| RECURSO DE APELACIÓN
EXP.: SUP-RAP-054/2001
ACTOR: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: ADÁN ARMENTA GÓMEZ. |
México, Distrito Federal, a siete de mayo del dos mil dos. Vistos los autos para dictar resolución del expediente identificado con el número SUP-RAP-054/2001, integrado con motivo del Recurso de Apelación interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través de su representante propietario en el referido órgano, mediante el cual impugnó la resolución dictada por el citado Consejo General el nueve de agosto del dos mil uno, y
I. El catorce de junio del dos mil, la Coalición Alianza por México, por conducto de su representante, presentó queja ante la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en contra de la Coalición Alianza por el Cambio, por conductas que consideró constituían violaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Tal queja se remitió a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, y se inició el procedimiento respectivo con el número de expediente Q-CFRPAP 17/00 AM vs AC.
II. Agotado que fue el procedimiento administrativo atinente, el veinticinco de julio del dos mil uno, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, formuló el dictamen consolidado correspondiente, en el que decidió desechar la queja interpuesta por la Coalición Alianza por México en contra de la Coalición Alianza por el Cambio.
III. En sesión ordinaria del nueve de agosto del dos mil uno, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, resolvió desechar la queja interpuesta antes citada, cuyas partes de antencedentes, considerandos y resolutivos son del tenor siguiente:
ANTECEDENTES:
I Con fecha 14 de junio de 2000, se recibió en la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral escrito por el C. Jesús Ortega Martínez, en su carácter de representante de la Coalición Alianza por México ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
II Con fecha 15 de junio de 2000, se recibió en la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, el escrito mencionado en el apartado anterior mediante el cual se formula queja en contra de la Coalición Alianza por el Cambio por hechos que hace consistir primordialmente en lo siguiente:
En los medios masivos de comunicación a nivel nacional y de algunas entidades federativas, se ha informado a la opinión pública de diversos hechos ocurridos con relación al financiamiento de la campaña del candidato postulado por la Alianza por el Cambio a la Presidencia de la República Vicente Fox Quesada, financiamiento recibido del extranjero y a través de distintas empresas mexicanas de carácter mercantil como por ejemplo, la empresa denominada Vegetales Frescos propiedad de Juan Pablo Fox Quesada, hermano del candidato a la Presidencia de la República así como por parte de la Asociación Civil “Amigos de Fox”. Se ha informado también que el hermano del candidato presidencial de la Alianza por el Cambio enfrenta un procedimiento judicial a raíz de la denuncia por parte del First National Bank, ante la Procuraduría General de la República y ante las autoridades en los Estados Unidos Mexicanos.
Aunado a esto se suman las transferencias detectadas por distintas agencias de los Estados Unidos de Norte América en contra de otro de los hermanos del citado candidato, Cristóbal Fox Quesada el cual ha realizado transferencias por más de 30 treinta millones de dólares que se han utilizado para la campaña de Vicente Fox Quesada.
La presente acción encuentra su sustento en lo dispuesto por los artículos 38, párrafo I, incisos a), b), 39, 40, 49 y 49-B párrafos 2 y 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en donde se establece que el incumplimiento de las obligaciones de los partidos políticos y coaliciones se debe sancionar en los términos del Título Quinto del Libro Quinto del mismo código, correspondiente a las infracciones y Sanciones Administrativas, independientemente de la determinación de otro tipo de responsabilidades. Correlativamente se faculta a los partidos políticos a que, mediante la aportación de elementos de prueba, soliciten al Consejo General realizar una investigación con relación a las actividades de algún partido político o coalición por el incumplimiento de sus obligaciones, según lo ordene el artículo 40 del citado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
De acuerdo a lo dispuesto por los artículos 41 fracción III de la Constitución General de la República; 3 párrafo 1, 73, 82 párrafo 1 incisos h) y w) y 270 del Código Electoral Federal, es atribución del Consejo General del Instituto Federal Electoral vigilar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales en materia electoral, así como conocer de las infracciones a las mismas, en particular en lo que se refiere a los partidos políticos y coaliciones, con mención expresa en lo que se refiere al cumplimiento de las obligaciones de éstos. Por tanto la determinación de sanciones de tipo administrativo en materia electoral corresponde al Consejo General, independientemente de otro tipo de responsabilidades que pudieran exigirse.
De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 23 del Código Electoral Federal, los partidos políticos para el logro de sus fines constitucionales deben ajustar su conducta a las disposiciones del mismo, estableciendo además el mismo numeral, que este Instituto debe vigilar que las actividades de los partidos políticos se desarrollen con apego a la ley.
En el artículo 38 del citado Código Electoral se establece en el párrafo 1 inciso a) que es una obligación de los partidos políticos, conducir sus actividades dentro de los causes legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los ciudadanos; así como abstenerse de cualquier acto, que tenga por objeto alterar el orden público y perturbar el goce de las garantías.
El artículo 49 párrafo 2 del multicitado código electoral, dispone como una prohibición, que no podrá realizar aportaciones o donativos en efectivo o especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia, los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras, así como las empresas mexicanas de carácter mercantil.
Por lo que hace a la atribución de realizar la investigación que se solicita en el presente escrito de queja, la Junta General Ejecutiva y en su momento el Consejo General son igualmente competentes, en términos de lo dispuesto por los artículos 40 y 82 párrafo 1 inciso t) contando con el apoyo de lo dispuesto en los artículos 2, 131, 240 párrafo 1 y 264 párrafo 3 del citado código electoral.
Como se ha dicho párrafos arriba, el candidato presidencial de la “Alianza por el Cambio” Vicente Fox Quesada ha recibido para su campaña financiamiento del extranjero a través de distintas empresas mexicanas de carácter mercantil como por ejemplo, la empresa denominada Vegetales Frescos propiedad de Juan Pablo Fox Quesada, hermano del citado candidato a la Presidencia de la República. A lo anterior, se suman las transferencias detectadas por distintas agencias de los Estados Unidos de Norte América en contra de otro de los hermanos del citado candidato, Cristóbal Fox Quesada, el cual ha realizado transferencias por más de 30 treinta millones de dólares que se han utilizado también para la campaña de Vicente Fox Quesada.
Existe así mismo, un vínculo directo entre el momento en que dieron inicio las actividades de la Asociación “Amigos de Fox” y cuando ocurrieron los movimientos financieros irregulares en las cuentas de Juan Pablo Fox Quesada; financiamiento que a la postre tuvo también como destino la campaña del candidato a la Presidencia de la mencionada coalición electoral.
En una primera parte, de las indagaciones realizadas por las autoridades a las que se ha hecho referencia, se desprende lo siguiente (diario La Jornada del 9 de junio de dos mil).
Asimismo, en la investigación en ciernes se descubrió que la empresa Vegetales Frescos (VF) podría haber sido utilizada como “fachada” para realizar presuntas transferencias relacionadas con la recaudación “de fondos ajenos a tratos comerciales y muy cercanos a financiamiento político, dada la relación con su hermano Vicente Fox”.
“La investigación estadounidense, relacionada con la presunta transferencia de fondos hacia una campaña política, se liga -de acuerdo con las fuentes-, con la denuncia que interpuso el First National Bank en contra de Juan Pablo Fox, desde el pasado ocho de marzo, y que se ha transformado en la averiguación previa APR-195/00-III, ya que por medio de una cuenta concentradora en la que existía un depósito de 100 mil dólares (obtenidos del crédito otorgado por esa misma institución en octubre de 1997), se traspasaron, pagaron y depositaron sumas que superan los 200 mil dólares”.
Por lo que, al realizar esta autoridad un análisis de los hechos y constancias aportadas, podrá establecer una relación directa entre la campaña del candidato a la Presidencia de la República Vicente Fox Quesada, los movimientos por su hermano Juan Pablo Fox Quesada y el inicio de actividades de la agrupación conocida como “Amigos de Fox”.
Como señala el diario La Jornada del día doce de junio de dos mil en su sección política página tres, se generó la Averiguación Previa número 87/DGMOEB/2000, la cual se deriva de la también Averiguación Previa APR/195/00/III en la que:
“(...) se les señala como presuntos responsables de los delitos de defraudación fiscal, sin descartar que, en caso de comprobarse que algunas de sus transferencias financieras pudieran estar relacionadas con financiamiento político, se abriría una nueva averiguación por delitos electorales (...)”
Cabe señalar que resulta indispensable la investigación que esta autoridad realice respecto a los hechos denunciados, no solamente por que se encuentra identificadas aportaciones que prohíbe el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; sino además, por que el mismo código establece como única fuente del financiamiento durante las campañas electorales las aportaciones de los simpatizantes hasta un límite predeterminado.
Por otra parte, con base en lo denunciado esta Institución estaría en posibilidad de acreditar movimientos que no aparezcan en las cuentas de los partidos que integran la coalición denunciada, pero no hubieran servido para sufragar durante las campañas anuncios o servicios de diversa índole por parte de su candidato a la Presidencia de la República o de la misma Coalición Alianza por el Cambio.
De las investigaciones señaladas se desprende asimismo lo siguiente:
“El origen de los recursos que transitaron por las cuentas de Juan Pablo no se conocen, sin embargo, las pruebas documentales aportadas por la institución estadounidense, y de algunas de las cuales La Jornada posee copia, se constata la “triangulación” de recursos. Tal es el caso de 30 mil dólares que, vía Bancrecer, se transfirió del First National Bank a la empresa Vegetales Frescos, a solicitud de Juan Pablo Fox Quesada, el 2 de marzo de 1998. Asi como el pago de un cheque por 20 mil dólares a favor de la empresa Curtidumbre Mexicana, fechado el 20 de febrero de 1998, desde la cuenta que poseía en el First National Bank. Otra operación fue la realizada el 20 de febrero del mismo año, en la cual la empresa estadounidense Southeast Produce Limited USD, envió al First National Bank 29 mil 744.85 dólares, vía el Chase NYC, y que fueron depositados en la cuenta de Vegetales Frescos”.
Como la misma información señala, tales hechos se acreditan con los documentos en posesión de La Jornada y el diario el Guanajuantense por lo que solicito respetuosamente a esta autoridad les sean requeridos, a efecto de desahogar el procedimiento administrativo que se instaure con la presente denuncia.
Con la misma nota periodística en comento se hace constar la declaración de Jesús Rodríguez Caballero.
“(...)
“Vegetales Frescos nunca operó, tampoco utilizó el crédito de 100 mil dólares para adquirir capital de trabajo (maquinaria, insumos, etcétera) y el destino de ese dinero fueron compañías con giros distintos al de VF.
Dicho confirmado por el mismo representante legal del banco First National Bank y los informes generados de las investigaciones realizadas por la Procuraduría General de la República con número de Averiguación APR-195/00-III.
Incluso, los informantes aseguraron que “se intuye el hecho de que se trata de una empresa constituida para aparentar un funcionamiento y así justificar ingresos y egresos, lo que permitía advertir que esa cuenta fue aperturada con otros fines, que bien pueden ser para recaudar fondos ajenos a tratos comerciales y muy cercanos a financiamiento político.
El representante legal del First National Bank reconoció en entrevista con este diario que, en el mes de marzo de este año, se presentó en el domicilio de VF, en el kilómetro 13 de la carretera León-Cuerámaro, percatándose que era un inmueble “abandonado, en completo descuido”, y que al preguntar por los trabajadores de la empresa personal de la casa que se ubica a un lado, y que es de Vicente Fox, salió a atenderlo y le dijo que un galerón, donde sólo había cajones de madera y pequeñas rejillas del mismo material y plástico arrumbadas en su interior, era Vegetales Frescos.
Posteriormente, dijo Rodríguez Caballero, a través de una transmisión televisa se percató que el galerón en el que supuestamente se encuentra la empresa VF estaba recién pintado de color blanco y se había instalado una tolva negra”, lo que incrementó sus sospechas de una acción (la solicitud y destino de los recursos) dolosa.
El diario La Jornada del día doce de junio de dos mil en su sección política página tres; establece claramente que se han generado diversas transacciones relacionadas con la cuenta del First National Bank a nombre Juan Pablo Fox Quesada:
A partir del crédito de cien mil dólares que le otorgó el First National Bank, Juan Pablo Fox Quesada realizó triangulaciones de capital que no sólo tuvieron como destino y origen instituciones de crédito, sino también personas físicas y, a decir del abogado del banco estadounidense, sin relación con el objeto social de Vegetales Frescos, que ha sido calificada por el mismo litigante como una empresa fantasma.
Los documentos en poder de La Jornada señalan, como ejemplo, que el 23 de enero de 1998 el First National Bank pagó 38 mil dólares a la casa de Cambio Monex, la cual tiene una sucursal en el 2107 Oriente, de la calle Boulevard Adolfo López Mateos, en la Ciudad de Guanajuato.
Y posteriormente, el 3 de abril de 1998, la misma casa de cambio recibió una cantidad similar, luego que Vegetales Frescos transfiriera esos recursos a través del Bank of America.
Un caso más de transferencia de recursos está documentando el mismo 3 de abril de 1998, cuando desde el Chase NYC, Vegetales Frescos recibió la cantidad de 29 mil 922.85 dólares, que fueron depositados por la empresa Southeast Produce Limited.
Otra operación similar ocurrió el 15 de enero de 1998, pero esta vez el beneficiario fue Edmundo Suárez; el que solicitó la transferencia fue Juan Pablo Fox y el que pagó fue el Norwest Bank. La cantidad fue del orden de mil 750 dólares.
El 16 de enero de 1998, Juan Pablo Fox expidió un cheque de su cuenta en el First National Bank a favor de la propia compañía Vegetales Frescos de la cual se ostentó como presidente, sin contar con facultades para ello, de acuerdo con la escritura pública 300, suscrita por el notario público 53 con sede en León, Guanajuato. Enrique Chico Sánchez.
El mismo dia otros 10 mil dólares los recibió a través de un cheque, la empresa Semillas Western, ligada a Western Seed de México, una empresa dedicada a la investigación y la mejora genética de variedades de híbridos, relacionados con tomates, pimientos pepinos, calabazas y berenjenas, industria que también tiene sucursal en Las Palmas, España.
El 20 de marzo de 1998 Vegetales Frescos recibió, en una cuenta que posee en Banorte, 8 mil 716 dólares a través del Banco de Nueva York, y quien giró los recursos fue el propio Juan Pablo de la cuenta que poseía en el First National Bank.
Otra transferencia internacional se llevó a cabo en esa misma fecha cuando Bital envió recursos del orden de los 19 mil 500 dólares a favor de Comercializadora de Granos e Insumos, a petición de Vegetales Frescos.
En el caso de Semillas Western, la transacción del 16 de enero no fue la única: el First National Bank documentó una entrega de 12 mil dólares el 12 de febrero de 1998.
De igual manera, desde esa misma industria, con sede en Guadalajara, en enero 27 de 1998 Juan Pablo Fox giró otro cheque por la cantidad de 12 mil dólares.
En tanto que Monex, el 31 de enero de ese mismo año, recibió otra transferencia del First National Bank por 33 mil dólares.
(...)”
De lo anterior se observa existieron diversas triangulaciones de capital de las cuales, se tiene perfectamente documentado su origen y destino las cuales aparecen en los anexos al presente escrito de queja señalados como (1), (2) y (3)
Como se ha dicho, se generaron diversas triangulaciones de capital como la que documenta el diario La Jornada del día nueve de junio de dos mil en su sección política página tres. Aunado a este, existen indicios claros de que uno de los que ha aportado mayor cantidad de capital para la Asociación “Amigos de Fox” es Sada Zambrano como consta en la lista publicada por el Diputado Pablo Gómez y en la nota periodística del diario “El Sol de México” de fecha 10 de junio de dos mil, en la que se evidencia la relación ya conocida entre el Señor Sada Zambrano y los “Amigos de Fox”. Lo que en consecuencia supone una que una gran cantidad de personajes participan o participaron en el financiamiento ilegal a la Campaña del Candidato a la Alianza por el Cambio, Vicente Fox Quesada.
Por lo que, existe una clara violación a lo establecido en el artículo 49 párrafo segundo inciso g) y c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que establecen:
No podrá realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por si o por interpósita persona y BAJO NINGUNA CIRCUNSTANCIA:
(...)
c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras.
g) Las empresas mexicanas de carácter mercantil.
(...)”
Por lo que es de señalarse la Coalición Alianza por el Cambio y/o VICENTE FOX QUESADA, sean los beneficiarios de la aportación pecuniaria o de los beneficios que produzcan estos movimientos de carácter ilegal.
De los hechos manifestado en el presente escrito se desprende que la Coalición “Alianza por el Cambio”, violó los artículos antes citados, por lo cual debe ser sujeto de la aplicación de una sanción conforme al artículo 269 párrafo 2 inciso a), c), d) y f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que establece:
Artículo 269
“2. Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este código.
b) Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral.
c) Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 49, párrafos 2 y 3 de este Código.
d) Acepten donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados en el artículo 49, párrafo 11, inciso b), fracciones III y IV, de este código;
f) Sobrepasen durante la campaña electoral los topes a los gastos fijados conforme al artículo 182-A de este código;
Es así, que de las investigaciones realizadas y cuyos resultados son objeto de la presente denuncia, se desprende que las empresas de los hermanos del candidato presidencial de la “Alianza por el Cambio” fueron constituidas para aparentar un funcionamiento y así justificar ingresos y egresos, lo que le permite advertir que las cuentas bancarias que he identificado fueron aperturadas para recaudar fondos ajenos a tratos comerciales, y aportarlos a la campaña presidencial del candidato de la coalición denunciada.
En mérito de lo anterior, solicito a esta autoridad instaure el procedimiento solicitado, realizando la investigación de los hechos denunciados, así como de las constancias aportadas, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 40 y 82 párrafo 1 inciso t), en relación con los numerales 2, 131, 240 párrafo 3 del código electoral federal; y con base en el criterio reiterado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los que ha calificado a esta clase de procedimientos desahogados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, tal criterio ha sido sostenido por el Tribunal Electoral en la resolución recaída al Recurso de Apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-012/99 y acumulados.
Solicito asimismo a esta autoridad fiscalizadora, que con las facultades que le confiere el numeral 49-B párrafo 2 del tantas veces citado código electoral federal, solicite a la Coalición “Alianza por el Cambio”, rinda informe detallado respecto de sus ingresos y egresos; así como ordene las visitas de verificación que considere conveniente a las oficinas de la citada coalición electoral con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes. Esto tiene sustento además en lo ordenado por el mismo numeral en su párrafo 1 inciso c), que establece como una de las atribuciones de esta Comisión, la de vigilar que los recursos que sobre el financiamiento ejerzan los partidos políticos y las agrupaciones políticas, se apliquen estricta e invariablemente para las actividades señaladas en la ley.
Además de lo anterior, esta autoridad debe tener en cuenta las conductas ilegales denunciadas y las indagaciones que realice en el presente procedimiento, a efecto de que sean cotejadas al momento de que la Coalición “Alianza por el Cambio” rinda su informe de gastos de campaña, correspondiente al proceso electoral en curso.
El artículo 73 del código en la materia concede al Consejo General en su carácter de órgano superior de dirección, la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como la de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guien todas las actividades del Instituto.
Pero además, en acatamiento de lo ordenado por el numeral 82 párrafo 1 inciso w) del mismo código, debe imponer una sanción a la coalición denunciada, por constituir las conductas denunciadas una clara infracción a las disposiciones contenidas en materia de financiamiento de los partidos y coaliciones en el marco normativo federal en materia electoral.
Estas atribuciones, además de las que en su momento han sido señaladas, le conceden a la Comisión de Fiscalización y en su momento al Consejo General la facultad expresa para conocer respecto del presente asunto, por lo que resulta indispensable que en uso de tales atribuciones investiguen los hechos denunciados, tomando además en consideración que si permitieran que la Coalición “Alianza por el Cambio” reciba financiamiento ilegal para sus campañas, dejaría en una situación de inequidad al resto de los participantes en la contienda electoral.
Como consecuencia a lo anterior, la Coalición “Alianza por el Cambio” es sujeto de una sanción administrativa estipulada por el artículo 269 vigente del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; al existir financiamientos externos a los que propiamente los partidos políticos pueden hacer y, como ya se ha señalado, estos financiamientos provienen de personas físicas o morales y/o extranjeras, además de las posibles conductas irregulares adicionales que esta autoridad pudiera determinar con motivo del presente procedimiento.
El quejoso presentó las siguientes pruebas:
1.- DOCUMENTALES.- Consistente en nota a cargo de Gustavo Castillo García titulada “Investiga EU a hermano de Fox por movimientos bancarios irregulares” publicada el día nueve de junio de dos mil en la sección política página tres. (Anexo 1).
2.- DOCUMENTALES.- Consistente en nota a cargo de Gustavo Castillo García titulada “la PGR y la CNBV investigan a dos hermanos de Vicente Fox” publicada el día doce de junio de dos mil en la sección política página tres (Anexo tres).
3.- DOCUMENTALES.- Consistente en copia fotostática de la nota de fecha 10 de junio de dos mil en la sección política página dieciséis A del periódico el Sol de México (Anexo 2)
4.- DOCUMENTALES PÚBLICAS.- Consistentes en los informes que al respecto rinda la Procuraduría General de la República respecto a las averiguaciones previas identificadas con los números de expedientes APR-195/00-III.87/DGMOEB/2000 y relacionadas.
5.- DOCUMENTAL PÚBLICA.- De las certificaciones que surjan a raíz de la investigación que realice la Comisión de Fiscalización.
a) De la investigación que se haga de las aportaciones de simpatizantes del Partido Acción Nacional y posteriormente la Alianza por el Cambio, específicamente las aportaciones hechas por la persona moral conocida como “Amigos de Fox”.
b) De la entrada y salida de fondos de la cuenta(s) a cargo de la Coalición Alianza por el cambio.
c) De las manifestaciones que haga en su momento Jesús Horacio Rodríguez Caballero.
7.- PRESUNCIONAL, EN SU DOBLE ASPECTO LEGAL Y HUMANA.- Consistente en todo lo que esta autoridad pueda deducir de los hechos aportados, y en todo lo que beneficie a los intereses de la parte que represento.
8.- INSTRUMENTAL DE ACTUACIONES.- Consistente en las constancias que obran en el expediente que se forme con motivo de la presente queja en todo lo que beneficia a mi representada.
En consecuencia y debido a la solicitud de las pruebas señaladas en los numerales anteriores me reservó el derecho de presentar nuevas pruebas con el carácter de supervinientes.
Las anteriores probanzas las relaciono con todos y cada uno de los capítulos de Hechos y de Derecho del presente ocurso.
III.- Con fecha 15 de junio de 2000, el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, acordó la recepción del original del escrito de denuncia así como de las diversas documentales exhibidas como pruebas, asignándole el número de expediente Q-CFRAP-17/00 AM vs AC.
IV.- con fecha 20 de junio del año 2000, por oficio número STCFRPAP-599/00, y con fundamento en el artículo 6, párrafos 1 y 2 del Reglamento que Establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la atención de las Quejas sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas, se le solicitó al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de la Comisión de Financiación de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, informe si a su juicio se actualiza alguna de las causales de desechamiento contempladas en el párrafo 2 del mismo artículo del mencionado Reglamento, respecto de la queja identificada con el número Q-CFRPAP-17/00 AM vs AC.
V.- Mediante oficio número PCFRPAP/65/00, de fecha 22 de junio de 2000, suscrito por el Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico, se informó a éste que, a su juicio, no se actualizaba alguna de las causales previstas en el artículo 6.2 del Reglamento multicitado, por lo que se le instituyó proceder conforme a lo previsto en el artículo 6.4 del mismo ordenamiento reglamentario.
VI.- Con fecha 29 de junio del año 2000, por oficio STCFRPAP/619/2000, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, y con fundamento en el artículo 6.5 del Reglamento, le propuso girar oficio al Consejero Presidente del Consejo General de este Instituto para solicitarle que requiera los informes o certificaciones que coadyuvaran para indagar y verificar la certeza de los hechos denunciados, a la Procuraduría General de la República y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
VII.- Con fecha 29 de junio del año 2000, por oficio STCFRPAP/618/00, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario Ejecutivo del Instituto, y con fundamento en los artículos 2, 131 y 270 del Código Electoral, así como el 6.5 del Reglamento, se le solicitó girar oficio a la institución financiera First Nacional Bank para que informara a este Instituto respecto de las averiguaciones previas número APR-195/00-III y 87/DGMPEB/2000 en las que actúa como denunciante, y al que decía tener en su poder respecto de los hechos denunciables.
VIII.- Con fecha 4 de junio de 2000, por oficio PCFRPAP/74/00, suscrito por el Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Maestro José Woldenberg Karakowsky, Presidente del Consejo General de este Instituto se le solicitó girar oficio a las dependencias propuestas por el Secretario Técnico de esta Comisión.
IX.- Mediante oficio número PCG/340/00, con fecha 11 de junio de 2000, suscrito por el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, Maestro José Woldenberg Karakowsky, se giró oficio al titular de la Procuraduría General de la República en los términos propuestos por el Presidente de la Comisión de Fiscalización.
X.- Con fecha 11 de junio de 2000, por oficio STCFRPAP/640/2000, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, y con fundamento en el artículo 6.4 del Reglamento, se le notificó a la Coalición Alianza por el Cambio del inicio del procedimiento de queja identificado con el número de expediente Q-CFRPAP-17/00 AM vs AC, instaurado en su contra, y se le corrió traslado del escrito de denuncia y de los elementos probatorios presentados por el denunciante.
XI.- Con fecha 11 de junio de 2000, por oficio PCG/344/00, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se envió a la Presidencia de la Comisión de Fiscalización la respuesta enviada a este Instituto por el Procurador General de la República.
XII.- Con fecha 9 de octubre de 2000, por oficio STCFRPAP/901/00, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario Ejecutivo del Instituto, y con fundamento en los artículos 2, 131 y 270 del Código Electoral, así como el 6.4 del Reglamento, se le solicitó girar oficio de insistencia a la institución financiera First Nacional Bank para que informara a este Instituto respecto de las averiguaciones previas número APR-195/00-III y 87/DGMPEB/2000 en las que actúa como denunciante, y al periódico La Jornada para que enviara a este Instituto copia de los documentos que decía tener en su poder respecto de los hechos denunciados. Ninguna de las dos Instituciones respondió a este Instituto o envió los documentos solicitados.
XIII.- Con fecha 19 de octubre del año 2000, por oficio STCFRPAP/89/2000, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, y con fundamento en el Artículo 6.5 del Reglamento, le propuso girar oficio al Consejero Presidente del Consejo General de este Instituto para solicitarle que requiriera a la Procuraduría General de la República copia certificada de las averiguaciones previas número APR-195/00-III y 87/DGMPEB/2000 una vez que concluyan las diligencias de esa etapa procesal.
XIV.- Con fecha 26 de octubre de 2000, por oficio PCFRPAP/15/00, suscrito por el Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, se le solicitó al Maestro José Woldenberg Karakowky, Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, enviara el oficio mencionado en el resultando anterior.
XV.- Con fecha 1 de noviembre de 2000, por oficio PCG/501/00, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se le solicitó al Procurador General de la República las copias certificadas de las averiguaciones previas mencionadas.
XVI.- Con fecha 9 de noviembre de 2000, por oficio S.E./2402/2000, suscrito por el Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario del Instituto se le solicitó al Director General del First Nacional Bank la información mencionada.
XVII.- Con fecha 29 de noviembre de 2000, por oficio STCFPAP/1005/2000, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión y con fundamento en el artículo 6.5 del Reglamento, le propuso girar oficio al Consejero Presidente del Consejo General de este Instituto para solicitarle que requiriera a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público toda información con la que contara acerca de la empresa Vegetales Frescos así como el inicio de una auditoria a dicha empresa, con el objeto de que sus resultados se integraran al expediente de la queja que por esta vía se resuelve.
XVIII.- Con fecha 29 de noviembre de 2000, por oficio STCFRPAP/1006/2000, suscrito por el Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, y con fundamento en el artículo 6.5 del Reglamento, le propuso girar oficio al Consejero Presidente del Consejo General de este Instituto para solicitarle que requiriera al Vocal Ejecutivo del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario información sobre las transferencias de fondos del First Nacional Bank a la empresa Vegetales Frescos, a través de la institución bancaria Bancrecer, intervenida por la autoridad financiera antes mencionada.
XIX.- Con fecha 29 de noviembre de 2000, por oficios PCFRPAP/148/00 y PCFRPAP/149/00, suscritos por el Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, se le solicitó al Maestro José Woldenberg Karakowky, Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, enviara los oficios mencionados.
XX.- Con fecha 5 de diciembre del año 2000, por oficio STCFRPAP/995/00, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los partidos y Agrupaciones Políticas, dirigido al Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario Ejecutivo del Instituto, y con fundamento en los artículos 2, 131 y 270 del Código Electoral, así como el 6.5 del Reglamento, se le solicitó girar oficio al Vocal Ejecutivo de la Junta Local de Guanajuato para que identificara a la empresa mercantil Vegetales Fresco en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio de la entidad.
XXI.- Con fecha 6 de diciembre de 2000, por oficio SE-2453/2000, suscrito por el Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario Ejecutivo del Instituto se solicitó al Vocal Ejecutivo de la Junta Local de Guanajuato que realizara la diligencia mencionada en el inciso anterior.
XXII.- Con fecha 7 de diciembre de 2000, por oficio PCG/533/00, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se solicito al secretario Ejecutivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario la gestión antes mencionada.
XXIII.- Con fecha 7 de diciembre de 2000, por oficio S.E./2434/2000, suscrito por el Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario Ejecutivo del Instituto se giró oficio de insistencia al periódico La Jornada con el objeto de obtener de éste la documentación con la que supuestamente contaba el periódico respecto de los hechos denunciados.
XXIV.- Con fecha 7 de diciembre de 2000, por oficio PCG/542/00, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se le solicito al Secretario de Hacienda y Crédito Público las diligencias mencionadas.
XXV.- Con fecha 15 de diciembre de 2000, por oficio PCG/551/00, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral se envió a la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización la respuesta de la Procuraduría General de la República.
XXVI.- Con fecha 18 de diciembre de 2000, por oficio SE-SP-067/2000, suscrito por el Licenciado Roberto Palencia del Río, Secretario Particular del Secretario Ejecutivo del Instituto, se envió a la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización la respuesta del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.
XXVII.- Con fecha 6 de febrero de 2001, por oficio SE-SP-007/2001, suscrito por el Licenciado Roberto Palencia del Río, Secretario Particular del Secretario Ejecutivo del Instituto, se envió a la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización la respuesta del Vocal Ejecutivo de la Junta del Estado de Guanajuato a la que se anexan 13 oficios de diversos Registros Públicos del Estado de Guanajuato en los que se niega la existencia de la empresa Vegetales Frescos.
XXVIII.- Con fecha 8 de enero de 2001, por oficio PCFRPAP/001/01, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los partidos y Agrupaciones Políticas, se solicitó al Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, que girará oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para que ésta solicitara a la institución bancaria Bancrecer información sobre la supuesta transferencia de fondos del First Nacional Bank a la empresa Vegetales Frescos, a través de Bancrecer, diligencia que se realizó a partir de la respuesta rendida por parte del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario.
XXIX.- Con fecha 12 de enero de 2001, por oficio PCG/002/01, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se solicitó al Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores la gestión antes mencionada.
XXX.- Con fecha 24 de enero de 2001, por oficio PCG/011/01, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se envió a la Presidencia de la Comisión de Fiscalización la respuesta de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
XXXI.- Con fecha 2 de Febrero de 2001, por oficio STCFRPAP/68/2000, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas dirigido al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, y con fundamento en el artículo 6.5 del Reglamento, le propuso girar oficio al Consejero Presidente del Consejo General de este instituto para solicitarle que requiriera a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público un informe respecto del estado que guarde la solicitud que previamente realizó esta autoridad, en el sentido de enviar toda información con la que contara acerca de la empresa Vegetales Frescos así como el inicio de una auditoria a dicha empresa cuyos resultados debían ser enviados a este Instituto para integrarlos al expediente de la queja que por esta vía se resuelve.
XXXII.- Con fecha 6 de febrero de 2001, por oficio PCFRPAP/010/01, suscrito por el Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, se solicitó el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, que enviara el oficio antes mencionado.
XXXIII.- Con fecha 9 de febrero de 2001, por oficio PCG/025/01, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se solicitó al titular de la Secretaria de Hacienda y Crédito el informe propuesto por el Secretario Técnico.
XXXIV.- Con fecha 21 de febrero de 2001, por oficio SE-0122/20001, suscrito por el Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario Ejecutivo del Instituto, se recibió en la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización la cédula de notificación de fecha 12 de febrero al C. Michael McCarthy representante del First Nacional Bank en Mc Allen, Texas, Se aclara en el oficio que en el domicilio proporcionado por la Procuraduría General de la República no vive el C. Michael McCarthy por lo que no se pudo realizar la diligencia solicitada.
XXXV.- Con fecha 21 de febrero de 2001, por oficio PCG/034/01, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se envió a la Presidencia de la Comisión de Fiscalización la respuesta de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
XXXVI.- Con fecha 23 de febrero de 2001, por oficio SE-SP-012/2001, suscrito por el Licenciado Roberto Palencia del Río, Secretario Particular del Secretario Ejecutivo del Instituto, se envió a la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización la respuesta del Vocal Ejecutivo de la Junta Local del Estado de Guanajuato a la que se anexan 12 oficios de otros Registros Públicos del Estado de Guanajuato en los que se niega la existencia de la empresa Vegetales Frescos.
XXXVII.- Con fecha 18 de junio de 2001, se recibió en la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización, oficio suscrito por el Licenciado Roberto Palencia del Río, Secretario Particular del Secretario Ejecutivo del Instituto, por el que remite oficio suscrito por el Abogado José Carlos Guerra Aguilera, Vocal Ejecutivo de la Junta Local del Estado de Guanajuato, en el que informa que la empresa “Vegetales Frescos” se encuentra inscrita bajo el número 316, del tomo III, Libro Primero de Comercio de fecha 8 de agosto de 1997.
XXXVIII.- Con fecha 18 de junio de 2001, mediante oficio número STCFRPAP/525/01, el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Partidos y Agrupaciones Políticas, el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez giró oficio al Licenciado Fernando Zertuche Muñoz, Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, solicitando que requiriera al Vocal Ejecutivo de la Junta Local del Estado de Guanajuato copia certificada del acta constitutiva de la Sociedad de Producción Rural de Responsabilidad Limitada “Vegetales Frescos”, así como la identificación de la ubicación exacta de la empresa y el nombre y dirección de su representante legal. Asimismo se le solicito tomara declaración a su representante legal haciéndole los siguientes cuestionamientos: a) detalle el objeto social de la empresa; b) explique la vinculación jurídica entre “Vegetales Frescos” y el First Nacional Bank; c) en su caso, detalle fechas, montos, conceptos y fines de las transferencias de recursos del extranjero a través de dicho banco; d) explique si “Vegetales Frescos” participó, directa o indirectamente, en el financiamiento de la campaña del entonces candidato a la Presidencia de República por la Coalición Alianza por el Cambio, Vicente Fox Quesada y, en su caso, especifique las fechas, el monto y el tipo de transacciones realizadas a la candidatura.
XXXIX.- Mediante oficio SE-415/2001, de fecha 20 de junio de 2001, el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral giró al Vocal Ejecutivo de la Junta Local del Estado de Guanajuato el oficio contenido al que se refiere el resultando anterior.
XL.- Con fecha 2 de julio, mediante oficio STCFRPAP/600/2001, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas dirigido al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, y con fundamento en el artículo 6.5 del Reglamento, le propuso girar oficio al Consejero Presidente del Consejo General de este Instituto para solicitarle que girara oficio de insistencia a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público respecto a la realización de un auditoria a la contabilidad de la empresa “Vegetales Frescos” alegando que dicha solicitud encuentra sustento en la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación recaída a la controversia constitucional 26/99 promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal
XLI.- Con fecha 2 de julio de 2001, por oficio PCFRPAP/031/01, suscrito por el Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, se solicito al Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, que enviara el oficio antes mencionado.
XLII.- Con fecha 3 de julio de 2001, por oficio PCG/109/01, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se giró al titular de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público el oficio propuesto por el Presidente de la Comisión de Fiscalización.
XLIII.- Con fecha 2 de julio de 2001, mediante oficio STCFRPAP/601/01, suscrito por el Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los partidos y Agrupaciones Política, dirigido al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, y con fundamento en el artículo 6.5 del Reglamento, le propuso girar oficio al Presidente del Consejo General de este Instituto para solicitarle que girara oficio de insistencia a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para que entregue información vinculada con transferencias del First Nacional Bank a Vegetales Frescos realizadas a través de Bancrecer, alegando que dicha solicitud encuentra sustento en la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación recaída a la controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal.
XLIV.- Con fecha 2 de julio de 2001, por oficio PCFRPAP/032/01, suscrito por el al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de esta Comisión, se solicitó al Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, enviará el oficio antes mencionado.
XLV.- Con fecha 3 de julio de 2001, por oficio PCG/110/01, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se giró al titular de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores el oficio propuesto por el Presidente de la Comisión de Fiscalización.
XLVI.- Mediante oficio número VE/0415/2001, de fecha 3 de julio de 2001, el abogado José Carlos Guerra Aguilera, Vocal Ejecutivo de la Junta del Estado de Guanajuato, dio respuesta al oficio girado por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral anexando la siguiente documentación: a) copia certificada del acta constitutiva de la sociedad mercantil denominada “Vegetales Frescos S.P.R. de R.L.”, b) declaración escrita del licenciado Paulino Lorea Hernández, representante legal de Vegetales Frescos”; c) copia certificada de poder para pleitos y cobranzas que otorgó la sociedad mercantil de referencia a favor del licenciado Paulino Lorea Hernández.
XLVII.- Mediante oficio número PCG/116/01, de fecha 11 de julio de 2001, suscrito por el Maestro José Woldenberg Karakowsky, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se turnó a la Presidencia de la Comisión de Fiscalización, oficio número 601-VI-DGC-117129/01, suscrito por el licenciado José Antonio Bañuelos Téllez, Director General Contencioso y Encargado de la Dirección General de Delitos y Sanciones, mediante la cual se rinde respuesta al requerimiento formulado a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
XLVIII.- Con fecha 12 de julio de 2001, se recibió oficio número 101-1166, suscrito por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, José Francisco Gil Díaz mediante el cual rinde respuesta al requerimiento de insistencia formulado con fecha 3 de julio de 2001.
XLIX.- Mediante oficio número IFE/CEJCG/106/2001, de fecha 12 de julio de 2001, el Consejero Jaime Cárdenas García solicitó al Maestro Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de la Comisión de Fiscalización, que se defina la “estrategia legal que debe seguir el Instituto Federal Electoral para hacer valer la Constitución y las leyes electorales” en relación con la respuesta rendida por el Secretario de Hacienda y Crédito Público a diversos requerimientos de esta autoridad.
L.- Mediante oficio número PCFFPAP/035/01 de fecha 12 de julio de 2001, suscrito por el Consejero Electoral Alonso Lujambio Irazábal, Presidente de la Comisión de Fiscalización, se instruyó al Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización que integra el presente expediente la petición referida en el punto anterior.
LI.- Con fecha 18 de julio de 2001, se llevó a cabo una sesión extraordinaria de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, con el objeto de determinar lo conducente en relación con la solicitud del Consejero Electoral Jaime Cárdenas García. En dicha sesión, la Comisión de Fiscalización acordó que no existen juicios o medios de impugnación que puedan interponerse ante la respuesta de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
LII. Con fecha 19 de julio de 2001, el Secretario Técnico de la Comisión emitió acuerdo por el que declaró cerrada la instrucción correspondiente al desahogo de la queja de mérito.
LIII.- Desahogado en sus términos el procedimiento administrativo y una vez que se han analizado y valorado todos y cada uno de los elementos de convicción que obran en autos, según lo prevé el Reglamento que establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones, y los artículos aplicables del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, y al haber concluido el análisis de la queja interpuesta, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, aprobó el dictamen correspondiente, en sesión de fecha 25 de julio de 2001, en el que determinó desechar la queja presentada por la coalición Alianza por México en contra de la coalición Alianza por el Cambio, al estimar en los considerandos números dos, tres y cuatro lo siguiente:
2. Del análisis de la queja interpuesta por la coalición Alianza por México y de los documentos y actuaciones que obran en el expediente se desprende lo siguiente:
La litis se constriñe a determinar, con base en la queja presentada por la coalición Alianza por México, y en los elementos que integran el expediente de mérito, tanto los que fueron presentados por el mismo quejoso, como aquellos a los que se allegó esta Comisión en uso de sus atribuciones, si la Coalición Alianza por el Cambio incumplió con lo establecido por el artículo 269, párrafo 2, inciso c) en relación con el artículo 49, párrafo 2, inciso c), d) o f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por haber recibido, en forma ilegal, recursos provenientes del extranjero a través de la empresa “Vegetales Frescos”.
A) MARCO NORMATIVO
El artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su párrafo 2 establece lo siguiente:
(...)
2. No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia;
(...)
C) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras;
D) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;
(...)
f) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero; y
Por su parte, el artículo 269 del Código Electoral establece:
ARTÍCULO 269
1. Los partidos políticos y las agrupaciones políticas, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, podrán ser sancionados:
a) Con multa de 50 a 5 mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
b) Con la reducción de hasta el 50% de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el período que señale la resolución;
c) Con la supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el período que señale la resolución;
d) Con al supresión de su registro como partido político o agrupación política; y
e) Con la cancelación de su registro como partido político o agrupación política.
2. Las sanciones a que se refiere el párrafo anterior, podrán ser impuestas cuando:
a) Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;
c) Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 49 párrafos 2 y 3 de este código;
Según lo dispuesto por este artículo, para que se configure una conducta ilegal por parte de un partido político nacional, se deben acreditar los siguientes elementos:
a) La existencia de recursos, en dinero o en especie, provenientes de alguna de las entidades mencionadas en los incisos c), d) y f) del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
b) Que se disponga como aportación o donación de tales recursos, por parte de cualquiera de esas dependencias o entidades, por sí o a través de terceros.
c) Que tales recursos se destinen a un partido político nacional, es decir, que un partido político nacional reciba recursos del extranjero o bien, derive un beneficio de éstos.
En el caso que nos ocupa se realizó un minucioso análisis de todas las pruebas que obran en el expediente, para verificar si se puede tener por acreditado cada uno de los elementos antes mencionados.
Para comprobarlo, se han de analizar los elementos que obran en el expediente, siendo necesario adminicularlos y evaluarlos de acuerdo con las circunstancias de tiempo, modo y lugar, de conformidad con las normas del código de la materia del Reglamento que establece los Lineamientos Aplicables en la Integración del Expediente y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Con estricto apego a las disposiciones aplicables, se recibieron y se integraron al expediente, como consta en los resultandos de este dictamen, diversas pruebas e indicios que se analizan y valoran de acuerdo con las normas jurídicas que a continuación se refieren.
El artículo 12.1 del Reglamento que regula este procedimiento establece lo siguiente:
Para la tramitación y substanciación de las quejas se aplicarán en lo conducente y en lo que no está expresamente determinado por el presente reglamento, las disposiciones relativas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
El artículo 271 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone:
1. Para los efectos previstos en este Título, sólo serán admitidas las siguientes pruebas:
a) Documentales públicas y privadas;
b) Técnicas;
c) Pericial Contable;
d) Presuncionales; y
e) Instrumental de actuaciones.
2. Las pruebas deberán ser exhibidas junto con el escrito en el que se comparezca al procedimiento.
3. Ninguna prueba aportada fuera del plazo previsto para ello será tomada en cuenta.
Adicionalmente, el artículo 14 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, en su parte conducente, a la letra dice:
1. Para la resolución de los medios de impugnación previstos en esta ley, sólo podrán ser ofrecidas y admitidas las pruebas siguientes:
a) Documentales Públicas;
b) Documentales Privadas;
c) Técnicas;
d) Presunciones legales y humanas;
e) Instrumental de actuaciones.
2. La confesional y la testimonial también podrán ser ofrecidas y admitidas cuando versen sobre declaraciones que consten en acta levantada ante fedatario público que las haya recibido directamente de los declarantes, y siempre que estos últimos queden debidamente identificados y asienten la razón de su dicho.
(...)
4.Para los efectos de esta ley serán documentales públicas:
(...)
c) Los documentos expedidos dentro del ámbito de sus facultades por las autoridades federales, estatales y municipales; y
d) Los documentos expedidos por quienes estén investidos de fe pública de acuerdo con la ley, siempre y cuando en ellos se consignen hechos que les consten.
5. Serán documentales privadas todos los demás documentos o actas que aporten las partes, siempre que resulten pertinentes y relacionados con sus pretensiones.
Por otra parte, el artículo 16 de la misma ley adjetiva dispone, en lo que al caso interesa, lo siguiente:
Artículo 16
1. Los medios de prueba serán valorados por el órgano competente para resolver, atendiendo a las reglas de la lógica, de la sana crítica y de la experiencia, tomando en cuenta las disposiciones especiales señaladas en este capítulo.
2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario, respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran.
3. Las documentales privadas, las técnicas, las presuncionales, la instrumental de actuaciones, la confesional, la testimonial, los reconocimientos o inspecciones judiciales y las periciales, sólo harán prueba plena cuando a juicio del órgano competente para resolver, los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre si, generan convicción sobre la veracidad de los hechos afirmados.
Por otro lado, las pruebas aportadas por el quejoso así como las obtenidas en el curso del procedimiento en ejercicio de las facultades expresas que tiene la Comisión de Fiscalización deberán ser valoradas de acuerdo a las reglas de la lógica y de la experiencia, como claramente se establece en la siguiente jurisprudencia obligatoria que resulta plenamente aplicable al caso concreto:
PRUEBAS. SU VALORACIÓN CONFORME A LAS REGLAS DE LA LÓGICA Y DE LA EXPERIENCIA, NO ES VIOLATORIA DEL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL (ARTÍCULO 402 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL DISTRITO FEDERAL.
El Código de Procedimientos Civiles del Distrito Federal, al hablar de la valoración de pruebas, sigue un sistema de libre apreciación en materia de valoración probatoria estableciendo, de manera expresa, en su artículo 402, que los medios de prueba aportados y admitidos serán valorados en su conjunto por el juzgador, atendiendo a las reglas de la lógica y de la experiencia; y si bien es cierto que la garantía de legalidad prevista en el artículo 14 constitucional preceptúa que las sentencias deben dictarse conforme a la letra de la ley o a su interpretación jurídica, y a falta de esta se fundaran en los principios generales del derecho, no se viola esta garantía porque el juzgador valore las pruebas que le sean aportadas atendiendo a las reglas de la lógica y de la experiencia, pues el propio precepto procesal le obliga a exponer los fundamentos de la valoración jurídica realizada y de su decisión.
P.XLVII/96
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 565/95. JAVIER SOTO GONZÁLEZ. 10 DE OCTUBRE DE 1995. UNANIMIDAD DE ONCE VOTOS. PONENTE: SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO. SECRETARIA: LUZ CUETO MARTÍNEZ.
EL TRIBUNAL PLENO, EN SU SESIÓN PRIVADA CELEBRADA EL DIECINUEVE DE MARZO EN CURSO, APROBÓ, CON EL NÚMERO XLVII/1996, LA TESIS QUE ANTECEDE Y DETERMINÓ QUE LA VOTACIÓN ES IDÓNEA PARA INTEGRAR TESIS DE JURISPRUDENCIA MÉXICO, DISTRITO FEDERAL, A DIECINUEVE DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.
SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA, NOVENA EPOCA, TOMO III, ABRIL DE 1996, PAG. 125.
Por otro lado, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la resolución SUP-RAP-046/2000, en sus páginas 24, 25 y 28, respecto del procedimiento de quejas en materia de fiscalización, estableció el siguiente criterio:
Una característica esencial de este procedimiento, está constituida por el conjunto de atribuciones conferidas a la Comisión de Fiscalización, para la investigación de las cuestiones sobre las que versa la queja, de las que se desprende que los principios que rigen la materia de la prueba en el procedimiento en comento, existe una mayor separación del principio dispositivo y un mayor acercamiento al principio inquisitivo, lo cual es explicable porque se está en el terreno donde se desenvuelven actividades de orden público, como es la función electoral.(...)
En consecuencia, la investigación por parte de la autoridad competente no debe constreñirse a valorar las pruebas exhibidas, o a recabar las que poseen sus dependencias, puesto que, cabe decirlo, su naturaleza pone de manifiesto que, en realidad, el procedimiento investigatorio no es un juicio en el que la autoridad fiscalizadora sólo asume el papel de un juez entre los contendientes, sino que, su quehacer, dada la naturaleza propia de la queja, implica realizar una verdadera investigación con base en las facultades que la ley le otorga, para apoyarse incluso, en las autoridades federales, estatales y municipales, a fin de verificar la certeza de las afirmaciones contenidas en la queja.
Por el contrario, la circunstancia de que los artículos 40, 82 apartado 1. inciso b) y 270 apartado 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como en el numeral 6, apartados 6.5 y 6.7 del Reglamento que establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas se prevea esa potestad probatoria sin sujetarla a un momento determinado, permite afirmar que la propia potestad puede ejercitarse válidamente:
a) Antes del emplazamiento del partido a quien se le imputa la conducta ilegal;
b) Durante la integración y substanciación del expediente; y
c) Cuando el Consejo General del Instituto Federal Electoral conoce de los proyectos de dictamen y resolución elaborados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del propio Instituto, para su decisión, y advierte que no están debidamente esclarecidos los hechos materia de la queja y, por tanto, evidentemente acorde a sus atribuciones, debe ordenar a dicha comisión que investigue los puntos específicos que no están aclarados, como se colige de la interpretación sistemática y funcional de lo dispuesto en los artículos 40, 49-B párrafo 4 y 82 párrafo 1 inciso b) y w) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Las normas y criterios antes citados establecen y especifican la competencia de la Comisión de Fiscalización dentro del procedimiento de queja establecido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y en el Reglamento que establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Según este marco normativo, la mencionada comisión está plenamente facultada para:
1. Recibir quejas respecto al origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y las agrupaciones políticas.
2. Sustanciar todas las etapas del procedimiento previas a la presentación del dictamen ante el Consejo General del Instituto Federal electoral.
3. Allegarse de todos los elementos probatorios necesarios y conducentes para la debida integración del expediente, que den sustento a la decisión jurídica resultante del desahogo del procedimiento. Esto con apego estricto a las facultades constitucionales, legales y reglamentarias y con los límites que estos mismos ordenamientos establecen.
4. Elaborar el proyecto de dictamen y el anteproyecto de resolución que debe presentarse al Consejo General de este Instituto, con base en el análisis y evaluación de todos y cada uno de los elementos que integren el expediente de que se trate.
B) HECHOS.
Una vez establecido el marco normativo aplicable al caso concreto procede entrar al análisis de todos y cada uno de los documentos y actuaciones que integran el expediente con el objeto de establecer si es posible deducir hechos constitutivos de una conducta ilegal en materia electoral.
El partido denunciante aportó, como prueba de su dicho, diversas notas del periódico La Jornada en las que se establecen diversos nexos causales con los que se pretenden describir los hechos motivo de esta denuncia. Es de explorado derecho, reiterado en diversas resoluciones del Poder Judicial Federal, que las notas periodísticas no constituyen prueba plena, ni hacen del hecho, por si solas, algo público y notorio. En forma alguna son aptas para demostrar los hechos que en tales publicaciones se contengan, pues no reúnen las características de documento público, además de que el contenido de la nota solamente le es imputable al autor de la misma, mas no así a quienes se ven involucrados en la noticia correspondiente. Es decir, según la interpretación que ha sentado el criterio antes referido, las notas periodísticas carecen de eficacia probatoria si no están corroboradas con algún elemento de convicción, adminiculadas con otro elemento de prueba. A continuación se citan algunas de las tesis que establecen el criterio dominante.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Parte: II, Diciembre de 1995.
Tesis: I. 4º. T.4K
Página: 541.
NOTAS PERIODÍSTICAS, EL CONOCIMIENTO QUE DE ELLAS SE OBTIENE NO CONSTITUYE “UN HECHO PÚBLICO Y NOTORIO”.
La circunstancia de que el público lector adquiera conocimiento de algún hecho consuscrito en periódicos o revistas, no convierte por esa sola circunstancia en “hecho público y notorio” la noticia consiguiente, toda vez que es notorio lo que es público y sabido de todos, o el hecho cuyo conocimiento forma parte de la cultura normal propia de un determinado circulo social en el tiempo de su realización. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo directo: 742/95. Mario A. Velázquez Hernández. 31 de agosto de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Fortino Valencia Sandoval. Secretario: René Díaz Nárez.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Parte: II, Diciembre de 1995.
Tesis: I.4º.T.5K
Página: 541.
NOTAS PERIODÍSTICAS, INEFICACIA PROBATORIA DE LAS.
Las publicaciones en los periódicos únicamente acreditan que tuvieron realización en el modo, tiempo y lugar que de las mismas aparezca, mas en forma alguna son aptas para demostrar los hechos que en tales publicaciones se contengan, pues no reúnen las características de documento público a que se refiere el artículo 795 de la Ley Federal del Trabajo, ni tampoco puede ser considerada como documental privada conforme a los artículos 796 y 797 del propio ordenamiento legal, en cuyo caso surge la posibilidad de formular las objeciones respectivas consecuentemente, el contenido de una nota periodística, generalmente redactada y dada a conocer por profesionales de la materia, cuyas fuentes no son necesariamente confiables, amén de que cabe la posibilidad de que sean producto de la interpretación e investigación personal de su autor no puede convertirse en un hecho público y notorio, pues aunque aquella no sea desmentida por quien puede resultar afectado, el contenido de la nota solamente le es imputable al autor de la misma, mas no así a quienes se ven involucrados en la noticia correspondiente. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo directo: 742/95. Mario A. Velázquez Hernández. 31 de agosto de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Fortino Valencia Sandoval. Secretario: René Díaz Nárez.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Parte: XIV-Julio
Tesis:
Página: 673
NOTAS PERIODÍSTICAS COMO PRUEBAS EN EL AMPARO.
La prueba consistente en una nota periodística con que se pretende demostrar que la denuncia respectiva, en la que se apoya la orden de aprehensión, no fue formulada por persona digna de fe, carece de eficacia si no está corroborada con algún elemento de convicción. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.
Amparo en revisión 35/88. Jorge Humberto Rojas Fuentes. 18 de febrero de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: José Galván Rojas. Secretario: Vicente Martínez Sánchez.
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Parte: 181-186 Tercera Parte
Tesis:
Página: 63
PRUEBA DOCUMENTAL, INFORMACIÓN PERIODÍSTICA COMO SU VALOR PROBATORIO.
Las afirmaciones contenidas en notas periodísticas publicadas con relación a un juicio constitucional en las que se menciona, entre otras cosas, que la autoridad responsable ejecutó los actos que se le reclaman, carecen de valor probatorio en el juicio de garantías, porque se trata de informaciones estructuradas fuera del procedimiento de dicho juicio.
Amparo en revisión 7022/82. Comunidad agraria San Miguel Ajusco, delegación de Tlalpan. Distrito Federal. 11 de abril de 1984. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Eduardo Langle Martínez.
Instancia. Tribunales Colegiados de Circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación.
Parte: XII-Agosto
Tesis:
Página: 510
PERIÓDICOS. VALOR PROBATORIO DE LAS NOTAS DE LOS.
Las publicaciones en los periódicos únicamente acreditan que en su oportunidad se llevaron al cabo las propias publicaciones, con diversos reportajes y fotografías, pero de ninguna manera demuestran la veracidad de los hechos a que las citadas publicaciones se refieren. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DECIMO CIRCUITO.
Amparo directo 436/92. Rafael Escobar Angles. 2 de febrero de 1993. Unanimidad de votos. Ponente: Leonardo Rodríguez Bastar. Secretario: José Rivera Hernández. Véase: Apéndice al Semanario Judicial de la Federación.
Séptima Época, tercera parte, Volúmenes 145-150. Pág. 192.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Parte: VII-Enero
Tesis:
Página: 379
PRUEBA DOCUMENTAL. VALOR PROBATORIO DE LAS PUBLICACIONES EN LOS PERIODICOS.
Una nota periodística publicada en la prensa, aún ratificada por el mismo medio, no reúne las características de documento público a que se refiere el artículo 795 de la Ley Federal del Trabajo. Tampoco es una documental de cuyo contenido pueda responder la persona que la suscribió, porque atendiendo a su naturaleza, carece de firma, y en consecuencia no satisface las condiciones para ser tenida como documento privado conforme a los artículos 796 y 797 del propio ordenamiento, en los cuales se contempla la posibilidad de que las documentales privadas sean objetadas en cuanto a contenido y firma. De manera que si el redactor de la noticia de que se trata no fue presentado como testigo, para que en forma personal y directa rindiera su versión de las declaraciones que en la nota periodística fueron atribuidas al trabajador quejoso, y la junta estuviera en aptitud de apreciar la verosimilitud de su dicho, no debe otorgársele a la publicación hecha en los periódicos, el valor probatorio pleno que ni siquiera se concede a los documentos notariales levantados por un funcionario investido de fe pública, cuando contienen declaraciones no rendidas ante las autoridades laborales, y si la responsable consideró que se trataba de un elemento de convicción con valor probatorio pleno, incurrió en violación de garantías en perjuicio del quejoso. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL NOVENO CIRCUITO.
Amparo Directo 651/90. Gregorio González Guerrero. 14 de noviembre de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Andrés Zárate Sánchez. Secretaria: María Luisa Martínez Delgadillo. Amparo Directo 207/90. Enrique Guzmán Delgado. 16 de mayo de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Andrés Zárate Sánchez. Secretaria: María Luisa Martínez Delgadillo. Octava Época, Tomo V, Segunda Parte-1, página 369.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación.
Parte: 145-150 Sexta Parte.
Tesis:
Página: 192
PERIODICOS, VALOR PROBATORIO DE LAS NOTAS DE LOS.
Las publicaciones en los periódicos únicamente acreditan que en su oportunidad se llevaron al cabo las propias publicaciones, con diversos reportajes y fotografías, pero de ninguna manera demuestran la veracidad de los hechos a que las citadas publicaciones, se refieren. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 233/81. Colonos de Santa Ursula, A.C. 23 de junio de 1981. Unanimidad de votos. Ponente: Sergio Hugo Chapital Gutiérrez.
Los hechos que dieron motivo a la presente queja, descritos en las notas mencionadas, fueron considerados indicios suficientes para no desechar de plano la queja objeto de este procedimiento. Sin embargo, no pueden ser considerados como plenamente ciertos hasta no ser contrastados con algún otro elemento de prueba. Con este fin, la Comisión de Fiscalización llevó a cabo la investigación más exhaustiva posible dentro del límite de sus facultades.
En las notas en cuestión, reiteradamente se hace referencia a documentos “en poder del periódico” que corroboran los hechos. Es por esto que la primera medida para la debida integración de este expediente, por parte de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, fue solicitar al periódico La Jornada los documentos que dice poseer, como se describe en los considerandos VIII y XII de este dictamen. El mencionado periódico jamás envió a este Instituto los documentos referidos, por lo que la Comisión de Fiscalización se tuvo que avocar a la búsqueda de otros elementos que corroboraran o desmintieran los hechos descritos en las notas periodísticas y en el escrito de queja.
La siguiente medida adoptada por esta Comisión fue solicitar información a las instituciones bancarias First National Bank y Bancrecer, supuestamente relacionadas en los hechos relatados en las multicitadas notas periodísticas y en el escrito de queja, sobre los movimientos bancarios ahí descritos. Esta información no pudo ser obtenida.
Fue imposible establecer contacto alguno con algún representante en México de la institución financiera radicada en Estados Unidos de América. First National Bank. Esta diligencia fue intentada por el Secretario Ejecutivo de este Instituto.
De la institución Bancrecer fue también imposible obtener una respuesta. Primero se intentó a través del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), toda vez que era del conocimiento de esta autoridad que la institución financiera estaba intervenida por dicha autoridad financiera. El IPAB contestó que estaba impedido para brindar la información requerida a la autoridad electoral, pero recomendó que la misma se hiciera a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Siguiendo dicha recomendación, se solicitó a la CNBV que, a su vez, solicitara a Bancrecer la información requerida, a lo que contestó que estaba imposibilitada básicamente debido a la obligación legal de guardar el secreto bancario.
En el escrito de queja también se hace referencia a dos averiguaciones previas, abiertas en contra de Juan Pablo Fox Quesada, en las que supuestamente se corroboran los hechos descritos en el escrito de queja y en las notas periodísticas.
Como consta en el resultando X de este dictamen, el Consejero Presidente del Consejo General de este Instituto solicitó a la Procuraduría General de la República un informe acerca de las averiguaciones previas números APR-195/00-III y 87/DGMPEB/2000. A continuación se cita la contestación de la Procuraduría:
MTRO. JOSÉ WOLDENBERG KARAKOWSKY
Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral. PRESENTE.
Distinguido señor Consejero Presidente:
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 21, 102 apartado “A” de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 16 del Código Federal de Procedimientos Penales, así como lo establecido por la circular C/06/96 emitida por el Procurador General de la República y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 10 de diciembre de 1996 y en cumplimiento con el artículo 2do. 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por el que cualquier autoridad, a petición del Presidente del Consejo Electoral del Instituto Federal Electoral deberá emitir los informes necesarios para el cumplimiento de sus funciones y resoluciones, procedo a darle respuesta a su oficio número PCJ/340/00 informándole lo concerniente a las averiguaciones previas. APR-195/00-III y 87/DGMPEB/2000.
1.- El 26 de abril del año 2000, el señor Michael Mc-Carthy, apoderado legal del First National Bank McAllen/Edinburg, Texas presentó querella en contra del señor Juan Pablo Fox Quesada por la probable comisión de delito de fraude en contra de la institución bancaria que es representada. Dicha querella fue recibida por el agente del ministerio público de la federación titular de la agencia federal de procedimientos penales número tres, con sede en la Ciudad de Reynosa, Tamaulipas.
2.- En la querella señalada se manifestó el hecho de que el señor Juan Pablo Fox Quesada, solicitó a la institución bancaria un crédito por 100 mil dólares americanos a nombre de la Sociedad de Producción Rural de Responsabilidad Limitada denominada “Vegetales Frescos” ostentándose para ello como Director General de la misma.
3.- Asimismo, el apoderado del First National Bank, señaló que cumplido el plazo pactado para el pago el señor Fox Quesada incumplió con la obligación crediticia, por lo que negoció un nuevo plazo para su liquidación mismo que le fue concedido y tampoco cumplió.
Manifestó que los representantes del banco realizaron diversas cuestiones extrajudiciales para el pago del adeudo sin éxito, por lo que resolvieron proceder judicialmente querellándose en los términos que ya han señalado. El agente del Ministerio Público de la Federación determinó iniciar la averiguación previa bajo el número APR-195/00-III correspondiente a la Ciudad de Reynosa, Tamaulipas, misma que le fue ratificada el día 26 de abril del año 2000.
4.- El Delegado Estatal de la Procuraduría General de la República en Tamaulipas, oportunamente se declaró incompetente para conocer el asunto y lo turnó a la Dirección General del Ministerio Público Especializado “B”, en donde quedó registrada bajo el número 87/DGMPEB/2000, con lo que se aprecian que no se trata de dos indagatorias distintas, sino de una misma cuyo número cambió por la razón antes señalada.
5.- El ejercicio de la facultad de ley, el Ministerio Público de la Federación procedió a investigar los movimientos fiscales y bancarios de la empresa Vegetales Frescos, así como el señor Juan Pablo Fox Quesada, para lo cual se giraron los oficios correspondiente a la Procuraduría Fiscal de la Federación el día 9 de junio del presente año, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores el día 12, al servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 22 del mismo mes y año.
6.- La Procuraduría Fiscal de la Federación respondió el 16 de junio en el sentido de que “no lleva a cabo investigación alguna en contra de los señores Juan Pablo y Cristóbal de apellidos Fox Quesada”.
7.- La respuesta recibida el 22 de junio de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, fue en el sentido de proporcionar al órgano investigador un listado de compras de dólares por parte de los señores Juan Pablo y Cristóbal Fox Quesada y de la empresa “vegetales frescos” a Consultoría Internacional Casa de Cambio S.A. de C.V.”, en el que se advierten transferencias de diversas cantidades hacia el extranjero; el listado de referencia comprende adquisiciones de moneda extranjera de 1997 a junio del año en curso. En el oficio que señala y conforme se recabe mayor información se haría llegar a esa Procuraduría. Hasta el momento el Ministerio Público de la Federación no ha recibido más información que la señalada por dicha Comisión Nacional.
8.- Por otro lado, se está en espera de la respuesta sobre el cumplimiento de obligaciones fiscales de la empresa “Vegetales Frescos” por parte del Servicio de Administración Tributaria.
9.- Siguiendo con los trámites ministeriales a los que la ley obliga, el nueve de junio del año 2000, se tomó declaración al señor Juan Pablo Fox Quesada, quien manifestó sucintamente que ya había cubierto el adeudo y sus intereses, por lo que la Institución de Crédito había otorgado su perdón.
10.- El 29 de junio del año 2000, se recibió vía fax, en esta Institución, el perdón del First National Bank, por haber sido cubierto el crédito principal y sus intereses, manifestando el apoderado legal que: “Ocurro por medio del presente escrito a otorgar a favor del señor Juan Pablo Fox Quesada, el más amplio perdón en cuanto a derecho proceda, no reservándonos desde estos momentos ninguna acción de tipo legal en su contra”, quedando sólo pendiente la ratificación del mismo.
11.- El Ministerio Público de la Federación se encuentra en espera de recabar la información solicitada a las autoridades mencionadas, así como de recibir, en su caso, la ratificación por parte del querellante debidamente legitimado del perdón otorgado al señor Juan Pablo Fox Quesada, para que adminiculandos todos y cada uno de los elementos probatorios que existen dentro de la averiguación previa pueda determinarse jurídicamente el envío a la reserva de la indagatoria 87/DGMPEB/2000.
Como consta en el resultando XV de este dictamen, el 1 de noviembre de 2000, el Consejero Presidente del Consejero General de este Instituto solicitó a la Procuraduría General de la República copia certificada de las averiguaciones previas número APR-195/00-III y 87/DGMPEB/2000. A continuación se cita la contestación dada a este Instituto por la Procuraduría General de la República.
En respuesta a su atento oficio número PCJ/501/00, de fecha 1ero. De noviembre del año en curso, mediante el cual solicita al suscrito copia certificada de las averiguaciones previas APR-195/00-III y 87/DGMPEB/00, me permito informarle lo siguiente:
La averiguación previa APR/195/00-III se inició originalmente en la Delegación de la Procuraduría General de la República en el estado de Tamaulipas, toda vez que se ejercitó facultad de atracción sobre la misma, ésta dio origen a la indagatoria número 87/DGMPEB/00, que fue integrada en la Dirección General del Ministerio Público Especializado “B”, dependiente de esta Subprocuraduría de Procedimientos Penales “B”, es decir, se trata de la misma indagatoria.
La averiguación previa surgió a partir de la denuncia que hiciera el señor Michael McCarthy, representante legal del First National Bank, McAllen/Edinburg, Texas, debido a la falta de pago de los créditos que el señor Juan Pablo Fox Quesada, a nombre de la empresa denominada “Vegetales Frescos”, sociedad de producción rural de responsabilidad limitada, contratara con dicha institución bancaria y no cubriera en tiempo. El delito del cual se acusó al inculpado fue el de fraude, que se persigue a petición de la parte ofendida.
Una vez que compareció ante el Agente del Ministerio Público el señor Fox Quesada manifestó su compromiso de pagar el empréstito y sus accesorios, compromiso que efectivamente cumplió, por lo que la institución bancaria le otorgó el perdón más amplio que en derecho procede no habiendo así delito que perseguir.
Es importante señalar que en curso de la investigación, no se apreciaron elementos constitutivos de ningún otro ilícito, incluyendo los de naturaleza electoral, de darse este último caso se habría enviado el desglose correspondiente a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
Debido a estas razones jurídicas, se presentó y autorizó, en definitiva, la consulta de no ejercicio de la acción penal el pasado 4 de agosto del 2000, por lo que el expediente, de conformidad con la normatividad interna, fue enviado al archivo general de esta Procuraduría.
Por esta circunstancia, y en consideración a lo establecido en el artículo 16, párrafo 2º, del Código Federal de Procedimientos Penales, en el sentido de que “A las actuaciones de averiguación previa podrán tener acceso el inculpado, su defensor o víctima u ofendido y/o su representante legal si lo hubiera. Al servidor público que indebidamente quebrante la reserva de las actuaciones o proporcione copia de ellas o de los documentos que obren en la averiguación se le sujetará a procedimiento de responsabilidad administrativa o penal según corresponda”, nos vemos impedidos a obsequiar su atenta petición de remitir copias certificadas del expediente.
No obstante, si esa Presidencia a su digno cargo, requiere consultar el expediente, con gusto abre de girar instrucciones para que sea requerido al archivo general y pueda ser examinado por la persona a quien usted tenga a bien designar.
Como lo establece el artículo 14 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación:
4. Para los efectos de esta ley serán documentales públicas:
(...)
c) Los documentos expedidos dentro del ámbito de sus facultades por las autoridades federales estatales y municipales; y
d) Los documentos expedidos por quienes estén investidos de fe pública de acuerdo con la ley, siempre y cuando en ellos se consignen hechos que les consten.
Es decir, los informes otorgados a este Instituto por parte de la Procuraduría General de la República, expedidos en el ejercicio de sus facultades, deben ser considerados como documentales públicas y por tanto, tienen fuerza probatoria plena.
Según la Procuraduría: “Es importante señalar que en el curso de la investigación, no se apreciaron elementos constitutivos de ningún otro ilícito, incluyendo los de naturaleza electoral, de darse este último caso se habría enviado el desglose correspondiente a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales”. Esto no debe ser considerado por esta autoridad como una simple opinión, sino que constituye un informe acerca del análisis que la representación social hizo sobre los elementos que integraron los expedientes de las averiguaciones previas número APR-195/00-III y 87/DGMPEB/2000.
Fuera del informe rendido por la Procuraduría al que se refiere el párrafo que antecede, esta autoridad no pudo allegarse de otros indicios o elementos probatorios derivados del curso de averiguación previa alguna en función de la negativa manifestada por la Procuraduría General de la República a enviar copia certificada de los expedientes que se encuentran en sus archivos.
En las multicitadas notas periodísticas, así como en el escrito de queja, se hace constante referencia a la empresa Vegetales Frescos. Con el objeto de obtener directamente de la empresa o sus representantes un informe acerca de los hechos, esta Comisión se avocó a la tarea de ubicar el domicilio de dicha entidad mercantil. Toda vez que según la nota periodística del periódico La Jornada, del viernes 9 de junio de 2000, en la página 3 aseguraba que el domicilio de la empresa Vegetales Frescos se encontraba en el kilómetro 13 de la Carretera León-Cuerámaro, esta comisión decidió solicitar al Secretario Ejecutivo de este Instituto que a su vez requiriera al Vocal Ejecutivo del Estado de Guanajuato a efecto de que hiciera una investigación en los distintos Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio del Estado con el fin de averiguar si la empresa existía y tenía ese domicilio, para después poder solicitarle un informe acerca de los hechos denunciados.
Con el fin de obtener información acerca de las operaciones que esta ha realizado, se solicitó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del Consejero Presidente del Consejo General de este Instituto, que realizara a la empresa Vegetales Frescos una auditoría, y se enviaran a esta autoridad electoral sus resultados. La Secretaría de Hacienda contestó lo siguiente:
“Sobre el particular, y por Acuerdo Superior me permito ratificar a usted el contenido de la conversación sostenida el día de hoy durante la cual se puso de manifiesto la limitación de orden público que impone a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación en el sentido de que existe prohibición expresa de rendir o proporcionar información obtenida con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación, hecha excepción de las autoridades judiciales en procesos del orden penal o a los tribunales competentes que conozcan de pensiones alimenticias”.
Como ha quedado asentado en el resultando número XLI del presente dictamen, la Presidencia de la Comisión de Fiscalización solicitó al Consejero Presidente que girara oficio de insistencia al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, alegando que además de los artículos 2 y 131 del Código Electoral, resultaba aplicable el criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional número 26/99, promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal. Con fecha 3 de julio del presente, el Consejero Presidente giró el oficio propuesto por el Presidente de la Comisión de Fiscalización.
Mediante oficio número 101-1166, suscrito por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, se dio respuesta al requerimiento del Instituto Federal Electoral referido en el párrafo anterior. En dicho oficio, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reitera su imposibilidad legal para atender el requerimiento de auditores a la empresa “Vegetales Frescos” alegando lo que a continuación se transcribe:
...
Sobre el particular, me permito comentarle que conforme al artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, el personal oficial de esta Secretaría que interviene en los diversos trámites relativos a la aplicación de las disposiciones tributarias, está obligado a guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación previstas en el citado ordenamiento legal.
El mencionado precepto jurídico prevé como casos de excepción respecto a la obligación de guardar el llamado secreto fiscal, los siguientes:
Los que señalen las leyes fiscales y aquellos en que deban suministrarse datos a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales, a las autoridades judiciales en procesos del orden penal o a los Tribunales competentes que conozcan de pensiones alimenticias.
En el supuesto previsto en el artículo 63 del citado código tributario, es decir, cuando los hechos que se conozcan por esta Secretaria con motivo del ejercicio de sus facultades de comprobación previstas en el ordenamiento aludido o en las leyes fiscales, o bien que consten en los expedientes o documentos que lleven o tengan en su poder las autoridades fiscales, así como aquellos proporcionados por otras autoridades fiscales, sirvan para motivar las resoluciones de esta Secretaría y de cualquier otra autoridad u organismo descentralizado competente en materia de contribuciones federales.
Respecto a la información relativa a los créditos fiscales exigibles de los contribuyentes, que las autoridades fiscales proporcionen a las sociedades de información crediticia que obtengan autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de conformidad con la Ley de Agrupaciones Financieras.
Cuando en virtud de un Acuerdo de intercambio recíproco de información, se deba suministrar información a las autoridades fiscales de países extranjeros, siempre que se pacte que la misma sólo será utilizada para efectos fiscales y que se guardará el secreto fiscal correspondiente por el país de que se trate.
En este contexto, si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esta dependencia debe proporcionar los informes y prestar el apoyo y colaboración necesarios para el cumplimiento de las funciones de este Instituto, también lo es que, dentro del marco del principio de legalidad que rige la actuación de las autoridades, el apoyo y colaboración de referencia debe realizar en apego a las disposiciones que regulan las atribuciones de esta Secretaría, entre las que se encuentra el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, lo que implica que en el presente caso deba guardar en todo momento el secreto fiscal.
Ahora bien, en cuanto a su solicitud de que, al atender sus oficios de mérito, esta Secretaría tome en cuenta el criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 26/99, promovida por la H. Cámara de Diputados, cabe señalar que tal criterio no exime a esta Secretaria de observar lo dispuesto por el artículo 69 del mencionado código tributario.
Lo anterior se asevera, en virtud de que el criterio aludido no se refiere a la obligación de guardar el secreto fiscal –contenida en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación- en casos como en que nos ocupa, sino que versa sobre la aplicación del secreto fiduciario y del secreto bancario -previsto en los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito- tratándose específicamente de las solicitudes de información presentadas por el mencionado órgano legislativo cuando éstas tengan como base el ejercicio de la facultad de revisión de la cuenta pública que le confiere el artículo 74 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De acuerdo con lo anterior, y toda vez que la solicitud de información formulada mediante los oficios que se atienden, no se ubican dentro de los supuestos de excepción previstos por el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, le reitero que, tal y como se señaló en el oficio No. 324-SAT-218, de fecha 20 de febrero de 2001, suscrito por el Administrador General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria, esta Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encuentra legalmente impedida para proporcionar la información de referencia.
Por último, no omito manifestarle que esta dependencia continuara brindando, dentro del marco legal que rige su actuación, el apoyo y colaboración que llegare a requerir ese Instituto en el desempeño de las funciones que tiene encomendadas.
Ahora bien, de las diligencias practicadas por el abogado José Carlos Guerra Aguilera, Vocal Ejecutivo de la Junta Local de Guanajuato, se obtuvo información de la empresa “Vegetales Frescos”, de la cual se desprenden los siguientes elementos:
. Vegetales Frescos es una Sociedad de Producción Rural de responsabilidad limitada.
. Dicha sociedad mercantil se constituyó el 8 de agosto de 1997.
. El capital social inicial fue de 1,000.000 M.N. (un millón de pesos moneda nacional) pagado íntegramente por los socios fundadores al momento de su constitución.
. Juan Pablo Fox Quesada cuenta con el 1% de las acciones totales, en tanto que el capital que aportó a la sociedad fue de 10,000 M.N. (diez mil pesos moneda nacional).
. Del acta constitutiva antes referida se desprende que Vicente Fox Quesada no es socio de Vegetales Frescos.
. Juan Pablo Fox Quesada, de acuerdo con las cláusulas transitorias cuarta, quinta y sexta del acta constitutiva, no integra el Consejo de Administración, no funge como Tesorero, no forma parte del Consejo de Vigilancia y no tiene poder legal alguno.
. El representante legal de “Vegetales Frescos” aclara la relación jurídica existente entre Vegetales Frescos y el First National Bank en los términos que a continuación se transcriben:
La vinculación jurídica de mi representada “Vegetales Frescos”, S.P.R. de R.L. y el First National Bank, primeramente es necesario aclarar que se trata del First National Bank Texas, U.S.A., que suponemos es el que se hace referencia en esta requisitoria y al respecto podemos afirmar que existió una relación de cuentahabiente, esto es habiendo aperturado una cuenta en la que se solicitó un crédito a través del Contrato no. 140623 por la cantidad de USD $100,000.00 pagaderos en 10 mensualidades de USD $10,000 cada una a partir del 5 de febrero de 1997, obligándose mediante un pagaré la empresa “Vegetales Frescos”, S.P.R. de R.L., y en lo personal el Sr. Juan Pablo Fox Quesada. Al cubrirse dos mensualidades correspondientes a los meses de febrero y marzo de 1998, el Banco renovó el crédito otorgado por otro tipo revolvente, firmándose el contrato no. 142539 por la cantidad de USD $100,000 pagaderos mediante 10 mensualidades de USD $10,000 cada una a partir del 26 de abril de 1998, firmándose un nuevo pagaré con vencimiento al 26 de enero de 1999.
La relación con esta Institución Bancaria terminó finalmente con la liquidación de la totalidad del adeudo existente del capital, intereses y otros gastos por la cantidad de USD $125,000 recibiendo el finiquito del Banco en fecha 9 de junio del año 2000, firmado por el Sr. Michael Vincent McCarthy como representante del First National Bank.
El representante legal de la empresa Vegetales Frescos negó que su representada hubiese participado en las transferencias de recursos del extranjero a favor del candidato por la coalición Alianza por el Cambio, Vicente Fox Quesada.
La coalición Alianza por México en su escrito de queja ofrece como prueba las certificaciones que surjan de “la investigación que se haga de las aportaciones de simpatizantes del Partido Acción Nacional y posteriormente la Alianza por el Cambio, específicamente las aportaciones hechas por la persona moral conocida como “Amigos de Fox” al respecto, esta autoridad considera lo siguiente:
1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1.1 del Reglamento que establece los lineamientos, formatos e instructivos aplicables a los partidos políticos nacionales que formen coaliciones, la Coalición Alianza por el Cambio estaba imposibilitada para recibir directamente aportaciones de simpatizantes en efectivo, toda vez que dicha norma establece que los recursos necesarios para sufragar las erogaciones de campaña deben ingresar primeramente a alguno de los partidos coaligados.
2. De la revisión a los informes de campaña presentados por la Coalición Alianza por el Cambio, así como de la diversa documentación que obra en poder de esta autoridad, se desprende que no se localizó aportación en efectivo de la asociación “Amigos de Fox”.
3. El artículo 2.1 del citado reglamento, establece que “las aportaciones en especie que se destinen a las campañas políticas de los candidatos de una coalición podrán ser recibidas por los partidos políticos que la integran, o bien por los candidatos de la coalición”.
4. De la revisión efectuada a los informes de campaña y anuales presentados por la Coalición Alianza por el Cambio y el Partido Acción Nacional respectivamente, se localizaron aportaciones en especie de la asociación “Amigos de Fox” al candidato presidencial de la coalición Alianza por el Cambio, consistentes en 19 líneas telefónicas y 11 teléfonos celulares, por un importe de $85,353.00 pesos. Asimismo, se encontró otra aportación de la citada asociación al Partido Acción Nacional, por concepto de mobiliario y equipo, por un monto de $433.721.35 pesos.
5. Esas aportaciones no constituyen violación a ninguna disposición del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, toda vez que la ley no prohíbe que una asociación civil mexicana realice aportaciones a los partidos políticos o a candidatos, siempre y cuando no se superen los límites establecidos en la ley, lo que en la especie no ocurrió.
Por otro lado, con el objeto de obtener información sobre las transferencias de recursos realizadas a través de las diversas instituciones bancarias señaladas en el escrito de queja, la Presidencia de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas solicitó al Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, que girara oficio a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con el fin de que por conducto de ésta se solicitara al First National Bank y a Bancrecer la información requerida. En su oficio de respuesta, al Comisión Nacional Bancaria y de Valores alegó que en virtud del secreto bancario previsto en el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, se encontraba impedida para atender el requerimiento del Instituto Federal Electoral.
Como ha quedado asentado en el resultando número XLIV del presente dictamen, la Presidencia de la Comisión de Fiscalización solicitó al Consejero Presidente que girara oficio de insistencia al titular de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, alegando que además de los artículos 2 y 131 del Código Electoral, resultaba aplicable el criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional número 26/99, promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal. Con fecha 3 de julio del presente, el Consejero Presidente giró el oficio propuesto por el Presidente de la Comisión de Fiscalización. Con fecha 9 de julio, el licenciado José Antonio Bañuelos Téllez, Director General Contencioso y Encargado de la Dirección General de Delitos y Sanciones de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dio respuesta al requerimiento del Instituto Federal Electoral, alegando lo que a continuación se transcribe:
Me refiero a su oficio PCG/110/01 de fecha 3 de julio del presente año, por el que en alcance a su PCG/002/01 y a la respuesta otorgada por este Organismo mediante oficio 601-VI-OSL-6214/01 con fundamento en los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver a controversia constitucional 26/99, instruir a Bancrecer que para que hagan llegar a la Presidencia del Consejo General de ese Instituto Federal Electoral diversa información bancaria.
Sobre el particular, nos permitimos ratificar a usted los razonamientos expresados en nuestros anteriores oficios, donde señalamos la imposibilidad legal de este Organismo para dar trámite a sus peticiones.
En relación a las consideraciones que expone respecto al criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal, respetuosamente consideramos oportuno señalar lo siguiente:
1.- Los alcances y efectos de las sentencias en materia de controversias constitucionales, se encuentran regulados por los artículos 41 y 41 de la Ley Reglamentaria de la Fracción I y II del articulo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo aplicable en el caso y atento al contenido a lo que versó la demanda de controversia constitucional presentada, lo dispuesto en el ultimo párrafo del articulo 42 de la mencionada Ley, en el sentido que la resolución dictada tendrá efectos por analogía que nos señala ese Instituto, fundándolo en sus facultades constitucionales.
2.- De la estructura y contenido de la sentencia de mérito se puede apreciar, que si bien nuestro máximo Tribunal señaló que los denominados secretos bancarios y fiduciario no son absolutos, en forma enunciativa precisó las autoridades que por estar facultadas por sus leyes secundarias, pueden tener acceso con las modalidades y restricciones previstas en las mismas leyes a esta información bancaria y fiduciaria; no encontrándose ese Instituto Federal Electoral, dentro de las autoridades excepcionadas.
3.- Atento a lo dispuesto en el articulo 41, fracción II, último párrafo de nuestra Constitución Política que invoca en sus oficios, si bien es cierto que dicho precepto faculta a ese Instituto Federal Electoral entre otras cosas para vigilar el origen y uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos políticos, así como de imponer las sanciones que procedan por el incumplimiento de las disposiciones de la materia, también lo es, que el mismo párrafo que nos cita, precisa que la “Ley” fijará los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten, no encontrando en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales disposición expresa que faculte a ese Instituto a tener acceso a información protegida por el secreto bancario y fiduciario, como se consigna expresamente en la leyes secundarias en el caso de las autoridades a que se refirió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sentencia.
A mayor abundamiento, y como se señaló en nuestros anteriores oficios, en nuestra opinión, los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en que ese Instituto fundamenta sus peticiones, si bien consigna la obligación, de las autoridades de brindarles al apoyo y colaboración y proporcionarles los informes y certificaciones que requieran para el cumplimiento de sus funciones, ello se encuentra referenciado a información y documentación que obre en posesión o archivos de la autoridad de que se trate, no siendo aplicable al caso, por tratarse sus peticiones, de información o documentación que obra en poder de las Instituciones de Crédito, y que inclusive este Organismo solo puede requerir para el ejercicio de facultades de supervisión.
Por ultimo, consideramos importante manifestarle, que con independencia de las responsabilidades civiles, penales y administrativas en que incurren los bancos y sus funcionarios y empleados por violación a los secretos bancario y fiduciario previstos en los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, la fracción IV del artículo 112 bis de la citada, Ley tipificada como conducta delictiva al que “obtenga o use indebidamente la información sobre clientes u operaciones del sistema bancario, y sin contar la autorización correspondiente”, mismas disposiciones que obligan a este Organismo y a sus servidores públicos, a actuar escrupulosamente respecto a las solicitudes de información que reciba sobre y operaciones del sistema bancario.
En virtud de las respuestas de las Secretaria de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, esta Comisión no pudo allegarse de elementos probatorios relacionados con las operaciones de la presuntamente relacionados con las conductas antijurídicas denunciadas por el quejoso, en virtud de que autoridades requeridas se encuentran constreñidas por la ley a guardar reserva sobre la información solicitada.
El Tribunal Electoral ha sostenido que la Comisión de Fiscalización debe agotar topas las líneas de investigación derivadas de los indicios señalados por el quejoso en su escrito inicial, así como de las pruebas aportadas por éste. Sin embargo, no ha hecho referencia alguna al alcance de las facultades coercitivas asignadas a esta autoridad para hacer efectivas las solicitudes de información que realice en el marco del desahogo de un procedimiento de queja, ni tampoco al conjunto de restricciones legales previstas para el acceso a cierta información.
En este sentido, lo que el Tribunal Electoral sostuvo en la sentencia recaída al recurso de apelación SUP-RAP-046/2000. consistió en conminar a la Comisión de Fiscalización a que realice investigaciones exhaustivas. En la pagina 25 de la sentencia en comento el Tribunal determinó lo siguiente:
En consecuencia, la investigación por parte de la autoridad competente no debe constreñir a valorar las pruebas exhibidas, o a recabar las que posean sus dependencias, puesto que, cabe decirlo, su naturaleza pone de manifiesto que, en realidad, el procedimiento investigatorio no es un juicio en la que la autoridad fiscalizadora solo asume el papel de un juez entre dos contendiente, sino que, su quehacer, dada la naturaleza propia de la queja, implica realizar una verdadera investigación con base en las facultades que la ley le otorga, para apoyarse, incluso, en las autoridades federales, estatales y municipales, a fin de verificar la cereza de las afirmaciones contenidas en la queja.
La efectividad de los requerimientos parece no ser relevante. El principio de exhaustividad se satisface si y sólo si esta realiza todas las diligencias posibles para determinar la veracidad de los hechos afirmados en el escrito de queja.
La sentencia del Tribunal no implica que la autoridad electoral y, en particular, la Comisión de Fiscalización, tenga las facultades plenas de investigación o que no existan restricciones a éstas. Lo que parece sugerir es que con base en los principios de certeza y legalidad, la autoridad debe hacer todo lo posible por allegarse de elementos probatorios suficientes que permitan hacer vigentes las normas que rigen la función electoral, que son, además, normas de orden público.
En consecuencia, el mandato del Tribunal, derivado de la interpretación que ha sostenido en la sentencia en comento, consiste es que la Comisión de Fiscalización debe solicitar la información que se relacione con los hechos materia de la queja a partir de los indicios proveídos por el quejoso, independientemente de que los destinatarios aleguen alguna circunstancia o limitación legal que les impida atender tal requerimiento, o bien, en el caso de particulares, que simplemente no respondan.
En el caso que nos ocupa, es claro que con los elementos probatorios a los que se allegó la autoridad electoral como producto de las distintas indagatorias realizadas, esta autoridad se encuentra en condiciones de pronunciarse sobre la suficiencia jurídica de los indicios que obran en autos. Esta autoridad ha satisfecho plenamente el principio de exhaustividad, en la medida en la que ha realizado todas las diligencias que resultaron lógica y razonablemente necesarias para valorar la veracidad de los hechos denunciados por el quejoso y, al mismo tiempo, se ha allegado de elementos suficientes para pronunciarse por la procedencia del emplazamiento al partido, o bien, por el desechamiento de la queja , de conformidad con lo dispuesto por el articulo 7.1 del reglamento que establece los Lineamientos Procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la Aplicación delos Recursos Derivados del Funcionamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas.
C) Conclusiones
Del análisis realizado en el apartado de HECHOS que antecede y que versa sobre la totalidad de los elementos probatorios y de convicción que figuran en el expediente identificado con el número Q-CFRPAP-17/00 AM Vs. AC que por esta vía se resuelve, esta autoridad considera que la presente queja debe desecharse, en tanto que no existen elementos probatorios suficientes para presumir que la coalición Alianza por el Cambio hubiese violado lo dispuesto por el párrafo 2 del artículo 269 en relación con los incisos c), d), f) o g) del párrafo 2 del artículo 49 Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues con los elementos integrantes del expediente en que se actúa, en modo alguno se pudo acreditar la verificación de transferencias de recursos del extranjero o de empresas mexicanas de carácter mercantil a favor de la coalición Alianza por el Cambio.
Como obra en el presente dictamen, la relación jurídica existente entre la empresa “Vegetales Frescos” y la institución bancaria “First National Bank”, tiene naturaleza estrictamente privada, sin que se pueda concluir que dicha empresa fue utilizada para realizar transferencias de recursos del extranjero a la campaña de Vicente Fox Quesada.
Además, del escrito de queja presentado por la coalición Alianza por México se desprende que las supuestas transferencias de recursos provenientes del extranjero realizadas a través del First National Bank y de la empresa Vegetales Frescos aun suponiendo que éstas se hubiesen verificado en los hechos, a decir del propio quejoso y como se desprende de las notas periodísticas en las que sustentó su dicho, dichas transferencias tuvieron lugar durante el año de 1998. En ese sentido, esta autoridad no tiene indicios sobre el nexo entre transferencias realizadas durante 1998 y las campañas electorales federales desarrolladas en 2000, máxime que no existe indicio alguno que permita suponer que los recursos supuestamente transferidos del extranjero ingresaron al patrimonio de los partidos denunciados, fueron utilizados con fines electorales, o bien, un partido, coalición o candidato derivó un beneficio de los recursos cuya procedencia está prohibida por la ley electoral.
Ahora bien, como se desprende del presente dictamen, el C. Juan Pablo Fox Quesada, hermano del candidato a la presidencia de la República por la coalición Alianza por el Cambio, tiene una participación del 1% del capital social de la empresa “Vegetales Frescos”. Asimismo, se desprende que la relación jurídica existente entre la institución bancaria extranjera, la empresa antes citada y Juan Pablo Fox responde a la contratación de un crédito en la que se obligó, por una parte, la empresa y, por otra, el propio Juan Pablo Fox. Tal circunstancia en modo alguno constituye una infracción a la ley electoral ni supone, en sí misma, que en virtud de la supuesta participación del hermano del candidato presidencial denunciado, tales recursos se hubiesen dispuesto para su campaña. A juicio de esta Comisión, para arribar a una conclusión de esta naturaleza, es imprescindible contar con mayores elementos probatorios o, por lo menos, con indicios que permitan razonablemente suponer que tales recursos tuvieron como destino final una campaña o un partido. Una mera relación filial no es indicio suficiente de que se hubiese violado la ley electoral.
Por otra parte, es menester reiterar que, a dicho del quejoso, los recursos del extranjero fueron transferidos a la asociación “Amigos de Fox”. El quejoso aporta como prueba las certificaciones que esta autoridad obtenga de la revisión a las aportaciones de la asociación antes referida. Esta Comisión, una vez procedido a la verificación de las aportaciones de “Amigos de Fox” a la campaña electoral y al Partido Acción Nacional, concluye que sí realizó aportaciones pero que éstas no son contrarias a la ley, ni superan los límites en ella previstos. Asimismo, esta autoridad no tiene elementos de convicción suficientes para presumir que a través de “Amigos de Fox” se hubiesen transferido recursos del extranjero, pues el quejoso no aportó indicios o datos que permitieran a esta autoridad desplegar de forma medianamente razonable sus facultades indagatorias. Al no tener información sobre fechas de transferencias a “Amigos de Fox” y de ésta a la campaña presidencial de Vicente Fox, ni datos sobre las instituciones bancarias involucradas en dichas transferencias, ni ningún elemento con algún valor indiciario, la autoridad no puede conducir una indagatoria con un rumbo claro, encaminada a determinar la veracidad de los hechos denunciados.
El artículo 7.1 del Reglamento que establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas, establece con toda claridad la condición necesaria para que la Comisión de Fiscalización emplace a un partido político y le corra traslado de los elementos que obran en el expediente. De la disposición en comento se desprende que esta autoridad debe desarrollar una investigación preliminar encaminada a determinar si existen indicios suficientes respecto de la probable comisión de conductas antijurídicas sancionadas por la ley electoral. Sólo en el supuesto de que existan estos indicios, resulta procedente el emplazamiento y, consecuentemente, el inicio del procedimiento disciplinario genérico previsto en el artículo 270 del Código Electoral.
A juicio de esta Comisión, no existen indicios suficientes de que se hubiese violado alguna disposición del Código Electoral relativa al régimen de financiamiento de los partidos y coaliciones. Lo anterior, en virtud de que esta autoridad ha generado suficiente convicción sobre la viabilidad jurídica de los indicios relevantes aportados por el quejoso en su escrito inicial, concluyendo que las conductas denunciadas no constituyen, en sí mismas conductas antijurídicas que deban ser sancionadas. En efecto, como ya ha quedado demostrado, la relación jurídica entre la institución bancaria extranjera, la empresa “Vegetales Frescos” y el C. Juan Pablo Fox Quesada es de naturaleza estrictamente privada, consecuencia del ejercicio de las libertades de las que gozan los individuos y las empresas, sin que de ella se pueda concluir que la Coalición Alianza por el Cambio, los partidos que la integraron y sus candidatos hubiesen incurrido en una violación a la ley electoral. En el expediente que por esta vía se resuelve, no existen indicios que permitan suponer que se hubiese actualizado una conducta antijurídica. Por el contrario, no existe evidencia alguna, ni siquiera con valor indiciario, de un nexo entre las operaciones de la empresa “Vegetales Frescos” y las campañas en las que participó la Coalición Alianza por el Cambio. Así, de los indicios aportados por el quejoso en su escrito inicial, así como de las constancias que obran en autos producto de las diversas diligencias practicadas por esta autoridad, no es posible concluir que la Coalición Alianza por el Cambio hubiese actualizado la conducta antijurídica prevista en el artículo 269, párrafo 2, inciso c) en relación con el artículo 49, párrafo 2, inciso g) del Código Electoral, toda vez que no existe elemento probatorio alguno que permita afirmar que dicha coalición recibió recursos provenientes de empresas mexicanas de carácter mercantil, en tanto que no se acreditó la participación de la empresa “Vegetales Frescos” ni de alguna otra que hubiese aportado recursos en beneficio del candidato a la Presidencia de la República registrado por la coalición denunciada.
Del mismo modo, esta autoridad está imposibilitada para concluir que la Coalición Alianza por el Cambio hubiere recibido recursos provenientes del extranjero a través de la empresa “Vegetales Frescos”.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta autoridad considera que no existe razón suficiente para motivar la dilación en la resolución del presente procedimiento y, al no existir indicios suficientes para proceder de conformidad con lo dispuesto por el artículo 270 del Código Electoral, concluye que la queja identificada como Q-CFRPAP 17/00 AM vs AC. Promovida por la Coalición Alianza por México, amerita ser desechada.
3.- En relación con la solicitud del Consejero Electoral Jaime Cárdenas Gracia, relativa a la estrategia jurídica que el Instituto Federal Electoral habrá de instrumentar en contra de la respuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, esta Comisión de Fiscalización considera que no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral.
4.- Por lo que se refiere a la posibilidad de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 264, párrafo 3 del Código Electoral, toda vez que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores se encuentran obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información, la Comisión de Fiscalización considera que dichas limitaciones son jurídicamente atendibles y concluye que no se actualiza el supuesto previsto en el artículo 264, párrafo 3 del Código Electoral, por lo que no ha lugar a proceder conforme a dicho numeral.
LIV. En tal virtud, y visto el dictamen relativo al expediente QCFRPAP 17/00 AM vs AC se procede a determinar lo conducente al tenor de los siguientes
1. En términos de lo establecido por los artículos 49-B, párrafo 4 y 80, párrafos 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como en los artículos 9 y 10 del Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas hubiere formulado respecto de los procedimientos administrativos que se instrumente en contra de los partidos y agrupaciones políticas, cuando se presenten quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados de su financiamiento, para que en ejercicio de sus facultades determine lo conducente y, en su caso, imponga las sanciones que procedan.
2. En relación con la solicitud del Consejero Electoral Jaime Cárdenas Gracia, relativa a la estrategia jurídica que el Instituto Federal Electoral habrá de instrumentar en contra de la respuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, este Consejo General considera que no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral.
3. Por lo que se refiere a la posibilidad de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 264, párrafo 3 del Código Electoral, toda vez que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores se encuentran obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información, el Consejo General del Instituto Federal Electoral considera que dichas limitaciones son jurídicamente atendibles y concluye que no se actualiza el supuesto previsto en el artículo 264, párrafo 3 del Código Electoral por lo que no ha lugar a proceder conforme a dicho numeral.
4. En consideración que se ha realizado el análisis respectivo de la queja identificada como QCFRPAP 17/00 AM vs AC, en la forma y términos que se consignan en el dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas el 25 de julio de 2001, el cual se tiene por reproducido a la letra, este Consejo General advierte que no existen elementos probatorios suficientes que acrediten la probable violación a la normatividad electoral a través de los hechos denunciados que la parte actora atribuye a la coalición Alianza por el Cambio, por lo que la queja debe desecharse.
Por lo anteriormente expuesto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 2, 23, 39, 80, 82, 93, 131, 270 y 271 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 49, párrafo 6, y 49-B, párrafo 2, inciso c) e i), y párrafo 4 y 82, párrafo 1, inciso w) de dicho ordenamiento, así como en los artículos 9 y 10 del Reglamento que Establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas Sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas, este Consejo General.
RESUELVE:
PRIMERO: Se desecha la queja interpuesta por la Coalición Alianza por México en contra de la Coalición Alianza por el Cambio, en los términos del considerando segundo del presente dictamen”.
IV. Inconforme con la anterior resolución, el Partido de la Revolución Democrática, por conducto de Pablo Gómez Álvarez, en su carácter de representante de dicho instituto político ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, el dieciséis de agosto del presente año, por escrito presentado ante la Secretaría Ejecutiva del Instituto referido, interpuso recurso de apelación, haciendo valer los siguientes argumentos:
A G R A V I O S
1. ORIGEN DEL AGRAVIO.- Lo constituyen todos y cada uno de los Considerandos y los dos puntos resolutivos de la resolución que se impugna por esta vía. Particularmente, el considerando número 4 (cuatro arábigo), en el cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral presuntamente realiza el análisis respectivo de la queja identificada con el número de expediente Q-CFRRAP 17/00 AM Vs AC, no haciendo más que acoger en sus términos del dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización en su sesión llevada a efecto con fecha veinticinco de julio del presente mes y año. El considerando número 4 cuatro de la resolución impugnada señala a la letra lo siguiente:
“4. En consideración que se ha realizado el análisis respectivo de la queja identificada como Q-CFRPAP 17/00 AM Vs AC, en la forma y términos que se consignan en el dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y las Agrupaciones Políticas el 25 de julio de 2001, el cual se tiene por reproducido a la letra, este Consejo General advierte que no existen elementos probatorios suficientes que acrediten la probable violación a la normatividad electoral a través de los hechos denunciados que la parte actora atribuye a la Coalición Alianza por el Cambio, por lo que la queja debe desecharse”.
CONCEPTO DE AGRAVIO. Como puede apreciarse de la simple lectura del considerando que ha sido transcrito, el Consejo General del Instituto Federal Electoral estima que no tiene elementos probatorios suficientes para acreditar la probable responsabilidad de la coalición denunciada, motivo por el cual procede al desechamiento de la queja.
Sin embargo, omite tomar en consideración que la Comisión de Fiscalización había decidido cerrar la instrucción del procedimiento administrativo correspondiente a la queja Q-CFRPAP 17/00 AM Vs AC y había emitido el dictamen atinente, omitiendo realizar diversas diligencias y actuaciones que le pudieron arrojar certeza de los hechos denunciados o mayores indicios respecto de los mismos.
Inclusive, como se ha apuntado en el capítulo de hechos de la presente demanda, al mismo Consejo General se le solicitó formalmente en la sesión extraordinaria de nueve de agosto del presente año (previo a que fuera aprobada la resolución que ahora se impugna), que tomara dos acuerdos encaminados a lograr que diversas autoridades entregaran al Instituto Federal Electoral información que le habían negado, necesaria para la debida substanciación del expediente en mérito.
Como punto número 13 (trece) del Orden del Día, fue discutida la propuesta solicitada por el suscrito en mi carácter de representante del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General, consistente en el “Proyecto de acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral mediante el cual se instruye al Secretario Ejecutivo para que integre el expediente a que se refiere el artículo 264 numeral 3 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con el fin de que sea remitido al titular del Poder Ejecutivo Federal, por infracción al artículo 131 del mismo código cometida por el Secretario de Hacienda y Crédito Público”.
En la misma sesión, como punto número 12 (doce) del Orden del Día se discutió el asunto consistente en el “Proyecto de Acuerdo del Consejo General que aprueba la estrategia legal que habrá de seguirse ante la respuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en el oficio 101-1166”; en el cual se solicitaba al Consejo General definiera una estrategia legal encaminada a la obtención de información que fue negada al Instituto por parte de diversas autoridades, la cual resultaba necesaria para el desahogo del procedimiento administrativo cuya resolución impugnamos.
No obstante que ambas propuestas se elevaron al conocimiento del Consejo General para que este tomara medidas tendentes a procurar la información necesarias para la debida integración del expediente y para el esclarecimiento de los hechos denunciados, ambas propuestas fueron rechazadas por mayoría de siete votos de los integrantes del órgano superior de dirección del Instituto.
El Consejo General pudo tomar medidas para proveer a la Comisión de Fiscalización mayores elementos para la integración del expediente o pudo ordenar a dicha comisión realizar nuevas diligencias o culminar indagaciones inconclusas, para generar convicción respecto de los hechos denunciados, sin embargo, se negó a hacerlo. Dicha facultad del Consejo General, ha sido reconocida por este Tribunal Electoral en diversos precedentes, como los sostenidos en las sentencias recaídas a los Recursos de Apelación con expedientes números SUP-RAP-035/2000 y SUP-RAP-046/2000.
En el último de los expedientes citados, esta Sala Superior sostiene que la potestad probatoria del Instituto Federal Electoral puede ejercerse en cualquier etapa del procedimiento que se instaura con motivo de esta clase de denuncias, con el objeto de que la referida autoridad conozca de manera plena los hechos sometidos a su potestad. En ese sentido, este alto tribunal sostiene que la mencionada potestad puede ejercitarse válidamente.
“...Cuando el Consejo General del Instituto Federal Electoral conoce de los proyectos de dictamen y resolución elaborados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y las Agrupaciones Políticas del propio Instituto, para su decisión, y advierte que no están debidamente esclarecidos los hechos materia de la queja y, por tanto, evidentemente acorde a sus atribuciones, debe ordenar a dicha comisión que investigue los puntos específicos que no están aclarados, como se colige de una interpretación sistemática y funcional de lo dispuesto por los artículos 40, 49-B párrafo 4 y 82 párrafo 1 inciso b) y w) del Código Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales”.
(Foja 28 del recurso de apelación SUP-RAP-046/2000).
Este criterio es citado por la Comisión de Fiscalización en el apartado denominado “Marco Normativo” e identificado con el inciso A) del considerando 2 del dictamen al que recayó la resolución que ahora se impugna, pero el Consejo General responsable omitió tomarlo en consideración al momento de tomar su determinación.
En el mismo sentido, continúa señalando la Sala Superior de este Tribunal Electoral en su sentencia del Recurso de Apelación SUP-RAP-046/2000.
“En esta tesitura, si en el procedimiento se encuentran o indicios que evidencien la posible existencia de una falta o infracción legal, la falta de ejercicio de las facultades de investigación por parte de la autoridad instructora para esclarecer plenamente la verdad de las cuestiones fácticas sometidas a su potestad, o su ejercicio incompleto, implica una infracción a las normas citadas, así como a los principios de certeza y legalidad que rigen en la materia, en términos de lo previsto en el artículo 41, fracción III, constitucional”.
(Foja 29 del recurso de apelación)
Es importante destacar, que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y las Agrupaciones Políticas del Instituto Federal Electoral reconoce el valor de indicios a los elementos de prueba que la entonces coalición Alianza por México acompaño a su denuncia, consistentes en distintas notas periodísticas, de las que se desprenden presuntas violaciones en que pudo haber incurrido la coalición Alianza por el Cambio (o alguno de los partidos que la integraron) en materia del origen o destino de su financiamiento, y que motivaron la integración del expediente Q-CFRPAP 17/00 AM Vs AC.
Esto se puede apreciar con claridad del contenido del oficio número PCFRPAP/65/00 de fecha veintidós de junio de 2000, suscrito por el Maestro Alonso Lujambio Irazabal, presidente de la comisión y en el cual informó al Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Secretario Técnico de la misma, que no se actualizaba alguna de las causales de desechamiento previstas en el artículo 6.2 del “Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas”. Razón por la cual, se le instruyó a dar inicio al procedimiento de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6.4 del mismo reglamento (número V cinco romano de los Resultandos del dictamen).
Esto quiere decir, a contrario sensu, que la Comisión de Fiscalización consideró que la denuncia presentada por la coalición Alianza por México cumplía con los requisitos previstos por el numeral 6.2 del mencionado reglamento, es decir:
a) Los hechos narrados no resultaban notoriamente frívolos o inverosímiles.
b) La queja cumplía con los requisitos establecidos en los artículos 3 y 4 del mismo reglamento;
c) La queja se hacía acompañar de elementos probatorios, aún con valor indiciario, que respaldaban los hechos que se denuncian; y
d) No existía algún otro motivo para considerar la queja notoriamente improcedente.
Lo anterior cuenta con singular importancia en el caso que nos ocupa, particularmente lo dispuesto por el inciso c) antes citado, pues al existir elementos probatorios de carácter indiciario que fueron acompañados a la denuncia (y a los cuales les fue reconocido tal carácter por la Comisión de Fiscalización), esta se encontraba obligada a realizar todas las diligencias y actuaciones necesarias para constatar todos y cada uno de los extremos de las conductas que se denunciaban y que pueden ser violatorias del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y poder llegar así al conocimiento pleno de los hechos sometidos a su potestad.
De las pruebas indiciarias que se acompañaron a la denuncia, y del contenido mismo de la queja, se desprendía en lo medular lo siguiente:
1) La existencia de una supuesta empresa, denominada “Vegetales Frescos”.
2) Que dicha empresa, presuntamente estaba vinculada con una persona de nombre Juan Pablo Fox Quesada.
3) Que dicha persona, presuntamente es hermano del actual titular del Poder Ejecutivo Federal, y al momento de la denuncia, candidato de la coalición Alianza por el Cambio.
4) Que la empresa “Vegetales Frescos” y el señalado Juan Pablo Fox Quesada, estaban sometidos supuestamente a una investigación por la Procuraduría General de la República con motivo de una denuncia interpuesta por una institución bancaria de Estados Unidos de América, el First National Bank.
5) La existencia de dos presuntas Averiguaciones Previas, con números 87/DGMOEB/2000 y APR/195/00-/III, en las cuales se investigaba al citado Juan Pablo Fox Quesada, por defraudación fiscal.
6) Que dicha empresa denominada “Vegetales Frescos” presuntamente habría sido constituida para aparentar un funcionamiento, justificar ingresos y egresos, y que habría permitido diversas triangulaciones mediante diversas instituciones bancarias nacionales y/o extranjeras para recaudar fondos y aportarlos a la campaña presidencial del candidato de la coalición denunciada. Que dichos ingresos podrían haber ingresado a la Coalición Alianza por el Cambio (o a alguno de los partidos que la integraban), ilegalmente, pues serían aportaciones de empresas de carácter mercantil o extranjeras, lo cual se encuentra prohibido por el código en la materia.
De lo antes reseñado y derivado de la indagatoria parcial que realizó la comisión de fiscalización, pudo probarse lo siguiente:
1) La existencia de la empresa denominada “Vegetales Frescos”.
2) Que dicha empresa está vinculada con una persona de nombre Juan Pablo Fox Quesada.
3) Que dicha persona existe y es hermano del actual titular del Poder Ejecutivo Federal y al momento de al denuncia, candidato de la coalición Alianza por el Cambio (lo cual se reconoce en el mismo dictamen).
4) Que la empresa “Vegetales Frescos” estuvo sometida a una investigación por la Procuraduría General de la República con motivo de una denuncia interpuesta por una institución bancaria de Estados Unidos de América, el First National Bank.
5) La existencia de las dos Averiguaciones Previas, con números 87/DGMOEB/2000 y APR/195/00-/III, en las cuales, efectivamente, se investigaba al citado Juan Pablo Fox Quesada, por defraudación fiscal.
Como puede apreciarse, los elementos probatorios que en un inicio eran indiciarios, logran convicción a la autoridad cuando fueron adminiculados con otras probanzas recabadas por la autoridad, derivadas de la investigación parcial que realizó respecto de los hechos que se describen en los numerales 1), 2), 3), 4) y 5).
Sin embargo, en lo que respecta al contenido del numeral 6), inexplicablemente, la comisión de fiscalización y en su momento el Consejo General señalado como responsable, DETUVIERON LA INVESTIGACIÓN al llegar a la etapa que les obligaba a indagar la parte más relevante de la denuncia, en la que se hacía notar que la empresa denominada “Vegetales Frescos” presuntamente habría sido el conducto para ingresar ilegalmente a la Coalición Alianza por el Cambio (o a alguno de los partidos que la integraban), recursos provenientes de empresas de carácter mercantil o extranjeras, lo cual podría representar violaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Pasando por alto lo anterior, el Consejo General señalado como responsable omitió mandatar a la Comisión de Fiscalización para que concluyera las indagaciones inconclusas y que realizara otras diversas para llegar al conocimiento pleno de los hechos sometidos a su conocimiento, lo cual constituye una clara violación a los principios de certeza y legalidad que deben regir su actuación, en términos de lo dispuesto por el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La comisión de fiscalización sostiene en su dictamen lo siguiente:
“Los hechos que dieron motivo a la presente queja descritos en las notas mencionadas (notas periodísticas), fueron consideradas indicios suficientes para no desechar de plano la queja objeto de este procedimiento. Sin embargo, no pueden considerarse como plenamente ciertos hasta no ser contrastados con algún otro elemento de prueba. Con este fin, la Comisión de Fiscalización llevó a cabo la investigación más exhaustiva posible dentro del límite de sus facultades”.
(hoja 37 de la resolución impugnada).
En la parte final del dictamen, previo al capítulo de “Conclusiones” (identificado con el inciso c del considerando 2), la comisión de fiscalización reitera su presunto apego al principio de exhaustividad (p. 54 de la resolución), en los términos siguientes:
“En el caso que nos ocupa, es claro que con los elementos probatorios a los que se allegó la autoridad electoral como producto de las distintas indagatorias realizadas, esta autoridad se encuentra en condiciones de pronunciarse sobre la suficiencia jurídica de los indicios que obran en autos. Esta autoridad ha satisfecha plenamente el principio de exhaustividad, en la medida que ha realizado todas las diligencias que resultaron lógica y razonablemente necesarias para valorar la veracidad de los hechos denunciados por el quejoso y, al mismo tiempo, se ha allegado de elementos suficientes para pronunciarse por la procedencia del emplazamiento al partido, o bien, por el desechamiento de la queja...”
Como puede apreciarse, la comisión de fiscalización y en su momento el Consejo General al aprobar el dictamen, en forma reiterada aluden al cumplimiento del principio de exhaustividad en el dictado de su resolución. Sin embargo, el cumplimiento de dicho principio, no puede ser solo declarativo, sino que, en los hechos, la autoridad electoral se encuentra obligada a estudiar completamente todos y cada uno de los puntos integrantes de las cuestiones o pretensiones sometidas a su conocimiento, tal y como este tribunal lo ha sostenido en criterios reiterados, y particularmente en el siguiente criterio jurisprudencia
EXHAUSTIVIDAD PRINCIPIO DE. LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBEN OBSERVARLO EN LAS RESOLUCIONES QUE EMITAN. Las autoridades electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales, cuyas resoluciones admitan ser revisadas por virtud de la interposición de un medio de impugnación ordinario o extraordinario, están obligadas a estudiar completamente todos y cada uno de los puntos integrantes de las cuestiones o pretensiones sometidas a su conocimiento y no únicamente algún aspecto concreto, por más que lo crean suficiente para sustentar una decisión desestimatoria, pues sólo ese proceder exhaustivo asegurará el estado de certeza jurídica que las resoluciones emitidas por aquellas deben generar, ya que si llegaran a revisar por causa de un medio de impugnación, la revisora estaría en condiciones de fallar de una vez la totalidad de la cuestión, con lo cual se evitan los reenvíos, que obstaculizan la firmeza de los actos objeto de reparo e impide que se produzca la privación injustificada de derechos que pudiera sufrir un ciudadano o una organización política, por una tardanza en su dilucidación, ante los plazos fatales previstos en la ley para las distintas etapas y la realización de los actos de que se compone el proceso electoral. De ahí que si no se procediera de manera exhaustiva podría haber retraso en la solución de las controversias, que no sólo acarrearía incertidumbre jurídica, sino que incluso podría conducir a la privación irreparable de derechos, con la consiguiente conculcación al principio de legalidad electoral a que se refieren los artículos 41, fracción III, y 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sala Superior. S3EL 005/97 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-JDC-010/97. Organización Política “Partido de la Sociedad Nacionalista”.
12 de marzo de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Mauro Miguel Reyes Zapata.
El siguiente criterio de esta Sala Superior, resulta particularmente ilustrativo para el caso que nos ocupa:
EXHAUSTIVIDAD, MODO DE CUMPLIR ESTE PRINCIPIO CUANDO SE CONSIDEREN INSATISFECHAS FORMALIDADES ESENCIALES. Las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales, cuyas resoluciones sobre acreditamiento o existencia de formalidades esenciales o presupuestos procesales de una solicitud concreta, admitan ser revisadas en un medio de impugnación ordinario o extraordinario, están obligadas a estudiar, primordialmente, si tienen o no facultades (jurisdicción y/o competencia) para conocer de un procedimiento o decidir la cuestión sometida a su consideración; y si estiman satisfecho ese presupuesto fundamental, proceder al examen completo de todos y cada uno de los demás requisitos formales, y no limitarse al estudio de alguno que en su criterio no esté satisfecho, y que pueda ser suficiente para desechar la petición. Ciertamente, si el fin perseguido con el principio de exhaustividad consiste en que las autoridades agoten la materia de todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, mediante el examen y determinación de la totalidad de las cuestiones concernientes a los asuntos de que se ocupen, a efecto de que no se den soluciones incompletas, se impone deducir, como consecuencia lógica y jurídica, que cuando se advierta la existencia de situaciones que pueden impedir el pronunciamiento sobre alguno o algunos de los puntos sustanciales concernientes a un asunto, el principio en comento debe satisfacerse mediante el análisis de todas las demás cuestiones no comprendidas en el obstáculo de que se trate, pues si bien es cierto que la falta de una formalidad esencial (o de un presupuesto procesal) no permite resolver el contenido substancial atinente, también es verdad que esto no constituye ningún obstáculo para que se examinen los demás elementos que no correspondan a los aspectos sustanciales, por lo que la omisión al respecto no encuentra justificación, y se debe considerar atentatoria del principio de exhaustividad. Desde luego, cuando una autoridad se considera incompetente para conocer o decidir un asunto, esto conduce, lógicamente, a que ya no se pronuncie sobre los demás requisitos formales y menos sobre los de carácter sustancial, pero si se estima competente, esto la debe conducir al estudio de todas las otras exigencias formales. El acatamiento del principio referido tiene relación, a la vez, con la posibilidad de cumplir con otros principios, como el de expeditez en la administración de la justicia, dado que a medida que la autoridad electoral analice un mayor número de cuestiones, se hace factible que en el medio de impugnación que contra sus actos se llegue a presentar, se resuelva también sobre todos ellos, y que de este modo sea menor el tiempo para la obtención de una decisión definitiva y firme de los negocios, ya sea porque la autoridad revisora lo resuelva con plenitud de facultades, o porque lo reenvíe a la autoridad revisada por una sola ocasión con todos los aspectos formales decididos, para que se ocupe de lo substancial, evitando la multiplicidad de recursos que puedan generarse si una autoridad administrativa o jurisdiccional denegara una petición en sucesivas ocasiones, porque a su juicio faltara, en cada ocasión, algún requisito formal distinto. Por tanto, si no se procede de manera exhaustiva en el supuesto del análisis de los requisitos formales, también puede provocar retraso en la solución de las controversias, que no sólo acarrearía incertidumbre jurídica, sino también podría llevar finalmente a la privación irreparable de derechos, con la consiguiente conculcación al principio de legalidad electoral previsto en los artículos 41 fracción III, y 116 fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sala Superior. S3EL 026/99 Recurso de apelación. SUP-RAP-001/99. Partido de la Revolución Democrática. 23 de marzo de 1999. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretario: Ángel Ponce Peña.
En el caso en estudio, la comisión de fiscalización y en su momento el Consejo General al aprobar la resolución ahora combatida, en una franca y abierta violación al principio de exhaustividad, omiten estudiar todas y cada una de las cuestiones sometidas a su conocimiento, realizar actuaciones que expresamente les fueron solicitadas por la coalición Alianza por México en su escrito inicial de queja, e incluso, desplegar sus facultades constitucionales y legales para allegarse de elementos probatorios que otras autoridades les habían negado y que el mismo Instituto Federal Electoral había considerado necesarios para la debida substanciación del expediente.
En ese sentido, carece de una debida fundamentación y motivación las consideraciones que realiza la Comisión de Fiscalización en la parte final de su capítulo “B) HECHOS” (las cuales fueron aprobadas por el Consejo General señalado como responsable), en las que sostiene que había satisfecho “plenamente” el principio de exhaustividad, en la medida que había, cito:”...realizado todas las diligencias que resultaron lógica y razonablemente necesarias para valorar la veracidad de los hechos denunciados por el quejoso y, al mismo tiempo, se ha allegado de elementos suficientes para pronunciarse por la procedencia del emplazamiento al partido, o bien por el desechamiento de la queja...”.
(consideraciones visibles en página 56 del dictamen, 54 y 55 de la resolución impugnada).
Tales afirmaciones carecen de una debida fundamentación y motivación, pues no explica porque considera que una investigación incompleta implica haber realizado diligencias “lógica y razonablemente necesarias” o, a que se refiere con dicho calificativo. Así también, no justifica legalmente por que considera que los elementos probatorios de los cuales se allegó, debían considerarse “suficientes” para proceder al desechamiento de la queja que había sido sometida a su conocimiento.
Contrario a lo que afirma la responsable, con los elementos que obraban en autos no era posible proceder al desechamiento de la queja, pues si bien es cierto la Comisión de Fiscalización se encontraba realizando la indagatoria “preliminar” a que se refiere el artículo 6 del Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, también es cierto que dicha indagatoria también tiene que ser exhaustiva, pues lo contrario implicaría hacer nugatoria, en los hechos, la obligación que tiene el Instituto Federal Electoral de vigilar el cumplimiento de normas de orden público, que son las contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Como este mismo tribunal lo ha sostenido, la Comisión de Fiscalización y en su momento el Consejo General se encontraban obligadas a cumplir con el principio de exhaustividad estudiando todas y cada una de las cuestiones y pretensiones sometidas a su conocimiento y no únicamente algunos aspectos concretos, por más que los hubieran creído suficientes para sustentar una decisión desestimatoria, pues están impedidos legalmente para otorgar valor a priori o desestimar elementos probatorios que aún no habían recibido por parte de algunas autoridades o de aquellos que se pudieron obtener de diligencias que omitieron realizar.
Así, por ejemplo, la información que pudo haber proporcionado la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores u otros sujetos que no fueron investigados (y que se describirán más adelante), pudieron haber generado convicción respecto de los hechos denunciados o propiciado la apertura de nuevas líneas de investigación para el Instituto Federal Electoral. Por solo dar algunos ejemplos: a) De la información que se solicitó a la Procuraduría General o a la Comisión Nacional Bancaria, pudieron haberse desprendido transacciones bancarias que implicaran pagos a la coalición denunciada, alguno de los partidos políticos que la integraron o alguno de sus candidatos, provenientes de la empresa denominada “Vegetales Frescos”, b) De la auditoría que se solicitó a la Secretaría de Hacienda respecto de la empresa denominada “Vegetales Frescos”, pudo haberse desprendido que existieron movimientos contables de la empresa, vinculados con actividades políticas, c) De la misma información que pudo haber ofrecido la Secretaría de Hacienda, pudieron haberse desprendido pagos a proveedores que no tuvieran que ver necesariamente con el objeto social de la empresa “Vegetales Frescos” y que podrían estar vinculados con actividades políticas o de campaña, etcétera.
Para que la Comisión de Fiscalización y en su momento el Consejo General pudieran estar en condiciones de otorgar cualquier clase de valor probatorio a un elemento de prueba, era necesario tenerlo a la vista y realizar su estudio, conforme a lo dispuesto por los artículos 271 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y 16 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación y de los criterios jurisprudenciales que se citan en la propia resolución. Esto resulta de particular importancia en el caso de las quejas y denuncias en materia de violaciones al financiamiento en que pudiera haber incurrido algún partido político, pues una investigación incompleta de la Comisión de Fiscalización, como la del caso que nos ocupa, viola los principios de certeza y objetividad al no permitir el esclarecimiento de los hechos que le fueron sometidos a su conocimiento.
Las actuaciones que omitió realizar la responsable violando con ello además el principio de legalidad, son las siguientes:
1. En el escrito de queja presentado por la coalición Alianza por México se solicitó a la Comisión de Fiscalización, lo siguiente:
Que la Coalición Alianza por el Cambio rindiera informe detallado respecto de sus ingresos y egresos con relación a los hechos denunciados.
Que ordenara las visitas de verificación que considerara convenientes a las oficinas de la citada coalición con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.
(Solicitud visible en las páginas 10 del Dictamen, 9 y 10 de la resolución, en las que se transcribe el contenido del escrito inicial de queja).
Estas verificaciones pudieron ser realizadas también al Partido Acción Nacional, por verse involucrado en los hechos denunciados, lo cual tiene además sustento en el artículo 6.7 del Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas. Sin embargo, ninguna de estas acciones fue realizada por la Comisión de Fiscalización, ni expresó razonamiento jurídico alguno para justificar tal omisión.
2. En la página 44 (cuarenta y cuatro) del dictamen se sostiene que no se pudieron allegar más elementos a la investigación, en razón de que la Procuraduría General de la República se negó a enviar copia certificada de los expedientes que se encuentran en sus archivos.
Sin embargo, la citada Procuraduría General de la República en su última respuesta al Consejero Presidente del Consejo General contenida en el oficio No. SPP”b”/326/200, signado por el Sub Procurador de Procedimientos Penales “B”, Licenciado Alfonso Navarrete Prida, puso a disposición el expediente para que éste pudiera ser consultado en el Archivo General de la Procuraduría, por alguna persona que el Presidente del Consejo General del Instituto designara.
(Visible en la página 43 último párrafo del dictamen y del oficio que consta en el expediente del cual anexo copia certificada a la presente demanda).
El expediente no fue revisado, no obstante que en un oficio diverso, identificado con el número PGR/438/00 de fecha diez de julio de 2000, signado por el entonces procurador, Lic. Jorge Madrazo Cuellar, (dirigido también al Consejero Presidente del Consejo General), la misma Procuraduría señalaba que faltaban datos por recabarse en la Averiguación Previa, particularmente que se estaba en espera de la respuesta sobre el cumplimiento de obligaciones fiscales de la empresa “Vegetales Frescos” por parte del Servicio de Administración Tributaria (dependiente de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público), así como de una respuesta que debía rendir la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en el que debía informar respecto de un listado de compras en dólares realizado por los señores Juan Pablo Fox Quesada y Cristóbal Fox Quesada y de la empresa “Vegetales Frescos” a “Consultoría Internacional Casa de Cambio S.A. de C.V.”
No obstante que tales datos están relacionados con los hechos denunciados ante el Instituto en la queja cuya resolución se impugna, NO EXISTE CONSTANCIA alguna en el sumario de que algún funcionario del Instituto Federal Electoral hubiera acudido al Archivo General de la Procuraduría General de la República a revisar el expediente.
3. Con independencia de lo anterior, el Instituto Federal Electoral pudo insistir a la Procuraduría General de la República que se le entregara copia de la Averiguación Previa de mérito, tomando como base en los siguientes criterios jurisprudenciales:
Novena Epoca
Instancia: PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DECIMO CUARTO CIRCUITO.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Tomo: XI, Abril de 2000
Tesis: XIV, 1º. 9 P
Página: 967
MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL, EXPEDICIÓN DE CONSTANCIAS POR EL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 63 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA). Conforme a lo establecido en el artículo 63 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Ministerio Público de la Federación podrá expedir copias certificadas de constancias o registros que obren en su poder, cuando exista mandamiento de autoridad competente que funde y motive su requerimiento o cuando lo soliciten el denunciante o el querellante, la víctima o el ofendido, el indiciado o su defensor y quienes tengan interés jurídico, para el ejercicio de derechos o el cumplimiento de obligaciones previstos por la ley; ahora bien, de una correcta intelección de dicho artículo se desprende que el mismo no debe interpretarse en forma genérica, sino que de acuerdo a una parte de su texto, el Ministerio Público habrá de expedir copias certificadas de constancias cuando lo soliciten el denunciante o el querellante, la víctima o el ofendido, el indiciado o su defensor, sin que para ellos se establezca condición o requisito alguno, pues basta que tengan el carácter indicado, para que se les considere legitimados en la averiguación y se les expidan las copias; caso distinto a cuando quien solicita tal expedición de copias no es ninguna de las personas indicadas, a quienes sólo se les extenderá tal material documental si demuestran fehacientemente su interés jurídico, ya para el ejercicio de un derecho o el cumplimiento de una obligación prevista por la ley. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO. Amparo en revisión 789/97, 21 de mayo de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Alberto Pérez Dayán. Secretaria: Juliana Martínez Cerda. Amparo en revisión 40/99, 5 de noviembre de 1999. Unanimidad de votos. Ponente: Pablo Jesús Hernández Moreno. Secretario: Roger Baquedano López.
Novena Época:
Instancia: PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Tomo: V, Enero de 1997.
Tesis: VIII, 1º. 13 P
Página: 501
MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL. TIENE FACULTADES PARA EXPEDIR CERTIFICACIONES DE ACTUACIONES O REGISTROS QUE OBREN EN SU PODER. El artículo 32 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que el Ministerio Público Federal sólo expedirá constancias de actuaciones o registros que obren en su poder, cuando exista mandamiento de autoridad competente que funde y motive su requerimiento, o bien, cuando resulte indispensable la expedición de dichas constancias para el ejercicio de derechos o el cumplimiento de obligaciones previstas por la ley; de lo que se sigue que el agente del Ministerio Público se encuentra legalmente facultado para expedir copias certificadas de constancias que obren en su poder. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO. Amparo directo 101/96. Industrias Forestales de Durango, S. De R.L. de C.V. 10 de abril de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: René Silva de los Santos, Secretario: Fernando O. Villarreal Delgado.
Es claro que en el caso que nos ocupa, el Instituto Federal Electoral contaba con un claro interés jurídico para solicitar y obtener dicha información, que es su facultad constitucional de fiscalizar todos los recursos con que cuentan los partidos políticos. Esto, en relación con su obligación constitucional y legal de vigilar el cumplimiento de las normas en materia electoral y el apego a la ley con que deben conducirse los partidos políticos, así como del hecho de que en dicha averiguación previa pueden existir elementos que permitan a la autoridad electoral generar convicción sobre los hechos denunciados o pudo provocar la apertura de otras líneas de investigación, como ya se ha referido con antelación.
4. En la página treinta y nueve del dictamen se sostiene que fue “imposible” localizar al representante en México del First Nacional Bank. Sin embargo, lo único que existe en autos es una cédula de notificación en la que se hace constar que se le trató de localizar por una sola vez, en un domicilio señalado y que fue proporcionado al instituto por la Procuraduría General de la República.
No existe constancia de que se hubiera intentado establecer comunicación con la institución en Estados Unidos de América, que se hubiera intentado la comunicación por la via de la Secretaría de Relaciones Exteriores, o que se hubiera intentado la ubicación de un nuevo domicilio del representante del banco en México.
5. Tampoco existe constancia alguna en el expediente de que se hubiera intentado localizar algunos bancos y empresas extranjeras que se involucraban en la denuncia, como el Bank of America, el Norwest Bank, la empresa Southeast Produce Limited USD, Chase NYC, etcétera, de las cuales se pudo intentar la obtención de información por el conducto de la Secretaría de Relaciones Exteriores o de algún representante en nuestro país.
El Instituto Federal Electoral pudo solicitar el apoyo a la Secretaría de Relaciones Exteriores con apoyo en lo dispuesto por el artículo 28 fracciones II, VI y XII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que a continuación se cita:
ARTÍCULO 28.- A la Secretaría de Relaciones Exteriores corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
(...)
II.- Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomático y consultar en los términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de México; impartir protección a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones notariales, de Registro Civil, de auxilio judicial y las demás funciones federales que señalan las Leyes, y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la Nación en el extranjero.
(...)
XI.- Intervenir por conducto del procurador de la República, en la extradición conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciación y de su procedencia o improcedencia para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes,
(...)
XII.- Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
La solicitud que el Instituto realizara a dicha Secretaría de Estado sería tramitada por la Dirección General de Asuntos Jurídicos con fundamento en lo establecido por el artículo 26 fracción VI del Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores que dice a la letra:
ARTÍCULO 26. Corresponde a la Dirección General de Asuntos Jurídicos:
(...)
VI. Tramitar, previo análisis y dictamen de su procedencia, los exhortos o cartas rogatorias que se reciben del extranjero o las que las autoridades de la República Mexicana dirijan al extranjero;
(...)
Para el caso, resulta además ilustrativo lo dispuesto en el artículo 551 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el cual señala:
Artículo 551. Los exhortos o cartas rogatorias podrán ser transmitidos al órgano requerido por las propias partes interesadas, por vía judicial, por intermedio de los funcionarios consulares o agentes diplomáticos o por la autoridad competente del Estado requeriente o requerido según sea el caso.
6. Al periódico La Jornada, tampoco existe constancia de que una vez que no respondió a dos requerimientos, se hubiera entablado comunicación directa del Presidente del Consejo General, con la Directora del medio de comunicación, por ejemplo por vía telefónica, para que se explicaran las razones por los que no se respondieron las solicitudes del Instituto.
La Comisión de Fiscalización pudo explorar la posibilidad de aplicar supletoriamente la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación para dar efectividad a su requerimiento, en términos de lo dispuesto por el artículo 12 del Reglamento que Establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas Sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas.
7. Si se solicitó información al periódico La Jornada, sin embargo, no se requirió información al Diario El Guanajuatense, no obstante que en la página seis de la queja inicial presentada por la Coalición Alianza por México, se solicitaba expresamente se requiriera a ambos medios informativos la información con que contaran. No se expresan en la resolución impugnada las razones o fundamentos legales por los que se omitió tal actuación.
8. No obstante que en el dictamen (página cincuenta y ocho) se reconoce un posible vínculo con la organización “Amigos de Fox”, no existe en el expediente constancia alguna de que se hubiera intentado localizar a dicha asociación civil para aportar mayores datos a la investigación.
9. Así también se omitió realizar investigación alguna respecto al señor Cristóbal Fox Quesada y del mismo Juan Pablo Fox Quesada (en lo individual), quienes también se veían involucrados en la denuncia, así como de otras empresas y sujetos que se señalaban en la queja y en las pruebas que a ésta se acompañaban, como “Semillas Western”, “Western Seed de México”, “Comericalizadora de Granos e Insumos”, la “Casa de Cambio Monex” (cuyo domicilio hasta se señalaba en los elementos probatorios que se acompañaban a la denuncia: número 2107 Oriente de la calle Bulevar Adolfo López Mateos, en la ciudad de Guanajuato, Guanajuato), Banco Bital, etcétera.
10. La comisión omitió darle valor a una serie de indicios que arrojaron las investigaciones, de los que se puede apreciar que la empresa Vegetales Frescos S.P.R. de R.L., obtuvo un préstamo del First Nacional Bank a partir del cinco de febrero de 1997 por el monto de USD $100,000.- (cien mil dólares americanos), y que sin embargo dicha empresa se constituyó hasta el 8 de agosto de 1997 (según el dictamen en su página 49), con un capital social de un millón de pesos.
Como puede apreciarse, la empresa se constituyó y comenzó a funcionar con un capital muy similar al monto del préstamo que (sin haber sido legalmente constituída) le otorgó un banco extranjero. Tales hechos tienen relevancia para la investigación, pues en uno de los indicios que obran en el sumario se afirma que la multicitada empresa Vegetales Frescos, funcionaba como una empresa “fantasma” para canalizar recursos a una coalición electoral (los partidos políticos que la integraron o uno de sus candidatos).
Además de lo anterior, la responsable reconoce, en la resolución que se combate, que Juan Pablo Fox Quesada es hermano del entonces candidato de la coalición Alianza por el Cambio, Vicente Fox Quesada (apartado de Conclusiones, Considerando 2, página 58 del dictamen), por lo que quedó probado en autos un posible vínculo de la empresa Vegetales Frescos con la operación del Partido Acción Nacional y/o la coalición Alianza por el Cambio. Situación que también resulta relevante para la investigación, pues el citado Juan Pablo Fox fue quien solicitó formalmente el préstamo al banco extranjero, y fue quien quedó obligado a su pago, lo cual se encuentra debidamente probado en el sumario y se reconoce en la resolución.
En ese sentido, carece de una debida fundamentación y motivación lo argumentado por la responsable en hoja 57 del dictamen y 56 de la resolución, en las cuales desestima el vínculo a que se hace referencia en el párrafo anterior, con el argumento de que el citado Juan Pablo Fox solo tiene una participación de 1% (uno por ciento) en la empresa “Vegetales Frescos”.
Es indebida la valoración de la responsable, pues de las constancias que obran en autos, particularmente el informe rendido por la Procuraduría General de la República al Instituto, se desprende que cuando el señor Juan Pablo Fox Quesada solicitó el crédito al First National Bank, lo hizo ostentándose como Directos General de la empresa Vegetales Frescos. Se desprende así también que él fue el principal obligado respecto de la deuda que Vegetales Frescos contrajo con dicha institución bancaria extranjera. Omite por tanto el Consejo responsable realizar una valoración integral de los indicios que le había arrojado la investigación, dejando de valorar todas las circunstancias que se han destacado en el presente apartado.
11. No se acudió físicamente al domicilio de Vegetales Frescos, no obstante que en autos quedó acreditado que dicha empresa tiene su asiento en la carretera León Cuerámaro, Kilómetro 13 Rancho San Cristóbal, Municipio de San Francisco del Rincón, Guanajuato (oficio No. VE/0415/2001 signado por el Abogado José Carlos Guerra Aguilera, Vocal Ejecutivo de la Junta Local del Instituto en el estado de Guanajuato). Lo cual pudo servir para que la autoridad constatara si dicha empresa existe en los hechos, y si tiene un normal funcionamiento.
12. La comisión y en su momento el Consejo General, omitieron ejercer acciones legales en contra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante las cuales (por la vía judicial) se les pudo obligar a entregar la información solicitada por el Instituto.
En la página 60 del dictamen, la comisión de fiscalización concluye que: “...no existe juicio o medio de impugnación” alguno que pudiera ejercitarse y que concluyera con una resolución para obligar a tales autoridades a entregar la información solicitada.
Sin embargo, la Comisión de Fiscalización carece de atribuciones para hacer tales consideraciones, pues en primer término no es la instancia del Instituto facultada para ello; pero además, la única autoridad que pudiera determinar si existe o no una instancia legal para conocer de la controversia, sería un tribunal superior, como se argumentará ampliamente en un agravio posterior.
13. La comisión de fiscalización y en su momento el Consejo General, determinan que “no ha lugar” a proceder conforme a lo dispuesto por el artículo 264 párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
El presidente y los integrantes de la Comisión de Fiscalización tenían pleno conocimiento de que la representación del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General, por mi conducto, había solicitado al Secretario Ejecutivo del Instituto el inicio de tal procedimiento (se les hizo llegar copia de dicha solicitud). También tenían conocimiento los integrantes de la Comisión de Fiscalización que ante la anterior negativa del Secretario Ejecutivo, el suscrito había recurrido en la vía del Recurso de Revisión ante la Junta General Ejecutiva y había solicitado la inclusión de un punto de acuerdo para que el Consejo General ordenara al referido Secretario Ejecutivo el inicio del procedimiento (como se describe ampliamente en el capítulo de hechos de la presente demanda).
La solicitud original del inicio del trámite contemplada por el artículo 264 del código en la materia, la realizó esta representación el dieciocho de julio, es decir, antes de que la Comisión de Fiscalización resolviera el dictamen, pues uno de los efectos de este procedimiento, puede ser que el superior jerárquico ordene al inferior infractor (el Secretario de Hacienda o el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores) que entregue la información al Instituto. Sin embargo, pasando por alto tal circunstancia, la Comisión de Fiscalización se apresuró a resolver el veinticinco de julio, negando la posibilidad de que se desahogara dicho procedimiento, que pudo haber arrojado mayores datos a la investigación.
En ese sentido, el considerando 2 del dictamen, en su apartado denominado “C) Conclusiones” (páginas 56 a 60 del dictamen y 55 al 59 de la resolución) viola, en su integridad, el principio de legalidad electoral, pues se pretenden justificar las razones por las que se desecha la queja interpuesta por la coalición Alianza por México, sin embargo, de los mismos argumentos que vierte la responsable se aprecia que no pudo generar convicción de los hechos denunciados, derivado de la deficiente investigación que realizó:
En el primer párrafo del denominado capítulo de “Conclusiones”, señala: “...la presente queja debe desecharse en tanto que no existen elementos probatorios suficientes para presumir que la coalición Alianza por el Cambio hubiese violado lo dispuesto...”.
En el tercer párrafo señala: “...esta autoridad no tiene indicios sobre el nexo entre transferencias realizadas durante 1998 y las campañas electorales federales celebradas en 2000...”.
En el cuarto párrafo indica: “A juicio de esta comisión, para arribar a una conclusión de esa naturaleza, es imprescindible contar con mayores elementos probatorios o, por lo menos, con indicios...”.
En el párrafo quinto: “Asimismo, esta autoridad no tiene elementos de convicción suficientes para presumir que a través de “Amigos de Fox” se hubiesen transferido recursos del extranjero...”. En este punto, cabe abundar que si bien es cierto, como afirma la responsable, el quejoso no aportó mayores indicios sobre las fechas de las transferencias, instituciones bancarias involucradas, etcétera, también es cierto que como esta misma Sala Superior ha reconocido en casos análogos, dicha información es de difícil acceso para los particulares, por lo que la autoridad se encontraba obligada a realizar actuaciones tendentes a allegarse de los mayores elementos de prueba o indicios. Sin embargo, como ya se ha señalado con antelación respecto de la asociación “Amigos de Fox”, en autos consta que no hizo ninguna averiguación, salvo lo que se desprendió de los informes de gastos de campaña de la coalición Alianza por el Cambio y el Partido Acción Nacional, investigación que fue limitada, pues no se intentó establecer contacto con dicha asociación, o se revisaron, por ejemplo, las aportaciones que respecto de otros ejercicios pudieron haber ingresado al Partido Acción Nacional, provenientes de los “Amigos de Fox” y que no fueran necesariamente del año 2000.
En el párrafo séptimo: “En el expediente que por esta vía se resuelve, no existen indicios que permitan suponer que se hubiera actualizado una conducta antijurídica”.
Es claro que si la responsable hubiera desplegado plenamente sus facultades constitucionales y legales de investigación, hubiera podido contar con mayores elementos para generar convicción respecto de la veracidad de los hechos denunciados.
Tampoco puede servir de justificación lo alegado por el consejero electoral Alonso Lujambio, Presidente de la Comisión de Fiscalización, en la sesión del Consejo General de 9 de agosto del presente año, y particularmente al momento en que se estaba discutiendo la aprobación de la resolución que se impugna por esta vía. Para justificar el sentido del proyecto de resolución, sostuvo que los indicios aportados por el quejoso se limitaban a ser notas periodísticas. Sin embargo, en la misma sesión, el Consejo General aprobó dos procedimientos de queja identificados con los números de expedientes JGE/QAPM/PUE/045/2000 y JGE/QJD33/153/2000, en los que el Instituto Federal Electoral había partido también de indicios contenidos en notas periodísticas y, derivado de una adecuada investigación, logró acreditar los hechos denunciados e incluso sancionar en ambos casos a un partido político (anexo copia certificada de las dos resoluciones).
La violación del principio de exhaustividad en que incurrió la autoridad responsable, al omitir estudiar todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, a realizar actuaciones que expresamente le fueron solicitadas por la coalición Alianza por México en su escrito inicial de queja u otras diversas que debió realizar por las razones y fundamentos que se han expresado ampliamente en el presente agravio, constituye una clara violación a la garantía de justicia completa prevista y tutelada por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en perjuicio de mi representado, el Partido de la Revolución Democrática como parte integrante de la entonces coalición Alianza por México.
Sirve también de apoyo a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial:
QUEJAS POR IRREGULARIDADES SOBRE LOS INGRESOS O EGRESOS DE UN PARTIDO O AGRUPACIÓN POLÍTICA. PARA SU PROCEDENCIA, EL DENUNCIANTE NO DEBE DEMOSTRARLAS DE MANERA FEHACIENTE. Dada la naturaleza de los hechos generadores de las quejas relacionadas con los ingresos y egresos de los partidos y agrupaciones políticas, como en la mayoría de los casos, sería prácticamente imposible que el partido político denunciante, en ejercicio del derecho consagrado en su favor por el artículo 40 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales recabe los medios de convicción necesarios para acreditar, de manera evidente e indubitable, los hechos sobre los que versa la denuncia, en virtud de que, por regla general, las pruebas que los demuestren se encuentran en poder de autoridades o dependencias gubernamentales que están impedidas a proporcionarlas a particulares, de ello se sigue que no puede exigirse al denunciante acreditar fehacientemente los hechos atribuidos, porque proceder de tal forma, implicaría hacer nugatorias las normas que otorgan el derecho a los partidos políticos de revelar tal clase de irregularidades e iría en contra del espíritu del Constituyente permanente, de transparentar el origen y el destino de los recursos de dichos entes políticos; y que tienen derecho de acuerdo con la fracción II, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, está facultada, según se desprende del texto del artículo 49-B, del Código Electoral Federal, para realizar las investigaciones pertinentes, tendentes a comprobar si son o no ciertos los hechos denunciados; en el entendido de que, si bien, para que se dé trámite a la queja no se requiere de prueba plena de los hechos denunciados, sí se exige, en cambio, de cuando menos elementos que aunque sea de modo indiciario permitan arribar al conocimiento de que existe la factibilidad jurídica de llegar a la cabal comprobación de los mismos.
Sala Superior. S3EL 043/99 Recurso de apelación. SUP-RAP-012/99 y acumulados. Partidos Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática. 30 de junio de 1999. Mayoría de 4 votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo. Disidente: Mauro Miguel Reyes Zapata. Secretario: Antonio Valdivia Hernández.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS.- Artículos 14, 16, 17 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 párrafo 1, 2 3, 23 párrafo 2, 36 párrafo 1 inciso b) y k), 38, 39, 49, 49-B, 68, 69 párrafos 1 y 2, 73, 82 párrafo 1 incisos h), i), w), 131, 264 párrafo 3, 269 270 y 272 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2.ORIGEN DEL AGRAVIO. Lo constituyen todos y cada uno de los Considerandos y los dos puntos resolutivos de la resolución que se impugna por esta vía. Particularmente, el considerando número 4 (cuatro arábigo), en el cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral acoge en sus términos el dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización en su sesión llevada a efecto con fecha veinticinco de julio del presente mes y año; omitiendo tomar en consideración que se habían violado una serie de formalidades esenciales del procedimiento.
CONCEPTO DE AGRAVIO.- El artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como garantía para los gobernados la de debido proceso legal, estableciendo la restricción para que a ninguna persona se le pueda privar de algún derecho, si no es mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, la autoridad responsable del acto impugnado incurre en una serie de violaciones a las formalidades esenciales del procedimiento, privando a mi representado de su legítimo derecho de acceso a la justicia.
En efecto, como puede apreciarse en la parte inicial del Considerando 2 (dos arábigo) del dictamen emitido por la Comisión de Fiscalización, aprobado en su momento por el Consejo General, se señala lo siguiente:
“2. Del análisis de la queja interpuesta por la coalición Alianza por México y de los documentos y actuaciones que obran en el expediente se desprende lo siguiente:
La litis se constriñe a determinar, con base en la queja presentada por la coalición Alianza por México, y en los elementos que integran el expediente de mérito, tanto los que fueron presentados por el mismo quejoso, como aquellos a los que se allegó esta comisión en uso de sus atribuciones, si la Coalición Alianza por el Cambio incumplió con lo establecido por el artículo 269, párrafo 2, inciso c) en relación con el artículo 49, párrafo 2, incisos c), d) o f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por haber recibido en forma ilegal, recursos provenientes del extranjero a través de la empresa “Vegetales Frescos”.
Como puede apreciarse, la responsable tiene una concepción errónea de lo que son los procedimientos que se instauran con motivo de quejas o denuncias en términos de lo dispuesto por los artículos 49-B párrafo 4 en relación con el numeral 270 del código electoral federal, pues se constriñe a fijar una “litis” tal y como si se tratara de un contencioso.
Esto se refuerza además si se atiende al contenido del número de expediente que se asigna a la queja presentada por la coalición Alianza por México, el cual se identifica con la clave siguiente: Q-CFRPAP17/00 AM Vs AC.
Como se destaca con negritas, en la parte final de la clave de identificación de la queja se señalan las iniciales de la coalición quejosa Alianza por México, seguido de la abreviatura de la palabra en latín versus (contra) para, a continuación, citar las iniciales de la coalición denunciada, Alianza por el Cambio.
Sin embargo, como este alto tribunal ha sostenido en criterios reiterados, los procedimientos como el que ahora nos ocupa son de naturaleza distinta, no regidos por el principio dispositivo, sino inquisitivo. Sobre el tema, resulta ilustrativo lo sostenido por este Tribunal en la página veinticinco de la sentencia recaída al Recurso de Apelación SUP-RAP-046/2000, que ya ha sido citada en la presente demanda:
“...puesto que, cabe decirlo, su naturaleza pone de manifiesto que, en realidad, el procedimiento investigatorio no es un juicio en el que la autoridad fiscalizadora sólo asume el papel de un juez entre dos contendientes, sino que, su quehacer, dada la naturaleza propia de la queja, implica realizar una verdadera investigación con base en las facultades que la ley le otorga...”
En ese sentido, es indebido el actuar de la autoridad responsable cuando al inicio del segundo de los considerandos del dictamen, fija la litis tal y como si se tratara de un proceso entre dos contendientes (la coalición Alianza por México contra la coalición Alianza por el Cambio), y constriñe dicha litis a determinar si la última de las coaliciones mencionadas habría recibido en forma ilegal recursos provenientes del extranjero a través de la empresa “Vegetales Frescos”.
Esto es así, en principio, porque la responsable se aparta de la cuestión que en su escrito original de queja le fue planteada por la coalición Alianza por México, en la que no sólo se le había denunciado la posible violación en que pudo haber incurrido la coalición Alianza por el Cambio por haber recibido recursos provenientes del extranjero, sino que además se denunciaba el posible financiamiento de empresas de carácter mercantil que pudo haber ingresado a dicha organización política o una posible violación al límite predeterminado a las aportaciones que estaba autorizada a recibir (visible en la página 4 y en la parte final de la página 5 de la queja interpuesta por la coalición Alianza por México). Al apartarse de la cuestión planteada en la queja inicial, la responsable viola con su resolución el principio de congruencia externa, previsto y tutelado por el artículo 17 de la Carta Magna.
Pero además de lo anterior, la equivocada concepción que tiene la responsable de esta clase de procedimientos provoca que esta se autolimite a encaminar su investigación a solo una posible violación a la ley y de un solo sujeto, cuando su obligación es averiguar y vigilar cualquier conducta que se aparte del cumplimiento del código electoral federal, por contener éste disposiciones de orden público y observancia general en términos de lo dispuesto por el artículo 1 del mismo ordenamiento.
Esto puede apreciarse de la parte inicial del considerando 2 (que ha sido citado textualmente) y de la lectura integral del dictamen en el cual, por ejemplo, no se aprecia que la responsable hubiera encaminado su indagatoria a verificar si las presuntas aportaciones de una empresa de carácter mercantil o extranjeras fueron recibidas por el Partido Acción Nacional o el Partido Verde Ecologista de México, entonces integrantes de la coalición de mérito. Lo antes afirmado, tiene sustento en el siguiente criterio jurisprudencial de este Tribunal, que es orientador por tratarse de una cuestión análoga.
JUNTA GENERAL EJECUTIVA, FACULTADES DE LA. LA INACTIVIDAD DE LAS PARTES NO LA LIMITA A INDAGAR UNICAMENTE SOBRE LOS ELEMENTOS QUE ELLAS LE APORTEN O LE INDIQUEN. De conformidad con lo previsto en el artículo 82 párrafo 1, inciso t) de la Legislación Federal Electoral, el Instituto Federal Electoral, a través de la Junta General Ejecutiva tiene la facultad de investigar sobre los hechos denunciados que puedan constituir violaciones a las disposiciones legales por parte de los partidos políticos o agrupaciones políticas, por todos los medios legales a su alcance, allegándose así de los elementos necesarios para integrar su averiguación, sin que la inactividad de las partes lo obligue o limite a realizar dicha investigación únicamente sobre los que ellas le aporten o le soliciten que recabe.
Recurso de apelación. SUP-RAP-033/99. Partido Verde Ecologista de México. 10 de febrero del 2000. Unanimidad de votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo.
En ese sentido, carece de una debida fundamentación y motivación lo afirmado por la responsable en el capítulo de “conclusiones” del considerando 2 (dos arábigo), en el sentido de que:
“Además, del escrito de queja presentado por la coalición Alianza por México se desprende que las supuestas transferencias de recursos provenientes del extranjero realizadas a través del First National Bank y de la empresa Vegetales Frescos, aún suponiendo que estas se hubiesen verificado en los hechos, a decir del propio quejoso y como se desprende de las notas periodísticas en las que sustentó su dicho, dichas transferencias tuvieron lugar durante el año de 1998. En ese sentido, esta autoridad no tiene indicios sobre el nexo entre transferencias realizadas durante 1998 y las campañas electorales federales desarrolladas en 2000, máxime que no existe indicio alguno que permita suponer que los recursos supuestamente transferidos del extranjero ingresaron al patrimonio de los partidos denunciados, fueron utilizados con fines electorales, o bien, un partido, coalición o candidato derivó un beneficio de los recursos cuya procedencia está prohibida por la ley electoral”.
(página 57 del dictamen y 56 de la resolución)
En principio la responsable afirma que no cuenta con indicios, que le permitieran determinar conductas ilegales. Sin embargo, como se ha explicado ampliamente en el primero de los agravios del presente capítulo de esta demanda, si la coalición y en su momento el Consejo General no tuvieron mayores indicios, fue por la limitada investigación que realizaron. Pido se tengan por insertados los argumentos que hago valer en el primero de los agravios en obvio de repeticiones innecesarias.
Pero además, como puede apreciarse de la parte de la resolución transcrita, la responsable limita su actuar a averiguar hechos comprendidos en una temporalidad, al señalar que las posibles transferencias (de acuerdo a las pruebas indiciarias) tuvieron lugar durante el año de 1998, argumentando no tener indicios sobre el nexo entre transferencias realizadas durante 1998 y las campañas electorales federales desarrolladas en 2000.
Sin embargo, omite tomar en consideración que los dispuesto por el artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en particular las prohibiciones a los partidos políticos para recibir financiamiento privado de empresas de carácter mercantil o que prevenga del extranjero, o el respeto a los límites de las aportaciones, NO ESTÁ SUJETO A TEMPORALIDAD ALGUNA.
Lo anterior quiere decir, que no era necesario que alguien se lo solicitara, de acuerdo a lo que se sostiene en las pruebas indiciarias la responsable oficiosamente debió averiguar si dicho financiamiento ingresó durante los años de 1998 o 1999 a alguno de los partidos políticos que integraron posteriormente la coalición Alianza por el Cambio, pues dichos partidos están sujetos también a tales obligaciones legales.
Otra de las violaciones a las formalidades esenciales del procedimiento en que incurre el Consejo señalado como responsable, lo constituye la aprobación de una resolución de la que claramente se desprendía que indebidamente se había dictado un “cierre de instrucción”, no obstante que faltaban pruebas para recibir, por recabar, e indagaciones por realizar.
Como se ha explicado con amplitud en el agravo primero del presente capítulo, existían un gran número de actuaciones y pruebas por desahogar en el procedimiento de la queja cuya resolución ahora se impugna, incluso, algunas actuaciones que expresamente fueron solicitadas por integrantes del Consejo General para una debida integración del expediente. Dicha solicitudes se realizaron previo al dictado del acuerdo del cierre de instrucción, previo a la emisión del dictamen por parte de la Comisión de Fiscalización y previo al dictado de la resolución que ahora se impugna por parte del mismo Consejo General (pido de nueva cuenta se tengan por insertadas en este punto los argumentos de mi agravio primero en obvio de repeticiones innecesarias).
Es de explorado derecho que, en un proceso, el cierre de instrucción es útil para determinar cuando concluye precisamente la instrucción e inicia la segunda etapa, que es el juicio. Una de las consecuencias procesales de importancia de dicho cierre de instrucción, además de señalar que la instrucción ha terminado y que se pasa a la etapa del juicio, son las de señalar que terminan, precluyen varios derechos procesales. Al declararse cerrada la instrucción ya no se puede seguir postulando, ni probando, ni alegando (Cipriano Gómez Lara, Derecho Procesal Civil). La etapa de instrucción tiene por objeto que las partes aporten al juzgador las pruebas para que pueda pronunciarse sobre los hechos sujetos a su conocimiento.
Al efecto el Diccionario Jurídico Mexicano editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala en su definición de la Instrucción en lo conducente que:
“II. La instrucción empieza con el auto inicial que pronuncia el juez y concluye con el que declara cerrado el juicio. El procedimiento civil comprende tres periodos: 1) el de la demanda, contestación y fijación de la cuestión debatida o fijación de la litis, como comúnmente se denomina al extracto que se hace por parte de la autoridad judicial de los puntos litigiosos; 2) el de ofrecimiento y admisión de las pruebas, y 3) el de la práctica y recepción de dichas pruebas”.
De lo anterior, puede apreciarse que el cierre de instrucción es propio de los procesos donde existe contienda entre dos partes, y que se rigen por el principio dispositivo. Como ya se ha señalado con antelación, la responsable posee un concepto equivocado de la naturaleza de estos procedimientos, por las razones que han sido expuestas, pero además por que determina “cerrar la instrucción “ del procedimiento, no obstante que faltaban aún actuaciones por realizar, pruebas por recibirse y desahogarse, lo cual represente una clara violación a las formalidades esenciales del procedimiento.
Cabe señalar además; que como puede acreditarse con la constancia que obra en foja 232 del sumario (el cual anexo en copia certificada), dicho cierre de instrucción lo realiza, indebidamente, el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización, Arturo Sánchez Gutiérrez, sin contar con facultades legales para ello. En efecto, el indebido cierre de instrucción en el procedimiento carece de una debida fundamentación y motivación, pues se sustenta en el artículo 9.1 del Reglamento aplicable y 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, sin que en ninguna parte de dichos preceptos se faculte a dicho funcionario a determinar cuando y en que momento concluyen las actuaciones concernientes a la instrucción o a dictar un acuerdo en ese sentido. A continuación cito el contenido textual del artículo 9.1 del Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas:
“Artículo 9
9.1. Agotada la instrucción, el Secretario Técnico, previo acuerdo con el Presidente de la Comisión, elaborará el proyecto de dictamen y el anteproyecto de resolución correspondientes, para ser presentados a la consideración de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas dentro de los diez días siguientes.
(...)”.
Como puede apreciarse, dicho numeral faculta a Secretario Técnico de la Comisión a elaborar el Proyecto de dictamen, previo acuerdo con el Presidente de la Comisión, para ser presentados a consideración de la Comisión de fiscalización, más nunca a dictar un acuerdo de cierre de instrucción, actividad que correspondiera en su caso a la Comisión de Fiscalización en pleno o en su caso al Consejo General, por la relevancia de dicha actuación en esta clase de procedimientos.
Es importante resaltar que es contraria al principio de legalidad la determinación de la responsable de establecer un cierre de instrucción en un procedimiento instaurado con motivo de una queja por violaciones al código electoral federal, equiparándolo al cierre de instrucción de un proceso, pues son diametralmente distintos.
En un procedimiento como el de la queja cuya resolución se impugna por esta vía, no existen dos partes en litigio, no es un contencioso y, por tanto, como ha interpretado correctamente este tribunal, pueden seguirse aportando elementos de prueba o solicitándose nuevas indagatorias, aun después de que el dictamen hubiera sido aprobado por la Comisión de Fiscalización.
En ese sentido, el Secretario Técnico, la Comisión de Fiscalización y en su momento el Consejo General (al validar sus actos) realizan una inexacta interpretación de lo dispuesto por el citado artículo 9.1 del reglamento en la materia, pues el término “agotada la instrucción”, se refiere al momento en que ya no existen más actuaciones pendientes por realizar y se está en condiciones de emitir un juicio.
Así pues, la autoridad responsable violó los principios de legalidad, objetividad y certeza contenidos en los artículos 16 y 41 de la Ley Fundamental, al determinar como cerrada la instrucción, no obstante que faltaban diligencias por realizar, pruebas por recibirse y desahogarse, motivo por el cual se encontraba sin elementos suficientes para poder llegar a una resolución jurídicamente sustentable.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS
Artículos 14, 16, 17 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 párrafo 1, 2 3, 23 párrafo 2, 36 párrafo 1 inciso b) y k), 38, 39, 49, 49-B, 68, 69 párrafos 1 y 2, 73, 82 párrafo 1 incisos h), i), w), 131 y 264 párrafo 3, 269, 270 y 272 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2. ORIGEN DEL AGRAVIO.- Lo constituyen todos y cada uno de los Considerandos y los dos puntos resolutivos de la resolución que se impugna por esta vía. En particular, el considerando número 3 (tres arábigo) de la resolución, en el que la responsable sostiene que “no ha lugar” a proceder conforme a lo dispuesto por el artículo 264 párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Lo anterior, en relación con el considerando 4 (cuatro arábigo) del dictamen y 4 (cuatro arábigo) de la resolución, en el cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral acoge en sus términos el dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización en su sesión llevada a efecto con fecha veinticinco de julio del presente mes y año.
CONCEPTO DE AGRAVIO.- En los considerandos número 3 (tres arábigo) de la resolución y 4 (cuatro arábigo) del dictamen, se sostiene textualmente lo siguiente:
“Por lo que se refiere a la posibilidad de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 264, párrafo 3 del Código Electoral, toda vez que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores se encuentran obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información, el Consejo General del Instituto Federal Electoral (Comisión de Fiscalización, en el caso del dictamen) considera que dichas limitaciones son jurídicamente atendibles y concluye que no se actualiza el supuesto previsto en el artículo 264, párrafo 3 del Código Electoral por lo que no ha lugar a proceder conforme a dicho numeral”.
La comisión de fiscalización y en su momento el Consejo General, determinan que “no ha lugar” a proceder conforme a lo dispuesto por el artículo 264 párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales violando con ello el principio de legalidad electoral y por tanto los artículos 16 y 41 de la Constitución General de la República.
Cabe señalar, en principio, que la Comisión de Fiscalización carecía de atribuciones legales para tomar una determinación de tal naturaleza, pues en términos de lo dispuesto por los numerales 2 y 3 de los Lineamientos Generales para el conocimiento de las Faltas Administrativas y de las Sanciones, previstas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, una vez que el Secretario Ejecutivo tenga conocimiento de una presunta falta administrativa debe proceder a integrar el expediente relativo con los documentos y pruebas que se tengan al alcance y remitirlo al superior jerárquico de la autoridad infractora. Dichos numerales señalan a la letra:
“(...)
2.- Una vez que el Secretario Ejecutivo tenga conocimiento de una presunta falta administrativa o irregularidad cometida por los observadores electorales; las organizaciones de observadores; autoridades federales, estatales y municipales; funcionarios electorales; notarios públicos; extranjeros; ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta; partidos políticos y agrupaciones políticas; se procederá a integrar el expediente relativo con los documentos y pruebas que se tengan al alcance.
2.En el caso de que la irregularidad sea imputable a las autoridades federales estatales y municipales; notarios públicos; extranjeros; ministros de culto; asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta, el Secretario Ejecutivo del Instituto, una vez integrado el expediente, lo remitirá a la instancia correspondiente según lo dispuesto por los artículos 264, párrafo 3, inciso b); 266 párrafo 2; 267 y 268, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
(...)”
Por lo tanto, es facultad del Secretario Ejecutivo el inicio del procedimiento y no así de la Comisión de Fiscalización, quien se encontraba incluso impedida para hacer juicios de valor sobre su procedencia o improcedencia.
Por otra parte, como ya se ha señalado en un agravio que antecede, el presidente y los integrantes de la Comisión de Fiscalización tenían pleno conocimiento de que la representación del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General, por mi conducto, había solicitado al Secretario Ejecutivo del Instituto el inicio de tal procedimiento (se les hizo llegar copia de dicha solicitud). También tenían conocimiento los integrantes de la Comisión de Fiscalización que ante la anterior negativa del Secretario Ejecutivo, el suscrito había recurrido en la vía del Recurso de Revisión ante la Junta General Ejecutiva y había solicitado la inclusión de un punto de acuerdo para que el Consejo General ordenara al referido Secretario Ejecutivo el inicio del procedimiento (como se describe ampliamente en el capítulo de hechos de la presente demanda).
La solicitud original del inicio del trámite contemplada por el artículo 263 del código en la materia, la realizó esta representación el dieciocho de julio, es decir, antes de que la Comisión de Fiscalización resolviera el dictamen, pues de una interpretación sistemática y funcional del citado artículo 264, párrafo 3, con los numerales 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 41 de la Ley Fundamental, se puede válidamente concluir que uno de los efectos de este procedimiento, puede ser que el superior jerárquico ordene al inferior infractor (el Secretario de Hacienda o el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores) que entregue la información al Instituto, que le resultaba necesaria para la integración del expediente de la queja presentada por la coalición Alianza por México.
Sin embargo, pasando por alto tal circunstancia, la Comisión de Fiscalización se apresuró a resolver el veinticinco de julio, negando la posibilidad de que se desahogara dicho procedimiento, que pudo haber arrojado mayores datos a la investigación de la queja, cuya resolución ahora se impugna.
La comisión de fiscalización y en su momento el Consejo General, omitieron también tomar en consideración, que en el escrito de queja presentado por la coalición Alianza por México, se le hacía notar que una de las atribuciones con que cuenta el Instituto Federal Electoral para hacer efectiva su atribución de investigación, es la prevista por el artículo 264, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (visible en la página 3 del dictamen y 3 de la resolución, en donde se transcribe la parte conducente de la denuncia en la que se hace tal señalamiento).
Es claro que la coalición denunciante, desde su escrito original de queja había advertido a la Comisión de Fiscalización y al Consejo General, que el procedimiento previsto por el artículo 264, párrafo 3, en relación con el 2 y 131 del código electoral federal, era una vía para que la autoridad electoral procurara la obtención de información de autoridades diversas, por lo que al no atender dichos argumentos incumplió con los principios de exhaustividad y legalidad electoral.
Resulta ilustrativo lo sostenido por el Consejero Electoral Virgilio Rivera en la discusión del punto 13 (trece) del Orden del Día de la sesión del Consejo General llevada a efecto el día nueve de agosto del presente año:
“En cuanto a la forma, se plantea para que se integre un expediente a fin de solicitar una serie de informaciones. Indirectamente es buscar e integrar esa información que no se obtuvo en el expediente principal en las dos quejas que luego analizaremos”.
(hoja 258 de la versión estenográfica).
Como puede apreciarse, el Consejero Rivera, quien es también integrante de la Comisión de Fiscalización, al referirse a la información que fue negada por el Secretario de Hacienda y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, reconoce que la investigación fue incompleta, alegando que dicha información no se obtuvo en el “expediente principal” del procedimiento de queja. Sin embargo, la mayoría de los integrantes del Consejo General con derecho a voto se negaron a ordenar la instrumentación del procedimiento previsto por el artículo 264 del código en la materia, como un medio para allegarse de la información que le había sido negada al Instituto.
Además de lo anterior, debe destacarse que los argumentos del Consejo General, y de la Comisión de Fiscalización asentados en el considerando 4 del dictamen y de la resolución, adolecen de una debida fundamentación y motivación.
En efecto, como ha quedado apuntado párrafos arriba, la Comisión de Fiscalización y el Consejo General sostienen en dichos considerandos que “no ha lugar” a proceder conforme al artículo 264, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con los actos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, pues a juicio de la Comisión de Fiscalización y del Consejo responsable, dichas dependencias se encuentran, cito: “obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información” y que por tanto “dichas limitaciones son jurídicamente atendibles”.
Tales consideraciones son totalmente subjetivas y dogmáticas, pues la responsable no dice a que leyes se refiere o expone razonamientos lógico-jurídicos con los que explique por que considera que dichas leyes obligan a las autoridades de referencia, aún sobre el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establecen como una atribución del Instituto Federal Electoral, la de fiscalizar el origen y destino de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos. Tampoco expresa razonamientos debidamente fundados y motivados por los que explique por que considera que las “limitaciones” de dichas autoridades son “jurídicamente atendibles”.
Por otra parte, ni el tantas veces citado artículo 264, párrafo 3, del código electoral federal, ni algún otra disposición del mismo ordenamiento, facultan al Consejo General y mucho menos a la Comisión de Fiscalización a establecer juicios de valor respecto a la procedencia o no de la instauración de dicho procedimiento.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y los Lineamientos Generales para el conocimiento de las Faltas Administrativas y de las Sanciones, previstas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen con claridad meridiana, que basta que se actualice una violación al artículo 131 del código electoral (el cual establece la obligación para las autoridades federales, estatales y municipales, de proporcionar a los órganos del Instituto Federal Electoral, a petición de los Presidentes respectivos, los informes, las certificaciones y el auxilio de la fuerza pública necesarios para el cumplimiento de sus funciones y resoluciones), para que se inicie de inmediato y sin mayor trámite el procedimiento previsto por el artículo 264, párrafo 3, inciso a) del mismo código.
En términos del mismo numeral 264, párrafo 3, incisos a) y b) del código electoral, corresponde en su caso, al superior jerárquico de la autoridad infractora determinar las medidas que tengan que adoptarse por el incumplimiento al artículo 131 del código electoral federal, y no así al Consejo General y mucho menos a la Comisión de Fiscalización del mismo Instituto Federal Electoral.
Es decir, al Instituto únicamente le corresponde integrar el expediente y remitirlo al superior jerárquico de la autoridad infractora una vez que se hubiera actualizado la violación al mencionado artículo 131 del código electoral. No cuenta con atribución legal alguna para juzgar si dicho incumplimiento se actualizó y si este fue apegado o no a derecho.
Resulta evidente la violación al principio de legalidad electoral en que incurre la responsable al negarse a instaurar el trámite previsto por el tantas veces citado artículo 264 del código electoral, sin contar con atribuciones para ello y emitiendo una resolución totalmente carente de fundamentación y motivación.
Por otro lado la resolución combatida carece de congruencia interna violando con ello el artículo 17 de la Carta Fundamental.
Como ya se ha dicho, en el considerando número 4 de la resolución combatida, la responsable sostiene, en relación con la negativa de proporcionar información en que incurrió la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que a su juicio dichas dependencias se encontraban: “obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información” y que por tanto dichas “limitaciones” eran “jurídicamente atendibles”.
Sin embargo, la actuación del Instituto fue totalmente contraria a tales aseveraciones, lo cual se desprende del contenido de los antecedentes y considerandos de la resolución impugnada. Para corroborar lo anterior, basta con dar una lectura a los oficios PCG/108/01 y PCG/109/01 de fecha tres de julio de 2001, en los que el Presidente del Consejo General del Instituto (a solicitud del Presidente y el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización), con fundamento en los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, reiteró al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la solicitud de diversa información sobre las sociedades de referencia.
En los mismos términos, giró oficio de insistencia PCG/110/01 al Lic. Jonathan Davis Arzac, Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, reiterando la solicitud de información, sobre transferencias de fondos del First National Bank a la empresa “Vegetales Frescos”, por conducto de la institución bancaria Bancrecer.
En los oficios de referencia, el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral sustenta su solicitud en los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como ya se ha señalado, pero además, en el criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustentado en la Controversia Constitucional identificada con el número de expediente 26/99, promovida por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, en contra del Poder Ejecutivo Federal.
Debe destacarse que el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto, atendió una solicitud expresa, del Presidente y del Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización, que realizaron en los oficios STCFRPAP/600/01, STCFRPAP/601/01, STCFRPAP/031/01, STCFRPAP/302/01; en los cuales el Presidente y el Secretario Técnico de la Comisión hasta sugirieron el contenido de los oficios de insistencia.
A continuación cito textualmente parte de los oficios en mérito:
“Así pues, habrá que considerar que de conformidad con el artículo 41, fracción II último párrafo de la Constitución Política, el Instituto Federal Electoral tiene la facultad para, entre otras cosas, vigilar el origen y uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos políticos, así como la de imponer las sanciones que proceden al incumplimiento de las disposiciones en la materia. Dicha facultad constitucional no puede ejercerse sin la colaboración de autoridades en cuyo poder obra información necesaria para desahogar los procedimientos administrativos correspondientes. En consecuencia, ruego a usted tener en cuenta los argumentos del Tribunal Constitucional relacionados con la entrega de información a una autoridad cuya competencia constitucional se vincula al interés público, como es el caso del Instituto Federal Electoral”.
También resulta pertinente señalar que (a solicitud del Presidente y el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización), el Consejero Presidente del Consejo General, al girar dichos oficios de insistencia a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, hace especial énfasis en lo siguiente:
(...)
“Reitero a usted que lo anterior tiene por objeto que esta autoridad electoral esté en condiciones de determinar si la empresa mencionada participó en una presunta transferencia de recursos provenientes del extranjero a la campaña del entonces candidato a la Presidencia de la República, C. Vicente Fox Quesada”.
(...)
“Por último, hago de su conocimiento que el informe que por este medio solicito, deberá permitir a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas de este Instituto contar con los elementos de convicción necesarios para integrar el expediente relativo a la queja presentada por la coalición Alianza por México en contra de la coalición Alianza por el Cambio, por actos relativos al origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de esta, identificada con el número de expediente Q-CFRPAP-17/00 AM Vs AC, misma que actualmente está siendo desahogada por la mencionada comisión”.
Como puede observarse, crecen totalmente de congruencia las actuaciones de la Comisión de Fiscalización y en su momento del Consejo General, pues al solicitar la información por tercera ocasión a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, citan como fundamento de su actuar, el artículo 41, fracción II último párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, argumentando que por mandato constitucional el Instituto Federal Electoral tiene la facultad para, entre otras cosas, vigilar el origen y uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos políticos, así como la de imponer las sanciones que proceden al incumplimiento de las disposiciones en la materia. Le hacían notar además a dicha autoridades que dicha facultad constitucional no puede ejercerse sin la colaboración de autoridades en cuyo poder obra información necesaria para desahogar los procedimientos administrativos correspondientes.
Sin embargo, por razones totalmente inexplicables, en la resolución ahora impugnada sostiene la responsable que dichas dependencias se encontraban: “obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información” y que por tanto dichas “limitaciones” eran “jurídicamente atendibles”.
La pregunta es: Si la Comisión de Fiscalización tenía la convicción de que existen artículos legales que impedían a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a entregar información al Instituto Federal Electoral, ¿por qué les requirió por información? .
No puede por supuesto la responsable alegar desconocimiento de la ley, pues como autoridad, se encontraba obligada a conocer el marco legal en el que se desenvuelven otras diversas autoridades a quienes les estaba requiriendo información necesaria para el desarrollo de la función constitucional que el Instituto Federal Electoral tiene asignada.
En ese sentido, contraviene el principio de legalidad lo sostenido por la responsable en la resolución que se impugna, cuando justifica la negativa de entregar información al Instituto en que incurrieron dos dependencias de Estado, con el argumento de que estas se encontraban “obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información”, pues dicha interpretación es contraria a lo dispuesto por el artículo 41, fracción II último párrafo de la Constitución Política, pues hace nugatorias las facultades con que cuenta el Instituto Federal Electoral por mandato constitucional, de vigilar el origen y uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos políticos, así como la de imponer las sanciones que proceden al incumplimiento de las disposiciones en la materia.
En la misma violación incurre la responsable, cuando en hoja 54 del dictamen de la Comisión de Fiscalización cuya resolución ahora se impugna, se señala:
“En virtud de las respuestas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, esta comisión no pudo allegarse de elementos probatorios relacionados con las operaciones de la empresa “Vegetales Frescos”, así como de movimientos bancarios presuntamente relacionados con las conductas antijurídicas denunciadas por el quejoso, en virtud de que las autoridades requeridas se encuentran constreñidas por la ley a guardar reserva sobre la información solicitada”.
Así también, en los referidos oficios de insistencia girados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el Instituto hace particular énfasis en que los informes solicitados, deberían permitir a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Instituto contar con los elementos de convicción necesarios para integrar el expediente relativo a la queja presentada por la coalición Alianza por México en contra de la coalición Alianza por el Cambio, por actos relativos al origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de esta, identificada con el número de expediente Q-CFRPAP-17/00/AM Vs AC.
Sin embargo, al momento de emitir la resolución que ahora se combate, el Presidente de la Comisión de Fiscalización, Maestro Alonso Lujambio Irazabal señaló que dicha información ya no era necesaria para la investigación (página 239 de la versión estenográfica de la sesión de nueve de agosto del presente año). Ni de los argumentos vertidos por el Presidente de la Comisión de Fiscalización en la sesión de 9 de agosto, ni del contenido mismo de la resolución impugnada se desprende explicación fundada y motivada de, por qué ya no era necesaria dicha información para el Instituto Federal Electoral y para la investigación que estaba realizando.
Por el contrario, en la parte del dictamen que se ha citado a la letra párrafos arriba, la Comisión de Fiscalización y en su momento el Consejo General reconocen expresamente que derivado de las respuestas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, “la comisión no pudo allegarse de elementos probatorios relacionados con las operaciones de la empresa “Vegetales Frescos”, así como de movimientos bancarios presuntamente relacionados con las conductas antijurídicas denunciadas por el quejoso”.
Sin embargo, el Instituto Federal Electoral no realizó acción alguna para hacer prevalecer su función constitucional y su carácter de autoridad en la materia, tal y como le fue solicitado.
Tampoco se da explicación alguna, respecto de las razones por las que la información fue requerida insistentemente por el Instituto, considerándola necesaria para la investigación y unos días después ya no le resultaba de utilidad. Cabe señalar que la única razón para que los informes requeridos no fueran ya necesarios para la integración del expediente, pudo haber sido que la responsable hubiera realizado actuaciones diversas que le hubieran permitido obtener información de otras fuentes. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, eso nunca ocurrió.
Por otro lado, se ha explicado ya ampliamente en la presente demanda, las razones por las que dicha información SI era necesaria para la integración del expediente, por lo que pido se tengan por insertados dichos argumentos en obvio de repeticiones innecesarias.
Por las razones y fundamentos legales que han sido ampliamente expuestos, solicito respetuosamente a este Tribunal, revoque la resolución impugnada y ordene a la responsable el inicio del procedimiento previsto por el artículo 264 párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS
Artículos 14, 16, 17 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 párrafo 1, 2, 3, 23 párrafo 2, 36 párrafo 1 incisos h), i), w), 131, 264 párrafo 3, 269, 270 y 272 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
4. ORIGEN DEL AGRAVIO. Lo constituyen todos y cada uno de los Considerandos y los dos puntos resolutivos de la resolución que se impugna por esta vía. En particular, el considerando número 2 (dos arábigo) de la resolución, en el que la responsable sostiene que “no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral”. Lo anterior, en relación con el considerando 3 (tres arábigo) del dictamen, y el 4 (cuatro arábigo) de la resolución en el cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral acoge en sus términos el dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización en su sesión llevada a efecto con fecha veinticinco de julio del presente mes y año.
CONCEPTO DE AGRAVIO. El referido punto 2 de los considerandos de la resolución impugnada, señala literalmente:
“En relación con la solicitud del Consejero Electoral Jaime Cárdenas Gracia, relativa a la estrategia jurídica que el Instituto Federal Electoral habrá de instrumentar en contra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público este Consejo General (esta Comisión de Fiscalización, en el dictamen) considera que no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral”.
Sin embargo, como en el caso del agravio anterior, la Comisión de Fiscalización carece de atribuciones para hacer tales consideraciones, pues no es la instancia del Instituto facultada para ello. En efecto, el artículo 49-B párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece con claridad las atribuciones de la Comisión de Fiscalización del Instituto y en ninguna de ellas aparece la de determinar cuales acciones legales puede instaurar el Instituto Federal Electoral.
En su caso, instrumentar las acciones legales correspondería al Secretario Ejecutivo quien es representante legal del instituto conforme a lo dispuesto por el artículo 89 párrafo 1 inciso a) del Código General en su carácter de Órgano Superior de Dirección del Instituto, y responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto, según dispone el artículo 41 de la Ley Fundamental y 73 del código de la materia.
Así también, el Consejo General cuenta con atribución en la materia, si se atiende a lo dispuesto por el artículo 82, párrafo 1, inciso z), del código electoral federal, el cual le faculta para dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas sus atribuciones.
Esto tiene particular importancia pues el actuar indebido de la Comisión de Fiscalización, al tomar esta determinación sin contar con facultades legales para ello, impidió que la comisión y en su momento el Consejo General, pudieran ejercer acciones legales en contra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante las cuales (por la vía judicial) se le pudo obligar a entregar la información solicitada por el Instituto, la cual pudo servir para la debida integración del expediente de la queja cuya resolución se impugna por esta vía.
No debe pasar desapercibido para este tribunal, que como se ha ya reseñado en el apartado de hechos de la presente demanda, con fecha dieciocho de julio del año que transcurre, fueron discutidas en la Comisión de Fiscalización “Las estrategias legales propuestas por el Consejero Electoral Jaime Cárdenas Gracia en su oficio No IFE/CEJCG/106/2001”. No obstante que en dicha sesión, prácticamente todos los consejeros electorales integrantes de la comisión de fiscalización coincidieron que dicho órgano colegiado carecía de facultades para hacerlo aprobaron que: “No existen juicios o medios de impugnación que puedan interponerse ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público” (dicho reconocimiento se encuentra visible en el considerando LI del dictamen cuya resolución se impugna y se desprende del contenido de la versión estenográfica de dicha sesión de la Comisión de Fiscalización).
Ahora bien. El Consejo General, al momento de emitir la resolución combatida, en el considerando segundo reproduce lo sostenido en el dictamen por la Comisión de Fiscalización, en los términos siguientes “...respecto a la estrategia jurídica que el Instituto Federal Electoral habrá de instrumentar en contra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público este Consejo General considera que no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral”.
Sin embargo, tales consideraciones del Consejo General, al igual que las de la Comisión de Fiscalización, carecen de una debida fundamentación y motivación, pues solo se refieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, omitiendo hacer consideración alguna respecto de que acciones legales que entonces se instrumentarían en contra de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dependencia gubernamental que también se negó a dar información al Instituto. Con ese actuar indebido, el consejo responsable no solo viola el artículo 16 de la Carta Magna, sino también el 17 que establece la garantía de justicia completa.
Por otro lado, tanto lo sostenido por la Comisión de Fiscalización, como por el Consejo General, está indebidamente fundado y motivado, pues en principio no señalan el o los preceptos legales que les autorizan para determinar cuales son las acciones legales que puede instrumentar el Instituto, pero además, no expresan razonamiento lógico jurídico alguno con el que sustenten porque, a su juicio, consideran que “no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral”.
No es óbice para lo anterior el que exista un documento donde se realiza un “Análisis respecto de la procedencia de diversos juicios y medios de impugnación en contra de la negativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a entregar información solicitada por la autoridad electoral”, el cual obra anexo a la resolución que ahora se impugna; pues no existe base legal para considerarlo parte integrante de la resolución y, por tanto, parte de su fundamentación y motivación. Esto se robustece si se atiende a lo discutido y acordado en la sesión de la Comisión de Fiscalización llevada a efecto el día dieciocho de julio del año que transcurre (anexo copia certificada de la versión estenográfica) y de la cual se desprende que dicho documento es de la autoría de la Presidencia de la Comisión y no del órgano colegiado y que se anexó al dictamen y al proyecto de resolución a solicitud del consejero electoral Jaime Cárdenas Gracia, con el único objeto que fuera del conocimiento de todos los integrantes del Consejo General.
De igual manera se desprende del análisis de la versión estenográfica de la sesión del Consejo General de nueve de agosto del presente año, en la cual se puede apreciar que el Secretario del Consejo únicamente sometió a votación de los integrantes de dicho órgano colegiado el Proyecto de Resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto de la queja presentada por la Coalición Alianza por México sobre el origen y aplicación del financiamiento de la Coalición Alianza por el Cambio, por hechos que considera constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente Q-CFRPAP-17/00 AM Vs AC”; y no así su anexo o algún otro documento.
Pero además de todo lo anterior, la responsable al negarse a ejercer acciones legales en contra de las autoridades que le negaron información necesaria para la substanciación de un procedimiento de queja, viola gravemente el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 73 del código electoral federal, los cuales señalan a dicho consejo como el responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.
Por otra parte, el Consejo General (siempre por conducto del Secretario Ejecutivo), tiene la atribución de instrumentar acciones legales cuando se vean vulnerados los derechos del Instituto Federal Electoral, pero entendiendo el término atribución como una obligación no renunciable, en razón de las altas responsabilidades constitucionales que le han sido encomendadas.
No debe pasar desapercibido para este tribunal que, como se desprende de la copia certificada de la versión estenográfica de la sesión de 9 de agosto de 2001 (que anexo a la presente), la mayoría de los Consejeros Electorales que integran el Consejo General y su Consejero Presidente, sostienen que existe lo que califican un “conflicto de normas”. Esa afirmación implica un reconocimiento de que existe un derecho del Instituto en pugna con el derecho de un ente diverso. Sin embargo, en forma por demás ilegal, omiten aprobar alguna acción legal que permitiera al Instituto reivindicar el derecho, que consideran, se “contrapone” con uno diverso.
En ese sentido, el Consejo responsable viola el principio de legalidad al negarse a ejercer sus atribuciones, pues en el caso que nos ocupa, la única autoridad facultada para determinar si el Instituto cuenta con legitimación activa para promover una Controversia Constitucional, un Juicio de Amparo, o cualquier acción legal, sería el órgano competente para hacerlo, que en este caso sería el órgano jurisdiccional ante quien sometiera el asunto para su conocimiento.
Por solo dar un ejemplo: En el presente caso, por las razones que han sido expuestas, el Instituto Federal Electoral tiene la obligación no solo legal, sino constitucional, de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral. Por tanto, se encuentra obligado a interponer una Controversia Constitucional porque se está vulnerando uno de sus derechos y se le está imposibilitando cumplir con una obligación conforme al texto de la Ley Fundamental. En este supuesto, la única autoridad facultada para determinar la procedencia o improcedencia de la vía planteada (Controversia Constitucional) sería la Suprema Corte de Justicia de la Nación, autoridad competente para conocer de la misma, en términos de lo ordenado por el artículo 105 de la Carta Suprema.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS
Artículos 14, 16, 17 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 párrafo 1, 2, 3, 23 párrafo 2, 36 párrafo 1 inciso b) y k), 38, 39, 49, 49-B, 68. 69 párrafos 1 y 2, 73, 82 párrafo 1 incisos h), i), w), 131, 264 párrafo 3, 269, 270 y 272 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
5. ORIGEN DEL AGRAVIO.- Lo constituyen todos y cada uno de los Considerandos y los dos puntos resolutivos de la resolución que se impugna por esta vía. En particular, los considerandos número 2 y 3 (dos y tres arábigo) de la resolución, en los que la responsable sostiene que “no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral”; así como que: “no ha lugar” a proceder conforme a lo dispuesto por el artículo 264 párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Lo anterior, en relación con los considerandos 2 y 3 del dictamen, y el 4 de la resolución, en el cual, el Consejo General del Instituto Federal Electoral acoge en sus términos el dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización en su sesión llevada a efecto con fecha veinticinco de julio del presente mes y año.
CONCEPTO DE AGRAVIO.- Como ya se ha señalado en agravios precedentes, la autoridad responsable, en la resolución que se impugna, justifica la negativa de entregar información al Instituto en que incurrieron la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con el argumento de que estas se encontraban “obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información”. Estos argumentos también fueron esgrimidos por algunos consejeros electorales para justificar el sentido de su voto al momento de discutir y aprobar la resolución que ahora se impugna, en la sesión de 9 de agosto de 2001.
Debe destacarse, de nueva cuenta, lo sostenido en hoja 54 del dictamen de la Comisión de Fiscalización cuya resolución ahora se impugna, en el cual se señala:
“En virtud de las respuestas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, esta comisión no pudo allegarse de elementos probatorios relacionados con las operaciones de la empresa “Vegetales Frescos”, así como de movimientos bancarios presuntamente relacionados con las conductas antijurídicas denunciadas por el quejoso, en virtud de que las autoridades requeridas se encuentran constreñidas por la ley a guardar reserva sobre la información solicitada”.
Así también, en los oficios de insistencia girados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el Instituto hace particular énfasis en que los informes solicitados, deberían permitir a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Instituto contar con los elementos de convicción necesarios para integrar el expediente relativo a la queja presentada por la coalición Alianza por México en contra de la coalición Alianza por el Cambio, por actos relativos al origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de esta, identificada con el número de expediente Q-CFRPAP-17/00/AM Vs AC.
Como puede observarse, la responsable afirma en su resolución que la información solicitada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, resultaba necesaria para contar con los elementos de convicción necesarios para la integración de la queja presentada por la coalición Alianza por México. Así también se sostiene que la Comisión de Fiscalización no pudo allegarse de elementos probatorios relacionados con las operaciones de la empresa “Vegetales Frescos”, así como de “movimientos bancarios presuntamente relacionados con las conductas antijurídicas denunciadas por el quejoso”, en razón de la negativa en que incurrieron dichas dependencias de Estado.
Sin embargo, el Consejo General responsable, en la resolución impugnada, justifica tal negativa de entregar información en que incurrieron la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con el argumento de que estas se encontraban “obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información”.
Dicha interpretación es contraria a lo dispuesto por el artículo 41, fracción II último párrafo de la Constitución Política, pues hace nugatorias las facultades con que cuenta el Instituto Federal Electoral por mandato constitucional, de vigilar el origen y uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos políticos, así como la de imponer las sanciones que proceden al incumplimiento de las disposiciones en la materia.
Vulnera además el texto de la Carta Magna pues priva al Instituto Federal Electoral del carácter que le concede el referido artículo 41 constitucional, de autoridad en la materia. Le impide así también garantizar el cumplimiento de los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, en su función estatal de organizar las elecciones federales.
La responsable basa la determinación de desechar la queja interpuesta por la coalición Alianza por México, tomando en consideración las respuestas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, determinado que la Comisión de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, no pudo allegarse de elementos probatorios relacionados con las operaciones de la empresa “Vegetales Frescos”, así como de movimientos bancarios presuntamente relacionados con las conductas antijurídicas denunciadas por el quejoso, en virtud que las autoridades requeridas “se encuentran constreñidas por la ley a guardar reserva sobre la información solicitada”.
Al margen de la deficiente investigación que realizó la responsable y que forma parte de un agravio particular de la presente demanda, es pertinente señalar lo siguiente:
A fojas 45 y 50 de la resolución que se impugna, se desprende que el sustento de tal determinación lo es por una parte, el oficio número 101-1166, suscrito por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y por otra parte el oficio signado por el Licenciado José Antonio Bañuelos Pérez, Director General Contencioso y Encargado de la Dirección General de Delitos y Sanciones de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; por los que se dio respuesta los requerimientos del Instituto Federal Electoral. En el primero de los oficios mencionados, la Secretaria aludida manifiesta su imposibilidad legal para atender el requerimiento de iniciar auditorias y proporcionar información respecto de la empresa Vegetales Frescos. En el oficio de mérito dicho funcionario alegó lo siguiente:
“Sobre el particular, me permito comentarle que conforme el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, el personal oficial de esta Secretaría que interviene en los diversos trámites relativos a la aplicación de las disposiciones tributarias, está obligado a guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación previstas en el citado ordenamiento legal.
El mencionado precepto jurídico prevé como casos de excepción respecto a la obligación de guardar el llamado secreto fiscal, los siguientes:
Los que señalen las leyes fiscales y aquellos en que deban suministrarse datos a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales, a las autoridades judiciales en procesos del orden penal o a los Tribunales competentes que conozcan de pensiones alimenticias.
En el supuesto previsto en el artículo 63 del citado código tributario, es decir, cuando los hechos que se conozcan por esta Secretaría con motivo del ejercicio de sus facultades de comprobación previstas en el ordenamiento aludido o en las leyes fiscales, o bien que consten en los expedientes o documentos que lleven o tengan en su poder las autoridades fiscales, así como aquellos proporcionados por otras autoridades fiscales, sirvan para motivar las resoluciones de esta Secretaria y de cualquier otra autoridad u organismo descentralizado competente en materia de contribuciones federales.
Respecto a la información relativa a los créditos fiscales exigibles de los contribuyentes, que las autoridades fiscales proporcionen a las sociedades de información crediticia que obtengan autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de conformidad con la Ley de Agrupaciones Financieras.
Cuando en virtud de un Acuerdo de intercambio recíproco de información se deba suministrar información a las autoridades fiscales de países extranjeros, siempre que se pacte que la misma sólo será utilizada para efectos fiscales y que se guardará el secreto fiscal correspondiente por el país de que se trate.
En este contexto, si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esta dependencia debe proporcionar los informes y prestar el apoyo y colaboración necesarios para el cumplimiento de las funciones de este Instituto, también lo es que dentro del marco del principio de legalidad que rige la actuación de las autoridades, el apoyo y colaboración de referencia se debe realizar en apego a las disposiciones que regulan las atribuciones de esta Secretaría, entre las que se encuentra el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, lo que implica que en el presente caso deba guardar en todo momento el secreto fiscal.
Ahora bien, en cuanto a su solicitud de que, al atender sus oficios de mérito, esta Secretaría tome en cuenta el criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 26/99, promovida por la H. Cámara de Diputados, cabe señalar que tal criterio no exime a esta Secretaria de observar lo dispuesto por el artículo 69 del mencionado código tributario.
Lo anterior se asevera, en virtud de que el criterio aludido no se refiere a la obligación de guardar el secreto fiscal –contenida en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación- en casos como el que nos ocupa, sino que versa sobre la aplicación del secreto fiduciario y del secreto bancario –previstos en los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito- tratándose específicamente de las solicitudes de información presentadas por el mencionado órgano legislativo cuando éstas tengan como base el ejercicio de la facultad de revisión de la cuenta pública que le confiere el artículo 74, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De acuerdo con lo anterior, y toda vez que la solicitud de información formulada mediante los oficios que se atienden, no se ubican dentro de los supuestos de excepción previstos por el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, le reitero que, tal y como se señaló en el oficio No. 324-SAT-218, de fecha 20 de febrero de 2001, suscrito por el Administrador General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria, esta Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encuentra legalmente impedida para proporcionar la información de referencia.
Por último, no omito manifestarle que esta dependencia continuará brindando, dentro del marco legal que rige su actuación, el apoyo y colaboración que llegare a requerir ese Instituto en el desempeño de las funciones que tiene encomendadas”.
Esencialmente la respuesta se circunscribe a lo siguiente:
1. Que conforme el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se encuentra obligada a guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos.
2. Que, si bien es cierto, los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, obligan a las dependencias federales a proporcionar informes para el debido cumplimiento de las funciones del Instituto Federal Electoral, el artículo 69 del Código Fiscal obliga a guardar el secreto fiscal en todo momento.
3. Que conociendo el contenido del criterio de la Suprema Corte de Justicia, al resolver la controversia constitucional 26/99, esta interpretación no exime a observar el secreto bancario a que hace referencia el artículo 69 del citado código tributario, puesto que la interpretación de la Corte se refiere al secreto fiduciario y al secreto bancario, y no al secreto fiscal.
En tanto que, el oficio signado por el Director General Contencioso y Encargado de la Dirección General de Delitos y Sanciones de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por el que se dio respuesta al requerimiento del Instituto Federal Electoral, refiere lo siguiente:
“Me refiero a su oficio PCG/111/01 de fecha 3 de julio del presente año, por el que en alcance a su PCG/007/01 y a la respuesta otorgada por este Organismo mediante oficio 601-VI-OSL19624/01 solicita con fundamento en los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en el criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 26/99, instruir a diversas Instituciones de Crédito para que hagan llegar a la Presidencia del Consejo General de este Instituto Federal Electoral diversa información bancaria.
Sobre el particular, no permitimos ratificar a usted los razonamientos expresados en nuestros anteriores oficios, donde le señalamos la imposibilidad legal de este Organismo para dar trámite a sus peticiones.
En relación a las consideraciones que expone respecto al criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal, respetuosamente consideramos oportuno señalar lo siguiente:
1. Los alcances y efectos de las sentencias en materia de controversias constitucionales, se encuentran regulados por los artículos 41 y 41 de la Ley Reglamentaria de la Fracción I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo aplicable en el caso y atento al contenido y a lo que versó la demanda de controversia constitucional presentada, lo dispuesto en el último párrafo del artículo 42, de la mencionada ley, en el sentido que la resolución dictada tendrá efectos únicamente respecto de las partes en la controversia, misma situación legal que imposibilita a esta Comisión a darle alcance y efectos por analogía que nos señala ese Instituto, fundándolo en sus facultades constitucionales.
2. De la estructura y contenido de la sentencia de mérito, se puede apreciar, que si bien nuestro máximo Tribunal señaló que los denominados secretos bancarios y fiduciario no son absolutos, en forma enunciativa precisó las autoridades que por estar facultadas por sus leyes secundarias, pueden tener acceso con las modalidades y restricciones previstas en las mismas leyes a esta información bancaria y fiduciaria; no encontrándose ese Instituto Federal Electoral, dentro de las autoridades excepcionadas.
3. Atento a lo dispuesto en el artículo 41, fracción II, último párrafo de nuestra Constitución Política que invoca en sus oficios, si bien es cierto que dicho precepto faculta a ese Instituto Federal Electoral entre otras cosas para vigilar el origen y uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos políticos, así como de imponer las sanciones que procedan por el incumplimiento de las disposiciones de la materia, también lo es, que el mismo párrafo que nos cita, precisa que la “Ley” fijará los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten, no encontrando en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales disposición expresa que faculte a ese Instituto a tener acceso a información protegida por el secreto bancario y fiduciario, como se consigna expresamente en las leyes secundarias en el caso de las autoridades a que se refirió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sentencia.
A mayor abundamiento, y como se señaló en nuestros anteriores oficios, en nuestra opinión, los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en que ese Instituto fundamenta sus peticiones, si bien consigna la obligación de las autoridades de brindarles el apoyo y colaboración y proporcionarles los informes y certificaciones que requieran para el cumplimiento de sus funciones, ello se encuentra referenciando a información y documentación que obre en posesión o archivos de la autoridad de que se trate, no siendo aplicable al caso, por tratarse sus peticiones, de información o documentación que obra en poder de las Instituciones de Crédito, y que inclusive este Organismo solo puede requerir para el ejercicio de facultades de supervisión.
Por último, consideramos importante manifestarle, que con independencia de las responsabilidades civiles, penales y administrativas en que incurren los bancos y sus funcionarios y empleados por violación a los secretos bancario y fiduciario previstos en los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, la fracción IV del artículo 112 bis de la citada Ley, tipifica como conductiva delictiva al que “obtenga o use indebidamente la información sobre clientes u operaciones del sistema bancario, y sin contar con la autorización correspondiente” mismas disposiciones que obligan a este Organismo y a sus servidores públicos, a actuar escrupulosamente respecto a las solicitudes de información que reciba sobre clientes y operaciones del sistema bancario”.
De la respuesta en comento, se desprende lo siguiente:
1. Que debido a los alcances de las sentencias en materia de controversias constitucionales, solo beneficia a las partes que en ella intervinieron, por lo que no puede utilizarse la analogía.
2. Que si bien es cierto que en la resolución de la Suprema Corte se determinó que el secreto bancario y fiduciario, no son absolutos, si existe un catálogo enunciativo de autoridades que pueden tener acceso a tal información.
3. Que no existe disposición expresa en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que faculte al Instituto Federal Electoral a tener acceso a información protegida por el secreto bancario y fiduciario, no obstante el contenido del artículo 41 fracción II, último párrafo de la Constitución federal.
4. Que la Comisión Bancaria y de Valores, solo puede requerir a las instituciones de crédito, solo para el ejercicio de facultades de supervisión, por lo que no es aplicable las obligaciones que establecen los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
5. Que otorgar información fuera de los supuestos establecidos en la ley, es motivo de responsabilidades civiles, penal y administrativas.
6. Reitera por tanto, la imposibilidad de la Comisión Nacional Bancaria para entregar la información solicitada por el Instituto, alegando los secretos bancario y fiduciario, previstos en los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito.
Las consideraciones antes vertidas fueron determinantes para que la responsable decidiera afirmar que no existen elementos probatorios suficientes para presumir que la Alianza por el Cambio hubiese violado normas establecidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, puesto que afirma que de modo alguno se puede acreditar la verificación de las transferencias de recursos del extranjero o de empresas mexicanas de carácter mercantil a favor de la coalición mencionada.
Las consideraciones de hecho y de derecho que esgrimen tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y que convalida el órgano de Dirección del Instituto Federal Electoral, son ilegales por las siguientes consideraciones:
Sostiene el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las partes que nos interesa para el presente caso, lo siguiente:
Artículo 41.- El pueblo...
(...)
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.
II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:
a).- El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior;
b).- El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año; y
c).- Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.
La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.
El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; (...)”.
En tanto que los artículos 2, 69 párrafo segundo; 73 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen lo siguiente:
Artículo 2
1. Para el desempeño de sus funciones las autoridades electorales establecidas por la Constitución y ese Código, contarán con el apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales y municipales.
1. Son fines del Instituto:
a) Contribuir al desarrollo de la vida democrática;
b) Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos;
c) ...;
Artículo 69
(...)
2. Todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Artículo 73
1. El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.
(...)
Artículo 131
1. Las autoridades federales, estatales y municipales están obligadas a proporcionar a los órganos del Instituto Federal Electoral, a petición de los Presidentes respectivos, los informes, las certificaciones y el auxilio de la fuerza pública necesarios para el cumplimiento de sus funciones y resoluciones.
En tanto que los artículos con los que fundan las autoridades para negar la información requerida son los siguientes:
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.
Artículo 63
Los hechos que se conozcan con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación previstas en este código, o en las leyes fiscales, o bien, que consten en los expedientes o documentos que lleven o tengan en su poder las autoridades fiscales, así como aquellos proporcionados por otras autoridades fiscales, podrán servir para motivar las resoluciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y cualquier otra autoridad u organismo descentralizado competente en materia de contribuciones federales.
Las autoridades fiscales estarán a lo dispuesto en el párrafo anterior, sin perjuicio de su obligación de mantener la confidencialidad de la información proporcionada por terceros independientes que afecte su posición competitiva, a que se refiere el artículo 69 de este código.
Las copias o reproducciones que deriven del microfilm o disco óptico de documentos que tengan en su poder las autoridades fiscales, tienen el mismo valor probatorio que tendrían los originales, siempre que dichas copias o reproducciones sean certificadas por funcionario competente para ello, sin necesidad de cotejo con los originales.
Artículo 69
El personal oficial que intervenga en los diversos tramites relativos a la aplicación de las disposiciones tributarias estará obligado a guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación dicha reserva no comprenderá los casos que señalen las leyes fiscales y aquellos en que deban suministrarse datos a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales, a las autoridades judiciales en procesos del orden penal o a los tribunales competentes que conozcan de pensiones alimenticias, o en el supuesto previsto en el artículo 63 de este código.
Cuando las autoridades fiscales ejerzan las facultades a que se refiere el artículo 64-a de la ley del impuesto sobre la renta, la información relativa a la identidad de los terceros independientes en operaciones comparables y la información de los comparables utilizados para motivar la resolución, solo podrá ser revelada a los tribunales ante los que, en su caso, se impugne el acto de autoridad, sin perjuicio de los establecido en los artículos 46, fracción IV y 48, fracción VII de este código.
Solo por acuerdo expreso del secretario de hacienda y crédito público se podrán publicar los siguientes datos por grupos de contribuyentes: nombre, domicilio, actividad, ingreso total, utilidad fiscal o valor de sus actos o actividades y contribuciones acreditables o pagadas.
Mediante acuerdo de intercambio recíproco de información, suscrito por el secretario de hacienda y crédito público, se podrá suministrar la información a las autoridades fiscales de países extranjeros, siempre que se pacte que la misma solo se utilizará para efectos fiscales y se guardará el secreto fiscal correspondiente por el país de que se trate.
LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO
Artículo 117
Las instrucciones de crédito en ningún caso podrán dar noticias o información de los depósitos, servicios o cualquier tipo de operaciones, sino al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tenga otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operación o servicio, salvo cuando las pidieren, la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado y las autoridades hacendarias federales, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria, para fines fiscales.
Los empleados y funcionarios de las instituciones de crédito serán responsables, en los términos de las disposiciones aplicables, por violación del secreto que se establece y las instituciones estarán obligadas en caso de revelación del secreto, a reparar los daños y perjuicios que se causen.
Lo anterior, en forma alguna afecta la obligación que tiene las instituciones de crédito de proporcionar a la comisión nacional bancaria, toda clase de información y documentos que, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, les solicite en relación con las operaciones que celebren y los servicios que presten.
Artículo 118
Con la salvedad de toda clase de información que sea solicitada por la Comisión Nacional Bancaria, la violación del secreto propio de las operaciones a que se refiere la fracción XV del artículo 46 de esta ley, incluso ante las autoridades o tribunales en juicios o reclamaciones que no sean aquellos entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institución o viceversa, constituirá a esta en responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados, sin perjuicio de las responsabilidades penales procedentes.
De una recta interpretación de las disposiciones enunciadas, se desprende que el artículo 41 de la Constitución Federal establece la facultad del Instituto Federal Electoral, para establecer los procedimientos necesarios para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos. Uno de los procedimientos para que el Instituto pueda desplegar tal facultad constitucional, es el regulado por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en los artículos 40, 49, 49-B párrafo 4, y 269 al 272 y al cual se le ha denominado “Quejas sobre el origen y aplicación del financiamiento de los partidos políticos”.
En tanto que, los artículos 2 y 131 del mismo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen por un lado los medios con que el Instituto Federal Electoral puede auxiliarse para conocer con certeza los hechos denunciados y determinar con base a una verdadera investigación, sí los mismos son constitutivos de una infracción a la ley electoral. Esto es, contienen una facultad o derecho de ejercicio expresa en la ley y sustentada en la Constitución, que no puede ejercerse de manera discrecional o ser condicionada de manera subjetiva, teniendo que ejercerse abarcando todas y cada una de las cuestiones que se le presenten para su estudio.
El artículo 41 de la Constitución Federal establece que el Instituto Federal Electoral es garante en el ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones, así como su obligación de salvaguardar los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en dicha función. Dichas obligaciones se reproducen con rango de ley, en los artículos 69 párrafo 2 y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En ese sentido, dichos derechos y obligaciones constitucionales no puede ser efectivos ante el posible condicionamiento de información necesaria para cumplir con los fines de control y vigilancia del Instituto.
Al resolver la queja presentada por la coalición Alianza por México, el Consejo General responsable exonera a tres autoridades federales de su obligación de entregar los informes y certificaciones necesarias para el cumplimiento de las funciones y resoluciones del Instituto Federal Electoral. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía técnica y facultades ejecutivas, según se colige del artículo 1° la Ley Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y de la jurisprudencia p./j85/2000 titulada “COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES. FORMA PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA, COMO UN ORGANO SUBORDINADO A LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, POR CONDUCTO DE LA SECRETARA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO”, tienen obligación de rendir información en auxilio de las labores del mismo Consejo General del Instituto Federal Electoral, no solo porque expresamente lo dispone el artículo 131 del código electoral federal sino porque además un actuar contrario a lo anterior representa hacer nugatorios los derechos y obligaciones consagrados por el artículo 41 constitucional a favor del mismo Instituto.
En ese sentido, la autoridad responsable en la resolución impugnada omite realizar una interpretación sistemática y funcional de la Ley Suprema en relación con otras normas secundarias, cuando señala equivocadamente que el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación y los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito son normas que prohíben expresamente y de manera absoluta otorgar información al Instituto Federal Electoral, en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, o cuestiones sujetas a los llamados secretos bancario o fiscal.
Esto es, la responsable en su resolución sostiene una presunta causa justificada para eximir a dichas autoridades de la obligación consignada en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, específicamente en su artículo 131 y haciendo nugatorio lo establecido en el artículo 2 del mismo código y 41 de la Ley Fundamental. Con ello, el Consejo General plantea la imposibilidad de cumplir con la norma que jurídicamente está obligado a hacer valer y sustentando de manera ilógica una contradicción insalvable en lo planteado en el artículo 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y los estipulado por los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación, 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito.
Sin embargo, contrario a lo afirmado por la responsable, no existe contradicción entre los artículos 2° y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación a los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación, 117 y 118 de Ley de Instituciones de Crédito. Por el contrario, las normas se complementan, puesto que de no ser así existiría una contradicción normativa clara y llevaría a la inamovilidad del sistema jurídico, sostener dicha contradicción –como lo hace la responsable- es una consideración por completo errada pues la norma que faculta es la que debe ser tomada en cuenta en primer lugar, pues de otra forma el no accionar significaría ir contra el ejercicio del derecho y en consecuencia su negación como herramienta que garantice los principios de certeza y legalidad tal y como lo mandata la Constitución General de la República.
De igual manera, el artículo 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales es una norma que se encuentra al amparo del artículo 41 de la Constitución General de la República, cuyo cumplimiento implica el ejercicio efectivo de la capacidad de fiscalización que otorga la misma Constitución al Instituto Federal Electoral, siendo que, por el contrario, el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación y los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, son normas secundarias que de ninguna manera pueden hacer nugatorio el texto de una disposición constitucional.
En ese tenor, si se otorga un valor predominante a los citados artículos del Código Fiscal, de la Ley de Instituciones de Crédito, se estarían haciendo nugatorias las facultades de fiscalización con que cuenta el Instituto Federal Electoral y se estaría impidiendo el ejercicio de una función pública.
Debe resaltarse además, que una interpretación contraria a lo anterior, vulneraría en forma directa el artículo 6 de la Carta Magna, el cual establece como una garantía para todo gobernado en nuestro país EL DERECHO A LA INFORMACIÓN, el cual en términos de lo ordenado por la misma disposición constitucional debe ser garantizado por el Estado.
Por tanto, contrario a lo que sostienen algunos consejeros electorales en la sesión del Consejo General de 9 de agosto de 2001, no nos encontramos ante un conflicto de leyes, sino a una cuestión de derecho, en la que la responsable omitió realizar una interpretación del marco constitucional y legal en materia electoral, en relación con los tantas veces citados preceptos del Código Fiscal y de la Ley de Instituciones de Crédito.
Por otro lado, dichos preceptos contenidos en dichas leyes (Código Fiscal y Ley de Instituciones de Crédito), establecen una serie de excepciones que no son absolutas, ni totales por lo que, se insiste, la capacidad del Instituto Federal Electoral para cumplir con sus fines no puede estar condicionada a una norma de excepción que no puede ser aplicada en su acepción gramatical, sino que esta debe de ser interpretada de manera sistemática y funcional, con el mismo ordenamiento, con otras legislaciones y con la Ley Suprema, buscando en armonía el bien jurídico que protegen dichas disposiciones. En este sentido se sostiene que la norma de excepción, por su fuerza normativa, se encuentra subrogada a la norma de ejercicio de acción.
De otra manera toda contradicción, entre una norma que faculta y otra que impone excepciones inmovilizaría el ejercicio del derecho y sus aplicación provocando que la impunidad, la incertidumbre y la ilegalidad, se dieran, apoyadas en la impunidad que proporciona la ausencia de resolución adecuada derivada de una supuesta contradicción.
Así pues el artículo 131 del código electoral, se constituye en un elemento mediante el cual el Instituto Federal Electoral ejerce su facultad de investigación y fiscalización, por lo que su función en el sistema jurídico mexicano y en especial en el sistema jurídico electoral, requiere que su aplicación sea preferente, al ser indispensable su aplicación para el cumplimiento de las tareas fundamentales del Instituto, así como para la observancia de los principios rectores en la función electoral, que derivan del mandamiento constitucional establecido en el artículo 41 de la Carta Magna.
Otros argumentos que fortalecen lo planteado son las siguientes:
Este Tribunal Electoral ha sostenido que la Comisión de Fiscalización debe agotar todas las líneas de investigación derivadas de los indicios señalados por el quejoso en su escrito inicial, así como de las pruebas aportadas por éste.
En la sentencia recaída al recurso de apelación SUP-RAP-046/2000 se obliga a la Comisión de Fiscalización a que realice investigaciones exhaustivas. En la página 25 de la sentencia en comento el Tribunal determinó lo siguiente:
“En consecuencia, la investigación por parte de la autoridad competente no debe constreñir a valorar las pruebas exhibidas, o a recabar las que posean sus dependencias, puesto que, cabe decirlo, su naturaleza pone de manifiesto que, en realidad, el procedimiento investigatorio no es un juicio en el que la autoridad fiscalizadora sólo asume el papel de un juez entre dos contendientes, sino que, su quehacer, dada la naturaleza propia de la queja, implica realizar una verdadera investigación con base en las facultades que la ley le otorga, para apoyarse, incluso, en las autoridades federales, estatales y municipales, a fin de verificar la certeza de las afirmaciones contenidas en la queja”.
La sentencia de este Tribunal implica que la autoridad electoral y, en particular la Comisión de Fiscalización, tienen facultades plenas de investigación, sin mencionar restricciones a éstas. Esto tiene un claro fundamento, puesto que con ello se da lugar al cumplimiento cabal de los principios de certeza, legalidad y objetividad, por lo que la autoridad en la búsqueda de tal objetivo, debe hacer todo lo posible por allegarse de elementos probatorios suficientes que permitan hacer vigentes las normas que rigen la función electoral, que son, además, normas de orden público.
En consecuencia, el mandato del Tribunal, derivado de la interpretación que ha sostenido en la sentencia en comento, consiste en que la Comisión de Fiscalización debe solicitar la información que se relacione con los hechos, a cualquier autoridad federal, local o municipal.
En las páginas 24, 25 y 28 de la resolución recaída al recurso de apelación SUP-RAP-046/2000, este Tribunal determinó lo siguiente:
“(...) una característica esencial de este procedimiento, esta constituida por el conjunto de atribuciones conferidas a la Comisión de Fiscalización, para la investigación de las cuestiones sobre las que versa la queja, de las que se desprenden que los principios que rigen la materia de la prueba en el procedimiento en comento, existe una mayor separación del principio dispositivo y un mayor acercamiento al principio inquisitivo, lo cual es explicable porque se está en el terreno donde se desenvuelven actividades de orden público, como lo es la función electoral. (...)
En consecuencia, la investigación por parte de la autoridad competente no debe constreñirse a valorar las pruebas exhibidas, o a recabar las que poseen sus dependencias, puesto que, cabe decirlo, su naturaleza pone de manifiesto que, en realidad, el procedimiento investigatorio no es un juicio en el que la autoridad fiscalizadora sólo asume el papel de un juez entre los contendientes, sino que, su quehacer, da la naturaleza propia de la queja, implica realizar una verdadera investigación con base en las facultades que la ley le otorga para apoyarse incluso, en las autoridades federales, estatales y municipales a fin de verificar la certeza de las afirmaciones contenidas en la queja.
Por el contrario, la circunstancia de que los artículos 40, 82 apartado 1, inciso b), y 270 apartado 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como en el numeral 6, apartados 6.5 y 6.7 del reglamento que establecen los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, se prevea esa potestad probatoria sin sujetarla a un momento determinado, permite afirmar que la propia potestad puede ejercitarse válidamente:
a) Antes del emplazamiento del partido a quien se le imputa la conducta ilegal.
b) Durante la integración y substanciación del expediente; y
c) Cuando el Consejo General del Instituto Federal Electoral conoce de los proyectos de dictamen y resolución elaborados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del propio instituto, para su decisión, y advierte que no están debidamente esclarecidos los hechos materia de la queja y, por lo tanto, evidentemente acorde a sus atribuciones, debe ordenar a dicha comisión que investigue a los puntos específicos que no están aclarados, como se colige de la interpretación sistemática y funcional de lo dispuesto en los artículos 40, 49-B párrafo 4 y 82 párrafo 1 inciso b) y w) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (...)”
La interpretación que realiza este Tribunal es contundente; existe la obligación del Instituto Federal Electoral a realizar una investigación seria y exhaustiva, apoyándose para tal efecto incluso en las autoridades del orden federal, local o administrativa.
Por otro lado, debe decirse que la interpretación de las normas constitucionales y de las normas legales, tiene la finalidad de magnificar los valores y principios inmanentes en la naturaleza de las instituciones, convirtiendo a la norma escrita en una expresión del derecho vivo, el derecho eficaz que resulta no sólo en la reconstrucción del pensamiento y voluntad que yace en el fondo de la ley escrita, utilizando para ello la interpretación de los métodos clásicos de orden gramatical, lógico, histórico o sistemático, sino también en la búsqueda del fin que debe perseguir la norma para la consecución de sus postulados fundamentales del derecho.
Estas consideraciones han sido sostenidas por nuestros órganos jurisdiccionales federales en el siguiente criterio jurisprudencial:
Octava Época.
Instancia: TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación.
Tomo: III, Segunda Parte-1. enero a junio de 1989.
Página: 419
INTERPRETACIÓN DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y DE NORMAS LEGALES. SUS DIFERENCIAS. El exacto cumplimiento de la Constitución sólo puede lograrse si su intérprete, liberándose de las ataduras de quienes se encargan simplemente de aplicar los textos legales (expresión positivizada del Derecho), entiende que su función no se agota en la mera subsunción automática del supuesto de hecho al texto normativo, ni tampoco queda encerrada en un positivismo formalizado superado muchas décadas atrás, sino que comprende básicamente una labor de creación del Derecho en la búsqueda de la efectiva realización de los valores supremos de justicia. Es precisamente en el campo de las normas constitucionales, las que difieren esencialmente de las restantes que conforman un sistema jurídico determinado, en razón no únicamente de su jerarquía suprema, sino de sus contenidos, los que se inspiran rigurosamente en fenómenos sociales y políticos preexistentes de gran entidad para la conformación de la realidad jurídica en que se halla un pueblo determinado, que la jurisprudencia –pasada la época del legalismo-, se ha convertido en una fuente del Derecho que, aunque subordinada a la ley que le otorga eficacia normativa, se remonta más allá de ella cuando el lenguaje utilizado por el constituyente (al fin y al cabo una obra inacabada por naturaleza) exige una recreación por la vía de la interpretación, para el efecto de ajustarla a las exigencias impuestas por su conveniente aplicación. Así, el intérprete de la Constitución en el trance de aplicarla tiene por misión esencial magnificar los valores y principios inmanentes en la naturaleza de las instituciones, convirtiendo a la norma escrita en una expresión del derecho vivo, el derecho eficaz que resulta no sólo de la reconstrucción del pensamiento y voluntad que yace en el fondo de la ley escrita (a través de los métodos clásicos de orden gramatical, lógico, histórico o sistemático), sino también de la búsqueda del fin que debe perseguir la norma para la consecución de los postulados fundamentales del derecho.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 553/89. Perfiles Termoplásticos, S.A. 7 de junio de 1989. Unanimidad de votos.
Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Adriana Leticia Campuzano Gallegos.
Al respecto, el Diccionario Jurídico, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, establece lo que es un conflicto de normas, de la siguiente manera:
“La palabra “conflicto” proviene del latín conflictus: “choque” “enfrentamiento”: de conflictio-onis; “coalisión”, “pelea”; de conflicto, are: “chocar contra”. Con el tiempo conflictus comenzó a significar “contienda judicial, litigio”.
En la actualidad el vocablo significa: “controversia”, “encuentro”, “diferencia (dejada a la suerte de las armas)”, “apuro, situación de difícil salida”. “Conflicto” expresa la idea de un contraste de dos cosas opuestas, de un problema surgido por el enfrentamiento de dos cosas (o tesis) contrapuestas. Esta idea subyace detrás del significado de la expresión: “conflicto de normas”.
Con la expresión “conflicto de normas” los juristas designan la incompatibilidad de dos (o más) normas del mismo sistema. De tales normas se dice, erróneamente, que “están en contradicción”.
El conflicto de normas puede ser entendido en términos de imposibilidad de observancia (o aplicación) simultánea: dos normas se contradicen si, y sólo si, conformarse a ambas a la vez es imposible. De esta manera, si una norma prohibe y otra permite la misma conducta un mismo sujeto, al mismo tiempo, la conformidad simultánea a dichas normas seria imposible. Tales normas están en conflicto.
Sin embargo el conflicto no sólo surge como sugiere la expresión “contradicción” entre normas que prohíben (u obligan) y las que permiten y que tienen el mismo ámbito de validez, como sostiene parte de la doctrina. El conflicto se presente ahí donde dos o más normas) permitiendo, ordenando o prohibiendo la misma o diferente conducta a uno o a más sujetos no puedan ser simultáneamente observadas o aplicadas; aparece ahí donde la observancia de una, excluye la observancia de la otra. Una norma puede, por ejemplo, permitir a X la conducta C mientras otra puede permitir a Y la conducta D. Estas normas, ciertamente, no tienen el mismo ámbito de validez, pero si C y D son conductas incompatibles, de manera que la realización de una impida la realización de la otra, dichas normas se encuentran en conflicto.
Esta descripción del conflicto de normas deja abierta la cuestión de si es “lógicamente” posible que las normas en conflicto coexistan como normas validas del sistema.
La doctrina tradicional, manteniendo el dogma de la consistencia “lógica” del orden jurídico, trata las normas en conflicto como si estas constituyeran una contradicción lógica; sostiene que en todo orden jurídico es lógicamente imposible que coexistan dos normas válidas en conflicto. Así como dos enunciados contradictorios no pueden ser ambos verdaderos, de la misma forma es “lógicamente” imposible que dos normas en conflicto sean válidas. Sólo una puede ser considerada válida.
El error de la doctrina del conflicto de normas consiste en tratar las disposiciones jurídicas como si fueran proposiciones o enunciados susceptibles de ser verdaderos o falsos. Las disposiciones jurídicas no son ni verdaderas ni falsas; son válidas o no válidas. La diferencia más significativa entre el conflicto de normas y la contradicción lógica reside en que mientras en la contradicción lógica uno de los enunciados, desde su origen, es necesariamente falso, en el conflicto de normas por el contrario, ambas normas son necesariamente válidas: “de otra forma no habría conflicto”.
Si ambas normas en conflicto son válidas, un conflicto de normas no es algo que pueda ser comparado a una contradicción lógica. La validez en el derecho no se comporta como se comporta la verdad en lógica.
La validez no es una capacidad, propiedad o predicado. Decir que una norma es válida equivale a decir que esa norma existe. Mientras pueden existir proposiciones falsas, no existen normas inválidas.
Cabe observar que la validez de una norma solo se anula mediante (un acto de) derogación. La solución del conflicto de normas solo se realiza mediante una “norma positiva” (García Máynez) sea prevista o creada ad hoc (en la sentencia). En la contradicción lógica, por el contrario, una de las proposiciones es falsa desde el principio.
“El conflicto de normas, más que a una contradicción lógica, puede ser comparado a dos fuerzas que operan en distinta dirección” (último Kelsen). Representan, en realidad, razones opuestas para actuar.
Frente a la errónea idea de que el principio de contradicción (en virtud del dogma de la consistencia), opera en el conflicto de normas, es necesario subrayar que los principios lógicos no se aplican a las disposiciones jurídicas. El conflicto de normas constituye un defecto técnico cuya solución se produce (cuando se produce) en el proceso de aplicación del derecho. La solución de los conflictos de normas no busca superar contradicciones lógicas, se propone simplemente eliminar la incompatibilidad haciendo posible su aplicación.
El problema del conflicto de normas ha sido tradicionalmente planteado por los juristas como un problema de la consistencia del orden jurídico.
Planteada la incompatibilidad, el órgano aplicador (especialmente los tribunales) tiene que enfrentar el problema al indicar cuál es el derecho aplicable (questio iuris), tendrá necesariamente que decidir cuál prevalece, cuál será aplicada.
La profesión jurídica en su secular tarea de describir e interpretar el derecho ha elaborado algunas reglas de solución de conflictos cuya autoridad es prácticamente indiscutible; éstas responden a diversos criterios: 1) el cronológico, según el cual lex posteriori derogat priori; 2) el de especialidad en base al cual lex specialis derogat generalis; 3) el jerárquico, por el cual lex superior derogat inferior, y 4) el criterio de lex favorabilis, etc.
La aplicación de estas reglas guía al tribunal sólo en cuanto a qué disposición aplicar pero deja fuera la cuestión de la anulación (o derogación) de la norma en conflicto que no se aplica. En realidad, la palabra derogat que aparece en la formulación de las reglas debe leerse: “priva sobre”, “prevalece sobre”.
Ni siquiera cuando estas reglas forman parte del derecho positivo se produce la anulación. La anulación de una de las normas en conflicto no deriva de la solución dada al conflicto, depende de los poderes del tribunal (facultades especiales como las de un tribunal constitucional), de la fuerza del precedente, etc. El juez (u órgano aplicador) en casos de conflicto goza sólo de una facultad de no aplicación. Cuando las reglas son normas positivas el conflicto es realmente aparente; basta aplicar el derecho positivo el derecho positivo para superarlo.
En caso de conflicto de normas generalmente se hace valer el principio de que tertium non datur; el tribunal no puede sustraerse al conflicto introduciendo una tercera alternativa. Sin embargo, esta solución alternativa está siempre presente bajo el velo de una interpretación correctiva a través de la cual el juez busca “conciliar” las disposiciones en conflicto para hacerlas compatibles.
Ciertamente los problemas pueden ser en extremo complicados (pueden entrar en conflicto diferentes criterios, puede haber lagunas interpretativas, puede ser dudoso qué norma es superior, etc). Un caso siempre difícil es cuando el conflicto surge entre una norma legislada y una costumbre o cuando participa una norma de otro sistema (nacional o internacional) que el orden jurídico debe aplicar. El órgano aplicador al enfrentar conflictos difíciles necesita recurrir a refinados medios hermenéuticos para, las más de las veces “conciliar” las contradicciones (siempre aparentes según el dogma de la consistencia) o bien para eliminar (no aplicar) aquella disposición que no “encaja” dentro de los principios o espíritu del orden jurídico en cuestión”.
Con los argumentos vertidos permiten a concluir sin ninguna duda que no existe en el caso concreto ningún “conflicto de normas”, entre las disposiciones contenidas en los artículos 2, 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y lo contenido en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación y los artículos 117 y 188 de la Ley de Instituciones de Crédito, puesto que conforme a la hermenéutica jurídica, dichas normas se complementan y crean consistencia al sistema normativo en el derecho mexicano.
En efecto, el artículo 41 fracción II, última parte, de la Constitución Federal establece la facultad de fiscalización con que cuenta el Instituto Federal Electoral. Al reglamentar dicho precepto constitucional, el Código de Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como norma secundaria, fijó los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos, estableciendo con claridad la facultad de solicitar toda la información que se requiera para cumplir sus fines, y como un instrumento los artículos 2, 131 y 240 del mismo código electoral. Esto es más claro si se observa la exposición de motivos de las reformas al artículo 41 de la Constitución Federal, y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en las cuales se argumentó lo siguiente:
CÁMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
MÉXICO D.F. 26 DE JULIO DE 1996
INICIATIVA DEL EJECUTIVO
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión.- Presente.
...
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En 1993 la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales constituyó un esfuerzo inicial para transparentar el origen de los recursos de los partidos políticos y propiciar un contexto más equitativo en la competencia partidista. De esta forma, se establecieron las primeras normas para regular el financiamiento de los partidos políticos cuyo origen fuera distinto del público y para limitar los gastos de las campañas electorales, vigilando el manejo de los recursos.
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En las condiciones actuales de la competencia electoral, los partidos políticos requieren tener mayor vinculación con una ciudadanía cada vez más informada, crítica y participativa. Esto ha originado que se incrementen sus necesidades de financiamiento para estar en condiciones de poder efectuar los gastos ordinarios que exigen su operación y el cumplimiento de los altos fines que les confiere la Constitución en tanto entidades de interés público. En el incremento de estos requerimientos, también han influido las nuevas formas, espacios y tiempos en los que se desarrollan las campañas políticas.
La búsqueda de recursos económicos por parte de las organizaciones políticas, con frecuencia tiende a generar situaciones adversas para el sano desarrollo de los sistemas de partidos y eventualmente propicia fenómenos que no respetan fronteras y condiciones económicas.
Otro efecto nocivo ante las insuficiencias financieras de los partidos, ha sido la generación de iniquidades en las condiciones de la competencia electoral. Con ello se limita una representación partidista congruente con la sociedad diversa, plural y participativa de nuestros días.
Por lo anterior, ha nacido en los propios partidos y en la sociedad la preocupación por evitar los desequilibrios perjudiciales para la competencia democrática. Tal preocupación ha originado que se promueva la protección de dos valores fundamentales: la equidad en la competencia electoral y la necesaria transparencia en el origen y aplicación de los recursos económicos de los partidos políticos.
En la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1993, se dio un primer paso para procurar la protección de estos valores, a través del establecimiento de límites a las aportaciones individuales de simpatizantes a los partidos políticos, de normas para limitar los gastos de campaña y de órganos y procedimientos para controlar y vigilar el manejo transparente de estos recursos.
Para consolidar esta protección, es necesario que sea en la Constitución donde se sienten las premisas fundamentales de la transparencia y la equidad, en las condiciones de la competencia. El primer objetivo es garantizar que los partidos políticos cuenten con recursos cuyo origen sea licito, claro y conocido por ellos mismos y la ciudadanía.
En tal sentido, esta iniciativa propone incorporar en el artículo 41 constitucional, para desarrollar después en la ley reglamentaria, las bases mediante las cuales los partidos políticos puedan disponer de recursos públicos y privados para el desarrollo de sus actividades, tanto las de carácter permanente, como las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales.
Para ello, se propone que prevalezca el financiamiento público sobre el privado, a fin de disminuir el riesgo de que intereses ilegítimos puedan comprometer los verdaderos fines de los partidos, enturbiar el origen de sus recursos y hacer menos equitativa la contienda política.
El nuevo sistema de financiamiento público sustituye los actuales rubros por actividad electoral, por actividades generales y por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores habrían de aportar para el sostenimiento de sus partidos, por uno destinado a las actividades ordinarias de los propios partidos políticos. Este rubro facilitará que puedan tener un vínculo más estrecho y cotidiano con la ciudadanía a través del sostenimiento de una estructura nacional de carácter permanente. Asimismo, permitirá que las organizaciones partidistas capaciten de mejor manera a sus militantes, propiciando una óptima vinculación con sus electores y constituyéndose en agentes eficaces para la promoción y el desarrollo de la educación cívica y la cultura política democrática.
Para determinar este rubro del financiamiento, se parte de que actualmente corresponde a la autoridad electoral calcular y fijar los costos mínimos de campaña para las diversas elecciones a celebrarse y se propone considerar otros elementos objetivos, tales como el número de diputados y senadores a elegir, el número de partido con representación parlamentaria y la duración de las campañas electorales.
La propuesta busca también establecer mayor equidad en la distribución de los recursos públicos que se otorgan a los partidos políticos para sus actividades ordinarias y permanentes. De esta manera, se dispone que del monto total de este rubro un 30% se distribuya en forma igualitaria y el 70% restante de acuerdo a la fuerza de cada partido expresada en las elecciones de diputados federales.
La iniciativa mantiene el rubro de financiamiento por concepto de tareas especificas de los partidos, previsto actualmente en la legislación secundaria y establece que se reintegrará a los mismos un porcentaje de los gastos anuales que eroguen por concepto de actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política y las tareas editoriales con lo que reconoce la necesidad de fortalecer y promover esta importante vertiente del quehacer partidista.
Para apoyar los gastos que se realizan en las campañas políticas durante los procesos electorales, se prevé un rubro de financiamiento público específico para tal efecto, por un monto similar al que cada partido recibirá por concepto de actividades ordinarias durante el año cuando se celebren las elecciones.
Para finalizar este apartado, la iniciativa propone establecer las bases constitucionales del sistema para el control y la vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, con objeto de dar fundamento al marco legal secundario que habrá de contener dicho sistema, además de puntualizar los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos en las campañas electorales, los montos máximos que podrán tener las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y las correspondientes sanciones ante el eventual incumplimiento de las reglas del financiamiento.
Con lo anterior se pretende sentar las bases para una sana política de fiscalización y control de las finanzas de los partidos que responda al interés de la sociedad por brindar una máxima transparencia a la obtención y utilización de recursos por parte de dichas organizaciones. Esta política promoverá asimismo una mayor confianza de los mexicanos en sus organizaciones partidistas, contribuyendo así a impulsar la participación ciudadana en la vida democrática del país.
La presente iniciativa propone trascendentes reformas a la dimensión del sistema de justicia electoral e introduce nuevos mecanismos jurídicos que le otorgan mayor eficacia y confiabilidad. Las reformas pretenden que dicho sistema se consolide como uno de los instrumentos con que cuenta nuestro país para el desarrollo democrático y para afirmar el estado de derecho.
CÁMARA DE DIPUTADOS
DICTAMEN Y DISCUSIÓN
MÉXICO, D.F. A 31 DE JULIO DE 1996
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
El secretario José Pedro Sánchez Ascensio:
Escudo Nacional.- Estados Unidos Mexicanos.- Poder Legislativo Federal.-Cámara de Diputados.
Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales.
CONSIDERACIONES:
A) De la iniciativa suscrita por los coordinadores de los grupos parlamentarios de los partidos políticos representados en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores y el Presidente de la República, que contiene proyecto de decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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II. De los órganos electorales y el financiamiento de los partidos políticos.
En cuanto al Instituto Federal Electoral, organismo público encargado de la función estatal de organizar las elecciones federales, se precisan sus atribuciones; se modifica la integración de su órgano superior de dirección, el Consejo General; se establece el procedimiento general para la designación de sus miembros; se efectúan cambios de denominación; se remite a la ley la determinación de las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia del Instituto Federal Electoral, así como las relaciones de mando entre éstos; se establecen los criterios de responsabilidad para los servidores públicos de dicho instituto; y se dan nuevas reglas para el financiamiento de los partidos políticos. De esta manera, se reforma integralmente el artículo 41 constitucional y, por técnica legislativa, se considera conveniente ordenar en tres fracciones lo relativo al financiamiento público de los partidos políticos con registro.
Atento a lo anterior, y utilizando el método de interpretación funcional, debe concluirse que si la información solicitada tanto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se realizó en atención a una actuación en la que se estaba desplegando la facultad de investigación y fiscalización del Instituto Federal Electoral y que deriva del artículo 41 fracciones II, última parte y III de la Constitución Federal, ésta debió ser atendida sin miramientos.
Sin embargo, con el actuar de dichas autoridades, quienes negaron la información alegando el “secreto fiscal” y “secreto bancario”, es indudable que se impide que el órgano constitucional fiscalizador en materia de recursos de los partidos políticos y agrupaciones políticas, pueda ejercer una atribución constitucional del Estado, que es la de revisar con certeza, la legalidad del origen y destino de tales recursos.
Esto es más claro, si se atiende a una interpretación sistemática y funcional de las normas, atendiendo a la fecha de su creación. En ese sentido, en el supuesto no aceptado que existiera un conflicto de normas entre los numerales 69 del Código Fiscal de la Federación, 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, con el artículo 131 del código electoral; tal conflicto quedaría aclarado atendiendo al criterio de interpretación cronológico, pues la reforma constitucional en materia electoral se realizó con posterioridad a la creación de los citados artículos 69, 117 y 118.
El legislador al momento de reformar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales conocía las prohibiciones contenidas en otras leyes, por lo que al establecer el contenido del artículo 131 del código electoral pudo establecer alguna excepción para la obligación que se impone a las autoridades de entregar información al Instituto, como por ejemplo: “salvo en aquellos casos que por disposición de ley se prohíba la entrega de la información”, sin embargo, dicha situación no ocurrió.
Por tanto, esto último no debe entenderse como una “laguna” de la ley, pues la interpretación sistemática, funcional e histórica, del artículo 41 de la Constitución Federal y de los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se permite inferir que las leyes se complementan, puesto que con la reforma constitucional y legal de 1996 en materia electoral, se estableció una facultad de ejercicio de un órgano especializado, para investigar el origen y destino de los recursos de los partidos políticos, y que dicha actividad para su debida eficacia pueda auxiliares de las autoridades federales, estatales y municipales, quienes tienen la obligación de proporcionar la información que les solicite.
Así también al ser más antiguas las normas del Código Fiscal y de la Ley de Instituciones de Crédito que el artículo 131 del código electoral y que la reforma constitucional del artículo 41 en las que se establecen facultades amplias de investigación al Instituto Federal Electoral, es claro que resultaba imposible que legislador integrara a los primeros preceptos mencionados algún caso de excepción respecto de la facultad de investigación con que cuenta el Instituto.
De igual manera, y continuando en el supuesto no aceptado que existiera un conflicto de normas, conforme al criterio de interpretación que atiende a la jerarquía y a la especialidad de las normas, deberá prevalecer el artículo 131 del código electoral sobre los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación, 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, pues como se ha explicado ampliamente, el artículo 41 es el sustento del numeral 131 del código electoral federal. Por el contrario, no existe precepto constitucional alguno que sustente el secreto fiscal o bancario y que se oponga a la jerarquía que para el presente caso posee el multicitado artículo 41, así como el numeral 6, ambos de la Carta Suprema.
Esta situación sirve además para otorgar especialidad al artículo 131 del código electoral, pues –en contraposición con los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación, 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito-, es el que se refiere a la materia electoral y el que puede (por las razones que han sido ampliamente expuestas) garantizar el ejercicio de la facultad fiscalizadora del Instituto Federal Electoral, consagrada con rango constitucional.
En este orden de ideas, ni los denominados “secreto bancario”, ni el “secreto fiscal”, pueden ser absolutos, pues como se ha apuntado sería hacer nugatorio la función del Estado que debe desempeñar el Instituto Federal Electoral por mandato constitucional, puesto que en este caso se constituyen en obstáculos para la procuración e impetración de justicia que tutela el artículo 17 de la Constitución Federal de la República.
Por otro lado y, abundando, se desprende que de la lectura armónica del artículo 41 de la Constitución Federal y de la relación de los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, 69 del Código Fiscal de la Federación y 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, se observa sin lugar a dudas, que por regla general, la solicitud de información fiscal o bancaria en donde se involucren de manera directa algún partido político y/o a sus militantes, y/o a sus simpatizantes y que tengan que ver con algún procedimiento de queja instaurado en el Instituto Federal Electoral o a terceros involucrados con estos, no interfieren con derechos particulares, puesto que esta actividad se realiza en ejercicio de una función pública. Debe por tanto concluirse, que el interés resguardado por el secreto “fiscal” o el “bancario”, no puede ser oponible a facultades derivadas de la propia Constitución Federal, y que realiza en ejercicio de sus funciones y, de manera exclusiva, un órgano creado especialmente para ello.
Aplican los siguientes criterios jurisprudenciales:
Novena Epoca:
Instancia: CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Tomo: VIII, Julio de 1998.
Tesis: I. 4º.A 282 A
Página: 393
SECRETO BANCARIO O FIDUCIARIO. SUPUESTOS EN QUE NO SE DA EL. De una correcta interpretación de los artículos 117 y 118 en relación con el 46, fracción XV, de la Ley de Instituciones de Crédito, se aprecia que, la información sobre cualquier tipo de operación efectuada en una institución de crédito, está restringida y únicamente puede ser solicitada por la autoridad judicial en un juicio en el que el titular sea parte y sólo para fines fiscales, además que constituye responsabilidad civil o penal para la institución que viole el secreto de las operaciones de fideicomiso a que se refiere la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y llevar a cabo mandatos y comisiones, inclusive ante los tribunales en juicios, que no sean entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institución o viceversa.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Queja 314/97. Manuel Camacho Téllez, Delegado Fiduciario en el Fideicomiso denominado Fondo Bancario de Protección al Ahorro. 25 de junio de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: David Delgadillo Guerrero. Secretaria: Elsa Fernández Martínez.
Véase: Semanario Judicial d la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, septiembre de 1996, tesis L9o. C40 C, página 721 de rubro: “SECRETO BANCARIO. SI LA INFORMACIÓN LA SOLICITA LA AUTORIDAD QUE CONOCE DEL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIÓN DE PAGOS, NO EXISTE VIOLACIÓN AL”.
Novena Época:
Instancia: NOVENO TRIBUNAL CLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Tomo: IV, Septiembre de 1996.
Tesis: I.9º.C.40C
Página: 721
SECRETO BANCARIO. SI LA INFORMACIÓN LA SOLICITA LA AUTORIDAD QUE CONOCE DEL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIÓN DE PAGOS. NO EXISTE VIOLACIÓN AL. La autoridad judicial que conoce del procedimiento de suspensión de pagos, puede solicitar a las instituciones de crédito, información relacionada con los contratos bancarios celebrados por las partes, conforme a las atribuciones que le confiere el artículo 26, fracción XI, en relación con el 429, de la Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos, toda vez que el término “juicio” que refiere el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, debe entenderse en forma genérica, no sólo a la controversia que sostengan dos partes, sino también a cualquier tipo de procedimiento judicial, como lo es el de suspensión de pagos.
NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 819/96. Banco Internacional S.A. Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Vital. 29 de mayo de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Guadalupe Olga Mejía Sánchez. Secretaria: María Elena Rosas López.
En similares términos se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal, de la cual se derivó el siguiente criterio jurisprudencial:
SECRETO FIDUCIARIO. CASO EN EL QUE NO ES OPONIBLE A LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES QUE POSEE LA CÁMARA DE DIPUTADOS EN RELACIÓN A REVISIÓN DE CUENTA PÚBLICA Y RECONOCIMIENTO DE DEUDA PÚBLICA. Conforme a los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, debe entenderse en forma genérica, no sólo a la controversia que sostengan dos partes, sino también a cualquier tipo de procedimiento judicial, como lo es el de suspensión de pagos.
NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 819/96. Banco Internacional S.A. Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Vital. 29 de mayo de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Guadalupe Olga Mejía Sánchez. Secretaria: María Elena Rosas López.
En similares términos se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados en contra del Poder Ejecutivo Federal, de la cual se derivó el siguiente criterio jurisprudencial:
SECRETO FIDUCIARIO. CASO EN EL QUE NO ES OPONIBLE A LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES QUE POSEE LA CÁMARA DE DIPUTADOS EN RELACIÓN A REVISIÓN DE CUENTA PÚBLICA Y RECONOCIMIENTO DE DEUDA PÚBLICA.- Conforme a los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito que establecen y regulan los denominados secretos bancario y fiduciario, las instituciones bancarias deben guardar la más absoluta reserva sobre los negocios jurídicos con sus clientes y tomar las medidas necesarias para evitar que se les puedan causar daños por violación a este sigilo. No obstante lo anterior, existen ciertos casos en que dichos secretos no deben ser obstáculo, para la persecución de actos ilícitos o la supervisión de las entidades financieras, por lo que se han establecido en la ley diversas excepciones, entre otras, las previstas en los artículos 97 y 113 de la Ley de Instituciones de Crédito; 180 del Código Federal de Procedimientos Penales; 108 y 109 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación; 32-B, fracción IV y 84-A del Código Fiscal de la Federación y 43 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, que permiten a ciertas autoridades recabar directamente de las instituciones de crédito, informes sobre asuntos amparados por el siglo fiduciario, es decir, esta reserva no es absoluta, pues aun dentro de la misma legislación ordinaria se reconoce que no debe ser obstáculo para la procuración e impartición de justicia. Dentro del orden constitucional de los artículos 74, fracción IV y 73, fracción VIII, de la Norma Fundamental se desprende que las cuestiones de revisión de cuenta pública, por regla general, no interfieren directamente derechos de particulares; sin embargo, cuando excepcionalmente así acontezca debe concluirse que el interés resguardado por el secreto fiduciario no es oponible a dichas facultades, tal y como acontece cuando deudas privadas se convierten en deuda pública.
P./J./87/2000. Controversia constitucional 26/99. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 24 de agosto de 2000. Once votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy veinticuatro de agosto en curso, aprobó, con el número 87/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veinticuatro de agosto de dos mil.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/99. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.
De las argumentaciones anteriormente vertidas se infiere que, por una parte el Instituto Federal Electoral tiene facultades constitucionales para solicitar la información sobre el origen y uso de todos los recursos que cuenten los partidos políticos, es decir, posee un interés legítimo para ello y, por la otra, conforme al artículo 6º de la Constitución Federal, que en su última parte establece, que el Estado garantizará el derecho de la información, éste tiene el deber de informar con veracidad, tal y como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis número P.LXXXIX/96, visible a fojas 51, Tomo III, junio de 1996, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:
GARANTIAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INGRINGIR EL ARTÍCULO 6º. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL. El artículo 6º. Constitucional, in fine, establece que “el derecho a la información será garantizado por el Estado”. Del análisis de los diversos elementos que concurrieron en su creación se deduce que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el respeto de la verdad. Tal derecho es, por tanto, básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuirá a que ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Si las autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados.
Solicitud 3/96. Petición del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerza la facultad prevista en el párrafo segundo del artículo 97 de la Constitución Federal, 23 de abril de 1996. Unanimidad de once votos.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticuatro de junio en curso, aprobó, con el número LXXXIX/1996, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. México. Distrito Federal, a veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y seis.
Así las cosas, es válido concluir que el Órgano Superior de dirección del Instituto Federal Electoral, señalado como autoridad responsable en el presente recurso, falta a los principios constitucionales de certeza, objetividad y legalidad, a que obliga el artículo 41 de la Constitución Federal, además deja de observar lo mandatado por los artículos 6º, 14, 16 y 17 de la Carta Magna.
En mérito de lo anterior, solicito respetuosamente a esta Sala Superior del Tribunal Electoral que, en uso de las atribuciones constitucionales y legales con que cuenta y en su carácter de máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, ordene a la responsable para que, en ejercicio de las facultades derivadas de los artículos 41 de la Constitución Federal, 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, solicite de nueva cuenta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información requerida para la integración de la queja cuya resolución se impugna, señalando a dichas autoridades que, no existe impedimento legal que le exima de la obligación de proporcionar la información que se les requiera en auxilio de los fines de fiscalización del Instituto Federal Electoral.
ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS.- Artículos 14, 16 17 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 párrafo 1, 2, 3, 23 párrafo 2, 36 párrafo 1 inciso b) y k), 38, 39, 49, 49-B, 68, 69 párrafos 1 y 2, 73, 82 párrafo 1 incisos h), i), w), 131, 264 párrafo 3, 269, 270 y 272 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Las violaciones al debido proceso legal, a los principios de legalidad, certeza y objetividad, y la falta de exhaustividad, referidas en el presente capítulo de agravios, causan agravio al partido político que represento por ser sujeto de las garantías que otorga la Constitución y las leyes que se incumplen con estos actos, cuando el Consejo General del Instituto Federal Electoral en la resolución impugnada por esta vía no aplica o aplica incorrectamente los artículos constitucionales y legales citados, violando ordenamientos constitucionales que le obligan a fundar y motivar debidamente todos sus actos, y al no hacerlo se tuvo como resultado la afectación al interés de mi representado (quien en su momento participó como integrante de la coalición electoral Alianza por México), privándole de su derecho de acceso a la justicia, y contraviniendo su garantía para realizar libremente las actividades que por ley nos han sido conferidas, prevista en el inciso b) del párrafo 1 del artículo 36 del código de la materia, de acuerdo además a lo que dispone el artículo 41 fracción I segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En mérito de todo lo antes expuesto, la responsable con su determinación vulneró el principio de legalidad electoral, máxima prevista por el artículo 41 de la Constitución General de la República, el cual como autoridad y de conformidad con los artículos 16 del máximo ordenamiento legal; 69 párrafo segundo y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, estaba obligada a cumplir y tutelar”.
V. El veintinueve de agosto del dos mil uno, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se turnó el expediente de mérito para los efectos del artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
VI. Mediante acuerdo Plenario del veinticinco de abril del presente año, emitido por mayoría de votos de los Magistrados Integrantes de esta Sala Superior, se declaró que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tienen la calidad de terceros interesados en el presente recurso de apelación, por tanto, se ordenó correrles traslado con una copia de la demanda, concediéndoles un plazo de tres días, para cumplir el objetivo del artículo 17 párrafo 4 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, con la finalidad de que comparecieran por escrito ante esta autoridad federal a exponer lo que a su derecho conviniera. Dentro de dicho plazo, comparecieron René Trigo Rizo, Mario Alfonso Jaime Ruíz Hernández y Antonio Balderas Cruz, el primero de ellos ostentándose como Director General de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y, los posteriormente mencionados como Subprocurador Fiscal Federal de Amparos y Director General de Asuntos Contenciosos y Procedimientos, respectivamente, en su calidad de terceros interesados y formularon los alegatos que a sus intereses convino.
VII. Por auto del siete de mayo del presente año, el Magistrado Instructor admitió la demanda y, al no haber pruebas ni diligencias por desahogar cerró la instrucción, con lo que quedó el expediente en estado de emitir sentencia, la que se dicta al tenor de los siguientes:
PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es competente para conocer y resolver el presente recurso de apelación, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, base IV y 99, párrafos primero y cuarto, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., fracción II, 184, 185, 186, fracción III, inciso a), 187 y 188 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y artículos 1, 2, 3, párrafos 1, inciso a), 2, inciso b), 4, 40, párrafo 1, inciso b) y 44 párrafo 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
SEGUNDO. En virtud de que las causas de improcedencia están relacionadas con aspectos necesarios para la válida constitución de un proceso jurisdiccional, por eso, al tratarse de cuestiones de orden público su estudio es preferente, se procede a examinar si en el caso se actualizan las que hacen valer tanto la autoridad responsable, como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Así, se encuentra que, el Secratario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, al rendir el correspondiente informe circunstanciado, aduce como causa de improcedencia, que el partido recurrente impugna única y exclusivamente la resolución del Consejo General respecto de la queja sobre el origen y la aplicación del financiamiento de la Coalición Alianza por el Cambio, por hechos que considera constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no así el dictamen que presentó la Comisión de Fiscalización, por lo que todas las consideraciones de hecho y fundamentos de derecho referidos en el dictamen consolidado que son la base de la resolución del Consejo General, deben considerarse como consentidas, pues el hecho de no impugnarlos implica un consentimiento tácito de su contenido.
Tal causa de improcedencia es infundada por lo siguiente: el dictamen aprobado por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, respecto de la queja presentada por la Coalición Alianza por México en contra de la Coalición Alianza por el Cambio, es un acto preparatorio y no definitivo para el dictado de la resolución correspondiente por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral. Sólo en la resolución del Consejo aludido se fija la imposición o no de sanciones al partido o agrupación política a quien se atribuyen las irregularidades materia del procedimiento administrativo, por lo tanto, sólo ésta constituye una resolución definitiva que a la postre puede causar perjuicios.
Para arribar a la anterior conclusión, en principio, se señala que según se advierte del artículo 42 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el recurso de apelación es idóneo para reclamar la determinación de sanciones y, en su caso, la aplicación de las mismas por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Ahora bien, acorde con el artículo 270, párrafos 1, 2, 4 y 6, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto Federal Electoral conoce de las irregularidades en que incurra un partido político o agrupación política, para lo cual, una vez que tenga conocimiento de la misma emplazará al instituto político, para que en el plazo de cinco días dé contestación por escrito y aporte las pruebas que considere pertinentes y, concluido dicho plazo, se formulará el dictamen correspondiente, que será sometido para su aprobación al Consejo General del mencionado instituto, cuya resolución puede ser recurrida ante el Tribunal Electoral.
Por su parte, el artículo 49 B, párrafo 4 del mencionado código electoral, dispone, entre otras obligaciones, que el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, recibirá las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, a efecto de que las analice previamente a que rinda su dictamen.
En este contexto, el artículo 9.2 del Reglamento que Establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y la Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas, impone como obligación de la Comisión de Fiscalización, que el dictamen y el proyecto de resolución atinente, sean sometidos a la consideración del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para que determine lo conducente.
De lo expuesto, resulta evidente que el dictamen formulado por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, con motivo de una queja, no causa perjuicio alguna a las partes vinculadas a tal procedimiento, pues el mismo carece de fuerza legal para producir perjuicios, toda vez que se trata de un acto preparatorio y no definitivo, que sirve precisamente para el dictado de la resolución correspondiente por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en cuya determinación esa autoridad fija la imposición o no de sanciones al partido o agrupación política a quien se atribuyen las irregularidades materia del procedimiento administrativo, la cual constituye una resolución definitiva que puede en su caso, causar algún perjuicio.
Ello es así, en virtud de que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, es la encargada de tramitar el procedimiento administrativo correspondiente y emitir el dictamen relativo; que desde luego, no tiene ningún efecto vinculatorio en cuanto a sus consideraciones de hecho y fundamentos de derecho, para las partes, ni para el órgano que resuelve en defintiva, pues bien, puede darse el caso de que el Consejo General apruebe o no el dictamen relativo, dado que es la autoridad competente para decidir lo conducente en esta clase de asuntos. Por tanto, no es viable considerar que el accionante consintió el dictamen en cuanto a sus consideraciones de hecho y fundamentos de derecho como lo pretende hacer valer la responsable.
En consecuencia, toda vez que el Partido de la Revolución Democrática impugna la resolución emitida el nueve de agosto del dos mil uno, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, respecto de la queja interpuesta por la Coalición Alianza por México, sobre el origen y aplicación del de la Coalición Alianza por el Cambio, por hechos que considera constituyen violaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es inconcuso que el presente medio de impugnación es procedente por ser la vía idónea para analizar la constitucionalidad y legalidad de dicho acto administrativo electoral.
Por otra parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien compareció en su calidad de tercera interesada, aduce que este recurso de apelación es improcedente, porque, desde su perspectiva, los argumentos del recurrente tienden a privar de eficacia, validez y vigencia, el contenido del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, para que en su lugar prevalezca el numeral 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por derivar directamente de la Constitución Federal, en específico, del artículo 41.
Tal pretensión deriva intandible.
Ello es así, porque, como se precisó al dar contestación a la causal de improcedencia expuesta por la autoridad responsable, el recurrente impugna la resolución emitida el nueve de agosto de dos mil uno, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, respecto de la queja interpuesta por el Partido Revolucionario Institucional, sobre el origen y aplicación del financiamiento de la Coalición Alianza por el Cambio, por hechos que considera constituyen violaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; eso por una parte, por la otra, determinar en este apartado si de los motivos de inconformidad expuestos por el Partido de la Revolución Democrática se advierte algún razonamiento lógico-jurídico en donde se ponga de manifiesto la validez y vigencia del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, para que prevalezca el diverso 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no es una cuestión que a priori, este órgano jurisdiccional esté en aptitud de pronunciarse, puesto que, de así hacerlo, implicaría prejuzgar sobre su eficacia. Aspecto que, de ser el caso, será analizado en el fondo de la cuestión planteada.
En otro apartado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, indica que este medio de impugnación resulta improcedente, ya que considera que el Partido de la Revolución Democrática carece de interés jurídico.
La argüida pretensión resulta inatendible, porque, opuestamente a lo sostenido por la tercera interesada, en la especie sí se actualiza el interés jurídico procesal a favor del recurrente, como se analiza a continuación.
En principio, debe decirse que la teoría general del proceso reconoce una clasificación de las acciones, en atención al tipo de interés que se busca proteger, en la que distingue: las acciones particulares, ejercidas por las personas para proteger los intereses jurídicos individuales, que corresponde a la concepción tradicional del derecho procesal civil; las acciones públicas, ejercidas por órganos del Estado en nombre de la seguridad pública, como la acción penal; las acciones colectivas, identificadas por algunos como las que ejercen las agrupaciones organizadas jurídicamente, en beneficio de sus miembros, como las agrupaciones de condóminos o los sindicatos, con igual denominación, y llamadas por otros acciones de interés público, e identificadas por éstos con las acciones de grupo y acciones de clase de otros países, que se dan para la protección de intereses que van más allá del que tienen las partes en controversia, es decir, que al tiempo que buscan la protección de un interés individual, persiguen la tutela del de otras personas que representan, o bien, se dan en beneficio de toda la comunidad de la que participa el individuo actor, por alguna calidad cierta; y las acciones para la tutela de los intereses difusos (confundidas con las anteriores por algunos autores), con las que se procura la protección de intereses de grupos de personas que no tienen organización ni personalidad jurídica propia, sino que se determinan por factores coyunturales o genéricos, por datos frecuentemente accidentales, como son los consumidores, los que manifiestan el interés común del medio ambiente, del patrimonio artístico, cultural, etcétera, en los que la sentencia que dicte el juzgador puede beneficiar o perjudicar a todos los miembros del grupo.
En consecuencia, en procesos jurisdiccionales nuevos, como los de la jurisdicción electoral, se deben considerar acogidos estos tipos de acciones, cuando se produzcan ciertos actos que afecten los derechos individuales de las personas pertenecientes a una comunidad que tenga las características apuntadas, y que, sin embargo no se confieran acciones personales y directas a sus integrantes para combatir tales actos, siempre y cuando la ley dé las bases generales indispensables para su ejercicio, y no contenga normas o principios que las obstaculicen, como ocurre en la legislación electoral federal mexicana, en donde sólo se exige que los actores tengan un interés jurídico, pero no se requiere que éste se encuentre dentro de un derecho subjetivo o que el promovente deba resentir un perjuicio personal y directo en su acervo puramente individual, para promover los medios de impugnación válidamente.
Dentro de estas categorías, las acciones que deducen los partidos políticos ante la jurisdicción electoral, cuando no se refieren exclusivamente a sus particulares intereses como persona jurídica, encuentran similitud con las acciones de interés público (también llamadas colectivas por algunos), y en alguna forma las encaminadas a la tutela de los intereses difusos, ya que a través de ellas pretende el encauzamiento de los actos electorales por la vía del respeto al principio de legalidad en interés de la comunidad de ciudadanos, con los que los partidos políticos están estrecha e indisolublemente unidos, a grado tal, que se les ha calificado como intermediarios entre la ciudadanía y la autoridad electoral.
Esto es así porque los partidos políticos no sólo actúan como titulares de su acervo jurídico propio, sino que también lo hacen como entidades de interés público con objeto de preservar las prerrogativas de la ciudadanía, de manera que, las acciones que deducen no son puramente individuales, en virtud de que gozan, en buena medida, de las características reconocidas a las llamadas acciones de interés público o colectivas, dentro de las cuales, se suelen ubicar las acciones de clase o de grupo, que existen en otros países y que comienzan a darse en México, o las dirigidas a tutelar derechos difusos de las comunidades indeterminadas y amorfas, acciones que se ejercen en favor de todos los integrantes de cierto grupo, clase o sociedad, que tienen en común cierta situación jurídica o estatus, sobre el que recaen los actos impugnados.
En efecto, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone expresamente, en su base I, que los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir en la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; y destaca especialmente la función de vigilancia de los partidos, al disponer, que los órganos de vigilancia del Instituto Federal Electoral se deben integrar mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales; inclusive, a los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las cámaras se les concede el derecho para proponer la designación de los Consejeros del Poder Legislativo que integrarán el órgano superior de dirección del Instituto.
Por su parte, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, confiere legitimación preponderante a los partidos políticos nacionales, para hacer valer los medios de impugnación, mismos que tienen por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y de legalidad, como se puede ver en los artículos 13, párrafo 1, inciso a); 35, párrafos 2 y 3; 45, párrafo 1, incisos a) y b) fracción I; 54, párrafo 1, inciso a); 65, párrafo 1; y 88, párrafo 1.
De todo lo anterior, se desprende la importancia que se confiere a los partidos políticos como entidades de interés público vigilantes de los principios de constitucionalidad y legalidad y que en concordancia con las atribuciones que tienen encomendadas, se les confiere legitimación para concurrir ante el Tribunal Electoral mediante la promoción de los medios de impugnación, con el claro objeto de que se respeten los referidos principios; esto revela que se les confía la defensa de intereses que rebasan a aquellos que tienen como personas morales y comprenden también a los intereses de la ciudadanía.
Ahora bien, conforme a una interpretación sistemática de la legislación y de los principios rectores de la materia electoral federal previstos en la Constitución de la República, los partidos políticos nacionales tienen interés legítimo para hacer valer los medios de impugnación jurisdiccionales legalmente procedentes, contra actos ocurridos en cualquier tiempo, y aunque para interponer el presente medio de impugnación, el artículo 40, párrafo primero, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, exige que se tenga interés jurídico, no determina que éste sea individual y relacionado necesariamente con un derecho subjetivo, por lo que se debe admitir cuando exista un interés que atañe a una comunidad de ciudadanos; interés que, vale insistir, también incumbe a los institutos políticos nacionales.
En el caso a estudio, de la lectura del escrito de interposición del recurso de apelación hecho valer por el Partido de la Revolución Democrática, se advierte que se impugna la resolución emitida el nueve de agosto de dos mil uno, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, respecto de la queja interpuesta por el Partido Revolucionario Institucional, sobre el origen y aplicación del financiamiento de la Coalición Alianza por el Cambio, por hechos que considera constituyen violaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
De esta manera, teniendo en cuenta que la impugnación no se dirige a la tutela de un interés particular del Partido de la Revolución Democrática, sino que lo que se pretende es preservar el orden jurídico mediante la sujeción del acto de la autoridad electoral responsable a los principios de constitucionalidad y legalidad, por atribuirle el recurrente la violación a dichos principios al momento de pronunciar la resolución combatida, es inconcuso que el partido apelante sí cuenta con el interés jurídico necesario para interponer el presente medio de defensa.
En mérito de lo hasta aquí expresado, es inconcuso que el partido apelante, sí cuenta con el interés jurídico para interponer recurso de apelación en contra de la resolución combatida.
En tal orden de ideas, es evidente que la causal de improcedencia aducida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no se actualiza ni esta Sala Superior advierte que exista alguna otra.
Por lo anterior, al resultar infundadas las causas de improcedencia que hacen valer tanto la autoridad responsable en su informe circunstanciado, como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en su escrito de alegatos como tercera interesada y no advirtiéndose que opere alguna otra que impida el examen de los motivos de queja propuestos, es procedente analizar el fondo de la cuestión planteada.
TERCERO.- Los agravios que hace valer en su recurso de queja el Partido de la Revolución Democrática, en resumen son del tenor siguiente:
Agravio 1.
El Consejo General señalado como responsable omitió mandatar a la Comisión de Fiscalización para que concluyera las indagaciones inconclusas y que realizara otras diversas para llegar al conocimiento pleno de los hechos sometidos a su conocimiento, lo cual constituye una clara violación a los principios de certeza y legalidad que deben regir su actuación, en términos de lo dispuesto por el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En una franca y abierta violación al principio de exhaustividad, omiten estudiar todas y cada una de las cuestiones sometidas a su conocimiento, realizar todas y cada una de las cuestiones que expresamente les fueron solicitadas por la Coalición Alianza por México en su escrito inicial de queja e, incluso, desplegar sus facultades constitucionales y legales para allegarse de elementos probatorios que otras autoridades les habían negado y que el mismo Instituto Federal Electoral había considerado necesarios para la debida substanciación del expediente; en este sentido, carecen de debida fundamentación y motivación las consideraciones que realiza el Consejo General, por ejemplo:
En las páginas 54 y 55 de la resolución el Consejo General dice:
“...realizado todas las diligencias que resultaron lógica y razonablemente necesarias para valorar la veracidad de los hechos denunciados por el quejoso y, al mismo tiempo, se ha allegado de elementos suficientes para pronunciarse por la procedencia del emplazamiento del partido, o bien el desechamiento de la queja...”.
No explica la responsable, por qué considera que una investigación incompleta implica haber realizado diligencias lógica y razonablemente necesarias o, a que se refiere con dicho calificativo. Así también, no justifica legalmente por que considera que los elementos probatorios de los cuales se allegó, debían considerarse suficientes para proceder al desechamiento de la queja.
Que la información que pudo haber proporcionado la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores u otros sujetos que no fueron investigados, pudieron haber generado convicción respecto de los hechos denunciados o propiciado la apertura de nuevas líneas de investigación para el Instituto Federal Electoral, como ejemplo cita:
a) De la información que solicitó a la Procuraduría General de la República o a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, pudieron haberse desprendido transacciones bancarias que implicaran pagos a la coalición denunciada, a alguno de los partidos políticos que la integraron o alguno de sus candidatos, provenientes de la empresa Vegetales Frescos.
b) De la auditoría que se solicitó a la Secretaría de Hacienda respecto de la empresa antes citada pudo haberse desprendido que existieron movimientos contables de la empresa vinculados con actividades políticas.
c) Igualmente, de la misma información se pudieron haber desprendido pagos a proveedores que no tuvieran que ver necesariamente con el objeto social de la empresa y que podían estar vinculados con actividades políticas o de campaña.
Por lo que, para que el Consejo General pudiera estar en condiciones de otorgar cualquier clase de valor probatorio a un elemento de prueba, era necesario tenerlo a la vista y realizar su estudio, conforme a lo dispuesto en los artículos 271 del código federal y 16 de la ley sustantiva.
Que el Consejo General omitió realizar las siguientes actividades, las que fueron solicitadas en el escrito de queja:
1. Que la coalición Alianza por el Cambio o el Partido Acción Nacional, rindieran informe detallado respecto de sus ingresos y egresos con relación a los hechos denunciados.
2. Que ordenara las visitas de verificación que considerara convenientes a las oficinas de la citada coalición o partido con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.
Que el dictamen sostiene “que no se pudieron allegar más elementos a la investigación en razón de que la Procuraduría General de la República se negó a enviar copia certificada de los expedientes que se encuentran en sus archivos”, sin embargo la citada Procuraduría, en su última respuesta al Consejero Presidente en el oficio número SSP “B”/326/200, signado por el Subprocurador de Procedimientos Penales, puso a disposición el expediente para que éste pudiera ser consultado en el Archivo General de la Procuraduría, por alguna persona que el Presidente del Consejo designara, sin embargo, el expediente no fue revisado, e independientemente de lo anterior, el Consejo General pudo haber insistido a la Procuraduría la entrega de la copia certificada del expediente, señalando como aplicable al caso la jurisprudencia con el rubro: “Ministerio Público, expedición de constancias por el (interpretación del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República)”.
Que el dictamen dice que fue imposible localizar a representante alguno en México del First National Bank, sin embargo, lo único que existe en autos es una cédula de notificación en la que se hace constar que se le trató de localizar por una sola vez, en un domicilio proporcionado por la Procuraduría al Instituto. Que debió en todo caso intentarse la comunicación a Estados Unidos vía Secretaría de Relaciones Exteriores.
Que tampoco existe constancia en el expediente de que se hubiera intentado localizar a algunos bancos extranjeros involucrados como el Bank of America, el Norwest Bank, la empresa Southeast Produce Limited USD, Chase NYC, etcétera, a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Que no hay constancia de que una vez que no respondió a dos requerimientos el Periódico la Jornada, se hubiera intentado establecer contacto con su directora, haciendo efectivos los medios de apremio establecidos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la cual es supletoria en términos del artículo 12 del reglamento para la integración de expedientes y substanciación del procedimiento de queja.
Igualmente, nunca se le requirió información al Diario El Guanajuatense, pese a que en el escrito de queja así se manifestó.
No obstante, en el dictamen se reconoce un posible vínculo con la organización “Amigos de Fox”, no existe en el expediente constancia alguna de que se hubiera intentado localizar a dicha asociación civil.
Lo mismo ocurrió respecto de los señores Cristóbal Fox Quesada y Juan Pablo Fox Quesada involucrados en la denuncia, así como de las empresas Semillas Western, Western Seed de México, Comercializadora de Granos e Insumos, Casa de Cambio Monex, Banco Bital, etcétera.
Que la Comisión omitió darle valor a una serie de indicios que arrojaron las investigaciones, de los que se puede apreciar que la empresa Vegetales Frescos S.P.R. de R.L., obtuvo un préstamo del Firts National Bank a partir del cinco de febrero de 1997 por el monto de 100 mil dólares americanos y que sin embargo dicha empresa se constituyó hasta el ocho de febrero de 1997 con un capital de un millón de pesos. Lo anterior tiene relevancia pues uno de los indicios del sumario señala que esta empresa era fantasma y solo servía para canalizar recursos a una coalición electoral.
Que la responsable desestima el vínculo entre la empresa Vegetales Frescos y la Coalición y Partido denunciados, con la campaña del entonces candidato a Presidente de la República, pues a pesar de que el señor Juan Pablo Fox Quesada sólo tiene una participación del 1% de dicha empresa, se ostentó como su Director General y principal obligado en el préstamo del First National Bank, situación que debió haber sido valorada integralmente.
Que nunca se acudió físicamente a la empresa mencionada, lo cual pudo servir para que la autoridad constatara si dicha empresa existe en los hechos y si tiene un normal funcionamiento.
Que el Consejo General omitió ejercer acciones legales en contra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante las cuales se pudo obligar a entregar la información solicitada por el Instituto.
Que en la página 60 del dictamen la Comisión dice: “...no existe juicio o medio de impugnación alguno que pudiera ejercitarse y que concluyera con una resolución para obligar a tales autoridades a entregar la información solicitada”, sin embargo, dicha Comisión carece de atribuciones para hacer tales consideraciones, pues no es la instancia del Instituto facultada para ello.
Que el Consejo General determinó que no ha lugar a proceder conforme a lo dispuesto por el artículo 264 párrafo 3 del Código Federal pese a que:
El Presidente y los integrantes de la Comisión tenían pleno conocimiento de que el Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General había solicitado al Secretario Ejecutivo el inicio de tal procedimiento.
Que la Comisión tenía conocimiento que ante la negativa del Secretario Ejecutivo a realizar tal procedimiento, el Partido de la Revolución Democrática interpuso recurso de revisión.
Que el Partido de la Revolución Democrática había solicitado un punto de acuerdo para que el Consejo General ordenara al referido Secretario el inicio del procedimiento. Solicitud realizada antes de que la Comisión emitiera el dictamen.
De lo anterior se concluye que se viola el principio de legalidad electoral con las conclusiones del apartado “C” páginas 55 a 59 de la resolución, pues se pretenden justificar las razones por las que se desecha la queja, sin embargo, de los mismos argumentos que vierte la responsable se aprecia que no pudo generarse convicción de los hechos denunciados, derivado de la deficiente investigación que realizó.
Agravio 2.
La autoridad responsable violó los principios de legalidad, objetividad y certeza contenidos en los artículos 16 y 41 de la Ley Fundamental, al determinar como cerrada la instrucción, no obstante faltaban diligencias por realizar, pruebas por recibirse y desahogarse, motivo por el cual se encontraba sin elementos suficientes para poder llegar a una resolución jurídicamente sustentable, por que:
a) el procedimiento como el que nos ocupa es regido por el principio inquisitivo y no dispositivo, y la responsable tiene una concepción errónea de este tipo de procedimientos, pues el dictamen dice: “..la litis se costriñe..”, tal y como si se tratara de un proceso entre dos contendientes.
b) por que la responsable constriñe la litis a determinar si la Coalición denunciada había recibido recursos en forma ilegal del extranjero, dejando de lado la denuncia por el posible financiamiento de empresas de carácter mercantil que pudo haber ingresado a dicha organización política o una posible violación al límite prederteminado a las aportaciones a que estaba autorizada a recibir.
c) en la página 56 de la resolución, la responsable limita su actuar a averiguar hechos comprendidos en una temporalidad al sostener: “...dichas transferencias tuvieron lugar durante el año de 1998. En ese sentido, esta autoridad no tiene indicios sobre el nexo entre transferencias realizadas durante 1998 y las campañas electorales federales desarrolladas en 2000...”, sin embargo, omite tomar en consideración que lo dispuesto por el artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en particular, las prohibiciones a los partidos políticos para recibir financiamiento privado de empresas de carácter mercantil o que provenga del extranjero, o el respeto a los límites de las aportaciones no esta sujeto a temporalidad alguna.
d) el cierre de instrucción es propio de los procesos donde existe contienda entre dos partes, y dicho cierre lo realiza indebidamente el Secretario Técnico de la Comisión, sin contar con facultades para ello, e intenta fundar su actuar en los artículos 9.1 del Reglamento y 270 del código federal, sin que de ninguno de los numerales se desprenda tal facultad para dicho Secretario, sino que esta facultad corresponde a la propia Comisión.
Agravio 3.
El Consejo General sostiene que: “...no ha lugar a proceder conforme al artículo 264 párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con los actos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores...”, pues a juicio de la Comisión y del Consejo dichas dependencias se encuentran: “obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información” y que por tanto, “dichas limitaciones son jurídicamente atendibles”.
Tales consideraciones para la apelante son totalmente subjetivas y dogmáticas, pues la responsable no dice a que leyes se refiere o expone razonamientos lógico-jurídicos con los que explique por que considera que dichas leyes obligan a las autoridades de referencia, aún sobre el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece como una atribución del Instituto Federal Electoral, la de fiscalizar el origen y destino de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos. Tampoco expresa razonamientos debidamente fundados y motivados por los que explique por que considera que las limitaciones de dichas autoridades son jurídicamente atendibles.
Agrega el actor que en términos del artículo 264 párrafo 3 incisos a) y b) del código federal, corresponde al superior jerárquico de la autoridad infractora determinar las medidas que tengan que adoptarse por el incumplimiento al artículo 131 del citado código, y no así al Consejo General y mucho menos a la Comisión de Fiscalización del mismo Instituto.
Continua el recurrente diciendo que la resolución carece de congruencia interna, pues por una parte la responsable, dice que las limitaciones de las autoridades requeridas son jurídicamente atendibles, y por otro lado como se desprende del contenido de los antecedentes y considerandos de la resolución, en los que el Presidente del Consejo General, a solicitud del Presidente y Secretario Técnico de la Comisión, con fundamento en los artículos 2 y 131 del código federal y en diversa jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reiteró por tercera ocasión, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la solicitud de información.
En otra parte de este agravio, la apelante establece que a pesar de que de los oficios remitidos a dichas dependencias se desprende que el Instituto solicitaba los informes por que con ellos se permitiría a la Comisión de Fiscalización contar con elementos de convicción necesarios para integrar el expediente relativo a la queja presentada por la Coalición Alianza por México, sin embargo, al momento de emitir la resolución se señaló que dicha información ya no era necesaria para la investigación, pero de dicho fallo no se desprende explicación fundada y motivada de, por qué ya no era necesaria esa información para el Instituto Federal Electoral y para la investigación. Por otro lado, el mismo Consejo reconoce expresamente que derivado de las respuestas de dichas dependencias la Comisión no pudo allegarse de elementos probatorios relacionados con las operaciones de la empresa Vegetales Frescos, así como de movimientos bancarios presuntamente relacionados con las conductas denunciadas por el quejoso.
Agravio 4.
Que en relación con el punto 2 de los considerandos en el que se sostiene: “En relación con la solicitud del Consejero Electoral Jaime Cárdenas Gracia, relativa a la estrategia jurídica que el Instituto Federal Electoral habrá de instrumentar en contra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público este Consejo General (esta Comisión de Fiscalización, en el dictamen) considera que no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral”, respecto de esta parte de la resolución impugnada el actor argumenta que, la Comisión de Fiscalización carece de atribuciones para hacer tales consideraciones, pues no es la instancia del Instituto facultada para ello; en todo caso, el instrumentar las acciones legales correspondería al Secretario Ejecutivo quien es el representante legal del Instituto conforme a lo dispuesto en el artículo 89 párrafo 1 inciso a) del código federal, o al Consejo General en su carácter de órgano superior de dirección.
Que cuando el Consejo General considera en la resolución que no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral, tal determinación carece de fundamentación y motivación, pues solo se refiere a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, omitiendo señalar también a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dependencia que también se negó a aportar información.
Que lo sostenido por el Consejo General está indebidamente fundado y motivado, pues no señala él o los preceptos legales que le autorizan a determinar cuáles son las acciones legales que puede instrumentar el Instituto, pero además, no expresan razonamiento lógico-jurídico alguno por el que sustente por que, a su juicio, no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral.
Continua la actora señalando que, la responsable al negarse a ejercer acciones legales en contra de las autoridades que le negaron información necesaria para la sustanciación de un procedimiento de queja, viola gravemente el artículo 41 de la Constitución Federal y 73 del código electoral, los cuales señalan a dicho Consejo como responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como velar por que los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guien todas las actividades del Instituto.
Que el Consejo General cuenta con atribuciones para instrumentar acciones legales cuando se vean vulnerados los derechos del Instituto, atribución que no es renunciable, en razón de las altas responsabilidades constitucionales que le han sido encomendadas.
Que de la versión estenográfica de la sesión del 9 de agosto del presente año, la mayoría de los Consejeros sostienen que existe un conflicto de normas. Esta afirmación implica un reconocimiento de que existe un derecho del Instituto en pugna con el derecho de un ente diverso. Sin embargo, en forma por demás ilegal, omiten aprobar alguna acción legal que permitiera al Instituto reinvindicar el derecho que consideran se contrapone con uno diverso.
Agravio 5.
El Consejo General justifica la negativa de entregar información por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con el argumento de que estas se encontraban obligadas por leyes que rigen su actuación a guardar reserva en cierta información, dicha interpretación es contraria a lo dispuesto por el artículo 41 fracción II último párrafo de la Constitución Política, pues hace nugatorias las facultades con que cuenta el Instituto Federal Electoral por mandato constitucional, de vigilar el origen y uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos políticos, así como la de imponer las sanciones que proceden al incumplimiento de las disposiciones en la materia.
Que las consideraciones que esgrimen tanto al Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y que convalida el Consejo General son ilegales por que:
1. el artículo 41 constitucional establece la facultad del Instituto Federal Electoral para establecer los procedimientos necesarios para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos. Uno de tales procedimientos es el establecido en los artículos 49, 49A, 49B párrafo 4, y 269 al 272 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2. Que los artículos 2 y 131 del citado código, establecen los medios con que el Instituto puede auxiliarse para conocer con certeza los hechos denunciados y determinar con base en una verdadera investigación, si los mismos son constitutivos de una infracción a la ley electoral.
Que dichos derechos y obligaciones constitucionales no pueden ser efectivos ante el posible condicionamiento de información necesaria para cumplir con los fines de control y vigilancia del Instituto.
En este sentido, la autoridad responsable omite hacer una interpretación sistemática y funcional de la Ley Suprema en relación con las normas secundarias, toda vez que equivocadamente la responsable considera que los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación y 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito prohíben de manera expresa y absoluta otorgar información al Instituto Federal Electoral.
Que la responsable sustenta de manera ilógica una contradicción insalvable en lo planteado en el artículo 131 del código electoral con lo estipulado en los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación y 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, pero que tal contradicción no existe, y antes al contrario tales normas son complementarias, de considerarse lo contrario se produciría la inamovilidad del sistema jurídico, en todo caso, es una consideración errada pues debe estarse a la norma que faculta, pues de otra forma iría contra el ejercicio del derecho y como consecuencia su negación como herramienta que garantice los principios de certeza y legalidad, tal y como lo mandata la Constitución Federal.
Si se otorga un valor predominante a los citados artículos del Código Fiscal de la Federación y de la Ley de Instituciones de Crédito, se estarían haciendo nugatorias las facultades de fiscalización con que cuenta el Instituto Federal Electoral y se estaría impidiendo el ejercicio de una función pública.
En el mismo sentido, una interpretación contraria a la anterior, vulneraría en forma directa el artículo 6 de la Carta Magna, el cual establece como garantía para todo gobernado el derecho a la información.
Que para el caso de que se pensara que existe un conflicto de normas, tal conflicto quedaría aclarado atendiendo al criterio de interpretación cronológico, pues la reforma constitucional en materia electoral se realizó con posterioridad a los citados artículos 69 del Código Fiscal de la Federación y 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito y, en todo caso, el legislador conocía de tales prohibiciones al momento de establecer el contenido del artículo 131 del código electoral pudiendo establecer alguna excepción para la obligación que impone a las autoridades de entregar información al Instituto, sin embargo ello no ocurrió.
Que conforme a la interpretación que atiende a la jerarquía y a la especialidad de las normas, deberá prevalecer el artículo 131 del código electoral, sobre los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación y 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, pues como se ha explicado, el artículo 41 de la Constitución Federal es el sustento del primero; por el contrario, no existe precepto constitucional alguno que sustente el secreto fiscal o bancario y que se oponga a la jerarquía que para el presente caso posee el 41, así como el numeral 6 de la Carta Magna.
Que en una lectura armónica del artículo 41 en relación con los artículos 2 y 131 del código federal electoral, 69 del Código Fiscal de la Federación y 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, se observa sin lugar a dudas, que por regla general, la solicitud de información fiscal o bancaria en donde se involucren de manera directa algún partido político y/o sus militantes, y/o sus simpatizantes y que tengan que ver con algún procedimiento de queja instaurado en el Instituto Federal Electoral o a terceros involucrados con estos, no interfieren con derechos de particulares, puesto que esa actividad se realiza en ejercicio de una función pública.
En la medida que se determinará, resultan fundados, pero a la postre inoperantes, los agravios sintetizados en los puntos que anteceden, en los que el partido inconforme, alega en el primero de ellos, que en el procedimiento de queja, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, debe hacer valer sus atribuciones de investigación en cualquier parte del procedimiento y ante la falta de pruebas, ordenar a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Instituto Federal Electoral, una indagación más exhaustiva respecto de las líneas de investigación establecidas, en garantía de los principios de certeza y legalidad, lo contrario implicaría hacer nugatoria, en los hechos, la obligación que tiene el Instituto Federal Electoral de vigilar el cumplimiento de normas de orden público, que son las contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; y en el segundo, que la capacidad de ejercicio del Instituto Federal Electoral para cumplir sus fines, no puede estar condicionada a un normatividad de excepción que no puede ser aplicada en su acepción gramatical, sino que esta debe de ser interpretada de manera sistemática y funcional, con el mismo ordenamiento, o, con otras legislaciones, buscando en armonía el elemento que protege dicha disposición, en la medida de que los artículos 2° y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, son normas que por su naturaleza impositiva y facultativa, sólo puede ser anulada por intereses nacionales, de la sociedad y derechos de terceros, pues de otra manera toda contradicción, entre una norma que faculta y otra que impone excepciones inmovilizaría el ejercicio del derecho y su aplicación provocando que la impunidad, la incertidumbre y la ilegalidad, de modo que, al ser normas preferentes que encuentran al amparo de la capacidad de fiscalización pública que da la Constitución al Instituto Federal Electoral, las mismas deben prevalecer al contenido del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación y de los numerales 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, que establecen el secreto fiscal y bancario en tutela del interés privado, y que por ende no se constituyen como un impedimento total o absoluto, que excusen a las instituciones requeridas a proporcionar la información necesaria para el conocimiento de los hechos materia de una investigación administrativa electoral, que pudiera dar origen a un procedimiento administrativo de sanción, en la medida de que, afirma que, en todo caso, debe prevalecer el artículo 41, fracción II, última parte, de la Constitución Federal, que establece la facultad de fiscalización a través del procedimiento para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos de los partidos políticos y determina la facultad de solicitar toda la información que se requiera para cumplir sus fines.
Del examen de los motivos de inconformidad, resulta lo siguiente.
Los argumentos que se pueden distinguir en los agravios, se concretan en seis cuestiones:
1. Violación procedimental consistente en la falta de exhaustividad en la función investigadora de la autoridad electoral.
2. La ilegal conformidad de la autoridad responsable respecto de la negativa obtenida de las instituciones de crédito que se precisan, de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de satisfacer los requerimientos que se les hicieron, de información de cuentas en operaciones bancarias o fiscales, ya que en opinión del actor, no son oponibles los secretos bancario, fuduciario y fiscal respecto a las investigaciones de los procedimientos administrativo-sancionadores que se siguen por las autoridades del Instituto Federal Electoral.
3. La consideración de que tales instituciones opositoras debieron sujetarse al procedimiento previsto en el artículo 264, apartado 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por desacato a los diversos artículos 2 y 131 del mismo ordenamiento, al negarse a proporcionar la información que les fue requerida.
4. Una violación formal interna de la resolución, relativa a la falta de estudio de varios puntos de la denuncia, expuestos ante la responsable.
5. La ilegal valoración de los diversos medios de prueba a que se refiere el actor.
6. Ilegal consideración de que los gastos de precampaña no son objeto de sanción.
Por razón de carácter lógico se procederá al análisis de las violaciones de carácter procedimental toda vez que en el caso de ser acogidas, prodrían conducir a la revocación de la resolución impugnada y a la reposición del procedimiento, sin que necesariamente se examine el fondo. Es decir, el estudio se inicia por aquellos que cuestionan la consideración de la responsable, acerca de que llevó a cabo una investigación exhaustiva, suficiente para determinar la procedencia o desechamiento de la queja, en los cuales queda incluido el que impugna la validez de los llamados secretos bancario, fiduciario y fiscal, para negar la información solicitada por el Instituto Federal Electoral a las instituciones bancarias, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Para estar en condiciones de dar respuesta a esos planteamientos, se considera necesario realizar un estudio de las normas y principios que rigen el procedimiento relativo a las quejas sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, como premisa fundamental, para establecer en qué términos se llevó a cabo el de la queja sujeta a análisis, y mediante la comparación entre el deber ser y el ser, siguiendo como guía y base la argumentación del demandante, determinar si la responsable se apegó o no a la normatividad atinente y a su interpretación jurídica, y conocer de ese modo si debe continuar o no la investigación.
El artículo 41, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reserva a la legislación secundaria la regulación de los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, así como las sanciones que, en su caso, deberán imponerse por el incumplimiento de tales disposiciones.
Este enunciado jurídico hace patente que los procedimientos mencionados arrancan de la base constitucional, lo que dota de la calidad de ley reglamentaria de la constitución la normatividad que constituye el marco legal secundario rector del sistema de control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos, en las campañas electorales, los montos máximos que podrán tener las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y las correspondientes sanciones ante el eventual incumplimiento de las reglas del financiamiento, lo que aporta sustento para una política de fiscalización y control de las finanzas de los partidos, en aras de brindar transparencia en la obtención y utilización de los mencionados haberes.
Dichas bases generales y principales características del procedimiento administrativo para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, se encuentran previstas en los artículos 40, 49, 49-A, 49-B, 269, 270, 271 y 272 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como en el Reglamento que establece los lineamientos aplicables para ese procedimiento, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil, cuyo contenido se precisa enseguida, en lo que corresponde al tema en comento, sin que se considere necesaria su transcripción.
El artículo 40 faculta a cualquier partido político para que solicite al Consejo General del Instituto Federal Electoral que lleve a cabo la investigación de las actividades de otros partidos políticos o de una agrupación política, cuando incumplan sus obligaciones de manera grave o sistemática, debiendo aportar elementos de prueba.
Los artículos 49 apartado 6, 49-A y 49-B, señalan que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas es el órgano encargado de recibir, revisar y dictaminar los informes que los partidos políticos presenten sobre el origen, monto y destino de los ingresos que reciban, por cualquier modalidad de financiamiento, entre cuyas atribuciones, en relación con dichos institutos políticos, están las siguientes.
1. Ordenar, según los acuerdos del Consejo General, la práctica de auditorías directamente o a través de terceros, respecto de sus finanzas.
2. Ordenar visitas de verificación, con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.
3. Informar al Consejo General, de las irregularidades en que hubiesen incurrido, derivadas del manejo de sus recursos, o en su caso, del incumplimiento a su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, de ser procedente, acerca de las sanciones que a su juicio procedan.
4. Analizar, previamente a que rinda el dictamen correspondiente, las quejas sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento, que le hayan sido turnadas por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral.
El artículo 269 tipifica las hipótesis normativas sancionables y regula lo relativo a las sanciones que pueden imponerse a los partidos políticos, con independencia de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, y entre los casos ilícitos, está el concerniente a las aportaciones económicas de las personas que no estén expresamente facultadas para ello, o de las que rebasen los límites señalados para el financiamiento que no provenga del erario público.
Por su parte, el Reglamento que establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas, se fundó para su emisión, entre otros, en los artículos 23, 39, 80 apartados 2, 3 y 4, 82 apartado 1, inciso w), 93 apartado 1 inciso l), 270 y 271, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo contenido resulta importante para el caso.
El artículo 23 impone la obligación a los partidos políticos de que ajusten su conducta a las disposiciones establecidas en el mismo código, y establece que el Instituto Federal Electoral vigilará que las actividades de los partidos políticos se desarrollen con apego a la ley.
El artículo 39 señala que el incumplimiento de las obligaciones previstas en el citado ordenamiento, se sancionará en términos del Título Quinto (De las faltas administrativas y de las sanciones) de su Libro Quinto (Del proceso electoral), lo cual implica que el procedimiento administrativo desarrollado en el citado reglamento tiene como complemento las disposiciones establecidas en los artículos 269 a 272 del código.
El artículo 80 dispone que el Consejo General, a fin de desempeñar eficazmente sus atribuciones, integrará comisiones según lo que acuerde, pero siempre presididas por un Consejero Electoral, y con especial atención establece que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, entre otras, se integrará exclusivamente por Consejeros Electorales. Dicha comisión, al igual que las demás, debe presentar al Consejo General un informe, dictamen o proyecto de resolución en relación con todo asunto que le sea encomendado.
De acuerdo con el artículo 82, apartado 1, inciso w), el Consejo General tiene la atribución de conocer acerca de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.
El artículo 93, apartado 1, inciso l), establece que corresponde al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos la atribución de actuar como secretario técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas.
El reglamento en cuestión se compone de doce artículos, que establecen el procedimiento especial para el trámite de las quejas que se presenten en relación con el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos, procedimiento que se compone, esencialmente, de los siguientes actos.
Una vez presentada la queja ante el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, éste la turnará al secretario técnico de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes.
El secretario técnico efectuará un análisis de dicha queja, con el fin de determinar si debe admitirse o desecharse, para lo cual tomará en consideración la satisfacción, entre otros, de los siguientes requisitos:
1. Que los hechos afirmados en la denuncia, de llegar a acreditarse, configuren uno o varios de los ilícitos sancionables a través de este procedimiento.
2. Que la descripción de esos hechos contenga las circunstancias de modo, tiempo y lugar que, enlazadas entre sí, hagan verosímil la versión de los hechos, esto es, que se proporcionen con la narración los elementos indispensables para establecer la posibilidad de que los hechos denunciados hayan ocurrido, tomando en consideración el modo ordinario en que suela dotarse de factibilidad a los hechos y cosas en el medio sociocultural espacial y temporal que correspondan a los escenarios en que se ubique la narración.
3. Que se aporten elementos de prueba, suficientes para extraer indicios sobre la credibilidad de los hechos materia de la queja.
Cabe señalar que, según el propio reglamento, el desechamiento de una queja no prejuzga sobre el fondo del asunto, y no se constituye en obstáculo para que la Comisión de Fiscalización pueda, con posterioridad, en ejercicio de sus atribuciones legales, llevar a cabo diligencias encaminadas a esclarecer los mismos hechos, sin perjuicio de que se dé trámite a una nueva queja, siempre que reúna los requisitos de la ley y el reglamento.
Por lo que respecta a la exigencia de que los hechos denunciados, de llegarse a demostrar, configuren uno o varios ilícitos, sancionables a través de ese procedimiento, cabe establecer que con ella se pretende establecer, como requisito sine qua non para justificar la iniciación de una indagatoria, el cumplimiento al mandato de tipificación, con arreglo al cual, los hechos materia de la queja deben colmar los elementos descritos de manera concreta y precisa en la norma que establece una infracción administrativa, a la que luego ha de atribuirse la sanción que le corresponda.
Así, cuando los hechos en que se funde una queja no revistan el carácter de ilícito, el procedimiento administrativo carecerá de sentido, pues se alejaría de su finalidad, que es verificar los posibles hechos ilícitos y la responsabilidad de los partidos políticos implicados, pues aunque se probaran los hechos narrados, si éstos no configuran ningún ilícito, la investigación se convertiría en una pesquisa, esto es, una indagación caprichosa sobre elementos inconexos o desvinculados.
En cuanto a la exigencia de referir las circunstancias de los hechos denunciados, en cantidad y calidad suficiente para hacer verosímil la narración, es importante destacar lo siguiente.
El término “verosímil”, conforme al Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, se define como lo: “que tiene apariencia de verdadero. Creíble por no ofrecer carácter alguno de falsedad”; lo que pone de manifiesto que las afirmaciones realizadas por el autor de la queja deben, en principio, generar un mínimo de credibilidad, por tratarse de hechos que pudieron haber ocurrido en un tiempo y lugar determinados, cuya estructura narrativa no produce de su sola lectura la apariencia de falsedad.
La percepción de los hechos denunciados como verosímiles, obedece a un raciocinio que encuentra apoyo en el sentido común y la experiencia, conforme a los cuales resulta creíble que las hipótesis fácticas contenidas en la queja, pudieron haber ocurrido en una realidad habitual, en tanto que se trata de eventos que son ordinariamente factibles por cuanto pudieron existir en el mundo de la realidad. Por lo que, de tratarse de situaciones extraordinarias, se tornaría indispensable que se encuentren respaldadas con elementos de cierta base probatoria.
De esta forma, no sería verosímil la narración de hechos expuesta por el denunciante, si pese a circunstancias tales como su proximidad o cercanía con los ámbitos de actuación y conocimiento ordinarios en que éste se desempeña, no precisara datos inherentes a la forma o momento de comisión del ilícito, ni detalles que pudieran ser útiles para la identificación de las personas vinculadas a los hechos, a las cosas en que recayeron las acciones o a los instrumentos supuestamente empleados, pues resultaría poco creíble que en tales condiciones, desconociera o no recordara los datos más elementales de un suceso percibido sensorialmente.
De ahí que, la autoridad investigadora deba tomar en cuenta la naturaleza del ilícito administrativo, en proporción al mayor o menor grado de posibilidad del narrador para acceder al conocimiento de los hechos en que se funda, de manera que ante la mayor dificultad que tenga el denunciante para conocer los hechos denunciados, menor tendrá que ser la exigencia de exponer amplia y exhaustivamente esas circunstancias, sin omitir detalles, debiendo ser suficiente para tener por satisfechos los requisitos formales de la queja la referencia general del marco espacial y temporal de la comisión de una determinada infracción administrativa, y la exposición de algunas circunstancias que racionalmente puedan considerarse admisibles dentro del marco general de la conducta típica de que se trate, respecto de conductas típicas relacionadas con el origen, monto y destino de los recursos obtenidos por concepto de financiamiento de los partidos políticos, en las que generalmente requieran de múltiples operaciones bancarias, financieras o fiscales, tal situación se traduce en una dificultad de cierta consideración en el acceso al conocimiento de los hechos y sus circunstancias, puesto que se trata de actividades que ordinariamente se suelen realizar mediante ciertas operaciones formales o aparentes, ideadas y preparadas con antelación para cubrir, ocultar o disfrazar otras operaciones reales, como ocurre, por ejemplo, con los actos jurídicos simulados, afectados de simulación relativa en los cuales con un acto jurídico aparente se oculta uno verdadero.
En esas situaciones, es inconcuso que no puede exigirse una narración que contenga una precisa relación de hechos, en la que se proporcionen minuciosamente todos los detalles que formen los eslabones de la cadena fáctica constitutiva del ilícito denunciado, la totalidad de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en que pudieran haber tenido lugar los hechos ilícitos, puesto que tal exigencia implicaría desconocer la evidente dificultad y, por consecuencia, la necesidad de adoptar un criterio flexible en la admisibilidad de la queja, haciendo nugatoria la posibilidad de que una fuerza política pudiera propiciar el inicio de una investigación relacionada con posibles irregularidades cometidas por otros partidos políticos, relacionados con su financiamiento, y cerrando la puerta de acceso al procedimiento administrativo sancionador respecto de las conductas de mayor peligrosidad, responsabilidad, con lo que además se propiciaría y fomentaría la profesionalización de la ilicitud.
Por otra parte, la normatividad establece la carga para el denunciante de acompañar a su escrito de queja, los elementos de prueba con que cuente y que, por lo menos, tengan un valor indiciario, lo que se cumple y agota mediante la aportación de elementos mínimos que sustenten los hechos denunciados, puesto que, si para su narración debe operar un criterio de menor rigidez derivado de la dificultad de acceder al conocimiento de los mismos, por igual o con mayor razón, debe flexibilizarse la exigencia de aportar los elementos de prueba en que se apoyen, pues de lo contrario se obligaría al partido político denunciante a contar con información y documentación que, ordinariamente, está fuera de su alcance, porque lo lógico es que se encuentre en los archivos o registros de los involucrados, o en instituciones u organismos que no la proporcionan a cualquier persona; además de que, si se atribuyera al denunciante la carga de acreditar plenamente los hechos en que sustenta sus afirmaciones, se haría nugatoria la posibilidad de que, a través de la denuncia de los partidos políticos, pudieran establecerse o demostrarse determinadas irregularidades en el manejo de sus recursos, siendo que, en todo caso, la demostración fehaciente, corresponde al resultado del procedimiento de investigación de que se trate.
Lo expuesto conduce también a la precisión de que, para la procedencia de la denuncia no se debe exigir un principio de prueba o indicio, respecto de todos y cada uno de los hechos que sustenta la queja, sino que deben bastar elementos indiciarios referentes a algunos, que hagan creíble el conjunto y puedan servir de base para iniciar y continuar la averiguación preliminar, toda vez que puede ocurrir razonablemente que las investigaciones iniciales hechas por la autoridad administrativa, para verificar el contenido probatorio indiciario que le haya aportado el denunciante, arrojen datos sobre los eslabones inmediatos de la cadena fáctica, que sirvan a la vez para fincar sobre ellos la continuación de la investigación, y así sucesivamente en cada línea de investigación que se abra, mientras se vayan encontrando los puntos que le den continuidad.
Como puede verse, esta primera fase tiene como objeto establecer la gravedad y seriedad de la queja, imponiendo ciertos requisitos mínimos para iniciar la investigación de los hechos, de manera que los mismos deben revestir, ab initio, la calidad de ilícitos, con una referencia general de las circunstancias espaciales y temporales en que ocurrieron, que permitan considerar creíble la versión del denunciante, así como estar apoyados en algún principio de prueba o elemento de valor indiciario, todo lo cual se traduce en que no toda narración de hechos puesta en conocimiento de la autoridad administrativa, puede poner en marcha un procedimiento de investigación, pese a que tenga un buen sustento probatorio, sino que se precisa que los hechos relatados cumplan con las características precisadas, pues aunque los hechos narrados se probaran si no tipificaran ningún ilícito, la investigación se convertiría en un proceso insustancial, abusivo y sin objeto concreto; o bien pudiera ser que, ante la posible ilicitud de los hechos denunciados, pero sin apoyo en elemento de prueba alguno, aunque fuese mínimo, no habría base para creer en la seriedad de la queja, de manera que dar curso a una investigación en esas condiciones, puede reputarse de antemano inadmisible por ser arbitraria, y dar pauta a una pesquisa general, que quedó proscrita desde la Constitución de 1857, al consignarse como garantía individual de los derechos fundamentales de los gobernados, en el artículo 16, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Efectivamente, Joaquín Escriche, en su obra Diccionario Razonado de Legislación Civil, Penal, Comercial y Forense, impreso en la oficina de Galván a cargo de Mariano Arévalo, México, 1837, y editado nuevamente por la Universidad Nacional Autónoma de México, en el año de 1996, página 531, al ocuparse de la voz “pesquisa” dice:
“PESQUISA. La averiguación que hace el juez del delito y del delincuente, excitado por delación judicial ó por noticias extrajudiciales. Hay pesquisa general y particular. Aquélla es la que se hace inquiriendo generalmente sobre todos los delitos sin individualizar crimen ni delincuente; y esta es la que se dirige a la averiguación de un delito y delincuente determinado.”
José María Lozano, en su obra Tratado de los Derechos del Hombre (Estudio del Derecho Constitucional Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre), Editorial Porrúa, S. A., México, segunda edición facsimilar, 1972, páginas 266 a 270, al referirse a la pesquisa general expresa lo siguiente:
“[...]
Parece que al redactarse este artículo, que con algunas modificaciones vino á ser nuestro art. 16, se tuvo presente la adición ó enmienda 4ª de la constitución americana que dice lo siguiente: ‘No podrá violarse el derecho de seguridad que tiene el pueblo en las personas, casas, papeles y efectos, contra pesquisas ó capturas infundadas: no se expedirán órdenes de arresto sino por causa probable sostenida por juramento ó protesta, y describiendo con precisión el lugar que debe ser cateado y las personas o cosas que deban asegurarse’ ó en otros términos –traducción del Sr. Lic. D. Manuel Dublán– ‘No podrá violarse el derecho que tiene el pueblo para que las personas, cosas y efectos de cada habitante estén aseguradas de toda pesquisa que no sea motivada por justas causas...’
[...]
De estos precedentes inferimos, que la garantía individual que consagra el artículo que nos ocupa, se refiere al derecho de seguridad, tanto personal como real, esto es, comprendiendo no sólo la seguridad de la persona en lo relativo a su libertad individual, sino en lo que se relaciona con su familia, domicilio, papeles y posesiones. El hombre no puede ser molestado, esto es, aprehendido, sino en virtud del mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento; tampoco su familia, su domicilio, papeles y posesiones pueden ser objeto de pesquisas, cateos, registros o secuestros sino con el propio requisito”.
Por su parte, Antonio de Jesús Lozano, desde 1905 decía:
[...]
“Además de que el art. 16 de la Constitución quiere que para que un individuo pueda ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, será preciso que preceda mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, con lo que se suprimen las pesquisas generales; el art. 52 del Código de Procedimientos Penales del Distrito previene: ‘quedan prohibidos los (medios) de pesquisa general y de delación secreta ó anónima’”. (Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia Mexicanas, J. Ballesca y Compañía, Sucesores, Editores, 1905, obra de la que se hizo una nueva edición facsimilar en 1991, por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, Tomo II, página 973).
José María del Castillo Velasco, en su obra Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano, Imprenta del Gobierno, en Palacio, 1871, publicada nuevamente por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, México, edición facsimilar, 1993, páginas 51 y 52, al analizar los preceptos consagrados en la Ley Fundamental que vio la luz en 1857, en particular el artículo 16, se refiere a las pesquisas generales realizadas por autoridades administrativas o judiciales, en los términos siguientes:
“Perdido el respeto á la libertad del hombre, establecido el poder absoluto de la dictadura ó de las facultades extraordinarias, conmovidos perpetuamente los gobiernos por el temor de los pronunciamientos y de las revoluciones, luchando siempre con las conspiraciones más ó menos justas, los cateos, las prisiones, el registro de papeles y otras mil molestias se imponían á los habitantes de la República á fin de conservar los gobernantes su poder.
No era tampoco raro, sino ántes muy común y frecuente, que simples agentes de policía, oficiosos hasta un grado excesivo, practicasen sin autorización alguna todos esos atropellamientos, ya para complacer á sus jefes y superiores, ya para la simple satisfacción de sus odios y de sus malicias, cubriendo siempre tales atentados con asegurar que tenían órdenes verbales de las autoridades políticas ó judiciales”.
Mariano Coronado, en similares términos, expresa que el precepto constitucional analizado “... tendía á afianzar la seguridad individual, no sólo para la persona del habitante, sino para su familia, papeles y posesiones, poniéndolo á cubierto de todo atropellamiento, examen, cateo, embargo ó secuestro, y evitando la manera bárbara y arbitraria con que se procedía en nuestro país por cualquiera autoridad contra los individuos, atropellándolos y vejándolos” (Elementos de Derecho Constitucional Mexicano, Librería de Ch. Bouret, 1906, obra que se editó de nueva cuenta por Universidad Nacional Autónoma de México, en el año de 1977, México, página 63).
Ahora bien, en el evento de que la queja cumpla con los requisitos antes comentados, de acuerdo con la normatividad, el secretario técnico notificará al partido denunciado el inicio del procedimiento de investigación respectivo, corriéndole traslado con el escrito de queja y los elementos probatorios presentados por el denunciante.
El mismo secretario técnico podrá allegarse los elementos de convicción que estime pertinentes para integrar el expediente respectivo; para ello, en el caso de información proveniente de órganos pertenecientes al Instituto Federal Electoral (que incluso puedan realizar investigaciones o recabar las pruebas necesarias), la solicitará por conducto del secretario ejecutivo; y tratándose de información procedente de autoridades federales, estatales o municipales, lo hará por conducto del presidente del Consejo General del Instituto.
Además, el secretario técnico podrá también, en cualquier tiempo, durante el curso de la revisión de los informes de los partidos políticos, verificar las quejas correspondientes a cada uno de los ejercicios, anuales o de campaña, y requerir informes detallados, así como la documentación conducente.
Las facultades de la autoridad investigadora antes descritas, revelan que el procedimiento administrativo sancionador que se comenta, se aparta bastante del principio dispositivo, y se inclina más hacia el principio inquisitivo o inquisitorio, como se demuestra a continuación.
El principio dispositivo se sustenta en dos aspectos esenciales. El primero, otorga a los interesados la iniciación de la instancia, de determinar los hechos que serán objetos del recurso, o inclusive de disponer del derecho material controvertido, es decir, la facultad de desistir, y; el segundo, le proporciona la atribución de disponer de las pruebas, sin que la autoridad pueda allegarlas de oficio, de manera que las partes tienen la iniciativa en general, y el instructor debe atenerse exclusivamente a la actividad de éstas, sin que le sea permitido incluir hechos que las mismas no narran, tomar iniciativas encaminadas a comenzar o impulsar el procedimiento, ni establecer la materia del mismo o allegarse medios de prueba.
El principio inquisitivo tiene como notas esenciales que el instructor cuenta con la facultad para iniciar, de oficio, el procedimiento, así como la función de investigar la verdad de los hechos por todos los medios legales a su alcance, sin que la inactividad de las partes, lo obligue ni lo limite a decidir únicamente sobre los medios de prueba aportados o solicitados.
Ninguno de estos dos principios se aplica con carácter exclusivo, es decir, no existe un procedimiento químicamente puro inquisitivo o dispositivo, sino que existe la predominancia de uno sobre el otro o el equilibrio entre ambos, por lo que, cuando se dice que un procedimiento es dispositivo, con ello no se quiere decir que este principio es el único que gobierna el procedimiento, con todas sus notas, sino que es aquél por el cual se rige sustancialmente.
El procedimiento administrativo para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos, se rige predominantemente por el principio inquisitivo, pues una vez que se recibe la denuncia, corresponde a las autoridades competentes la obligación de seguir con su propio impulso el procedimiento, por las etapas correspondientes, según lo prescriben las normas legales y reglamentarias, además de que se otorgan amplias facultades al secretario técnico de la Comisión de Fiscalización en la investigación de los hechos denunciados, las cuales no se limitan a valorar las pruebas exhibidas por el partido denunciante, ni a recabar las que posean los órganos del Instituto, sino que le impone agotar todas las medidas necesarias para el esclarecimiento de los hechos planteados.
La aplicación del principio dispositivo al procedimiento en cuestión se encuentra esencialmente en la instancia inicial, donde se exige la presentación de un escrito de queja que cumpla con determinadas formalidades, y se impone la carga de aportar elementos mínimos de prueba, por lo menos con valor indiciario.
La investigación derivada de la queja deberá dirigirse, prima facie, a corroborar los indicios que se desprenden (por leves que sean), de los elementos de prueba aportados por el denunciante, lo cual implica que la autoridad instructora cumpla su obligación de allegarse las pruebas idóneas y necesarias para verificarlos o desvanecerlos y establecer que la versión planteada en la queja carece de suficiente sustento probatorio para hacer probables los hechos de que se trate. Esto es, el campo dentro del cual la autoridad puede moverse inicialmente en la investigación de los hechos, tendrá que dirigirse, por lo menos, sobre la base de los indicios que surjan de los elementos aportados. Asimismo, podrá acudir a los medios concentradores de datos a que pueda acceder legalmente, con el propósito de dicha verificación, así como para corroborar la existencia de personas y cosas relacionadas con la denuncia, y tendientes a su localización, como puede ser, verbigracia, los registros o archivos públicos que por disposición de la ley estén accesibles al público en general.
En caso de que el resultado de tales investigaciones no arroje la verificación de hecho alguno y, o bien elementos que desvanezcan, desvirtúen o destruyan lo que aportó el quejoso, y no se generen nuevos indicios relacionados con la materia de la queja, se justificará plenamente que la autoridad administrativa no instrumente nuevas medidas tendentes a generar principios de prueba en relación con esos u otros hechos, pues la base de su actuación radica precisamente en la existencia de indicios derivados de los elementos probatorios inicialmente aportados, y de la existencia de las personas y cosas relacionadas con éstos.
En cambio, si se fortalece la prueba decretada para la verificación de ciertos hechos denunciados, la autoridad tendrá que sopesar el posible vínculo de inmediatez entre los indicios iniciales y los nuevos que resulten, y en este aspecto, la relación que guardan entre sí los hechos verificados, de manera que si se produce entre ellos un nexo directo, inmediato y natural, esto denotará que la averiguación transita por camino sólido y que la línea de investigación se ha extendido, con posibilidades de reconstruir la cadena fáctica denunciada, por lo cual, a partir de los nuevos extremos, se pueden decretar nuevas diligencias en la indagatoria tendientes a descubrir los eslabones inmediatos, si los hay y existan elementos para comprobarlos, con lo cual se dará pauta a la continuación de la investigación, hasta que ya no se encuentren datos vinculados a la línea de investigación iniciada.
Aunque ya se asentó que el procedimiento administrativo que se analiza, tiene la característica de dotar de amplias facultades al secretario técnico de la Comisión de Fiscalización de Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas en la investigación y allegamiento oficioso de elementos de prueba que permitan establecer, en su caso, la posible comisión de una conducta típica administrativamente sancionable, en materia de control y vigilancia del origen, monto y destino de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos, esto no llega al extremo de carecer de límites la actividad indagatoria de esa autoridad.
La primera limitación consiste en que en el desarrollo de las investigaciones iniciales, se privilegien y agoten las diligencias en que no sea necesario afectar a terceros, ni siquiera en grado de molestia, o si es indispensable, con la mínima molestia posible; así, si el acopio de datos o elementos puede recabarse legalmente de las autoridades, no debe solicitarse prima facie a los gobernados, si sólo es indispensable una información preliminar de parte de una persona, debe pedírsele por escrito y no citarla a comparecer, etcétera.
En efecto, los derechos fundamentales del individuo que se encuentran consagrados en los artículos 14 y 16 de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, garantizan la libertad, dignidad y privacidad, al imponer a toda autoridad la obligación de respetarlos, y la exigencia de fundar y motivar debidamente las determinaciones en que se requiera causar una molestia en ellas a los gobernados, pues la restricción eventual y permitida del ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos, es un acto grave, que necesita encontrar una especial causalización, mediante la expresión del hecho o conjunto de hechos que justifican la restricción, y que han de explicitarse con el fin de que los ciudadanos conozcan las razones o intereses por los cuales se les molesta en su derecho en esas circunstancias.
Las comentadas disposiciones constitucionales ponen de relieve el principio de prohibición de excesos o abusos en el ejercicio de facultades discrecionales, como en el caso de la función investigadora, por la que se ordenan determinadas diligencias para recabar pruebas.
Ese principio genera ciertos criterios básicos que conducen a asegurar una correspondencia entre las determinaciones que puede adoptar la autoridad administrativa electoral en la investigación de los hechos denunciados, y los bienes jurídicos o derechos fundamentales que, con motivo de ellas, pudieran resultar restringidos o afectados; dichos criterios atañen a la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad de las medidas encaminadas a la obtención de elementos de prueba.
Dentro del procedimiento administrativo comentado, la autoridad pudiera estimar que determinadas diligencias son conducentes para esclarecer los hechos denunciados, para lo cual habrá de considerar que sean idóneas, es decir, estimará racionalmente si conducen o no a resultados previsiblemente objetivos y ciertos, indicando si con esa diligencia se logrará un fin probatorio o si se acercará a él o lo facilitará, o bien, si por el contrario, en realidad se alejará de él o dificultará su satisfacción. Esto es, por la idoneidad, se impone que las medidas no sólo sean aptas para conseguir un fin determinado, sino que además, deben tener ciertas probabilidades de ser eficaces en el caso concreto.
Bajo este criterio, la diligencia que se ordene habrá de poner especial cuidado en la extensión que tendrá, en cuanto a las personas que en su caso, serán objeto de la molestia, y las cosas que de ellas sean investigadas, así como el tiempo que permanecerá la afectación, pues de no ser así se correría el riesgo de cometer un exceso o abuso en la investigación de los hechos materia de la queja; así, se impedirá aplicar sobre terceros (respecto de quienes no se tiene indicio o principio de prueba alguno en relación con los hechos denunciados), medidas de considerable afectación, en tanto que no existen motivos racionalmente suficientes para tener una mínima convicción sobre la probabilidad o verosimilitud en su participación en los hechos que dieron origen a la queja, aunque resulte legítimo requerir de su colaboración para el esclarecimiento de la verdad, siempre que sea adecuadamente ponderado el éxito previsible de la medida en la consecución del fin probatorio que se pretende, y que las molestias que se les infieran sean las mínimas posibles.
La idoneidad también hace relación con la intencionalidad o actitud que la autoridad tiene al ordenar ciertas medidas, pues el motivo de su realización habrá de ser objetivo e imparcial, privilegiando el conocimiento de la verdad objetiva por encima de prejuicios o hipótesis preconcebidas, descontando la intención de perjudicar o beneficiar a alguien.
Dicha característica, si bien pertenece al ánimo interno de quien encarna a la autoridad investigadora, se refleja en la forma de solicitar la información, si lo hace, por ejemplo, omitiendo datos o pidiendo más allá de los objetivamente necesarios; así como la previsión del manejo que hará con el resultado de tales investigaciones, utilizándolo exclusivamente en lo que contribuya a esclarecer el asunto y devolviendo, en su momento, lo que estime inconducente, o bien, vedando el conocimiento a terceros, respecto de los informes o documentación de los que manifiestamente no se pueda obtener elementos para el esclarecimiento de los hechos denunciados.
Por lo que toca al criterio de necesidad, también llamado por la doctrina, de manera uniforme, como de intervención mínima, tiene como finalidad que, ante la posibilidad de llevar a cabo varias diligencias razonablemente aptas para la obtención de elementos de prueba, que afectaran en alguna medida los derechos fundamentales de personas relacionadas con los hechos denunciados, se elija la medida que los afecte en menor grado, con lo cual se disminuye la molestia originada por la intromisión de la autoridad investigadora en la esfera de derechos y libertades de los ciudadanos.
Llega a ser indispensable que por el criterio de proporcionalidad en el procedimiento administrativo, la autoridad pondere los valores e intereses constitucionalmente protegidos, según las circunstancias del caso concreto, conforme a los cuales dilucide si el sacrificio de los intereses individuales de una persona física o moral, guarda una relación razonable con la fiscalización del origen, monto y destino de los recursos de los partidos políticos, de tal suerte que si una actuación determinada comporta una excesiva afectación, pudiera considerarse inadmisible.
Para llevar a cabo la señalada ponderación, la autoridad investigadora estimará la gravedad de los hechos denunciados, la naturaleza de los derechos enfrentados, así como el carácter del titular del derecho, para lo cual es menester que de manera explícita se precisen las consideraciones al tenor de los cuales se inclina por molestar a alguien en un derecho, en aras de la preservación de otro valor. Se trata de que la autoridad sopese la probabilidad de que los hechos sustentantes de la denuncia puedan llegar a ser efectivamente corroborables y, por ende, la trascendencia y afectación que podría haberse generado de ser ciertos, circunstancia bajo la cual, le será posible apreciar si la molestia inferida vale, en función de su naturaleza, aquilatando inclusive la intensidad de la afectación frente a lo que se pretende obtener.
Una vez concluida la investigación exhaustivamente, en los términos precisados y con las limitaciones enunciadas, se debe proceder a la evaluación del material con que se cuenta, para determinar si a través de la averiguación, el grado de posibilidad y verosimilitud de los hechos denunciados alcanzó el grado de probabilidad.
Así, en el supuesto de que, realizados los actos de investigación, la Comisión de Fiscalización estime que existen indicios suficientes respecto de la “probable comisión de irregularidades”, deberá abrirse la etapa siguiente, instruyendo al secretario técnico para que emplace al partido político denunciado, corriéndole traslado con todos los elementos que integren el expediente respectivo, para que, en un término de cinco días, conteste por escrito lo que considere pertinente y aporte las pruebas que estime oportunas, lo cual marca el inicio del procedimiento en el que se vinculará al partido político denunciado.
Nótese que la normatividad establece que para iniciar el procedimiento de investigación, la normatividad exige indicios de la “probable comisión de irregularidades” de manera que eso se traduce en la necesidad de un sustento probatorio más sólido que el exigido para la investigación preliminar con la denuncia inicial, por virtud del cual se pueda racionalmente concluir que es susceptible de probarse fehacientemente lo denunciado, es decir, que existen elementos para apreciar mayor factibilidad de que las afirmaciones o negaciones sobre los hechos invocados como constitutivos de ilícitos denunciados en la queja, están en condiciones de corresponder a la verdad y de allegarse medios de prueba suficientes para acreditarlos plenamente en la etapa subsecuente. Ante lo cual, será oportuno escuchar lo que el partido político tenga que decir o aportar, si así lo desea, y en su momento, en su caso, ordenar el recabamiento de elementos adicionales, para completar la investigación en su totalidad, en busca de lograr la certeza plena respecto de los hechos afirmados o negados en la queja, como elemento sine qua non para determinar en definitiva sobre la existencia o no de los ilícitos e imponer, en su caso, la sanción o sanciones previstas en la ley.
Por eso, el reglamento dispone que en la contestación correspondiente, el partido político podrá exponer lo que a su derecho convenga, ofrecer y exhibir toda clase de pruebas que respalden sus afirmaciones, aunque fija como excepción la testimonial y la de posiciones, así como “las que fueran contrarias a la ley, la moral o las buenas costumbres”, y le concede también el derecho de presentar alegatos.
Cerradas las fases de instrucción y de alegatos, el secretario técnico, previo acuerdo del presidente de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, debe elaborar un proyecto de dictamen y el anteproyecto de resolución correspondientes, para presentarlos a la consideración de dicha Comisión, dentro de los diez días siguientes.
De aprobarse por la comisión tales determinaciones, considerados ya como dictamen y proyecto de resolución, respectivamente, serán sometidos a la consideración del Consejo General del Instituto, en la siguiente sesión que celebre.
El Consejo General procederá a imponer, en su caso, las sanciones correspondientes, contempladas en el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tomando en cuenta las circunstancias del caso y la gravedad de la falta, mismas que podrán ser recurridas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos de lo previsto por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Tales son los principios y normas que esta Sala Superior encuentra, con base en una interpretación gramatical, sistemática y funcional de la diversa normativa aplicable, para regir el procedimiento de queja en comento, así como las condiciones que deben reunirse para desecharla, o en su caso, dar paso al procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
CUARTO. Esta Sala Superior procede al análisis de los hechos motivadores de la denuncia, con el fin de constatar que sean razonablemente verosímiles y susceptibles de constituir una irregularidad sancionada por la ley, así como para verificar, en caso de que hubiera adjuntado pruebas, su idoneidad y eficacia, para contar, cuando menos, con indicios suficientes que hagan presumir la realización de las conductas denunciadas.
Al efecto, resulta necesario conocer en su integridad la denuncia presentada por la Coalición Alianza por México que dio origen al tramite de la queja identificada con la clave Q-CFRPAP 17/00 AM vs AC, misma que, es del tenor literal siguiente:
“Que por medio del presente escrito y con fundamento en los artículos 41,. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 párrafo 1, 3 párrafo 1, 23, 38, 39, 40, 49, 49-B párrafos 2 y 4, 73, 82 párrafo 1 incisos h), t) y w, 86 párrafo 1 incisos l) y m), 240, 269, 270, 271, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10 y 12 del “Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas” y demás relativos y aplicables, VENGO A PRESENTAR QUEJA POR IRREGULARIDADES Y FALTAS ADMINISTRATIVAS, Y SOLICITUD DE INVESTIGACIÓN por incumplimiento grave de las obligaciones Constitucionales y legales a que está sujeta la Coalición Alianza por el Cambio, para el efecto de la determinación y aplicación de las sanciones que correspondan, lo cual se desprende al tenor de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
En los medios masivos de comunicación a nivel nacional y de algunas entidades federativas, se ha informado a la opinión pública de diversos hechos ocurridos con relación al financiamiento de la campaña del candidato postulado por la Alianza por el Cambio a la Presidencia de la República Vicente Fox Quesada, financiamiento recibido del extranjero y a través de distintas empresas mexicanas de carácter mercantil como por ejemplo, la empresa denominada Vegetales Frescos propiedad de Juan Pablo Fox Quesada, hermano del candidato a la Presidencia de la República, así como por parte de la Asociación Civil “Amigos de Fox”. Se ha informado también que el hermano del candidato presidencial de la Alianza por el Cambio enfrenta un procedimiento judicial a raíz de la denuncia por parte del First National Bank, ante la Procuraduría General de la República y ante autoridades en los Estados Unidos Mexicanos.
Aunado a esto se suman las trasferencias detectadas por distintas agencias de los Estados Unidos de Norte America en contra de otro de los hermanos del citado candidato, Cristóbal Fox Quesada el cual ha realizado transferencias por más de 30 treinta millones de dólares que se han utilizado para la campaña de Vicente Fox Quesada.
D E R E C H O
La presente acción encuentra su sustento en lo dispuesto por los artículos 38 párrafo I incisos a), b), 39, 40, 49 y 49-B párrafos 2 y 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en donde se establece que el incumplimiento de las obligaciones de los partidos políticos y coaliciones se debe sancionar en los términos del Título Quinto del Libro Quinto del mismo código, correspondiente a las infracciones y Sanciones Administrativas, independientemente de la determinación de otro tipo de responsabilidades. Correlativamente se faculta a los partidos políticos a que, mediante la aportación a las actividades de algún partido político o coalición por el incumplimiento de sus obligaciones según lo ordena el artículo 40 del citado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
De acuerdo a lo dispuesto por los artículos 41 fracción III de la Constitución General de la República 3 párrafo 1, 73, 82 párrafo 1 incisos h) y w) y 270 del Código Electoral Federal, es atribución del Consejo General del Instituto Federal Electoral vigilar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales en materia electoral, así como conocer de las infracciones a las mimas, en particular en lo que se refiere a los partidos políticos y coaliciones, con mención expresa en lo que se refiere al cumplimiento de las obligaciones de éstos. Por tanto la determinación de sanciones de tipo administrativo en materia electoral corresponde al Consejo General, independientemente de otro tipo de responsabilidades que pudieran exigirse.
De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 23 del Código Electoral Federal, los partidos políticos para el logro de sus fines constitucionales deben ajustar su conducta a las disposiciones del mismo, estableciendo además al mismo numeral, que este Instituto debe vigilar que las actividades de los partidos políticos se desarrollen con apego a la ley.
En el artículo 38 del citado Código Electoral se establece en el párrafo 1 inciso a) que es una obligación de los partidos políticos, conducir sus actividades dentro de los causes legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los ciudadanos; así como abstenerse de cualquier acto, que tenga por objeto alterar el orden público y perturbar el goce de las garantías.
El artículo 49 párrafo 2 del multicitado Código Electoral, dispone como una prohibición, que no podrán realizar aportaciones o donativos en efectivo o especie, por si o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia, los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras, así como las empresas mexicanas de carácter mercantil.
Por lo que hace a la atribución de realizar la investigación que se solicita en el presente escrito de queja, la Junta General Ejecutiva y en su momento el Consejo General son igualmente competentes, en términos de lo dispuesto por los artículos 40 y 82 párrafo 1 inciso t), contando con el apoyo de lo dispuesto en los artículos 2, 131, 240 párrafo 1 y 264 párrafo 3 del citado Código Electoral.
Como se ha dicho párrafos arriba, el candidato presidencial de la “Alianza por el Cambio” Vicente Fox Quesada ha recibido para su campaña financiamiento recibido del extranjero y a través de distintas empresas mexicanas de carácter mercantil como por ejemplo, la empresa denominada Vegetales Frescos propiedad de Juan Pablo Fox Quesada, hermano del citado candidato a la Presidencia de la República. A lo anterior, se suman las transferencias detectadas por distintas agencias de los Estados Unidos de Norte América en contra de otro de los hermanos del citado candidato. Cristóbal Fox Quesada el cual ha realizado transferencias por más de 30 treinta millones de dólares que se han utilizado también para la campaña de Vicente Fox Quesada.
Existe así mismo, un vínculo directo entre el momento en que dieron inicio las actividades de la Asociación “Amigos de Fox” y cuando ocurrieron los movimientos financieros irregulares en las cuentas de Juan Pablo Fox Quesada, financiamiento que a la postre tuvo también como destino la campaña del candidato presidencial de la mencionada coalición electoral.
En una primera parte, de las indagaciones realizadas por las autoridades a las que se ha hecho referencia, se desprende lo siguiente (diario la Jornada del 9 de junio de dos mil).
“Asimismo, en la investigación en ciernes se descubrió que la empresa Vegetales Frescos (VF) podría haber sido utilizada como “fachada” para realizar presuntas transferencias relacionadas con la recaudación “de fondos ajenos a tratos comerciales y muy cercanos a financiamiento político, dada la relación con su hermano Vicente Fox”.
“La investigación estadounidense, relacionada con la presunta transferencia de fondos hacia una campaña política, se liga –de acuerdo con las fuentes-, con la denuncia que interpuso el First National Bank en contra de Juan Pablo Fox, desde el pasado ocho de marzo, y que se ha transformado en la averiguación previa APR-195/00-III, ya que por medio de una cuenta concentradora en la que existía un depósito de 100 mil dólares (obtenidos del crédito otorgado por esa misma institución en octubre de 1997), se traspasaron, pagaron y depositaron sumas que superan los 200 mil dólares”.
Por lo que, al realizar esta autoridad un análisis de los hechos y constancias aportadas, podrá establecer una relación directa entre la campaña del Candidato a la Presidencia de la República Vicente Fox Quesada, los movimientos realizados por su hermano Juan Pablo Fox Quesada y el inicio de actividades de la agrupación conocida como “Amigo de Fox”.
Como señala el diario la Jornada del día doce de junio de dos mil en su sección política página tres, se generó la Averiguación Previa número 87/DGMOEB/2000, la cual se deriva de la también Averiguación Previa APR/195/00-/III en la que:
“(...)
se les señala “como presuntos responsables de los delitos de defraudación fiscal, sin descartar que, en caso de comprobarse que algunas de sus transferencias financieras pudieran estar relacionadas con financiamiento político, se abriría una nueva averiguación por delitos electorales.
(...)”.
Cabe señalar que resulta indispensable la investigación que esta autoridad realice respecto a los hechos denunciados, no solamente porque se encuentran identificadas aportaciones que prohíbe el Código Federal de Instituciones Procedimientos Electorales; sino además, porque el mismo código establece como única fuente del financiamiento durante las campañas electorales las aportaciones de los simpatizantes hasta un límite predeterminado. Por otra parte, con base en lo denunciado esta Institución estaría en posibilidad de acreditar movimientos que no aparezcan en las cuentas de los partidos que integran la coalición denunciada, ero que hubieran servido para sufragar durante las Campañas anuncios o servicios de diversa índole por parte de su candidato a la Presidencia de la República o de la misma coalición Alianza por el Cambio.
De las investigaciones señaladas se desprende así mismo lo siguiente:
“El origen de los recursos que transitaron por las cuentas de Juan Pablo no se conoce, sin embargo, las pruebas documentales aportadas por la institución estadounidense, y de algunas de las cuales La Jornada posee copia, se constata la “triangulación” de recursos. Tal es el caso de 30 mil dólares que, vía Bancrecer, se transfirió del First National Bank a la empresa Vegetales Frescos, a solicitud de Juan Pablo Fox Quesada, el 2 de marzo de 1998. Así como el pago de un cheque por 20 mil dólares a favor de la empresa Curtidumbre Mexicana, fechado el 20 de febrero de 1998, desde la cuenta que poseía en el First National Bank. Otra operación fue la realizada el 20 de febrero del mismo año, en la cual la empresa estadounidense Southeast Produce Limited USD, envió al First National Bank 29 mil 744.85 dólares, vía el Chase NYC, y que fueron depositados en la cuenta de Vegetales Frescos”.
Como la misma información señala, tales hechos se acreditan con los documentos en posesión de La Jornada y el diario el Guanajuatense, por lo que solicito respetuosamente a esta autoridad les sean requeridos, a efecto de desahogar el procedimiento administrativo que se instaure con la presente denuncia.
Con la misma nota periodísticas en comento se hace constar la declaración del Jesús Rodríguez Caballero:
“(...)
“Vegetales Frescos nunca operó, tampoco utilizó el crédito de 100 mil dólares para adquirir capital de trabajo (maquinaria, insumos, etcétera) y el destino de ese dinero fueron compañías con giros distintos al de VF.
(...)”
Dicho confirmado por el mismo representante legal del banco First National Bank y los informes generados de las investigaciones realizadas por la Procuraduría General de la República con número de Averiguación APR-195/00-III.
“(...)
Incluso, los informantes aseguraron que “se intuye el hecho de que se tratara de una empresa constituida para aparentar un funcionamiento y así justificar ingresos y egresos, lo que permitía advertir que esa cuenta fue aperturada con otros fines, que bien pueden ser para recaudar fondos ajenos a tratos comerciales y muy cercanos a financiamiento político.
El representante legal del First National Bank reconoció en entrevista con este diario que, en el mes de marzo de este año, se presentó en el domicilio de VF, en el kilómetro 13 de la carretera León-Cuerámaro, percatándose que era un inmueble “abandonado, en completo descuido”, y que al preguntar por los trabajadores de la empresa, personal de la casa que se ubica a un lado, y que es de Vicente Fox, salió a atenderlo y le dijo que un galerón, donde sólo había cajones de madera y pequeñas rejillas del mismo material y plástico arrumbadas en su interior, era Vegetales Frescos.
Posteriormente, dijo Rodríguez Caballero, a través de una transmisión televisiva se percató que el galerón en el que supuestamente se encuentra la empresa VF” estaba recién pintado de color blanco y se había instalado una tolva granelera”, lo que incrementó sus sospechas de una acción la solicitud y destino de los recursos) dolosa”.
El diario la Jornada del día doce de junio de dos mil en su sección política página tres; establece claramente que se han generado diversas transacciones relacionadas con la cuenta del First National Bank a nombre Juan Pablo Fox Quesada:
“(...)
A partir del crédito de cien mil dólares que le otorgó el First National Bank, Juan Pablo Fox Quesada realizó triangulaciones de capital que no sólo tuvieron como destino y origen instituciones de crédito, sino también personas físicas y, a decir del abogado del banco estadounidense, sin relación con el objeto social de Vegetales Frescos, que ha sido calificada por el mismo litigante como una empresa fantasma.
Los documentos en poder de La Jornada señalan, como ejemplo, que el 23 de enero de 1998 el First National Bank pagó 38 mil dólares a la casa de Cambio Monex, la cual tiene una sucursal en el 2107 Oriente, de la calle Boulevard Adolfo López Mateos, en la ciudad de Guanajuato.
Y posteriormente, el 3 de abril de 1998, la misma casa de cambio recibió una cantidad similar, luego que Vegetales Frescos transfiriera esos recursos a través del Bank of America.
Un caso más de transferencia de recursos está documentado el mismo 3 de abril de 1998, cuando desde el Chase NYC, Vegetales Frescos recibió la cantidad de 29 mil 922.85 dólares, que fueron depositados por la empresa Southeast Produce Limited.
Otra operación similar ocurrió el 15 de enero de 1988, pero esta vez el beneficiario fue Edmundo Suárez; el que solicitó la transferencia fue Juan Pablo Fox y el que pagó fue la Norwest Bank. La cantidad fue del orden de mil 750 dólares.
El 16 de enero de 1998, Juan Pablo Fox expidió un cheque de su cuenta en el First National Bank a favor de la propia compañía Vegetales Frescos, de la cual se ostentó como presidente, sin contar con facultades para ello, de acuerdo con la escritura pública 300, suscrita por el notario público 53 –con sede en León, Guanajuato-, Enrique Chico Sánchez.
El mismo día otros 10 mil dólares los recibió, a través de un cheque, la empresa Semillas Western, ligada a Western Seed de México, una empresa dedicada a la investigación y la mejora genética de variedades de híbridos, relacionados con tomates, pimientos, pepinos, calabazas y berenjenas, industria que también tiene sucursal en Las Palmas, España.
El 20 de marzo de 1998 Vegetales Frescos recibió, en una cuenta que posee en Banorte, 8 mil 716 dólares a través del Banco de Nueva York, y quien giró los recursos fue el propio Juan Pablo de la cuenta que poseía en el First National Bank.
Otra transferencia internacionales e llevó a cabo en esa misma fecha, cuando Vital envió recursos del orden de los 19 mil 500 dólares a favor de Comercializadora de Granos e Insumos, a petición de Vegetales Frescos.
En el caso de Semillas Western, la transacción del 16 de enero no fue la única: el First National Bank documentó una entrega de 12 mil dólares el 12 de febrero de 1998.
De igual manera, desde esa misma industria, con sede en Guadalajara, en enero 27 de 1998 Juan Pablo Fox giró otro cheque por la cantidad de 12 mil dólares.
En tanto que Monex, el 31 de enero de ese mismo año, recibió otra transferencia del First National Bank por 33 mil dólares.
(...)”
De lo anterior se observa existieron diversas triangulaciones de capital de las cuales, se tiene perfectamente documentado su origen y destino las cuales aparecen en los Anexos al presente escrito de queja señalados como (1), (2) y (3).
Como se ha dicho, se generaron diversas triangulaciones de capital como la que documenta el diario la Jornada del día nueve de junio de dos mil en su sección política página tres. Aunado a esto, existen indicios claros de que uno de los que ha aportado mayor cantidad de capital para la Asociación “Amigos de Fox” es Sada Zambrano como consta en la lista publicada por el diputado Pablo Gómez y en la nota periodística del diario “El Sol de México” de fecha 10 de junio de dos mil, en la que se evidencia la relación ya conocida entre el Señor Sada Zambrano y los “Amigos de Fox”. Lo que en consecuencia supone una que una gran cantidad de personajes participan o participaron en el Financiamiento ilegal a la Campaña del Candidato de la Alianza por el Cambio, Vicente Fox Quesada.
Por lo que, existe una clara violación a lo establecido en el artículo 49 párrafo segundo inciso g) y c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece:
“(...)
No podrá realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y BAJO NINGUNA CIRCUNSTANCIA;
(...)
c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras.
g) Las empresas mexicanas de carácter mercantil.
(...)”
Por lo que es de señalarse la Coalición Alianza por el Cambio y/o VICENTE FOX QUESADA, sean los beneficiarios de la aportación pecuniaria o de los beneficios que produzcan estos movimientos de carácter ilegal.
De los hechos manifestados en el presente escrito se desprende que la Coalición Alianza por el Cambio, violó los artículos antes citados, por lo cual debe ser sujeto de la aplicación de una sanción conforme al artículo 269 párrafo 1 inciso a), c), d) y f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que establece:
“(...)
Artículo 269
“2. Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este código;
b) Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral.
c) Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 49, párrafos 2 y 3, de este Código;
d) Acepten donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados en el artículo 49, párrafo 11, inciso b), fracciones III y IV, de este Código;
e) Sobrepasen durante la campaña electoral los topes a los gastos fijados conforme al artículo 182-A de este Código;
(...)”
Es así, que de las investigaciones realizadas, y cuyos resultados son objeto de la presente denuncia, se desprende que las empresas de los hermanos del candidato presidencial de la “Alianza por el Cambio” fueron constituidas para aparentar un funcionamiento y así justificar ingresos y egresos, lo que permite advertir que las cuentas bancarias que he identificado fueron aperturadas para recaudar fondos ajenos a tratos comerciales, y aportarlos a la campaña presidencial del candidato de la coalición denunciada.
En mérito de lo anterior, solicito a esta autoridad instaure el procedimiento solicitado, realizando la investigación de los hechos denunciados, así como de las constancias aportadas, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 40 y 82 párrafo 1 inciso t), en relación con los numerales 2, 131, 240 párrafo 1 y 264 párrafo 3 del Código Electoral Federal; y como con base en el criterio reiterado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los que ha calificado a esta clase de procedimientos como los de carácter inquisitivo. En lo que se refiere a los procedimientos desahogados por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, tal criterio ha sido sostenido por el Tribunal Electoral en la resolución recaída al Recurso de Apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-012/99 y acumulados.
Solicito asimismo a esta autoridad fiscalizadora, que con las facultades que le confiere el numeral 49-B párrafo 2 del tantas veces citado código electoral federal, solicite a la Coalición Alianza por el cambio, rinda informe detallado respecto de sus ingresos y egresos; así como ordene las visitas de verificación que considere conveniente a las oficinas de la citada coalición electoral con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes. Esto tiene sustento además en lo ordenado por el mismo numeral en su párrafo 1 inciso c), que establece como una de las atribuciones de esta comisión, la de vigilar que los recursos que sobre el financiamiento ejerzan los partidos políticos y las agrupaciones políticas, se apliquen estricta e invariablemente para las actividades señaladas en la ley.
Además de lo anterior, esta autoridad debe tener en cuenta las conductas ilegales denunciadas y las indagaciones que realice en el presente procedimiento, a efecto de que sean cotejadas al momento de que la Coalición “Alianza por el Cambio” rinda su informe de gastos de campaña, correspondiente al proceso electoral en curso.
El artículo 73 del código en la materia concede al Consejo General en su carácter de órgano superior de dirección, la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como la de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.
Pero además, en acatamiento de lo ordenado por el numeral 82 párrafo 1 inciso w) del mismo código, debe imponer una sanción a la coalición denunciada, por constituir las conductas denunciadas una clara infracción a las disposiciones contenidas en materia de financiamiento de los partidos políticos y coaliciones en el marco normativo federal en materia electoral.
Estas atribuciones, además de las que en su momento han sido señaladas, le conceden a la Comisión de Fiscalización y en su momento al Consejo General la facultad expresa para conocer respecto del presente asunto, por lo que resulta indispensable que en uso de tales atribuciones investiguen los hechos denunciados, tomando además en consideración que si permitieran que la Coalición Alianza por el Cambio reciba financiamiento ilegal para sus campañas, dejaría en una situación de inequidad al resto de los participantes en la contienda electoral.
Como consecuencia a lo anterior, la Coalición Alianza por el Cambio es sujeto de una sanción administrativa estipulada por el artículo 269 vigente del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; al existir financiamientos externos, a los que propiamente los partidos políticos pueden hacer y, como ya se ha señalado, estos financiamientos provienen de personas físicas o morales mexicanas y/o extranjeras, además de las posibles conductas irregulares adicionales que esta autoridad pudiera determinar con motivo del presente procedimiento.
A fin de acreditar lo anterior, ofrezco las siguientes:
P R U E B A S
1.- DOCUMENTALES.- Consistentes en nota a cargo de Gustavo Castillo García titulada “Investiga EU a hermano de Fox por movimientos bancarios irregulares” publicada el día nueve de junio de dos mil en la sección política página tres. (Anexo 1).
2.- DOCUMENTALES.- Consistente en nota a cargo de Gustavo Castillo García titulada “La PGR y la CNBV investigan a dos hermanos de Vicente Fox” publicada el día doce de junio de dos mil en la sección política página tres. (Anexo 3).
3.- DOCUMENTALES.- Consistente en copia fotostática de la nota de fecha 10 de junio de dos mil en la sección política página dieciséis A del periódico El Sol de México (Anexo 2).
4.- DOCUMENTALES PUBLICAS.- Consistentes en los informes que al respecto rinda la Procuraduría General de la República respecto a las Averiguaciones Previas identificadas con los números de expedientes APR-195/00-III, 87/DGMOEB/2000 y relacionadas.
5.- DOCUMENTAL PÚBLICA.- En el informe que rinda el instituto para la Protección del Ahorro Bancario y/o el Congreso de la Unión, de la aparición de los nombres de Juan Pablo Fox Quesada, Cristóbal Fox Quesada y el Señor Sada Zambrano.
6.- DOCUMENTAL PÚBLICA.- De las certificaciones que surjan a raíz de la investigación que realice la Comisión de Fiscalización:
a) De la investigación que se haga de las aportaciones de simpatizantes del Partido Acción Nacional y posteriormente la Alianza por el Cambio, específicamente las aportaciones hechas por la persona moral conocida como “Amigos de Fox”.
b) De la entrada y salida de fondos de la cuenta(s) a cargo de la Coalición Alianza por el cambio.
c) De las manifestaciones que haga en su momento Jesús Horacio Rodríguez Caballero.
7.- PRESUNCIONAL, EN SU DOBLE ASPECTO LEGAL Y HUMANA.- Consistente en todo lo que esta autoridad, pueda deducir de los hechos aportados, y en todo lo que beneficie a los intereses de la parte que represento.
8.- INSTRUMENTAL DE ACTUACIONES.- Consistente en las constancias que obran en el expediente que se forme con motivo de la presente queja en todo lo que beneficia a mi representada.
En consecuencia y debido a la solicitud de las pruebas señaladas en los numerales anteriores me reservó el derecho de presentar nuevas pruebas con el carácter de supervenientes.
Las anteriores probanzas las relaciono con todos y cada uno de los capítulos de Hechos y de Derecho del presente ocurso.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, atentamente solicito a este órgano electoral;
PRIMERO.- Se inicie de inmediato el procedimiento de investigación para la debida substanciación de la presente queja, reconociendo la personalidad jurídica de quien suscribe y realizando la investigación a que hace referencia en el cuerpo del presente escrito.
SEGUNDO.- En los términos de ley, aplicar lo conducente a una sanción administrativa a la Coalición “Alianza por el Cambio”, por haber incurrido en faltas que sancione el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 269”.
De la lectura minuciosa de la anterior transcripción, se puede establecer que los hechos que en esencia constituyen la materia de la queja son los siguientes:
a) Que el candidato presidencial de la “Alianza por el Cambio”, Vicente Fox Quesada ha recibido para su campaña financiamiento del extranjero y a través de distintas empresas mexicanas de carácter mercantil, como por ejemplo la empresa Vegetales Frescos, propiedad de Juan Pablo Fox Quesada.
b) Que hubo transferencias detectadas por agencias de los Estados Unidos de Norteamérica a favor del señor Cristobal Fox Quesada por más de treinta millones de dólares y que se han utilizado para la campaña de Vicente Fox Quesada.
c) Que existe un vínculo directo entre el momento en que dieron inicio las actividades de la Asociación Amigos de Fox y cuando ocurrieron los movimientos financieros irregulares en las cuentas de Juan Pablo Fox Quesada, financiamiento que tuvo como destino la campaña del candidato presidencial Vicente Fox Quesada.
Las anteriores aseveraciones las apoya la coalición denunciante en seis recortes periodísticos de los diarios: La Jornada del día nueve de junio del dos mil; La Jornada del doce de junio del dos mil; El Sol de México, del díez de junio del dos mil; El Diario de México, del díez de junio del dos mil; El Sol de México, del díez de junio del dos mil y El Sol de México, del díez de junio del dos mil.
Ahora bien, para estar en aptitud de determinar si de las aseveraciones de la denunciante se desprenden suficientes elementos que nos permitan determinar el posible financiamiento ilícito por parte de empresas mercantiles tanto nacionales como extranjeras a la campaña presidencial de la Coalición Alianza por el Cambio, debemos tener presentes todas y cada una de las operaciones mercantiles a que se hace referencia en el escrito acusatorio y la fuentes de donde se obtuvo la información, por supuesto, sin perder de vista, la naturaleza jurídica que en materia probatoria representa un recorte de una nota aparecida en un medio de comunicación escrito que a los más, resulta indiciaria. Gráficamente se aprecia lo anterior de la siguiente forma, tomando en cuenta el orden en que se expuso en la denuncia y no cronológicamente.
ACTIVIDAD | INVOLUCRADOS | FECHA | CANTIDAD | FUENTE | OBSERVACIONES |
Denuncia Penal APR-195/00-III y 87/DG-MOEB/2000 | Del First National Bank Vs. Juan Pablo Fox Quesada | 8 marzo 2000 | 100 mil dólares | La Jornada 9 junio 2000 | Incumplimiento en el pago del préstamo |
Transferencia | Recibe Vegetales Frescos vía Bancrecer del First National Bank | 2 marzo 1998 | 30 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Certidumbre Mexicana vía First National Bank de una cuenta de Vegetales Frescos | 20 febrero 1998 | 20 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Vegetales Frescos vía Chase, NYC de Southeast Limited, USD | 20 febrero 1998 | 29’744.85 dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Declaración al Diario la Jornada del representante legal del First National Bank | El inmueble de la empresa Vegetales Frescos estaba abandonado y en completo descuido | Marzo 2000 | ---------- | La Jornada 9 junio 2000 | En la misma nota dice más adelante el representante legal que se percató televisivamente que el local que ocupa la empresa Vegetales Frescos estaba recien pintado y con una tolva negra (no indica en que fecha) |
Transferencia | Del First National Bank a la Casa Monex | 23 enero 1998 | 38 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Casa Monex a través del Bank of America de Vegetales Frescos | 3 abril 1998 | Similar cantidad a la anterior | La Jornada 12 junio 2000 | Así lo dice la nota, por lo que no se especifica cantidad |
Transferencia | Recibe Vegetales Frescos vía Chase, NYC de la empresa Southeast Produce Limited | 3 abril 1998 | 29’922.85 dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Edmundo Suárez vía Norwest Bank de Juan Pablo Fox Quesada | 15 enero 1998 | 1’750 dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Cheque | Recibe Vegetales Frescos de Juan Pablo Fox Quesada | 16 enero 1998 | 10 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Cheque | Recibe Vegetales Frescos de Semillas Western | 16 enero 1998 | 10 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Vegetales Frescos de Juan Pablo Fox de su cuenta en First National Bank vía Bank of NY | 20 marzo 1998 | 8’716 dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Comercializadora de Granos e Insumos vía Banco Bital de Vegetales Frescos | 20 marzo 1998 | 19’500 dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Vegetales Frescos vía First National Bank de Semillas Western | 12 febrero 1998 | 12 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Cheque | Recibe Vegatales Frescos de Juan Pablo Fox Quesada | 27 enero 1998 | 12 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Transferencia | Recibe Casa Monex vía First National Bank de Vegetales Frescos | 31 enero 1998 | 33 mil dólares | La Jornada 12 junio 2000 | Según documentos presentados en las averiguaciones previas citadas |
Una vez establecido lo anterior, es fácil dilucidar que de la queja presentada se desprenden claramente dos grupos de hechos denunciados. El primer grupo, el relacionado con el señalamiento de que Cristobal Fox Quesada había realizado transferencias por más de treinta millones de dólares que según el dicho del denunciante se habían utilizado para la campaña de Vicente Fox Quesada, asi mismo encontramos los relacionados al supuesto vínculo directo entre el momento en que dieron inicio las actividades de la asociación Amigos de Fox y los supuestos movimientos financieros irregulares en las cuentas del señor Juan Pablo Fox Quesada y que categóricamente señala el denunciante tuvieron como destino la campaña del candidato a la presidencia, aseveraciones que según el denunciante las apoyaba en la información que obtuvo de un recorte periodístico del diario La Jornada del nueve de junio de dos mil. Este primer grupo de hechos analizados a la luz de los requisitos que se deben de reunir en todo procedimiento investigatorio, según ha quedado establecido en nuestro considerando tercero de la presente ejecutoria, deberán ser hechos que afirmados en la denuncia y de llegar a acreditarse configuren uno o varios de los ilícitos sancionables a través de ese procedimiento, primer requisito que a juicio de esta autoridad se satisface puesto que de conformidad con lo que establece el artículo 49, párrafo 2, incisos c) y g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues dicho arcano prohibe realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia a personas físicas o morales extranjeras y a empresas mexicanas de carácter mercantil, entre otros. Por lo que, los hechos afirmados en la denuncia de llegar a acreditarse sí configurarían una ilícitud electoral en materia de financiamiento; sin embargo, el segundo requisito exigido no se cumple y de ahí lo inocuo de las aseveraciones, pues era necesario también que la descripción de esos hechos contuviera las circunstancias de modo, tiempo y lugar que, enlazadas entre sí, hagan verosímil la versión de los hechos, esto es, que se proporcionen con la narración los elementos indispensables para establecer la posibilidad de que los hechos denunciados hayan ocurrido, tomando en consideración el modo ordinario en que suele dotarse de factibilidad a los hechos y cosas en el medio socio-cultural, espacial y temporal que corresponda a los escenarios en que se ubique la narración; en este contexto, los hechos en este primer grupo denunciados no son verosímiles si tomamos en consideración que la única fuente de información y de prueba en el que sustenta sus aseveraciones radica en un recorte periodístico de un periodico de circulación nacional, y que analizado su contenido según vemos en la foja diecisiete del cuaderno accesorio número uno del expediente en que se actua, se desprende sin ninguna dificultad que lo que el denunciante asevera categóricamente en su ocurso, en la fuente informativa no se afirma, sino que esta puesto a manera de especulación, suposición o conjetura, esto es, se utilizan palabras como “se sospecha que podrían ser utilizados como fondo de financiamiento para la campaña presidencial”, “que las empresas mercantiles citadas tenían relaciones extrañas por estar dedicadas a la refrigeración y la curtiduría e incluso casas de consultoría internacional”, y en otra parte la misma nota sostiene que hay una investigación estadounidense contra Cristobal Fox, luego de que el departamento del tesoro detecto transferencias trianguladas, y dice el rotativo que tal información la obtuvo: “según las fuentes consultadas”, y que además “esas fuentes”, no mencionaron las instituciones policiacas estadounidenses que llevan la indagatoria; asi mismo dice dicho diario que los informantes “aseguraron que se intuye el hecho de que se trata de una empresa constituida para aparentar un funcionamiento y así justificar ingresos y egresos, lo que permitía advertir que esa cuenta fue aperturada para recaudar fondos ajenos a tratos comerciales y muy cercanos a financiamiento político”. En consecuencia, se tiene que los hechos aislados y que se pusieron en este primer grupo, al carecer de una fuente verosímil, pues lo que se afirmaba no era lo mismo que se decía en dicha nota, es que entonces se debe de considerar que la denuncia por lo que hace a estos hechos, nació inviable desde su origen, inapta para su investigación en buena parte de los hechos que afirmaba, por lo que en este sentido el proceder del Consejo General Electoral fue el correcto, desestimando tales hechos para llevar a cabo lo que en su momento manifestó en la resolución que serían simples pesquisas, lo que definitivamente no está permitido en este tipo de investigación, y por tanto no se le puede imputar, válidamente, falta de exhaustividad a la investigación.
En el segundo grupo de hechos que hemos identificado del cuerpo de la denuncia, figuran aquellos relacionados con las denuncias penales según las averiguaciones previas números 87/DGMOEB/2000 y de la cual deriva la número APR/195/00/III, y que según el dicho del quejoso, el dinero involucrado con la empresa mercantil Vegetales Frescos fuer presuntamente utilizado para el financiamiento de campaña de Vicente Fox dado que, uno de los socios que aparece en dicha empresa es el hemano de éste, el señor Juan Pablo Fox. De este segundo grupo de hechos encontramos que aparentemente se cubrían por lo menos los primeros dos requisitos que toda denuncia debe de observar esto es, los hechos afirmados de llegar a acreditarse podrían configurar ilícitos sancionables en materia de financiamiento electoral, así como la descripción de dichos hechos establecían las circunstancias de modo, tiempo y lugar que hacían verosímil y posible que tales hechos hubieran ocurrido; sin embargo, del análisis de la documental en la que se apoyaba el conocimiento de dicha información por parte del denunciante, esto es el recorte periodístico del diario La Jornada del nueve de junio de dos mil, por su carácter indiciario era insuficiente para tener por satisfecho el tercer elemento esto es, que se aportaran elementos tendientes a la credibilidad de los hechos materia de la queja, mediante principios serios de prueba, que no satisfacía la nota periodística. Es más, de la investigación realizada por la Junta General Ejecutiva se obtuvo que, la averiguación previa surgió a partir de la denuncia que hiciera el representante legal del First National Bank debido a la falta de pago de créditos contratada por el señor Juan Pablo Fox Quesada a nombre de la empresa Vegetales Frescos y que al no haber sido cubierta en tiempo se le acusaba de fraude, delito el cual se debe aclarar se sigue a petición de parte ofendida. De la investigación realizada por la Junta General Ejecutiva se obtuvo que en dicha averiguación compareció el indiciado manifestando su compromiso de cubrir el adeudo, y que efectivamente cumplió, por lo que dicha institución bancaria le otorgo el perdón más amplio que en derecho proceda, lo anterior quedó corroborado no sólo por el fax que envió el First National Bank el veintinueve de junio de dos mil, además de que también consta tal hecho en el oficio enviado por la Procuraduría General de la República de primero de noviembre de dos mil número PCJ/501/00, en el que manifiesta lo anterior descrito. Aquí resulta pertinente resaltar que el procurador precisó que en dicha averiguación no se apreciaron elementos constitutivos de ningún otro ilícito, incluyendo los de naturaleza electoral, pues de darse asevera el funcionario, se habría enviado el desglose correspondiente a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales y que debido a esas razones jurídicas se presentó y autorizó en definitiva la consulta de no ejercicio de acción penal el cuatro de agosto de dos mil, enviándose tal documentación al archivo general de aquella institución federal.
Si como se observa, el segundo grupo de hechos, al estar sustentado en los indicios levísimos que se apreciaban en la nota periodística relativa a las averiguaciones previas y según ha quedado establecido aquellas denuncias tenían una relación eminentemente de materia mercantil en el incumplimiento de un contrato de tal naturaleza con una institución bancaria que de manera alguna existe la relación directa o indirecta con organizaciones de carácter político, esto es, que en el desarrollo de aquellas investigaciones no se advirtió la existencia de escalones relacionados con partidos políticos o coaliciones por lo que no había cabos que atar con los posibles ilícitos que se denunciaban, es por ello que resultaba factible desetimarlos tal y como atinadamente lo hizo el Consejo General del Instituto Federal Electoral, pues aquellos indicios que intentaba desprender el quejoso de las averiguaciones multicitadas se desvanecían y perdían valor probatorio en la materia de denuncia.
A mayor abundamiento, debe decirse que aun teniendo por probado que el señor Juan Pablo Fox Quesada es representante de la empresa Vegetales Frescos, y que éste haya abierto dos cuentas de cheques en el First National Bank, una a su nombre y otra al de la empresa, y que hubiere obtenido un préstamo de la misma institución financiera, -de cuyo incumplimiento se le acusa penalmente-, y que esta empresa haya realizado un número indeterminado de actividades financieras con otras empresas ya sea nacionales o extranjeras, como el hecho de haber recibido transferencias de dinero de las empresas: del First National Bank, el empréstito citado, de la Southeast Limited USD y, Semillas Western, así como de la persona física Juan Pablo Fox Quesada, a su vez, que Vegetales Frescos haya transferido de su cuenta en el First National Bank diversas cantidades a las empresas: Certidumbre Mexicana, Casa Monex y Comercializadora de Granos e Insumos, transacciones que van del 15 de enero al 3 de abril de mil novecientos noventa y ocho, no sería dable presumir que estas empresas hayan financiado aun informalmente actos de campaña electoral de Vicente Fox Quesada, por el simple hecho de que una de las personas involucradas en dichas transacciones sea hermano del mencionado, pues esa sola circunstancia no implica que las transferencias de dinero hayan sido destinadas para financiar aquella campaña presidencial, maxime si tomamos en cuenta el lapso en que éstas transacciones mercantiles ocurrieron, -1998-, fecha en que ni siquiera había iniciado el proceso electoral del dos mil. En consecuencia, lo anterior no implicaría probabilidad de transgreción al inciso g), párrafo 2, del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece que, ninguna empresa mexicana de carácter mercantil podrá realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos o coaliciones, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia.
No está por demás agregar, que el hecho de que la denunciante insistentemente haga referencia de que tales operaciones financieras son suficientes para tener por probado indiciariamente la hipótesis del probable financiamiento ilícito de campaña, y que presuma de manera general y dogmática que con los documentos que solicita sean requeridos, es factible advertir, una sólida presunción de financiamiento informal en la campaña de Vicente Fox Quesada, faculte a la autoridad administrativa electoral a investigar más allá de los hechos planteados, esto es, que el Instituto Federal Electoral, estuviera obligado a realizar una pesquisa general en torno al manejo financiero que durante todo el proceso electoral del dos mil, hubieren realizado las aludidas empresas mercantiles y financieras, con el fin de recabar pruebas sobre su participación en el financiamiento informal del proceso electoral del dos mil, como lo pretende la apelante, porque en todo caso, la investigación debe acotarse a los hechos materia de la denuncia, en la medida de que en los procedimientos de queja administrativa electoral como en cualquier otro, debe respetarse el principio de legalidad y congruencia; estimar lo contrario implicaría, violentar las garantías de seguridad jurídica y debida audiencia que estatuyen los artículos 14 y 16 constitucionales, por cuanto que, ante una imputación genérica se facultaría a las autoridades a investigar a cualquier persona o empresa respecto de todos los actos que realice en la esfera jurídica de su existencia, verbigracia, su vida privada, social, económica, fiscal, política, religiosa, etcétera, para de ellos obtener datos o pruebas que justificaran una conducta ilegal susceptible de encuadrarse en un hecho genérico, como la imputación de haber participado en el financiamiento informal de una campaña electoral, aserto en el que no se precisan las circunstancias de tiempo, modo y lugar, relativas a la forma particular como acontecieron esos eventos; tan no puede la autoridad realizar una investigación basada en hechos genéricos, que la propia legislación electoral y el reglamento atinente, establecen como requisito para la procedencia de las quejas genéricas, como la que nos ocupa, que la denuncia correspondiente se presente por escrito, contenga el planteamiento de los hechos que se estimen contrarios a la legalidad electoral, además de por supuesto, aportar los elementos de prueba.
Lo anterior evidencia lo inatendible de los agravios en que se alega que el Consejo General debió realizar investigaciones sobre las multicitadas empresas y personas físicas; así como de aquellos en que se afirma que indebidamente se detuvo la investigación al llegar a la etapa más relevante de la denuncia, en la que se hacía notar que las empresas involucradas en la queja ingresaron ilegalmente a la Coalición Alianza por el Cambio (o a alguno de los partidos que la integraban), recursos provenientes de empresas de carácter mercantil o extranjeras; pues se repite, en la denuncia de mérito, sólo consta esa afirmación genérica, pero no se hace valer ningún planteamiento particular que evidencie circunstancias de tiempo modo y lugar en que se supone se concretizó el financiamiento por parte de las empresas nacionales y extranjeras involucradas a la coalición y los partidos políticos denunciados, sin que se especifique la manera como éstos a su vez los canalizaron al financiamiento informal que se alega favoreció a la Coalición Alianza por el Cambio, Acción Nacional y Vicente Fox Quesada.
En mérito de lo anterior, es que, como ya se indicó, resultan infundados los agravios expuestos por el apelante en los puntos uno y dos de la síntesis en un principio establecida, pues de cualquier manera, conforme con los anteriores motivos se impone el desechamiento de la queja, por ende, procede confirmar la resolución que se impugna por cuanto que resolvió en tal sentido esto es, desechar la queja instaurada por la Coalición Alianza por México.
QUINTO. Los agravios precisados con los numerales 3 y 5, en los que esencialmente se inconforma respecto a que la autoridad responsable se conformó con la negativa obtenida de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de satisfacer los requerimientos que se les hicieron, de información de cuentas en operaciones bancarias o fiscales, ya que en opinión del actor no son oponibles los secretos bancario y fiscal respecto a las investigaciones de los procedimientos administrativo-sancionadores que se siguen por las autoridades del Instituto Federal Electoral, estos resultan sustancialmente fundados pero inoperantes por lo que a continuación se expone:
En efecto, esta Sala Superior considera que el Instituto Federal Electoral, en la medida que ejerza funciones de control, vigilancia, investigación y aplicación de sanciones, en relación con el uso y manejo de los recursos públicos que manejan los partidos políticos para cumplir sus finalidades, se encuentra incluido en los conceptos abiertos de “autoridades hacendarias federales“ para “fines fiscales”, y por tanto, en la salvedad que sobre el sigilo de la información derivada de las operaciones bancarias establece el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, en atención a la amplitud gramatical de dichos conceptos, en la que no sólo se abarca a las autoridades que formalmente tengan el calificativo de hacendarias en su denominación, sino a todas aquellas que materialmente realicen funciones atinentes a la hacienda pública federal, como la administración, distribución, control y vigilancia sobre el ejercicio de recursos públicos, y a la calidad de fiscales, cuya concepción debe entenderse referida a todas las funciones relativas a la recaudación de contribuciones, a su destino, a la vigilancia e investigación sobre el uso de tales recursos, a la comprobación de irregularidades en el manejo de los mismos, así como a la aplicación de las sanciones administrativas que corresponda por las infracciones fiscales advertidas. De esta manera, en la medida en que el Instituto Federal Electoral ejerza tales funciones de fiscalización, respecto de los recursos financieros que se confieren a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas, resulta indudable que con esto se encuentra dentro de la salvedad anotada. Esto se ve fortalecido, si se tiene en cuenta que la finalidad que se persigue con la salvedad en comento, consiste en allanar el camino para lograr el óptimo desempeño de las funciones de las autoridades a las que en forma abierta hace referencia la norma, y de esta manera, facilitar al máximo todas las labores necesarias, para que: 1. Los recursos que le corresponden al Estado para el desempeño de su función pública, puedan ser recabados en su integridad, 2. El uso de tales recursos se destine adecuadamente a los propósitos que fijen las leyes correspondientes, 3. Todos los actos encaminados a la custodia y cuidado de esos recursos se cumplan cabal y adecuadamente, por todas las autoridades y funcionarios que intervienen en dichas actividades, 4. Se investigue, de la mejor manera, la verdad objetiva sobre las posibles conductas ilícitas que atenten contra los valores y funciones mencionados, y 5. Se impongan las sanciones administrativas establecidas en la ley para ese efecto, y de este modo se coadyuve con la administración de justicia que se imparte en el ámbito jurisdiccional, a través de los procedimientos administrativos sancionadores establecidos en las leyes electorales, tratándose de los recursos que destina la Federación, por disposición de las leyes, al financiamiento de los partidos políticos. Cualquier interpretación de la norma que excluyera al Instituto Federal Electoral de la susodicha salvedad, cuando ejerciera las mencionadas funciones fiscalizadoras, atentaría contra la finalidad perseguida con la norma, al impedir que sin justificación se cumpla con la fiscalización de los recursos utilizados por los partidos políticos o agrupaciones políticas, pues donde la ley no distingue no se permite que el operador de la norma distinga. Esta interpretación se refuerza con vista al sistema normativo bancario, con el hecho de que este órgano jurisdiccional no encuentra ningún otro enunciado en la Ley de Instituciones de Crédito ni en otros ordenamientos, de los que se pudieran desprender elementos para pensar que unos órganos gubernativos que reúnan la calidad de autoridades hacendarias y que en ejercicio de su función persiguieran fines fiscales, deban quedar, a pesar de eso, fuera de la salvedad anotada, así como con la conformidad con que invariablemente se ha interpretado la ley en su evolución, tanto en la emisión de nuevas leyes, como en la llamada interpretación para efectos administrativos, que sólo se invocan para mayor ilustración.
En efecto, el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito dispone:
“ARTÍCULO 117. Las instituciones de crédito en ningún caso podrán dar noticias o información de los depósitos, servicios o cualquier tipo de operaciones, sino al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tenga otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operación o servicio, salvo cuando las pidieren, la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado y las autoridades hacendarias federales, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria, para fines fiscales. Los empleados y funcionarios de las instituciones de crédito serán responsables, en los términos de las disposiciones aplicables, por violación del secreto que se establece y las instituciones estarán obligadas en caso de revelación del secreto, a reparar los daños y perjuicios que se causen.
Lo anterior, en forma alguna afecta la obligación que tienen las instituciones de crédito de proporcionar a la Comisión Nacional Bancaria, toda clase de información y documentos que, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, les solicite en relación con las operaciones que celebren y los servicios que presten.”
(Lo resaltado en letras cursivas y negritas y subrayado es para destacarlo en este fallo).
En el precepto transcrito se establece la figura conocida como “secreto bancario”, que impone a las instituciones de crédito la obligación de guardar reserva o sigilo sobre la información que derive de los depósitos, servicios o de cualquier tipo de operaciones que realicen.
Sin embargo, en la misma disposición se hace referencia, con la palabra salvo, a situaciones en que no resulta aplicable el sigilo en la información de las operaciones de que se trata. Una de esas situaciones en que resulta válido que las instituciones de crédito revelen dicha información, se actualiza cuando la soliciten autoridades hacendarias federales, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria, para fines fiscales.
Lo primero que se desprende es que no basta que una autoridad tenga la calidad de hacendaria, para incluirla en la salvedad, sino que es indispensable que la información solicitada tenga el claro propósito de cumplir alguna finalidad derivada de la función fiscal que tenga encomendada.
La anterior precisión permite considerar, que la primera cuestión a dilucidar es si el Instituto Federal Electoral está incluido en el concepto abierto de autoridades hacendarias, que utiliza la disposición y si, en el ejercicio de sus funciones persigue fines fiscales.
Para dilucidar cuándo se está en presencia de una autoridad hacendaria, es necesario acudir al significado del concepto hacienda.
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, la segunda acepción de la palabra hacienda significa conjunto de bienes y riquezas que uno tiene. A través de la locución hacienda pública, según el propio diccionario, se hace referencia al conjunto de haberes, bienes, rentas, impuestos, etcétera, correspondientes al Estado, para satisfacer las necesidades de la Nación.
En el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, la palabra hacienda se define como patrimonio, conjunto de bienes de una persona, cúmulo o conjunto de bienes del Estado, muebles e inmuebles, rentas, impuestos y demás ingresos, destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y al progreso nacional. Rama de la administración pública encargada de tales bienes y recursos, en cuanto a su recaudación conservación y aplicación.
En la Enciclopedia Jurídica Básica, volumen II, Editorial Cívitas, Madrid, primera edición, se establece que constituye la Hacienda Pública, el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a todo ente público al que el ordenamiento jurídico otorga un ámbito financiero propio.
En la misma enciclopedia se identifica a la Hacienda Pública, desde tres aspectos: subjetivo, objetivo y funcional. En un aspecto subjetivo, la hacienda pública es considerada como ente público o del Estado; en el aspecto objetivo, ese concepto se entiende como patrimonio del Estado, en el cual quedan comprendidos los bienes y las obligaciones; finalmente, en el aspecto funcional, la hacienda pública se representa por la actividad financiera o conjunto de funciones dirigidas a la organización y administración de los recursos públicos.
Como puede verse, por hacienda en sentido genérico se entiende el conjunto de bienes o patrimonio de una persona. Mientras tanto, la locución Hacienda Pública, no sólo está orientada a identificar al patrimonio del Estado, sino también al órgano público encargado de la recaudación, conservación y aplicación de los tributos o a las funciones de organización y administración de los recursos públicos.
El concepto administración, que también se utiliza en la definición de la hacienda pública, según el Diccionario de la Lengua Española, implica acción y efecto de administrar, y entre sus acepciones se encuentra la de cuidar los intereses del municipio. De acuerdo con el propio diccionario, el verbo administrar también significa ordenar, disponer y organizar, en especial, la hacienda o los bienes públicos.
Las definiciones anteriores llevan a la convicción de que en el concepto autoridades hacendarias, está comprendido todo órgano público que ejerce funciones dirigidas a la organización y administración de recursos públicos, donde se encuentra comprendido el aspecto relativo a la vigilancia en el uso y manejo de los mismos.
Ahora bien, para determinar cuándo una autoridad hacendaria está cumpliendo con una finalidad de naturaleza fiscal, es necesario determinar en qué consiste la función fiscal del Estado.
La función fiscal tiene su origen en lo que se ha llamado Fisco del Estado, esta palabra, que en su nacimiento fue usada para designar los bienes del príncipe, diferenciándolos de los públicos o del Estado, actualmente se usa para referirse al erario público, a los bienes del Estado, o a la hacienda pública.
El vocablo fiscal, que está relacionado con la palabra fisco, tiene diversas acepciones, y dentro de éstas, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española citado, se encuentra la que se refiere al Ministro encargado de promover los intereses del fisco o Persona que averigua o delata operaciones ajenas.
Los conceptos anteriores denotan que en la significación de los vocablos fisco, fiscal y fiscalizar, se alude a erario público, a intereses del fisco, a la averiguación de operaciones ajenas, o a enjuiciar acciones u obras de otro.
En el campo del derecho administrativo se ha reconocido que el poder o potestad del Estado se ejerce a través de distintas funciones; una de ellas constituye la función administrativa en donde se encuentra inmersa la función fiscalizadora del poder público, que comprende los siguientes aspectos:
a) La recaudación de contribuciones y la distribución de recursos entre los órganos y entidades públicas.
b) El control o vigilancia de tales recursos públicos.
c) La investigación y comprobación relativa al control en el uso y manejo de los recursos públicos y, en su caso, la imposición de las sanciones administrativas que corresponda por infracciones fiscales.
El primer aspecto se traduce principalmente en las fuentes del financiamiento del Estado, vía impuestos, empréstitos, rendimientos, etcétera, así como la distribución de los recursos correspondientes, entre los órganos o entidades encargadas de cumplir con las funciones públicas del Estado.
El segundo aspecto, se refiere a un sistema de control o fiscalización, que se ejerce sobre todos los organismos públicos o entidades, en razón de que tienen a su cargo el manejo de fondos públicos, para el ejercicio y cumplimiento de las funciones públicas que tienen encomendadas.
El tercer aspecto tiene por cometido asegurar la regularidad en el manejo de los recursos públicos, por parte de los órganos o entidades a quienes le son asignados y, en su caso, para determinar la responsabilidad y la aplicación de las sanciones administrativas por violación a las normas fiscales correspondientes, en procedimientos administrativos regidos por las leyes del derecho administrativo sancionador.
Estas precisiones sirven de base para determinar que la función fiscal del Estado, no sólo comprende la de recabar los ingresos públicos y distribuirlos entre las entidades a quienes se les encomienda el cumplimiento de funciones públicas, sino también la de realizar las actividades necesarias para su fiscalización, esto es, para vigilar, investigar y comprobar la correcta aplicación y manejo de esos recursos por las entidades u órganos a quienes se les asignan, y para sancionar, en su caso, las irregularidades por las infracciones fiscales advertidas.
Todo esto lleva al conocimiento de que, el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, al utilizar los conceptos autoridades hacendarias y fines fiscales para acotar las salvedades al deber de guardar sigilo sobre la información de las operaciones realizadas por las instituciones de crédito, no se refirió a dichas autoridades en razón de que en su denominación se utilizara el concepto hacendarias, sino en atención a las funciones relacionadas con el órgano público que realizaran, con el objeto de facilitar o allanar el camino para que: 1. Los recursos que corresponden al Estado para el desempeño de su función pública, pudieran ser recabados en su integridad, 2. El manejo de tales recursos se destinara a los propósitos que fijen las leyes correspondientes, 3. Todos los actos encaminados a la custodia y cuidado de los recursos públicos se cumplieran cabalmente, 4. Se vigile, investigue y compruebe de la mejor manera posible, la existencia de posibles conductas ilícitas que atenten contra los valores y funciones mencionadas, y 5. En su caso, se impongan las sanciones establecidas para ese efecto en las leyes respectivas, con base en los procedimientos administrativos sancionadores fiscales correspondientes, y de esta manera, evitar que con pretexto del secreto bancario, se obstaculizaran las funciones fiscales del Estado, y que cualquier entidad que maneje recursos públicos federales, quede fuera del control y de la rendición de cuentas, para corroborar la aplicación adecuada y el uso correcto de los mismos.
Esta interpretación se corrobora ocurriendo al sistema de la legislación bancaria, por el hecho de que en otros preceptos de la misma Ley de Instituciones de Crédito, como tampoco en leyes diversas, se establecen limitaciones para que autoridades hacendarias, en ejercicio de funciones fiscales, se excluyan de la salvedad sobre el deber de reserva de la información derivada de las operaciones realizadas por las instituciones de crédito, para que de ese modo específico quedara limitado el concepto abierto de autoridades hacendarias para fines fiscales, a que se refiere el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito. Por tanto, si el legislador en ese aspecto no distinguió, no está permitido que el operador de la norma distinga, para restringir el concepto de autoridades hacendarias para fines fiscales, de su inteligencia lata.
Por el contrario, en otras leyes distintas a la de Instituciones de Crédito, se establecen excepciones al secreto bancario en consideración a las funciones fiscalizadoras de autoridades administrativas que, en su denominación, no utilizan el concepto hacendarias, lo cual quiere decir que se atiende a las funciones de fiscalización en general que tengan y no a su denominación.
El artículo 43, de la Ley a la Protección al Ahorro Bancario, establece que el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, para cumplir con sus fines, podrá solicitar información a las instituciones de crédito, incluyendo datos que permitan estimar la situación financiera de dichas instituciones.
La ley del Servicio de la Tesorería de la Federación, también establece que, tratándose de las funciones de vigilancia e imposición de sanciones de la Tesorería de la Federación, respecto de los servidores públicos y auxiliares de la misma, así como particulares que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal, podrá solicitar a las instituciones bancarias información relativa a las cuentas personales de tales personas.
La Ley del Seguro Social, en su artículo 291, también incluye expresamente en la salvedad del secreto bancario al Instituto Mexicano del Seguro Social, tratándose del procedimiento administrativo de ejecución, en relación con las contribuciones de seguridad social que recauda y administra dicho órgano descentralizado.
Incluso en sede administrativa, en el desahogo de consultas que le han sido formuladas, la Comisión Nacional Bancaria ha seguido esa misma línea de interpretación, en relación con las funciones que desempeñen las autoridades que están a salvo del secreto bancario, mediante la llamada interpretación para efectos administrativos, que aquí se cita sólo como recurso ilustrativo.
Pero además, la interpretación relativa a que las salvedades al secreto bancario establecidas en la Ley de Instituciones de Crédito, se otorgaron en razón de las funciones fiscales de las autoridades que estuvieran inmersas en el concepto genérico de autoridades hacendarias, se corrobora con el hecho de que desde la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios, publicada en el Diario Oficial de la Federación del dieciséis de enero de mil novecientos veinticinco, el legislador incluyó entre las salvedades al secreto bancario, a las autoridades fiscales conforme lo determinaran las leyes relativas, según puede verse de la reforma a esa normativa, de veintinueve de agosto de mil novecientos veinticinco.
Aquí puede verse que, desde entonces, se hizo referencia al género “autoridades fiscales”, sin hacer mención a que fueran de la Secretaría de Hacienda, quien para entonces, conservaba gran parte de las funciones fiscales del Estado, y sólo algunas de ellas se habían trasladado al denominado Departamento de Contraloría, que se creó con la Ley de Secretarías de Estado de veinticinco de diciembre de mil novecientos diecisiete, departamento que tenía a su cargo, funciones relativas a la contabilidad y glosa de toda clase de ingresos y egresos de la Administración Pública.
En la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios, de mil novecientos veintiséis, se continúa haciendo mención en forma genérica, para referirse a los órganos públicos que estaban a salvo del secreto bancario, a las autoridades fiscales en la forma que determinaran las leyes relativas.
Posteriormente, en la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, de treinta y uno de mayo de mil novecientos cuarenta y uno, se establecieron consecuencias para el caso de incumplir el deber de reserva de la información de las operaciones bancarias. En la reforma a esa ley, de ocho de julio de mil novecientos cuarenta y tres, se incluyó en la salvedad a las “autoridades hacendarias” federales, cuando con la información persiguieran fines fiscales.
Como se observa, en lugar del término autoridades fiscales que se había utilizado en la normativa anterior, se utilizó un término más genérico de autoridades hacendarias, acotándose a la condición de que, con la información solicitada se persiguieran fines fiscales. Esto pone de relieve que, con la utilización de ese término y fines, se quiso comprender a las autoridades que se ubicaran dentro de ese género, en razón de que las funciones que desempeñaran, persiguieran fines fiscales, de manera que sólo cuando en ejercicio de funciones fiscalizadoras pidieran información bancaria, ésta podría ser proporcionada.
Los anteriores conceptos, es decir, los relativos a autoridades hacendarias y fines fiscales, se conservan en el texto del artículo 117 de la vigente Ley de Instituciones de Crédito, publicada el dieciocho de julio de mil novecientos noventa.
La breve reseña de evolución legislativa de las salvedades al secreto bancario, pone de manifiesto que con éstas siempre se privilegió la función de las autoridades correspondientes, en la medida y razón de las funciones fiscales que realizaran, pues sólo en razón de tales funciones es factible revelarles la información protegida con el secreto bancario.
En las anteriores condiciones, la salvedad establecida en el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, tratándose de autoridades hacendarias federales para fines fiscales, debe entenderse referida a todo órgano u autoridad que encuentre inmersa en el concepto abierto de autoridades hacendarias, exclusivamente en razón y medida de las funciones fiscales que desempeñen, de manera que, demostrado que una autoridad de la naturaleza mencionada se encuentra en ejercicio de una función relacionada con la fiscalización de los recursos públicos, está autorizada para solicitar la información relativa a las operaciones que realicen las instituciones de crédito, y la autoridad facultada para ello debe proporcionarla, siempre que se compruebe que con tal información se persiguen los fines indicados.
Es verdad que actualmente al concepto fiscalizar se le ha entendido en una connotación más abierta, y no sólo referida a la cuestión de recaudación de contribuciones o a la de control y vigilancia en el uso de recursos públicos, sino también a la de averiguación de ilícitos penales, a la de control y vigilancia de las actividades en general de órganos o entidades públicas o a la revisión que se ejerce en el desempeño de funciones jurisdiccionales; sin embargo, esta circunstancia sólo revela la amplitud que se le ha dado al concepto fiscalizar, pero no cambia la conclusión alcanzada en el sentido de que el origen natural de ese concepto está referido al ejercicio de funciones de recaudación, control, vigilancia y, en su caso, la aplicación de sanciones, relacionadas con el uso y manejo de recursos públicos.
Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala Superior llega al convencimiento de que el Instituto Federal Electoral también se encuentra inmerso dentro del concepto abierto de autoridades hacendarias cuando en el desempeño de ciertas funciones y actividades persigue fines fiscales, relacionados con el control, vigilancia, investigación e imposición de sanciones, en el uso y manejo de recursos públicos.
En efecto, conforme con lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no obstante que el Instituto Federal Electoral tiene encomendado un fin predominantemente electoral, cuando regula las actividades de los partidos políticos, tendentes a promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organización de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, también realiza funciones correspondientes a una autoridad hacendaria con fines fiscales, cuando efectúa actos encaminados al control, vigilancia, investigación y comprobación de irregularidades en la aplicación de los recursos que ejercen esos institutos políticos, y en su caso, la aplicación de las sanciones administrativas que establezcan las leyes respectivas, y por tanto, dicho instituto está comprendido dentro de las autoridades que están a salvo del secreto bancario, pero únicamente cuando ejerce tales funciones fiscalizadoras.
Ciertamente, del artículo 41, fracciones II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, que para facilitar y hacer posible a los partidos políticos el cumplimiento de sus fines, se establece el otorgamiento de prerrogativas, entre las cuales se encuentra la de recibir financiamiento público y privado, para sostener sus actividades ordinarias permanentes y de obtención del voto. Precisa que la ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, establecerá los montos máximos de las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de tales disposiciones. Además, establece que el Instituto Federal Electoral contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia, dentro de los cuales el Consejo General es el órgano superior.
De los artículos 72, 82 apartado 1 incisos h) e i), y 93 apartado 1 inciso d) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se desprende que entre los órganos centrales del Instituto Federal Electoral se encuentra el Consejo General, que tiene entre otras atribuciones, la de vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales se desarrollen con apego a lo dispuesto por esa normatividad, y cumplan las obligaciones a que están sujetos, en lo relativo a las prerrogativas que reciben, que actúen conforme ese ordenamiento prevé, y que la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, ministrará a los partidos políticos el financiamiento público al que tienen derecho.
Por su parte, los artículos 49, apartado 6, 49-A y 49-B del código electoral en cita, establecen un esquema de control del financiamiento y gasto de los partidos políticos, a través de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, encontrándose dentro de sus facultades la de vigilar el manejo que esos institutos políticos realizan de sus recursos económicos; tiene atribuciones para solicitarles la rendición de un informe detallado respecto de sus ingresos y egresos, ordenar la práctica de auditorias a sus finanzas; formular los dictámenes respectivos y presentarlos al Consejo General, a quién, le informará de las irregularidades en que hubiesen incurrido, para la aplicación, en su caso, de las sanciones administrativas correspondientes.
Además, el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los artículos 40, 49, 49-A, 49-B, 269, 270, 271 y 272, establece el procedimiento administrativo que se sigue en forma de juicio, para investigar y sancionar hechos relacionados con alguna violación a las disposiciones que regulan el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento que reciben los partidos y agrupaciones políticas nacionales.
Las disposiciones enunciadas ponen de manifiesto, que el Instituto Federal Electoral, al llevar a cabo, a través de sus autoridades legalmente autorizadas, el control o fiscalización de los recursos que reciben los partidos políticos, e instruir y resolver los procedimientos establecidos para ese cometido, tiene la calidad de autoridad hacendaria con fines fiscales, porque, si es ese instituto, a través de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, quien les ministra el financiamiento a que tienen derecho, de conformidad con lo antes expuesto, se cumple con una finalidad eminentemente fiscal, al vigilar, comprobar o investigar todo lo relativo al manejo de esos recursos, así como de la instauración del procedimiento administrativo sancionador, que puede culminar con la aplicación de las sanciones administrativas correspondientes, relacionadas con los ilícitos derivados del manejo indebido de tales recursos.
De acuerdo con las funciones antes enunciadas, se puede establecer que cuando el Instituto Federal Electoral las desempeña, se encuentra inmerso dentro de las actuaciones de una autoridad de carácter hacendaria, en la consecución de fines fiscales, pues como ya quedó manifestado, las funciones fiscales no solamente comprenden la recaudación de contribuciones y la distribución de recursos entre los órganos y entidades públicas, sino también llevar a cabo un control o fiscalización de esos recursos, a través de la vigilancia, inspección y, en su caso, la aplicación de las sanciones correspondientes por irregularidades advertidas, en torno al uso y manejo de dichos recursos, que reciban los partidos políticos nacionales para el desempeño de sus actividades.
En razón de lo anterior, es dable concluir que el Instituto Federal Electoral, al realizar actividades eminentemente hacendarias para fines fiscales, se encuentra en el supuesto establecido por el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, y por ende, tiene facultades para solicitar de las instituciones de crédito, a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información relativa a los depósitos, servicios o cualquier tipo de operaciones celebradas por las instituciones de crédito, que resulte razonablemente necesaria para el cumplimiento de la finalidad que la citada actividad le confiere, relacionada con la investigación y vigilancia del origen de los ingresos económicos y destino de las erogaciones que realiza un partido político nacional, con motivo de las funciones que constitucionalmente tiene encomendadas.
No pasa por alto que la anterior argumentación se ha construido sobre la base de que procede otorgar la información respectiva al Instituto Federal Electoral, cuando éste ejerce su facultad hacendaria de fiscalización de los fondos públicos que reciben los partidos políticos, en tanto que, el procedimiento de investigación realizado por la autoridad electoral en el caso sujeto a estudio, con motivo de las denuncias presentadas en contra de la coalición Alianza por el Cambio, tiene por objeto determinar la probabilidad de que dicha coalición haya utilizado o no recursos provenientes de empresas mercantiles nacionales y extranjeras, en contravención a la normatividad electoral correspondiente.
Sin embargo, tal situación o hace inaplicable la tesis indicada al caso concreto, porque las formas de organización, contabilidad y administración de los partidos políticos, especialmente de los de carácter nacional, conduce a la determinación de que la fiscalización de los ingresos y egresos de los fondos que reciben por concepto de financiamiento público no se puede llevar a cabo de manera veraz, objetiva y con eficacia, sino mediante el acceso a la información de la totalidad de sus recursos financieros, de su origen, manejo, custodia y destino, toda vez que la normatividad electoral no exige que los partidos políticos lleven contabilidades separadas de los recursos públicos, respecto de los que percibe de otras fuentes, de modo que sólo mediante el conocimiento del orígen, manejo, custodia y destino de todas las especies con la que se forma su patrimonio, la autoridad fiscalizadora electoral puede estar en condiciones reales de conocer cuál fue el uso y manejo que en el período fiscalizado se dio a los recursos públicos que hayan recibido los partidos políticos, de determinar la posible comisión de infracciones a las normas electorales y, en su caso, de imponer adecuadamente las sanciones que correspondan.
Lo dicho se evidencia, si se tiene en cuenta que los recursos en dinero que reciben los partidos políticos son bienes que por su propia naturaleza no se emplean, administran ni controlan ordinariamente, mediante la individualización de los billetes o monedas que lo representan, contabilizando, por ejemplo, su número de serie o su fecha, sino exclusivamente, mediante la suma abstracta de los valores que se incorporan en su contenido, de manera que las cantidades de dinero que se perciben de una fuente determinada, pueden utilizarse para el pago de cualquier bien o servicio, sin necesidad de precisar en la documentación comprobatoria el origen de tales recursos y a la postre se puede manifestar que se trata de arbitrios provenientes de cualquiera de las fuentes de ingresos, sin que esto corresponda necesariamente a la verdad, ante lo cual, para poder vigilar que los partidos políticos realicen un adecuado manejo de los recursos públicos que perciben, al resultar casi imposible determinar qué dinero corresponde a cada tipo de aportación (pública o privada), pues al ingresar al ente público se convierten en una unidad indisoluble, y de esta manera, se hace necesario conocer todas las aportaciones que reciben, para conocer su necesaria correlación material y contable, y así poder determinar, en su caso, si se percibieron ingresos en contravención con la normatividad electoral, o se cometió cualquiera otra falta.
Ahora bien, cuando el Instituto Federal Electoral, como autoridad hacendaria para fines fiscales, solicite dicha información, debe hacerlo por conducto del Presidente del Consejo General, pues el artículo 83, apartado 1, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone que entre las atribuciones que corresponden a dicho funcionario, se encuentra la de establecer los vínculos entre el instituto y las autoridades federales, estatales y municipales, para lograr su apoyo y colaboración, en sus respectivos ámbitos de competencia, cuando sea necesario para el cumplimiento de los fines del instituto.
Por su parte, de la literalidad de los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se desprende que las autoridades electorales, para realizar las funciones que tienen encomendadas, deben contar con el apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales y municipales, quienes, a su vez, están obligadas a proporcionarle los informes, las certificaciones o incluso el auxilio de la fuerza pública que les sean solicitados.
El artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que las Secretarias de Estado y los Departamentos Administrativos, para mejor atención y despacho de los asuntos de su competencia, podrán contar con órganos administrativos desconcentrados, los que le estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y ámbito territorial conforme lo disponga la ley.
El artículo 1 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dispone la creación de la comisión a que se refiere ese ordenamiento legal, como órgano desconcentrado de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos que la propia ley determina.
De los dispositivos legales mencionados, se puede extraer que el Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, es la persona que se encuentra facultada para establecer relaciones entre el instituto y otras autoridades, y que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tiene el carácter de autoridad por formar parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. De esta manera, dicha comisión se encuentra obligada a prestar el apoyo y colaboración que el Instituto Federal Electoral le solicite, a través de su presidente, respecto a los depósitos, servicios o cualquier tipo de operación efectuada ante una institución de crédito, que se relacione con los hechos materia de una investigación para el esclarecimiento del origen y destino de los recursos de un partido político.
Empero, esa revelación no es absoluta, pues para su obtención se deben satisfacer determinados requisitos.
En el caso, la Ley de Instituciones de Crédito es omisa en precisar los requisitos que debe cumplir la solicitud de revelación del secreto bancario, pero sí éste solamente procede en relación con autoridades hacendarias, cuando persigan fines fiscales, donde se encuentra el Instituto Federal Electoral, es inconcuso que su actuación, como la de toda autoridad debe ajustarse al principio de legalidad contenido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así, para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores pueda proporcionar al Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, la información que le solicite de las actividades realizadas por una persona u organismo, ante una institución de crédito, debe cumplir su solicitud con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en la medida que se solicita, los cuales han sido ampliamente precisados en esta resolución, esto es, necesariamente debe expresar las razones por las cuales considere, que el conocimiento de los estados bancarios de una persona, organización o empresa, debidamente identificados, pueden ser relevantes para la finalidad perseguida por la investigación que se realice, pues aportarían datos respecto de la posible comisión de irregularidades por parte de los partidos políticos, o bien, para la continuación del proceso administrativo que motivó la citada investigación, de otra manera, con el pretexto de estar realizando una función fiscalizadora, se podría dar lugar a que se violentara el derecho a la intimidad en materia bancaria, de que todo cuenta-habiente es titular, lo que inevitablemente haría inoperante ese derecho, al quedar solamente plasmado en la ley, pero sin ninguna protección.
En consecuencia, si el Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral requirió la información referida, y no existió objeción en cuanto a la satisfacción de los requisitos antes mencionados, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores no tuvo razón al oponerse a recabar y rendir la información solicitada, con apoyo en que el instituto no se encuentra expresamente dentro de las autoridades excepcionadas por el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito.
Tampoco tuvo razón el Consejo General del Instituto Federal Electoral, al considerar “atendible” la respuesta de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en el sentido de que se encuentra obligada por las leyes que rigen su actuación a guardar reserva sobre la información que le fue solicitada, porque como se ha establecido, las funciones realizadas por el Instituto Federal Electoral, en el caso, corresponden a la de una autoridad hacendaria con fines eminentemente fiscales.
En estos casos, la falta de entrega de la información y la oposición planteada a la autoridad electoral, sí se encuentra justificada, pero no porque no deban entregarla, sino porque no se siguieron los conductos y las formas previstas por la ley, pues por un lado, quien se las solicitó fue el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, autoridad carente de competencia legal para ello, y por otro, la solicitud debió realizarse por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, porque así lo dispone expresamente la ley.
Por otro lado, la negativa de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de recabar y proporcionar la información solicitada, también se sustento en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, que contempla lo que se ha denominado secreto fiduciario, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 118. Con la salvedad de toda clase de información que sea solicitada por la Comisión Nacional Bancaria, la violación del secreto propio de las operaciones a que se refiere la fracción XV del artículo 46 de esta Ley, incluso ante las autoridades o tribunales en juicios o reclamaciones que no sean aquellos entablados por el fideicomiso o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institución o viceversa, constituirá a ésta en responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados, sin perjuicio de las responsabilidades penales procedentes.”
La obligación de sigilo prevista en este artículo, que se ha dado en llamar “secreto fiduciario”, en realidad se trata del propio secreto bancario, aunque específicamente referido a la operación del fideicomiso.
Lo anterior se sostiene, porque la obligación de reserva a que esta norma se refiere, en este caso también recae en las instituciones de crédito autorizadas para celebrar las operaciones de fideicomiso, en términos de artículo 46, fracción XV, de la Ley de Instituciones de Crédito, para celebrar la operación de fideicomiso, y su base es la misma: una relación de confianza, en virtud de la cual el cliente da a conocer a la institución el ámbito económico o patrimonial de su persona, una parte de su ámbito personal, es decir, el derivado de la operación de fideicomiso; además de que tal obligación de reserva se encuentra regulada por la propia ley que rige a tales instituciones crediticias, inmediatamente después de prever el secreto bancario en general.
Esto significa que el artículo 118 de la legislación en comento, no establece un género aparte del secreto bancario, pues esa institución, como tal, se regula en ese artículo junto con el 117.
Así, todas las normas relativas al secreto bancario, son aplicables al secreto fiduciario, con la única excepción de que, para que se produzca la revelación ante tribunales o autoridades en juicios o reclamaciones, es preciso que éstos sean entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institución fiduciaria, o viceversa; es decir, una controversia entre el banco y los clientes de la operación de fideicomiso.
De esta manera, el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, tampoco podía servir de base a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para negarse a recabar y, en su caso, proporcionar la información solicitada por el Instituto Federal Electoral.
Por otra parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se apoyó en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, para fundar su negativa de proporcionar información al Instituto Federal Electoral.
El referido precepto establece la institución que se ha denominado secreto fiscal, en los siguientes términos:
“Artículo 69.- El personal oficial que intervenga en los diversos trámites relativos a la aplicación de las disposiciones tributarias estará obligado a guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación. Dicha reserva no comprenderá los casos que señalen las leyes fiscales y aquellos en que deban suministrarse datos a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales, a las autoridades judiciales en procesos del orden penal o a los Tribunales competentes que conozcan de pensiones alimenticias, o en el supuesto previsto en el artículo 63 de este Código. Dicha reserva tampoco comprenderá la información relativa a los créditos fiscales exigibles de los contribuyentes, que las autoridades fiscales proporcionen a las sociedades de información crediticia que obtengan autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de conformidad con la Ley de Agrupaciones Financieras.
Cuando las autoridades fiscales ejerzan las facultades a que se refiere el artículo 64-A de la Ley del Impuesto sobre la Renta, la información relativa a la identidad de los terceros independientes en operaciones comparables y la información de los comparables utilizados para motivar la resolución, sólo podrá ser revelada a los tribunales ante los que, en su caso, se impugne el acto de autoridad, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 46, fracción IV y 48, fracción VII de este Código.
Sólo por acuerdo expreso del Secretario de Hacienda y Crédito Público se podrán publicar los siguientes datos por grupos de contribuyentes: nombre, domicilio, actividad, ingreso total, utilidad fiscal o valor de sus actos o actividades y contribuciones acreditables o pagadas.
Mediante acuerdo de intercambio recíproco de información, suscrito por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, se podrá suministrar la información a las autoridades fiscales de países extranjeros, siempre que se pacte que la misma sólo se utilizará para efectos fiscales y se guardará el secreto fiscal correspondiente por el país de que se trate.”
Como puede verse, en la disposición transcrita se establece que la obligación de guardar reserva en relación con la información ahí precisada, no comprenderá los casos en que deban suministrarse datos, entre otros, a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales.
Al hacer el estudio sobre el secreto bancario, se hizo referencia a lo que abarca el concepto administración, y ahí se puso de manifiesto que en este campo queda comprendida toda actividad relativa a la hacienda pública, como es la de ordenar, disponer y organizar, en especial, la hacienda o los bienes públicos.
En esas mismas consideraciones, se determinó que las funciones fiscales del Estado, no sólo comprenden la recaudatoria de las contribuciones, sino además las de administrar los recursos públicos, distribuirlos entre los órganos y entidades encargadas de cumplir los intereses de la nación, ejercer la vigilancia y el control en el manejo de tales recursos públicos, así como la imposición de las sanciones correspondientes.
Si se tiene en cuenta lo anterior, entonces, la locución intereses fiscales federales, no debe entenderse referida exclusivamente al interés del Estado en la recaudación efectiva y legal de las contribuciones, a través del ejercicio de una de las funciones que integran el concepto función fiscal sino que, dicha expresión debe hacerse extensiva al interés del Estado en la distribución, control y vigilancia en la aplicación y manejo de los recursos públicos, pues en el ejercicio de estas funciones, también se cumple con una finalidad fiscalizadora en interés del Estado.
Por consiguiente, los funcionarios u órganos que administran, distribuyen, controlan y vigilan que los recursos públicos se ejerzan adecuadamente, están realizando una de las fases de las funciones fiscales, y por tanto, no les resulta aplicable la institución del secreto fiscal en comento, pues con esto se salvaguardan los intereses fiscales del Estado.
En el caso de las facultades de fiscalización del Instituto Federal Electoral, antes precisadas, se ha demostrado que forman parte de la función fiscal del Estado, por tanto, representan un interés fiscal de carácter federal, porque se ejerce sobre sujetos y materia que opera en ese ámbito, en cuanto se trata de partidos políticos nacionales, y su facultad emana del hecho de que esos institutos políticos, a través de dicho instituto reciben financiamiento público federal.
En esas condiciones, dicho instituto como autoridad encargada de la administración y control de recursos públicos, también defiende un interés fiscal federal del Estado, y de este modo, se encuentra comprendido dentro de las salvedades al secreto fiscal, establecidas en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación. De este modo, dicho precepto no servía de base a la negativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para proporcionar la información que le fue solicitada, y de esta manera, también fue incorrecto que la autoridad electoral responsable considerara atendible dicha negativa.
Sin embargo, lo inoperante del agravio radica precisamente en las consideraciones antes vertidas en el punto que antecede, en el sentido de lo inocuo que hubieren resultado las indagatorias cuando los hechos aducidos por el actor en algunos casos no tenían sustento probatorio alguno por lo que se convertían en meras pesquizas, y en otros hechos relatados si bien existía un probable indicio como lo fue el caso de la denuncia penal, la misma al quedar desestimada por la autoridad competente en el caso se desvaneció cualquier indicio que de ella hubiera desprendido el actor con la denuncia, por lo que, resultaba innecesaria que se ahondara en la investigación, y como efecto de ello se tiene entonces que si bien la responsable, sí cuenta con las facultades de fiscalización necesarias para que no se le oponga como pretexto la existencia de los secretos bancarios y fiscal según se ha establecido en la interpretación anterior, en el caso en estudio ello era inútil pues a nada provechoso en la investigación hubiera llevado el agotamiento de todos lo actos que el actor exigía en su denuncia.
SEXTO. Por otro lado, resulta parcialmente fundado, pero inoperante el cuarto punto de la síntesis de los agravios, mediante el cual se tacha de ilegal la consideración del Consejo General, atinente a que “no existe juicio o medio de impugnación que pudiera ejercitarse y que concluyera en una resolución a través de la cual se exigiera coactivamente el cumplimiento del requerimiento de la autoridad electoral”; habida cuenta que, basta la lectura integral del dictamen formulado por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, en el recurso de queja Q-CFRPAP-17/00 AM vs. AC, de veinticinco de julio de dos mil uno, cuyas constancias se agregaron en el cuaderno accesorio número 2, para advertir, que no es verdad que haya sido la Comisión de Fiscalización, la que hubiere determinado lo conducente, sino que, dicha comisión se limitó a formular un dictamen en relación al tema, en el cual de acuerdo al anexo que se presentó, expuso las razones técnicas por las cuales se estimaba que ninguno de los juicios o trámites que se proponían, a saber, juicio de amparo, controversia constitucional, juicio contencioso administrativo, medios de impugnación en materia fiscal y responsabilidad administrativa, eran procedentes para lograr que el Secretario de Hacienda y Crédito Público y del Director General de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, proporcionaran la información que se les había requerido, siendo que, en realidad, quien tomó la decisión atinente a la postre fue el propio Consejo General del Instituto Federal Electoral, como se puede advertir del contenido del considerando segundo de la resolución que dicha autoridad emitió mediante el acuerdo apelado de nueve de agosto de dos mil uno; siendo que, como el proyecto ya se estaba discutiendo en el fondo, ya no correspondía al Secretario Ejecutivo, instrumentar las acciones legales puesto que en todo caso, el Consejo General fue el que se ocupó del tema en su carácter de órgano Superior de dirección del Instituto, y responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar por que los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen sus propias actividades, en términos de lo que dispone el artículo 41 de la Ley Fundamental y
73 del código de la materia.
Por otra parte, no es verídico que se hubiere violentado el principio de legalidad al establecer que ninguno de los procedimientos administrativos y jurisdiccionales materia de propuesta procedían para lograr la colaboración de las autoridades federales requeridas, esto es, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Dirección General de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que dicho sea de una vez no implica el que se haya negado a ejercer sus atribuciones, sino únicamente que advirtió que ninguno de esos procedimientos era factible hacer valer en contra de la negativa de aquellas autoridades de proporcionar la información solicitada, alegando el impedimento atinente al arcano fiscal y bancario, dado que sí dicho consejo advierte que los tramites relativos son improcedentes, resultaría ocioso presentarlos, para el efecto de que fueran las autoridades competentes para conocer de dichos procedimientos, las que determinaran si el instituto contaba o no con legitimación activa para promover una controversia constitucional, un juicio de amparo, o cualquier de las acciones legales propuestas.
En otro aspecto, tiene razón el apelante cuando aduce que es ilegal que el Consejo General se haya pronunciado en torno a la negativa de proceder conforme a lo dispuesto por el artículo 264, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; porque, en todo caso, correspondía al secretario ejecutivo resolver lo conducente en relación al procedimiento de mérito; efectivamente, del texto del artículo 264, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se desprende que en el caso de que la irregularidad sea imputable a las autoridades federales, estatales o municipales; el Secretario Ejecutivo del Instituto, una vez integrado el expediente, lo remitirá a la instancia correspondiente según lo dispuesto por el artículos 3 de Los Lineamientos Generales para el Conocimiento de las Faltas Administrativas y de las Sanciones, Previstas en el Titulo Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
También resulta fundada su aseveración de que, en todo caso al ser del conocimiento del Secretario Ejecutivo del Instituto, el incumplimiento del requerimiento por parte del Secretario de Hacienda y Crédito Público y del Director General de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, áquel debió proceder en los términos que ordena la fracción 3 del artículo 264 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ante la posibilidad de que a través de ese procedimiento el superior jerárquico de las referidas autoridades, ordenara al infractor la entrega de la información requerida para la debida integración de la investigación desarrollada por el Instituto con motivo de la queja instaurada en contra de Alianza por el Cambio y del Partido Acción Nacional.
Sin embargo, no obstante lo fundado de dichos motivos de inconformidad, resulta que a juicio de esta Sala Superior, los mismos resultan inoperantes, en atención a los siguientes razonamientos:
En primer término, es necesario tener presente el contenido de las disposiciones relacionadas con el acto que se impugna a través del presente recurso de apelación.
CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
“ARTÍCULO 131
1. Las autoridades federales, estatales y municipales están obligadas a proporcionar a los órganos del Instituto Federal Electoral, a petición de los Presidentes respectivos, los informes, las certificaciones y el auxilio de la fuerza pública necesarios para el cumplimiento de sus funciones y resoluciones.
ARTÍCULO 264
1. El Instituto Federal Electoral conocerá de las infracciones que cometan los ciudadanos a lo previsto en el párrafo 3 del artículo 5 de este Código. La sanción consistirá en la cancelación inmediata de su acreditación como observadores electorales y la inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales federales y será aplicada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, conforme al procedimiento señalado en el artículo 270 de este Código.
2. Asimismo, conocerá de las infracciones en que incurran las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales, según lo previsto en el párrafo 4 del artículo 5 de este Código. La sanción consistirá en multa de 50 a 200 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal y será aplicada por el Consejo General conforme al procedimiento señalado en el artículo 270 de este Código.
3. Igualmente, conocerá de las infracciones que cometan las autoridades federales, estatales y municipales a que se refiere el artículo 131 de este Código, en los casos en que no proporcionen en tiempo y forma, la información que les sea solicitada por los órganos del Instituto Federal Electoral. Para ello se estará a lo siguiente:
a) Conocida la infracción, se integrará un expediente que será remitido al superior jerárquico de la autoridad infractora, para que éste proceda en los términos de ley; y
b) El superior jerárquico a que se refiere el párrafo anterior deberá comunicar al Instituto las medidas que haya adoptado en el caso”.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL CONOCIMIENTO DE LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS Y DE LAS SANCIONES, PREVISTAS EN EL TÍTULO QUINTO DEL LIBRO QUINTO DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
“1.- El órgano responsable de recibir, tramitar, sustanciar y formular el proyecto de dictamen relativo a las quejas o denuncias presentadas por presuntas irregularidades o faltas administrativas de las contenidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, será la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretaría de la Junta General Ejecutiva.
2.- Una vez que el Secretario Ejecutivo tenga conocimiento de una presunta falta administrativa o irregularidad cometida por los observadores electorales; las organizaciones de observadores; autoridades federales, estatales y municipales; funcionarios electorales; notarios públicos; extranjeros; ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta; partidos políticos y agrupaciones políticas, se procederá a integrar el expediente relativo con los documentos y pruebas que se tengan al alcance.
3.- En el caso de que la irregularidad sea imputable a las autoridades federales estatales y municipales; notarios públicos; extranjeros; ministros de culto; asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta, el Secretario Ejecutivo del Instituto, una vez integrado el expediente, lo remitirá a la instancia correspondiente según lo dispuesto por los artículos 264, párrafo 3, inciso b); 266 párrafo 2; 267 y 268, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
4.- Por cuanto a los funcionarios electorales, conocida la infracción, se procederá a la tramitación de la queja o denuncia presentada, en los términos que establece el presente acuerdo, para los efectos de lo señalado en el artículo 265 del Código de la materia, con independencia de lo que disponga al efecto la normatividad aplicable para los miembros del servicio profesional electoral y personal administrativo.
5.- De tratarse de infracciones que cometan los observadores electorales, las organizaciones a las que pertenezcan; partidos políticos y agrupaciones políticas, el procedimiento, será conforme a lo señalado en los subsecuentes puntos de este acuerdo.
6.- Toda queja o denuncia deberá ser presentada por escrito con firma autógrafa del denunciante y señalando domicilio para oír y recibir notificaciones. En el escrito correspondiente, deberán precisarse los hechos y casos concretos que motiven la queja o denuncia y aportarse los elementos de prueba con que se cuente al efecto.
7.- Aquellas quejas o denuncias que se refieran a observadores electorales o a las organizaciones a las que pertenezcan, serán presentadas por escrito, señalando hechos y casos concretos y aportando los elementos de prueba con que se cuente; la denuncia deberá estar suscrita en forma autógrafa por quien la promueve.
8.- Las quejas o denuncias presentadas por un partido político deberán ser formuladas por escrito, contener una narración de los hechos objeto de la queja o denuncia, estar debidamente firmadas en forma autógrafa por los representantes acreditados ante los órganos colegiados del Instituto, según corresponda, o por los dirigentes de los partidos políticos debidamente registrados ante el propio Instituto. Asimismo, se deberán adjuntar los elementos de prueba referentes a los hechos que se denuncien.
9.- Recibido el escrito de queja o denuncia correspondiente, deberá remitirse inmediatamente a la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral.
10.- Recibido el escrito de queja o denuncia, por la Secretaría Ejecutiva del Instituto, se procederá de la siguiente manera:
a) Se registrará en el libro de Gobierno;
b) Se formulará el acuerdo de recepción correspondiente;
c) Se asignará el número de expediente que le corresponda, con base en la siguiente nomenclatura:
Junta General Ejecutiva: JGE;
Queja: Q;
Partido político denunciante Vgr. PT;
Junta Local: JL; o
Junta Distrital, con el número correspondiente: Vgr. JD4; o
Consejo General: CG;
Entidad federativa: Vgr. TAB;
Número consecutivo y año: Vgr. 024/97.
En el caso de quejas presentadas por observadores electorales o las agrupaciones a las que pertenezcan, la nomenclatura se integrará de igual manera, utilizando en el lugar de las siglas relativas a la identificación del denunciante, las siguientes:
Queja de observador electoral: QOE y
Queja de organizaciones de observadores: QOO.
En el caso de quejas o denuncias presentadas por cualesquiera organización, o entidades diversas o ciudadanos en particular, se utilizarán, en el apartado correspondiente, las siglas correspondientes a su denominación, tratándose de personas morales, o de las iniciales de su nombre y apellidos, tratándose de ciudadanos a título personal, iniciando con la letra Q.
d) De ser procedente, conforme a los supuestos establecidos en el numeral 11 de estos lineamientos, se notificará por escrito, en forma personal al denunciado, de la interposición de la queja o denuncia; corriéndosele traslado con el escrito respectivo y las pruebas ofrecidas, a efecto de que, en un plazo de cinco días, conteste por escrito lo que considere conveniente y, en su caso, aporte las pruebas que estime procedentes en su descargo;
e) Agotada la instrucción, el Secretario Ejecutivo elaborará el proyecto de dictamen para ser presentado a la consideración de la Junta General Ejecutiva la cual deberá presentar a su vez al Consejo General el dictamen correspondiente en un término no mayor de 30 días naturales, contados a partir de la recepción de la Queja o denuncia por parte de la Secretaría Ejecutiva, con excepción de aquellos asuntos en que por la naturaleza de las pruebas ofrecidas o las investigaciones que se realicen justifique la ampliación del plazo indicado;
f) Aprobado el dictamen por la Junta General Ejecutiva, se presentará a la consideración del Consejo General del Instituto Federal Electoral para la determinación correspondiente.
11.- Si el escrito de queja o denuncia, no contara con la firma autógrafa del denunciante o, en su caso, del representante o dirigente acreditado ante el órgano del Instituto que recibió dicho escrito; o los hechos narrados resultaran evidentemente frívolos o no se aportara prueba alguna, el Secretario Ejecutivo elaborará el proyecto de dictamen proponiendo el desechamiento del asunto, el cual será sometido a la consideración de la Junta General Ejecutiva.
12.- El Secretario Ejecutivo del Instituto podrá allegarse de los elementos de convicción que estime pertinentes para integrar el expediente, para tal efecto podrá solicitar mediante oficio, a los Vocales Ejecutivos de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas del Instituto, lleven a cabo las investigaciones correspondientes o recaben las pruebas necesarias para la debida integración del expediente.
13.- Los vocales de las Juntas Locales y Distritales del Instituto Federal Electoral, coadyuvarán en la integración de los expedientes y tramitación de las quejas y denuncias, a solicitud del Secretario de la Junta General Ejecutiva.
14.- Los dictámenes aprobados por la Junta General Ejecutiva, serán sometidos, en su oportunidad, a la consideración del Consejo General.
15.- Para la tramitación y sustanciación de las quejas o denuncias se aplicarán, en lo conducente, las disposiciones relativas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, u otras aplicables”.
REGLAMENTO QUE ESTABLECE LOS LINEAMIENTOS APLICABLES EN LA INTEGRACIÓN DE LOS EXPEDIENTES Y LA SUBSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO PARA LA ATENCIÓN DE LAS QUEJAS SOBRE EL ORIGEN Y LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS
Artículo 1
1.1. El presente reglamento tiene por objeto establecer lineamientos para organizar y fijar adecuadamente el procedimiento administrativo para la tramitación de las quejas o denuncias que se presenten sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, previstas en él articulo 49-b, párrafo 4, del código federal de instituciones y procedimientos electorales.
1.2. Para los efectos del procedimiento que se regula, el computo de los plazos se hará tomando solamente los días hábiles, debiendo entenderse por tales todos los días a excepción de los sábados, los domingos y los inhábiles en términos de ley. Los plazos se computaran de momento a momento, y si están señalados por días, estos se entenderán de veinticuatro horas. Durante los procesos electorales federales, todos los días y horas se consideraran hábiles.
1.3. Las notificaciones podrán hacerse de manera personal, directamente con el interesado en su domicilio, o bien por cedula que se dejara en el domicilio del interesado con cualquier persona que en el se encuentre, y surtirán sus efectos el mismo día en que se realicen.
Artículo 2
2.1. El secretario ejecutivo del instituto federal electoral recibirá las quejas que se presenten sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, y las turnará dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al secretario técnico de la comisión de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas.
2.2. Los órganos desconcentrados del instituto que reciban alguna queja con estas características, la remitirán dentro de las veinticuatro horas siguientes al secretario ejecutivo del instituto para que este proceda conforme a lo que establece el párrafo anterior.
2.3. En caso de que una queja haya sido presentada ante un órgano desconcentrado del instituto por un representante de un partido político, el secretario ejecutivo, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al momento en el que la reciba, lo notificara a la representación del partido político denunciante ante el consejo general del instituto, enviándole copia del escrito por el que se presento la queja.
Artículo 3
3.1. Toda queja deberá ser presentada por escrito, con firma autógrafa del denunciante, y señalando domicilio para oír y recibir notificaciones.
3.2. En caso de que la queja sea presentada en representación de un partido político nacional, podrá hacerse por medio de las siguientes personas:
a) representante acreditado ante algún órgano colegiado del instituto.
b) miembro de su comité nacional o sus comités estatales, distritales, municipales o sus equivalentes, debiendo acreditar su personería con el nombramiento hecho de acuerdo con los estatutos del partido político.
c) representante legal debidamente autorizado, quien deberá presentar copia certificada del documento que acredite tal carácter.
3.3. En caso de que la queja sea presentada en representación de una agrupación política nacional, deberá hacerse por conducto de representante legal debidamente autorizado, acompañando al escrito referido, copia certificada del documento que acredite su personería.
Artículo 4
4.1. El escrito por el que se presente la queja deberá contener la narración de los hechos que la motiven y aportar los elementos de prueba o indicios con los que cuente el denunciante.
4.2. Las quejas deberán ser presentadas antes de cinco años contados a partir de la fecha en que se haya publicado en el diario oficial de la federación el dictamen consolidado relativo a los informes correspondientes al ejercicio durante el que presuntamente se hayan suscitado los hechos que se denuncian.
Artículo 5
5.1. El órgano responsable de tramitar, substanciar y formular el proyecto de dictamen relativo a las quejas presentadas Será la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, a través de su Secretaria Técnica. En términos de lo establecido por el párrafo 4 del articulo 80 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, podrá solicitarse la colaboración del Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral en el trámite y la substanciación del procedimiento.
Artículo 6
6.1. Una vez que el secretario técnico de la comisión de fiscalización reciba el escrito de queja, procederá a registrarlo en el libro de gobierno, formular el acuerdo de recepción y asignarle un numero de expediente, y lo comunicara al presidente de la comisión, turnándole copia del escrito presentado, con todos los elementos que se le hubieren hecho acompañar, y del acuerdo de recepción correspondiente.
6.2. El presidente de la comisión de fiscalización propondrá a la comisión que la queja sea desechada de plano en los siguientes casos:
a) si los hechos narrados resultan notoriamente frívolos o inverosímiles, o si aun siendo ciertos, carecen de sanción legal;
b) si la queja no cumple con los requisitos establecidos en los artículos 3 y 4;
c) si a la queja no se hace acompañar de elemento probatorio alguno, aun con valor indiciario, que respalde los hechos que denuncia; o
d) si por cualquier otro motivo la queja resulta notoriamente improcedente.
6.3. El desechamiento de una queja con fundamento en lo establecido en el párrafo anterior no prejuzga sobre el fondo del asunto, y no se constituye en obstáculo para que la comisión de fiscalización pueda con posterioridad, en ejercicio de sus atribuciones legales, solicitar un informe detallado, realizar labores de revisión del informe anual correspondiente en caso de que se trate del ejercicio que este por concluir, ordenar la practica de una auditoria, realizar una investigación respecto de los mismos hechos, así como para que se de tramite a una nueva queja, siempre que reúna los requisitos de la ley y el reglamento.
6.4. En caso de que la queja cumpla con los requisitos formales y no se presente alguno de los supuestos señalados en el párrafo 2 de este articulo, el secretario técnico de la comisión de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas notificara al partido o agrupación política denunciado del inicio del procedimiento respectivo, corriéndole traslado con el escrito de queja y los elementos probatorios presentados por el denunciante.
6.5. El secretario técnico de la comisión de fiscalización procederá a allegarse de los elementos de convicción que estime pertinentes para integrar el expediente respectivo. Para ello, solicitara mediante oficio al secretario ejecutivo que instruya a los órganos ejecutivos centrales o desconcentrados del instituto para que lleven a cabo las investigaciones o recaben las pruebas necesarias para la debida integración del expediente.
6.6. En los términos de los artículos 2 y 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Secretario Técnico propondrá al Presidente de la Comisión de Fiscalización que gire oficio al Presidente del Consejo General del Instituto solicitándole que requiera a las autoridades federales, estatales o municipales, según corresponda, los informes o certificaciones que coadyuven para indagar y verificar la certeza de los hechos denunciados.
6.7. El secretario técnico de la comisión de fiscalización podrá ordenar, en el curso de la revisión que se practique de los informes anuales o de campaña de los partidos políticos o agrupaciones políticas nacionales, que se realicen las verificaciones a que haya lugar en relación con las quejas correspondientes a cada uno de dichos ejercicios; asimismo, podrá solicitar informe detallado al partido o agrupación política denunciado, en los términos de los lineamientos aplicables en el registro de los ingresos y egresos y en la presentación de los informes de los partidos políticos y de las agrupaciones políticas, y requerirle la entrega de la información y documentación que resulte necesaria.
Artículo 7
7.1. En caso de que, realizados los actos a que se refiere el articulo anterior, la comisión de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas estime que existen indicios suficientes respecto de la probable comisión de irregularidades, instruirá al secretario técnico de la comisión para que emplace al partido o agrupación política denunciado, corriéndole traslado con todos los elementos que integren el expediente respectivo, para que en un termino de cinco días conteste por escrito lo que considere pertinente y aporte las pruebas que estime procedentes.
7.2. En caso de que el denunciado sea un partido político nacional, la notificación se realizara en las oficinas de su representación ante el consejo general del instituto federal electoral. En caso de que el denunciado sea una agrupación política nacional, la notificación se realizara en las oficinas de su comité ejecutivo nacional u órgano equivalente.
Artículo 8
8.1. En el escrito por el que se responda al emplazamiento realizado por la comisión de fiscalización, el partido o agrupación política denunciado podrá exponer lo que a su derecho convenga, ofrecer y exhibir las pruebas que respalden sus afirmaciones, con excepción de la testimonial y la de posiciones, así como las que fueran contrarias a la ley, la moral o las buenas costumbres, y presentar alegatos.
8.2. En caso de que el denunciado ofrezca la pericial contable, señalara en su escrito de respuesta el nombre y apellidos de su perito, así como su domicilio y teléfono, anexando la copia certificada ante notario publico de la cedula profesional que lo acredite como contador publico titulado, el escrito por el cual el perito acepte el cargo y rinda protesta de su legal desempeño, y el cuestionario respectivo. De no cumplir con estos requisitos, la prueba Serra desechada. El denunciado cubrirá los honorarios de su perito.
8.3. El secretario técnico de la comisión de fiscalización podrá adicionar preguntas al cuestionario que deberá responder el perito, en los tres días siguientes a su presentación, notificándolo al denunciado y a su perito. Vencido ese plazo, el perito deberá rendir su dictamen por escrito dentro de los cinco días siguientes. El secretario técnico podrá llamar al perito para solicitarle todas las aclaraciones que estime conducentes, en presencia del denunciado.
8.4. El secretario técnico de la comisión de fiscalización podrá ordenar, a efecto de allegarse de elementos de convicción, que alguno de los peritos de la lista correspondiente rinda dictamen. El secretario técnico de la comisión acordara con el secretario ejecutivo del instituto respecto del pago de los honorarios del perito.
8.5. El secretario técnico de la comisión de fiscalización deberá correr traslado al denunciado con copia del cuestionario que deberá responder el perito. El denunciado podrá adicionar preguntas al cuestionario en los tres días siguientes a la notificación. Vencido ese plazo, el perito deberá rendir su dictamen por escrito dentro de los cinco días siguientes. El denunciado podrá solicitar al secretario técnico que, en su presencia, cite al perito para que realice las aclaraciones que considere necesarias.
8.6. Al inicio de cada año, la comisión de fiscalización deberá publicar su lista de peritos en el diario oficial de la federación.
8.7. Cuando haya lugar a designar perito valuador por parte de la comisión de fiscalización, el nombramiento deberá recaer en la institución de crédito que presente un presupuesto mas bajo de entre las tres que resulten insaculadas en sorteo llevado a cabo por el secretario técnico de la comisión en presencia del secretario ejecutivo del instituto.
Artículo 9
9.1. Agotada la instrucción, el secretario técnico, previo acuerdo con el presidente de la comisión, elaborara el proyecto de dictamen y el anteproyecto de resolución correspondientes, para ser presentados a la consideración de la comisión de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas dentro de los diez días siguientes.
9.2. Aprobados por la comisión de fiscalización, el dictamen y el proyecto de resolución serán sometidos a la consideración del consejo general del instituto en la siguiente sesión que celebre, para que determine lo conducente.
9.3. Los dictámenes y proyectos de resolución deberán ser presentados al consejo general en un termino no mayor de treinta días naturales, contados a partir de la recepción de la queja o denuncia por parte de la comisión de fiscalización, con excepción de aquellos asuntos en que por la naturaleza de las pruebas ofrecidas o de las investigaciones que se realicen se justifique la ampliación del plazo indicado.
Artículo 10
10.1. En el consejo general se presentara el dictamen y proyecto de resolución que haya formulado la comisión de fiscalización, procediendo a imponer, en su caso, las sanciones correspondientes. Para fijar la sanción se tomaran en cuenta las circunstancias y la gravedad de la falta, entendiéndose por circunstancias el tiempo, modo y lugar en el que se produjo la falta, y para determinar la gravedad de la falta se deberán analizar la trascendencia de la norma transgredida y los efectos que produce la trasgresión respecto de los objetivos y los intereses jurídicos tutelados por el derecho. En caso de reincidencia, se aplicara una sanción más severa.
10.2. Las resoluciones del consejo general del instituto podrán ser recurridas ante el tribunal electoral del poder judicial de la federación, en los términos previstos por la ley general del sistema de medios de impugnación en materia electoral.
10.3. Las multas que fije el consejo general del instituto, que no hubieren sido recurridas, o bien que fuesen confirmadas por el tribunal electoral del poder judicial de la federación, deberán ser pagadas en la dirección ejecutiva de administración del instituto en un plazo improrrogable de quince días contados a partir de la notificación. Transcurrido el plazo sin que el pago se hubiere efectuado, el instituto podrá deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento publico que corresponda al partido o agrupación política sancionado.
10.4. Las sanciones que fije el consejo general en términos de lo establecido en los incisos b) y c) del párrafo 1 del articulo 269 del código federal de instituciones y procedimientos electorales se harán efectivas a partir del mes siguiente al en que haya finalizado el plazo para interponer el recurso en su contra o, si son recurridas por el partido o agrupación política sancionado, del mes siguiente al en que el tribunal electoral haya resuelto el recurso correspondiente.
Artículo 11
11.1. En caso de que, en virtud de la substanciación de alguna queja se tenga conocimiento de alguna situación que implique o pueda implicar infracción a ordenamientos ajenos a la competencia de la comisión de fiscalización, esta solicitara al secretario ejecutivo del instituto que proceda a dar parte a las autoridades competentes.
Artículo 12
12.1. Para la tramitación y substanciación de las quejas se aplicaran, en lo conducente y en lo que no este expresamente determinado por el presente reglamento, las disposiciones relativas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral”.
Como puede advertirse de las disposiciones antes transcritas, resulta evidente que tratándose del procedimiento administrativo para la tramitación de las quejas o denuncias que se presenten sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, el órgano responsable de tramitar, substanciar y formular el proyecto de dictamen relativo a las quejas presentadas es la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, a través de su Secretaria Técnica, y en todo caso, puede solicitarse, para tales efectos, la colaboración del Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral.
Sin embargo, tratándose de integrar el expediente al que se refiere el artículo 264, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no existe regla o disposición particular distinta a la prevista en los Lineamientos generales para el conocimiento de las faltas administrativas y de las sanciones, previstas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, emitido y aprobado por el propio Instituto Federal Electoral.
En este sentido, en principio, le asiste la razón al partido político recurrente cuando alega que el procedimiento previsto en el referido párrafo 3 del artículo 264, del código de la materia, es un procedimiento distinto e independiente, no secundario o derivado, de los relativos a la fiscalización y los genéricos que se prevén en los artículos 49-B y 270 del código citado.
De igual forma, como lo alega el partido político actor, tampoco se desprende del artículo 131 de dicho código, que los únicos facultados para proceder en términos de lo dispuesto en dicho artículo 264, lo sean el Consejo General, la Junta General Ejecutiva o la Comisión de Fiscalización señalada. Por el contrario, conforme a los lineamientos antes referidos, es el Secretario Ejecutivo quien debe, en su caso, integrar el expediente y remitirlo al superior jerárquico de la autoridad que incumple con las solicitudes que al efecto le realice el Instituto Federal Electoral.
Efectivamente, atendiendo a lo dispuesto en los numerales 2 y 3 de los Lineamientos generales para el conocimiento de las faltas administrativas y de las sanciones, previstas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Secretario Ejecutivo al conocer de una presunta falta administrativa o irregularidad cometida por las autoridades federales, estatales o municipales, debe proceder a integrar el expediente relativo y remitirlo a la instancia correspondiente.
Sin embargo, lo inoperante del agravio hecho valer por el partido político actor se actualiza en razón de que el recurrente incurre en el error de no atender a la situación concreta que se presentó respecto del procedimiento realizado con motivo de las quejas administrativas con número de expediente Q-CFRPAP17/00 AM vs AC y Q-CFRPAP19/00 PRI vs AC, toda vez que, en caso particular de dichas quejas, no se trató de un liso y llano incumplimiento por parte de la autoridad federal a la que se le solicitó la información, sino que existió una respuesta y pretendida justificación por parte del Secretario de Hacienda y Crédito Público, respecto de una “imposibilidad jurídica” para atender a las solicitudes realizadas por el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, circunstancia que obligaba a que existiera, necesariamente, un análisis y pronunciamiento por parte del propio Consejo General en las referidas resoluciones que se impugnaron en el presente recurso, así como en las diversas apelaciones identificadas con los números SUP-RAP-050/2001 y SUP-RAP-053/2001, antes de determinar si efectivamente existió una trasgresión a lo dispuesto en el artículo 131 del código electoral federal.
En efecto, la regla general es que tratándose del incumplimiento a una solicitud de información por parte del Instituto Federal Electoral, a una autoridad, sea federal, estatal o municipal, el Secretario Ejecutivo debe proceder en términos de lo dispuesto en el artículo 264, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con los artículos 2 y 3 de los Lineamientos generales para el conocimiento de las faltas administrativas y de las sanciones, previstas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Pero, como ha quedado señalado, dicha regla no puede aplicarse sin discriminación alguna. En efecto, en el presente caso el Partido de la Revolución Democrática consideró que la infracción a lo previsto en el artículo 131 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por parte del Secretario de Hacienda y Crédito Público, se encontraba actualizada, por lo que solicitó al Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral la integración y remisión del expediente al que se refiere el artículo 264, párrafo 3, del código electoral federal.
Sin embargo, como se desprende del informe circunstanciado rendido por la autoridad responsable, así como de los recursos de apelación antes precisados, y que se encuentran listados para resolverse en esta misma fecha, y que de tal forma constituyen hechos notorios para esta Sala Superior, durante la tramitación de las quejas administrativas con número de expediente Q-CFRPAP-17/00/AM vs AC y Q-CFRPAP-19/00/PRI vs AC, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, a través del Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, solicitó al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la información y práctica de auditorias relacionadas con diversas empresas, que resultaba necesaria para la debida integración de dichos expedientes. Al respecto, el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respondió a la solicitud a través del oficio 101-1166, de once de julio de dos mil uno, señalando que por mandato del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, el personal de dicha Secretaría se encontraba obligada a guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por lo contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación previstas en el citado ordenamiento legal.
De tal forma, independientemente de lo correcto o incorrecto de los argumentos expresados por el referido funcionario federal, existe una intención de atender el requerimiento que se le hizo, así como de señalar los motivos y fundamentos que le impedían atender en sus términos las referidas solicitudes. En este sentido, la única instancia que podría determinar si eran o no atendibles las razones expresadas por la autoridad requerida, sería precisamente a quien le corresponde dictar una resolución respecto del procedimiento sancionador correspondiente, y que en este caso es el Consejo General del Instituto Federal Electoral. Pretender que el Secretario Ejecutivo del referido, a pesar de la respuesta dada por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, hubiera procedido en términos del multicitado artículo 264, párrafo 3, del código de la materia, implica que dicho Secretario hubiera analizado, valorado e incluso interpretado el alcance y aplicación de las normas invocadas por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, situación que, a partir del análisis de las normas correspondientes, no se encuentra dentro de sus atribuciones y competencias.
En relación con esto último, es necesario precisar que el partido político actor pretende darle un alcance e interpretación que no le corresponde al procedimiento previsto en el artículo 264, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuando argumenta que la autoridad responsable, violó los principios consagrados en los artículos 1, 14, 16, 17 y 41 de la Constitución federal, en forma particular el de exhaustividad, así como lo previsto en el artículo 22, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que se dejó de analizar y resolver lo relativo a la omisión del Secretario de Hacienda y Crédito Público, respecto a las solicitudes realizadas por el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, con base en lo previsto en el artículo 131 del código citado, toda vez que el procedimiento previsto en el referido artículo 264, únicamente se constriñe a integrar un expediente que es remitido al superior de la autoridad que resultó omisa, pero en ningún momento implica realizar valoración o determinación alguna en el sentido de considerar si existió o no la supuesta omisión, cuando existen argumentos y fundamentos expresados por la autoridad requerida para no proporcionar la información solicitada, como en el caso particular.
Por último, no es verdad que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, haya dejado de fundar y motivar la resolución que ahora se combate, de nueve de agosto de dos mil uno, pues como se recordará dicha autoridad, estableció que la litis se constreñía a determinar con base en la queja interpuesta por Jesús Ortega Martínez, en su calidad de representante de la Coalición Alianza por México, ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, y los elementos que integran el expediente de mérito, tanto los que fueron ofrecidos por la parte actora, como aquellos que se allegó la Comisión de Fiscalización en uso de sus facultades indagatorias; si la Coalición Alianza por el Cambio incumplió con lo establecido por el artículo 269, párrafo 2, inciso c), en relación con el artículo 49, párrafo 2, incisos c), d), f) o g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por haber recibido, en forma ilegal, recursos provenientes del extranjero o de empresas de carácter mercantil, que se dijo fueron aportados a la campaña del entonces candidato a la Presidencia de la República, Vicente Fox Quesada, mediante la intervención de las empresas como: Vegetales Frescos, S. A., Casa Monex, Comercializadora de Granos e Insumos, S. A., Certidumbre Mexicana, S. A., Semillas Western, S. A., Southeast Produce Limited, USD, y de la asociación civil "Amigos de Fox".
Al efecto, con las pruebas que fueron aportadas y otras que desahogó en ejercicio de su facultad indagatoria, el Consejo General afirma que la información que no fue entregada resulta irrelevante para robustecer los elementos de convicción.
1. no existen elementos probatorios suficientes para presumir que la coalición Alianza por el Cambio hubiese violado lo dispuesto por el párrafo 2 del artículo 269 en relación con los incisos c), d), f) o g) del párrafo 2 del artículo 49 Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues con los elementos integrantes del expediente en que se actúa, en modo alguno se pudo acreditar la verificación de transferencias de recursos del extranjero o de empresas mexicanas de carácter mercantil a favor de la coalición Alianza por el Cambio.
2. que la relación jurídica existente entre la empresa “Vegetales Frescos” y la institución bancaria “First National Bank”, tiene naturaleza estrictamente privada, sin que se pueda concluir que dicha empresa fue utilizada para realizar transferencias de recursos del extranjero a la campaña de Vicente Fox Quesada.
Además, del escrito de queja presentado por la coalición Alianza por México se desprende que las supuestas transferencias de recursos provenientes del extranjero realizadas a través del First National Bank y de la empresa Vegetales Frescos aun suponiendo que éstas se hubiesen verificado en los hechos, a decir del propio quejoso y como se desprende de las notas periodísticas en las que sustentó su dicho, dichas transferencias tuvieron lugar durante el año de 1998. En ese sentido, esta autoridad no tiene indicios sobre el nexo entre transferencias realizadas durante 1998 y las campañas electorales federales desarrolladas en 2000, máxime que no existe indicio alguno que permita suponer que los recursos supuestamente transferidos del extranjero ingresaron al patrimonio de los partidos denunciados, fueron utilizados con fines electorales, o bien, un partido, coalición o candidato derivó un beneficio de los recursos cuya procedencia está prohibida por la ley electoral.
3. que como se desprende de lo considerado en la resolución, Juan Pablo Fox Quesada, hermano del candidato a la presidencia de la República por la coalición Alianza por el Cambio, tiene una participación del 1% del capital social de la empresa “Vegetales Frescos”. Asimismo, se desprende que la relación jurídica existente entre la institución bancaria extranjera, la empresa antes citada y Juan Pablo Fox responde a la contratación de un crédito en la que se obligó, por una parte, la empresa y, por otra, el propio Juan Pablo Fox. Tal circunstancia en modo alguno constituye una infracción a la ley electoral ni supone, en sí misma, que en virtud de la supuesta participación del hermano del candidato presidencial denunciado, tales recursos se hubiesen dispuesto para su campaña.
4. que a juicio de este Consejo General, para arribar a una conclusión de la naturaleza anterior, es imprescindible contar con mayores elementos probatorios o, por lo menos, con indicios que permitan razonablemente suponer que tales recursos tuvieron como destino final una campaña o un partido. Una mera relación filial no es indicio suficiente de que se hubiese violado la ley electoral.
5. que es menester reiterar que, a dicho del quejoso, los recursos del extranjero fueron transferidos a la asociación “Amigos de Fox”. El quejoso aporta como prueba las certificaciones que esta autoridad obtenga de la revisión a las aportaciones de la asociación antes referida. Una vez procedido a la verificación de las aportaciones de “Amigos de Fox” a la campaña electoral y al Partido Acción Nacional, concluye que si realizó aportaciones pero que éstas no son contrarias a la ley, ni superan los límites en ella previstos.
6. que esta autoridad no tiene elementos de convicción suficientes para presumir que a través de “Amigos de Fox” se hubiesen transferido recursos del extranjero, pues el quejoso no aportó indicios o datos que permitieran a esta autoridad desplegar de forma medianamente razonable sus facultades indagatorias. Al no tener información sobre fechas de transferencias a “Amigos de Fox” y de ésta a la campaña presidencial de Vicente Fox, ni datos sobre las instituciones bancarias involucradas en dichas transferencias, ni ningún elemento con algún valor indiciario, la autoridad no puede conducir una indagatoria con un rumbo claro, encaminada a determinar la veracidad de los hechos denunciados.
7. que el artículo 7.1 del Reglamento que establece los lineamientos aplicables en la integración de los expedientes y la substanciación del procedimiento para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas, establece con toda claridad la condición necesaria para que la Comisión de fiscalización emplace a un partido político y le corra traslado de los elementos que obran en el expediente. De la disposición en comento se desprende que esta autoridad debe desarrollar una investigación preliminar encaminada a determinar si existen indicios suficientes respecto de la probable comisión de conductas antijurídicas sancionadas por la ley electoral. Sólo en el supuesto de que existan estos indicios, resulta procedente el emplazamiento y, consecuentemente, el inicio del procedimiento disciplinario genérico previsto en el artículo 270 del Código Electoral. Por lo anterior, el Consejo General estimó, que no existen indicios suficientes de que se hubiese violado alguna disposición del Código Electoral relativa al régimen de financiamiento de los partidos y coaliciones, en virtud de que esta autoridad ha generado suficiente convicción sobre la viabilidad jurídica de los indicios relevantes aportados por el quejoso en su escrito inicial, concluyendo que las conductas denunciadas no constituyen, en sí mismas conductas antijurídicas que deban ser sancionadas. En efecto, como ya ha quedado demostrado, la relación jurídica entre la institución bancaria extranjera, la empresa “Vegetales Frescos” y el C. Juan Pablo Fox Quesada es de naturaleza estrictamente privada, consecuencia del ejercicio de las libertades de las que gozan los individuos y las empresas, sin que de ella se pueda concluir que la coalición Alianza por el Cambio, los partidos que la integraron y sus candidatos hubiesen incurrido en una violación a la ley electoral. Por el contrario, no existe evidencia alguna, ni siquiera con valor indiciario, de un nexo entre las operaciones de la empresa “Vegetales Frescos” y las campañas en las que participó la coalición Alianza por el Cambio. Así, de los indicios aportados por el quejoso en su escrito inicial, así como de las constancias que obran en autos producto de las diversas diligencias practicadas por esta autoridad, no es posible concluir que la coalición Alianza por el Cambio hubiese actualizado la conducta antijurídica prevista en el artículo 269, párrafo 2, inciso c) en relación con el artículo 49, párrafo 2, inciso g) del Código Electoral, toda vez que no existe elemento probatorio alguno que permita afirmar que dicha coalición recibió recursos provenientes de empresas mexicanas de carácter mercantil, en tanto que no se acreditó la participación de la empresa “Vegetales Frescos” ni de alguna otra que hubiese aportado recursos en beneficio del candidato a la presidencia de la República registrado por la coalición denunciada. Del mismo modo, esta autoridad está imposibilitada para concluir que la coalición Alianza por el Cambio hubiere recibido recursos provenientes del extranjero a través de la empresa “Vegetales Frescos”.
8. que en virtud de lo anteriormente expuesto, el Consejo General determinó que no existía razón suficiente para motivar la dilación en la resolución del presente procedimiento y, al no existir indicios suficientes para proceder de conformidad con lo dispuesto por el artículo 270 del Código Electoral, concluye que la queja identificada como Q-CFRPAP 17/00 AM vs AC. Promovida por la coalición Alianza por México, amerita ser desechada.
En mérito de lo antes reseñado fue que la comisión en su informe consolidado y el Consejo General al resolver estimó que no existían indicios suficientes de que se hubiese violado alguna disposición del código electoral relativa al régimen de financiamiento de los partidos y coaliciones; concluyendo que las conductas denunciadas no constituían, en sí mismas, conductas antijurídicas que deban ser sancionadas.
En razón de todo lo antes considerado, es que procede confirmar en sus términos la resolución impugnada a través del presente recurso.
Por lo expuesto y fundado, se
R E S U E L V E :
ÚNICO. Se confirma la resolución dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, el nueve de agosto de dos mil uno, mediante la cual desechó la queja promovida en contra de la Coalición Alianza por el Cambio y el Partido Acción Nacional, con base en la denuncia de hechos formulada por la Coalición Alianza por México, identificada con la Clave Q-FRPAP-17/00 AM vs AC.
NOTIFÍQUESE personalmente al Partido de la Revolución Democrática, en su calidad de actor, en la oficina de la representación respectiva que tiene ante el Instituto Federal Electoral, ubicada en Viaducto Tlalpan número 100, colonia Arenal Tepepan, Delegación Tlalpan, en esta ciudad, por oficio acompañado de copia certificada de la presente sentencia, al Consejo General del Instituto de referencia; por oficio en su carácter de terceros interesados, acompañado de copia de este fallo, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y por estrados de este Tribunal a los demás interesados; lo anterior, con apoyo en lo que disponen los artículos 26, 27, 28 y 48 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Hecho lo cual, devuélvanse los documentos atinentes; después, archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firmaron los Magistrados José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, quien fue el ponente, Leonel Castillo González, José Luis de la Peza, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata, quienes integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.
MAGISTRADO PRESIDENTE | |
JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO | |
MAGISTRADO | MAGISTRADO |
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ | JOSÉ LUIS DE LA PEZA |
MAGISTRADO | MAGISTRADA |
ELOY FUENTES CERDA | ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO |
MAGISTRADO | MAGISTRADO |
JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ | MAURO MIGUEL REYES ZAPATA |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS | |
FLAVIO GALVÁN RIVERA | |