RECURSOS DE APELACIÓN

SUP-RAP-614/2017, sup-rap-625/2017, sup-rap-634/2017, SUP-RAP-635/2017y SUP-RAP-636/2017, acumulados.

recurrentes: PARTIDOS políticos, VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO, de la revolución democrática, NUEVA ALIANZA, del trabajo Y REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL.

AUTORIDAD rESPONSABle: cONSEJO GENERAL DEL Instituto Nacional Electoral[1].

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA.

SECRETARIOs: ESTEBAN MANUEL CHAPITAL ROMO, JORGE ARMANDO MEJÍA GÓMEZ, víctor manuel rosas leal, ISAÍAS MARTÍNEZ FLORES Y PEDRO bautista martínez.[2]

Ciudad de México. Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la sesión de veinticinco de octubre de dos mil diecisiete.

VISTOS, para resolver los autos relativos a los recursos de apelación con los datos de identificación al rubro citados.

RESULTANDO:

1.  Procedimiento sancionador.

1.2 Primera denuncia. El cuatro de agosto de dos mil catorce, mil quinientos cincuenta y un ciudadanos, presentaron escritos de queja ante el INE, a través de los cuales denunciaron hechos que podrían constituir infracciones a la normatividad electoral, por parte de los partidos políticos, Revolucionario Institucional, así como utilización de indebida de datos personales.

1.3. Segunda denuncia. El veintiséis de agosto siguiente, se recibió en el INE, el oficio número INE/JLE/297/2014, suscrito por el Vocal Ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva de ese instituto en Chihuahua, por el que remitió el escrito de queja signado por seis diversos ciudadanos residentes en esa entidad federativa, por el que denunciaron la supuesta afiliación ilegal por parte de distintos partidos políticos en los que aparecían incorporados sin haber dado su consentimiento, pues afirmaron, que militan en el Partido Acción Nacional.

1.4. Acto Impugnado. Seguido el procedimiento ordinario sancionador, el Consejo General del INE, dictó resolución el ocho de septiembre de dos mil diecisiete, con el número INE/CG401/2017, al tenor de los siguientes puntos resolutivos:

PRIMERO. Se desecha el procedimiento ordinario sancionador instaurado por lo que respecta a los ciudadanos señalados en el numeral 2, del Considerando TERCERO, de la presente Resolución.

SEGUNDO. Se sobresee el procedimiento ordinario sancionador instaurado en contra del Partido Humanista, en términos de las razones expuestas en el inciso A) del numeral 3, del Considerando TERCERO, de este fallo.

TERCERO. Se sobresee el procedimiento ordinario sancionador por lo que respecta a José Apolinar Corona Ramírez, en términos de lo expuesto en el inciso B), numeral 3, del Considerando TERCERO, de este fallo.

CUARTO. Se declara fundado el procedimiento sancionador ordinario, incoado en contra de los partidos políticos PRI y PNA; y parcialmente fundado respecto de los partidos PRD, MC, PT y PVEM, al infringir las disposiciones electorales de libre afiliación, en términos del Considerando CUARTO de esta Resolución.

QUINTO. Se declara parcialmente infundado el presente procedimiento sancionador, respecto de los partidos PVEM, PRD, MC y PT, en términos del Considerando CUARTO de la presente Resolución, cuyos nombres se indican en el anexo de la misma.

SEXTO. En términos del Considerando QUINTO de la presente Resolución, se impone a los partidos políticos PRI, PVEM, PRD, MC, PT y PNA, una multa por la indebida afiliación de cada uno de los ciudadanos cuyos nombres se indican en el anexo del presente fallo, conforme a los montos ahí expresados.

SÉPTIMO. En términos de lo establecido en el artículo 457, párrafo 7 de la LGIPE, el monto de las multas impuestas a los partidos PRI, PVEM, PRD, MC, PT y PNA, será deducido, según corresponda, de las siguientes ministraciones mensuales del financiamiento público que por concepto de actividades ordinarias permanentes reciban dichos institutos políticos, una vez que esta resolución haya quedado firme, conforme a lo dispuesto en su Considerando QUINTO.

OCTAVO. Se vincula a los partidos PRI, PVEM, PRD, MC, PT y PNA, para que, de ser el caso, en el supuesto que los quejosos continúen en su padrón de militantes, sean dados de baja inmediatamente, para lo cual se solicita la colaboración de la DEPPP a fin de vigilar y corroborar el cumplimiento por parte de los partidos políticos.

NOVENO. La presente Resolución es impugnable a través del recurso de apelación previsto en el artículo 42 de la Ley de Medios.

2. Recursos de apelación

2.1 Interposición. Mediante escritos ingresados, ante la Oficialía de Partes del Instituto Nacional Electoral interpuestos por los partidos políticos, Verde Ecologista de México, de la Revolución Democrática, Nueva Alianza Partido del Trabajo y Revolucionario Institucional[3] por conducto de sus representantes ante el Consejo General del INE, interpusieron recursos de apelación en contra de la resolución número INE/CG401/2017, de ocho de septiembre de dos mil diecisiete, emitida por el referido Consejo.

2.2. Turno. Mediante proveídos de dieciséis, dieciocho y veintiséis, todos de septiembre del año en curso, la Magistrada Presidenta de esta Sala Superior, turnó los recursos de apelación números SUP-RAP-614/2017, SUP-RAP-625/2017 y SUP-RAP-635/2017, a la ponencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera; el diverso SUP-RAP-636/2017, a la Ponencia del Magistrado Indalfer Infante Gonzáles y el SUP-RAP-634/2017 al Magistrado Felipe de la Mata Pizaña para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

2.3. Acuerdos de radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, los Magistrados Instructores tuvieron por recibidos y radicados en las Ponencias a su cargo los

recursos de apelación de que se trata, los admitieron a trámite y al no existir actuación pendiente, declararon cerrada la instrucción, quedando los expedientes en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

1. Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación al rubro indicado, de conformidad a lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, base VI; 94, primer párrafo; 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184; 186, fracción III, inciso a); 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 3, párrafos 1 y 2, inciso b); 4; 12; 13; 40, párrafo 1, inciso b); 44, párrafo 1, inciso a), y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Los recursos de apelación interpuestos por partidos políticos nacionales contra una resolución dictada por el Consejo General del INE, que es un Órgano Central de dicho instituto, mediante la cual se les impuso una sanción, derivada de los procedimientos ordinarios sancionadores SCG/Q/FSG/CG/33/INE/80/2014 y SCG/Q/JAEB/JL/CHIH/37/INE/84/2014, acumulados, por violación al derecho fundamental de afiliación, así como por la utilización de datos personales sin consentimiento de sus titulares.

2. Acumulación. Mediante diversos escritos, los partidos políticos recurrentes interpusieron los recursos de apelación SUP-RAP-614/2017, SUP-RAP-625/2017 SUP-RAP-634/2017 y SUP-RAP-635/2017, y SUP-RAP-636/2017, en contra de la resolución mencionada en el punto anterior. Del examen de los escritos que originaron los recursos de apelación se advierte conexidad en la causa, dado que existe identidad en el acto reclamado y en la autoridad que lo emitió, pues en todos se impugna la resolución número INE/CG401/2017, del ocho de septiembre de dos mil diecisiete, emitida por el Consejo General del INE.

Por tanto, a fin de resolver los medios de impugnación en forma conjunta, congruente, expedita y completa, conforme a lo previsto en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y, 79, del Reglamento Interno de este Tribunal Electoral, lo conducente es decretar la acumulación de los expedientes números SUP-RAP-625/2017, SUP-RAP-634/2017, SUP-RAP-635/2017 y SUP-RAP-636/2017, al diverso recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-614/2017, por ser este último el que se recibió en primer término en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior.

En consecuencia, glósese copia certificada de los puntos resolutivos de esta ejecutoria a los expedientes acumulados.

3. Requisitos de procedibilidad. Las demandas de los recursos de apelación cumplen los requisitos establecidos en los artículos 8, 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a); 40, párrafo 1, inciso b); 42 y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en razón de lo siguiente:

3.1 Forma. Las demandas se presentaron por escrito ante la autoridad responsable, consta el nombre y firma autógrafa de quien promueve en representación de los partidos políticos apelantes; se señala el domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para tales efectos; se identifica el acto impugnado; y se mencionan los hechos y motivos de inconformidad que, a juicio de los promoventes, les causa la resolución reclamada.

3.2. Oportunidad. Los recursos de apelación SUP-RAP-614/2017; SUP-RAP-634/2017 y, SUP-RAP-636/2017, promovidos los partidos Partido Verde Ecologista de México, del Trabajo y Revolucionario Institucional, afirman que el acto reclamado les fue notificado el propio ocho de septiembre, por lo que si los escritos de los recursos de apelación se presentaron el doce del mismo mes y año, según se desprende de los sellos de recepción que obran en el anverso de la primera foja de los escritos iniciales de demanda, es claro, que su promoción fue oportuna.[4]

Con relación a los diversos recursos de apelación promovidos por los partidos, de la Revolución Democrática (SUP-RAP-625/2017), y Nueva Alianza (SUP-RAP-635/2017), debe precisarse que no obran en los autos constancia alguna de notificación que evidencie la fecha en que tuvieron conocimiento del acto reclamado, por lo que, si presentaron sus respectivas demandas los días doce y catorce de septiembre de dos mil diecisiete, ante la Oficialía de Partes del INE, deben tenerse esas fechas como en las que se enteraron del contenido del acto que impugnan, aunado a que, al rendir su informe circunstanciado, la autoridad responsable es omisa en pronunciarse al respecto[5].

3.3. Legitimación y personería. Dichos requisitos se encuentran satisfechos porque quienes actúan son partidos políticos a través de sus representantes ante el Consejo General del INE, por tanto, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se encuentran facultados para promover los medios impugnativos que se analizan.

Por lo que hace a la personería, también se encuentra satisfecha, pues la autoridad responsable al rendir sus respectivos informes circunstanciados, les reconoce a los signantes de dichos medios de impugnación, el carácter de representantes de dichos institutos políticos ante el Consejo General del INE.

3.4. Interés Jurídico. Los partidos políticos apelantes tienen interés jurídico para reclamar el acto impugnado, consistente en la resolución número INE/401/2017, de ocho de septiembre de dos mil diecisiete, emitida por el Consejo General del INE, pues fueron parte denunciada en los procedimientos ordinarios sancionadores, en los que, a la postre, resultaron sancionados pecuniariamente en el acto reclamado.

3.5. Definitividad. También se satisface este requisito, ya que, conforme a la legislación aplicable, en contra de actos como el aquí impugnado, no procede algún otro medio de defensa por el que pudiera ser modificado o revocado.

En consecuencia, y toda vez que la responsable no hace valer la actualización de causa de improcedencia alguna en el presente recurso de apelación, ni esta Sala Superior advierte oficiosamente la presencia de una de ellas, lo procedente conforme a Derecho es realizar el estudio de fondo del asunto planteado.

4. Pruebas supervenientes. No es procedente la admisión de las pruebas aportadas por el Partido de la Revolución Democrática con la calidad de supervenientes.

La Sala Superior ha sostenido de conformidad con lo establecido en el artículo 16, párrafo 4, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que se entiende por pruebas supervenientes:

• Los medios de convicción surgidos después del plazo legal en que deban aportarse, y

• Los surgidos antes de que fenezca el mencionado plazo, pero que el oferente no pudo ofrecer o aportar por desconocerlos o por existir obstáculos que no estaba a su alcance superar.

La primer hipótesis no debe interpretarse de manera literal, sino en relación con los hechos acontecidos después de presentado el escrito del medio de impugnación y que así se consigne en el documento aportado al proceso, no por la fecha de su expedición, toda vez que la excepción que nos ocupa para tener por presentado un medio de convicción como superveniente, no autoriza la aportación de documentos que contengan situaciones vinculadas al recurrente o a los documentos en los que funde sus pretensiones anteriores a la instauración del recurso, pero su fecha de emisión sea posterior.

Es por ello que los medios de convicción surgidos en fecha posterior al vencimiento del plazo en que deban aportarse, tendrán el carácter de prueba superveniente sólo si el surgimiento posterior obedece también a causas ajenas a la voluntad del oferente, ya que, de lo contrario, indebidamente se permitiría a las partes subsanar las deficiencias en el cumplimiento cabal y oportuno de la carga probatoria que la ley les impone.

Respecto de la segunda hipótesis, se advierte que se refiere a pruebas previamente existentes que no son ofrecidas o

aportadas oportunamente por causas ajenas a la voluntad del oferente.

Asimismo, la Sala Superior en la jurisprudencia publicada con el rubro “PRUEBAS SUPERVENIENTES. SU SURGIMIENTO EXTEMPORÁNEO DEBE OBEDECER A CAUSAS AJENAS A LA VOLUNTAD DEL OFERENTE”, consideró que un medio de convicción surgido después del plazo legal en que deba aportarse, tendrá el carácter de prueba superveniente, siempre y cuando, el surgimiento del mismo, en fecha posterior a aquella en que deba aportarse, no dependa de un acto de voluntad del propio oferente.

Ya que, de ser así, indebidamente se permitiría a las partes, bajo el argumento de ser las pruebas supervenientes, subsanar las deficiencias en el cumplimiento de la carga probatoria que la ley impone.

En el caso, el Partido de la Revolución Democrática ofrece como pruebas supervenientes, las siguientes:

• Once copias certificadas por el Secretario Técnico de la Comisión de afiliación.

• Copia del escrito de siete de junio de dos mil diecisiete, por el cual el Secretario de Finanzas del partido, informó a la Comisión de Afiliación que se requirió a la empresa SILCOM

INFORMÁTICA y COMUNICACIONES, S.A. de C.V., la entrega de 1,747 cajas que contenían las cédulas de afiliación, y que a pesar de tal requerimiento la referida empresa se ha negado a entregarlas.

• Copia de la fe de hechos levantada por el Notario Público número 74, de Naucalpan, Estado de México, de dieciocho de abril de este año, en la que se hace constar el requerimiento efectuado a la referida empresa, para que entregada las cajas con las cédulas de afiliación.

• Copia del escrito de catorce de marzo, por el cual el referido Secretario de Finanzas requiere a la empresa antes citada la entrega de las cajas que contienen las cédulas de afiliación.

• Copia del acta entrega-recepción de veintitrés de octubre de dos mil trece, por el cual se entregaron a la empresa Wilton Data, S.A. de C.V., las cédulas de afiliación para ser digitalizadas.

El partido recurrente ofrece las copias de las cédulas, para acreditar su dicho que, si bien la responsable valoró copias simples de tales cédulas que no contenían firma ni huellas de los

ciudadanos, dejó de considerar que no se pudieron ofrecer y aportar en tiempo, las correspondientes copias certificadas, al no poder obtenerlas de su sistema de afiliación estaba en actualización, o bien porque se encontraban en resguardo por una tercera persona con la que el partido tiene un pequeño inconveniente administrativo para que se las devolviera.

En relación con el resto de las pruebas, estas se ofrecen y aportan a fin de acreditar que, efectivamente, el partido entregó a una empresa diversas cédulas de afiliación para ser digitalizadas desde el veintitrés de octubre de dos mil trece, y que ha tratado de recuperarlas, pero, la empresa se ha negado a realizar la correspondiente entrega.

Como se adelantó, no es procedente la admisión de las pruebas supervenientes aportadas por el partido recurrente, en la medida que las cédulas de afiliación ya las conocía desde la instauración del procedimiento sancionador, por lo que estuvo en posibilidad de obtenerlas de manera oportuna para poder aportarlas a la autoridad sancionadora.

En cuanto a las pruebas, tendentes a demostrar que tales cédulas se entregaron a una empresa y ésta se ha negado a regresarlas, la causa para no admitirlas, radica que con ella trata de sustentar una posible imposibilidad de presentar las referidas cédulas de afiliación en el procedimiento sancionador.

En efecto, como se advierte de la propia resolución reclamada, en relación con los hechos denunciados, se requirió en diversas ocasiones, al Partido de la Revolución Democrática que informara respecto de los ciudadanos que supuestamente había afiliado indebidamente, el primero de esos requerimientos se realizó el ocho de agosto de dos mil catorce.

Por tanto, es claro que, si el partido político conocía de tales cédulas de afición como elementos para demostrar la debida militancia de los ciudadanos denunciantes, así como la empresa que las poseía, así como el lugar en que se encontraban, al menos, desde el momento que le fue requerido por primera vez por la autoridad sancionadora, es evidente que tuvo el tiempo suficiente para recuperarlas y aportarlas al procedimiento sancionador.

Ello, porque, como aduce y pretende demostrar con las otras pruebas que aporta como supervenientes, el partido entregó tales cédulas de afiliación desde octubre de dos mil trece, en tanto que el requerimiento se le efectuó el ocho de agosto de dos mil catorce y la resolución impugnada se emitió el pasado ocho de septiembre.

Esto es, el partido tuvo más de tres años para recuperar las referidas cédulas de afiliación, para estar en aptitud de aportarlas, o bien, al menos solicitar a la autoridad que las requiriera ante la imposibilidad jurídica y material de obtenerlas.

Sin embargo, con las propias pruebas aportadas por el recurrente, en el menor de los casos, sólo acredita que las solicitó a la empresa hasta el catorce de marzo de este año.

De ahí, que no pueda señalarse que las cédulas de afiliación que ahora pretende se tomen en cuenta, adquieran el carácter de supervenientes, al no haber surgido con anterioridad a la presentación de la demanda, o incluso al del inicio del procedimiento sancionador, ni demuestra que no estuvieron a su alcance durante la tramitación del mismo.

5. Estudio.

5.1 Síntesis de agravios

De la lectura de los escritos de demanda presentados por los partidos políticos apelantes, se desprende que hacen valer de manera esencial, a manera de agravios, que la resolución reclamada deviene ilegal, porque:

a) Adolece de una debida fundamentación y motivación.

b) La supuesta indebida afiliación de los promoventes de los procedimientos ordinarios sancionadores se debió resolver a la luz de las instancias intrapartidistas respectivas.

c) Se inobservaron los principios de auto-regulación y auto-organización con que cuentan los partidos políticos apelantes.

d) La utilización de los datos personales de los denunciantes no implica su indebida afiliación por parte de los partidos políticos denunciados.

e) Se inobservó el principio de presunción de inocencia en beneficio de los partidos políticos promoventes.

f) Las sanciones impuestas fueron desproporcionadas, además de que resultó indebida la individualización realizada por la responsable.

g) Se actualizó la figura jurídica denominada prescripción, prevista en los artículos 464, numeral 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales con relación al diverso numeral 1 del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, pues la resolución impugnada se dictó una vez que ya había concluido el término fijado para que la autoridad ejerciera su potestad sancionadora.

Atendiendo al principio de mayor beneficio que debe prevalecer durante el análisis de los motivos de disenso, esta Sala Superior abordará el aducido por los partidos apelantes, marcado con el inciso g), relativo a la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad responsable.

Sin embargo, para llegar a ese estadio es menester en primer término, determinar si el procedimiento seguido contra los apelantes ha caducado, tomando en cuenta de que los presupuestos procesales como lo es esta figura procesal, es de orden público, estudio oficioso[6] y que opera de pleno derecho sin que se requiera petición de la parte a quién beneficia.

Lo anterior, en atención a lo previsto en los artículos 2º, párrafo 1[[1]], y 23, párrafo 3[[2]], de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que recogen los principios generales del derecho iura novit curia y da mihi factum dabo tibi jus (el juez conoce el derecho y dame los hechos y yo te daré el derecho), porque si bien es cierto que, en una parte de su respectiva demanda, los partidos políticos Nueva Alianza y Revolucionario Institucional aducen la actualización de la figura jurídica denominada prescripción, prevista en los artículos 464, numeral 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, con relación al diverso numeral 1 del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, lo cierto es que, atendiendo a la causa de pedir, lo que en realidad pretenden es la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad, en virtud de que con ello se colmaría el propósito de extinguir la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral[7], al haber pasado más de tres años entre el inicio del procedimiento sancionador y la fecha cuando se emitió la resolución ahora reclamada.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia 4/99 de esta Sala Superior cuyo rubro es: MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR, en la cual se establece que tratándose de medios de impugnación en materia electoral, el juzgador debe leer detenida y cuidadosamente el ocurso que contenga el que se haga valer, para que, de su correcta comprensión, advierta y atienda preferentemente a lo que se quiso decir y no a lo que aparentemente se dijo, con el objeto de determinar con exactitud la intención del promovente, ya que sólo de esta forma se puede lograr una recta administración de justicia en materia electoral, al no aceptarse la relación obscura, deficiente o equívoca, como la expresión exacta del pensamiento del autor del medio de impugnación relativo, es decir, que el ocurso en que se haga valer el mismo, debe ser analizado en conjunto para que, el juzgador pueda, válidamente, interpretar el sentido de lo que se pretende.

Además, la caducidad como un presupuesto para la válida emisión de una resolución, es de estudio oficioso[8].

5.2. Fijación de la litis

La litis se constriñe a determinar en primer lugar si, en el caso, ha operado la caducidad del procedimiento ordinario sancionador, y, por tanto, si fue conforme a Derecho que la autoridad responsable emitiera una resolución sancionatoria fuera del plazo procesal atinente para hacerlo, sobre la base de que las denuncias se radicaron desde el ocho y veintitrés de agosto de dos mil catorce, respectivamente, y la resolución reclamada se emitió el ocho de septiembre de dos mil diecisiete.

Respecto de este punto, debe precisarse que la prescripción y la caducidad son figuras jurídicas distintas.

La Sala Superior ha sostenido el criterio de que la prescripción de las facultades de la autoridad sancionadora opera por el transcurso del tiempo que marca la ley entre la comisión de la falta y el inicio del procedimiento sancionador; en tanto que la caducidad –como figura extintiva de la potestad sancionadora- se actualiza por el transcurso de un tiempo razonable entre el inicio del procedimiento y la falta de emisión de la resolución respectiva.

En efecto, al resolver los recursos de apelación SUP-RAP-525/2011 y SUP-RAP-526/2011 (acumulados), este órgano jurisdiccional estableció las diferencias que existen entre la prescripción y la caducidad de la potestad sancionadora de la siguiente manera:

La caducidad y la prescripción constituyen formas de extinción de derechos que descansan en el transcurso del tiempo, pero entre ambas existen diferencias importantes.

La prescripción supone un hecho negativo, una simple abstención y para que pueda declararse se requiere que la haga valer en juicio a quien la misma aproveche.

Por su parte, (…) la caducidad supone un hecho positivo para que no se pierda la facultad o el derecho, de donde se deduce que la no caducidad es una condición sine qua non para este ejercicio; para que la caducidad no se realice deben ejercitarse los actos que al respecto indique la ley o los principios aplicables dentro del plazo fijado imperativamente por la misma.

Ello explica la razón por la que la prescripción es considerada como una típica excepción; y la caducidad, cuando se hace valer, como una inconfundible defensa; la primera merced al tiempo transcurrido que señale la ley y la voluntad de que se declare, expresada ante los tribunales, por la parte en cuyo favor corre, extingue el derecho; mientras que la segunda (caducidad), solo requiere la inacción del interesado, para que, los juzgadores la declaren oficiosamente, de tal forma que falta un requisito o presupuesto necesario para su ejercicio.

Por otra parte, la prescripción, por regla general, se relaciona con los derechos que miran más al interés particular o privado; por ello admite no sólo su suspensión, sino también su interrupción por los medios que las leyes establecen; pero cuando entran en juego intereses de orden público, como en la especie, los de definir el tiempo que la autoridad administrativa electoral puede tardar en tramitar, instruir y resolver un procedimiento administrativo sancionador, lo cual resulta de la mayor importancia dado que se trata de un mecanismo para corregir las conculcaciones cometidas a la normatividad en una materia que, dada su propia naturaleza, exige la resolución de tales controversias a efecto de evitar que los posibles efectos perniciosos continúen o se extiendan indebidamente, de tal forma que entonces, el término, aparte de convertirse, como antes se dijo, en una condición del ejercicio del derecho, no admite interrupción alguna.

Por tanto, si la caducidad es una condición para el ejercicio de la facultad sancionadora, la autoridad jurisdiccional, en el caso esta Sala Superior, no solamente está facultada, sino que tiene la ineludible obligación de examinar si se actualiza o no, a fin de ver si se cumplen los requisitos que para su ejercicio requiere esa misma ley.

La caducidad, es una figura mediante la cual, ante la existencia de una situación donde el sujeto tiene potestad de ejercer un acto que tendrá efectos jurídicos, no lo hace dentro de un lapso perentorio, con la consiguiente extinción de esa potestad únicamente respecto del asunto concreto. La caducidad se compone de dos aspectos:

1) La omisión o falta de realización de un hecho positivo y, en consecuencia, la inactividad del sujeto para ejercer de forma oportuna y diligente sus atribuciones y, en el caso, del procedimiento administrativo de llevar a cabo el impulso correspondiente a efecto de poner en estado de resolución el asunto.

2) El plazo de la caducidad es rígido, no se suspende ni interrumpe, sino que desde que comienza a correr, se conoce cuándo caducará la facultad si el sujeto no la ejerce.

Establecido lo anterior, la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral presenta las características siguientes:

1. El contenido de los actos y resoluciones electorales se rige por el principio de certeza, la cual debe ser pronta, especialmente en los procesos electorales, porque las etapas de éstos no tienen retorno, en determinados momentos y circunstancias no cabe la reposición de ciertos actos y resoluciones, y la validez y seguridad de cada acto o resolución de la cadena que conforma estos procesos, puede dar pauta para elegir entre varias posibles acciones o actitudes que puedan asumir los protagonistas, sean las propias autoridades, los partidos políticos o los ciudadanos, en las actuaciones y fases posteriores, dado que éstas deben encontrar respaldo en las precedentes y estar en armonía con ellas;

2. Este medio de extinción del derecho opera por el mero transcurso del tiempo y por la circunstancia de que la autoridad omita realizar de manera pronta y expedita para poner en estado de resolución los procedimientos administrativos sancionadores.

3. Dicho plazo no es susceptible de suspensión o interrupción, en virtud de que el ordenamiento legal que lo regula no contempla que, ante determinados hechos, actos o situaciones, el plazo legal quede paralizado para reanudarse con posterioridad, o que comience de nueva cuenta, ni se encuentran bases, elementos o principios que puedan llevar a dicha consecuencia en condiciones ordinarias.

4.  Esta forma de extinción no admite renuncia, anterior o posterior, porque está normada por disposiciones de orden público que no son renunciables, por su naturaleza, y no existen en la normatividad aplicable preceptos que establezcan alguna excepción para esta hipótesis.

5. Se debe invocar de oficio por los tribunales, independientemente de que se haga valer o no por los interesados.

De la misma manera, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar la forma en que operan la prescripción y la caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores ha hecho notorias las diferencias entre ambas figuras jurídicas, tanto en la forma en que se actualizan como en los efectos que producen.

En efecto, al resolver el amparo en revisión 1256/2006[9], la referida Primera Sala sostuvo las siguientes consideraciones:

…la figura jurídica de la caducidad (…) tiene su fundamento en razones de seguridad jurídica, esto es, evitar la incertidumbre que supone un procedimiento en marcha, distinguiéndose de esta manera de la diversa figura jurídica denominada prescripción.

La caducidad, trasciende al procedimiento administrativo, es decir, afecta a los actos procesales, ya que la caducidad es la nulificación de la instancia por la inactividad procesal, sin que afecte las pretensiones de fondo de las partes; por ende, la caducidad sólo tiene efectos para el procedimiento, produciendo en la instancia la ineficacia de todos los actos procesales.

Por su parte, la prescripción, se refiere a las acciones del particular o de la Administración Pública Federal, incidiendo, en el caso, en la pérdida de facultades de la autoridad para poder resolver las cuestiones relacionadas con el fondo del asunto, tomando en cuenta que la finalidad de dicha institución es la consolidación de las situaciones jurídicas por el transcurso del tiempo.

La declaración de caducidad, de conformidad con el mencionado precepto, se produce cuando se paraliza el procedimiento por causas imputables al interesado por el plazo que fije la ley, admitiéndose también dicha caducidad en los procedimientos incoados de oficio.

Los efectos que produce la caducidad, son los siguientes:

a) El primero de los efectos, una vez declarada la caducidad, es la terminación del procedimiento y, por ende, el archivo de las actuaciones.

(…)

Lo anterior, permite apreciar que puede incoarse un nuevo procedimiento sobre el mismo objeto, en el que pueden hacerse valer los actos del procedimiento caducado, ya que de lo contrario, se pugnaría con los principios de economía, celeridad y eficacia (…).

En atención a que la caducidad, no afecta el acto en sí mismo considerado, sino que afecta un derecho de tipo procesal, su declaración no impide que vuelvan a plantearse las mismas u otras pretensiones fundadas en aquel acto, y que se articularon en el procedimiento que concluyó por caducidad; el acto no se encuentra afectado de vicio alguno.

De esta manera, la caducidad únicamente tiene efectos para el procedimiento, pero no para las facultades sancionadoras, por lo que no repercute en el acto administrativo.

b) El segundo de los efectos, es que la determinación de la caducidad, es irrelevante en orden a la prescripción.

Lo anterior, tiene que ver con la porción normativa que tilda de inconstitucional la quejosa, ya que el artículo 60, párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dispone que: “La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la Administración Pública Federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción”.

De acuerdo a dicha porción normativa, se da una independencia entre las figuras jurídicas de la caducidad y la prescripción, por lo que la caducidad no determina la prescripción; la norma que se somete a análisis, se desdobla de la manera siguiente:

a) Cuando no hubiere transcurrido el plazo para que queden extinguidos los derechos que sirvieron de base a la petición deducida en el procedimiento caducado, su titular podrá incoar en cualquier momento un nuevo procedimiento para hacer efectivo el derecho de referencia.

b) En el caso de que no hubiere transcurrido el plazo de la prescripción, la administración podrá incoar de oficio nuevamente el procedimiento.

En relación a la prescripción, los artículos 79 y 80 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establecen:

"Artículo 79.- La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco años. Los términos de la prescripción serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o, desde que cesó si fuere continua”.

"Artículo 80.- Cuando el infractor impugnare los actos de la autoridad administrativa se interrumpirá la prescripción hasta en tanto la resolución definitiva que se dicte no admita ulterior recurso. --- Los interesados podrán hacer valer la prescripción por vía de excepción y la autoridad deberá declararla de oficio”.

La prescripción, es una forma de extinción de la responsabilidad, que los interesados podrán hacer valer por vía de excepción y la autoridad deberá decretarla de oficio.

Al respecto, debe destacarse que el procedimiento caducado no produce el efecto de interrumpir o suspender los plazos de prescripción, de manera que la misma se computará como si tal procedimiento no se hubiere efectuado nunca.

Las resoluciones de la Sala Superior y de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a que se ha hecho referencia permiten establecer las siguientes diferencias esenciales entre la caducidad y la prescripción:

1ª La caducidad es una figura de carácter procesal, que se actualiza por la inactividad o la demora injustificada dentro de los procedimientos administrativos sancionadores seguidos en forma en juicio. La prescripción es una figura que incide en derechos u obligaciones de carácter sustantivo, que se actualiza por el solo transcurso del tiempo.

2ª La caducidad sólo puede operar una vez iniciado el procedimiento respectivo. La prescripción opera desde el momento en que se comete la infracción o que se tiene conocimiento de ella y puede verse interrumpida por el inicio del procedimiento sancionador.

3ª La declaración de caducidad extingue únicamente las actuaciones del procedimiento administrativo –la instancia-. La declaración de prescripción libera al presunto infractor de la responsabilidad que pudo fincársele y, concomitantemente, extingue definitivamente la facultad de la autoridad para sancionar la conducta.

4ª La declaración de caducidad deja abierta la posibilidad de que la autoridad sancionadora inicie un nuevo procedimiento por la misma falta; pero el procedimiento caducado no será apto para interrumpir la prescripción.

Ahora, en el caso concreto los partidos apelantes invocan la actualización de la figura jurídica de la prescripción prevista en el artículo 464, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, pero también refieren que la autoridad responsable tardó más de tres años en resolver el procedimiento sancionador de origen (este argumento se relaciona claramente con la diversa figura de la caducidad).

De lo anterior, puede deducirse válidamente que los recurrentes alegan la actualización de las dos figuras extintivas.

Por tanto, a efecto de resolver de manera exhaustiva la cuestión planteada, en esta resolución se analizará primero si se actualizó o no la caducidad del procedimiento ordinario sancionador de origen y, posteriormente, se determinará si operó o no la prescripción invocada.

La conveniencia y la necesidad de analizar en primer lugar la caducidad radique en que lo primero que debe quedar definido es si las actuaciones llevadas a cabo por la autoridad

responsable fueron aptas o no para interrumpir el plazo de la prescripción.

Y la necesidad de examinar la prescripción obedece a que la eventual declaración de caducidad del procedimiento ordinario sólo tendría por efecto extinguir la instancia, quedando latente la posibilidad de que la autoridad responsable pudiera ejercer nuevamente sus atribuciones para iniciar otro procedimiento por los mismos hechos

En segundo término, si como lo aducen los apelantes se ha actualizado la extinción de la acción punitiva del estado por prescripción.

5.3 Tesis de la decisión

Esta Sala Superior considera que son esencialmente fundados los agravios, aptos y suficientes para revocar, en la materia de impugnación, la resolución, en una parte, al haberse actualizado la caducidad de las facultades sancionatorias de la autoridad responsable, porque ha transcurrido en exceso, el plazo de dos años para que la autoridad responsable resolviera el procedimiento ordinario sancionador, vulnerando con ello los artículos 14, 16 y 17 constitucionales.

Lo anterior, porque si bien es verdad que la figura de la caducidad no se encuentra prevista en la legislación respecto del procedimiento ordinario sancionador, ello no es obstáculo para que, a fin de garantizar los principios de certeza y seguridad jurídica de los sujetos involucrados en dichos procedimientos, este tribunal constitucional colme ese vacío mediante la técnica de integración de la norma, a fin de crear la regla de aplicación que habrá de tomarse en cuenta para determinar cuándo ha caducado la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral.

En otra, porque al haber caducado el procedimiento instaurando contra los apelantes no surte efecto el procedimiento sancionador para interrumpir la prescripción y así se ha consumado está última respecto de las facultades de la autoridad responsable, de conformidad con el artículo 464.2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En esa medida, por orden de método se abordará en primer término, el tópico relativo a la caducidad y después, el tema de la prescripción. 

A efecto de sostener esta conclusión, en las siguientes líneas se desarrollará el marco referencial respecto a la caducidad y prescripción en el ámbito del derecho administrativo sancionador en general y su incidencia en la materia electoral; posteriormente a la integración del vacío normativo respecto a la caducidad del procedimiento ordinario sancionador, a fin de crear la regla de aplicación y, finalmente, la solución del caso concreto.

5.4. Plazo para que opere la caducidad en el procedimiento ordinario sancionador

A partir de que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[10] no establece un plazo para que opere la caducidad del procedimiento ordinario sancionador; no obstante, como se adelantó, ello no impide que este tribunal electoral colme esa laguna normativa, en la medida que convergen junto al orden social e interés público, los principios de certeza y seguridad jurídica para los sujetos vinculados a dichos procedimientos, a fin de que su situación jurídica no quede a discreción de la autoridad para su culminación.

Este aspecto incluso ya ha sido materia de análisis por esta Sala Superior, cuando por la misma técnica de integración configuró la manera en que opera la figura de la caducidad en el procedimiento especial sancionador[11].

5.4.1. Parámetro de control

Ante la laguna de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, respecto a regular la caducidad, este Tribunal constitucional estima conveniente asentar el estándar de regularidad constitucional, sobre el cual debe caminar la pertinencia de colmar la ausencia de esa figura procesal, el cual se inserta en el contenido esencial de los artículos 14, 16 y 17 constitucional, respecto a los principios de seguridad jurídica, así como de prontitud en la impartición de justicia que son la esencia del estado de derecho en una sociedad democrática.

Para este efecto, el párrafo segundo del artículo 14 de la Norma Suprema tutela el derecho fundamental a la seguridad jurídica, mediante el principio del debido proceso, cuya base es la salvaguarda de los derechos elementales de las personas frente a los actos privativos de autoridad, respecto de los cuales, sólo pueden expulsarse de la órbita del justiciable, mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento que señalen las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Sobre este tópico, el Alto Tribunal ha distinguido el contenido del derecho al debido proceso[12], por una parte, como garantías que se integran en un “núcleo duro” que informa a todo procedimiento jurisdiccional y en otra, como garantía para el ejercicio de la potestad punitiva del Estado.

Respecto al primero, las garantías del debido proceso son aquellas que se aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional, que el Alto Tribunal ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la “garantía de audiencia” las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente.

Mientras que el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto.

Por otra parte, el párrafo primero del artículo 16 constitucional consagra la seguridad jurídica, desde la vertiente en que tutela el derecho a las personas a no sufrir actos de molestia sin que medie un mandamiento escrito, emitido por autoridad competente y en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento.

Finalmente, el párrafo segundo del artículo 17 de la norma suprema establece el derecho fundamental de toda persona a que se administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.

En ese sentido, si se tiene en cuenta que el procedimiento ordinario sancionador goza de la naturaleza de un procedimiento seguido en forma de juicio, entonces es válido concluir que el indicado valor axiológico de la seguridad jurídica permea en todos los procedimientos formal o materialmente jurisdiccionales.

En ese orden de ideas, en materia convencional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado como parte del debido proceso, el principio del plazo razonable, el cual se fundamenta en la necesidad de evitar dilaciones indebidas en la instrucción y resolución de un procedimiento[13].

El artículo 8[14], de la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a las garantías judiciales, en su párrafo 1, dispone que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

5.4.2 Integración de la norma

Como se ha sostenido, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales no establece una sanción procesal que le es reprochable a la autoridad por su inactividad o falta de diligencia para concluir el procedimiento ordinario sancionador, lo que puede entenderse, ante el vacío que la autoridad administrativa electoral puede culminar un procedimiento fuera de un plazo razonable.

Ante la laguna que prevalece, este tribunal constitucional debe integrar la norma a fin de que puede actualizarse la caducidad del procedimiento ordinario sancionador, en aras de tutelar los derechos fundamentales de certeza y seguridad jurídica, que imponen un límite a la actuación de la autoridad para que el procedimiento no permanezca indefinido.

Además, si los valores en juego se sitúan en el principio de certeza y seguridad jurídica como carga axiológica del entramado constitucional que responde a la expectativa de imponer a las autoridades que instrumentan un procedimiento seguido en forma de juicio a que ésta se concluya dentro de un plazo razonable, consecuentemente el actuar indebido de la autoridad debe tener una consecuencia jurídica en aras de armonizar la finalidad de que la impartición de justicia sea pronta.

Bajo esa perspectiva, debe tomarse en cuenta que en los procedimientos administrativos sancionadores –y, en especial, los ordinarios- concierne esencialmente a su actuación, instrumentar y diligenciar todos los actos tendentes a emitir su resolución en un plazo razonable, ya que tales procedimientos privan el principio inquisitivo, y por tanto, una vez presentada la denuncia, la autoridad esta constreñida a realizar la mayor parte de los hechos positivos para alcanzar la emisión de la resolución correspondiente.

Asimismo, es de señala que, la finalidad de los procedimientos sancionadores es la de investigar determinados hechos o conductas que se han denunciado como constitutivas de infracciones a la normativa electoral, a fin de poder establecer, en su caso, si dichas conductas se realizaron, constituyen tal infracción y la responsabilidad de los sujetos de denunciados, de forma que, debe garantizarse el debido proceso, ya que, respecto de los denunciados existe la posibilidad de que se emita una resolución condenatoria y, por ende, privativa de sus derechos.

Por ello, la autoridad administrativa a cargo de los procedimientos sancionadores, no pueden alargar indefinidamente y sin justificación jurídica alguna, la investigación y sustanciación de los procedimientos sancionadores, retrasando indebidamente la emisión de la resolución que corresponda, pues ello, es contrario a las reglas del debido proceso en perjuicio de la seguridad jurídica de los denunciados.

De esta forma, si la legislación electoral federal no establece un plazo para que opere la caducidad respecto de la facultad sancionadora del INE, en lo atinente a los procedimientos ordinarios sancionadores, resulta necesario proceder a ello, a efecto de estar en aptitud de resolver lo conducente.

Para crear la norma de decisión, es conveniente apuntar que existe una permisibilidad constitucional para el juzgador a fin de que, frente a una laguna que no pueda ser superada, se colme mediante la integración; ello con base en lo dispuesto en la parte in fine del artículo 14 constitucional que establece que la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de esta se fundará en los principios generales del derecho.

En el caso, nos encontramos frente a una laguna normativa[15], concretamente, ante la ausencia de un conjunto de materiales jurídicos integradores de una norma que regule un determinado supuesto de hecho, jurídicamente relevante, en relación con una cuestión de derecho.

Esta se debe a tres datos:

i) Un conjunto de materiales jurídicos.

ii) Una clase de supuestos hechos jurídicamente relevante.

iii) Una cuestión de derecho, concerniente al régimen jurídico de los supuestos de hecho pertenecientes a esa clase.

Lo anterior, es aplicable a la laguna que se nos presenta, relativa a la omisión de la legislación procesal en materia electoral de regular la figura de la caducidad en los procedimientos ordinarios sancionadores, por lo siguiente:

i) Materiales jurídicos: no existe enunciado normativo que prevea la figura de la caducidad para el procedimiento ordinario sancionador, como tampoco normas implícitas a las que pueda acudirse para colmar esa laguna.

ii) Hecho jurídicamente relevante: La situación jurídica que prevalece frente a la inactividad de la autoridad administrativa electoral para concluir el procedimiento ordinario sancionador.

iii) Cuestión de derecho: Esa inactividad no puede producir consecuencias ante la falta de norma para resolver un problema jurídico relevante (de hecho).

Esto pone de relieve, la necesaria integración de la norma a fin de superar la laguna existente, y con ello garantizar la seguridad jurídica y debido proceso de quienes son parte en tales procedimientos sancionadores.

De este modo, esta Sala Superior considera que la consecuencia necesaria a la inactividad de la potestad sancionatoria que el Estado impone a la autoridad administrativa electoral para concluir un procedimiento, resolviendo la situación jurídica que en Derecho corresponda, se logra a través de la figura de la caducidad.

No se descarta que, dentro del sistema normativo el Código Federal de Procedimientos Civiles, se instituye como norma de principio rectora de la figura de la caducidad; sin embargo, para esta Sala Superior no puede acogerse estas disposiciones para cubrir la laguna existente en el régimen electoral, debido a que en el derecho administrativo sancionador electoral debe modularse conforme a su propia naturaleza y a las particularidades que rigen a los procedimientos sancionatorios, como ha sido el caso en el que esta instancia constitucional sostuvo la caducidad del procedimiento especial sancionador.

En tal estado de cosas, despejada la cuestión de que la caducidad sí opera en el procedimiento ordinario sancionador, queda ahora por definir en qué plazo habrá de actualizarse; resulta indispensable avocarse a realizar un análisis por virtud del cual, ponderadas todas las circunstancias, principios y derechos involucrados, sea posible determinar un plazo razonable para la actualización de la figura extintiva en comento.

En ese sentido, el tiempo en que se debe actualizar la caducidad debe garantizar:

a) La necesidad de fomentar, el ejercicio eficiente de las atribuciones de la autoridad;

b) Generar la debida certidumbre jurídica, respecto de los infractores, en torno al tiempo durante el cual pueden encontrarse sujetos a un procedimiento administrativo sancionador;

c) Proporcionar idoneidad para instar, a través de la denuncia los hechos ilícitos que se cometan; y,

d) Garantizar el cumplimiento de la ley mediante la emisión de una resolución justa que permita sancionar adecuadamente las conductas infractoras.

En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estima que para determinar el plazo razonable se debe atender a las circunstancias particulares del caso, para lo cual es necesario tomar en cuenta los criterios siguientes[16]: a) La complejidad del asunto; b) La actividad procesal del interesado; y, c) La conducta de las autoridades judiciales y la forma como se ha sustanciado la instrucción del proceso.

Del análisis realizado a los tres factores referidos se observa que en todos ellos convergen en la conclusión de que el plazo de caducidad de la potestad sancionadora debe ser breve.

Si en ese lapso la autoridad administrativa electoral no ha integrado debidamente el expediente por causas únicamente imputables a una actuación negligente, ni ha emitido la resolución correspondiente, entonces debe considerarse que la autoridad ha excedido el plazo razonable para dar por finalizado el procedimiento ordinario sancionador y, en consecuencia, habrá caducado su facultad para sancionar.

Esta Sala Superior, como norma de decisión para el caso concreto, estima razonable fijar el plazo de dos años, contados a partir de que la autoridad competente tenga conocimiento de la denuncia respectiva o de los hechos probablemente constitutivos de infracción, para que se actualice la caducidad de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral.

Lo anterior, responde a las especificidades del procedimiento ordinario sancionador y la complejidad en cada una de sus etapas, como parámetros objetivos que guían a este juzgador para establecer el plazo de la caducidad.

En ese sentido, esta Sala Superior ha sostenido el plazo de un año para que opere la caducidad de la potestad sancionadora en el procedimiento especial, contado a partir de la presentación de la denuncia o de su inicio oficioso, por ser un tiempo razonable y suficiente, tomando en consideración la naturaleza y las características del procedimiento.[17]

En el caso es importante resaltar las diferencias sustanciales existentes entre la tramitación y desahogo de los procedimientos administrativos sancionadores, ordinarios y especiales, previstos en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales:

            La justificación del plazo de un año para la actualización de la caducidad en tratándose del procedimiento especial sancionado, en los términos a que se refiere la jurisprudencia 8/2013.

            La justificación del plazo de dos años para la actualización de la caducidad respecto del procedimiento ordinario sancionador, atendiendo a las especificidades del procedimiento y la complejidad en cada una de sus etapas.

En el caso del procedimiento especial sancionador, se consideró por esta Sala Superior en los precedentes que dan origen a la tesis de jurisprudencia 8/2013, que el plazo de un año para que opere la caducidad de la potestad sancionadora obedece a las características del mismo, al tratarse de un procedimiento sumario, de urgente resolución, cuya procedencia atiende a violaciones surgidas dentro del proceso electoral y se rige preponderantemente por el principio dispositivo.

Como se señaló en apartados precedentes, la anterior integración de esta Sala Superior, al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-525/2011 y acumulados, en el que se hizo valer la caducidad de un procedimiento especial sancionador, determinó que dicha omisión debía ser subsanada a efecto de dotar de certidumbre jurídica a los gobernados, razón por la cual, tomando en consideración el carácter sumario de dicho procedimiento, derivado de la brevedad del trámite y resolución que lo distingue y la necesidad de que se definiera con la mayor celeridad posible la licitud o ilicitud de las conductas reprochadas, en observancia a los principios de seguridad y certeza jurídica, concluyó que debía considerarse como plazo de caducidad, por regla general, el de un año, contado a partir de la presentación de la denuncia o de su inicio oficioso (sic).

De dicha ejecutoria derivó la jurisprudencia número 8/2013[[1]], que es como sigue:

CADUCIDAD. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. De la interpretación sistemática de los artículos 1°, párrafo tercero, 14, 16, 17, 41, 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 8, apartado 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 14, apartado 3, inciso c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 361, párrafo 2 y 367 a 371 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se advierte que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia dentro de los plazos previstos en la ley o, en su defecto, en un plazo razonable; que en el procedimiento ordinario sancionador se prevé la prescripción de la facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades, en el término de cinco años; que el procedimiento especial sancionador es de carácter sumario, por la brevedad del trámite y resolución que lo distingue y la necesidad de que se defina con la mayor celeridad posible la licitud o ilicitud de las conductas reprochadas y que en la legislación electoral federal no se contempla un plazo de caducidad para la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa respecto de dicho procedimiento. En ese contexto, en observancia a los principios de seguridad y certeza jurídica, es proporcional y equitativo el plazo de un año para que opere la caducidad de la potestad sancionadora en el procedimiento especial, contado a partir de la presentación de la denuncia o de su inicio oficioso, por ser un tiempo razonable y suficiente, tomando en consideración la naturaleza y las características del procedimiento.

De la transcripción anterior se desprende claramente, que la anterior integración de esta Sala Superior, en observancia a los principios de seguridad y certeza jurídica, determinó el plazo de un año a efecto de que operara la caducidad de la potestad sancionadora en el procedimiento especial sancionador, contado a partir de la presentación de la denuncia o de su inicio oficioso.

En el caso del procedimiento ordinario sancionador, este se establece para el conocimiento de faltas por presuntas violaciones a la normativa electoral, que generalmente requieren una investigación con tiempos más amplios, y que no necesariamente están relacionados con un proceso electoral en curso, cuya resolución se requiera sea expedita o en un corto plazo, aunado a que se rige preponderantemente por el principio inquisitivo donde resultan de mayor aplicabilidad las facultades investigadoras de la autoridad.

En efecto, tomando en consideración los plazos establecidos en los artículos 464 a 469 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales para la tramitación, sustanciación y resolución de un procedimiento ordinario sancionador, en condiciones ordinarias se llevarían aproximadamente 135 días hábiles.

A fin de evidenciar los plazos y términos para la sustanciación de los procedimientos especial y ordinario sancionadores, se inserta la siguiente tabla:

En ese sentido, tomando en consideración que de manera general se llevaría un periodo aproximado de siete meses para resolver el procedimiento ordinario sancionador, aun ampliándose todas sus etapas, esta Sala Superior considera que el plazo razonable para que opere la caducidad de la potestad sancionadora del Estado, en este tipo de procedimientos debe ser de dos años contados a partir de que la autoridad competente tenga conocimiento de la denuncia respectiva o de los hechos probablemente constitutivos de infracción

6. Solución de la litis

En los términos en los que ha quedado definida la caducidad en el procedimiento ordinario sancionador, en el problema jurídico materia de revisión por esta Sala Superior, se estima que el procedimiento seguido a los actores ha caducado y en consecuencia debe revocarse la resolución combatida.

Para evidencia lo anterior, se realiza una cronología de las actuaciones que llevó a cabo la autoridad en el procedimiento ordinario sancionador seguido en contra de los partidos apelantes, en que su falta de diligencia los coloca en la consecuencia de la caducidad de la facultad sancionadora:

-Los días cuatro y veintiséis de agosto de dos mil catorce se recibieron en la Secretaría Ejecutiva del INE 1,551 denuncias por las cuales, de manera individual, ciudadanos de Puebla, así como 6 de Chihuahua hicieron del conocimiento del INE la violación a su derecho de libertad de afiliación y la utilización de datos personales, derivada de su indebida inscripción a diversos partidos políticos distintos al Partido Acción Nacional, al cual decían militar; y,

-La responsable emitió la resolución impugnada el ocho de septiembre de dos mil diecisiete; esto es, después de tres años contados a partir de la presentación de las quejas, es decir, a partir que la autoridad administrativa electoral tuvo conocimiento de los hechos materia de procedimiento.

Ahora bien, esa dilación de emitir la resolución impugnada no se encuentra justificada, pues de las actuaciones desahogadas en el procedimiento se advierte la cronología siguiente:

1. Primera denuncia. El cuatro de agosto de dos mil catorce, mil quinientos cincuenta y un ciudadanos residentes en el Estado de Puebla, presentaron escritos de queja ante el INE, a través de los cuales se hicieron de su conocimiento, de manera individual, hechos presuntamente contraventores de la normatividad electoral, por parte de los partidos políticos, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, Nueva Alianza, del Trabajo, Humanista y Movimiento Ciudadano, consistentes en la violación a su derecho de libertad de afiliación y la utilización de sus datos personales, para sustentar la presunta afiliación indebida de dichos ciudadanos a otro u otros partidos políticos diversos al Partido Acción Nacional, en el que dicen militar.

2. Radicación. El ocho de agosto de ese mismo año, el Secretario Ejecutivo, en su carácter de Secretario del Consejo General del INE, tuvo por recibidas las denuncias de mérito, las radicó como un solo asunto con el número SCG/FSG/CG/33/INE/80/2014 y, ordenó la reserva de admisión, el emplazamiento y la solicitud del dictado de medidas cautelares, hasta en tanto contara con los elementos necesarios para pronunciarse al respecto, para lo cual, ordenó la práctica de diversas diligencias y formuló distintos requerimientos.

3. Segunda denuncia. El veintiséis de agosto de dos mil catorce, se recibió en el INE, el oficio número INE/JLE/297/2014, suscrito por el Vocal Ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva de ese instituto en Chihuahua, por el que remitió el escrito de queja signado por seis diversos ciudadanos residentes en esa entidad federativa, por el que denunciaron la supuesta afiliación ilegal por parte de distintos partidos políticos en los que aparecían incorporados sin haber dado su consentimiento, pues afirmaron, sólo militan en el Partido Acción Nacional.

4. Radicación y acumulación. El veintiséis de agosto del mencionado año, el Secretario Ejecutivo en su carácter de Secretario del Consejo general del INE, tuvo por recibida la denuncia de marras y la radicó con el número de expediente SCG/Q/JAEB/CHIH/37/INE/84/2014, reservando su admisión y el emplazamiento de la parte denunciada; y, en virtud de que los hechos denunciados guardaban estrecha relación con aquellos que motivaron la integración del diverso expediente SCG/FSG/CG/33/INE/80/2014, ordenó su acumulación a este último, por ser el más antiguo.

5. Investigación preliminar. Mediante proveído de dos de septiembre y uno de octubre siguientes la autoridad realizó diversos requerimientos a los partidos denunciados a efecto de que indicaran las razones por las cuales no presentaron los escritos correspondientes para integrar a los denunciantes a sus afiliados, y la razón por la que aparecen en sus listas de militantes. De igual forma requirió a la Dirección de Prerrogativas de Partidos Políticos información relacionada con la supuesta indebida afiliación de los quejosos.

6. Admisión y propuesta de medidas cautelares. El diez de septiembre de dos mil catorce se admitió a trámite el procedimiento y el doce de septiembre la Comisión de Quejas y Denuncias negó las medidas cautelares solicitadas.

7. Emplazamiento. El trece de octubre de dos mil catorce, se emplazó a los partidos políticos denunciados con el objeto de que opusieran sus excepciones y defensas que consideraran pertinentes.

8. Contestación. El veintisiete, veintinueve y treinta de octubre de dos mil catorce se recibieron los escritos de los denunciados.

9. Vista para alegatos. El treinta y uno de octubre de dos mil catorce, se ordenó dar vista a las partes para que, en vía de alegatos, manifestaran lo que a su derecho conviniera, las cuales se desahogaron los siguientes diez, once, trece y quince de noviembre de dos mil catorce.

10. Rechazo del proyecto. El veintisiete de abril de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del INE ordenó devolver el proyecto de resolución, a efecto de que se realizaran diversas diligencias de investigación complementarias.

11. Nuevas diligencias. El tres de mayo de dos mil dieciséis, se requirió a la Directora de lo Contencioso de la Dirección Jurídica del INE, informara si en los archivos del Registro Federal de Electores existía antecedente respecto de 45 ciudadanos quejosos.

El seis de mayo de dos mil dieciséis, se requirió a los partidos políticos denunciados informaran la fecha de afiliación de diversos denunciantes.

El once de mayo siguiente se dio vista a cuarenta y cinco ciudadanos con las cédulas de afiliación presentadas por los institutos políticos denunciados

El veintiuno de junio de dos mil dieciséis se requirió a la 05 Junta Distrital Ejecutiva del INE en Puebla para que recabara información del fallecimiento de un denunciante.

12. Vistas con cédulas de afiliación. Los días seis, ocho y veinte de julio, así como ocho de agosto, siete y veintinueve de noviembre, veinte de diciembre de dos mil dieciséis y veinte de enero de dos mil diecisiete se dio vista a diversos quejosos con la documentación presentada por los partidos políticos denunciados.

13. Reposición del procedimiento a partir del emplazamiento. El siete de abril de dos mil diecisiete la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral emitió acuerdo por el que se dejó sin efectos el diverso emplazamiento de trece de octubre de dos mil catorce, respecto del emplazamiento ordenado a los partidos políticos denunciados por estar fundado en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; por lo que, dado que la legislación vigente cuando se realizaron las supuestas afiliaciones indebidas denunciadas era el Código Federal  de Instituciones y Procedimientos Electorales, y a fin de regularizar el procedimiento, se emplazó nuevamente a los denunciados para que manifestaran lo que a su interés conviniera.

14. Alegatos. El cuatro de mayo de dos mil diecisiete nuevamente se dio vista a las partes para que manifestaran los que su derecho conviniera, en vía de alegatos.

15. Proyecto de resolución. El cuatro de septiembre de dos mil diecisiete la Comisión de Quejas y Denuncias aprobó el proyecto de resolución a los procedimientos ordinarios sancionadores.

16. Resolución impugnada. El ocho de septiembre de dos mil diecisiete, el Consejo general del INE, dictó la resolución que ahora se recurre.

De los hechos antes descritos se aprecia que, desde que la autoridad tuvo conocimiento de los hechos presuntamente constitutivos de infracción, esto es el cuatro de agosto de dos mil catorce, y el dictado de la resolución reclamada, ocho de septiembre de dos mil diecisiete, transcurrieron tres años y un mes aproximadamente, por lo que debe considerarse actualizada la caducidad de la facultad sancionadora del Consejo General del INE, en el presente caso.

Sin que sea obstáculo a lo anterior el hecho de que esta Autoridad Jurisdiccional al emitir la jurisprudencia número 11/2013[18], del rubro: “CADUCIDAD. EXCEPCIÓN AL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR”, estableció, en esencia, que el plazo establecido como regla general para la caducidad de la facultad sancionadora –en el procedimiento especial- puede, por excepción, ampliarse cuando la autoridad administrativa acredite una causa justificada, razonable y apreciable objetivamente, en la que exponga las circunstancias, de facto o de iure, de las que se advierta que la dilación en la resolución se debe, entre otras, a la conducta procedimental del probable infractor, o bien, a que su desahogo, por su complejidad, requirió de la práctica de diversas diligencias o actos procedimentales, que razonablemente no fue posible realizar dentro de ese plazo; sin que dicha excepción pueda derivar de la inactividad de la autoridad, no menos es verdad que, tal hipótesis no se actualiza en el caso en estudio.

En efecto, si bien, en el caso de los procedimientos ordinarios sancionadores ya quedó establecido que la facultad sancionadora caduca en dos años, lo cierto es que el mismo puede verse modificado, excepcionalmente, si la autoridad administrativa electoral expone y evidencia que las circunstancias particulares de cada caso hacen necesario realizar diligencias o requerimientos que por su complejidad ameritan un retardo en su desahogo, haciendo patente que ha existido un constante e ininterrumpido actuar de la propia autoridad, para estar en condiciones de dictar la resolución que corresponda, y que no se ha tratado de falta de diligencia de su parte.

Al respecto no se está frente a un caso excepcional respecto a la suspensión del plazo para la caducidad, como acontecería con un acto intraprocesal derivado de la presentación de un medio de impugnación; puesto que las dilaciones en que incurrió la autoridad electoral no son demostrativas de un caso excepcional en que se vería interrumpida la caducidad.

En este sentido, la evidencia de tales circunstancias debe ser expuesta por la propia autoridad administrativa electoral y no limitarse a la narración de las diligencias desahogadas en el procedimiento, sino que debe mostrar claramente la excepcional complejidad del caso particular, así como la dificultad extraordinaria que implicó sustanciarlo o bien, que su desahogo, requirió de la práctica de diversas diligencias o actos procedimentales, que razonablemente no fue posible realizar dentro de ese plazo; sin que dicha excepción pueda derivar de la inactividad de la autoridad.

En la especie, además de que la autoridad responsable no aduce y menos aún, evidencia la tardanza en el dictado de la resolución controvertida, de las constancias de autos se advierte que los actos procesales llevados a cabo durante la substanciación de los procedimientos ordinarios sancionadores, acumulados, relacionados con la controversia planteada, no reflejaron una complejidad y trascendencia tal que ameriten considerar que la autoridad ampliara el plazo para emitir la resolución correspondiente.

Por el contrario, si bien la autoridad administrativa electoral federal realizó diligencias desde la radicación de las denuncias hasta la emisión de la resolución impugnada, existen periodos en los que injustificadamente dejó de actuar, a saber: del dieciséis de noviembre de dos mil catorce al veintiséis de abril de dos mil dieciséis.

En efecto de las constancias que obran en autos se advierte que transcurrieron diecisiete meses entre el último desahogo de la vista dada por la autoridad y la sesión de la Comisión de Quejas mediante la que rechazó el Proyecto de Resolución respectivo, sin que se advierta justificación, pronunciamiento o razón alguna para tal dilación, lo que se contrapone a lo previsto en el artículo 469, párrafos uno y dos de la Ley General de Procedimientos e Instituciones Electorales, que establece que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral tiene un plazo máximo de veinte días, contados a partir del desahogo de la última vista para elaborar el proyecto, así como cinco días para su envío a la Comisión de Quejas y Denuncias a fin de que apruebe el proyecto y presentarlo posteriormente al Consejo General para el dictado de la resolución.

En tal sentido, se advierte inactividad por parte de la autoridad por más de un año sin que medie una causa justificada, razonable y apreciable objetivamente que pongan de relieve las circunstancias de hecho o de derecho que expliquen la dilación en la resolución como podría ser la complejidad de la práctica de diligencias de investigación o actos procedimentales.

Ahora bien, una vez que se rechazó el proyecto de resolución la autoridad reactiva el procedimiento llevando a cabo diversas diligencias de mayo a diciembre de dos mil dieciséis, esencialmente requerimientos a los partidos políticos denunciados y vistas a los quejosos con la documentación aportada por dichos institutos políticos.

No obstante, se aprecia nuevamente inactividad procedimental del once de enero al seis de abril de dos mil diecisiete, momento en que la autoridad determina de oficio dejar sin efectos el emplazamiento formulado desde el trece de octubre de dos mil catorce a fin de regularizar el procedimiento.

Por último, del diecisiete de junio al tres de septiembre de dos mil diecisiete existe una última dilación que transcurrió de la última actuación hecha con motivo de la regularización del procedimiento al dictado de la resolución impugnada.

Es decir, la autoridad responsable inexplicablemente omitió realizar diligencia alguna durante aproximadamente más de veintiún meses, en tres diversas ocasiones, por un periodo de casi dos años, sin que se encuentre justificado tal proceder, lo que evidencia la falta de actualización de la excepción al plazo de caducidad impuesto por esta Sala Superior.

Lo anterior permite concluir que, de haber actuado de manera diligente, sin interrupciones injustificadas, durante los periodos referidos, la responsable habría estado en posibilidad de dictar resolución dentro del plazo de dos años contados a partir del primer acuerdo dictado en el procedimiento ordinario sancionador origen de los presentes recursos de apelación.

Conforme a lo expuesto, se considera que la autoridad indicada ha incurrido en dilación y retardo injustificado, pues la demora en emitir el acuerdo controvertido se considera prolongada sin motivo alguno, en la medida que en el expediente ni en el informe circunstanciado expuso razón alguna para justificar ese hecho dilatorio.

7. Extinción de la acción punitiva del estado por prescripción

Al haberse declarado la caducidad del procedimiento ordinario sancionador, conforme a lo razonado en el apartado que antecede, corresponde ahora traer a cuenta el contenido del artículo 464.2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que dispone: “La facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades por infracciones administrativas prescribe en el término de tres años, contados a partir de la comisión de los hechos o que se tenga conocimiento de los mismos.”

Este precepto, es el fundamento invocado en la demanda por los partidos políticos apelantes quienes argumentan que la facultad de la autoridad para fincar responsabilidad esta prescrita[19].

Desde esa vertiente, resulta válido emprender el estudio del motivo de disenso, por resultar de mayor beneficio para los justiciables, en la medida que no solo debe procederse a declarar la caducidad del procedimiento, sino también que por el transcurso del tiempo se ha consumado la prescripción, dado que se trata de una figura de estudio preferente y oficioso, que encuentra cabida en uno de los principios en que se sustenta el ius puniendi, el cual se manifiesta conforme a su naturaleza en el régimen del derecho administrativo sancionador.

Sin embargo, en el caso se actualiza la prescripción porque, como se ha puesto de relieve en el apartado que antecede, la autoridad tuvo conocimiento de los hechos presuntamente constitutivos de infracción el cuatro de agosto del dos mil catorce, y emitió resolución hasta el ocho de

septiembre de dos mil diecisiete, de ahí que transcurrieron tres años, un mes y cuatro días naturales, razón por la cual la facultad se encuentra prescrita.

Ello es así, en virtud de que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionatorias de la autoridad, en términos del artículo 465 de la ley general invocada,[20] es el inicio del procedimiento ordinario sancionador, no las actuaciones siguientes, dado que estas se encuentran sujetas a la sanción procesal de la caducidad.

Consecuentemente, si en el caso concreto ha quedado demostrado que la autoridad tuvo conocimiento de los hechos presuntamente constitutivos de la infracción el cuatro de agosto de dos mil catorce, mediante la denuncia recibida ante la Secretaria Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, por ciudadanos que en lo individual hicieron del conocimiento de la autoridad la violación a su derecho de libertad de afiliación y la utilización de datos personales, derivada de su indebida inscripción a diversos institutos políticos distintos al Partido Acción Nacional, al cual decían militar.

Circunstancia que motivó el inicio del procedimiento ordinario sancionador incoado contra los apelantes respecto del cual se ha razonado en esta ejecutoria su caducidad por la inactividad de la autoridad para su conclusión.

En ese sentido, si la caducidad tiene por efecto la anulación de todos los actos procesales verificados y sus consecuencias, de tal manera que, en cualquier procedimiento futuro, no sea posible invocar lo actuado en el proceso caduco.

Por tanto, al ser la caducidad una institución de naturaleza procesal, en principio, la autoridad administrativa, se encuentra posibilitada para incoar un nuevo procedimiento sobre el mismo objeto, en el que vuelvan a plantearse las mismas u otras pretensiones fundadas en el acto que motivo el juicio o procedimiento que concluyó por caducidad, siempre que no haya prescrito su potestad sancionadora.

Sin embargo, de la relatoría a la historia de las actuaciones verificadas en el procedimiento ordinario sancionador que se examina, ha operado la figura de la caducidad, sin que sea válido el que la autoridad administrativa electoral pueda sustanciar un nuevo procedimiento en razón de que la facultad ha prescrito al transcurrir el termino de tres años, contados a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de los hechos denunciados.

Así, puede llegarse a la conclusión de que la facultad sancionadora prescribió porque al haberse actualizado la caducidad, el plazo de prescripción no sufrió interrupción alguna, por lo que al haber pasado más de tres años entre el conocimiento de los hechos y el ejercicio de la facultad sancionadora, ésta ya prescribió.

En consecuencia, debe revocarse la resolución, en la materia de impugnación, con el fin de dejar sin efectos las sanciones impuestas a los partidos políticos en contra de quienes se instruyó el procedimiento.

Visto ese resultado, resulta innecesario el estudio de los demás agravios que enderezaron los recurrentes contra las sanciones que les fueron impuestas.

8. Protección al derecho de libre afiliación de los ciudadanos denunciantes

Con independencia de la decisión adoptada en el presente fallo de dejar sin efectos las determinaciones relativas a fincar responsabilidad a los partidos políticos recurrentes, debe tenerse en cuenta que en la resolución apelada también se ordenó a los partidos políticos dar de baja de sus padrones a los ciudadanos que afiliaron indebidamente y vincular a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos para verificar la desafiliación ordenada.

En esos términos, respecto de las cuestiones relacionadas con la desafiliación de los ciudadanos que presentaron las quejas, no operan la caducidad ni la prescripción a que se hizo referencia en apartados precedentes.

Esto es así, porque las referidas figuras jurídicas sólo extinguen las actuaciones del procedimiento sancionador y las facultades de la autoridad administrativa para fincar responsabilidad por la posible comisión de una falta; pero, el derecho de los ciudadanos para ser desafiliados de un partido político al que no quieren pertenecer, no puede ser afectado por el hecho de que se hayan consumado la caducidad y la prescripción.

En tal sentido, esta Sala Superior considera que, a fin de garantizar y proteger el eficaz ejercicio del derecho fundamental de libre afiliación de los ciudadanos denunciados, debe subsistir la obligación impuesta por la responsable a los institutos políticos de cancelar, de ser el caso, el registro de tales quejosos en sus respectivos padrones de militantes.

Si bien, como se explicó, en el particular se actualizó la caducidad de la facultad sancionadora del INE, lo cierto es que, la materia del fondo de la controversia incide sobre el respeto a la libertad de afiliación de ciudadanos, ya que, en términos de sus respectivas denuncias, fueron inscritos a los institutos políticos apelantes, sin haber dado su consentimiento para ello.

De esta manera, al estar de por medio la tutela del derecho fundamental de naturaleza político-electoral de afiliación, en su vertiente negativa, es decir el derecho a no ser afiliado a un partido político sin consentimiento expreso e individual del ciudadano interesado, se estima que esta que esta Sala Superior debe actuar conforme a la luz del artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de proteger y favorecer, en todo tiempo, la protección más amplia de los derechos humanos, incluidos por supuesto, los de naturaleza político-electoral.

No pasa inadvertido que los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo enderezan sus agravios respecto a la indebida afiliación.

En primer lugar, el Partido de la Revolución Democrática alega que la autoridad dejó de considerar las copias simples de once cédulas de afiliación que se aportaron en un primer momento y que no contenían firma ni huellas de los ciudadanos, y que, con motivo de la reposición del emplazamiento, se ofrecieron nuevamente copias simples de tales cédulas en las que ya se contenía tal nombre y huella, sin que pudiera ofrecer copias certificadas ya que sus sistema estaba en actualización y los originales en resguardo de un tercero el que el partido tiene un pequeño inconveniente administrativo para que se las devolviera.

El planteamiento es infundado porque contrario a lo sostenido por el recurrente, la autoridad electoral sí tomó en cuenta los elementos probatorios aportados por el recurrente.

La autoridad responsable consideró:

• El propio partido reconoció que los denunciantes correspondientes estaban inscritos en su padrón de militantes, por lo que aportó, en un primer momento cédulas de afiliación en copia simple que carecían de firma o huella.

• Para la responsable tales pruebas eran insuficientes para sustentar la debida afiliación, habida cuenta que se trataba de copias simples que, además, carecían de huella o firma, circunstancia que, sumada al reproche de esos ciudadanos, en el sentido de que, no autorizaron su afiliación, permitía concluir que el partido incumplió con su deber garantizar el derecho de afiliación.

• En el caso de Gloria Izquierdo Amador, el partido político envió copia certificada de la afiliación de dicha ciudadana, por lo que no existían elementos para suponer que fue inscrita al partido de manera indebida.

• Correspondía la carga de la prueba de acreditar la debida afiliación recaía en el Partido de la Revolución Democrática, quien en la secuela del procedimiento afirmó que los quejosos se integraron voluntariamente a sus filas, y a pesar de que tuvo las oportunidades procesales suficientes para demostrar su dicho, como sí lo hizo con la referida ciudadana, fato a tal carga procesal.

• Con motivo de la orden de regularizar el procedimiento, el Partido de la Revolución Democrática fue nuevamente emplazado, y se le concedió la oportunidad de alegar lo que a su derecho conviniera y aportara las pruebas pertinentes; no obstante, no aportó las pruebas mínimas para demostrar fehacientemente el acto volitivo de afiliación; como sí lo hizo en el caso de Gloria Izquierdo Amador.

• El Partido de la Revolución Democrática no demostró que las afiliaciones se realizaron a través del procedimiento previsto en su normativa, ni ningún otro afín, en el que se hiciera constar de manera fehaciente, que dichos ciudadanos hayan dado su consentimiento para ser afiliados.

• No basta que los quejosos aparezcan como militantes del Partido de la Revolución Democrática en sus registros electrónicos, cono que el partido debió demostrar con documentación soporte o pruebas idóneas, que dichas afiliaciones fueron voluntarias y libres, o bien, que la aparición de sus nombres en el padrón correspondiente fue un error o por alguna circunstancia diversa, lo que no se hico en el caso.

Como puede advertirse, contrario a lo alegado por el recurrente, la autoridad responsable sí tomó en cuenta las copias simples que aportó cuando dio contestación al segundo emplazamiento.

Sin embargo, la autoridad responsable las desestimó, precisamente por tratarse de copias simples obtenidas de los registros electrónicos del propio partido, sobre la base de que respecto a una diversa ciudadana sí presentó copia certificada del original de la cédula de afiliación correspondiente, de manera, que para demostrar esa debida afiliación resultaba insuficiente la aparición de los ciudadanos denunciantes en los registros electrónicos.

Consideraciones, que además, no son controvertidas en el presente asunto, ya que el partido recurrente se limita a señalar que no se tomaron en cuenta las copias simples y que

estuvo imposibilitado para presentar las copias certificadas de los originales dado que su sistema de afiliación estaba en actualización y porque los originales estaban en poder de un tercero con el que tenía una diferencia administrativa para que se los proporcionara, afirmaciones genéricas y subjetivas carentes de soporte probatorio.

Por otra parte, el Partido del Trabajo hace valer los siguientes argumentos:

a) La responsable no hizo ningún requerimiento para tener mayores elementos para el análisis a efecto de justificar que la afiliación fue correcta.

b) La autoridad electoral no se pronunció respecto de las pruebas aportadas por dicho instituto político en el procedimiento.

c)  Sostiene que la autoridad electoral, al analizar las capturas de pantalla del sistema nacional de afiliación de ese partido, solo se pronunció respecto a la inexistencia de las firmas autógrafas de los ciudadanos y no sobre las fotografías ahí visibles.

Motivos de disenso que se califican como ineficaces, por lo siguiente:

Respecto al agravio identificado con el inciso a), no asiste la razón al partido apelante, porque, al margen de que la responsable sí realizó diversos requerimientos con la finalidad de

acreditar si los ciudadanos otorgaron su consentimiento para ser afiliados al Partido del Trabajo,[21] ante la imputación de los ciudadanos del hecho negativo consistente en no haberse afiliado al partido, la carga de evidenciar su afiliación correspondía al ahora recurrente, de manera que carece de sustento jurídico argumentar que existe una violación procesal por falta de requerimientos del Consejo General para eximirlo de responsabilidad.

Esto es, si el Partido del Trabajo o cualquier partido sostiene que un ciudadano milita en dicho partido, la carga de demostrar la voluntad de afiliación de los ciudadanos supuestamente inscritos al partido, recae en el instituto político, en términos del artículo 15.2, de la ley de medios.

En lo que atañe al motivo de disenso identificado con el inciso b), tampoco asiste la razón al partido recurrente, en razón de que la autoridad electoral sí se pronunció respecto de las pruebas aportadas por el ahora apelante, ello, porque en las páginas 168 a 176 de la resolución impugnada, la responsable señaló que por lo que hace a las doce impresiones del Sistema Nacional de Afiliación, no es posible corroborar la voluntad de los ciudadanos para afiliarse al Partido del Trabajo; en tanto que, lo relativo a las 9 cédulas de afiliación, sólo ocho de ellas contienen la firma y/o huella, pero ninguna incluye a alguna de las personas por las que fue sancionado[22].

Finalmente se desestima el motivo de disenso respecto a que la autoridad electoral no se pronunció sobre las fotografías visibles en las capturas de pantalla del sistema de afiliación del partido apelante, con independencia de que exista razonamiento en torno a las fotografías de las capturas del sistema partidista de afiliación, lo jurídicamente relevante para demostrar la voluntad de un ciudadano de afiliarse o inscribirse a un partido político, es la expresión de algún signo que así lo revele, como huella, firma, voz, etcétera, pero no una placa o imagen digitalizada, puesto que no existe base para traducirla en una muestra de voluntad de inscripción.

En ese sentido, contrario a lo que señala el partido, el Consejo General actuó correctamente, al considerar que las impresiones del Sistema Nacional de Afiliación, al carecer de firma o huella digital del ciudadano, no demuestran la voluntad libre e individual de los ciudadanos de incorporarse a dicho instituto político.

Esto, precisamente, porque para demostrar que una persona está afiliada voluntariamente a un partido, se requiere algún documento en el que se asiente la firma o expresión manifiesta de que un ciudadano desear pertenecer a un instituto político, cuestión que no se advierte de la captura de pantalla valorada por la responsable.

En ese sentido, a fin de proteger, favorecer y garantizar el derecho fundamental aludido, reconocido en el artículo 41, fracción I, párrafo segundo, en relación con el 35, fracción III, ambos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe permanecer incólume la orden a los partidos políticos que, lleven a cabo el trámite o procedimiento de cancelación de registro de los quejosos denunciantes, en los términos ordenados por el Consejo General del INE.

Asimismo, subsiste la orden de vincular a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del propio INE para que verifique que ninguno de los ciudadanos denunciantes, se encuentren registrados en el padrón de militantes de los partidos políticos recurrentes.

Por otra parte, derivado del presente estudio también resulta innecesario realizar pronunciamiento alguno respecto las pruebas supervenientes ofrecidas por el Partido de la Revolución Democrática ofrecidas en su demanda.

9. Decisión y efectos.

En mérito de lo anterior, al haber resultado esencialmente fundados los motivos de disenso hechos valer por los partidos políticos apelantes, en el sentido de que caducaron las facultades sancionadoras de la autoridad responsable y se extinguió la acción punitiva para fincar responsabilidades por infracciones administrativas, lo procedente es revocar la resolución impugnada, para dejar sin efectos las sanciones impuestas.

No obstante lo anterior, tomando en consideración que la materia del fondo de la controversia incide sobre el respeto a la libertad de afiliación de los ciudadanos denunciantes, a fin de proteger el derecho fundamental aludido, establecido en el artículo 41, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se vincula a los partidos políticos denunciados que, lleven a cabo el trámite o procedimiento de cancelación de registro de afiliación de los ciudadanos quejosos.

Asimismo, se vincula a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE para que verifique que ninguno de los ciudadanos denunciantes se encuentre registrados en el padrón de militantes de los partidos políticos ahora recurrentes.

Por lo anteriormente expuesto y fundado; se,

R E S U E L V E:

PRIMERO. Se ACUMULAN los recursos de apelación números, SUP-RAP-625/2017, SUP-RAP-634/2017, SUP-RAP-635/2017, y SUP-RAP-636/2017, al diverso número SUP-RAP-614/2017; en consecuencia, glósese copia de los puntos resolutivos de esta ejecutoria a los expedientes acumulados.

SEGUNDO. Se REVOCA la resolución número INE/CG401/2017, de ocho de septiembre de dos mil diecisiete, emitida por el Consejo General del INE, en los términos precisados en la presente ejecutoria.

TERCERO. Se VINCULA a los partidos políticos denunciados, así como a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE para los efectos previstos en el considerando séptimo de este fallo.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y remítanse los expedientes al archivo jurisdiccional de

este Tribunal Electoral, como asuntos total y definitivamente concluidos.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con ausencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso y el Magistrado José Luis Vargas Valdez. ante la Secretaria General de Acuerdos que autoriza y da fe.