RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-1371/2025

RECURRENTE: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA VALLE AGUILASOCHO

SECRETARIO: GABRIEL BARRIOS RODRÍGUEZ

COLABORO: GERARDO ALBERTO ÁLVAREZ PINEDA

Ciudad de México, a diecisiete de diciembre de dos mil veinticinco[1].

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que confirma, en la materia de impugnación, la resolución INE/CG1370/2025, dictada por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en el procedimiento sancionador oficioso en materia de fiscalización INE/P-COF-UTF/36/2024/QROO, que sancionó al Partido Acción Nacional al haberse acreditado el rebase de tope de gastos de campaña de su entonces candidata a la gubernatura de Quintana Roo en el marco del proceso electoral local ordinario 2021-2022.

Lo anterior, porque el recurrente parte de la premisa inexacta al estimar que lo resuelto en el recurso de apelación SUP-RAP-1/2024 dejó sin materia el inicio y sustanciación del procedimiento sancionador oficioso materia de controversia, sin advertir que esa determinación únicamente tuvo como efecto que el Consejo General emitiera una nueva en la que motivara, puntualmente, el estudio relacionado con las encuestas como actos de campaña. En el entendido que, el mandato de inicio del referido procedimiento oficioso quedó subsistente y, por ende, al ser tramitado de forma independiente, se garantizó en él su derecho a una defensa adecuada.

GLOSARIO

1.     ANTECEDENTES

(1)  1.1. Dictamen consolidado y resolución primigenia. El uno de diciembre de dos mil veintitrés, el Consejo General aprobó el dictamen consolidado y la resolución primigenia, a través de la cual sancionó al PAN con multa por la omisión de reportar diversas encuestas con fines electorales.

(2)  Asimismo, ordenó a la Unidad Técnica de Fiscalización, entre otras cuestiones, el inicio de un procedimiento oficioso sancionador contra la Coalición Va Por Quintana Roo y su entonces candidata a la gubernatura de esa entidad, al haber excedido el tope de gastos de campaña.

(3) 1.2. Primer recurso de apelación [SUP-RAP-1/2024]. Inconforme con la sanción impuesta, el doce de diciembre de dos mil veintitrés, el PAN interpuso recurso de apelación.

(4) 1.3. Sentencia. El veinticuatro de abril de dos mil veinticuatro, esta Sala Superior revocó, en la materia de impugnación, la resolución impugnada para el efecto de que emitiera una nueva determinación debidamente fundada y motivada.

(5) 1.4. Cumplimiento del INE. El veintiséis de marzo, el Consejo General aprobó el acuerdo INE/CG318/2025 por el que dio cumplimiento a lo ordenado en el recurso de apelación SUP-RAP-1/2024.

(6) 1.5. Segundo recurso de apelación [SUP-RAP-100/2025]. En desacuerdo, el uno de abril, el PAN interpuso recurso de apelación para controvertir el citado acuerdo.

(7) 1.6. Segunda sentencia. El veintitrés de abril, esta Sala Superior confirmó el acuerdo controvertido.

(8) 1.7. Acto impugnado [INE/CG1370/2025]. El veintisiete de noviembre, el Consejo General emitió el acto controvertido por el que, entre otras cuestiones, sancionó al PAN con la reducción de su ministración mensual, por concepto de Financiamiento Público para el Sostenimiento de Actividades Ordinarias Permanentes al haber declarado el rebase al tope de gastos de campaña de la Coalición Va Por Quintana Roo y su entonces candidata a la gubernatura de esa entidad.

(9) 1.8. Recurso de apelación. Inconforme, el tres de diciembre, el recurrente interpuso apelación.

2. COMPETENCIA

(10) Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, porque se trata de un recurso de apelación interpuesto contra una resolución de un órgano central del INE relacionada con un procedimiento sancionador oficioso iniciado contra un partido político nacional y su entonces candidata a una gubernatura, por el presunto rebase del tope de gastos de campaña[2].

3. PROCEDENCIA

(11) El recurso de apelación es procedente porque reúne los requisitos previstos en los artículos 7, párrafo 2, 8, 9, párrafo 1, 13, párrafo 1, inciso a), fracción I, 42 y 45, párrafo 1, inciso b), fracción I, de la Ley de Medios, conforme a lo razonado en el auto de admisión[3].

4. ESTUDIO DE FONDO

4.1. Materia de la controversia

4.1.1. Resolución impugnada

(12) El recurrente controvierte la determinación del Consejo General que declaró fundado el procedimiento administrativo sancionador electoral iniciado contra la otrora coalición Va por Quintana Roo, integrada, entre otros, por el PAN y su entonces candidata a la gubernatura del estado de Quintana Roo para el Proceso Electoral Local Ordinario 2021-2022 y, en consecuencia, lo sancionó con la reducción de su ministración mensual por concepto Financiamiento Público para el Sostenimiento de Actividades Ordinarias Permanentes.

(13) En principio, la responsable precisó que al aprobar la resolución INE/CG629/2023 respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de Informes Anuales de Ingresos y Gastos del PAN, correspondientes al ejercicio dos mil veintidós, entre otras cuestiones, se ordenó el inicio de un procedimiento administrativo oficioso en su contra por haber excedido el tope de gastos del periodo de campaña derivado de la omisión de reportar diversas encuestas con fines electorales.

(14) En lo que interesa, indicó que los gastos realizados en encuestas y estudios de opinión que tuvieran por objeto conocer las preferencias respecto a candidaturas y cuyos resultados se dieran a conocer, constituyen actos de campaña cuyos gastos son susceptibles de reportarse en los informes respectivos porque, con independencia de que tengan por objeto o no promocionar a una candidatura, se trata de recursos empleados con la finalidad de conocer a la opción política mejor posicionada, en el que subyace un beneficio cuando es difundido frente a la ciudadanía.

(15)Así, concluyó que la otrora coalición Va por Quintana Roo y su entonces candidata rebasaron el tope de gasto de campaña, incumpliendo lo establecido en los artículos 443, numeral 1, inciso f), 445, numeral 1, inciso e), de la LEGIPE y 223, numeral 6, inciso e), del Reglamento de Fiscalización del INE, por lo que ordenó la reducción de su ministración mensual como sanción.

4.1.2. Planteamientos ante esta Sala Superior

(16) En desacuerdo con la decisión de la responsable, el recurrente hace valer como motivos de inconformidad:

(17) En primer término, afirma que el procedimiento sancionador combatido quedó sin materia con motivo de lo decidido por esta Sala Superior en el SUP-RAP-1/2024, en la que se revocó la resolución INE/CG629/2023[4], que sancionó al PAN por la omisión de reportar diversas encuestas con fines electorales y que, entre otras cuestiones, dio origen al citado procedimiento oficioso, por lo que se debió declarar improcedente.

(18) Estima que, si bien, Sala Superior confirmó la resolución INE/CG318/2025, emitida en cumplimiento a lo ordenado en la citada sentencia, al resolver el diverso SUP-RAP-100/2025, lo cierto es que la revocación de la resolución primigenia extinguió por completo la conclusión que dio origen al procedimiento sancionador iniciado en su contra.

(19) En todo caso, la responsable debió reiniciar o regularizar el procedimiento oficioso a fin de otorgar una adecuada garantía de audiencia respecto la nueva motivación, en la que se sostuvo que las encuestas son un gasto de campaña.

(20) Además, la responsable no podía sancionar un presunto rebase de tope de gastos de campaña ya que estaba pendiente de resolverse un diverso medio de impugnación relacionado con la materia principal -SUP-RAP-100/2025-.

(21) Por otro lado, estima que la responsable realizó una incorrecta individualización de la sanción porque no analizó las circunstancias específicas del caso, lo que derivó en calificar la conducta de manera desproporcionada como grave ordinaria sin justificar el daño al bien jurídico consistente a la equidad en la contienda, pese a que las encuestas observadas no fueron difundidas, pues se utilizaron, únicamente, para control interno, por lo que no generaron una ventaja indebida o afectación electoral alguna.

(22) Además, no realizó un análisis contextual que demuestre la existencia de intención por parte del PAN para beneficiarse electoralmente de dichas encuestas, incluso, no hay prueba alguna o argumento de la responsable que evidencie que las encuestas telefónicas hayan tenido un impacto masivo en el electorado; así, eventos no difundidos masivamente lesionan la equidad en un grado menor que aquellos que si se difundieron.

(23) En ese orden de ideas, considera que se debe reclasificar la conducta como leve o levísima ya que, como lo reconoció la autoridad fiscalizadora, no hubo dolo o reincidencia.

4.1.3. Cuestión a resolver

(24) A partir de lo expuesto por el recurrente, esta Sala Superior deberá analizar la legalidad de la resolución controvertida y determinar si, efectivamente, con motivo de lo decidido por este órgano jurisdiccional en un diverso recurso de apelación, quedó sin materia el procedimiento oficioso sancionador y, en su caso, si fue correcta la individualización de la sanción impuesta.

4.2. Decisión

Esta Sala Superior considera que debe confirmarse la resolución impugnada porque el recurrente parte de la premisa inexacta al estimar que lo resuelto en el recurso de apelación SUP-RAP-1/2024 dejó sin materia el inicio y sustanciación del procedimiento sancionador oficioso matera de controversia, sin advertir que esa sentencia únicamente tuvo como efecto que el Consejo General emitiera una nueva en la que motivara, puntualmente, el estudio relacionado con las encuestas como actos de campaña, en el marco de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos.

En el entendido que, el mandato de inicio del referido procedimiento oficioso quedó subsistente y, por ende, al ser tramitado de forma independiente, se garantizó en él su derecho de audiencia y de debida defensa.

4.3. Justificación de la decisión

4.3.1. El procedimiento oficioso sancionador no quedó sin materia con motivo de los resuelto por esta Sala Superior en un diverso recurso de apelación

(25) No asiste razón al recurrente cuando afirma, esencialmente, que el procedimiento sancionador del que deriva la resolución controvertida debió declararse improcedente, porque, en su concepto, quedó sin materia con motivo de lo decidido por esta Sala Superior en el recurso de apelación SUP-RAP-1/2024.

(26)En la citada sentencia se revocó la resolución INE/CG629/2023[5], que sancionó al PAN por la omisión de reportar diversas encuestas con fines electorales y que, entre otras cuestiones, dio origen al citado procedimiento oficioso.

(27) Lo anterior, al estimar fundado el agravio relativo a que la responsable no motivó debidamente su determinación, pues se abstuvo de presentar alguna comparación o revisión del contenido de las preguntas formuladas en los cuestionarios empleados en los ejercicios demoscópicos por los que fue sancionado, frente a las plataformas electorales del partido recurrente.

(28) En ocasión de ese recurso, se precisó que la entonces autoridad responsable tampoco explicó de qué manera los reactivos de los cuestionarios generaban un beneficio de campaña y tampoco se señalaron las razones por las cuales las encuestas practicadas eran actos de promoción de sus candidaturas.

(29) En consecuencia, revocó la resolución controvertida, en lo que fue materia de impugnación, para el efecto de que la responsable emitiera una nueva debidamente motivada sobre cada una de las conclusiones a las que arribara.

(30)Precisado el referido contexto, en consideración de esta Sala Superior, el recurrente parte de una premisa inexacta cuando afirma que esta determinación tuvo los alcances de dejar sin efectos la conclusión observada por la autoridad fiscalizadora, así como el procedimiento sancionador iniciado en su contra.

En principio, porque -como se adelantó- en la sentencia dictada en el expediente SUP-RAP-1/2024, si bien se revocó la resolución primigenia, en lo que fue materia de impugnación, ello no fue de manera lisa y llana, sino para el efecto de que emitiera una nueva determinación en la cual justificara, puntualmente, la decisión adoptada.

En lo que interesa, la sentencia precisó que la responsable se abstuvo de presentar alguna confronta, comparación o revisión del contenido de las preguntas formuladas en los cuestionarios empleados en los ejercicios demoscópicos, frente a las plataformas electorales, propuestas de campaña, convenios de coalición o de candidatura común, suscritos por el partido político postulante.

Asimismo, se estimó que el Consejo General tampoco explicó cómo es que cada uno de los reactivos de los cuestionarios generaban un beneficio, ya sea porque presentó su candidatura como la mejor opción, o que trataba de evidenciar que presentó mejores propuestas, ni señaló las razones por las que cada una de las encuestas practicadas implicaban actos de promoción de sus candidaturas, ya sea porque resaltaba sus cualidades y logros o porque pretendía destacarla como la mejor opción para que la ciudadanía emitiera su sufragio.

Así, para este órgano de decisión, resulta evidente que los alcances de dicha determinación se limitaron a ordenar la emisión de una nueva resolución atendiendo los planteamientos expuestos, sin que ello implicara, en forma alguna, dejar sin efectos la conclusión observada, así como el mandato de iniciar y sustanciar un procedimiento sancionador oficioso derivado de las irregularidades advertidas, de ahí que no asista razón al recurrente.

Por otro lado, es infundado el planteamiento en cuanto a que la responsable debió reiniciar o regularizar el procedimiento oficioso a fin de otorgar una adecuada garantía de audiencia sobre la nueva motivación que sostuvo con relación a que las encuestas son un gasto de campaña.

En principio, porque de autos se advierte que mediante oficio INE/UTF/DRN/4897/2024 el encargado de despacho de la Unidad Técnica de Fiscalización del INE emplazó al citado instituto político al procedimiento oficioso sancionador para que contestara lo que estimara pertinente, expusiera lo que a su derecho conviniera, y ofreciera y exhibiera las pruebas que respaldaran sus afirmaciones.

Atento a ello el PAN, mediante oficio RPAN-0228/2024, dio respuesta al emplazamiento ordenado, limitándose a referir que -a esa temporalidad- se había impugnado la resolución primigenia que ordenó el inicio del procedimiento oficioso sancionador, por lo que, únicamente, solicitó que el emplazamiento fuese efectuado, de nueva cuenta, una vez se resolviera el SUP-RAP-1/2024, sin hacer mayores manifestaciones.

En ese sentido, se comparte lo razonado por la responsable en cuanto a que, en materia electoral, la interposición de un medio de impugnación no suspende los efectos del acto impugnado, sino que el proceso continúa[6], por lo que era en ese momento, al garantizarse su adecuada defensa, cuando el partido recurrente estuvo en oportunidad de realizar las manifestaciones que estimase pertinentes.

Además, se insiste, en el caso de la diversa SUP-RAP-1/2024 -como se expuso en líneas que preceden- la revocación para efectos de la emisión de una nueva determinación, en modo alguno implicaba la reposición del procedimiento ya que sus alcances se limitaron a que el Consejo General emitiera una nueva determinación en la que motivara puntualmente cada una de las conclusiones a las que arribó, no así dejar sin efectos la conclusión sancionatoria o el mandato de inicio de un procedimiento sancionador.

Máxime que el procedimiento en cuestión se tramitó de manera independiente y sobre otra materia de estudio, particularmente para respetar su garantía de audiencia [la cual ejerció] por el probable exceso de gastos, por ende, su derecho a ejercer una adecuada defensa, sin que, en ocasión de este recurso de apelación, confronte de manera directa las consideraciones centrales mediante las cuales el Consejo General tuvo por acreditado el rebase de tope de gastos de campaña de su entonces candidata a la gobernatura de Quintana Roo.

De ahí que deban desestimarse los planteamientos del PAN.

4.3.2 Fue correcta la individualización de la sanción impuesta por el Consejo General

(31) Sobre este tópico, el PAN estima que la responsable realizó una incorrecta individualización de la sanción porque no analizó las circunstancias específicas del caso, lo que derivó en calificar la conducta como grave ordinaria, lo cual resulta desproporcionado, toda vez que no se justifica el daño al bien jurídico consistente a la equidad en la contienda pese a que las encuestas observadas no fueron difundidas, pues se utilizaron, únicamente, para control interno, por lo que no generaron una ventaja indebida o afectación electoral alguna.

(32) Además, no realizó un análisis contextual que demuestre la existencia de intención por parte del PAN para beneficiarse electoralmente de dichas encuestas, incluso, no hay prueba alguna o argumento expuesto por la responsable que evidencie que las encuestas telefónicas hayan tenido un impacto masivo en el electorado; así, desde su óptica, eventos no difundidos masivamente lesionan la equidad en un grado menor que aquellos que si se difundieron.

(33) Por lo cual, considera que debe reclasificarse la conducta como leve o levísima ya que, como lo reconoció la autoridad fiscalizadora, además, no hubo dolo o reincidencia.

(34) No asiste razón al recurrente.

(35) A juicio de esta Sala Superior, la sanción impuesta se encuentra debidamente fundada y motivada, pues se advierte que la responsable expresó con precisión las disposiciones aplicables al caso concreto y procedió a su estudio.

(36) Asimismo, analizó los hechos acreditados, estudió y valoró la documentación comprobatoria, expuso los motivos particulares para su determinación y las razones por las que concluyó la existencia de la infracción y su tipo (rebase del tope de gastos de campaña).

(37) Hecho lo cual procedió a calificar la falta, teniendo en cuenta el tipo de infracción, el bien jurídico tutelado y la trascendencia de las normas vulneradas; la singularidad de la falta acreditada; las circunstancias de modo tiempo y lugar; la culpa en el actuar del partido; y las condiciones externas (contexto fáctico), de la siguiente manera:

a)     Se identificó la conducta infractora consistente en que el recurrente excedió el tope de gastos por el periodo de campaña.

b)     Se precisaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se concretaron, pues se especificó que el sujeto obligado, con su actuar, dio lugar a la conducta, la cual vulneró lo dispuesto por el artículo 443, numeral 1, inciso f), de la de la LEGIPE; además de que la irregularidad se cometió en el marco de la revisión de los Informes de Campaña de ingresos y gastos de los partidos políticos correspondientes al proceso electoral local ordinario 2021-2022 en el estado de Quintana Roo.

c)     Existió culpa en el obrar del apelante (ausencia de dolo).

d)     Al actualizarse una falta sustantiva, como lo es exceder el tope de gastos establecido para el periodo de campaña, se presentó un daño directo y efectivo en los bienes jurídicos tutelados, así como la plena afectación a los valores sustanciales protegidos por la legislación aplicable en materia de fiscalización de los sujetos obligados.

e)     La falta cometida por el recurrente ocasionó un daño directo y real del bien jurídico tutelado, como lo es el principio de legalidad con el que se deben de conducir los sujetos obligados en el manejo de sus recursos para el desarrollo de sus fines.

Además, se recibieron recursos adicionales a los expresamente previstos en la ley, lo que se sitúa en una posición inaceptable de ilegítima ventaja respecto del resto de los demás participantes, en un sistema en donde la ley protege un principio de legalidad y relativa equidad entre los contendientes en cuanto a su régimen de financiamiento.

f)       Existió singularidad en la falta pues la otrora coalición cometió una irregularidad que se traduce en una falta de carácter sustantivo o de fondo, que vulnera el bien jurídico tutelado que es la legalidad.

g)     Se concluyó que el recurrente no era reincidente.

Al tomar en cuenta los elementos señalados anteriormente, se calificó la falta como grave ordinaria, en la cual al momento de imponer la sanción se valoró la capacidad económica del infractor, considerando su a) financiamiento público para actividades ordinarias; b) el monto a que ascienden las sanciones pecuniarias a que se haya hecho acreedor y los saldos pendientes de pago y; c) el hecho consistente en la posibilidad del PAN de poder hacerse de financiamiento privado.

Como se observa, el Consejo General consideró todas las particularidades de la infracción en la cual concluyó que su calificación debía ser como grave ordinaria, y que la sanción a imponer debía consistir en una reducción de la ministración mensual del financiamiento público que le corresponde para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes.

Es decir, que la responsable valoró los elementos previstos en la LEGIPE para la imposición de la sanción y expuso las razones de su determinación.

Por otra parte, es infundado el argumento por el cual el PAN expone que no hay prueba alguna o argumento expuesto por la responsable que evidencie que las encuestas telefónicas hayan tenido un impacto masivo en el electorado; por lo que al no ser difundidos lesionan la equidad en un grado menor que aquellos que si lo hicieron.

Esto, tomando en cuenta que en la resolución impugnada sí se precisó que el PAN solo hizo referencia a que los resultados de sus encuestas no los difundió, dejando de considerar que el contenido de éstas, por sí mismas, estaban difundiendo las propuestas de campaña de su candidatura en Quintana Roo[7] y en los periodos de campaña electoral.

De igual forma, se puntualizó que una de las formas de determinar, por parte de un partido político, quién cuenta con mayor reconocimiento, identificación o aceptación por parte del electorado, dentro del ámbito en el que ha de llevarse a cabo la elección, es el emplear las encuestas y sondeos de opinión. Por ello, si un instituto político acude a tales instrumentos, los costos que tenga el realizar tales estudios de opinión, deben verse impactados en los informes respectivos.

En ese sentido, esta Sala Superior advierte que, contrario a lo razonado por el apelante, la responsable sí expuso razones por las cuales la conducta observada, con independencia de si fueron difundidas las encuestas en estudio, constituyeron actividades para la promoción del voto frente la ciudadanía, difundiendo una plataforma electoral y, por ende, debieron reportarse como gastos de campaña, además que dichos razonamientos no fueron confrontados por el apelante.

De esta manera se advierte que el hecho de no haber difundido los resultados de las encuestas no implica que no se haya vulnerado el principio de equidad. Lo anterior toda vez que dicha conducta impidió que la autoridad fiscalizadora verificara el adecuado manejo de los recursos en el ejercicio correspondiente, cuestión que pudo impactar en los gastos realizados con relación a los topes de gastos legalmente establecidos y, consecuentemente, en la equidad de la contienda.

Incluso, esta Sala Superior ha establecido que, en el caso de encuestas levantadas en el periodo de campaña, independientemente de que sean o no publicadas, constituyen actividades para la promoción del voto[8].

De ahí lo infundado del planteamiento.

Finalmente, en cuanto a la inconformidad esencial de que la autoridad omitió valorar debidamente diversas atenuantes, como la ausencia de dolo y reincidencia, no le asiste razón al apelante, pues el hecho de que la conducta no se hubiera realizado con dolo y no se actualizara reincidencia, no implica que deban considerarse por sí mismas como atenuantes, pues sólo se trata de elementos más que la autoridad fiscalizadora debe tomar en cuenta para valorar la infracción y, en consecuencia, la sanción a imponer.

(38) Así, al haberse desestimado los agravios del recurrente, lo procedente es confirmar, en la materia de impugnación, la decisión controvertida.

5. RESOLUTIVO

ÚNICO. Se confirma, en lo que fue materia de controversia, la resolución impugnada.

NOTIFÍQUESE.

Devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el secretario general de acuerdos, quien da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.