RECURSOS DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-RAP-729/2017, y sus ACUMULADOS SUP-RAP-733/2017, SUP-RAP-734/2017, SUP-RAP-736/2017 y SUP-RAP-740/2017

RECURRENTES: ESPN México, s.a. DE c.v. y otros

autoridad RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADa PONENTE: mónica aralí soto fregoso

SECRETARIo: carlos eduardo salazar castañeda

Ciudad de México, a catorce de diciembre de dos mil diecisiete.

VISTOS, para resolver los autos de los recursos de apelación identificado con la clave SUP-RAP-729/2017, SUP-RAP-733/2017, SUP-RAP-734/2017, SUP-RAP-736/2017, SUP-RAP-740/2017 interpuestos por ESPN México, S.A. de C.V.[1]; Televimex, S.A. de C.V.[2]; Televisa, S.A. de C.V.[3]; Fox International Channels México, S de R.L. de C.V[4] y Televisión Azteca, S.A de C.V.[5], respectivamente, contra la resolución INE/CG482/2017 emitida por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral respecto del procedimiento sancionador ordinario con número de expediente UT/SCG/Q/CG/126/PEF/141/2015, por la que se determinó imponer una sanción económica a ESPN, Televimex, Televisa, Fox y Televisión Azteca, por la comisión de la infracción consistente en la adquisición indebida de tiempo en televisión, con motivo  de la difusión en televisión a nivel nacional, de propaganda electoral en vallas electrónicas y fijas  en estadios de futbol.

R E S U L T A N D O:

De la narración de hechos que los recurrentes hacen en sus respectivos escritos de impugnación, así como de las constancias que obran en autos se advierte lo siguiente:

I. Antecedentes.

A. Quejas. El veinte y veintidós de mayo de dos mil quince, el Partido Revolucionario Institucional[6] y el Partido Verde Ecologista de México[7], respectivamente, interpusieron denuncia ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral[8] en contra del Partido Acción Nacional[9], Alfonso Petersen Farah, en su calidad de candidato a presidente municipal de Guadalajara[10], por el PAN, así como de Corporación de Medios Integrales, S.A. de C.V., por inobservar la normativa electoral, por la supuesta adquisición indebida de tiempo en televisión derivada de la difusión de propaganda electoral del PAN y su candidato en vallas electrónicas y fijas situadas a nivel de cancha en estadios de futbol, en diferentes fechas y visible durante el transcurso de la transmisión, por señal de televisión, de los eventos deportivos.

B. Sentencia procedimiento especial sancionador. Una vez sustanciado el procedimiento por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral[11] del INE, el cuatro de junio, la Sala Regional Especializada de este Tribunal dictó sentencia en el procedimiento especial sancionador SRE-PSC-140/2015, en la cual resolvió la existencia de las infracciones consistente en alteración del modelo de comunicación política, por parte del PAN, y la empresa Corporación de Medios Integrales, S.A. de C.V., así como por el Candidato, imponiéndoles respectivamente una multa.

Adicionalmente, determinó que las empresas Anuncios en Directorios, S.A. de C.V., Soccer Media Solutions, S.A. de C.V., Comercializadora Sportumarca, S.A. de C.V. y Publicidad Virtual, S.A. de C.V., así como las concesionarias de televisión Televimex, S.A. de C.V., Televisa, S.A. de C.V., ESPN México, S.A. de C.V., International Channels México, S. de R.L. de C.V. y Televisión Azteca, S.A. de C.V. no resultan responsables de infracción alguna.

C. Recurso de revisión del procedimiento especial sancionador. Inconformes con dicha determinación, el siete y ocho de junio, Alfonso Petersen Farah, en su calidad de candidato a presidente municipal de Guadalajara, Corporación de Medios Integrales, S.A. de C.V., así como el PAN, el PRI y el PVEM presentaron sendos recursos de revisión ante la Sala Especializada.

El ocho de julio de dos mil quince, esta Sala Superior resolvió en el expediente SUP-REP-422/2015 y acumulados, en el sentido de revocar la mencionada sentencia y ordenar a la Sala Especializada reindividualizara la sanción impuesta al PAN, al Candidato y a la Corporación de Medios Integrales, S.A. de C.V.

Además, se ordenó a la Unidad Técnica para que, en la vía del procedimiento ordinario sancionador, llevara a cabo las diligencias necesarias para recabar las pruebas conducentes, para acreditar el posible vínculo entre las televisoras mencionadas con los estadios de futbol Azul, Tecnológico, Nou Camp, Jalisco e Hidalgo, así como con la Corporación de Medios Integrales, S.A. de C.V. y, una vez hecho lo anterior, remitir el expediente al órgano encargado de resolver el procedimiento, para que éste se encuentre en aptitud jurídica de pronunciarse en torno al grado de responsabilidad de las empresas televisoras vinculadas por su participación en la adquisición de tiempos en televisión fuera de los pautados por el Instituto Nacional Electoral y, en su caso, fijar la sanción correspondiente.

D. Procedimiento ordinario sancionador. El nueve de julio de dos mil quince, la Unidad Técnica recibió la mencionada sentencia y ordenó registrarla con el número de expediente UT/SCG/Q/CG/126/PEF/141/2015.

Una vez desahogado el procedimiento, el treinta de octubre de dos mil diecisiete, el Consejo General del INE dictó resolución en el referido procedimiento ordinario sancionador, en la cual determinó imponer: a la empresa Televimex, una sanción consistente en una multa de 5,618.02 (cinco mil seiscientas dieciocho punto cero dos) Unidades de Medida y Actualización, lo cual equivale a $424,104.33 (cuatrocientos veinticuatro mil ciento cuatro pesos 33/100 M.N); a la empresa Televisa, una sanción consistente en una multa de 5,107.29 (cinco mil ciento siete punto veintinueve) Unidades de Medida y Actualización, lo cual equivale a $385,549.32 (trescientos ochenta y cinco mil quinientos cuarenta y nueve pesos 32/100 M. N.); a la empresa ESPN, una sanción consistente en una multa de 6,035.89 (seis mil treinta y cinco punto ochenta y nueve) Unidades de Medida y Actualización, lo cual equivale a $455,649.33 (cuatrocientos cincuenta y cinco mil seiscientos cuarenta y nueve pesos 33/100 M. N.); a la empresa Fox, una sanción consistente en una multa de 6,964.49 (seis mil novecientos sesenta y cuatro punto cuarenta y nueve) Unidades de Medida y Actualización, lo cual equivale a $525,749.35 (quinientos veinticinco mil setecientos cuarenta y nueve pesos 35/100 M. N.), y a la empresa Televisión Azteca una sanción consistente en una multa de 5,571.59 (cinco mil quinientos setenta y uno punto cincuenta y nueve) Unidades de Medida y Actualización, lo cual equivale  a $420,599.32 (cuatrocientos veinte mil quinientos noventa y nueve pesos 32/100 M.N.), al resultar indirectamente responsables por la adquisición indebida de tiempo en televisión, a través de la difusión de propaganda, durante la transmisión de los partidos de futbol.

II. Medios de impugnación. Los días catorce, quince, dieciséis y dieciocho de noviembre del año en curso, las mencionadas empresas televisoras presentaron sendas demandas de recurso de apelación, a fin de controvertir la mencionada resolución.

III. Turno. Recibidas las constancias en esta Sala Superior, la Magistrada Presidenta acordó integrar los expedientes SUP-RAP-729/2017, SUP-RAP-733/2917, SUP-RAP-734/2917, SUP-RAP-736/2917 y SUP-RAP-740/2017, y turnarlos a la Ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso.

IV. Excusa. El veintiocho de noviembre y once de diciembre de dos mil diecisiete, el Magistrado de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Felipe de la Mata Pizaña, presentó solicitud de excusa para conocer de los recursos de apelación SUP-RAP-729/2017, SUP-RAP-733/2017, SUP-RAP-734/2017, SUP-RAP-736/2017 y SUP-RAP-740/2017.

El catorce de diciembre siguiente, el Pleno de este órgano jurisdiccional determinó procedente la solicitud de excusa planteada por el Magistrado Felipe de la Mata Pizaña.

V. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora admitió a trámite los recursos de apelación, asimismo declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, y

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes medios de impugnación, con fundamento en lo establecido en los artículos 41, párrafo segundo, base VI y 99, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, incisos a) y g), y 189, fracción I, inciso c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 42, 44, párrafo 1, inciso a), y 45, párrafo 1, inciso b) fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de recursos de apelación interpuestos por cinco personas jurídicas para impugnar una resolución emitida por el Consejo General del INE, por la que se les sanciona.

SEGUNDO. Acumulación. De la lectura de los escritos de demanda se advierte la existencia de conexidad en la causa, en virtud de la identidad del acto reclamado y de la autoridad responsable; así como la similitud de las pretensiones hechas valer.

Se puede advertir que los recurrentes controvierten la resolución del Consejo General del INE, recaída al procedimiento ordinario sancionador identificado con la clave UT/SCG/Q/CG/126/PEF/141/2015, por la que se sancionó a ESPN, Televimex, Televisa, Fox y Televisión Azteca por hechos que se consideran constitutivos de infracciones a la normatividad electoral federal.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y 79 del Reglamento Interior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, existe la facultad para acumular los medios de impugnación, cuando en ellos concurra conexidad en la causa.

En el caso concreto, se estima que existe conexidad en la causa, pues en todos los recursos se controvierte una misma resolución emitida por el Consejo General del INE, en el expediente UT/SCG/Q/CG/126/PEF/141/2015, de igual forma, las pretensiones recurridas por los actores resultan similares, pues todas tienen por objeto que se modifique la resolución impugnada, aunque las razones que expone cada uno de los actores, son diversas.

Con el objeto de evitar la posibilidad de emitir fallos contradictorios, y por economía procesal, se hace necesario decretar la acumulación de los expedientes SUP-RAP-733/2917, SUP-RAP-734/2917, SUP-RAP-736/2917 y SUP-RAP-740/2917 al diverso SUP-RAP-729/2017, por ser éste el más antiguo, como se advierte de los autos de turno.

En consecuencia, se deberá glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria, a los autos de los expedientes acumulados.

TERCERO. Requisitos de procedencia. Los presentes medios de impugnación cumplen con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 2; 8; 9, párrafo 1; 40, párrafo 1, inciso b); 44, párrafo 1, inciso a), y 45, párrafo 1, inciso b), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

1. Forma. Las demandas se presentaron por escrito, ante la autoridad señalada como responsable y en ellas se hace constar: a) el nombre y firma autógrafa de quienes promueven en representación de las empresas apelantes; b) el domicilio para recibir notificaciones; c) los actos impugnados; d) la autoridad responsable, y e) los hechos y agravios que los actores aducen que les causa la resolución reclamada.

2. Oportunidad. Se considera que los recursos fueron interpuestos de manera oportuna, en atención a que no está vinculado el acto reclamado con el desarrollo de algún proceso electoral, por lo que para el cómputo del plazo sólo deben tomarse en cuenta los días hábiles, descontando sábados, domingos e inhábiles en términos de ley, de conformidad con el artículo 7, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Conforme a lo anterior, la resolución impugnada se notificó a los actores el lunes seis, martes siete y miércoles ocho de noviembre del año en curso, por tanto, el cómputo del plazo inició el martes siete, miércoles ocho y el jueves nueve, terminó el viernes diez, el lunes trece y el martes catorce del mismo mes y año, sin contar los días once y doce, por haber sido sábado y domingo, respectivamente.

En el caso, se advierte que los recurrentes presentaron sus demandas los días diez, once y catorce de noviembre de dos mil diecisiete, por lo que lo hicieron oportunamente.

3. Legitimación. Los recursos de apelación que se analizan fueron interpuestos por personas jurídicas legitimadas, acorde con lo dispuesto en los artículos 42, párrafo 1 y 45, párrafo 1, inciso b), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, puesto que ESPN, Televimex, Televisa, Fox y Televisión Azteca fueron sancionadas con multa por la adquisición indebida de tiempo en televisión.

Con relación al presente asunto, resulta aplicable el criterio contenido en la jurisprudencia 25/2009 de rubro “APELACIÓN. PROCEDE PARA IMPUGNAR ACTOS O RESOLUCIONES DEFINITIVOS DE LOS ÓRGANOS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, QUE CAUSEN AGRAVIO A PERSONAS FÍSICAS O MORALES CON MOTIVO DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR”[12].

4. Personería. Este requisito se encuentra satisfecho en términos de lo previsto en el párrafo 1, del artículo 13 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que los escritos fueron interpuestos por:

ESPN, Fox y Televisión Azteca, por conducto de Miguel Ángel Mateo Simón, Carlos Hernández Silva y Félix Vidal Mena Tamayo, respectivamente, en su carácter de representantes legales, personería que acreditaron mediante instrumentos notariales sesenta y tres mil cientos cincuenta y siete; setenta y un mil doscientos setenta y siete; y noventa y seis mil novecientos setenta y seis pasado ante la fe de los Notarios Públicos ciento dos, cincuenta y cinco, y doscientos once de esta Ciudad.

Por lo que hace a las personas morales, Televimex y Televisa, por conducto de Jorge Rubén Vilchis Hernández en su carácter de representante legal, debidamente acreditado en el expediente, personería que acreditó con instrumento notarial número sesenta y nueve mil ochocientos ochenta y siete pasado ante la fe del Notario Público número cuarenta y cinco de esta Ciudad.

5. Interés jurídico. El interés jurídico de los recurrentes se encuentra acreditado, ya que se trata de personas morales que cuestionan la resolución INE/CG482/2017 del Consejo General del INE respecto del procedimiento ordinario sancionador UT/SCG/Q/CG/126/PEF/141/2015 en la que se les impuso una multa, por la indebida adquisición de tiempo en televisión, siendo la presente vía la idónea para restituir los derechos presuntamente vulnerados, en caso de asistirles la razón.

6. Definitividad. El requisito en cuestión se considera colmado, ello en virtud de que la ley no prevé algún recurso o medio de impugnación que deba ser agotado previamente a la tramitación del presente recurso de apelación.

Consecuentemente, al haberse cumplido los requisitos de procedencia y, en virtud, de que no se actualiza alguna de las causales de improcedencia o sobreseimiento previstas en la legislación aplicable, se procede al estudio de fondo del asunto planteado.

CUARTO. Agravios y estudio de fondo. Del análisis de las demandas los recurrentes hacen valer, esencialmente, los siguientes agravios:

I. Caducidad de la Instancia

Televimex, Televisa, Fox y Televisión Azteca señalan que se vulnera en su perjuicio los Principios de legalidad y certeza jurídica previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, derivado de que ya caducó la potestad sancionadora de la autoridad electoral, es decir que ha caducado la instancia.

Ello porque la Sala Superior ordenó la apertura del procedimiento ordinario sancionador, el ocho de julio de dos mil quince y la resolución del mismo se dicta el treinta de octubre de dos mil diecisiete, transcurrido más de dos años y tres meses.

II. Incongruencia e indebida fundamentación y motivación.

Televimex, Televisa, Fox y Televisión Azteca y ESPN señalan incongruencia interna en la resolución de la responsable, ello, derivado de que no se acreditó alguna relación directa o indirecta de los actores, con las empresas publicitarias o con estadios de futbol en el que se colocaron las vallas, ni con los partidos políticos o candidato alguno, o bien con un tercero, ni para la difusión de esa publicidad, ni para la transmisión de televisión, ni se actuó en contubernio o con alguno de esos sujetos para la consumación de la conducta, por lo que no se tuvo participación alguna que pueda ser reprochada por la responsable.

No obstante, lo anterior, señalan los accionantes, les imputan la adquisición de propaganda electoral en televisión sin tener relación directa o indirecta, como se señaló, con estadios, empresas, partidos políticos o candidatos; y así, fueron sancionados, de ahí la incongruencia e indebida motivación y fundamentación.

Por otro lado, señalan los actores, que la responsable se excede y aparta de los Lineamientos que emitió la Sala Superior en la sentencia del SUP-REP-422/2015 y acumulados, debido a la ausencia de fundamentación y motivación, pues en el procedimiento ordinario sancionador no se probó ningún grado de responsabilidad de las empresas denunciadas vinculadas en la participación de la adquisición de tiempos de televisión, y por lo mismo no procedía fijar sanción a las empresas, y ahora pretende imputarles una conducta distinta a la que originó la queja e investigación en contra de las responsables directas.

Lo anterior, estableciendo en contra de la argumentación de la Sala Superior, de manera ilegal, que las empresas de televisión tienen una responsabilidad indirecta.

Por otra parte, la empresa Fox señala que la responsable se aparta de los efectos de la sentencia de la Sala Superior y, no obstante que se determinó que no hubo grado de responsabilidad para dicha persona moral, el Consejo General del INE pretende sancionar por una conducta diversa relacionada con la transmisión y difusión, cuando Fox no es concesionaria de televisión; siendo así, señala la empresa moral, debe de declararse de ilegal la resolución que se impugna, violatoria del artículo 22 fracciones b), c) y d) de la Ley de Medios.

En mismos términos señala ESPN, al referirse en sus agravios, que no se advierte una correspondencia entre la conducta imputada y la consecuencia de derecho, ya que manifestó en sus agravios no tener el carácter de concesionaria, por lo que no se le puede considerar sujeto de la norma presuntamente violada.

Advierte Fox, que el Consejo General indebidamente resolvió como infundada la causal de improcedencia invocada por ella, cuando carece de la calidad específica para ser considerada sujeto de responsabilidad para la imposición de la sanción prevista en la ley, ya que FOX no es concesionaria de televisión.

Finalmente, Televisa señala que no es concesionaria de televisión, por lo que no tuvo ninguna participación directa o indirecta en la transmisión televisiva del partido de futbol en el que se apreciaron las vallas publicitarias que se estiman ilegales.  En dichas circunstancias, sostiene que al no tener la calidad de concesionario es que no se le puede reprochar los resultados de una acción sobre la que en ningún momento tuvo la posibilidad de conocer o evitar.

Por último, Televimex y Televisa señalan que la resolución carece de una debida fundamentación y motivación pues se les imputa la adquisición indebida de propaganda en televisión, asumiendo un criterio opuesto a lo resuelto por la Sala Superior en el expediente SUP-REP-66/2017, así como al sostenido por la Sala Regional Especializada de este Tribunal en el expediente SRE-PSC-93/2017.

III. Individualización de la sanción.

Los apelantes señalan que la autoridad responsable faltó a su deber de fundar y motivar la sanción que se les impuso al no tomar en cuenta las circunstancias que le son benéficas o que atenúan su responsabilidad, al tratarse de una conducta sin intención, reiteración ni reincidencia, además de que no se acreditó ninguna agravante, por lo que la sanción no debió calificarse como grave sino leve y el monto de la sanción debió acercarse a un rango menor.

En el mismo sentido, argumentan que de manera incorrecta la responsable afirmó que la falta se cometió en forma reiterada, pues estima que se trata de más de un partido de futbol, en que la difusión de la propaganda se llevó a cabo.

Los promoventes señalan en sus agravios que, la autoridad dejó de justificar las causas por las que no era procedente una sanción menor, toda vez que se reconoció que en la conducta no se actualizó dolo o reincidencia.

De igual forma, sostienen que se calcula indebidamente la sanción, ya que se determinó multar a las referidas empresas, sin justificar adecuadamente porque la conducta no podría dar lugar a la imposición de una amonestación, ya que solo se refiere a que la sanción sería insuficiente.

Finalmente, refieren que la multa resulta desproporcionada porque la sanción que se les impone es casi idéntica a la de los responsables directos, de la conducta, como se desprende de la resolución emitida en el expediente SRE-PSC-131/2015.

Contestación a los agravios

Ahora bien, por cuestión de método, en primer lugar, se analizarán los motivos de disenso relacionados con tema de la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral, por ser de estudio preferente. Esto es así, ya que, de resultar fundados, la consecuencia sería revocar la sanción impuesta.

Asimismo, una vez agotado dicho análisis, de considerarlo necesario, se procederá a estudiar los demás motivos de disenso hechos valer por los recurrentes, sin que tal forma de estudio genere afectación alguna a los recurrentes, pues lo importante es que se analicen todos los agravios.

El criterio mencionado ha sido sustentado por esta Sala Superior, en reiteradas ocasiones, lo que ha dado origen a la tesis de jurisprudencia identificada con la clave 04/2000, consultable a foja ciento veinticinco, del Volumen 1, intitulado "Jurisprudencia", de la "Compilación 1997-2013. Jurisprudencia y tesis en materia electoral", publicada por este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro dice: "AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN."

I.                    Caducidad de la facultad sancionadora.

A juicio de este órgano jurisdiccional, son fundados los motivos de disenso de los accionantes y suficientes para revocar la resolución controvertida, conforme a lo siguiente:

En primer lugar, es menester mencionar que ESPN no hace valer en su demanda motivo de agravio relacionado con el tema de la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad responsable, sin embargo, esta Sala Superior ha considerado que aun cuando no haya sido planteada por el recurrente, este órgano jurisdiccional especializado puede, de oficio, analizar si tal circunstancia se actualiza, pues no solamente está facultado, sino que tiene el deber jurídico de llevar a cabo tal análisis.

Esto es así, pues únicamente con el estudio respectivo se garantiza el respeto a los principios rectores del Estado de Derecho, como son el de legalidad, debido procedimiento, certeza y seguridad jurídica, por lo que tal cuestión es de orden público. Lo anterior, con independencia de que las partes lo hagan valer o no, pues el análisis oficioso constituye un elemento que otorga certeza y seguridad a los gobernados. 

Una vez señalado lo anterior, se procede al estudio del presente agravio.

Esta Sala Superior ha sostenido[13] que el plazo razonable para que opere la caducidad de la potestad sancionadora del Estado, en los procedimientos ordinarios sancionadores debe ser de dos años contados a partir de que la autoridad competente tenga conocimiento de la denuncia respectiva o de los hechos probablemente constitutivos de infracción.

En dicho precedente se sostuvo que el procedimiento ordinario sancionador se instaura para el conocimiento de faltas por presuntas violaciones a la normativa electoral, que generalmente requieren una investigación con tiempos más amplios, y que no necesariamente están relacionados con un proceso electoral en curso, cuya resolución se requiera sea expedita o en un corto plazo, aunado a que se rige preponderantemente por el principio inquisitivo donde resultan de mayor aplicabilidad las facultades investigadoras de la autoridad.

Se expuso que, tomando en consideración los plazos establecidos en los artículos 464 a 469 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales para la tramitación, sustanciación y resolución de un procedimiento ordinario sancionador, en condiciones ordinarias se llevarían aproximadamente 135 días hábiles.

En esa tesitura, se dijo que tomando en consideración que de manera general se llevaría un periodo aproximado de siete meses para resolver el procedimiento ordinario sancionador, aun ampliándose todas sus etapas, se estimó que el plazo razonable para que operara la caducidad de la potestad sancionadora de la autoridad administrativa electoral debía ser de dos años para que la autoridad resolviera el procedimiento respectivo.

Ahora bien, el principio de legalidad previsto en el artículo 14 constitucional, propio de la materia penal, también es aplicable al derecho administrativo sancionador, dado que dicho principio constituye un importante límite externo al ejercicio del ius puniendi del Estado, el cual exige que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se sanciona.

Ello implica que los procedimientos administrativos sancionadores no envuelven una potestad ilimitada del Estado para ejercer el ius puniendi, pues es deber observar y respetar los derechos humanos de quienes son sometidos a este tipo de procedimientos, en virtud de una presunta conducta infractora y otorgar las mismas garantías que tendría cualquier otra persona en condiciones similares.

En este sentido, el procedimiento ordinario sancionador, desde esta perspectiva, constituye un procedimiento seguido en forma de juicio, toda vez que cuenta con fases que comprenden desde la detección de un hecho que da origen a un hecho litigioso (la presunta responsabilidad), el emplazamiento al probable responsable, la celebración de una audiencia, la posibilidad de presentar pruebas y demás actuaciones, hasta el dictado de una resolución. Lo que se busca, pues, es que las instancias de justicia, cualesquiera la naturaleza que tengan, constituyan un mecanismo eficaz y confiable para las personas a quienes se somete a los procedimientos relativos.

Por ende, dentro del derecho administrativo sancionador, la caducidad se encuentra referida a la potestad punitiva de la autoridad administrativa, por lo que es únicamente en los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, que tengan como finalidad analizar si una determinada conducta constituye una infracción y, consecuentemente, imponer una sanción al presunto infractor, que dicha institución cobra vigencia, incidiendo en la potestad sancionadora de la autoridad administrativa.

Lo anterior obedece a que la caducidad es una institución de naturaleza procesal que originalmente surge en los procedimientos formal y materialmente jurisdiccionales, a efecto de sancionar la falta de impulso procesal de las partes en el juicio, evitando así la existencia de procedimientos judiciales que se encuentren paralizados como consecuencia de la falta de interés de los contendientes en su desahogo y conclusión.

En ese orden, en materia administrativa, la sanción impuesta a un gobernado, como consecuencia de una infracción, constituye un acto privativo de derechos, lo que hace necesario que su imposición deba estar precedida de un procedimiento seguido en forma de juicio, en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, a efecto de no dejarlo en estado de indefensión.

Así, este tipo de procedimientos, si bien desde un punto de vista formal son actos de naturaleza administrativa, materialmente son jurisdiccionales, pues se componen de etapas análogas a las de un juicio.

Por tanto, en los procedimientos administrativos sancionadores es donde se puede actualizar la figura de la caducidad, la cual cobra vigencia ante la falta de diligencia de la autoridad administrativa de tramitarlos y resolverlos, dentro de los plazos legales, generando su extinción.

Ello obedece a que es la propia autoridad administrativa la que inicia y substancia los procedimientos sancionadores, por lo que el objeto de la caducidad radica en evitar que los ciudadanos, partidos políticos, candidatos o empresas se encuentren sujetos a procedimientos que tengan una duración excesiva, sin causa justificada, pues dicha circunstancia atenta contra el debido proceso y el acceso a la justicia pronta y expedita, al generar o mantener en la incertidumbre el estatus jurídico de los presuntos infractores.

Como se advierte, la Sala Superior ya ha establecido, que, entre las reglas del debido proceso, aplicables también a los procedimientos administrativos que se llevan a cabo a manera de juicio, está la de resolver cada asunto en el término legalmente previsto y, que a falta de disposición expresa en este sentido esto debe ocurrir dentro de un plazo razonable.

Lo anterior, porque estaría en contradicción con el orden jurídico, permitir la prórroga desmedida de estos mecanismos procesales, con la consecuencia de que la definición de los derechos en controversia quedara postergada en forma indefinida, en muchas ocasiones por situaciones de hecho propiciadas por las partes involucradas, incluida la autoridad, generando un estado de incertidumbre jurídica sobre el lapso que debe durar la tramitación de un procedimiento sancionador.

Así, el plazo para el ejercicio de la facultad para sancionar que corresponde a la autoridad electoral no puede ser indefinido, sino acotado a cierta temporalidad, situación que obedece, como se señaló, a las reglas del debido proceso como base de las garantías de certeza, seguridad jurídica y de acceso efectivo a la jurisdicción estatal, derechos que se sustentan en las garantías constitucionales reconocidas en los artículos 14, 16, 17 y 41 de la Constitución Política de nuestro país, lo que propicia la eficiencia de las funciones de los órganos competentes de la autoridad electoral.

Lo anterior significa, que la potestad para sancionar a las personas (físicas o jurídicas) responsables de faltas o conductas contrarias a la normativa electoral, está sujeta a los principios de legalidad y seguridad jurídica, en tanto estos rigen la actividad de la autoridad competente, de ahí que los ciudadanos, partidos políticos, candidatos o empresas involucradas en procedimientos sancionadores, tienen el derecho a la resolución pronta, expedita y justa de los mismos, porque no deben estar sujetos a la amenaza indefinida de ser sancionadas por una infracción, sino que esa posibilidad se debe limitar temporalmente a plazos idóneos y suficientes establecidos por la legislación aplicable, o ante su indefinición en el ordenamiento, a los que se establezcan por la interpretación de los órganos jurisdiccionales competentes.

Así, en el concepto del proceso justo se debe procurar que éste sea eficaz, simple y carente de dilaciones innecesarias, conforme a las garantías establecidas por la norma fundamental, apoyadas en un criterio de practicidad, en cuanto se debe pretender simplificar su tramitación y reducir la cantidad de actos intraprocesales con un criterio de razonabilidad, lo que apunta a evitar su duración prolongada sin justificación.

Ahora bien, como excepción para resolver en el plazo de dos años ya señalado, corresponde a la autoridad administrativa electoral exponer y evidenciar las circunstancias particulares del caso, haciendo patente que ha existido un constante actuar de la propia autoridad, para estar en condiciones de dictar la resolución que corresponda, y que no se ha tratado de falta de diligencia de su parte[14].

En este sentido, la demostración de tales circunstancias no debe limitarse a la narración de las diligencias realizadas, sino que debe mostrar claramente la excepcional complejidad del caso particular, así como la dificultad extraordinaria que implicó sustanciar el procedimiento.

Sobre este particular resulta necesario precisar que no pueden tomarse en consideración, para efectos de suspender y menos aún, de interrumpir el plazo de caducidad de tal facultad, las solas actuaciones y providencias que haya estado realizando la autoridad administrativa electoral.

En el caso, se considera que son esencialmente fundados los agravios, para revocar la resolución, en lo que es materia de impugnación, al haberse actualizado la caducidad de las facultades sancionadoras de la autoridad responsable, porque transcurrió en exceso el plazo de dos años para que la autoridad responsable resolviera el procedimiento ordinario sancionador, vulnerando con ello los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En el anotado contexto, esta Sala Superior advierte que la facultad del Consejo General del Instituto Nacional Electoral para sancionar a ESPN México, S.A. de C.V.; Televimex, S.A. de C.V.; Televisa, S.A. de C.V.; Fox International Channels México, S de R.L. de C.V y Televisión Azteca, S.A de C.V., ha caducado.

Lo anterior, porque la resolución INE/CG482/2017, que constituye el acto controvertido, fue emitida en un plazo mayor a dos años, contados a partir del nueve de julio de dos mil quince, fecha en que fue notificada a la autoridad responsable la sentencia de ocho de julio de dos mil quince, dictada en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador identificado con la clave SUP-REP-422/2015 y acumulados, en la cual, teniendo por acreditada la conducta infractora por parte de las empresas televisoras apelantes, se ordenó a la Unidad Técnica que en la vía del procedimiento ordinario sancionador, llevara a cabo las diligencias necesarias a efecto de recabar las pruebas conducentes, para acreditar el posible vínculo entre las televisoras mencionadas con los estadios de futbol Azul, Tecnológico, Nou Camp, Jalisco e Hidalgo, así como con la empresa publicitaria infractora, y remitiera el expediente al órgano encargado de resolver el procedimiento, para que éste se encontrara en aptitud jurídica de pronunciarse en torno al grado de responsabilidad de las televisoras por su participación en la adquisición de tiempos en televisión fuera de los pautados por el Instituto Nacional Electoral y, en su caso, fijara la sanción correspondiente.

En efecto, entre la fecha que se notificó a la autoridad administrativa electoral que debía iniciar un procedimiento ordinario sancionador, esto es, el nueve de julio de dos mil quince, y la fecha en que fue emitida la resolución que se apela, treinta de octubre de dos mil diecisiete, transcurrieron dos años, tres meses y veintiún días, cuando la autoridad contaba con un plazo de dos años para el dictado de la resolución respectiva, sin que tal dilación esté justificada, como a continuación se explica.

En primer término, es pertinente tener en consideración el criterio que esta Sala Superior, ha asumido, en cuanto a la caducidad de la facultad sancionadora del Instituto Nacional Electoral.

Conforme a lo previsto en el artículo 14, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nadie puede ser privado de sus derechos, entre otros bienes jurídicos tutelados, sino mediante juicio seguido ante tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.

En tal disposición constitucional se consagra un principio de seguridad jurídica, consistente en que todo acto de privación de bienes o derechos sólo se puede llevar a cabo mediante un proceso, en el cual se cumplan las reglas del debido proceso legal, para el efecto de impedir que la privación de un derecho sea arbitraria.

De acuerdo con el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todo acto de autoridad que cause molestia debe estar fundado y motivado. Lo primero se traduce en que se debe expresar el artículo aplicable al caso concreto y, lo segundo, en que se deben señalar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto. Aunado a lo anterior, es necesario que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, de manera que quede evidenciado, que las circunstancias invocadas como motivo para la emisión del acto tienen sustento en la norma invocada, esto es, que el acto esté debidamente fundado y motivado.

El surtimiento de los requisitos mencionados en el párrafo que antecede son propios de la fundamentación y motivación de aquellos actos de autoridad concretos, dirigidos en forma específica a causar, por lo menos, molestia a sujetos determinados, en los derechos a que se refiere la propia norma constitucional.

Por su parte, el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

Artículo 17.

[…]

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

[…]

De la transcripción expuesta destaca lo siguiente:

· El derecho de toda persona a que se le administre justicia por tribunales;

· Que los tribunales deberán emitir sus resoluciones en forma pronta, completa e imparcial, y

· Que esas resoluciones se dicten en los plazos y términos que prevean las leyes.

Asimismo, los artículos 14, párrafo 3, inciso c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 8, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumentos internacionales suscritos por los Estados Unidos Mexicanos, establecen que como parte de la garantía a la tutela judicial efectiva y las garantías judiciales mínimas que deben tener los gobernados, están las siguientes:

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Artículo 14

(…)

3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

(…)

c) A ser juzgado sin dilaciones indebidas;

Convención Americana sobre Derechos Humanos

 Artículo 8.  Garantías Judiciales

 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

Así, de la anterior transcripción, se advierte lo siguiente:

· Durante un proceso, toda persona acusada tendrá derecho, en plena igualdad, a ser juzgado sin dilaciones indebidas.

· Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías, dentro de un plazo razonable, por un juez competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

En este sentido, esta Sala Superior ha determinado que entre las reglas del debido proceso legal, aplicables incluso a los procedimientos administrativos, que se llevan a cabo a manera de juicio, está la de resolver en el plazo legalmente previsto y, a falta de disposición expresa, dentro de un plazo razonable, porque resultaría una contradicción dentro del orden jurídico, permitir la prolongación desmedida, en el tiempo, de estos mecanismos, lo que tendría como consecuencia que la privación de bienes o derechos estuviera sujeta a la indefinición de situaciones jurídicas de las partes involucradas, generando un estado de incertidumbre a los sujetos de Derecho involucrados.

Esto, porque el ejercicio de la facultad para sancionar no puede ser indefinida ni perenne, por el contrario, debe estar acotada temporalmente, ya que ese límite a la potestad sancionadora obedece a las reglas del debido proceso, base de la garantía de los derechos de certeza, seguridad jurídica y de acceso a la jurisdicción estatal. Derechos que tienen sustento en los derechos constitucionales tutelados en los artículos 14, 16, 17 y 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, la potestad o facultad para sancionar a las personas jurídicas, físicas o morales, cuando cometen faltas o realizan conductas que transgredan la normativa electoral, se encuentra sujeta a los principios de legalidad y de seguridad jurídica, en tanto esos principios rigen toda actividad de la autoridad electoral, ya que los ciudadanos, partidos, candidatos o empresas imputadas en tales procedimientos tienen derecho a la resolución justa de los procedimientos de responsabilidad y a la certeza jurídica, conforme a la cual, las personas jurídicas no deben estar sujetas a la amenaza constante o indefinida de ser sancionadas por una infracción, sino que esa posibilidad se debe limitar temporalmente a plazos idóneos y suficientes.

De ahí que el establecimiento de instituciones jurídicas como la caducidad, la prescripción, la preclusión, entre otras, tienen su razón de ser en la vigencia de los principios de certeza y seguridad jurídicas.

En ese sentido, como ya se anticipó, se advierte que el plazo de dos años para que opere la caducidad de la potestad sancionadora en el procedimiento ordinario, contado a partir de la presentación de la denuncia o de su inicio oficioso, es un plazo razonable y suficiente, tomando en consideración la naturaleza y las características del procedimiento ordinario sancionador.

Conforme a lo argumentado, de las constancias que obran en los autos del recurso al rubro indicado, se advierte que la resolución INE/CG482/2017 que constituye el acto controvertido en este asunto, se emitió fuera del plazo para que la responsable ejerciera su facultad sancionadora.

En concreto, después de dos años contados a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de la irregularidad motivo de la sanción impugnada, respecto del procedimiento ordinario sancionador incoado con motivo de que la Sala Superior ordenó dar vista, a efecto de determinar el grado de responsabilidad de las empresas  Televimex, Televisa, Televisión Azteca, Fox y ESPN, por su participación en la adquisición de tiempos en televisión fuera de los pautados por el INE, a partir de su relación tanto con la empresa de publicidad Corporación de Medios, así como con los estadios Jalisco, Azul, Tecnológico, Hidalgo y Nou Camp, derivado de la difusión de propaganda electoral del Partido Acción Nacional, así como de Alfonso Petersen Farah, en vallas electrónicas situadas en la periferia de canchas en diversos estadios de futbol, durante la transmisión de los mismos por televisión.

A partir del análisis de diversas constancias del procedimiento sancionador que se revisa, se advierte que la responsable efectuó diversas diligencias de investigación a través de oficios de requerimiento a distintas personas físicas y morales a fin de allegarse de mayores elementos que le pudieran servir de apoyo para la determinación del procedimiento sancionador.

Esas diligencias se encuentran señaladas a fojas 5 a 87 de la resolución impugnada y que consistieron entre otras, requerimientos formulados por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, a partir del veinte de julio de dos mil quince hasta el siete de septiembre de dos mil diecisiete.

Sin embargo, tal como se precisó, a partir del nueve de julio de dos mil quince, la Unidad Técnica de Fiscalización recibió la sentencia emitida en el expediente SUP-REP-422/2015 y acumulados, por lo que en esa fecha inició el procedimiento sancionador, a partir de la vista descrita en los antecedentes de esta ejecutoria; se realización diversas diligencias y el procedimiento fue resuelto el treinta de octubre de dos mil diecisiete, en la determinación INE/CG482/2017, que ahora se controvierte.

En ese tenor, resulta evidente que la facultad sancionadora de la autoridad electoral rebasó el plazo de dos años con que contaba para ejercer dicha potestad, en definitiva.

Lo anterior, sin que la autoridad haga valer algún argumento para justificar su retraso, lo que como se indicó, es un carga que le corresponde al rebasar el plazo ordinario y, por ello, debe ser expuesta por la propia autoridad administrativa electoral, ya que de otra forma, si este órgano jurisdiccional electoral federal tuviera que analizar todas y cada una de las actuaciones realizadas por la responsable, se estaría afectando gravemente el equilibrio procesal entre las partes, en detrimento de los justiciables, que son quienes impugnan las determinaciones dictadas por la autoridad electoral en los procedimientos administrativos sancionadores electorales.

En consecuencia, dado que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral empleó un tiempo que rebasa el plazo máximo fijado para el ejercicio de su potestad sancionadora, sin que se haga valer alguna circunstancia extraordinaria que lo justifique, lo procedente es determinar que se ha extinguido la potestad sancionadora de dicha autoridad, para imponer alguna sanción a los sujetos denunciados (TELEVIMEX, S.A. DE C.V., TELEVISA,              S.A. DE                            C.V.,                            TELEVISIÓN AZTECA, S.A.                            DE              C.V.,              INTERNATIONAL  CHANNELS  MÉXICO,  S. DE R. L. DE C.V., Y ESPN MÉXICO, S.A. DE C.V.), por los hechos que nos ocupan.

En atención a lo expuesto, ante la actualización de la figura de la caducidad de la potestad sancionadora de la autoridad responsable, lo procedente es revocar la resolución impugnada, para dejar sin efectos las sanciones impuestas.

En tal virtud, al haber resultado sustancialmente fundado el motivo de disenso bajo estudio, resulta innecesario pronunciarse en torno a los demás agravios, al haber alcanzado los recurrentes su pretensión.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

PRIMERO. Se ACUMULAN los recursos de apelación números SUP-RAP-733/2917, SUP-RAP-734/2917, SUP-RAP-736/2917 y SUP-RAP-740/2917 al diverso SUP-RAP-729/2017; en consecuencia, glósese copia de los puntos resolutivos de esta ejecutoria a los expedientes acumulados.

SEGUNDO. Se REVOCA la resolución número INE/CG482/2017, de treinta de octubre de dos mil diecisiete, emitida por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos precisados en la presente ejecutoria.

Notifíquese como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos lo resolvieron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña, quien solicitó excusa y la cual fue calificada como procedente. La Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.