional fundamental en la estructura constitucional, ya que permiten, como se anticipó, la reproducción del Estado democrático. En consecuencia, no sólo la sociedad en su conjunto está interesada en su existencia y preservación sino que el Estado está interesado en su encuadre constitucional. De ahí que cuenten con ciertas “garantías institucionales”, en el sentido de aquellas normas materiales de la Constitución que tienen por objeto el aseguramiento de determinadas instituciones jurídicas y, si bien no constituyen una fuente directa e inmediata de derechos fundamentales, su protección está garantizada constitucionalmente, por lo que la violación de las mismas por una norma de rango inferior puede dar lugar a un problema de inconstitucionalidad. Entre las garantías institucionales más importantes de los partidos políticos, destaca el régimen de financiamiento público establecido constitucionalmente en su favor.

2. Es importante señalar que en la correspondiente exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones en materia electoral a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los coordinadores de los grupos parlamentarios de diversos partidos políticos y el titular del Poder Ejecutivo Federal, aprobada por el Poder Revisor de la Constitución, cuyo decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se estableció expresamente que la preocupación de los propios partidos políticos y la sociedad por evitar los desequilibrios perjudiciales para la competencia democrática originó que se promoviera la protección de dos “valores fundamentales”: la equidad en la competencia electoral y la “necesaria transparencia en el origen y aplicación de los recursos económicos de los partidos políticos”.

Asimismo, en el correspondiente dictamen de las comisiones unidas de Gobernación, Puntos Constitucionales, Primera Sección; Puntos Constitucionales, Distrito Federal, y Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión, se señaló que el régimen de financiamiento de los partidos políticos es relevante, entre otras razones, porque combate la corrupción, al propiciarse la “transparencia” que, a su vez, refuerza la confianza del electorado sobre el uso del financiamiento en los comicios.

Lo anterior permite establecer, bajo una interpretación funcional y, en particular, una interpretación genética y teleológica, de conformidad con lo establecido en el párrafo 1 del artículo 2° de la Ley General del Sistema de Medios de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que la transparencia en el origen y aplicación de todos los recursos económicos de los recursos económicos de los partidos políticos es uno de los valores fundamentales tutelado por el Constituyente Permanente en la norma establecida en el párrafo in fine de la fracción II del párrafo segundo del artículo 41 de la Constitución federal.

Al respecto, resulta orientadora la tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, abril de 1998, cuyo rubro es el siguiente: INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR.

3. Las garantías institucionales de los partidos políticos, en particular la base constitucional de su régimen de financiamiento, prevista en la fracción II del párrafo segundo del artículo 41 constitucional, traen aparejada, como contrapartida normativa, la necesidad de que la autoridad ejerza un efectivo control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que los partidos políticos cuenten, que, lejos de vulnerar la seguridad jurídica y la certidumbre, contribuye al robustecimiento de los propios partidos políticos, ya que es indispensable que las autoridades competentes conozcan la fuente y aplicación de los recursos de los partidos políticos y cuenten con necesarias facultades para controlarlos y vigilarlos efectivamente para evitar que los partidos políticos contraigan compromisos actuales o futuros contrarios al orden jurídico, derivados de aportaciones con un origen dudoso o ilegítimo.

Semejantes atribuciones de la autoridad electoral federal administrativa, además de estar previstas expresamente en la ley, tienen su razón de ser, en última instancia, en que la ciudadanía y la sociedad en general, en ejercicio del derecho a la información y a conocer la verdad, tenga la certeza de que intereses ilegítimos no comprometen los fines constitucionales de los partidos políticos ni enturbian el origen de sus recursos.

Al respecto, importa destacar dos consideraciones que, en cierta forma ya se anticiparon: La primera es que el ejercicio de tales atribuciones de control y vigilancia por parte de la autoridad electoral federal administrativa debe hacerse con estricto apego al principio de legalidad, lo que implica, entre otros aspectos, la necesidad de que los actos y resoluciones de la autoridad electoral administrativa estén debidamente fundamentados y motivados, y que estén excluidas, de principio, la realización de pesquisas y la afectación o vulneración de derechos de tercero, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción III, en relación con el 16, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los cuales se establece que el principio de legalidad es un principio rector de la función estatal a cargo del Instituto Federal Electoral.

En segundo lugar, es menester destacar que la necesidad de contar con un régimen efectivo de control y vigilancia del origen y aplicación de todos los recursos con que los partidos políticos cuenten tiene su origen no, desde luego, en una sospecha generalizada sobre los partidos políticos, sino, además de constituir una contrapartida natural a cualquier gestión administrativa de recursos, se sustenta en la exigencia -siendo los partidos políticos actores decisivos en una democracia- de un control y vigilancia que maximice la transparencia y permita, en su caso, la aplicación de sanciones. Esta transparencia, valor fundamental tutelado por el artículo 41, párrafo segundo, fracción II, párrafo in fine, de la Constitución federal, redundará en la certeza, principio rector de la actuación de las autoridades electorales, ya que dará como resultado un conocimiento cierto e indubitable acerca de la fuente y destino de los recursos partidistas. La constatación de que los recursos no tuvieron un origen ilícito o su aplicación no se hizo al margen de la ley coadyuvará a generar más confianza entre los ciudadanos acerca de los partidos políticos. Por consiguiente, un efectivo régimen de control y vigilancia de los recursos partidistas, que maximice la transparencia de la captación de fondos y su destino, lejos de debilitar a los partidos políticos, contribuirá a consolidar el sistema constitucional de partidos, toda vez que el hecho de que las actividades partidistas estén suficientemente abiertas al escrutinio de la autoridad electoral administrativa y, por su conducto, de la ciudadanía y la sociedad en general (recuérdese que el artículo 49-A, párrafo 2, inciso g), fracciones II y III, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales prevé la publicación, en su oportunidad, en el Diario Oficial de la Federación, del dictamen recaído a los informes de los partidos políticos sobre el origen y destino de sus recursos, así como de la resolución de este Tribunal Electoral recaída al recurso que, en su caso, de haya interpuesto contra la resolución del Consejo General del Instituto sobre el particular, al igual que la difusión de lo anterior a través de otros mecanismos) proporcionará certidumbre y confianza de que la captación y aplicación de los recursos no pugnan con el Estado constitucional democrático de derecho.

En consecuencia, todo partido político deberá adecuarse necesariamente a un régimen permanente de control y vigilancia, no para coartar libertad alguna, sino para sujetar sus actividades a la legalidad y ajustar su conducta a los principios del Estado constitucional democrático de derecho.

4. De conformidad con lo establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es obligación de los partidos políticos nacionales conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático. Esto es, los partidos políticos –como los órganos del poder público- están vinculados a la Constitución y, en general, al orden jurídico. Ello tiene su razón de ser en el papel que los partidos políticos están llamados a realizar en un Estado constitucional democrático de derecho, es decir, en atención a las finalidades constitucionales que, como entidades de interés público, tienen encomendadas. Esto es, están obligados a regir sus actividades por el principio de juridicidad y los principios del Estado democrático por razones de congruencia con el régimen político en el que son actores fundamentales. Una interpretación distinta implicaría prohijar la existencia de feudos, cotos de inmunidad o entidades de interés público “opacas”, incompatibles con los principios, valores y postulados de un Estado constitucional democrático de derecho.

Por consiguiente, dado que la transparencia es un principio del Estado democrático y dado que los partidos políticos tienen que sujetar su conducta a los principios del Estado democrático, tal como se ha establecido, entonces, los partidos políticos tienen que sujetar su actuación al principio de transparencia.

5. Las garantías institucionales de los partidos políticos no tienen un carácter absoluto sino que están delimitadas por el interés general. Ello es así, toda vez que en el artículo 32, párrafo 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se establece que los derechos de cada persona están limitados por las justas exigencias del bien común, o, si se prefiere, por el interés general, en una sociedad democrática; interés general que se traduce, en términos normativos, en el status constitucional de los partidos políticos como entidades de interés público, en el marco de una democracia constitucional.

6. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución federal, para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios impugnativos en los términos que señalen la propia Constitución y la ley. En el párrafo cuarto del artículo 99 del invocado ordenamiento se establece que a este órgano jurisdiccional federal le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de la propia Constitución y según lo disponga la ley, sobre los distintos tipos de impugnaciones y conflictos que señala la propia Constitución, entre los cuales se incluyen las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal que violen normas constitucionales y legales.

La mayor efectividad de un sistema garantista de la juridicidad de los actos y resoluciones electorales es directamente proporcional con la maximización del grado de tutela de los valores fundamentales constitucionales.

En consecuencia, dado que se trata de garantizar plenamente los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, en el caso concreto resulta imperativo maximizar, entre otros, el valor fundamental de la transparencia, siempre que los otros aspectos sigan iguales, es decir, que no se viole derecho fundamental alguno ni garantía institucional alguna.

Dado que, bajo una interpretación funcional, al ser relevante el contexto funcional en que las disposiciones jurídicas aplicables operan, el intérprete debe resolver la cuestión interpretativa planteada –si el reglamento es constitucional o no- mediante aquella interpretación que haga funcional el subsistema jurídico que está aplicando, debe hacer una interpretación de las disposiciones legales y reglamentarias que optimice el principio/valor constitucional fundamental de la transparencia en relación con el origen y destino de todos los recursos de los partidos políticos.

A la misma solución interpretativa establecida anteriormente se arriba mediante el criterio sistemático de interpretación, toda vez que este órgano jurisdiccional debe hacer un encuadre constitucional de las normas legales y reglamentarias aplicables en este caso, reinterpretándolas a la luz de los valores fundamentales constitucionales que dotan de sentido a tales reglas, en particular, del valor de la transparencia; pues, de otro modo, se estaría dejando de observar la Constitución, lo cual sería inadmisible, siendo que la misma es una norma que debe acatarse y hacerse acatar, de conformidad con el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 constitucional, máxime que este órgano jurisdiccional federal tiene la encomienda de salvaguardar el respeto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con actos y resoluciones electorales y en esta función tienen carácter de órgano terminal.

Cabe mencionar, que el valor de la transparencia tutelado en la invocada norma por el Órgano revisor de la Constitución puede ser reconducido, sin dificultad, a un principio constitucional que, conforme a lo razonado, está claramente implícito en el texto constitucional. Ello muestra que el principio de transparencia es un principio fundamental del sistema constitucional de partidos políticos que, a través de disposiciones reglamentarias como la que ahora fue objeto de análisis, se fortalece o asegura.