EXPEDIENTE: SUP-REC-185/2020

PONENTE: MAGISTRADO FELIPE DE LA MATA PIZAÑA[1]

Ciudad de México, a uno de octubre de dos mil veinte.

SENTENCIA que a) revoca la sentencia emitida por la Sala Regional Xalapa en el juicio electoral SX-JE-48/2020, y b) determina la existencia de actos constitutivos de violencia política por razón de género.

GLOSARIO

I. ANTECEDENTES

A. Contexto.

1. Instalación del Ayuntamiento. El uno de enero de dos mil dieciocho se instaló el Ayuntamiento de Zongolica, Veracruz.

2. Presentación de queja. El cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, la recurrente que se autoadscribe náhuatl denunció, ante el OPLEV, actos realizados por el presidente municipal, que consideró vulneraban su derecho a ser votada, en el desempeño del cargo, los que se traducen en discriminación y violencia política de género en su contra.

El cinco de noviembre de dos mil diecinueve, el Secretario Ejecutivo del OPLEV remitió el escrito de queja al Tribunal local.

3. Medidas de protección. El cinco de febrero[2], el Tribunal local dictó medidas de protección a favor de la entonces actora.

4. Sentencia del tribunal local. El cuatro de junio, determinó que el presidente municipal incurrió en actos constitutivos de violencia política por razón de género y de acoso laboral o mobbing, en contra de la recurrente.

En consecuencia, ordenó al responsable cubrir con recursos propios la evaluación médica y psicológica de la recurrente en la institución o médico de su elección y, en su caso, cubrir el costo total de rehabilitación, además dio vista al Consejo General del OPLEV y a la Fiscalía General de Veracruz.

B. Instancia Federal.

1. Juicio ciudadano. El dieciséis de junio, el presidente municipal presentó demanda en contra de la sentencia del Tribunal local.

2. Primera resolución. El 8 de julio la Sala Xalapa modificó la determinación del Tribunal local, porque acreditó la obstaculización del cargo a la regidora, pero no, el acoso laboral o mobbing ni la violencia política por razón de género[3].

3. Primer recurso de reconsideración. Inconforme, el trece de julio, la regidora interpuso recurso de reconsideración.

4. Resolución del recurso de reconsideración. El veinte de agosto, la Sala Superior revocó para que en un plazo de cuarenta y ocho horas se repusiera el procedimiento y se llamara a juicio a la recurrente, y en brevedad dictara nueva resolución debidamente fundada y motivada [4].

5. Medidas de protección. El veintiocho de agosto, la responsable ordenó a la Secretaría de Seguridad Pública de Veracruz, tomara las medidas necesarias para proteger la integridad y seguridad física de la recurrente.

6. Resolución impugnada. El diez de septiembre, la Sala Xalapa acreditó la obstaculización del cargo de la regidora, no así, el acoso laboral o mobbing ni la violencia política por razón de género.[5]

7. Recurso de reconsideración. Inconforme, el dieciséis de septiembre, la recurrente interpuso demanda de reconsideración.

8. Trámite y sustanciación. En su momento el Magistrado Presidente ordenó integrar el expediente SUP-REC-185/2020 y turnarlo a la ponencia del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña para los efectos que en Derecho procedan.

9. Tercero interesado. El veintiuno de septiembre el presidente municipal compareció como tercero interesado.

10. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado instructor admitió a trámite el recurso y, al encontrarse debidamente integrado, declaró cerrada la instrucción.

II. COMPETENCIA

Esta Sala Superior es competente para conocer del asunto, por ser un recurso de reconsideración, respecto del cual corresponde a esta autoridad jurisdiccional, en forma exclusiva, la facultad para resolverlo[6].

III. JUSTIFICACIÓN PARA RESOLVER EN SESIÓN NO PRESENCIAL

Esta Sala Superior emitió el acuerdo 6/2020[7], por el cual se amplió el catálogo de asuntos que se pueden resolver de forma no presencial durante la contingencia sanitaria.

Los asuntos que motivan esa ampliación son aquellos casos relacionados con temas de grupos de vulnerabilidad, interés superior de los menores, violencia política en razón de género, asuntos partidistas y procesos electorales próximos a iniciar.

En el caso concreto, se justifica la resolución del recurso de reconsideración porque la controversia guarda relación con la posible existencia de violencia política por razón de género ejercida contra la recurrente.

En consecuencia, resulta indispensable que esta Sala Superior se pronuncie sobre la controversia planteada por encuadrarse en el supuesto de asuntos vinculados con violencia política por razón de género contemplado en el acuerdo 6/2020[8].

IV. TERCERO INTERESADO

Se tiene como tercero interesado a Juan Carlos Mezhua Campos[9], en los siguientes términos:

a. Forma. En el escrito consta el nombre y firma del compareciente, además se menciona el interés incompatible al de la recurrente.

b. Oportunidad. El escrito fue presentado dentro del plazo legal de cuarenta y ocho horas[10], dado que este transcurrió de las once horas con treinta minutos del diecisiete de septiembre[11] a la misma hora del veintiuno siguiente, sin contarse los días diecinueve y veinte al ser sábado y domingo, respectivamente, pues la controversia no se relaciona directamente con algún proceso electoral.[12]

De ahí que, si el escrito se presentó a las nueve horas con cuarenta y dos minutos del veintiuno de septiembre, es evidente su oportunidad.

c. Legitimación. Se cumple el requisito, porque el escrito de tercero interesado se advierte un derecho incompatible al de la recurrente.

El compareciente pretende que se confirme la sentencia impugnada a fin de que no se acredite el mobbing y la violencia política en razón de género. En cambio, la recurrente pretende que se revoque la resolución impugnada y se tenga por acreditado los dos tipos de violencia mencionados.

V. REQUISITOS GENERALES Y ESPECIALES DE PROCEDENCIA

La Sala Superior considera que el recurso de reconsideración satisface los requisitos generales y especiales de procedibilidad[13], por lo siguiente:

1. Requisitos generales.

a) Forma. La demanda se presentó por escrito ante la autoridad responsable, en ella consta el nombre de la recurrente y su firma autógrafa, el domicilio para oír y recibir notificaciones, la sentencia impugnada, los hechos, los agravios y los preceptos presuntamente vulnerados.

b) Oportunidad. Se satisface, ya que la sentencia impugnada se notificó personalmente a la recurrente el catorce de septiembre y el siguiente dieciséis interpuso la demanda de reconsideración ante la Sala Regional, por lo que resulta evidente que se presentó dentro del plazo legal.

c) Legitimación. Se satisface, dado que la recurrente ha sido parte de la cadena impugnativa y aduce que la sentencia reclamada, entre otras cuestiones, incorrectamente no acredita la violencia política de género en su contra.

d) Interés jurídico. La recurrente tiene interés jurídico, dado que alega una afectación directa a sus derechos políticos derivado de lo resuelto por la Sala Xalapa, pues en la sentencia no se acreditó el acoso laboral o mobbing y la violencia política en razón de género en su contra.

e) Definitividad. Se cumple con el requisito, dado que, para controvertir la sentencia impugnada, procede de manera directa el recurso de reconsideración, porque en la normativa electoral aplicable no se advierte que se deba agotar algún otro medio de impugnación.

2. Requisito especial. Esta Sala Superior ha ampliado la procedencia del recurso de reconsideración, para garantizar el derecho humano de acceso a la justicia reconocido en el artículo 17 de la Constitución Federal.

En efecto, esta Sala Superior[14] ha sostenido que, el recurso de reconsideración es procedente en aquellos asuntos inéditos o que implican un nivel de importancia y trascendencia que puedan generar un criterio de interpretación útil para el orden jurídico nacional.

Para ello, una cuestión será importante cuando la entidad de un criterio implique y refleje el interés general del asunto desde el punto de vista jurídico; y será trascendente cuando se relacione con el carácter excepcional o novedoso del criterio que, además de resolver el caso, se proyectará a otros con similares características.

De ese modo, el recurso de reconsideración, como un medio de impugnación extraordinario ha alcanzado una función fundamental, que es participar en la coherencia constitucional del sistema electoral.

En el caso, la recurrente controvierte la sentencia emitida por la Sala Regional, porque consideró indebidamente la falta de configuración de acoso laboral o mobbing y violencia política de género en su perjuicio.

Lo anterior porque, la Sala Xalapa omitió considerar, entre otras cuestiones, que es mujer náhuatl, y que en el caso opera la reversión de la carga de la prueba, por lo que el presidente municipal debía acreditar que no cometió acoso laboral o mobbing y violencia política en razón de género.

Esta Sala Superior en el precedente SUP-REC-91/2020 estableció que en los casos de violencia política de género la prueba que aporta la posible víctima goza de presunción de veracidad sobre lo que acontece en los hechos narrados, y que, por tanto, opera la figura de la reversión de la carga de la prueba, por tanto, le corresponde la persona demandada desvirtuar de manera fehaciente la inexistencia de los hechos en los que se base la infracción.  Para así, evitar traslade a las posibles víctimas la responsabilidad de aportar lo necesario para probar los hechos

En ese sentido, se considera que el asunto es relevante y trascendente porque con la sentencia que se emita se generará el precedente correspondiente al análisis de si figura de la reversión de la carga de la prueba aplicable por la Sala regional es correcta en casos de violencia política por razón de género.

Asimismo, se considera que el asunto es relevante y trascendente, porque en los casos de violencia política de género en que la recurrente sea una mujer indígena, se aplique la perspectiva de género intercultural, esto es, que se tenga una dimensión de protección hacia la no discriminación comunitaria, y evitar que las mujeres que se atreven a denunciar sean excluidas por haber denunciado.

Por todo lo expuesto, procede analizar el fondo de los planteamientos hechos valer.

VI. ESTUDIO DE FONDO DE LA CONTROVERSIA

1. ¿Qué resolvió la Sala Xalapa?

La responsable modificó la sentencia del Tribunal local, al considerar que, si bien existieron actos de obstaculización del cargo a la recurrente, no se acreditaba el acoso laboral o mobbing, ni tampoco la violencia política en razón de género. Al respecto, adujo que:

a. No existía omisión por parte del presidente municipal de convocar a sesiones de cabildo a la recurrente, porque:

- Presentó copia certificada de las constancias de notificación de las convocatorias a las sesiones de cabildo, con sellos de la regiduría cuarta, fecha y una rúbrica.

- No existía la obligación de realizar todas las notificaciones de convocatorias a sesiones de cabildo con los parámetros establecidos por el propio Tribunal local en dos sentencias anteriores, al ser actos distintos.

Estimó que ello era excesivo, pues lo que debía garantizarse era la certeza en la comunicación de las convocatorias y la generación del acuse.

b. Se obstaculizó el cargo de la recurrente, porque el presidente municipal no respondió nueve oficios de diecinueve que le presentó en su calidad de regidora.

c. No existía acoso laboral o mobbing, porque el Tribunal local actualizó el elemento material de la omisión de convocar a la recurrente a las sesiones de cabildo y la de dar respuesta solo a algunos de sus oficios.

Así, la responsable dejó sin efectos la sanción impuesta al presidente municipal consistente en realizar la evaluación médica y psicológica a la recurrente y, en su caso, el pago de rehabilitación.

d. No se acreditaba la violencia política en razón de género en contra de la recurrente, porque:

- Quedó demostrado que sí fue convocada a las sesiones de cabildo, que se dio respuesta a algunas de sus peticiones y que no sufrió acoso laboral.

- No se probó la existencia de conductas sistemáticas del presidente municipal que violentaran de una manera simbólica, verbal, patrimonial, económico, físico, sexual y/o psicológico a la regidora.

- No se demostró que los actos atribuidos al presidente municipal tuvieran el fin de subordinar a la regidora, que perjudicaran o anularan el reconocimiento, y ejercicio de sus derechos político-electorales.

- Si bien, quedó probada la omisión de responder diversos oficios de la regidora, ello fue por causas distintas a los elementos de género, ya que existen tres solicitudes que se encuentran signadas por un regidor y una regidora, en ese contexto, no es la única mujer realizando peticiones.

2. Análisis de conceptos de agravio.

a) Metodología

Del análisis de la demanda se advierten diversos conceptos de agravio dirigidos a controvertir las determinaciones de la responsable, relacionados con actos del presidente municipal que acreditan, según la recurrente, violencia política de género en su contra, que son: 1) la omisión de convocarla a sesiones de cabildo, 2) la omisión reiterada de dar respuesta a sus solicitudes y 3) esas actuaciones que la invisibilizan y discriminan, han repercutido en su estado de depresión, aislamiento y devaluación de autoestima.

En ese sentido se analizarán cada uno de los conceptos de agravio en los que la recurrente cuestiona la valoración de pruebas por las que la responsable tuvo acreditada la obstaculización del cargo y no así la violencia política en razón de género.

Asimismo, se verificará si el análisis de las pruebas que realizó la Sala Xalapa se efectuó con perspectiva contextual de género intercultural e interseccional, al tratarse de una mujer náhuatl por lo que se pudo incurrir en doble discriminación. Así como, la reversión de la carga de las pruebas.

En segundo lugar, si es acreditada la violencia política por razón de género, será innecesario abordar el estudio de los conceptos de agravio relacionados con la actualización o no del acoso laboral o mobbing. [15], ello toda vez que la recurrente habrá alcanzado su pretensión, como se explicará, si se da el caso, más adelante.

b) Análisis concreto de conceptos de agravio.

I. Determinación de la existencia de violencia política de género. 

a. Planteamiento. La recurrente expone diversos conceptos de agravio para acreditar violencia política en razón de género en su contra.

Señala que se acreditan los cinco elementos del test para configurar este tipo de violencia, de tal forma que se vulnera su derecho a ser votada en el ejercicio del cargo, ello, debido a las diversas actuaciones realizadas por el presidente municipal.

Asimismo, que la Sala Regional fue omisa en considerar que en estos casos aplica la reversión de la carga de la prueba.

b. Decisión. Los conceptos de agravio sobre acreditación de los elementos del test previsto en el protocolo y jurisprudencia son fundados, porque contrariamente a lo sostenido por la Sala Xalapa, sí se acreditan los cinco elementos del aludido test.

c. Justificación.

1. Cuestión previa.

Cabe advertir que en Veracruz se emitió la Declaratoria de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres desde veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis, y ello arribó a la implementación de acciones específicas en los Municipios con población predominantemente indígena para que se atendiera la violencia contra las mujeres en la entidad[16].

Lo anterior es relevante porque el Municipio de Zongolica, de conformidad con la información municipal del Comité de Información, Estadística y Geografía de Veracruz, es uno de los municipios que cuenta con un alto número de población indígena[17].

Lo anterior, es un escenario necesario para considerar el contexto y situación respecto a la violencia hacia las mujeres que se advierte en la entidad y en el municipio concretamente.

En ese sentido, el contexto debe entenderse como una herramienta útil para la evaluación de los hechos que constituyen un momento histórico de situaciones conocidas, o hechos notorios que permiten comprender y concretar los aspectos específicos del caso a decidir. Sirve para enmarcar los hechos del caso concreto, llenar vacíos probatorios y observar el impacto de cargas argumentativas.[18]

Este elemento contextual, convive con la perspectiva de género e intercultural, lo cual, robustece el estándar reforzado del valor de las normas que rigen detrás de los derechos humanos tutelados en casos relacionados con la violencia política en razón de género.

Esto es que, las conductas exigidas en el cumplimiento del respeto a la igualdad y no discriminación en el desempeño de un cargo público de una mujer indígena, por parte de otro funcionario público, el estándar de su estudio debe ser reforzado y observarse desde esas perspectivas.

En ese tenor, ese estándar reforzado comprende a la igualdad como derecho humano, y como un principio que rige en la aplicación de todos estos derechos, incluyendo al de igualdad. Es un principio que su eficacia normativa se centra en el tratamiento de la persona perteneciente a un grupo con el que se identifica, lo que permite justificar un tratamiento jurídico diferente, diferenciado, no arbitrario, y objetivamente razonable.

2. Marco normativo aplicable

2.1. Derecho de ser votada en su vertiente de ejercicio del cargo

El derecho a desempeñar un cargo público de elección popular con todas las prerrogativas inherentes al mismo y durante el tiempo previsto para ese efecto, es de base constitucional –artículos 35, fracción II y 36, fracción IV- por lo que su protección jurídica debe abarcar las medidas necesarias para prevenir, sancionar y reprimir todo acto que atente contra su efectivo y libre ejercicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la Constitución.

Así esta Sala Superior ha sostenido que la infracción por actos encaminados a mermar el ejercicio del cargo se configura cuando un servidor público realiza actos dirigidos a evitar que una persona electa popularmente, ejerza el mandato conferido en las urnas, o evita que cumpla con sus obligaciones constitucionales y legales[19].

2.2 Principio de igualdad y no discriminación

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prohíbe toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, […] que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.[20]

Por su parte la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación prohíbe en su artículo cuarto, toda práctica discriminatoria que tenga por objeto o efecto impedir o anular el reconocimiento o ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades.

La Corte Interamericana señala que el artículo 1.1 de la Convención, dispone la obligación de los Estados Partes de respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos allí reconocidos “sin discriminación alguna”. Un vínculo indisoluble entre la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos y el principio de igualdad y no discriminación[21].

Esa discriminación es “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen en motivos, como [...] el sexo, […] el origen nacional o social, […] y que tengan por fin o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas”.[22]

La Corte Interamericana recuerda que la diferencia de trato será reputada discriminatoria, cuando se base en criterios que no puedan ser racionalmente apreciados como objetivos y razonables, es decir, cuando no persigue un fin legítimo y no existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin perseguido.[23]

La misma Corte Interamericana reconoce la discriminación indirecta[24] que implica que una norma o práctica aparentemente neutra, tiene repercusiones negativas en una persona o grupo con características determinadas. Es posible que quien estableció la norma o práctica no sea consciente de esos efectos y, en tal caso, la intención de discriminar no es lo esencial y procede la inversión de la carga de la prueba.[25]

2.3 Juzgar con perspectiva de género intercultural.

El Protocolo para Juzgar con Perspectiva de Género de la SCJN, debe efectuarse bajo ciertas directrices, tales como: 1) Aplicar los principios constitucionales[26], 2) Justificar el uso de las normas más protectoras de la persona que se encuentra en una situación de asimetría de poder o de desigualdad estructural, 3) Utilizar las razones por las que la aplicación de la norma, al caso, deviene en un impacto diferenciado o discriminador, y 4) Cuando sea necesario hacer un ejercicio de ponderación.

Lo anterior, se fortalece con la jurisprudencia[27] que refiere que todo órgano jurisdiccional debe impartir justicia con base en una perspectiva de género, para lo cual, tiene que implementarse un método[28] en toda controversia judicial, en consideración a que quien juzga.

Asimismo, la jurisprudencia[29] reconoce que los derechos de la mujer a una vida libre de violencia y discriminación y de acceso a la justicia en condiciones de igualdad, y exige que todos los órganos jurisdiccionales impartan justicia con perspectiva de género.

Por su parte, esta Sala Superior ha establecido que en casos de violencia política por razón de género cuando se trate de mujeres indígenas se debe juzgar con perspectiva de género intercultural[30].

La interseccionalidad según la Corte Interamericana se observa cuando ciertos grupos de mujeres sufren discriminación en su vida con base en más de un factor combinado con su sexo, lo que aumenta su riesgo de sufrir actos de violencia y otras violaciones de sus derechos humanos. [31]

Así, la interseccionalidad es un concepto relacionado con la discriminación de la mujer por motivos de sexo y género unida de forma indivisible a otros factores que afectan a la mujer. La discriminación por esos motivos puede afectar a mujeres de ciertos grupos en diferente medida que a hombres[32].

2.4 Violencia política por razón de género

El derecho humano de las mujeres a una vida libre de violencia y discriminación deriva de las obligaciones del Estado, de acuerdo con los artículos 1° y 4°, párrafo primero, de la Constitución general.

En el ámbito jurídico nacional, recientemente se reconoció la violencia política contra las mujeres en razón de género, como toda acción u omisión, incluida la tolerancia, basada en elementos de género y ejercida dentro de la esfera pública o privada, que tenga por objeto o resultado limitar, anular o menoscabar el ejercicio efectivo de los derechos políticos y electorales de una o varias mujeres, el acceso al pleno ejercicio de las atribuciones inherentes a su cargo, labor o actividad, el libre desarrollo de la función pública, la toma de decisiones, la libertad de organización, así como el acceso y ejercicio a las prerrogativas, tratándose de precandidaturas, candidaturas, funciones o cargos públicos del mismo tipo[33].

En el bloque convencional se reconoce el vínculo existente entre la violencia contra las mujeres y la discriminación[34], asimismo, que las mujeres tienen el derecho a la igualdad de acceso a las funciones públicas de un país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones[35].

La Corte Interamericana estima que la violencia basada en el género o que afecta a la mujer de manera desproporcionada, es discriminación en su contra[36], y al interpretar la Convención de Belén do Pará, advierte que, las obligaciones estatales especificadas en su artículo 7 deben alcanzar todas las esferas de actuación del Estado, transversal y verticalmente, es decir, todos los poderes públicos (legislativo, ejecutivo y judicial), a nivel federal, estadual o local, así como en las esferas privadas.[37]

La misma Corte ha establecido que cuando existen alegaciones de violencia política de género que impiden el adecuado ejercicio de un cargo, se debe actuar con debida diligencia[38].

Por su parte, la SCJN ha establecido que la obligación de prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres y la no discriminación, así como garantizar el acceso a mecanismo judiciales adecuados y efectivos para combatirlas, no sólo corresponde al agente encargado de la investigación, sino que crea obligaciones a todas las autoridades.[39]

Esta Sala Superior ha establecido que las autoridades electorales están obligadas a evitar la afectación de derechos políticos por hechos u omisiones vinculadas con violencia política de género, y están obligadas a actuar con debida diligencia, a analizar todos los hechos y agravios expuestos, para hacer efectivo el acceso a la justicia y el debido proceso [40].

Bajo ese tenor, la misma Sala superior ha señalado que la valoración de las pruebas en casos de violencia política en razón de género aplica la reversión de la carga de la prueba, que no se traslade a las víctimas la responsabilidad de aportar lo necesario para probar los hechos, para impedir que se dictan resoluciones carentes de consideraciones de género, lo cual obstaculiza, el acceso de las mujeres víctimas a la justicia y la visión libre de estigmas respecto de las mujeres que se atreven a denunciar.[41]

De igual forma, lo anterior lo ha señalado la Sala Superior al tratarse de mujeres indígenas, con perspectiva de género intercultural.[42]

Asimismo, la Sala Superior ha sustentado cinco elementos que configuran y demuestran la existencia de violencia política de género[43]:

i. Que el acto u omisión se dé en el marco del ejercicio de derechos político-electorales, o bien en el ejercicio de un cargo público;

ii. Sea perpetrado por el Estado o sus agentes, superiores jerárquicos, colegas de trabajo, partidos políticos o representantes de estos; medios de comunicación y sus integrantes, un particular y/o un grupo de personas;

iii. Sea simbólico, verbal, patrimonial, económico, físico, sexual y/o psicológico;

iv. Tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce y/o ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres, y

v. Se base en elementos de género: i. se dirija a una mujer por ser mujer; ii. tenga un impacto diferenciado en las mujeres y iii. afecte desproporcionadamente a las mujeres.

Conclusión del marco teórico

El Estado, en todos los niveles de gobierno, deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, con especial énfasis en los casos en lo que involucre un contexto de presunta violencia política contra la mujer indígena.

Acorde con el bloque de constitucional y convencional analizados, esta Sala Superior estima que en casos sobre violencia política en razón de género de mujeres indígenas el enfoque de la decisión debe ser reforzada respecto de: 1) la valoración probatoria, 2) a la situación de posible doble discriminación, 3) a la perspectiva de género intercultural para evitar su estigma y discriminación comunitaria y 4) reversión de la carga de la prueba.

3. Existe omisión de convocar a sesiones de cabildo a la regidora.

Los agravios de la recurrente, suplidos en su queja[44], se dirigen a evidenciar que incorrectamente la Sala Regional consideró que el presidente municipal la convoca a las sesiones de cabildo de manera adecuada.

En efecto, se consideró indebidamente que no eran aplicables los lineamientos emitidos por el Tribunal local en dos sentencias previas, por lo que debió aplicarlos y acreditar de manera reiterada la actitud renuente y repetitiva del presidente municipal de obstaculizar el ejercicio de su cargo.

Indica que el presidente municipal no pudo revelar con sus probanzas el nombre y firma de la persona que recibió las convocatorias. Además, refiere que objetó y desconoció el sello y la firma sin nombre de la persona que recibió las convocatorias, por lo que no se tiene certeza de la debida convocatoria a las sesiones de cabildo.

Al respecto, la Sala Regional consideró lo siguiente:

- El presidente municipal al ofrecer copia certificada de las convocatorias a setenta sesiones de cabildo emitidas a los integrantes del cabildo, entre ellos a la recurrente, desvirtuó probatoriamente la omisión atribuida.

- Las convocatorias a sesiones generaron convicción respecto del conocimiento de la recurrente de su celebración, ya que contenían el sello de la regiduría cuarta, fecha y una rúbrica.

- Del contenido del Reglamento Interno del Ayuntamiento no se advierte alguna disposición que establezca las formalidades y requisitos fundamentales que debe reunir una notificación.

- No es posible que lo determinado en los juicios ciudadanos de dos mil dieciocho incida en los hechos que se le imputan de dos mil diecinueve, pues en esas sentencias se plantearon directrices respecto a convocatorias dirigidas solo a temas específicos y fueron abordados en aquellos estudios.

3.1 Omisión de analizar el contexto del caso, advertir el género y la identidad náhuatl de la recurrente.

Bajo la premisa de juzgar con perspectiva de género intercultural, de contexto, y con enfoque de igualdad y no discriminación, y considerando que en estos casos opera la reversión de la carga de la prueba, esta Sala Superior considera fundada la omisión de convocar debidamente a la recurrente a las sesiones del cabildo por las siguientes razones:

Le asiste razón a la recurrente cuando alega que el presidente municipal debe de convocarla conforme a los lineamientos dados por el Tribuna local en dos sentencias previas[45].

Esto porque los parámetros establecidos por el Tribunal local se originaron con motivo de que no existía prueba que acreditara que el presidente municipal intentara convocar a diversas sesiones de cabildo, entre otros, a la recurrente y tampoco que le comunicara los oficios relacionados con el pago de sus dietas.

Lo anterior, porque no inexistía certeza de que los regidores se negaran a recibir las convocatorias y tampoco que el personal autorizado para notificar efectivamente intentara practicar la diligencia, por ello, se determinó la necesidad de fijar reglas para las convocatorias a sesiones de cabildo.

Entre esas reglas, se precisó que las convocatorias debían realizarse por oficio, debía recabarse la firma de acuse o sello respectivo, precisarse la fecha, hora y datos de identificación de la persona que lo reciba.

En concepto de esta Sala Superior, esas reglas debieron observarse por el presidente municipal, al constituir un mecanismo para dotar de eficacia el derecho a ser votada de la recurrente en el ejercicio del cargo.

Igualmente, este mecanismo dota de certeza la forma de convocar a las sesiones de cabildo y contribuye a que la recurrente ejerza de manera óptima el cargo para el que fue electa, pues el Reglamento Interno del Ayuntamiento no establece las formalidades y requisitos para practicar la notificación de las convocatorias.

Incluso, acorde al principio de progresividad de los derechos humanos el presidente municipal debía observar los lineamientos señalados porque en su expresión de no regresividad impide toda actitud que disminuya el nivel de protección alcanzado o interfiera en el ejercicio del cargo de la recurrente, en específico en asistir a las sesiones de cabildo[46], y decidir sobre asuntos públicos de interés[47].

Por lo que es incorrecto que la Sala Regional concluyera que no eran aplicables los lineamientos dados por el Tribunal local.

En ese sentido, se estima acreditada la omisión del presidente municipal de convocar a la recurrente a las sesiones de cabildo, ya que de los oficios que ofreció dicho funcionario para probar la debida convocatoria solo cuentan con sello, fecha y rúbrica, luego entonces, no se cumplieron con las formalidades para la correcta notificación, es decir, precisar la fecha, hora y datos de identificación de quien recibía.

Por consiguiente, la Sala Regional omitió analizar el contexto del asunto, ello implicaba tomar en cuenta que la recurrente es una mujer e indígena, para realizar una valoración de la carga de la prueba bajo esa perspectiva, por ser un caso relacionado con supuestos actos que pueden constituir violencia política en razón de género[48].

Asimismo, su decisión omite una perspectiva de posible estigma o discriminación a la recurrente por parte de su comunidad o lugar de pertenencia por haber denunciado, elemento que debe ser considerado para este tipo de casos. 

En ese sentido, en este caso, esta Sala Superior considera que aplica la reversión de la carga probatoria respecto de que todo lo narrado y señalado por la recurrente, debe el presidente municipal demostrar que ello es incorrecto.

Así, contrario a lo señalado por la Sala responsable, si la recurrente desconoció a las personas que supuestamente plasmaron su firma y el sello de recibido en representación de la regiduría a su cargo, corresponde al presidente municipal demostrar que las supuestas firmas plasmadas eran del personal de apoyo de la recurrente.

Ello porque: a. derivado de su cargo y por las conductas que se le imputaban se encontraba obligado y en mejor posición o condición de hacerlo; b. debía evitarse trasladar a la regidora la responsabilidad de aportar lo necesario para probar los hechos, e impedir la repetición de una situación de desventaja, hostil y de discriminación en la que pudiera encontrarse.  

Por tanto, las documentales aportadas por el presidente municipal no son idóneas para probar que convocó de manera correcta a la regidora a setenta sesiones de cabildo, ya que los oficios que ofreció para probar la debida convocatoria solo cuentan con sello, fecha y rúbrica, sin que se tenga certeza de qué persona recibió las convocatorias y tampoco si fue personal de apoyo de la recurrente.

En ese sentido, si presidente municipal no probó lo elementos arriba indicados, asiste la razón a la recurrente de que se le ha omitido reiteradamente convocar a las sesiones de cabildo.

No pasa desapercibido que, de las actas de las sesiones de cabildo que celebró el ayuntamiento, muestran que en cuarenta y seis de ellas, se asentó por el secretario del ayuntamiento que la regidora cuarta se encontraba presente al verificar la asistencia, sin embargo, la asistencia de la recurrente pudo obedecer a que se enterara de las sesiones de cabildo por otros medios, lo que de ninguna manera convalida la conducta ilegal del presidente municipal (anexo I).

Por lo razonado, contrario a lo que indica el tercero interesado, en atención a la suplencia de la queja, la recurrente sí combate la sentencia reclamada; y le correspondía a él acreditar que las firmas en los oficios de notificación eran del personal de apoyo de la recurrente, y observar los lineamientos emitidos por el Tribunal local para convocar a las sesiones de cabildo.

4. Existe omisión reiterada de dar respuesta a sus solicitudes.

Los agravios de la recurrente, suplidos en su queja[49], se dirigen a evidenciar que incorrectamente la Sala Regional consideró que el presidente municipal respondió a diez solicitudes relacionadas con el ejercicio del cargo.

La recurrente aduce que la omisión de darle respuesta a sus escritos vulnera sus derechos de petición y políticos, pues obstaculiza el ejercicio de su cargo. Ello porque sus peticiones se relacionan con sus facultades de gestión, iniciativa y deliberación al interior del Ayuntamiento.

Aduce, que presidente municipal no logró acreditar que dio respuesta a las peticiones que la recurrente realizó en ejercicio de su cargo y derivado de la falta de respuesta, se acredita el entorpecimiento en su función.

Al respecto la Sala Regional consideró lo siguiente:

- Los agravios expuestos por el presidente municipal eran parcialmente fundados porque probó que dio respuesta a diez solicitudes realizadas por la regidora.

- Esto porque de los acuses de recepción que ofreció el presidente municipal se advierte el sello de la regiduría cuarta, fecha y firma de recibido.

- Acreditó la obstaculización del ejercicio del cargo de la regidora, porque el presidente municipal, no demostró dar respuesta a nueve solicitudes de la regidora, porque esas peticiones tenían el fin de ejercer sus facultades de gestión, iniciativa y deliberación al interior del órgano colegiado, pues se trataban de peticiones formuladas en su calidad de edil a efecto de ser partícipe de las atribuciones del ayuntamiento.

4.1 Omisión de analizar el contexto del caso, advertir el género y la identidad náhuatl de la recurrente.

Esta Sala Superior estima que le asiste la razón a la recurrente por las razones siguientes:

De acuerdo con las particularidades del caso, opera la reversión de la carga de la prueba hacía el presidente municipal, y se debe juzgar bajo una perspectiva de género intercultural, lo cual omitió realizar la Sala Xalapa, por lo que, partiendo de esa premisa, se acredita la indebida omisión del presidente municipal de responder a diecinueve solicitudes relacionadas con el ejercicio del cargo de la recurrente.

Bajo la aplicación de la reversión de la carga de la prueba, si la recurrente desconoció a las personas que supuestamente plasmaron su firma y el sello de recibido en representación de la regiduría a su cargo, esta Sala Superior considera que, el presidente municipal tenía la carga de demostrar que las supuestas firmas en los acuses de recepción eran del personal de apoyo de la recurrente, lo cual no queda demostrado con las pruebas de aportó.

Asimismo, se considera que el estándar reforzado de la valoración probatoria, implica en el caso, que además de la aplicación efectiva de la reversión de la carga de la prueba, se tutele su pertenencia y evitar su exclusión en la comunidad en la que vive y pertenece, al tratarse de una mujer indígena.

Por tanto, al no existir certeza de qué persona recibió las notificaciones y, en su caso, si es personal de apoyo de la regiduría cuarta, se actualiza la omisión del presidente municipal de responder a diecinueve solicitudes suscritas por la recurrente relacionadas con el ejercicio de su cargo.

Por lo expuesto, con independencia de que el tercero interesado indique que se debe de respetar la autonomía del Ayuntamiento para notificar en la forma que determine, lo cierto es que ante el desconocimiento del nombre de la persona que recibió los oficios de notificación, le correspondía a él acreditar que las firmas plasmadas en los oficios de notificación eran del personal de apoyo de la recurrente, lo cual no aconteció.

5. Existe violencia política en razón de género en contra de la regidora.

A fin de demostrar que los elementos que configuran la existencia de violencia política de género se actualizan fehacientemente, se precisa que:

a. La recurrente aduce ser víctima de este tipo de violencia porque:

- Existe un trato diferenciado, pues no se le convoca a sesiones de cabildo, no es considerada para dar a conocer los programas que lleva el Ayuntamiento, y no se le da respuesta a sus escritos.

- El trato desigual y excluyente al resto de otros regidores, le afecta en mayor dimensión como mujer, a pesar de que el Ayuntamiento se integra por tres mujeres y tres hombres.

- Ha sido objeto de violencia psicológica, que la llevaron a un estado de depresión, aislamiento y devaluación de su autoestima, por lo que debe repararse el daño y necesita rehabilitación.

- El actuar del presidente municipal es repetitivo contra ella, al incumplir la sentencia que le ordenó la restitución de sus derechos político-electorales en el ejercicio de su cargo, sin ninguna base objetiva y razonable, lo que se traduce en un actuar discriminatorio.

Así, sostiene que opera la inversión de la carga de la prueba, por lo que el presidente municipal debe acreditar que no cometió violencia en su contra.

b. En el caso, se ha tenido por acreditado que: 1) El Presidente Municipal ha sido omiso en convocar a la recurrente a setenta sesiones de cabildo y 2) El Presidente Municipal no dio respuesta a diecinueve oficios que la promovente le dirigió.

6. Aplicación del test para acreditar violencia política de género.

Esta Sala Superior considera que toda vez que quedaron acreditados las acciones mencionadas, debe realizarse el test de los cinco elementos para confirmar o no la violencia política de género contra la regidora.

i. Que el acto u omisión se dé en el marco del ejercicio de derechos político-electorales, o bien en el ejercicio de un cargo público.

Se cumple, porque las conductas acreditadas -omisión de convocar a la recurrente a sesiones de Cabildo y la omisión de atender sus oficios- se desplegaron en el marco del ejercicio de los derechos político-electorales, en su vertiente de ejercicio del cargo de edil o regidora del Ayuntamiento de Zongolica, Veracruz al que la recurrente fue electa.

ii. Sea perpetrado por el Estado o sus agentes, por superiores jerárquicos, colegas de trabajo, partidos políticos o sus representantes; medios de comunicación y sus integrantes, un particular y/o un grupo de personas.

Se cumple, porque las conductas acreditadas fueron realizadas por el Presidente Municipal del aludido Ayuntamiento contra la recurrente, en el entendido de que ambos tienen la misma jerarquía como integrantes del Ayuntamiento de Zongolica, Veracruz.

iii. Sea simbólico, verbal, patrimonial, económico, físico, sexual y/o psicológico.

Se cumple, porque impedir ejercer de forma real el cargo de la recurrente es una violencia simbólica en la medida que tiende a generar en quienes laboran en el Ayuntamiento y en su ciudadanía, la percepción de que la regidora como mujer ocupa el cargo de edil de manera formal pero no material. Aspecto que, propicia un demerito generalizado sobre las mujeres que ejercen funciones públicas.

Asimismo, se considera psicológico, porque ha generado, efectos en su salud, depresión, aislamiento y devaluación de autoestima, dichos que esta Sala Superior atiende con veracidad de lo dicho por la recurrente, porque se trata de condiciones, que, al solicitar su comprobación, esta Sala Superior actuaría de forma discriminatoria.

Cabe advertir que, toda forma de ejercer la violencia está relacionada con la psicológica, lo que, al analizarla debe considerarse la interdependencia de sus tipos, y no observarlos de manera aislada.

iv. Tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce y/o ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres.

Se cumple, ya que la obstaculización en el ejercicio del cargo del que la recurrente ha sido objeto se traduce en el propósito de posicionarla en un rango subordinado al Presidente Municipal, con lo que se le invisibiliza y se atenta contra sus derechos político-electorales.

Lo anterior, ya que la sistemática y reiterada -durante más de dos años- omisión de convocarla a sesiones de cabildo la imposibilita a participar de manera plena en los procesos deliberativos del propio Ayuntamiento, y la omisión de responder a sus peticiones impide que tome decisiones respecto de las funciones para los que fue electa. Lo que evidencia el daño repetitivo en ejercicio efectivo de sus derechos político-electorales.

v. Se base en elementos de género, es decir: i. se dirija a una mujer por ser mujer; ii. tenga un impacto diferenciado en las mujeres y iii. afecte desproporcionadamente a las mujeres.

Se cumple, porque el análisis concatenado de las conductas asumidas por el Presidente Municipal en perjuicio de la recurrente -omisión de convocarla a las sesiones de cabildo y la omisión de responderle diversos oficios- y los dichos de la actora -relativos a que es víctima de violencia política de género porque se le da un trato diferenciado que le afecta en mayor medida por ser mujer y que ha sido objeto de violencia psicológica[50]- permite concluir que la transgresión sí se basan en elementos de género, por lo siguiente:

- Se dirigían a la actora por ser mujer, pues estaban encaminadas a obstaculizar el ejercicio de sus funciones, teniendo como base elementos de género dado que, en términos simbólicos, se demeritó su participación en el ejercicio de las funciones, entre otras, la de participar de manera plena en los procesos deliberativos del propio Ayuntamiento.

Lo anterior, en atención que violencia política en razón de género no responde a un patrón común que pueda fácilmente evidenciarse y hacerse visibles, sobre todo en casos en que los simbolismos discriminatorios y de desigualdad a la persona violentada, forman parte de una estructura social, en un contexto de alerta de género vigente en la entidad encarnada mayormente en poblaciones indígenas.

- Implicaban un impacto diferenciado en la recurrente, al encontrarse en un grado de vulnerabilidad, derivado de los actos desplegados por el Presidente Municipal que le impidieron ejercer plenamente sus funciones.

- Afectaron desproporcionadamente a la recurrente, pues incluso aduce recibir violencia psicológica derivado de que se le da un trato diferenciado.

Además, esta Sala Superior considera que las conductas se llevaron a cabo de manera sistemática.

Toda vez que del análisis probatorio con el estándar reforzado desde la reversión de la carga de la prueba, se advierte que, si los actos y omisiones que se han analizado son suficientes para constituir, en lo individual y por sí mismos, faltas a la obstrucción en el ejercicio del cargo público en perjuicio de la recurrente, de su adminiculación y análisis conjunto, permite advertir que no se tratan de conductas independientes y aisladas.

Así, se está en presencia de una pluralidad de conductas que conformaron una unidad sistémica dirigida a privar a la recurrente, de la oportunidad de ejercer, de manera plena y eficaz el cargo público para el cual fue electa.

Ello porque, en lo que al caso interesa, la recurrente ha presentado tres juicios ciudadanos[51] a fin de reclamar la obstrucción del cargo, ya que desde el año dos mil dieciocho y dos mil diecinueve el presidente municipal no la convoca de manera sistemática a las sesiones de cabildo y tampoco contesta sus solicitudes relacionadas con el ejercicio de su cargo en los tres años que ha ejercido su cargo, es decir, dos mil dieciocho, dos mil diecinueve y dos mil veinte.

Otro factor relevante que se considerar para demostrar la afectación desproporcionada a la recurrente, atiende a que es una mujer indígena, lo cual implica un detrimento mayor, que requiere una dimensión de protección hacia la no discriminación comunitaria, a fin de evitar que las mujeres que se atreven a denunciar sean excluidas de su comunidad por haber denunciado.

Todo ello, en concepto de esta Sala Superior, configuraron actos y omisiones deliberadas, orquestadas y dirigidas a privarla de la oportunidad de ejercer su derecho político-electoral a ser votada en su vertiente de acceso y desempeño del cargo público conferido por el pueblo.

7. Está plenamente acreditada la violencia política por razón de género ejercida por el Presidente Municipal en contra de la recurrente.

Esta Sala Superior estima que el análisis concatenado de las conductas asumidas por el Presidente Municipal en perjuicio de la recurrente, los dichos de la actora y que el denunciado no desvirtuó fehacientemente la inexistencia de los hechos base de la infracción, permite concluir que el Presidente Municipal sí ejerce violencia política en contra de la recurrente.

De esta manera, se tutela el principio constitucional y convencional de igualdad y de no discriminación, y se fortalece estándar reforzado de la protección de derechos humanos de las mujeres indígenas.

Así, contrario a lo que indica el tercero interesado, en el caso, sí se actualiza la violencia política en razón de género en contra de la recurrente, al confirmarse los cinco requisitos previstos en el test, sin que sea suficiente que el presidente municipal indique siempre ha respetado el cargo de la recurrente y que con su actuar no ha pretendido su subordinación.

Ello, porque, como ya se precisó, acorde con el bloque de constitucional y convencional, en casos relacionados con violencia política de genero de mujeres indígenas, el enfoque de la decisión debe ser reforzada respecto de: 1) la valoración probatoria, 2) la situación de posible doble discriminación, 3) la perspectiva de género intercultural para evitar su estigma y discriminación comunitaria y 4) la reversión de la carga de la prueba; y el presidente municipal no desvirtuó fehacientemente la inexistencia de los hechos base de la infracción.

Por esta razón, cabe señalar que la recurrente al alcanzar su pretensión y toda vez que con esta conclusión se revoca la sentencia de la Sala Xalapa, se estima innecesario estudiar el agravio relacionado con el acoso laboral o mobbing señalado por la regidora.

VII. DECISIÓN DE ESTA SALA SUPERIOR

Conforme a lo expuesto, lo procedente es revocar la determinación de la Sala Xalapa y, en consecuencia, se ordena lo siguiente: 

I. A la Secretaría de Seguridad Pública de Veracruz, previo a preguntarle a la recurrente, emita las medidas de protección tendentes a proteger su integridad y seguridad física y la de su familia.

II. Al presidente municipal garantizar la medida de reparación inmaterial, otorgada a la recurrente para que reciba atención médica y psicológica para su rehabilitación, sin supeditarse a una evaluación previa para ver si tiene alguna afectación psicológica o médica.

III. Como medidas de no repetición, se vincula al Instituto Veracruzano de las Mujeres a implementar un programa integral de capacitación y sensibilización a funcionarios municipales del Ayuntamiento.

Por lo expuesto y fundado se:

VIII. RESUELVE

ÚNICO. Se revoca la sentencia impugnada, para los efectos precisados en la presente sentencia.

Notifíquese como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por mayoría de votos lo resolvieron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos en contra de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis y los Magistrados Indalfer Infante Gonzales y Reyes Rodríguez Mondragón, quienes emiten voto particular conjunto. Ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente resolución se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

ANEXO I

*Todas las fechas corresponden a 2019.

ANEXO II

VOTO PARTICULAR CONJUNTO QUE EMITEN LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS Y LOS MAGISTRADOS INDALFER INFANTE GONZALES Y REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN 185/2020[52]

Emitimos el presente voto particular conjunto dado que no coincidimos con la mayoría respecto a la procedencia del recurso de reconsideración ni con el enfoque ni tratamiento que se da al asunto que deriva de las alegaciones de violencia política en razón de género de la regidora cuarta del Ayuntamiento de Zongolica, Veracruz, derivados de que el presidente municipal no la convoca debidamente a las sesiones del cabildo y no atiende sus solicitudes.

La exposición de nuestro disenso se estructura de la siguiente forma. Iniciamos señalando los argumentos por los que no coincidimos con la procedencia del asunto y después estudiamos las razones por las que no compartimos los planteamientos de fondo en lo relativo a la reversión de la carga de la prueba; la acreditación del elemento de género en la violencia política alegada; la acreditación del daño psicológico, y las medidas de protección y reparación ordenadas.

I. PROCEDENCIA

Por regla general, las sentencias dictadas por las salas regionales del Tribunal Electoral son definitivas e inatacables. De manera extraordinaria, las sentencias de fondo pueden ser impugnadas cuando la sala regional haya realizado u omitido un pronunciamiento de constitucionalidad o, en aquellos asuntos inéditos o que implican un nivel de importancia y trascendencia que puedan generar un criterio de interpretación útil para el orden jurídico nacional.

En la sentencia se considera que el asunto es relevante y trascendente porque se generará el precedente del análisis de si la figura de la reversión de la carga de la prueba aplicable por la Sala regional es correcta en casos de violencia política de género.

Asimismo, se determina que el asunto es relevante y trascendente, porque en esos casos de violencia, cuando la recurrente sea una mujer indígena, se aplique la perspectiva de género intercultural, esto es, que se tenga una dimensión de protección hacia la no discriminación comunitaria, y evitar que las mujeres que se atreven a denunciar sean excluidas por haber denunciado.

Nos separamos de esos criterios dado que el estándar probatorio y la perspectiva de género intercultural no son temas novedosos, sino que ambos han sido analizados por esta Sala Superior en casos anteriores sobre violencia política de género, por ejemplo, en los recursos de reconsideración 91 y 133 de este año.

Por otra parte, la sentencia sustenta la procedencia en la necesidad de estudiar el caso con perspectiva de género intercultural en la posible discriminación de que puede ser objeto la recurrente, cuando en el expediente no hay elementos para hablar de discriminación comunitaria ni de exclusión de la regidora a partir de su denuncia, lo que conlleva a que en la sentencia no haya un análisis al respecto, sino sólo aseveraciones generales sin sustento en constancias probatorias.

Así, queda claro que el problema jurídico que se resuelve en la sentencia constituye una cuestión de legalidad que no implica un pronunciamiento de constitucionalidad o de convencionalidad alguno, y tampoco resulta un criterio excepcional o novedoso. En consecuencia, se debió desechar la demanda.

De manera que no existe la necesidad de alterar las reglas de procedencia del recurso de reconsideración, al no existir un criterio excepcional o novedoso.

II. REVERSIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA

El análisis de la sentencia parte de la premisa de que en el caso hay discriminación y por tanto debe revertirse la carga de la prueba. Consideramos que, al tratarse de una regla excepcional, el estudio de casos de este tipo debe partir de la acreditación de la discriminación que justifica ese proceder probatorio, lo que no se hace en la sentencia.

Asimismo, como hemos señalado en otras oportunidades[53], la manifestación de que se ha sufrido violencia política en razón de género no actualiza por sí mismo un estado de vulnerabilidad que justifique una excepción absoluta al principio de carga de la prueba.

En efecto, la sentencia expone los argumentos de la siguiente forma:

1. Agravio relacionado con la convocatoria a sesiones. La recurrente desconoció las firmas y el sello de recibido en representación de la regiduría a su cargo. Frente a ello, la sentencia señala que el presidente municipal debió probar qué persona recibió las convocatorias y si era del personal de apoyo de la regidora ya que las convocatorias que aportó sólo cuentan con sello, fecha y rúbrica.

Así, en la sentencia se omite analizar por qué la forma en que se realizan las convocatorias implica un acto de discriminación que justifique la reversión de la carga de la prueba. Para ello, se debió detectar si existía un trato diferenciado hacia la regidora respecto del resto de quienes integran el cabildo, para luego, establecer si ese trato era o no legítimo.

2. Inatención a las solicitudes de la regidora. Bajo la misma lógica, en la sentencia se determina la omisión del presidente municipal de responder diecinueve solicitudes de la recurrente, sin hacer un estudio de por qué opera la discriminación y, por tanto, la reversión de la carga de la prueba.

En la sentencia tampoco hay un análisis general que permita concluir que el cúmulo de actos denunciados por la regidora implican discriminación.

Esta Sala Superior[54] ha señalado que a partir de los estándares internacionales y nacionales[55] en materia de derechos humanos, para que un acto sea discriminatorio deben concurrir tres elementos:

1.     Debe realizarse una distinción, exclusión, restricción o preferencia;

2.     Basada en determinados motivos (conocidos como categorías sospechosas)[56];

3.     Que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce y/o ejercicio de derechos humanos.

La sentencia debió hacerse cargo de estos elementos para, una vez determinado si se actualizaban o no, revertir, en su caso, la carga de la prueba y hacer las conclusiones correspondientes.

Por ello es que no compartimos la conclusión a la que llega la sentencia a partir de la reversión de la carga de la prueba, es decir, que a la regidora “no se le convoca a sesiones de cabildo, no es considerada para dar a conocer los programas que lleva el Ayuntamiento, y no se le da respuesta a sus escritos”; premisa en la que se basa la mayoría para fundamentar la existencia de violencia política de género.

Asimismo, el hecho que no se hiciera un análisis previo de si existía o no discriminación impidió plantear un estudio donde esta Sala Superior aborde cómo la discriminación es causa y consecuencia[57] de la violencia política de género en contra de las mujeres.

Finalmente, es importante resaltar que en el recurso de reconsideración 91/2020, esta autoridad jurisdiccional señaló que:

“[…] en la apreciación o valoración de las pruebas el juzgador debe conciliar los diversos principios que rodean el caso, en principio, de advertir que los elementos de prueba no son suficientes para aclarar la situación de violencia, vulnerabilidad o discriminación por razones de género, se ordenará recabar las pruebas necesarias para visibilizar dichas situaciones; todo ello, teniendo en cuenta la presunción de inocencia”.

En consecuencia, esta Sala Superior ha señalado que no basta con que se alegue violencia política para tener por probado determinado hecho y tampoco para calificar intencionalidad de una conducta. Esto es, no opera una reversión automática de las cargas de prueba, pues deben valorarse todos los elementos de prueba y considerarse las presunciones pertinentes.

III. ACTUALIZACIÓN DEL ELEMENTO DE GÉNERO

Cualquier acto relacionado con la obstaculización del cargo es reprochable en términos sociales y jurídicos y, por tanto, no debe estar exento de consecuencias jurídicas. La relevancia de calificar esa obstrucción como violencia política de género tiene efectos concretos y simbólicos para las víctimas, así como para quienes las cometen, ya que, por ejemplo, podrán ser incluidos en el registro nacional de personas que cometieron violencia política de género y, eventualmente, ser declarados inelegibles.

A partir de las reformas legales en materia de violencia política de género y de los criterios de esta Sala Superior, está claro que para sustentar que un acto de violencia se basa en elementos de género tiene que actualizarse alguno de los siguientes supuestos: i. se dirige a una mujer por ser mujer; ii. tiene un impacto diferenciado en las mujeres; iii. les afecte desproporcionadamente.

En la sentencia se califica la obstrucción del cargo (indebida convocatoria a las sesiones y la no atención de las solicitudes de la regidora) como violencia política basada en elementos de género, por lo que se señala a continuación:

-Se dirigían a la actora por ser mujer, pues estaban encaminadas a obstaculizar el ejercicio de sus funciones, teniendo como base elementos de género dado que, en términos simbólicos, se demeritó su participación en el ejercicio de las funciones, entre otras, la de participar de manera plena en los procesos deliberativos del propio Ayuntamiento.

-Implicaban un impacto diferenciado en la recurrente, al encontrarse en un grado de vulnerabilidad, derivado de los actos desplegados por el Presidente Municipal que le impidieron ejercer plenamente sus funciones.

-Afectaron desproporcionadamente a la recurrente, pues incluso aduce recibir violencia psicológica derivado de que se le da un trato diferenciado.

-Otro factor relevante que se considerar para demostrar la afectación desproporcionada a la recurrente, atiende a que es una mujer indígena, lo cual implica un detrimento mayor, que requiere una dimensión de protección hacia la no discriminación comunitaria, a fin de evitar que las mujeres que se atreven a denunciar sean excluidas de su comunidad por haber denunciado.

No compartimos estas consideraciones dado que, además de ser genéricas, se basan en imprecisiones, tal como se expone a continuación.

El primer supuesto (que la violencia se dirija a una mujer por ser mujer)[58] tiene que ver con que los actos se basaron en el hecho de lo que implica ser mujer y tener un cuerpo de mujer, así como en las expectativas que se tienen de tal condición -muchas veces basadas en estereotipos discriminadores- y no, como se afirma en la sentencia, en que los actos se encaminen a obstaculizar el ejercicio de las funciones de la víctima ni en que los actos tengan como fin demeritar su participación.

Respecto del segundo supuesto, relativo al impacto diferenciado[59], lo que se tiene que observar es la significación distinta de los actos denunciados a partir de lo que representa ser mujer en un contexto determinado o cómo las consecuencias se agravan por el hecho de ser mujer y no, como señala la sentencia, en la supuesta vulnerabilidad derivada del impedimento para ejercer el cargo.

Dar por hecho que determinados actos colocan automáticamente a las víctimas en estado de vulnerabilidad conduce a negarles agencia y esencializarlas excluyendo la posibilidad de que cada mujer construya una respuesta distinta (incluso empoderadora al punto de denunciar los actos) frente a los actos de agresión.

Por lo que se refiere a la actualización del tercer supuesto, la afectación desproporcionada, lo que se debe tener en cuenta no es el caso particular de la víctima, sino las incidencias y recurrencia que el mismo acto tiene en contra de las mujeres (en su conjunto).

Por ejemplo, la violencia familiar o el acoso ocurre a hombres y mujeres, pero el número de mujeres afectadas por ese tipo de actos es desproporcionadamente mayor, por lo que se considera un problema de género.

En consecuencia, la sentencia es imprecisa técnicamente cuando señala que el impacto desproporcionado se actualiza porque la recurrente aduce recibir violencia psicológica derivado de que se le da un trato diferenciado y porque la recurrente es una mujer indígena lo cual implica un detrimento mayor. Esos elementos, si bien son relevantes, de ninguna manera actualizan el supuesto de impacto desproporcionado. En realidad, el hecho de que la recurrente sea una mujer indígena más bien se vincula con la interseccionalidad que debe estudiarse al momento de determinar si existe o no discriminación.

Por estas razones es que no coincidimos con que en el caso se acrediten los elementos de género en la obstrucción del ejercicio del cargo de la regidora. Incluso, como se señaló en el recurso de reconsideración 61 de 2020, pueden existir supuestos en donde se actualice la violencia política, pero no la violencia política de género.

IV. PRUEBA DEL DAÑO PSICOLÓGICO

Los órganos jurisdiccionales tienen el deber atender con debida diligencia las alegaciones que se hacen en las demandas de actos vinculados con violencia política en razón de género. Dentro de esa diligencia está llevar a cabo todas las actuaciones necesarias para obtener la verdad jurídica y atribuirle las consecuencias que en Derecho corresponden. 

En la sentencia se da por cierto que la actora ha sufrido efectos en su salud, depresión, aislamiento y devaluación de autoestima y se afirma que esta Sala Superior atiende con veracidad de lo dicho por la recurrente, porque se trata de condiciones, que, al solicitar su comprobación, esta Sala Superior actuaría de forma discriminatoria.

Este enfoque nos parece inapropiado, lo que desde luego no se traduce en que no se deba creer a las víctimas, sino que se debe contar con todos los elementos necesarios para conocer el impacto de las violaciones que alegan y, a partir de ello, diseñar las medidas reparatorias correspondientes que a su vez garanticen la no repetición.

Asimismo, para estar en aptitud de otorgar consecuencias jurídicas a determinados hechos, se debe partir de un estándar razonable de prueba.

Bajo ese parámetro, a continuación, señalamos las tres razones por las que no compartimos el criterio fijado en la sentencia.

1. Estándar de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Incluso para casos de la gravedad que implican actos de tortura y desaparición forzada, la Corte Interamericana de Derechos Humanos toma en cuenta peritajes para determinar el daño psicológico de las víctimas.

Ahora, para casos que por sus circunstancias no suponen una grave violación a los derechos humanos[60], la Corte Interamericana ha señalado que la vulneración de la integridad personal de las presuntas víctimas o familiares, en relación con las consecuencias de los hechos y el sufrimiento ocasionados, debe ser comprobada y, en ese sentido, deben aportarse las pruebas pertinentes[61].

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación[62] ha señalado que en las investigaciones de los casos de violencia contra las mujeres se debe realizar inmediatamente un examen médico y psicológico completo y detallado por personal idóneo y capacitado, en lo posible del sexo que la víctima indique, ofreciéndole que sea acompañada por alguien de su confianza, si así lo desea.

Asimismo, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[63], incluso para casos de violencia sexual en contra de las mujeres, ha establecido que, entre otros elementos, se debe analizar la declaración de la víctima en conjunto con otros elementos de convicción, recordando que la misma es la prueba fundamental. Entre esos otros elementos se pueden encontrar dictámenes médicos psiquiátricos, testimonios, examinaciones médicas, pruebas circunstanciales, indicios y presunciones[64].

La Suprema Corte[65] también ha señalado que cuando se trata de delitos de violencia sexual, la testimonial de la víctima constituye una prueba fundamental sobre el hecho lo que no significa que cualquier testimonial sea suficiente para derrotar la presunción de inocencia, por lo que, cuando haya pruebas de descargo, éstas deben ser confrontadas con las pruebas de cargo para estimar si se acredita la existencia del delito y la responsabilidad penal del inculpado ya que, de lo contrario se dejaría en un absoluto estado de indefensión a la persona inculpada.

A partir de estos estándares, consideramos que lejos de ser inadecuado, la solicitud de un examen pericial a quien aduce sufrir secuelas psicológicas por un acto de violencia que se controvierte en un juicio, constituye una medida idónea para atender a la víctima y diseñar, en su caso, las medidas de reparación y de no repetición adecuadas.

2. Acreditar los dichos de afectaciones psicológicas no constituye discriminación

Como se destacó anteriormente, en la sentencia se afirma que solicitar la comprobación de las afectaciones psicológicas de la recurrente constituye discriminación. Ello, sin hacer un análisis previo bajo la metodología referida en el apartado II de este voto, lo que de suyo ya es problemático.

Tomando en cuenta los criterios de la Corte Interamericana y de la Suprema Corte, nos parece que, a partir de la debida diligencia y del enfoque de género e interculturalidad, solicitar un mínimo de elementos que acrediten las afectaciones psicológicas de la víctima constituye un acto proporcional, objetivo y razonable que no conduce a discriminación alguna sino más bien a dimensionar las afectaciones de la víctima, lo que resulta indispensable para delimitar las consecuencias jurídicas de los actos y las medidas de reparación correspondientes.

En efecto, no es posible hablar de discriminación dado que ni el resultado ni el objeto de esta indagación -guiada por la debida diligencia- conduce a anular o menoscabar derechos, sino a determinar cuál es la afectación a esos derechos y el impacto psicológico de ello, a fin de contar con los elementos necesarios para garantizar una reparación adecuada.

V. MEDIDAS DE PROTECCIÓN Y DE REPARACIÓN

Respecto de las medidas de protección, tampoco coincidimos con la sentencia cuando ordena a la Secretaría de Seguridad Pública de Veracruz que, “previo a preguntarle a la recurrente”, emita medidas para salvaguardar la integridad y seguridad física de la regidora y su familia.

La sentencia[66] no presenta ni analiza elemento alguno que justifique la emisión de esta medida, ya que más bien se avoca a estudiar los agravios relacionados con la indebida convocatoria a la regidora, así como la omisión de responder sus peticiones.

Si bien las medidas de protección pueden ordenarse de oficio, de lo que se desprende del expediente no se observa situación de riesgo que demande la intervención de la Secretaría de Seguridad Pública local.

Además, la sentencia tenía que haberse hecho cargo de que, como resultado de las medidas de protección ordenadas por la Sala Xalapa, en el expediente[67] consta que se comisionó a dos elementos de la unidad SP-3055 que se entrevistaron con la regidora y le hicieron de conocimiento la medida de protección que la autoridad le otorgó, ante lo que ella manifestó que “hasta el momento no ha presentado ningún tipo de molestias o intimidaciones que pongan en riesgo su integridad personal o la de su familia”.

En consecuencia, los elementos de la unidad referida le dieron las recomendaciones pertinentes y le proporcionaron los números de las líneas de emergencias en caso de solicitar apoyo de los cuerpos policíacos.

Aparentemente la situación narrada por la regidora no ha cambiado, dado que si bien en la demanda[68] que da inicio a este recurso de reconsideración, de forma genérica la recurrente afirma que existe un ambiente opresivo que atenta contra su autoestima, salud, integridad y seguridad personal y que de continuar la situación su fortaleza se verá seriamente dañada; no existen elementos objetivos suficientes que conduzcan a generar indicios de que hay riesgos de que su integridad física o la de su familia esté en peligro, más allá del daño psicológico del que señala padecer y del que la sentencia se hace cargo.

En consecuencia, no existen elementos que justifiquen la necesidad de ordenar tal medida, lo que genera un desgaste y un precedente inadecuado respecto de cómo esta Sala Superior valora este tipo de casos que implica el uso de recursos del Estado. En todo caso, se podrían haber realizado diligencias para aclarar cuál es la situación actual de la regidora y su familia respecto de tal cuestión.

Por otro lado, si bien en otros votos se ha insistido en la necesidad de consultar con las víctimas las medidas de protección[69], consideramos que, a fin de no generar falsas expectativas, cuando se ordenen este tipo de medidas es necesario contar con un análisis de riesgos que permita dar claridad del alcance de las medidas y de la participación de las víctimas.

Finalmente, para ser congruente con lo que se acreditó en la sentencia, es decir, la falta de convocatoria a sesiones de cabildo y de respuesta a las solicitudes de la recurrente -lo que constituye la razón principal para tener acreditada la violencia- se tendrían que decretar las medidas idóneas para reparar esas circunstancias y evitar que vuelvan a ocurrir, lo que no se hace en la sentencia.

Por las razones expuestas, presentamos este voto particular.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del poder judicial de la federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.