RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN
EXPEDIENTES: SUP-REC-206/2025, SUP-REC-207/2025 y SUP-REC-221/2025, ACUMULADOS
RecurrenteS: GUILLERMO MOLINA MARTÍNEZ, MARÍA ESTHER LAVARIEGA RODRÍGUEZ Y OTRAS[1]
RESPONSABLE: SALA REGIONAL DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CORRESPONDIENTE A LA TERCERA CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL ELECTORAL CON SEDE EN XALAPA, VERACRUZ[2]
MAGISTRADA PONENTE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS
SECRETARIO: JOSÉ MANUEL RUIZ RAMÍREZ
Ciudad de México, veinte de agosto de dos mil veinticinco.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación determina: 1) acumular los recursos de reconsideración; 2) desechar de plano la demanda que integró el recurso SUP-REC-221/2025, y 3) revocar la sentencia emitida por la Sala Xalapa en el juicio SX-JDC-340/2025, que revocó la emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca,[3] en relación con la omisión del ayuntamiento de Santa María Huatulco[4] de emitir la convocatoria para elegir al agente municipal de Santa Cruz Huatulco,[5] así como la designación directa realizada por dicho ayuntamiento.
Esto debido a que la exigencia prevista en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,[6] para elegir a las autoridades del Ayuntamiento —presidencia municipal, regidurías y sindicaturas— no resulta aplicable, en los mismos términos, a una autoridad auxiliar como la Agencia.
ANTECEDENTES
1. Designación de agente municipal. El siete de enero, Guillermo Molina Martínez, ahora una de las partes recurrentes, fue designado como agente municipal de Santa Cruz Huatulco mediante sesión de cabildo del ayuntamiento de Santa María Huatulco.
2. Juicio local. El diecinueve de mayo, con motivo del juicio promovido por un ciudadano para impugnar la omisión de emitir la convocatoria para elegir al agente municipal del referido municipio y la designación directa realizada por el citado ayuntamiento, el Tribunal local declaró infundada la omisión reclamada y confirmó la designación directa del agente municipal.[7]
3. Juicio federal. Inconforme, el ciudadano referido promovió juicio ante la Sala Xalapa[8]. El once de junio pasado, la sala responsable revocó la sentencia local, por considerar que fue indebida la interpretación del artículo 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca[9].
4. Recursos de reconsideración. En contra de lo anterior, el dieciséis y veintiséis de junio siguiente, el agente municipal, diversas personas residentes de la Agencia y la síndica del Ayuntamiento interpusieron recursos de reconsideración ante la sala responsable.
5. Turnos y radicación. En su oportunidad, la Presidencia de esta Sala Superior ordenó integrar los expedientes SUP-REC-206/2025, SUP-REC-207/2025 y SUP-REC-221/2025, así como turnarlos a la ponencia de la magistrada Janine M. Otálora Malassis,[10] donde se radicaron.
6.Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada instructora admitió las demandas de los recursos SUP-REC-206/2025 y SUP-REC-207/2025, y declaró cerrada la instrucción, quedando los recursos en estado de dictar sentencia.
Primera. Competencia. La Sala Superior es competente para resolver, al tratarse de recursos de reconsideración interpuestos para controvertir una sentencia dictada por una Sala Regional de este Tribunal, cuya competencia para resolverlo le corresponde en forma exclusiva.[11]
Segunda. Acumulación. Esta Sala Superior advierte la conexidad de los recursos, al existir identidad en los actos impugnados y la sala responsable, por lo que es procedente la acumulación de los expedientes SUP-REC-207/2025 y SUP-REC-221/2025, al SUP-REC-206/2025, debido a que éste fue el primero en integrarse.[12]
La Secretaría General de esta Sala Superior debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia al expediente acumulado.
Tercera. Improcedencia del recurso SUP-REC-221/2025. Con independencia de que se actualice alguna otra causal de independencia, el recurso firmado por la síndica del Ayuntamiento fue interpuesto fuera del plazo legal de tres días previsto en la Ley de Medios, por lo que su presentación es extemporánea.
La Ley de Medios establece que los juicios y recursos serán desechados de plano si su improcedencia es evidente conforme al propio ordenamiento (art. 9.3). En particular, serán improcedentes los medios de impugnación contra actos consentidos expresamente o cuando no se interpongan en los plazos legales (art. 10.1.b). Además, el recurso de reconsideración debe presentarse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia de fondo de la Sala Regional (art. 66.1.a).
La recurrente pretende impugnar la sentencia dictada por la Sala Xalapa el once de junio en el expediente SX-JDC-340/2025, notificada por estrados ese mismo día, por lo que si la demanda de reconsideración se presentó hasta el veintiséis siguiente, es evidente que el plazo de tres días transcurrió en exceso, resultando por ende extemporánea su presentación. Además, la recurrente no expuso causa alguna que justifique la demora, por lo que su demanda debe desecharse de plano.
Cuarta. Requisitos de procedencia. Los medios de impugnación SUP-REC-206/2025 y SUP-REC-207/2025 reúnen los requisitos de procedencia[13], conforme a lo siguiente:
4.1. Forma. Los escritos de demanda fueron presentados con firma autógrafa y cumplen los demás requisitos de forma.
4.2. Oportunidad. Los recursos son oportunos, en virtud de que el cómputo del plazo legal para interponer los presentes medios de impugnación transcurrió del doce al diecisiete de junio. Así, si ambos recursos fueron presentados el día dieciséis de junio es que resulta evidente que se cumple con el requisito.
4.3. Legitimación e interés jurídico. En relación con el recurso SUP-REC-206/2025, se cumple con el requisito correspondiente, toda vez que la persona promovente del medio de impugnación actuó como tercero interesado en el juicio ante la Sala Xalapa. La sentencia impugnada le resulta adversa, ya que la sala responsable revocó la resolución que confirmaba su designación como agente municipal.
En el caso del SUP-REC-207/2025, las personas recurrentes cuentan con interés legítimo para controvertir la sentencia controvertida, ya que impugnan con el carácter de personas tercero interesadas. Esto, dado que señalan ser habitantes de la Agencia y acuden con la pretensión de cuestionar la decisión de Sala Xalapa, que interpretó la ley municipal respecto del método por el cual habrá de elegirse o designarse a la autoridad que ejerce competencia en el ámbito territorial en el que residen.
Al respecto, la interpretación gramatical, sistemática y funcional del artículo 12, apartado 1, inciso c) de la Ley de Medios, en conformidad además con la garantía de audiencia tutelada por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva a concluir que toda persona que tenga un derecho incompatible con el que pretende el actor, debe ser llamado al procedimiento de que se trate, para darle oportunidad de que fije su postura frente a los hechos controvertidos e incluso sobre los presupuestos procesales y, por ende, esté en posibilidad de aportar pruebas y objetar, en su caso, las de su oponente, incluso tratándose de sujetos que no se encuentren vinculados ordinariamente a la jurisdicción electoral.[14]
En el caso concreto, un ciudadano de la Agencia promovió un medio de impugnación al considerar vulnerados sus derechos político-electorales de votar y a elegir sus autoridades, debido a que no se convocaron elecciones para definir la titularidad de la Agencia. La Sala Xalapa le concedió la razón. No obstante, diversas personas —también habitantes de la misma Agencia— impugnaron esa decisión, al sostener que la designación, y no la elección, es el método adecuado para definir la titularidad, conforme a la costumbre vigente en la comunidad.
En este contexto, debe reconocerse el interés legítimo de las personas recurrentes, ya que la controversia se centra precisamente en el mecanismo para nombrar a la autoridad de la Agencia, y ambas posiciones —elección o designación— provienen de habitantes de la misma localidad. Negarles participación en el proceso significaría privarlas del derecho de defensa frente a una resolución que incide directamente en su esfera jurídica y en la vida comunitaria.
Por tanto, se actualizan los elementos del interés legítimo de las personas recurrentes, en la medida en que: (i) su pretensión representa un planteamiento colectivo; (ii) su interés es cualificado, al fundarse en su derecho constitucional a la libre autodeterminación; y (iii) la afectación que denuncian es actual, real y jurídicamente relevante, ya que la resolución controvertida tiene efectos directos en la organización social y el funcionamiento administrativo de la Agencia.[15]
Esto, con independencia de que, al analizar el fondo del asunto, les asista o no la razón respecto de sus planteamientos.
4.4. Definitividad. En el caso, se satisface dicho requisito ya que no existe otro medio para combatir la resolución que se impugna.
4.5. Requisito especial de procedencia. El artículo 61, inciso b), de la Ley de Medios establece que el recurso de reconsideración procede contra las sentencias de fondo dictadas por las salas regionales cuando se haya determinado la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución federal.[16]
Esta causal de procedencia ha sido objeto de interpretación y desarrollo mediante sentencias y criterios jurisprudenciales. En consecuencia, el recurso de reconsideración también es procedente contra resoluciones de las Salas Regionales que, entre otros supuestos, contengan un pronunciamiento sobre la interpretación de un precepto constitucional, a partir del cual se determine la aplicación o inaplicación de normas secundarias.
En el presente caso, se cumple con el requisito especial de procedencia, ya que subsiste una cuestión de constitucionalidad que debe ser revisada por la Sala Superior. Esto, porque la Sala Xalapa interpretó el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer que el mandato constitucional relativo a que los ayuntamientos deben integrarse mediante elección popular y directa también es aplicable a las agencias municipales, aun cuando estas no estén mencionadas de manera expresa en el texto constitucional.[17]
De manera específica, la sala responsable concluyó que la titularidad de la Agencia debe definirse conforme al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 115 constitucional. Esta interpretación sirvió de base para resolver sobre la aplicación del artículo 79 de la Ley municipal, norma que constituye el eje del conflicto jurídico planteado en estos recursos.
Por tanto, se actualiza la procedencia de los recursos de reconsideración conforme a la jurisprudencia 26/2012 de la Sala Superior, de rubro: RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE SALAS REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES.[18]
Quinta. Estudio de la controversia
5.1. Contexto del caso. La controversia se originó con motivo de la designación directa del agente municipal de Santa Cruz Huatulco, Oaxaca, para el periodo 2025–2027.
Es importante señalar que, desde hace catorce años, el Ayuntamiento ha utilizado de forma continua la designación directa como mecanismo para nombrar a la persona titular de la agencia municipal. Durante ese tiempo, la justicia federal no ha intervenido en alguna controversia relacionada con este procedimiento. La última ocasión en que se revisó judicialmente fue en dos mil once, cuando la Sala Xalapa confirmó la designación correspondiente en las sentencias acumuladas SX-JDC-25/2011 y SUP-JDC-31/2011.
En esta ocasión, un ciudadano impugnó ante el tribunal local la omisión del Ayuntamiento de emitir una convocatoria para la elección de autoridades auxiliares en la agencia municipal, así como la legalidad del procedimiento de designación directa del agente municipal.
El Tribunal local declaró infundado el agravio, al considerar que la Ley municipal faculta al Ayuntamiento para prescindir de la convocatoria y proceder mediante designación directa ante una situación de conflicto social.
Inconforme con esa resolución, el ciudadano interpuso un recurso que fue resuelto por la Sala Xalapa, la cual revocó la sentencia local. La Sala concluyó que no se había agotado el procedimiento extraordinario previsto en el artículo 79 de la Ley municipal, por lo que ordenó al Tribunal local emitir una nueva resolución.
Contra esa decisión interpusieron recursos tanto el agente municipal designado como diversas personas habitantes de la agencia.
5.2. Pretensión de las partes recurrentes[19]. Quienes controvierten la sentencia de la Sala Xalapa lo hacen con el propósito de que esta sea revocada y prevalezca la designación del agente municipal y no la interpretación del artículo 79 de la ley municipal relativa a que el cargo debe ocuparse mediante una elección.
Asimismo, las personas residentes en la Agencia pretenden que, en caso de que deba realizarse una elección, esta ocurra respecto de la próxima renovación del cargo.
5.3. Causa de pedir. Las personas recurrentes sostienen su pretensión con base en que argumentan que el mecanismo de designación es la tradición en la Agencia, por lo que debe prevalecer este sistema congruente con la costumbre de la localidad. Siendo que el respeto a las tradiciones y costumbres forma parte de las obligaciones que establece el artículo 79 de la Ley municipal.
5.4. Precisión de la controversia. Conforme a las reglas de procedencia del medio de impugnación, esta Sala Superior únicamente analizará los agravios vinculados con planteamientos de constitucionalidad. En consecuencia, no serán objeto de estudio las cuestiones relativas a la falta de interés jurídico ni a la indebida valoración probatoria alegadas en el recurso SUP-REC-206/2025, ya que corresponden a aspectos de estricta legalidad que quedan fuera del ámbito de análisis permitido en los recursos de reconsideración.
Conforme a lo anterior, los dos recursos de reconsideración realizan un planteamiento coincidente relativo a que la Sala Xalapa realizó una incorrecta interpretación del artículo 79 de la Ley municipal, por lo que sus agravios serán analizados de forma conjunta[20].
En esencia, sostienen que la sentencia impugnada vulnera la autonomía y libre determinación de la comunidad, al ordenar una elección sin reconocer que, desde hace más de dos décadas, existe una práctica consuetudinaria de designación directa del agente municipal por parte del Ayuntamiento. Esta forma de autoorganización, argumentan, está protegida por el artículo 2º de la Constitución federal y encuentra sustento en la facultad reglamentaria del Ayuntamiento prevista en el artículo 115 de la misma Constitución. A su juicio, la Sala desconoció el derecho consuetudinario como fuente legítima del derecho administrativo, lo que implicó una inaplicación implícita del sistema normativo interno vigente desde dos mil once.
Consideran que la Sala incurrió en un error al omitir analizar el contexto específico y la tradición jurídica interna de la comunidad. Las partes recurrentes afirman que el mecanismo tradicional de designación directa es plenamente compatible con el artículo 79 de la Ley municipal, el cual permite al Ayuntamiento abstenerse de convocar a elecciones y designar directamente al agente municipal cuando no existan condiciones para celebrar el proceso electivo.
Alegan que imponer un modelo externo al sistema comunitario podría generar conflictos internos y poner en riesgo la estabilidad de la agencia municipal.
Finalmente, en el recurso SUP-REC-207/2025 argumentan que la sala responsable debió aplicar medidas menos lesivas, como permitir la conclusión del mandato vigente y propiciar una transición gradual mediante la elaboración de un estatuto comunitario. En consecuencia, solicita que se privilegien los principios de mínima intervención, libre determinación de los pueblos, autonomía municipal y conservación de actos válidamente celebrados.
5.5. Estudio de fondo
Es fundada la pretensión de las personas recurrentes debido a que la Sala Xalapa realizó una interpretación incorrecta del artículo 79 de la Ley municipal. Esto se debe a que la exigencia prevista en el artículo 115, fracción I, de la Constitución general para elegir a las autoridades del Ayuntamiento —presidencia municipal, regidurías y sindicaturas— no resulta aplicable, en los mismos términos, a una autoridad auxiliar como la Agencia.
5.5.I. Regulación de las agencias municipales
La Constitución Federal establece que los municipios serán gobernados por ayuntamientos electos mediante sufragio popular. Estos se integran por una presidencia municipal y el número de regidurías y sindicaturas que establezca la ley, observando el principio de paridad.[21]
En concordancia con la Constitución general, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca[22] establece que el régimen interior de la entidad se compone de municipios libres, gobernados por ayuntamientos de elección popular directa, integrados por los cargos señalados.[23]
La Constitución local también reconoce la existencia de municipios indígenas, cuyas autoridades se eligen conforme a sus sistemas normativos internos. En estos casos, los métodos de elección, la duración del cargo y los mecanismos de remoción se rigen por las normas consuetudinarias de cada comunidad.[24]
Ahora bien, ni la Constitución Federal ni la local regulan el método para ocupar la titularidad de una agencia municipal. El diseño constitucional limita su alcance a las autoridades que integran los ayuntamientos (presidencia municipal, sindicaturas y regidurías).
Por su parte, la Ley municipal regula a las agencias como autoridades auxiliares de los ayuntamientos,[25] en localidades que cuenten con un censo no menor a diez mil habitantes[26]. Sus atribuciones buscan garantizar el orden, la tranquilidad y la seguridad en su ámbito territorial.[27]
Respecto a su titularidad, la Ley municipal dispone que los ayuntamientos deberán emitir la convocatoria de elección dentro de los cuarenta días posteriores a su toma de posesión, con plazo máximo al quince de marzo. En municipios regidos por usos y costumbres, la elección se ajustará a las prácticas democráticas locales.[28]
Mediante reforma de dos mil veintitrés, se incorporaron disposiciones para resolver conflictos internos en las agencias, materia de la presente controversia. Según el artículo 79, cuando exista un conflicto que ponga en riesgo la paz y estabilidad, el ayuntamiento deberá agotar mecanismos para garantizar la armonía. Si no existen condiciones para celebrar la elección, y por mayoría calificada se determina que la estabilidad está en riesgo, el ayuntamiento podrá designar a una persona encargada por hasta sesenta días, a fin de restablecer la armonía. Si persisten las condiciones adversas, podrá ratificar a la persona encargada por un periodo de hasta tres años o conforme a usos y costumbres locales.[29]
En conclusión, las agencias municipales son autoridades auxiliares con fundamento en la legislación secundaria. En Oaxaca, la regla general es que su titularidad se defina mediante elección, respetando sistemas normativos indígenas cuando proceda; excepcionalmente, los ayuntamientos pueden designar a la persona titular, con mayoría calificada, ante conflictos que amenacen la estabilidad.
Establecido el marco normativo, corresponde determinar cuáles son las reglas conforme a las cuales debe analizarse este caso, a efecto de revisar la interpretación realizada por la Sala Xalapa.
5.5.II. Regulación aplicable a la agencia municipal de San Cruz Huatulco
Debe determinarse si el caso involucra un municipio indígena, porque los argumentos de los recurrentes aluden a costumbres y tradiciones, y el tribunal local condicionó la secuela procesal al considerar que existía un sistema normativo interno.
El acuerdo IEEPCO-CG-SNI-17/2025[30] contiene el catálogo de municipios sujetos a sistemas normativos indígenas en Oaxaca, sin incluir a Santa María Huatulco ni a la agencia de Santa Cruz Huatulco. Asimismo, de la revisión de los recursos de reconsideración, así como de la demanda originaria ante el Tribunal local, la demanda de juicio federal, los escritos de tercerías y los informes circunstanciados tampoco consta que alguna de las partes haya reivindicado una autoadscripción indígena o normas consuetudinarias de un sistema normativo indígena.
Por tanto, el caso no implica un sistema normativo indígena. Las prácticas de designación alegadas corresponden a usos administrativos del Ayuntamiento, no a derechos derivados de la autodeterminación indígena. Esta distinción es relevante porque la protección constitucional a usos y costumbres se vincula a la identidad indígena, la cual no se actualiza en este caso.[31]
En consecuencia, la controversia debe analizarse conforme a la Constitución Federal y las leyes locales (Constitución local y Ley municipal), sin aplicar los estándares propios de sistemas normativos indígenas.
5.5.III. Interpretación de la Sala Xalapa
La Sala Xalapa revocó la sentencia del Tribunal local, que había validado la omisión del ayuntamiento de emitir convocatoria y la designación directa del agente municipal. Consideró incorrecta la interpretación del artículo 79, pues la designación solo procede cuando sea imposible realizar una elección, lo que no se acreditó.
El Tribunal local justificó la designación en: (i) respeto a tradiciones, (ii) existencia de sistema normativo interno, (iii) antecedentes de designación y (iv) percepciones sobre falta de condiciones para elegir. La Sala concluyó que no hubo riesgo real para la paz y que las minutas se basaron en conjeturas.
Advirtió que convalidar la práctica normalizaría la erosión democrática y la incapacidad estatal para garantizar condiciones mínimas para votar. Estableció que la designación es una restricción de derechos que debe superar un test de proporcionalidad, recordando que la regla general del artículo 115, fracción I, de la Constitución general es que las autoridades municipales emanen de la voluntad popular. Por ello, ordenó al Tribunal local dictar una nueva resolución y convocar elecciones.
5.5.IV. Caso concreto
Les asiste la razón a las personas recurrentes porque la Sala Xalapa interpretó indebidamente el artículo 79 de la Ley municipal al exigir estándares constitucionales propios de autoridades municipales electas (art. 115, fracción I), cuando la agencia es un órgano auxiliar.
La Sala responsable interpretó de manera incorrecta el artículo 115, fracción I, de la Constitución general, ya que la controversia no involucra a una autoridad municipal cuya elección sea obligatoria conforme a ese precepto. Esta norma se refiere a presidencias municipales, regidurías y sindicaturas, pero no a agencias municipales.
En ese sentido y como argumentan las personas recurrentes, la forma en la que ha sido definida la titularidad de la Agencia con anterioridad sí resulta relevante para la aplicación del sistema de elección o designación regulado en el citado artículo 79 de la Ley municipal.
Para evaluar esta situación resulta pertinente revisar los antecedentes de las designaciones realizadas por el Ayuntamiento. No obstante, a diferencia de la sentencia reclamada, es necesario realizar esa revisión atendiendo a la evolución normativa del artículo motivo de controversia.
La Ley municipal en estudio fue promulgada en el año dos mil diez[32]. En su redacción original, el artículo 79 establecía que: “La elección de los agentes municipales y de policía, en los casos en que no se hubiere hecho la designación directamente por el Ayuntamiento, se sujetará al siguiente procedimiento […]”.
De esa redacción consta que la regla general era que las agencias municipales fueren designadas por los ayuntamientos y, en caso de no ser así, se convocaría a elecciones.
Este procedimiento fue motivo de controversia en la Agencia debido a la designación de un agente municipal en dos mil once. Al resolver en los expedientes SX-JDC-31/2011 y SX-JDC-25/2011, la Sala Xalapa confirmó la designación argumentando que las agencias municipales son autoridades auxiliares de los ayuntamientos. Por lo que, de la revisión de sus atribuciones, era posible constatar que estas agencias son unidades de apoyo de gestión administrativa, de vigilancia y seguridad. Siendo que las facultades de decisión permanecen en los ayuntamientos, los cuales son electos directamente.
Así, existe una estrecha vinculación administrativa entre los ayuntamientos que toman las decisiones y las agencias que auxilian a darles cumplimiento, por lo que es razonable que sean los ayuntamientos quienes determinen a quienes habrán de colaborar con estos para el desarrollo de sus funciones.
En ese orden de ideas, en el precedente de dos mil once, la Sala Xalapa distinguió entre la naturaleza de los ayuntamientos como autoridades electas y la función auxiliar de las agencias como entes administrativos dependientes de los primeros.
Posteriormente, en ese mismo año, el Congreso local reformó[33] la Ley municipal para modificar la redacción del artículo 79 de esta forma: “La elección de los agentes municipales y de policía, se sujetará al siguiente procedimiento […]”. Con esta reforma, cambió la regla general y desapareció la facultad de designación para establecer el método de elección como única forma de definir la titularidad de las agencias.
No obstante en el cambio normativo, el Ayuntamiento mantuvo la designación como método para definir la titularidad de la Agencia, a pesar de que este mecanismo ya no estaba regulado en la Ley municipal. Así, se realizaron designaciones en los años dos mil catorce, dos mil diecisiete, dos mil diecinueve y dos mil veintidós[34]. Todas estas designaciones sin que fueran controvertidas ante la justicia federal.
En ese sentido, es cierto lo que afirman las personas recurrentes acerca de que la titularidad de la Agencia fue definida mediante designación del Ayuntamiento como una práctica administrativa. Sin que ello motivara controversia alguna, a pesar de que la Ley municipal ya no contemplaba esta figura.
Ahora bien, el siguiente cambio normativo relevante para el caso tuvo lugar en dos mil veintitrés. Manteniendo la regla general vigente respecto de la elección, la reforma a la Ley municipal[35] retomó la figura de la designación. Este mecanismo fue regulado en el artículo 79, ahora como excepción en caso de conflictos internos que pusieran en riesgo la paz y la estabilidad en las agencias municipales[36].
A pesar de que no hubo controversia respecto de la designación de la Agencia cuando esta figura no estuvo regulada, la controversia sobre la última designación surge cuando este mecanismo volvió a estar contemplado en la Ley municipal.
Este contexto evidencia que la titularidad de la Agencia ha sido una cuestión compleja, tanto en el plano normativo como en el fáctico. Si bien la designación fue el mecanismo originalmente previsto por la Ley municipal y aplicado por el Ayuntamiento durante años —incluso sin sustento legal durante doce de ellos—, la evolución normativa ha buscado democratizar este proceso.
Sin embargo, este cambio no ha sido lineal: el restablecimiento de la designación como mecanismo extraordinario revela la necesidad de flexibilidad para cumplir con el objetivo esencial de las agencias municipales, que consiste en auxiliar a los ayuntamientos sin convertirse en un factor de inestabilidad social.
En este sentido, resulta razonable que la Ley municipal faculte al Ayuntamiento para designar a la titularidad de la Agencia cuando ello sea indispensable para garantizar la estabilidad. Dicha atribución no carece de controles, ya que la ley exige una votación calificada para acreditar la inexistencia de condiciones para celebrar una elección. Esta exigencia refleja la evolución del mecanismo: de ser la regla general sin requisitos especiales, pasó a convertirse en una excepción condicionada a una decisión reforzada mediante votación calificada.
Por ello, la interpretación adoptada por la Sala responsable en la sentencia impugnada resulta incorrecta, ya que no se trata de un caso en el que intervengan autoridades municipales cuya elección sea obligatoria conforme al artículo 115, fracción I, de la Constitución general, como presidencias municipales, regidurías o sindicaturas.
Como lo reconoce el precedente de la Sala Xalapa en dos mil once, estamos ante una autoridad auxiliar distinta al gobierno municipal, cuya función es coadyuvar a las decisiones del Ayuntamiento. Por tanto, no pueden aplicarse los mismos estándares exigibles para la elección de integrantes del gobierno municipal.
Esta distinción jerárquica y funcional ha sido reconocida por la Suprema Corte en la tesis de rubro CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS AGENCIAS MUNICIPALES DEL ESTADO DE OAXACA CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR COMO TERCEROS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO[37], la cual resulta aplicable por analogía y señala que “tales agencias únicamente tienen el carácter de autoridades administrativas inferiores del Municipio y pertenecen a éste como un órgano administrativo”.
Partiendo de que el Ayuntamiento ha reiterado la práctica de designar a la Agencia —con o sin fundamento—, que la agencias son órganos auxiliares de los ayuntamientos y que la Constitución no exige su elección directa, corresponde analizar la aplicación del artículo 79 de la Ley municipal al caso concreto.
Aunque no existe una obligación constitucional de elección directa, debe reconocerse que el Congreso local estableció la elección como regla general, en un tránsito hacia la ampliación de los espacios democráticos y la participación ciudadana.
No obstante, el Congreso local también previó la figura de la designación, consciente de que no siempre es posible celebrar elecciones sin afectar la funcionalidad de estas instancias auxiliares. Este caso lo ejemplifica: el conflicto no radica en la designación en sí, sino en la pugna entre quien buscan convocar elecciones y quienes defienden la designación por considerarla un factor de estabilidad.
Frente a esta controversia, la Sala Superior, en su calidad de tribunal constitucional, debe emitir una decisión que concilie, por un lado, el principio democrático municipal consagrado en el artículo 115 constitucional y, por otro, la autonomía municipal y las condiciones específicas de la comunidad, asegurando paz y gobernabilidad. Este equilibrio requiere una solución contextual que impulse el tránsito hacia un régimen más democrático sin desconocer la realidad social.
Ello implica no desatender ninguna de las pretensiones en juego, pues sería inadmisible asumir que la estabilidad comunitaria y la paz se oponen a la participación democrática. Del mismo modo, no puede asumirse que los mecanismos democráticos se consolidan por mandato judicial, ya que requieren arraigo social y participación activa.
Desde esta perspectiva, el artículo 79 de la Ley municipal debe interpretarse para asegurarse la vigencia de los principios y bienes constitucionales antes referidos. Contrario a lo resuelto por la Sala Xalapa, esa disposición no establece un estándar probatorio para demostrar la imposibilidad de celebrar elecciones, sino que fija un mecanismo de control: la votación calificada del Ayuntamiento.
Si bien este mecanismo resultaría insuficiente respecto de autoridades que deben ser necesariamente electas por mandato constitucional, al tratarse de autoridades auxiliares es posible modular la aplicación de la norma legal. Esto, atendiendo a que el control democrático exigido por la constitución debe respetarse en la conformación del Ayuntamiento y procurarse respecto de las entidades administrativas que deben auxiliar en el cumplimiento de sus funciones.
Hacer esta distinción resulta coherente con la naturaleza de ambas autoridades: el Ayuntamiento es una autoridad regulada constitucionalmente que ejerce funciones de gobierno y representación ciudadana, mientras que la Agencia es una autoridad legal que únicamente cuenta con atribuciones de carácter auxiliar respecto del gobierno municipal electo.
No diferenciar estas cuestiones llevaría al absurdo de aplicar sin distingo las exigencias del artículo 115, fracción I de la Constitución general respecto de todos los cargos administrativos del gobierno municipal.
Así, en este caso se cumple el requisito legal, dado que el Ayuntamiento determinó de manera calificada que procedía la designación. Esta decisión no puede considerarse desproporcionada, pues se encuentra expresamente facultada por la ley y no contraviene disposición constitucional alguna que imponga la elección directa para este tipo de autoridades.
Asimismo, no puede exigirse a un Ayuntamiento entrante que, en el plazo de cuarenta días previsto en el artículo 79, genere condiciones para un proceso electoral en una Agencia donde nunca se ha celebrado elección alguna. Reconocer esta situación extraordinaria —derivada tanto de reformas legales como de prácticas administrativas y de la conformidad social, inferida de la ausencia de impugnaciones— justifica la aplicación del mecanismo excepcional de designación previsto en ese artículo.
Sin embargo, persiste la necesidad de orientar la actuación municipal hacia la consolidación del derecho legal de la ciudadanía a participar en la elección de autoridades auxiliares. Las personas que promovieron el recurso de reconsideración no se oponen a la celebración de elecciones, sino que demandan que el tránsito del mecanismo de designación al electivo ocurra de manera ordenada.
Por tanto, corresponde vincular al Ayuntamiento para que cumpla con la obligación prevista en el artículo 79 de la Ley municipal, consistente en garantizar condiciones de armonía que permitan la elección de la Agencia. Ello implica emitir la normativa necesaria para preparar a la población para un proceso electoral que respete los principios y garantías de autenticidad democrática atendiendo a la naturaleza propia de la autoridad que debe ser electa, además de realizar las gestiones administrativas y previsiones presupuestales necesarias para que la elección de la siguiente persona que ocupará la titularidad de la Agencia pueda llevarse a cabo.
El cumplimiento de esta obligación permitirá que el próximo Ayuntamiento, que asumirá funciones el primero de enero de dos mil veintiocho,[38] emita la convocatoria correspondiente conforme a la Ley municipal. A partir de ese momento, la situación extraordinaria que motiva esta decisión no podrá considerarse una excepción imprevisible.
Asimismo, debe vincularse al agente municipal en turno a efecto de que realice las gestiones necesarias para asegurar condiciones de estabilidad en la Agencia que permitan la subsecuente elección.
Para garantizar el cumplimiento de esta determinación, el Ayuntamiento deberá informar al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, autoridad que queda vinculada al cumplimiento de la sentencia, acerca de las gestiones y determinaciones adoptadas para dar cumplimiento a esta resolución[39].
Establecido lo anterior, los agravios en los que se plantean cuestiones de constitucionalidad son fundados y por lo tanto procede revocar la sentencia impugnada.
6. Efectos. Conforme a lo expuesto, esta Sala Superior determina los siguientes efectos:
I. Se revoca la sentencia impugnada y, en consecuencia, se confirma la designación del agente municipal por las razones expuestas en el apartado que antecede.
II. Se vincula al ayuntamiento de Santa María Huatulco a emitir la normativa necesaria para preparar la elección de la agencia municipal de Santa Cruz Huatulco, además de realizar las gestiones necesarias, así como las previsiones presupuestales necesarias para que la siguiente integración del Ayuntamiento emita la convocatoria en los términos que establece el artículo 79 de la Ley Orgánica Municipal.
III. Se vincula al agente municipal, Guillermo Molina Martínez, a efecto de que realice las gestiones necesarias para garantizar condiciones de estabilidad que permitan el subsecuente desarrollo de la elección de la Agencia.
IV. Se vincula al Ayuntamiento y al agente municipal para que informen al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, autoridad vinculada al cumplimiento, acerca de las gestiones precisadas en el numeral que precede.
Por lo expuesto y fundado, se aprueban los siguientes:
RESOLUTIVOS
Primero. Se acumulan los recursos de reconsideración en los términos expuestos en la razón segunda.
Segundo. Se desecha de plano el recurso SUP-REC-221/2025, conforme a lo expuesto en la razón tercera.
Tercero. Se revoca la sentencia impugnada en los términos de la razón quinta y para los efectos precisados en la razón última de esta sentencia
Notifíquese como corresponda.
En su oportunidad, devuélvanse las constancias y archívese el expediente como asunto concluido.
Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, quien emite un voto particular. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe que se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo 2/2023.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN SUP-REC-206/2025 Y SUS ACUMULADOS[40]
I. Introducción; II. Contexto de la controversia; III. Criterio mayoritario; y
IV. Razones de disenso
I. Introducción
Formulo el presente voto particular, ya que difiero del criterio mayoritario por el que se determinó revocar la sentencia emitida por la Sala Regional Xalapa, por medio de la cual se revocó la diversa del Tribunal Electoral local, en relación con la omisión del ayuntamiento de Santa María Huatulco de emitir la convocatoria para elegir al agente municipal de Santa Cruz Huatulco, así como la designación directa realizada por dicho ayuntamiento.
Lo anterior, en virtud de que no comparto el criterio que acredita el requisito especial de procedencia, derivado de la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución federal, porque considero que el conflicto versa sobre un tema de estricta legalidad. En realidad, la argumentación de la Sala Regional se centró primordialmente en un análisis de legalidad y únicamente se hizo alusión al artículo 115 constitucional como refuerzo de la sentencia impugnada, sin que existiera una verdadera interpretación de dicho precepto.
En los apartados siguientes, desarrollaré la argumentación para demostrar que el asunto es de estricta legalidad.
II. Contexto
La controversia se originó con la designación directa de Guillermo Molina Martínez como agente municipal de Santa Cruz Huatulco, realizada el 7 de enero por el Ayuntamiento; por lo que un ciudadano impugnó ante el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca la omisión de emitir convocatoria para elegir al agente municipal mediante designación directa y la legalidad de esa decisión; en consecuencia, el tribunal local declaró infundada la omisión y confirmó la designación. Inconforme, el ciudadano promovió juicio ante la Sala Regional Xalapa, que el primero de junio revocó la sentencia local al considerar indebida la interpretación del artículo 79 de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca ordenando una nueva resolución que implicaba realizar elección.
Inconformes con la anterior determinación, el agente municipal designado, diversas personas de la Agencia de Santa Cruz así como la síndica del Ayuntamiento alegaron ante esta Sala Superior que la designación era válida por tratarse de una práctica reiterada y porque la agencia municipal es una autoridad auxiliar distinta de las que el artículo 115 constitucional obliga a elegir mediante sufragio.
III. Criterio mayoritario
La mayoría de los integrantes de la Sala Superior resolvió, en primer lugar, a) que se acredita el requisito especial de procedencia porque la Sala Regional Xalapa realizó una interpretación directa del artículo 115, fracción I, constitucional para extender la obligación de elección popular a las agencias municipales; en cuanto al estudio de fondo, en la sentencia mayoritaria se determinó: b) revocar la resolución de la Sala Regional Xalapa, porque realizó una interpretación incorrecta del artículo 79 de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca al exigir que la designación del agente municipal debía sujetarse a los mismos estándares del artículo 115, fracción I, de la Constitución federal, relativos a la elección obligatoria de ayuntamientos.
En la sentencia aprobada por el Pleno se estableció que dicha disposición constitucional no es aplicable en los mismos términos a las agencias municipales, ya que estas son autoridades auxiliares del Ayuntamiento y no forman parte de las autoridades municipales que necesariamente deben ser electas por sufragio.
En consecuencia, se concluyó que la designación del agente municipal por parte del cabildo de Santa María Huatulco se encuentra prevista en el propio artículo 79 como una facultad excepcional ante la falta de condiciones para celebrar elección, por lo que no existe disposición constitucional que obligue a que dichas autoridades auxiliares deban ser electas mediante sufragio.
IV. Razones de disenso
A mi juicio, no comparto la justificación de la procedencia del recurso de reconsideración en los términos en los que se sostiene en la sentencia aprobada por la mayoría de la Sala Superior. Considero, respetuosamente, que las razones con las cuales se acredita el requisito especial no son cuestiones de constitucionalidad en la sentencia de la Sala Regional.
La legislación local es clara al establecer el mandato de realizar elecciones para elegir autoridades auxiliares municipales, de modo que solo una razón explícita permite prescindir de dicho mandato. El propio artículo señala que, en caso de conflicto interno, el ayuntamiento podrá realizar una designación directa; sin embargo, en el caso concreto no se acreditó la existencia de esa circunstancia.
Además, la gran mayoría de la argumentación de la Sala Regional se sustentó en un análisis de legalidad. El artículo 115 constitucional únicamente fue mencionado como un refuerzo final, sin que existiera una verdadera interpretación directa de dicho precepto. Por ello, lo procedente habría sido desechar la demanda al no actualizarse el requisito especial de procedencia.
Además, de los agravios se advierte que la pretensión de los recurrentes consiste en que esta Sala Superior analice nuevamente los hechos y las determinaciones tomadas en las instancias previas, sin embargo, el recurso de reconsideración no constituye una instancia diversa, sino una de carácter extraordinario.
Aunado a que, para que un asunto sea considerado como relevante, se debe estar ante un criterio que refleje el interés general y sirva de referencia para otros casos, lo cual no se acredita en el presente asunto, pues, el establecer si la Sala Regional resolvió correctamente o no la controversia, no implica fijar un criterio trascendente en el orden nacional, porque el problema está vinculado con cuestiones de estricta legalidad que se circunscriben al caso concreto.
En vista de lo expuesto, considero que el presente asunto debió declararse improcedente, derivado de que no se acredita el requisito especial de procedencia porque en la sentencia impugnada se realizó un análisis de estricta legalidad.
Por tales motivos, formulo el presente voto particular.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Así como el acuerdo general 2/2023.