RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-156/2025

RECURRENTE: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL[1]

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIO: EMMANUEL QUINTERO VALLEJO

Ciudad de México, treinta de octubre de dos mil veinticinco[2]

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que revoca la resolución INE/CG666/2025, emitida por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[3] respecto de las irregularidades encontradas derivado de la auditoría especial realizada al rubro de impuestos por pagar del Partido Acción Nacional.

I. ASPECTOS GENERALES

(1)            El asunto tiene su origen en la investigación realizada por la Unidad Técnica de Fiscalización[4] al PAN respecto de los pagos pendientes en su contabilidad[5] por lo que solicitó información al Servicio de Administración Tributaria[6] sobre los impuestos pendientes de enterar de los ejercicios 2015 al 2022 realizada al rubro de impuestos por pagar.

(2)            Derivado de esa información advirtió diferencias respecto de las retenciones no enteradas de ISR retenido por Sueldos y Salarios, ISR retenido por Servicios Profesionales e ISR retenido por Honorarios Asimilados a Sueldos correspondientes a los referidos ejercicios fiscales por un monto de $990,156.00 (novecientos noventa mil ciento cincuenta y seis pesos 00/100 M.N.).

(3)            Por lo anterior, impuso una multa de $1,485,234.00 (un millón cuatrocientos ochenta y cinco mil doscientos treinta y cuatro pesos 00/100 M.N.).

II. ANTECEDENTES

(4)            De lo narrado por el recurrente y de las constancias que obran en el expediente, se desprenden los siguientes hechos:

(5)            Resolución INE/CG666/2025 (acto impugnado). El dos de julio, el CG del INE aprobó la resolución impugnada.

(6)            Recurso de apelación. Inconforme con tal determinación, el ocho de julio, el PAN interpuso el presente medio de defensa.

III. TRÁMITE

(7)            Turno. En su oportunidad se turnó el recurso señalado, a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[7].

(8)            Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad el magistrado instructor radicó el medio de impugnación, admitió a trámite el recurso y, al no haber pruebas ni diligencias pendientes por desahogar, cerró la instrucción.

IV. COMPETENCIA

(9)            La Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación[8], porque se controvierte una resolución emitida por el CG del INE derivado del procedimiento de auditoría especial ordenado por la propia autoridad, relativo a impuestos por pagar de los partidos políticos nacionales.

V. PROCEDENCIA

(10)        El medio de impugnación cumple con los requisitos de procedencia de conformidad con lo siguiente:

(11)        1. Forma. El recurso se presentó por escrito, consta el nombre y firma autógrafa del recurrente, se identifica el acto impugnado, la autoridad responsable, los hechos y los agravios que se estiman pertinentes.

(12)        2. Oportunidad. El recurso se interpuso de manera oportuna, porque la resolución reclamada fue emitida el dos de julio, mientras que el escrito de demanda se presentó el ocho de julio siguiente[9].

(13)        3. Legitimación y personería. Se cumplen los requisitos, debido a que el medio de impugnación fue interpuesto por el PAN por conducto de su representante partidista ante el CG del INE; personería que es reconocida por la autoridad en su informe circunstanciado.

(14)        4. Interés. Se satisface este requisito porque el recurrente tiene interés jurídico, ya que el CG del INE consideró que incurrió en diversas infracciones a la normatividad electoral en materia de fiscalización, imponiéndole la sanción que ahora controvierte.

(15)        5. Definitividad. Se cumple con este requisito, debido a que no procede algún otro medio de impugnación.

VI. ESTUDIO DE FONDO

(16)        El recurrente impugna la siguiente conclusión sancionatoria:

(17)        Lo anterior, toda vez que la UTF, a partir de lo informado por el SAT en el transcurso de la auditoría especial, advirtió diferencias entre los importes timbrados y lo pagado por el partido, correspondientes a los ejercicios fiscales 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022, respecto de las retenciones no enteradas de ISR retenido por Sueldos y Salarios, por Servicios Profesionales y por Honorarios Asimilados a Sueldos por un monto de $990,156.00. Cantidad que se desglosa conforme el siguiente cuadro:

Agravios

(18)        En contra de la sanción impuesta por la omisión de pagar el monto referido, el PAN expone los siguientes agravios:

        La facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades en materia de fiscalización caduca en el plazo de cinco años, máxime que, en el caso, no existe la determinación de un crédito fiscal por parte de la autoridad competente.

        Señala que, ante la ausencia de una determinación firme sobre la existencia de un crédito fiscal, cualquier sanción basada en presuntas omisiones fiscales resulta inválida y excede las facultades legales del INE, pues no se consideró que, conforme al plazo legal de prescripción establecido en el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, la facultad de determinar un crédito fiscal había caducado.

         Refiere que la caducidad es una forma de extinguir la facultad para aplicar sanciones, así como la prescripción respecto de la potestad para aplicarlas. En ese contexto, el INE no podía aplicar una sanción ya que no había forma de determinar una deuda porque el SAT había quedado sin facultades para hacerlo.

         Estima que los saldos impugnados correspondientes a los ejercicios fiscales de 2019 y anteriores prescribieron al día siguiente del quinto aniversario a la fecha en que legalmente debieron presentarse las declaraciones respectivas o a efectuarse los pagos correspondientes.

         Precisa que el INE pretende sancionar los saldos sin considerar que han transcurrido los plazos establecidos en el artículo 67 del Código Fiscal y el artículo 26 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización.

         Destaca que ese precepto determina que la facultad de iniciar procedimientos oficiosos versa sobre hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de revisión de los informes anuales, de campaña, de apoyo ciudadano y de campaña, misma que prescribe dentro de los ciento veinte días siguientes a la aprobación de la resolución correspondiente.

         También establece que los de naturaleza distinta al supuesto anterior y aquellos que la autoridad no haya conocido de manera directa, prescribirán al término de los tres años contados a partir de que susciten los hechos presuntamente infractores o que se tenga conocimiento de los mismos.

         Enlista todos los acuerdos relacionados con la revisión de informes anuales de ingresos y gastos a partir de 2015 a 2019 para destacar que la responsable tuvo conocimiento de los saldos contables del partido por lo que vulnera los principios de certeza y seguridad jurídica al pretender sancionar 9 años después cuentas por pagar supuestamente detectadas so pretexto de una auditoría especial.

Decisión

(19)        Esta Sala Superior determina que debe revocarse la resolución impugnada al ser fundados los agravios relacionados con la prescripción de la facultad de la responsable para sancionar los hechos atribuidos.

Justificación

(20)        El recurrente plantea que prescribió y/o caducó la facultad del INE para investigar y sancionar las conductas que se le atribuyen, porque la responsable tuvo diferentes momentos para conocer los saldos contables del partido y pretende sancionarlos nueve años después con el pretexto de iniciar una auditoría especial, lo que vulnera en su perjuicio los principios de certeza y seguridad jurídica.

(21)        Toda vez que el recurrente se refiere a caducidad y en algunos momentos también a prescripción, se precisa que esta Sala Superior ha sostenido en diversos precedentes[10] lo siguiente:

         La prescripción consiste en la imposibilidad de iniciar un procedimiento administrativo sancionador una vez transcurrido el tiempo estipulado en la ley desde la comisión de la falta o su conocimiento por parte de la autoridad.

         La caducidad como figura extintiva de la potestad sancionadora se actualiza por el transcurso de un tiempo razonable entre el inicio del procedimiento y la falta de emisión de la resolución respectiva.

(22)        En efecto, al resolver los recursos de apelación SUP-RAP-525/2011 y SUP-RAP-526/2011 (acumulados), este órgano jurisdiccional estableció las diferencias que existen entre la prescripción y la caducidad de la potestad sancionadora de la siguiente manera:

        La caducidad y la prescripción constituyen formas de extinción de derechos que descansan en el transcurso del tiempo, pero entre ambas existen diferencias importantes.

        La prescripción supone un hecho negativo, una simple abstención y para que pueda declararse se requiere que la haga valer en juicio a quien la misma aproveche.

        Por su parte, la caducidad supone un hecho positivo para que no se pierda la facultad o el derecho, de donde se deduce que la no caducidad es una condición sine qua non para este ejercicio; para que la caducidad no se actualice deben ejercitarse los actos que al respecto indique la ley o los principios aplicables dentro del plazo fijado imperativamente por la misma.

        Ello explica la razón por la que la prescripción es considerada como una típica excepción; y la caducidad, cuando se hace valer, como una inconfundible defensa.

        La prescripción sujeta al tiempo transcurrido que señale la ley y la voluntad de que se declare, expresada ante los tribunales, por la parte en cuyo favor corre, extingue el derecho; mientras que la caducidad, solo requiere la inacción del interesado, para que los juzgadores la declaren oficiosamente, de tal forma que falta un requisito o presupuesto necesario para su ejercicio.

        Por otra parte, la prescripción, por regla general, se relaciona con los derechos que miran más al interés particular o privado; por ello admite no sólo su suspensión, sino también su interrupción por los medios que las leyes establecen; pero cuando entran en juego intereses de orden público, como en la especie, los de definir el tiempo que la autoridad administrativa electoral puede tardar en tramitar, instruir y resolver un procedimiento administrativo sancionador, lo cual resulta de la mayor importancia dado que se trata de un mecanismo para corregir las conculcaciones cometidas a la normatividad en una materia que, dada su propia naturaleza, exige la resolución de tales controversias a efecto de evitar que los posibles efectos perniciosos continúen o se extiendan indebidamente, de tal forma que entonces, el término, aparte de convertirse, como antes se dijo, en una condición del ejercicio del derecho, no admite interrupción alguna.

        Por tanto, si la caducidad es una condición para el ejercicio de la facultad sancionadora, la autoridad jurisdiccional, en el caso esta Sala Superior, no solamente está facultada, sino que tiene la ineludible obligación de examinar si se actualiza o no, a fin de ver si se cumplen los requisitos que para su ejercicio requiere esa misma ley.

        La caducidad, es una figura mediante la cual, ante la existencia de una situación donde el sujeto tiene potestad de ejercer un acto que tendrá efectos jurídicos, no lo hace en un lapso perentorio, con la consiguiente extinción de esa potestad únicamente respecto del asunto concreto. La caducidad se compone de dos aspectos:

1)     La omisión o falta de realización de un hecho positivo y, en consecuencia, la inactividad del sujeto para ejercer de forma oportuna y diligente sus atribuciones y, en el caso, del procedimiento administrativo de llevar a cabo el impulso correspondiente a efecto de poner en estado de resolución el asunto.

2)     El plazo de la caducidad es rígido, no se suspende ni interrumpe, sino que desde que comienza a correr, se conoce cuándo caducará la facultad si el sujeto no la ejerce.

(22) Establecido lo anterior, la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral presenta las características siguientes:

1. El contenido de los actos y resoluciones electorales se rige por el principio de certeza, la cual debe ser pronta, especialmente en los procesos electorales, porque las etapas de éstos no tienen retorno, en determinados momentos y circunstancias no cabe la reposición de ciertos actos y resoluciones, y la validez y seguridad de cada acto o resolución de la cadena que conforma estos procesos, puede dar pauta para elegir entre varias posibles acciones o actitudes que puedan asumir los protagonistas, sean las propias autoridades, los partidos políticos o los ciudadanos, en las actuaciones y fases posteriores, dado que éstas deben encontrar respaldo en las precedentes y estar en armonía con ellas;

2. Este medio de extinción del derecho opera por el mero transcurso del tiempo y por la circunstancia de que la autoridad omita realizar de manera pronta y expedita para poner en estado de resolución los procedimientos administrativos sancionadores.

3. Dicho plazo no es susceptible de suspensión o interrupción, en virtud de que el ordenamiento legal que lo regula no contempla que, ante determinados hechos, actos o situaciones, el plazo legal quede paralizado para reanudarse con posterioridad, o que comience de nueva cuenta, ni se encuentran bases, elementos o principios que puedan llevar a dicha consecuencia en condiciones ordinarias.

4.  Esta forma de extinción no admite renuncia, anterior o posterior, porque está normada por disposiciones de orden público que no son renunciables, por su naturaleza, y no existen en la normatividad aplicable preceptos que establezcan alguna excepción para esta hipótesis.

5. Se debe invocar de oficio por los tribunales, independientemente de que se haga valer o no por los interesados.

(23)        De lo anterior, se desprende que la prescripción y la caducidad son instituciones jurídicas distintas.

(24)        La primera es una figura que incide en la posibilidad de hacer valer derechos o exigir obligaciones de carácter sustantivo, así como ejercer atribuciones y se actualiza por el sólo transcurso del tiempo.

(25)        Mientras que la caducidad es una figura de carácter procesal que se actualiza por la inactividad o la demora injustificada dentro de los procedimientos administrativos sancionadores seguidos en forma en juicio.

(26)        Esto es, la caducidad opera una vez iniciado el procedimiento respectivo, mientras que la prescripción se actualiza desde el momento en que se comete la infracción o que se tiene conocimiento de ella y puede verse interrumpida por el inicio del procedimiento sancionador.[11]

(27)        Ambas figuras, aunque distintas, contribuyen al equilibrio entre la eficacia de los procedimientos de fiscalización y los derechos de las personas, evitando tanto la dilación injustificada como la seguridad jurídica.

(28)        En esa línea, el PAN se duele de que la autoridad conoció los hechos objeto de infracción con una antelación de más de 5 años a la fecha en que se inició la auditoría especial, por lo que se encontraba impedida para sancionarlo, máxime que al tratarse de obligaciones hacendarias, no existía una determinación de crédito fiscal ni la posibilidad de determinarla, situaciones que encuadra tanto en la figura de prescripción como en la de caducidad.

(29)        Sin embargo, precisadas las diferencias entre prescripción y caducidad, esta Sala Superior advierte que la figura jurídica aplicable al caso es la prescripción pues el recurrente al atribuir la falta al INE, la hace depender del tiempo transcurrido desde que se cometió la falta hasta el inicio de la auditoría especial que combate.

(30)        Es importante precisar que los saldos y ejercicios sancionados de los que el partido realiza agravios corresponden a los años 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019, por ende, esta Sala Superior se limitará a estudiar esos ejercicios.

(31)        Ahora bien, a fin de determinar cuál es el plazo de prescripción para ejercer la facultad sancionatoria mediante procedimientos especiales como la auditoría que nos ocupa, esta Sala Superior considera necesario realizar una interpretación sistemática de la normatividad aplicable, pues no existe una disposición que expresamente se refiera a ese supuesto.

(32)        Al efecto, es preciso aclarar que las figuras de prescripción y caducidad tiene cabida en nuestro sistema jurídico en virtud de que se trata de expresiones correspondientes a los principios de seguridad y certeza jurídica que imponen la necesidad de evitar que la acción persecutoria o sancionatoria se encuentre expedita indefinidamente.

(33)        En virtud de lo anterior, si bien existen actos o conductas que pueden ser revisadas en cualquier momento, también lo es que dichos actos obedecen a situaciones de carácter excepcional a las que la propia normatividad o jurisprudencia les ha otorgado el carácter de imprescriptibles.[12]

(34)        Bajo este contexto, y toda vez que los procedimientos en materia de fiscalización tienen un carácter punitivo, pues posibilitan al INE la imposición de sanciones derivadas de infracciones cometidas en la materia, el ejercicio de esa facultad debe entenderse limitado a un plazo razonable que dote de certeza al sujeto obligado y, en esos términos, respete la garantía de seguridad jurídica.

(35)        Cabe referir que, en materia de fiscalización, existen dos tipos de procedimientos: el procedimiento administrativo de fiscalización de revisión de informes y el procedimiento administrativo sancionador electoral en materia de fiscalización, que puede iniciarse a petición de parte, mediante la presentación de una queja, o bien, de oficio por la propia autoridad fiscalizadora.

(36)        A su vez, en estos procedimientos las autoridades cuentan con plazos específicos para ejercer sus facultades de auditoría y fiscalización, así como imponer las sanciones respectivas.

(37)        En el caso de las auditorías a informes de ingreso y gastos, estas tienen un objeto limitado a las operaciones realizadas en el ejercicio anual previo o en las etapas de precampaña y campaña de un proceso electoral específico.

(38)        Esta naturaleza implica, en principio, una imposibilidad para que se actualice la figura de prescripción, pues las conductas a analizar, la temporalidad en que se ubican esas conductas y los plazos legales de implementación del procedimiento, impiden una inactividad de la autoridad.

(39)        Por otro lado, los procedimientos administrativos sancionadores tienen un carácter inquisitivo y se detonan a partir de quejas o del actuar oficioso de la autoridad, lo que implica que los hechos investigados no se encuentran constreñidos a un ámbito temporal, como sería un ejercicio fiscal, la etapa de precampaña o campaña.

(40)        Tal circunstancia implica que estos procedimientos estén sujetos a un plazo perentorio para ejercer las facultades de fiscalización.

(41)        En efecto, en el Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, se establecen tres plazos que corresponden, ya sea a la prescripción para iniciar los procedimientos o a la caducidad (denominada prescripción en el ordenamiento) para determinar responsabilidades. Las disposiciones son las siguientes:

Artículo 26.

…

2. La facultad de iniciar procedimientos oficiosos que versen sobre hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de revisión de los informes anuales, de precampaña, de apoyo ciudadano y de campaña, prescribirá dentro de los ciento veinte días siguientes a la aprobación de la resolución correspondiente.

3. La facultad de iniciar procedimientos oficiosos de naturaleza distinta a los señalados en el numeral anterior, y aquellos que la autoridad no haya conocido de manera directa, prescribirá al término de los tres años contados a partir que se susciten los hechos presuntamente infractores o que se tenga conocimiento de los mismos.

….

Artículo 34.

…

3. La facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades en materia de fiscalización prescribe en el plazo de cinco años, contados a partir de la fecha asentada en el acuerdo de inicio o admisión.

….

(42)        Es importante señalar que esta Sala Superior ha sostenido que el plazo de cinco años previsto en la referida disposición es de caducidad, en el sentido de que, si bien refiere la locución “prescripción”, esta figura se relaciona con la facultad de la autoridad administrativa para accionar.

(43)        Con base en los anteriores parámetros, esta Sala Superior considera que el plazo de prescripción aplicable al caso es el de ciento veinte días, atendiendo a lo siguiente:

1.     El objeto de la auditoría especial que dio origen a las sanciones que ahora se impugnan, consiste en el análisis sobre la existencia de impuestos por pagar en ejercicios determinados que son analizados con el informe anual;

2.     La naturaleza de la auditoría especial es sui generis, pues no obedece en estricto sentido a una auditoría ordinaria respecto de ingresos y gastos; sin embargo, tiene por objeto analizar conductas que fueron del conocimiento de la autoridad al revisar los informes anuales respectivos.

3.     La auditoría especial no corresponde en estricto sentido a un procedimiento administrativo sancionador, sin embargo, sus características se asemejan a éste, pues se analizan conductas que no se restringen a un ejercicio anual previo o a ingresos o gastos de precampaña o campaña;

(44)        Con base en tales elementos, se considera que no resultan aplicables los plazos tres y cinco años establecidos en el artículo 26 y 34 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, ya que en el primero de los casos se trata de procedimientos oficiosos que no tienen su origen ni se relacionan de forma directa con conductas analizadas en la revisión de informes y, el segundo, porque, como ya se dijo, se trata de un plazo de caducidad que rige la inactividad de la autoridad una vez iniciado el procedimiento.

(45)        Sin embargo, sí corresponde aplicar el plazo de ciento veinte días, pues la existencia de inconsistencias sobre los impuestos por pagar deriva, en principio, de la revisión realizada por la autoridad a los informes anuales de los ejercicios 2015 a 2022.

(46)        En el caso, esta Sala Superior considera que si bien las auditorías especiales no cuentan con una reglamentación específica, su proceso y objetivo es similar al del procedimiento oficioso en materia de fiscalización.

(47)        Lo anterior, porque la implementación de la auditoría especial deriva de la detección por la UTF de supuestas inconsistencias en lo reportado por los partidos políticos en sus informes anuales resultando en un procedimiento especial con objeto limitado interpuesto tras una primera revisión ordinaria.

(48)        Es decir, la propia autoridad es la que decide realizar una investigación extraordinaria para determinar si existían posibles adeudos de partidos partidos políticos en materia de impuestos.

(49)        Así, es claro que la autoridad tuvo conocimiento de los hechos que aparentemente podían configurar una violación en materia de fiscalización y, por ello, desplegó su facultad investigadora, lo que en esencia asemeja el acto ahora combatido con un procedimiento sancionador en la materia.

(50)        De ahí que resulten aplicables los plazos establecidos en el Reglamento antes citado, específicamente, el plazo de ciento veinte días, pues este resulta aplicable a los procedimientos oficiosos que derivan de la revisión de informes, como es el caso.

(51)        Establecido lo anterior, lo procedente es analizar si, como lo señala el PAN, la facultad del INE para determinar una sanción por el incumplimiento al pago de impuestos correspondientes a los ejercicios 2015 a 2019 ha prescrito.

(52)        Al respecto, los artículos 84, numeral 3; y 87, numeral 4 del Reglamento de Fiscalización, disponen que a la conclusión de la revisión de los informes anuales, las contribuciones no enteradas en los términos que establecen las disposiciones fiscales serán tratadas como cuentas por pagar, consecuentemente aquellas cuya antigüedad sea igual o mayor a un año serán consideradas como ingresos y sancionadas como aportaciones no reportadas.

(53)        Lo anterior, toda vez que la falta de entero de dichas contribuciones constituye una fuente de financiamiento adicional que vulnera la equidad en la distribución de recursos de los partidos políticos.[13]

(54)        Ahora bien, de lo referido por el partido y de las obligaciones y facultades con las que cuenta la responsable se advierte que existen resoluciones y dictámenes consolidados respecto de las revisiones anuales de ingresos y gastos del partido correspondientes a los ejercicios de 2015 a 2019 y en cada revisión se analizó los impuestos por pagar.

(55)        En ese sentido, en cada uno de los años y ejercicios revisables la autoridad responsable estuvo en condiciones de advertir si el partido político reportó con veracidad o, en el mejor de los casos, requerir -como lo hizo en la auditoría especial- a las autoridades competentes para advertir si había saldos pendientes.

(56)        Así, en el caso específico, la prescripción transcurre a partir de la fecha de resolución del informe en el cual la conducta infractora se presenta, es decir, del informe en el que se analizaba la existencia de impuestos no pagados con una antigüedad mayor a un año.

(57)        A partir de esa fecha, la autoridad tenía ciento veinte días para implementar la auditoría especial en el caso de requerir mayor información a fin de determinar si resultaba aplicable una sanción por la existencia de impuestos por pagar.

(58)        En esos términos, se considera que la facultad para sancionar al PAN respecto de los impuestos no pagados correspondientes a los ejercicios 2015 a 2019 ha prescrito, pues no desplegó esa facultad sancionadora en el tiempo que establece la normativa atinente para realizarlo, máxime que la autoridad debió ejercer sus facultades de auditoría mediante la revisión de los informes ordinarios respectivos, pues contaba con la posibilidad de sancionar las faltas identificadas, requerir información o, en su caso, iniciar un procedimiento sancionador.

(59)        Lo anterior, se explica de manera detallada en la siguiente gráfica:

(60)        Así a pesar de que en cada resolución mencionada en la tabla que antecede analizó el rubro de impuestos por pagar la responsable se limitó a ordenar la vista al SAT y no iniciar el procedimiento especial correspondiente.

(61)        En ese sentido, es evidente que la responsable excedió el plazo para iniciar la auditoría especial pues una vez detectada la conducta posiblemente infractora en el contexto de una auditoría contaba con ciento veinte días para ordenar el procedimiento respectivo y, contrario a ello, fue hasta el año 2025 que inició la auditoría especial en cuestión.

VII. EFECTOS

(62)        Se revoca la resolución impugnada en lo que fue materia de impugnación para que la autoridad emita una nueva en la que califique la infracción e individualice la sanción descontando los ejercicios fiscales de 2015 a 2019.

VIII. RESUELVE

ÚNICO. Se revoca la resolución impugnada.

NOTIFÍQUESE; como en Derecho corresponda.

Devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos concurrentes que formulan la magistrada Janine M. Otálora Malassis y el magistrado Reyes Rodriguez Mondragón, respectivamente. Ante el secretario general de Acuerdos, quien autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN EL RECURSO DE APELACIÓN SUP-RAP-156/2025 (SANCIÓN IMPUESTA AL PAN COMO RESULTADO DE LA AUDITORÍA ESPECIAL EN MATERIA AL RUBRO DE IMPUESTOS POR PAGAR)[14]

Emito este voto concurrente para explicar las razones por las cuales, si bien coincido con la decisión de revocar, en lo que fue materia de impugnación, la Resolución INE/CG666/2025 respecto de las irregularidades encontradas derivado de la auditoría especial realizada al rubro de impuestos por pagar del Partido Acción Nacional, estimo necesario formular algunas consideraciones distintas por las cuales decidí acompañar el sentido de la sentencia.

A continuación, desarrollo el contexto del caso, la decisión aprobada por el pleno de esta Sala Superior y las razones de mi concurrencia.

1.     Contexto

En el marco de la revisión a los informes anuales de los ingresos y gastos que presentan los partidos políticos nacionales y locales, el Consejo General del INE aprobó los Dictámenes consolidados y la Resolución correspondientes al ejercicio dos mil veintitrés y, con el propósito de tener certeza de los saldos de impuestos, se ordenó el inicio de una auditoría especial de Impuestos por Pagar con el objetivo de que los partidos políticos presentaran los pagos pendientes y/o hicieran las correcciones correspondientes en su contabilidad.

En este contexto, se determinó que la Unidad Técnica de Fiscalización solicitaría a las autoridades fiscales la información sobre el estatus que tienen los saldos pendientes de impuestos que estaban obligados a realizar los partidos políticos de los ejercicios dos mil veintitrés y anteriores. Asimismo, se señaló que, en caso de que alguna de las cuentas por pagar e impuestos no cumplieran con los requisitos establecidos en dichos lineamientos al término de la revisión, fueran considerados como gastos no comprobados o ingresos por aportaciones de origen prohibido, según sea el caso.

En su momento, el Consejo General del INE aprobó la resolución materia del presente recurso de apelación, en la cual se determinó, de entre otras cuestiones, la imposición de diversas sanciones al Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, con motivo de las irregularidades que la autoridad fiscalizadora identificó en la revisión del Dictamen y las conclusiones observadas, particularmente, por lo que atañe al presente asunto, la sanción correspondiente a la reducción de la ministración mensual por un total de $1,485,234.00 (un millón cuatrocientos ochenta y cinco mil doscientos treinta y cuatro pesos 00/100 M.N.), respecto de la falta de carácter sustancial en la que la autoridad concluyó que dicho instituto político omitió realizar el entero de impuestos por pagar a la autoridad fiscalizadora (SAT) por un total de $990,156.00 (novecientos noventa mil ciento cincuenta y seis pesos 00/100 M.N.).

Inconforme con esa determinación, el Partido Acción Nacional interpuso el presente recurso de apelación, en el cual alega, fundamentalmente, que la facultad de la autoridad fiscalizadora electoral para fincar responsabilidades en materia de fiscalización caduca en el plazo de cinco años, por lo que la autoridad responsable ha asumido unilateralmente la existencia de un adeudo sin una determinación formal del Servicio de Administración Tributaria, razón por la cual, en ausencia de una determinación firme, cualquier sanción basada en presuntas omisiones fiscales resulta inválida y excede las facultades legales del INE.

2.     Sentencia aprobada por el pleno

En la sentencia se decidió revocar el acto impugnado, al resultar fundados los agravios relacionados con la prescripción de la facultad de la responsable para sancionar los hechos atribuidos.

En primer lugar, en la sentencia se determinó que la figura jurídica aplicable al caso es la prescripción, pues el recurrente al atribuir la falta al INE, la hace depender del tiempo transcurrido desde que se cometió la falta hasta el inicio de la auditoría especial que combate. A partir de lo anterior, se consideró necesaria la realización de una interpretación sistemática de la normatividad aplicable, pues no existe una disposición que expresamente se refiera al supuesto de prescripción para ejercer la facultad sancionatoria mediante la auditoría especial.

Por tal motivo, se señaló que, a partir de lo dispuesto en los artículos 26 y 34 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, se establecen tres plazos que corresponden, ya sea a la prescripción para iniciar los procedimientos o a la caducidad (denominada prescripción en el ordenamiento) para determinar responsabilidades. En el caso concreto, se determinó que el plazo de prescripción aplicable al caso es el de ciento veinte días.

Lo anterior, porque, en primer lugar, el objeto de la auditoría especial consiste en el análisis sobre la existencia de impuestos por pagar en ejercicios determinados que son analizados con el informe anual. En segundo lugar, porque la naturaleza sui generis de dicha auditoría no obedece en estricto sentido a una auditoría ordinaria respecto de ingresos y gastos, ya que tiene por objeto analizar conductas que fueron del conocimiento de la autoridad al revisar los informes anuales respectivos. Finalmente, porque la auditoría especial no corresponde en estricto sentido a un procedimiento administrativo sancionador, sin embargo, sus características se asemejan a éste, pues se analizan conductas que no se restringen a un ejercicio anual previo o a ingresos o gastos de precampaña o campaña.

En este sentido, se señaló que, si bien las auditorías especiales no cuentan con una reglamentación específica, su proceso y objetivo es similar al del procedimiento oficioso en materia de fiscalización. Por lo tanto, la autoridad tuvo conocimiento de los hechos que aparentemente podían configurar una violación en materia de fiscalización y, por ello, desplegó su facultad investigadora, lo que en esencia asemeja el acto ahora combatido con un procedimiento sancionador en la materia. En consecuencia, en la sentencia se señaló que resultan aplicables los plazos establecidos en el Reglamento antes citado, específicamente, el plazo de ciento veinte días, pues este resulta aplicable a los procedimientos oficiosos que derivan de la revisión de informes.

Una vez delimitada la norma aplicable al caso, en la sentencia se analizó que la facultad para sancionar al PAN respecto de los impuestos no pagados correspondientes a los ejercicios 2015 a 2019 ha prescrito, pues no desplegó esa facultad sancionadora en el tiempo que establece la normativa atinente para realizarlo, esto es, los ciento veinte días establecidos en el Reglamento, máxime que la autoridad debió ejercer sus facultades de auditoría mediante la revisión de los informes ordinarios respectivos, pues contaba con la posibilidad de sancionar las faltas identificadas, requerir información o, en su caso, iniciar un procedimiento sancionador.

Por esta razón, en la sentencia aprobada se determinó que la responsable excedió el plazo para iniciar la auditoría especial pues, una vez detectada la conducta posiblemente infractora en el contexto de una auditoría contaba con ciento veinte días para ordenar el procedimiento respectivo y, contrario a ello, fue hasta el año 2025 que inició la auditoría especial en cuestión. En consecuencia, se decidió revocar la resolución impugnada para el efecto de que la autoridad emita una nueva en la que califique la infracción e individualice la sanción descontando los ejercicios fiscales de 2015 a 2019.

3.     Razones de mi concurrencia

Coincido con el sentido de revocar la resolución impugnada, sin embargo, no comparto todas las consideraciones que sustentan la sentencia aprobada, ya que, a mi juicio, la norma aplicable al caso es la relativa a la caducidad de la facultad sancionadora por las siguientes razones.

En primer lugar, difiero de la interpretación realizada en la sentencia sobre la prescripción de la facultad para sancionar al partido político al no desplegar la facultad sancionadora en el tiempo establecido en la normatividad en materia de fiscalización. Mi punto de disenso radica en que es incorrecta la asimilación de un procedimiento oficioso en materia de fiscalización a la auditoría especial ordenada por la autoridad fiscalizadora, porque su naturaleza jurídica es diferente.

En este sentido, es menester señalar que la naturaleza de la auditoría especial se determina por su finalidad, la cual consiste en verificar los saldos de impuestos por pagar, a fin de que los Partidos Políticos Nacionales, los Nacionales con acreditación local y los Partidos Políticos Locales realicen los pagos pendientes o efectúen las correcciones pertinentes en su contabilidad. Por su parte, el procedimiento oficioso tiene como propósito conocer hechos que pudieran constituir una violación a la normativa electoral en materia de fiscalización, con el objetivo de investigar las presuntas irregularidades.

En segundo lugar, es importante considerar que la auditoría especial carece de una regulación específica; por ende, tanto las reglas relativas a la prescripción como las referentes a la caducidad se derivan de las disposiciones aplicables a los procedimientos sancionadores, ya sean de queja u oficiosos. En efecto, conforme al Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, el plazo de ciento veinte días se limita a la facultad de la autoridad para iniciar un procedimiento oficioso respecto de hechos que se desprendan de la revisión de los informes correspondientes, mas no al inicio de la auditoría especial, la cual no constituye un procedimiento oficioso y tiene por finalidad revisar la contabilidad de los partidos políticos para verificar los saldos de impuestos por pagar.

A partir de esta consideración, a mi juicio, el problema consiste en determinar qué norma es la aplicable al caso, ya sea la norma de prescripción (plazo que tiene la autoridad para iniciar la auditoría especial desde que se tuvo conocimiento de la falta), o bien, la norma de caducidad (plazo que tiene la autoridad para sancionar una vez iniciado el procedimiento respectivo).

En mi concepto, considero, entonces, que la norma aplicable al caso es la norma de caducidad, establecida en el artículo 34 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, esto es, el plazo de 5 años respecto de la facultad sancionadora del INE, ya que la litis se circunscribe a la prescripción de su facultad sancionadora y no de su facultad para iniciar un procedimiento oficioso para investigar presuntas violaciones en materia de fiscalización.

Incluso, si se considerara el plazo de 120 días (asemejando la auditoría especial con un procedimiento oficioso), lo que estaría bajo análisis sería la facultad para iniciar la auditoría especial, cuestión que no podría alegarse, pues, en todo caso, eso se debió controvertir en el momento en que se ordenó la auditoría especial.

Por tal motivo, considero que sí es posible determinar la caducidad de la facultad sancionadora, ya que, precisamente, las inconsistencias objeto de la auditoría especial se originaron en la revisión de los informes anuales del ejercicio respectivo. En ese sentido, tiene mayor coherencia normativa establecer la caducidad de la facultad sancionadora a partir del inicio de la revisión del informe anual correspondiente, con independencia de que la auditoría especial se haya ordenado en 2025 (pues la irregularidad se identificó en los diversos ejercicios).

En este contexto, en el caso en concreto, respecto de los saldos finales detectados en los ejercicios 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019 del partido apelante, efectivamente se actualiza la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad responsable. Razón por la cual, acompaño el sentido de lo decidido en la sentencia, pero bajo la argumentación sobre la caducidad antes mencionada.

Finalmente, con independencia de la inexistencia de un adeudo/crédito fiscal como lo aduce el recurrente, lo cual recae en el ámbito fiscal, lo cierto es que, en materia electoral, el conjunto de discrepancias identificadas e informadas por el Servicio de Administración Tributaria, respecto de las retenciones no enteradas de ISR retenido por Sueldos y Salarios, el ISR retenido por Servicios Profesionales y el ISR retenido por Honorarios Asimilados a Sueldos, sustentan la irregularidad señalada en el artículo 84, numeral 3 del Reglamento de Fiscalización, relativo a que las contribuciones por pagar cuya antigüedad sea igual o mayor a un año, serán consideradas como ingresos y por lo tanto, sancionadas como aportaciones no reportadas.

Por esta razón, es importante señalar que la revocación de la sanción impuesta no exime al partido a cumplir con sus obligaciones de pago con el Servicio de Administración Tributaria, dado que la sanción revocada se relaciona con la infracción en materia electoral respecto de las aportaciones no reportadas conforme a lo dispuesto en los artículos 84, numeral 3 y 87, numeral 4 del Reglamento de Fiscalización.

4.     Conclusión

Por lo expuesto, aunque coincido con el sentido de la sentencia aprobada por el pleno, mi decisión se sustenta en consideraciones distintas a las expresadas en la sentencia, las cuales han sido detalladas en ese texto, motivo por el cual emito el presente voto concurrente.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firma electrónica certificada, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS, RESPECTO DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN IDENTIFICADO CON LA CLAVE DE EXPEDIENTE SUP-RAP-156/2025[15]

Emito este voto concurrente para explicar las razones por las cuales voté a favor de considerar fundados los agravios relacionados con la prescripción de la facultad de la responsable para sancionar los hechos atribuidos, a pesar de que no comparto la argumentación sostenida en la sentencia.

En el caso, sostengo que la facultad de iniciar procedimientos oficiosos prescribe al término de los tres años contados a partir de que se susciten los hechos presuntamente infractores o que se tenga conocimiento de estos y, por ello, son fundados los motivos de disenso. A continuación, expreso algunas consideraciones:  

En primer lugar, debo apuntar que el Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización (vigente), en lo que interesa, establece lo siguiente (énfasis añadido):

Artículo 26.

Del procedimiento oficioso

1. El Consejo, la Comisión, la Unidad Técnica o, en su caso, el organismo público local correspondiente, podrán ordenar el inicio de un procedimiento oficioso cuando tengan conocimiento por cualquier medio de hechos que pudieran configurar una violación a la normatividad electoral en materia de fiscalización y cuenten con elementos suficientes que generen indicios sobre la presunta conducta infractora.

2. La facultad de iniciar procedimientos oficiosos que versen sobre hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento en el procedimiento de revisión de los informes anuales, de precampaña, de apoyo ciudadano y de campaña, prescribirá dentro de los ciento veinte días siguientes a la aprobación de la Resolución correspondiente.

3. La facultad de iniciar procedimientos oficiosos de naturaleza distinta a los señalados en el numeral anterior, y aquellos que la autoridad no haya conocido de manera directa, prescribirá al término de los tres años contados a partir que se susciten los hechos presuntamente infractores o que se tenga conocimiento de los mismos.

En este sentido, la sentencia contesta como pregunta fundamental: ¿Cuál es el plazo de prescripción para ejercer la facultad sancionatoria mediante procedimientos especiales como la auditoría especial que nos ocupa?

La decisión mayoritaria determina que el plazo de prescripción aplicable es de ciento veinte días, con base en el artículo 26, párrafo 2, del citado reglamento, conclusión que, como adelanté, no comparto.

Destaco que el presente asunto está relacionado con la auditoría especial al rubro de impuestos por pagar de los partidos políticos nacionales y locales, que recientemente aprobó el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, respecto de los ejercicios dos mil quince (2015) a dos mil veintidós (2022).[16]

Del análisis que llevo a cabo, sostengo que el plazo de prescripción es de tres años, contados a partir de que se susciten los hechos presuntamente infractores, en cumplimiento del artículo 26, párrafo 3, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, porque la autoridad no tuvo conocimiento de los hechos infractores con motivo de la revisión de los informes anuales, pues era necesaria la implementación de una auditoría especial para esclarecer posibles infracciones en la materia. 

Hay que dejar en claro que el presente asunto surge a partir de la auditoría especial al rubro de impuestos por pagar de los partidos políticos nacionales y locales, respecto de la cual, esta Sala Superior ha reconocido que, con motivo de la revisión de los informes anuales de los ingresos y gastos del ejercicio dos mil veintitrés (2023), la autoridad advirtió que desde el dos mil catorce (2014) hasta la fecha, los partidos políticos han acumulado saldos en las cuentas de impuestos por pagar.[17]

Según lo señalado por la consejera presidenta de la Comisión de Fiscalización, el monto acumulado por la omisión de pago de diversas contribuciones al dos mil veintitrés (2023) hubiera ascendido a la cantidad de $249,138,978.00 pesos.

Así, al cierre de la auditoría ordinaria dos mil veintitrés (2023) hubo diferencias entre lo revisado por la Unidad Técnica de Fiscalización, lo reportado por los partidos políticos, así como lo informado por el propio Sistema de Administración Tributaria, razón por la cual se ordenó dicha auditoría especial con el objeto de tener certeza de la situación tributaria de todos los partidos políticos.

Adicionalmente, señalo que esta Sala Superior también ha determinado que el procedimiento de auditoría especial corresponde con una fiscalización extraordinaria, que es una ampliación de la revisión ordinaria compuesta de un trabajo continuo de la autoridad.

De esta manera, la línea jurisprudencial reconoce que, si bien la auditoría especial realizada sobre el rubro de impuestos por pagar se trata de un ejercicio de fiscalización similar a la revisión de los informes de ingresos y gastos de los partidos políticos, hay una diferencia fundamental.

Cito: “mientras en la revisión de los informes las determinaciones se hacen a partir de lo informado y comprobado por parte de los sujetos obligados, en la auditoría especial relativa a los impuestos, se partió de los saldos determinados previamente por la autoridad electoral en comparación a la información proporcionada por las autoridades hacendarias”.[18]

Así, la auditoría especial se trata de un caso particular y distinto tanto a la revisión de los informes de ingresos y gastos como a la sustanciación de procedimientos administrativos sancionadores.

Por lo anterior, fundamentalmente, me separo de la afirmación de la sentencia respecto a que la auditoría especial que dio origen a las sanciones que ahora se impugnan tiene por objeto analizar conductas que fueron del conocimiento de la autoridad al revisar los informes anuales respectivos y, con base en ello, concluir que el plazo de prescripción es de ciento veinte días.

No lo comparto, por dos cuestiones: en primer lugar, la sentencia no toma en cuenta el plazo de la prescripción a partir de los informes anuales de los años sujetos a revisión —como se argumenta—, sino a partir de la fecha en el Consejo General del Instituto Nacional Electoral determinó la existencia de impuestos no enterados con antigüedad mayor a un año.

Por otra parte, la sentencia establece que el plazo de prescripción es de ciento veinte días, bajo la consideración de que la autoridad tuvo conocimiento de las posibles infracciones en el procedimiento a partir de revisión de los informes anuales; no obstante, como lo he anticipado, considero que las sanciones ahora controvertidas surgieron de una auditoría especial que guarda una naturaleza distinta a la revisión de los informes anuales, pues es una ampliación de la revisión ordinaria compuesta de un trabajo continuo de la autoridad, la cual implicó que la autoridad a partir de cierta evidencia emprendiera una investigación y, siguiendo las garantías procesales, emitiera una determinación sobre hechos ocurridos en ejercicios pasados.

De esta manera, si el inicio de la auditoría especial no es una consecuencia evidente ni mucho menos lógica a partir de la revisión de los informes anuales —ya que la autoridad debe de emprender una investigación de posibles hechos infractores—, advierto que, no es aplicable los ciento veinte días para contabilizar el plazo de prescripción.

En consecuencia, en el caso, las sanciones controvertidas al no tener como origen hechos de los cuales la autoridad tuvo conocimiento directo en el procedimiento de revisión de los informes anuales, sino con base en la auditoria especial, que tuvo como objeto que los partidos políticos presentaran los pagos pendientes y/o hicieran las correcciones de su contabilidad, concluyo que resulta aplicable el artículo 26, párrafo 3, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización.

Adicionalmente, considero que este precedente rompe con el sistema de fiscalización de los recursos principalmente públicos que manejan los partidos políticos, así como con sus obligaciones tributarias y, con ello, desconoce la línea jurisprudencial de esta Sala Superior que pretende reforzar las facultades de la autoridad para revisar la totalidad de ingresos y gastos reportados por ellos de conformidad con los principios de certeza, trasparencia y rendición de cuentas. Por el contrario, obstaculiza el ejercicio de la facultad de fiscalización de la autoridad y permite el diseño de estrategias no deseables de los partidos políticos para evadir sus obligaciones y no ser sujetos de sanción.[19]

Por último, el asunto al estar relacionado con la revisión de ejercicios desde dos mil catorce (2014), advierto la necesidad de distinguir la norma aplicable y vigente al momento en que acontecieron los actos, ya que los plazos de prescripción fueron modificados con el Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización aprobado el dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete, por lo que debería precisarse con claridad cuál es la legislación vigente en cada caso.

Lo anterior, porque esta Sala Superior ha sostenido que los plazos de prescripción son de naturaleza sustantiva, en tanto que afectan el ejercicio de un derecho de ese tipo, como es el relativo a la facultad de la autoridad competente para iniciar un procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización, ya sea mediante queja o a través de un procedimiento oficioso, por lo que para contabilizar los plazos de dicha figura se tomarán aquellos que regían al momento en que acontecieron los actos.[20]

Por estas razones es que decidí presentar este voto concurrente.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo 2/2023.