recurso de reconsideración.

EXPEDIENTE: SUP-rec-1185/2017

recurrente: ROMÁN MANUEL AQUINO MATÍAS Y OTROS

autoridad RESPONSABLE: sala regional del tribunal electoral del poder judicial de la federación, correspondiente a la TERCERA circunscripción plurinominal electoral con sede en XALAPA, VERACRUZ

TERCEROS INTERESADOS: CARLOS PACHECO NÚÑEZ Y OTROS

MAGISTRADO PONENTE: INDALFER INFANTE GONZALES

SECRETARIO: JORGE ARMANDO MEJÍA GÓMEZ

Ciudad de México, a veintiocho de junio de dos mil diecisiete.

VISTOS, para resolver los autos del recurso de reconsideración al rubro indicado, promovido por Román Manuel Aquino Matías y otros, quienes se ostentan como ciudadanos indígenas y autoridades electas del municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, contra la sentencia dictada el veintisiete de abril de dos mil dieciséis por la Sala Regional Xalapa en el expediente identificado con la clave SX-JDC-292/2017 y su acumulado, a través de la cual se confirmó la declaración de invalidez de la asamblea de cinco de noviembre de dos mil dieciséis, en la que se eligieron a los concejales del mencionado municipio.

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. De lo expuesto por los recurrentes en su escrito de demanda y de las constancias que obran en el expediente, se advierte lo siguiente:

1.                Integración del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca. El Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, se encuentra conformado por la cabecera municipal, seis agencias municipales –San Juan Yagila, Santa Cruz Yagavila, Santa María Yahuiche, Santa María Zoogochi, Santiago Teotlasco y Santo Domingo Cacalotepec-, y seis agencias de policía –San Gaspar Yagalaxi, San Miguel Tiltepec, Santa María Josaa, La Luz, La Josefina y La Palma.

2.                Elección de Concejales del Ayuntamiento de Ixtlán de Juárez, Oaxaca para el periodo constitucional 2014-2016. El diecinueve de octubre de dos mil trece, se llevó acabo la Asamblea General Ordinaria para la elección de Concejales que integrarían el Ayuntamiento del Ixtlán de Juárez, Oaxaca, para el periodo 2014-2016.

3.                Acuerdo CG-IEEPCO-SNI-128/2013. El veintinueve de diciembre de dos mil trece, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca[1], validó la elección realizada el diecinueve de octubre de dos mil trece. De igual forma, estableció la vinculación a las nuevas autoridades municipales de concebir el proceso de consulta y la generación de acuerdos necesarios para modificar su sistema normativo interno que permita “garantizar la participación y representación de toda la ciudadanía del municipio en la elección de su gobierno municipal en el siguiente proceso electoral ordinario”.

4.                Juicio Electoral de los Sistemas Normativos Internos JNI/87/2013. El diecisiete de enero de dos mil catorce, el entonces Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca resolvió el Juicio Electoral de los Sistemas Normativos Internos identificado con la clave JNI/87/2013, en el sentido de confirmar el acuerdo mencionado en el punto anterior.

Asimismo, se ordenó al cabildo municipal y a la parte actora, en coordinación con el IEEPCO, realizar un consenso respecto de su propio sistema normativo interno en ejercicio de su autonomía y libre determinación, con el fin de permitir la participación política de las localidades que integran el municipio de Ixtlán de Juárez.

5.                Minutas de Trabajo. El doce de agosto, veintitrés de septiembre y ocho de octubre de dos mil quince, la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del IEEPCO levantó diversas minutas de trabajo, con el fin de establecer la forma de armonización de sus sistemas normativos que permitiera a todos los ciudadanos del municipio de Ixtlán de Juárez ejercer su derecho político electoral para el proceso de elección de Concejales.

6.                Dictamen sobre el método de elección (IEEPCO-CG-SNI-4/2015). El ocho de octubre de dos mil quince, mediante acuerdo IEEPCO-CG-SNI-4/2015, el Consejo General del IEEPCO identificó el método de elección comunitaria de las autoridades municipales de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, sugiriendo modificar los sistemas normativos internos a efecto de observar el principio de universalidad del sufragio y la perspectiva de género.

7.                Solicitud de difusión del Dictamen. El cuatro de enero de dos mil dieciséis, mediante oficio IEEPCO/DESNI/189/2016, la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del IEEPCO solicitó al Presidente Municipal de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, difundiera en dicho Municipio, el dictamen donde se especificó su sistema normativo interno; el método y procedimiento utilizado para la elección de sus autoridades municipales y para que informara con noventa días de anticipación la fecha, hora y lugar de la realización de su Asamblea General Comunitaria de elección de sus próximas autoridades.

8.                Convocatoria. El veintidós de octubre del año próximo pasado, los integrantes del Cabildo Municipal del Ayuntamiento de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, emitieron la convocatoria dirigida a la ciudadanía del Municipio, para participar en la Asamblea General Comunitaria de elección de las autoridades municipales para el periodo 2017-2019; en ella, se precisó como fecha para la elección el cinco de noviembre del mismo año.

9.                Asamblea electiva. El cinco de noviembre de dos mil dieciséis, se efectuó la asamblea general comunitaria para elegir a los integrantes del cabildo del municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, para el periodo 2017-2019, en la que resultaron electos:

10. Escrito de inconformidad. El ocho de noviembre de dos mil dieciséis, diversos integrantes de las agencias San Juan Yagila, Santa Cruz Yagavila, Santa María Yahuiche, Santa María Zoogochi, Santiago Teotlasco y Santo Domingo Cacalotepec manifestaron su inconformidad ante el IEEPCO, ya que alegaron que no se les permitió participar en la asamblea comunitaria mencionada en el punto anterior.

11. Acuerdo IEEPCO-CG-SNI-320/2016. El veintiocho de diciembre siguiente, el Instituto Electoral Local, mediante acuerdo IEEPCO-CG-SNI-320/2016, declaró la invalidez de la elección, al considerar, sustancialmente, que en la asamblea no participaron los habitantes de las agencias municipales y de policía que conforman el municipio de Ixtlán de Juárez, sino únicamente los habitantes de la cabecera municipal, lo cual vulneró el principio de universalidad del voto.

12.  Juicio Electoral de los Sistemas Normativos Internos JNI/16/2017. En contra del acuerdo mencionado en el punto anterior, quienes resultaron electos en la asamblea de cinco de noviembre de dos mil dieciséis promovieron juicio ante el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.

Dicho juicio se resolvió el veintiocho de marzo de dos mil diecisiete, en el sentido de revocar el acuerdo del Instituto electoral local, para el efecto de declarar la validez de la asamblea de cinco de noviembre de dos mil dieciséis.

13.  Juicios ciudadanos federales (SX-JDC-292/2017 y acumulado). Inconformes con lo resuelto por el tribunal local, diversos integrantes de las agencias de San Juan Yagila, Santa Cruz Yagavila, Santa María Zoogochi, Santiago Teotlasco, Santo Domingo Cacalotepec y La Luz promovieron juicios ciudadanos ante la Sala Regional Xalapa, donde se registraron con los números SX-JDC-292/2017 y X-JDC-325/2017, los cuales se acumularon.

El veintisiete de abril del presente año, la Sala Regional Xalapa resolvió los referidos juicios determinando (i) sobreseer respecto de algunos promoventes que no plasmaron su firma en la demanda, (ii) revocar la sentencia dictada por el tribunal estatal de Oaxaca y (iii) confirmar el acuerdo IEEPCO-CG-SNI-320/2016 del Consejo General del IEEPCO que declaró inválida la asamblea electiva de cinco de noviembre de dos mil dieciséis, relativa a la elección de concejales del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

II. Recurso de reconsideración. El doce de mayo de dos mil diecisiete, se recibió en la Sala Xalapa el escrito por medio del cual Román Manuel Aquino Matías y otros interpusieron recurso de reconsideración contra la sentencia descrita en el párrafo que antecede. Posteriormente, el quince de mayo de la misma anualidad, se recibió en la Oficialía de Partes de la Sala Superior el oficio SG-JAX-744/2017, por medio del cual el Actuario adscrito a la Sala Regional Xalapa, remitió la demanda y documentación relativa para la resolución del medio de impugnación.

III. Turno. En su oportunidad, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior ordenó integrar el expediente relativo al recurso de reconsideración, registrarlo con la clave SUP-REC-1185/2017 y turnarlo a la ponencia del Magistrado Indalfer Infante Gonzales, para los efectos señalados en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

IV. Escrito de terceros interesados. El dieciocho de mayo de dos mil diecisiete, se presentó un escrito elaborado a nombre de Carlos Pacheco Núñez y mil ciento noventa y cuatro ciudadanos quienes se ostentan con el carácter de terceros interesados, por identificarse como integrantes de las agencias San Juan Yagila, Santa Cruz Yagavila, Santa María Zoogochi, Santiago Teotlasco y La Luz.

V. Escrito como amigo de la Corte o del Tribunal (amicus curiae). El siete de junio de dos mil diecisiete, se recibió en la Oficialía de Partes de la Sala Superior escrito bajo la figura de amicus curiae, suscrito por Oswaldo Martínez Flores, quien se ostenta como Presidente de la “Fundación de Santa María para la promoción indígena y agroforestal A.C.”, mediante el cual realiza diversas manifestaciones en el sentido de que se conserve el sistema normativo interno que permita garantizar la participación y representación de toda la ciudadanía del municipio en la elección de su gobierno municipal.

IV. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado instructor radicó la demanda, la admitió y cerró la instrucción, con lo cual el asunto quedó en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el recurso de reconsideración interpuesto, de conformidad con lo previsto en los artículos 17, 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción X, y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 1, 3, párrafo 2, inciso b) 62 y 64, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, porque se interpone para controvertir una resolución de Sala Regional, emitida en un juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano, identificado con la clave de expediente SX-JDC-292/2017 y acumulado.

SEGUNDO. Requisitos de procedencia.

Se tienen por satisfechos los requisitos previstos en los artículos 9, 13, párrafo 1, inciso a), 61, párrafo 1, inciso a), 62, párrafo 1, inciso a), 63, 65 y 66, de la Ley de Medios, en los términos siguientes:

1. Forma. La demanda se presentó por escrito ante la autoridad responsable, en ella consta el nombre y firma de los recurrentes, su domicilio para oír y recibir notificaciones; se identifica el acto impugnado; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados.

2. Oportunidad. La Sala Superior ha considerado[2] que el derecho constitucional de las comunidades indígenas y de sus miembros a acceder plenamente a la jurisdicción estatal, no se agota con la obligación de tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, ya que ese derecho debe ser interpretado a la luz del principio pro persona, lo que lleva a establecer protecciones jurídicas especiales a su favor.

En este sentido, tratándose de comunidades indígenas y sus integrantes, se deben tomar en consideración determinadas particularidades, obstáculos técnicos y circunstancias geográficas, sociales y culturales, que tradicionalmente han generado en la población indígena una situación de discriminación jurídica, como son, la distancia y los medios de comunicación de la población donde se ubica la residencia de la parte actora, en relación con el lugar donde se encuentra el domicilio de la autoridad ante la que se interpone el medio de impugnación.

Así, conforme al criterio de progresividad, se garantizan los derechos de esas comunidades indígenas, al determinar la oportunidad de la interposición del recurso de reconsideración, como medida idónea, objetiva y proporcional para hacer efectivo el derecho de acceso integral a la jurisdicción en condiciones equitativas, con el fin de conseguir igualdad material, más allá de la formal.

Lo anterior, es acorde al criterio de esta Sala Superior, que dio origen a la jurisprudencia 7/2014, de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. INTERPOSICIÓN OPORTUNA DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONFORME AL CRITERIO DE PROGRESIVIDAD.”[3]

En este sentido, se precisa que la sentencia combatida fue emitida el veintisiete de abril de dos mil diecisiete y los recurrentes fueron notificados personalmente el dos de mayo siguiente, por lo que el plazo de tres días a que se refiere el artículo 66, apartado 1, inciso a), de la Ley de Medios, transcurrió del tres al cinco de mayo de la presente anualidad.

Ahora, de constancias se advierte que la demanda se presentó ante el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, sin que se haya hecho constar la fecha y hora en que fue recibida en el referido tribunal. Posteriormente, la demanda fue remitida a la Sala Regional Xalapa, donde se recibió el doce de mayo del año en curso.

En ese sentido, con independencia de que el medio de impugnación de que se trata se haya recibido en la Sala Regional Xalapa después de fenecido el plazo de tres días para su interposición, ante la falta de certeza de la data en que se presentó el medio de impugnación ante el tribunal local, lo procedente es tenerlo por presentado de manera oportuna, en términos de que se ha explicado previamente.

3. Definitividad. Del análisis de la normativa aplicable, se advierte que no existe otro medio de impugnación previo que sea procedente para combatir la sentencia impugnada.

4. Legitimación e interés jurídico Los requisitos en cuestión se satisfacen, pues los recurrentes se encuentran legitimados de conformidad con lo previsto en los artículos 13, párrafo 1, inciso b), y 62, párrafo 1, inciso a), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, toda vez que se ostentan como ciudadanos de la comunidad de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, alegando violación a sus derechos de autodeterminación respecto de la elección de los concejales de dicho municipio.

En el entendido de que la sentencia reclamada incide directamente en sus derechos político-electorales, ya que los inconformes son quienes resultaron electos en la asamblea de cinco de noviembre de dos mil dieciséis que se consideró inválida en la sentencia recurrida. Además, se alega que la resolución impugnada impacta sobre aplicación de normas constitucionales y convencionales, por haberse anulado la elección llevada a cabo en el municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

Las anteriores circunstancias resultan suficientes para tenerlos como legitimados y como superado el requisito de interés jurídico de los recurrentes en los presentes medios de impugnación, pues la Sala Superior ha sostenido, en diversos precedentes, que cuando se trata de pueblos y comunidades indígenas, la legitimación en la causa debe ser analizada de manera tal que evite, en lo posible, exigir requisitos que ordinariamente se solicitan para tener acceso pleno a la jurisdicción del Estado, que puedan impedir su acceso, pues gozan de un régimen diferenciado, establecido en el artículo 2º constitucional[4].

De igual modo, la Sala Superior ha señalado que la conciencia de identidad es suficiente para acreditar la legitimación para promover medios de impugnación con el carácter de integrante de una comunidad indígena, con el objeto de que se tutelen sus derechos conforme a las normas constitucionales y consuetudinarias respectivas[5].

5. Presupuesto específico de procedencia. En la especie, se surte el requisito especial de procedencia del recurso de reconsideración, de conformidad con lo establecido en los artículos artículo 61, párrafo 1, inciso b), 62, párrafo 1, inciso a), fracción IV, y 63, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que los recurrentes impugnan la sentencia de la Sala Regional Xalapa, que revoca la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, en el expediente JNI/16/2017 a efecto de confirmar el acuerdo IEEPCO-CG-SNI-320/2016 del Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca que, entre otras cuestiones, declaró inválida la asamblea electiva de cinco de noviembre de dos mil dieciséis, relativa a la elección de concejales del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

Ahora bien, los recurrentes alegan, en esencia, que la responsable vulneró el derecho a la libre autodeterminación de la comunidad indígena de la cabecera de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, toda vez que confirmó la nulidad de la asamblea general de cinco de noviembre de dos mil dieciséis, bajo la consideración de que no se observó el principio de universalidad del sufragio.

Precisado lo anterior, conviene tener presente que esta Sala Superior ha determinado que las sentencias dictadas por las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en las que se determine la inaplicación de normas consuetudinarias establecidas por las comunidades o pueblos indígenas, a través de los procedimientos ancestrales y aceptados por sus integrantes, para la elección de sus autoridades o representantes ante los ayuntamientos, admiten ser impugnadas a través del recurso de reconsideración, toda vez que el sistema normativo indígena debe considerarse integrante del sistema jurídico electoral mexicano y, por tanto, susceptible de ser inaplicado cuando se estime contrario a la Constitución Política Federal.

Lo anterior, pues por virtud de su reconocimiento constitucional, todos los sistemas normativos de las diversas comunidades y pueblos indígenas del país, relativos a la elección de sus autoridades o representantes, deben considerarse integrados al sistema electoral mexicano, porque se trata de normas que, igual que las emanadas del proceso legislativo, comparten las características de ser generales, abstractas e impersonales, además de que su función es la misma, porque están destinadas a establecer las bases o el proceso conforme al cual se elegirán a quienes deban ocupar determinados cargos públicos.

Esta Sala Superior considera que dicho supuesto de procedencia del recurso de reconsideración tiene lugar en este caso, pues en el análisis que realizó la Sala Regional responsable involucró aspectos para establecer cuáles normas consuetudinarias debían regir el procedimiento electivo de las autoridades del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

En este orden de ideas, es preciso señalar que este órgano jurisdiccional electoral federal, en el ejercicio jurisdiccional, ha privilegiado un acceso efectivo a la tutela judicial, con lo cual el ámbito de protección del recurso de reconsideración materialice de manera efectiva, una interpretación en aras de privilegiar la fuerza normativa de la constitucionalidad en las resoluciones en materia comicial.

Bajo esa línea argumentativa, la procedencia del recurso de reconsideración se ha enmarcado en una idea de progresividad para salvaguardar tanto los derechos fundamentales consagrados en la norma suprema, como aquellas otras disposiciones que se erigen como directivas del orden constitucional y que conviven en un esquema de complementariedad con los derechos humanos, encontrando un balance y dotando así de sentido a lo previsto en la norma fundamental.

A partir de lo anterior, si de conformidad con el artículo  61 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, es la Sala Superior la facultada para revisar los fallos de las Salas Regionales, vía recurso de reconsideración, en los casos previstos por la ley, significa entonces que para darle sentido útil al marco normativo de dicho recurso, frente a temas constitucionales que se materialicen en las sentencias debe optarse por una interpretación que privilegie dicha finalidad, precisamente, por la naturaleza de este órgano, que tiene como uno de sus principales objetivos ejercer control constitucional mediante la verificación de la regularidad de los actos sometidos a su escrutinio.

Bajo este contexto, se ha fortalecido la procedencia de dicho medio de impugnación, lo que ha motivado la emisión de criterios relativos al tema, en los cuales, a partir de casos concretos, se ha dado eficacia y operatividad al recurso de reconsideración.

Tal progresividad en la interpretación de la procedencia del recurso de reconsideración, también ha impuesto analizar asuntos en los que se involucran derechos de personas pertenecientes a comunidades indígenas, en donde se alegue que las Salas Regionales inaplicaron expresa o implícitamente normas consuetudinarias de carácter electoral, como en el presente caso[6].

TERCERO. Escrito de terceros interesados. En el presente asunto comparecen Carlos Pacheco Núñez y diversos ciudadanos integrantes de las agencias San Juan Yagila, Santa Cruz Yagavila, Santa María Zoogochi, Santiago Teotlasco, y La Luz, del municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, a fin de que se reconozca su intervención como terceros interesados, lo cual es posible acoger parcialmente, conforme a lo siguiente:

a. Forma. En el escrito que se analiza, se hace constar el nombre de los comparecientes; sin embargo, no se encuentra la firma autógrafa ni la huella dactilar de la totalidad de los interesados, lo que se traduce en la ausencia de la manifestación de la voluntad de los suscriptores para comparecer como terceros interesados; por lo tanto, sólo se les tiene con dicho carácter, a las personas que plasmaron su firma autógrafa o su huella dactilar. Cabe precisar que a la presente sentencia se agregan, como anexo 1, la lista de personas que plasmaron su firma o su huella dactilar en el escrito que se analiza; y como anexo 2, la lista de personas que omitieron plasmar su firma o huella dactilar en el ocurso.

b. Oportunidad. El escrito de los terceros interesados debe tenerse por presentado de manera oportuna, ya que aun cuando se recibió en la Sala Superior el dieciocho de mayo de la presente anualidad, es decir, después de que feneciera el plazo que para tal efecto establece el artículo 76 de la Ley General de Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se estima que debe atenderse a las particularidades del caso.

En efecto, los terceros interesados, al igual que los recurrentes, se autoadscriben miembros de una comunidad indígena.

Por tanto, si en el caso concreto, el recurso de reconsideración se tuvo por interpuesto a pesar de que no se tiene noticia de la fecha en que fue presentado ante el tribunal electoral de Oaxaca, por equidad procesal, también debe tenerse por presentado en tiempo el escrito de los terceros interesados, aun cuando se presentó fuera del plazo concedido para ello.

CUARTO. Escrito como amigo de la Corte.

Respecto del escrito como amigo de la Corte suscrito por Oswaldo Martínez Flores, quien se ostenta como Presidente de la “Fundación de Santa María para la promoción indígena y agroforestal A.C.”, debe tenerse por presentado, ya que la Sala Superior ha establecido que en los litigios vinculados con aspectos relativos a los sistemas normativos indígenas, es posible la intervención de terceros ajenos a juicio, a través de la presentación de escritos con el carácter de amigo de la corte.[7]

Ello a fin de contar con mayores elementos para un análisis integral del contexto, no obstante que tales escritos no tengan efectos vinculantes y siempre y cuando se presenten antes que se emita la resolución respectiva, como aconteció en la especie.

QUINTO. Causa de improcedencia. Los terceros interesados sostienen que el recurso de reconsideración se presentó fuera del plazo de tres días que concede la Ley de Medios para tales efectos.

Dicha causa de improcedencia se declara infundada, por las razones expresadas al analizar la oportunidad de la presentación del recurso de reconsideración (considerando segundo, punto 2, de esta sentencia).

Por tanto, los terceros interesados deben estarse a lo que se expuso previamente sobre la presentación oportuna del recurso, a efecto de evitar repeticiones innecesarias.

Sexto. Prueba antropológica. Los recurrentes ofrecieron como prueba de su parte un estudio antropológico del contexto social y cultural, así como de la integración comunitaria del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca. Cabe mencionar que los oferentes precisaron que la Sala Superior debía ordenar la práctica del mencionado estudio, a efecto de tener los elementos necesarios para resolver, respecto a la inexistencia de actos de discriminación a los ciudadanos de las agencias de dicho municipio.

No ha lugar a admitir la prueba ofrecida, pues ésta resulta innecesaria para resolver el caso.

En efecto, si bien ha sido criterio de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que en los asuntos relacionados con pueblos o comunidades indígenas deben flexibilizarse las formalidades para la admisión y valoración de pruebas, con la finalidad de garantizar los derechos de acceso pleno a la jurisdicción y al debido proceso de las referidas comunidades[8], en el caso, la prueba ofrecida no es necesaria para la resolución de la presente controversia.

Lo anterior es así, toda vez que en el presente asunto no se encuentran a discusión las características históricas y culturales de las comunidades indígenas en conflicto que resultan relevantes para la resolución, tales como el sistema normativo interno de la comunidad en que se llevó a cabo la elección cuestionada.

Cierto, respecto de este punto, debe tenerse en cuenta que en autos obra el dictamen emitido por la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del Instituto local respecto del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca; dictamen del que se advierte que es uno de los 417 municipios que se rigen por Sistemas Normativos Internos en la citada entidad federativa, en el cual se especifica su sistema normativo interno; así como el método y procedimiento utilizado para la elección de sus autoridades municipales.

Igualmente, se considera innecesario que un perito en antropología analice lo concerniente a si la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis se realizó conforme al sistema normativo aplicable o si existió alguna violación a la universalidad del voto y al principio de progresividad de los derechos humanos.

Lo anterior, puesto que ello corresponde determinarlo a la Sala Superior.

Aunado a ello, en autos obran los elementos suficientes para conocer el contexto en torno a la problemática del presente asunto, lo cual permite observar la obligación de realizar el análisis integral del contexto que rodea la controversia derivada de la elección de las autoridades municipales de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

Por tanto, no ha lugar a admitir la prueba pericial ofrecida en tanto que no es necesaria para la solución de la presente controversia.

Séptimo. Estudio. Para contextualizar de mejor manera los agravios, se considera conveniente recapitular algunos antecedentes del caso:

(i) El cinco de noviembre del año próximo pasado, tuvo lugar una asamblea en la cabecera municipal de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, en la que los ahora recurrentes fueron elegidos como concejales municipales.

(ii) El IEEPCO calificó de inválida la elección, al considerar que no se respetó el derecho a votar y ser votado de los miembros de las doce agencias –seis municipales y seis de policía- que forman parte del Municipio.

(iii) El tribunal electoral local revocó la decisión del IEEPCO, al estimar, sustancialmente, que no se había vulnerado el derecho al voto de las doce agencias que forman parte del Municipio.

(iv) La Sala Regional Xalapa determinó revocar la resolución del tribunal electoral local y confirmar el acuerdo del instituto electoral de Oaxaca, bajo el argumento esencial de que en la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis no se respetó el principio de sufragio universal.

Ahora bien, los recurrentes exponen distintos argumentos para demostrar una cuestión esencial: que la Sala Regional Xalapa no juzgó el asunto con una perspectiva intercultural y que, como consecuencia de ello, tomó la decisión de invalidar la elección, lo que afecta la libre determinación de la comunidad indígena que habita la cabecera municipal de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

Los disidentes explican que, conforme a sus sistemas normativos internos, la cabecera del municipio y las doce agencias –seis municipales y seis de policía- han respetado su autonomía en la designación de concejales desde tiempos ancestrales; de ahí no pueda declararse la invalidez de la elección por la alegada falta de participación de las agencias.

Los agravios sintetizados son fundados, pues la sala responsable, efectivamente, dejó de analizar el asunto con una perspectiva intercultural y eso la condujo a la conclusión –inexacta- de que la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis debe declararse inválida.

Para justificar lo anterior, es necesario retomar las consideraciones que la Sala Superior ha sostenido respecto de cuatro puntos medulares que se encuentran íntimamente vinculados: (i) la perspectiva intercultural al momento de juzgar, (ii) el pluralismo jurídico, (iii) el derecho de libre determinación de las comunidades indígenas y (iv) el principio de universalidad del sufragio.

(i) Perspectiva intercultural

La Sala Superior ha establecido que existe una obligación, derivada de la Constitución y los tratados internacionales, que tienen todos los juzgadores, consistente en observar una perspectiva intercultural al momento de resolver las controversias en las que se involucren derechos de los pueblos y comunidades indígenas y sus individuos[9].

En primer lugar, debe señalarse que esa obligación tiene su fuente en normas de carácter fundamental. Destacadamente, el artículo 2º de la Constitución y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Por ello, el análisis de su cumplimiento implica una interpretación directa de esas normas para evaluar si en un caso concreto se han respetado o no.

Ahora bien, esa obligación consiste en que los juzgadores deben analizar y tomar en cuenta, al menos, dos aspectos en concreto. El primero implica una regla de identificación del derecho aplicable, en el sentido de que se debe reconocer el pluralismo jurídico y que el derecho indígena cuenta con principios, instituciones y características propias, originadas a partir del desarrollo histórico y cosmovisión de los pueblos originarios y que son distintas a las generadas en el derecho legislado formalmente. En segundo lugar, consiste en una obligación del juzgador de conocer, mediante fuentes adecuadas, las instituciones y reglas vigentes del sistema normativo indígena a aplicar.

(ii) Pluralismo jurídico

Las normas constitucionales imponen que el orden jurídico mexicano tiene la característica principal de basarse en un pluralismo jurídico.

Al respecto, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, del que México es Estado Parte, establece, en su artículo 5, que en la aplicación de dicho instrumento internacional "deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente"; asimismo, "deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos" y "adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo." Adicionalmente, el Convenio 169 dispone, en su artículo 8, que "al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario", y entre ellas "el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos […]".

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que en asuntos relacionados con los derechos de las comunidades indígenas, los Estados deben tomar en consideración las características propias que diferencian a los miembros de los pueblos indígenas de la población en general y que conforman su identidad cultural.[10]

En ese orden de ideas, la Sala Superior ha considerado necesario, tratándose de conflictos de comunidades y pueblos indígenas, valorar el contexto en que surgen, a fin de definir claramente los límites de la controversia jurídica puesta a consideración de las autoridades electorales y resolverla desde una perspectiva intercultural, atendiendo tanto a los principios o valores constitucionales y convencionales como a los valores y principios de la comunidad.[11]

En este sentido, se ha precisado que ante la existencia de un escenario de conflicto de las comunidades indígenas, el análisis contextual permite garantizar de mejor manera la dimensión interna del derecho a la participación política de los integrantes de las comunidades y pueblos indígenas como expresión de su derecho a la libre determinación reconocido tanto en la Constitución General, como en la local (de Oaxaca), así como por el Derecho internacional, evitando imponer determinaciones que resulten ajenas a la comunidad o que no consideren al conjunto de autoridades tradicionales o miembros relevantes de la comunidad para efecto de la toma de decisiones, pues ello en lugar de contribuir a resolver la controversia podría resultar en un factor agravante o desencadenante de otros escenarios de conflicto dentro de la propia comunidad.

Con esta forma de entender los problemas, se ha procurado favorecer el restablecimiento, en su caso, de las relaciones que conforman el tejido social comunitario, desde una perspectiva intercultural integral en que los miembros de la comunidad y las autoridades propician y participan en la solución de la controversia, distinta a la concepción tradicional de la jurisdicción como una relación entre "ganadores" y "perdedores" sobre la determinación de un tercero imparcial.

El pluralismo jurídico se entiende entonces como una forma constructiva de abordar los distintos sistemas jurídicos con arreglo a valores culturales diferentes.[12] Así, el pluralismo jurídico puede entenderse como la expresión, en el plano jurídico, de un adecuado enfoque pluralista que supere posiciones absolutistas y relativistas que permita, una “sana base para las relaciones entre culturas, sobre un pie de igualdad en el terreno epistémico y en el terreno moral”.[13]

Esta manera de entender los conflictos, sirve además como una garantía secundaria que permite a los juzgadores respetar los derechos de autogobierno y de igualdad de las culturas y cosmovisiones de los indígenas, para entender los conflictos que los afectan y adoptar soluciones que emanen desde su propia cultura y no de manera impuesta o que disloque lo que constitucionalmente se protege.

En concreto, el pluralismo jurídico, así entendido, permite analizar los problemas de autogobierno de las comunidades indígenas no sólo desde la normatividad y perspectiva externa del Estado, sino desde las propias normativas de los pueblos indígenas que parten y tienen diferentes concepciones sobre la dimensión individual de los derechos (como lo es el derecho al sufragio) y la participación de sus miembros en el ejercicio del gobierno comunitario; lo que presenta una exigencia para analizar, con un enfoque diferenciado, cómo debe entenderse el gobierno cuando se trata de una comunidad indígena. Visión que contrasta con la perspectiva y soluciones que se desprenderían de considerar únicamente el marco normativo e institucional estatal.

En la práctica y en relación con el derecho al autogobierno, el principio de igualdad, en su faceta de pluralidad, significaría, como lo ha sostenido la Sala Superior, el reconocimiento de que “los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a emplear y aplicar sus propios sistemas normativos (…) con lo cual se quiebra el paradigma del monopolio de la creación, aprobación y aplicación de las normas jurídicas como producto único y exclusivo del Derecho estatal”, así como el “reconocimiento de diversas formas de participación, consulta y representación directa en el sistema democrático mexicano”.[14]

Así, en los asuntos en que se ventilen problemáticas electorales de las comunidades indígenas deben buscarse y privilegiarse soluciones diferenciadas que emanen de la propia cosmovisión y cultura de las comunidades indígenas, a aquellas que se impondrían en un caso ordinario en los que se involucran los derechos y normas relativas a las elecciones del sistema de partidos políticos y candidaturas independientes.

(ii) Derecho de libre determinación de las comunidades indígenas.

Los derechos fundamentales que protegen a los indígenas pueden ser derechos individuales o colectivos, estos últimos protegen a las comunidades indígenas como sujeto de derecho. Los derechos de autodeterminación y autonomía son derechos de este tipo; esto es, son derechos de las comunidades, en donde el sujeto de protección son las propias comunidades indígenas.

Conviene tener presente que el artículo 2° constitucional establece que los pueblos indígenas son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas. De igual forma, estableció los criterios para determinar qué comunidades pueden considerarse indígenas y contempló que el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía, entre otros aspectos.

La fracción VII del Apartado A del artículo 2º[15] de la Constitución Federal, en específico reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia establece que “Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas”. 

De igual forma, el apartado A del artículo 2º constitucional establece que la propia Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

        Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes (fracción II).

        Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la “soberanía de los estados” (fracción III).

        Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando la preceptiva constitucional. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura (fracción VIII).

En esa tesitura, la configuración de esos derechos fundamentales reconoce como centro de imputación normativa a las propias comunidades indígenas, asignando a este colectivo la titularidad de los derechos descritos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha señalado que los derechos de los pueblos indígenas presuponen que se protegen a las propias comunidades y que están son, por tanto, los sujetos de los derechos:

231. En anteriores oportunidades, en casos relativos a comunidades o pueblos indígenas y tribales el Tribunal ha declarado violaciones en perjuicio de los integrantes o miembros de las comunidades y pueblos indígenas o tribales. Sin embargo, la normativa internacional relativa a pueblos y comunidades indígenas o tribales reconoce derechos a los pueblos como sujetos colectivos del Derecho Internacional y no únicamente a sus miembros. Puesto que los pueblos y comunidades indígenas o tribales, cohesionados por sus particulares formas de vida e identidad, ejercen algunos derechos reconocidos por la Convención desde una dimensión colectiva […].

[nota al pie 301]

Así, por ejemplo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 establece, en su artículo 1, que: "Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos". El artículo 3.1 del Convenio No. 169 de la OIT dispone que: "Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos". En igual sentido, el Comité del PIDESC, en su Observación General No. 17 de noviembre de 2005, señaló expresamente que el derecho a beneficiarse de la protección de los intereses morales y materiales que correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas también asiste a los pueblos indígenas en su calidad de sujetos colectivos y no únicamente a sus miembros como sujetos individuales de derechos (párrs. 7, 8 y 32). Posteriormente, en su Observación General No. 21 de 2009 el Comité interpretó que la expresión "toda persona" contenida en el artículo 15.1.a) del Pacto "se refiere tanto al sujeto individual como al sujeto colectivo. En otras palabras, una persona puede ejercer los derechos culturales: a) individualmente; b) en asociación con otras; o c) dentro de una comunidad o un grupo" (párr.8). Además, otros instrumentos de protección regional como la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos de 1986 han establecido la protección especial de ciertos derechos de los pueblos tribales en función del ejercicio de derechos colectivos. [...].[16]

En atención a lo anterior, los derechos fundamentales de autodeterminación y autonomía pertenecen de manera directa y colectiva a las comunidades indígenas, desde la perspectiva de protección de derechos humanos nacional e internacional.

Ahora, si bien la Constitución establece derechos específicos de los pueblos y comunidades indígenas frente a los municipios (fracción, VII del Apartado A del artículo 2º), el derecho de autodeterminación y autonomía no se agota en la facultad de nombrar a sus representantes o autoridades municipales.

Como arriba quedó establecido, los sujetos protegidos por los citados derechos son fundamentalmente las propias comunidades indígenas; por lo que la organización de las autoridades y órdenes administrativos ordinarios, no agota ni delimita este derecho. Es decir, las comunidades ejercen su autonomía y autodeterminación independientemente del sistema orgánico-administrativo municipal. Ello implica que las comunidades tienen el derecho de determinar su propio orden de gobierno interno aun cuando se encuentren dentro o formen parte de un municipio que elija a sus autoridades bajo el sistema de partidos políticos e independientemente de las categorías administrativas que les asigne la ley de cada entidad federativa, y también implica que, dado sea el caso, pueden elegir a las autoridades del ayuntamiento mediante el sistema normativo interno de la comunidad, cuando dichos ámbitos de gobierno así coincidan.

Por contrapartida, o de manera paralela, los ciudadanos indígenas no sólo tienen el derecho de elegir por quien votar para los cargos de elección popular usuales, e incluso elegir a sus representantes ante el Municipio; sino que además tienen el derecho de elegir a sus propias autoridades tradicionales, con independencia de que éstas coincidan con las autoridades municipales ordinarias o no.

Ello permite considerar, por ejemplo, que dentro de un estado o un distrito o dentro del territorio de un municipio, puede fácticamente haber dos o más comunidades indígenas y a todas ellas les está constitucionalmente reconocido su derecho de autodeterminarse y gobernarse autónomamente. Por ello, entre otras cuestiones, pueden nombrar sus propias autoridades, independientemente de las autoridades comúnmente denominadas autoridades estatales.

En este entendido, se sostiene que el régimen ordinario municipal se ejerce respecto de un ámbito territorial y administrativo en el que la comunidad o comunidades ejercen la mayor parte de sus derechos de autonomías y de autogobierno. Sin embargo, específicamente el derecho de “elección” de sus propios gobernantes se ejerce de manera diferenciada y en el espacio propiamente comunitario que no necesariamente coincide con el Municipal.

Por lo anterior, la protección y eficacia de esos derechos deben actualizarse sin que necesariamente se subordinen a las categorías orgánicas o administrativas de los municipios.

Derivado de la discrepancia entre el alcance del derecho de autonomía y el régimen administrativo municipal, esta Sala Superior ya ha reconocido que el sistema constitucional prevé la existencia de regímenes municipales diferenciados, en el marco de la estructura constitucional del Estado federal mexicano, como se explica a continuación. [17]

Si bien el municipio libre es una institución política fundamental del Estado federal mexicano, en los términos del artículo 115 constitucional, es una institución flexible, en el entendido de que ello no implica la creación de un nuevo nivel de gobierno ni de un tipo diferente de municipio.

En el plano fáctico, si bien existen municipios de población mayoritaria indígena (que pueden calificarse como “municipios indígenas en sentido estricto”), lo que puede determinarse mediante procedimientos medibles, existen también municipios en los cuales la población indígena es minoritaria, o bien donde se asienta(n) una o más comunidades.

En tales condiciones, cabe reconocer la existencia de regímenes municipales diferenciados en función de los diferentes contextos normativos y fácticos de los municipios como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, en términos del primer párrafo del propio artículo 115 constitucional. Paralelamente, el ejercicio del derecho a la autonomía pueda asumir modalidades diferenciadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2º constitucional, según lo indicado en párrafos precedentes.

En todo caso, es obligación de las autoridades promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas, pueblos y comunidades indígenas, aun cuando la población indígena sea minoritaria, o bien existan dos o más comunidades en un mismo territorio.

Ello implica reconocer que, si en los hechos existen dos comunidades indígenas diferentes en un mismo territorio, es posible concebir jurídicamente un régimen municipal diferenciado en el que coexistan dos o más autoridades tradicionales, con derechos, deberes y obligaciones recíprocos, con las mismas condiciones culturales de autonomía y autodeterminación, en el mismo territorio de un mismo municipio.

Ahora bien, en un estado democrático de derecho en el que se protege al mismo nivel la libertad y los derechos político-electorales de los individuos y a su vez los derechos de las comunidades indígenas a determinar y mantener sus sistemas tradicionales de normas, se generan necesariamente tensiones entre ambos derechos.

Estas tensiones, en principio, se pueden diferenciar en dos tipos.[18] El primero, ocurre cuando la autonomía de las comunidades se opone contra sus propios miembros denominados conflictos intracomunitarios o intragrupales. Este tipo de conflictos protege a las comunidades de grupos internos -disenso interno- de individuos que no quieran seguir con las normas tradicionales; este tipo de ejercicio de la autonomía se reflejan en “restricciones internas”.

El segundo tipo, se suscita cuando los derechos de las comunidades se oponen al resto de la sociedad o al Estado, conflictos que se denominan extracomunitarios. Con este derecho se protege a la comunidad de interferencias y decisiones externas, cada que se ejercen se crea una de las “protecciones externas” de la comunidad.

Sin embargo, esa tipología de conflictos no se agota en esas dos dimensiones, sino que, a juicio de la Sala Superior, se debe considerar también que el derecho de autonomía de las comunidades indígenas implica que éste puede ser oponible a diversos sujetos según el orden jurídico en el que se relacionen con la propia comunidad. Esto es, el derecho de autodeterminación y/o específicamente el de autogobierno, puede ser oponible a las autoridades del estado, a otras comunidades y/o a los individuos de la comunidad en lo individual.

Cuando se trata del alcance del derecho de autogobierno frente al Estado, el derecho de la comunidad adquiere una eficacia más intensa y, por así llamarle “vertical” dados los deberes que corresponden al Estado en su calidad de garante frente a la comunidad que, además, se encuentra en un plano de disparidad jerárquica frente al mimo; se trataría, por ejemplo, de casos como los de Cherán[19] y/o Ayutla de los Libres[20] o alguno en donde la comunidad se enfrente a las autoridades estatales o municipales electas bajo el sistema de partidos políticos en busca de satisfacer diversos aspectos de su derecho de autodeterminación.[21]

Por otro lado, la autonomía y autodeterminación también se puede hacer valer ante los propios individuos pertenecientes a la comunidad. Esos derechos implican que las comunidades pueden crear normas para autorregularse e incluso regular a sus integrantes. Otra especie de eficacia “vertical” de esos derechos es, entonces, la que puede hacerse oponible a los propios miembros de la comunidad, es decir, cuando válidamente la comunidad regula la conducta de sus integrantes.

La intensidad o estándar de análisis de las normas comunitarias o de las restricciones que imponga la comunidad a sus miembros deberá pasarse bajo un análisis que pondere la afectación a los derechos de los individuos vis a vis el derecho de la comunidad bajo una perspectiva de pluralidad, siempre garantizando el respeto a los derechos de igualdad y no discriminación y de dignidad, así como otros que constituyen el “coto vedado” (Garzón Valdés) o “esfera de lo indecidible” (Ferrajoli) que constituyen bienes jurídicos indisponibles, incluso, para la comunidad, aunque interpretados desde una perspectiva intercultural.

Una tercera manera en que se pueden presentar conflictos respecto de la autonomía y autodeterminación de las comunidades sucede cuando los derechos de dos comunidades indígenas tensionan entre sí. Estos conflictos podrían identificarse como intercomunitarios y, en esos casos, las autoridades estatales, destacadamente los órganos jurisdiccionales, deben proteger a las comunidades de interferencias o violaciones a su autodeterminación frente a otras comunidades.

Estas tensiones implican la vigencia de los derechos en relaciones de dos sujetos que se encuentran en un plano de igualdad, o bien, en una relación de horizontalidad.[22]

En este sentido, los conflictos de autonomías de dos comunidades indígenas son una especie de conflicto creado por la eficacia horizontal de los derechos fundamentales en relaciones de dos sujetos de derechos que se encuentran en una situación de simetría.

En principio, no existen normas que resuelvan conflictos intercomunitarios en los que se tensionan dos derechos fundamentales de dos comunidades. Por lo que estos conflictos deben arreglarse aplicando directamente la Constitución, teniendo en cuenta el peso específico de los principios que se relacionan con el pluralismo cultural (primer párrafo, artículo 2º), la autonomía y la autodeterminación, y según las circunstancias específicas de cada caso, para poder mejor valorar hasta donde alcanzan los derechos de ambas comunidades y/o cuando implican una restricción a la esfera de autonomía y derechos de la otra.

Sin embargo, deben distinguirse de aquellos conflictos en los que los ciudadanos oponen sus derechos fundamentales en relaciones jurídicas frente al estado, o frente a su comunidad, en cuyo caso debe valorarse la proporcionalidad de las medidas que suponen restricciones internas atendiendo a los derechos fundamentales en juego. Este tipo de relaciones (que generalmente son comunidad-Estado o bien comunidad-individuo) tienen la característica, en la mayoría de los casos, de supra-subordinación entre los sujetos, lo que permite tener, en principio, una perspectiva de maximización, en la medida de lo posible, de los derechos fundamentales, ya que éstos son una limitante constitucional del ejercicio del poder y de defensa de los derechos de los sujetos más desprotegidos.

En este tipos de casos esta Sala Superior ha seguido una la línea jurisprudencial fuerte en el sentido de reconocer límites a la autonomía de las comunidades indígenas en los derechos fundamentales de sus individuos y proteger a estos últimos frente a intervenciones no justificadas que comentan las comunidades en los derechos de sus individuos.[23]

No obstante, en las relaciones en las que se encuentran dos sujetos con iguales derechos (comunidad-comunidad), la relación jurídica provoca una colisión entre los mismos y la necesaria ponderación entre ambos por parte del operador jurídico para resolver los conflictos, considerando que se trata de dos sujetos que requieren igual protección y están en un plano horizontal, de manera que las interferencias en un derecho fundamental están en correlación directa de la satisfacción del otro derecho con el que colisiona.

Por tanto, el juzgador, para resolver conflictos entre dos comunidades igualmente autónomas. no puede recurrir a un ejercicio de maximización y protección unilateral de uno de los derechos en conflicto, sino que debe realizar una ponderación de aquellos derechos y dimensiones que colisionen.

(iv) Universalidad del sufragio pasivo [su alcance tratándose de conflictos entre comunidades indígenas].

La Sala Superior ha considerado que el principio de la característica de universalidad del sufragio implica que, salvo las excepciones expresamente permitidas por los ordenamientos nacional y estatal, que son reconducibles a dos únicos aspectos, tener el carácter de ciudadano y no estar suspendido en el ejercicio de los derechos político-electorales, toda persona física se encuentra en aptitud de ejercerlo en las elecciones populares que se celebren para la renovación de los órganos públicos representativos, sean federales, estatales o municipales sin que para tales efectos sean relevantes cualesquiera otras circunstancias o condiciones sociales o personales, tales como etnia, raza, sexo, dignidad, mérito, experiencia, formación, rendimiento, etcétera.

El criterio sobre el que se apoya esta igualdad democrática es únicamente el de ser ciudadano en el ejercicio y goce de los derechos políticos que le son inherentes, esto es, el único factor relevante para su establecimiento es la pertenencia a la comunidad política sobre la que ejercerá sus funciones la autoridad electa, sin que constitucionalmente exista graduación o diferenciación alguna conforme algún otro criterio.

Cabe apuntar que el derecho al sufragio tiene dos vertientes: la activa y la pasiva. La primera implica el derecho de los miembros de una comunidad política a votar en las elecciones populares que se celebren en esa comunidad; mientras que la segunda, implica el derecho a ser votado para ocupar un cargo de elección popular en una cierta comunidad.

Ahora bien, el derecho al sufragio no es absoluto en ninguna de sus dos vertientes, pues ambas admiten ciertas modulaciones derivadas, principalmente, de cuestiones relacionadas con la identificación razonable de las personas que quieren votar o ser votadas con la comunidad política en que pretenden ejercer tales derechos.

En efecto, en lo que al voto activo se refiere, la fracción I del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que es un derecho del ciudadano “votar en las elecciones populares”.

Lo anterior significa que el ejercicio del derecho del voto activo se encuentra condicionado –constitucionalmente- a tener la categoría de ciudadano.

Sobre esa base, debe decirse que el concepto de ciudadano se encuentra edificado precisamente sobre cuestiones que revelan un vínculo razonable entre una persona con el Estado Mexicano.

Para constatar lo anterior, es conveniente acudir al artículo 34 de la misma Constitución Federal, en el que se establece que:

Son ciudadanos de la República los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I. Haber cumplido 18 años, y

II. Tener un modo honesto de vivir.

Según puede verse, el elemento esencial para ser considerado ciudadano –y tener derecho a votar- es tener la calidad de mexicano.

Ahora, el artículo 30 de la Constitución federal[24] dispone que la nacionalidad mexicana se obtiene por nacimiento o naturalización.

En cuanto a la calidad de mexicano por nacimiento, la Carta Magna recoge los postulados clásicos del ius soli y del ius sanguini. Por tanto, es mexicano por nacimiento aquel que nace en el territorio nacional, o a bordo de embarcaciones o aeronaves de nacionalidad mexicana; o bien el que nace en territorio extranjero si alguno de sus padres (o ambos) son mexicanos.

Por otra parte, para que una persona nacida en el extranjero obtenga la nacionalidad mexicana por naturalización, requiere cumplir con ciertas condiciones, por ejemplo: tener una residencia efectiva de por los menos cinco años en México[25], o contraer matrimonio con una persona de nacionalidad mexicana y tener establecido su domicilio en el territorio nacional.

De lo anterior, puede constatarse que la calidad de mexicano –exigida para ejercer el derecho activo del sufragio- se encuentra relacionada con cuestiones que identifican a la persona con nuestro país, por ejemplo, el lugar de su nacimiento, la nacionalidad de sus padres y/o su residencia.

Por tanto, siguiendo la lógica que se deriva de la Constitución federal, puede afirmarse válidamente que las comunidades indígenas pueden establecer modulaciones al ejercicio del derecho de voto activo; esto, siempre que esas modulaciones encuentran causas justificadas, por ejemplo, las relacionados con la identificación de las personas como miembros de la comunidad política respectiva.

En ese mismo sentido, respecto del voto pasivo, debe decirse que es un derecho fundamental de base constitucional y configuración legal, cuyo contenido y extensión no es absoluto, sino requiere ser delimitado por el legislador ordinario competente a través de una ley.

En efecto, el artículo 35, fracción II, del propio ordenamiento constitucional establece expresamente como prerrogativa de todo ciudadano: "poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley".

Como puede observarse, el ejercicio del derecho político-electoral del ciudadano a ser votado requiere ser regulado o reglamentado a través de una ley. En caso de las comunidades indígenas, debe entenderse que son las propias normas del sistema normativo interno las que delimitan este ejercicio.

En este sentido, el derecho a ser votado en general, como derecho humano fundamental, es también una garantía del sistema representativo y democrático de gobierno de acuerdo a los artículos 40, 41 y 116 Constitucionales, en tanto quienes han de ocupar la titularidad de los Poderes de la Federación y de los Estados de la República, en representación del pueblo mexicano, requieren cumplir ciertos requisitos de la máxima relevancia que los vincule a la Nación Mexicana, tales como la nacionalidad, el ser nativo o la residencia, así como de idoneidad y compatibilidad para el cargo.

Lo anterior implica que la configuración de este derecho no es absoluta. Por tanto, se encuentra previsto sólo para aquellas personas que entre otras cosas pertenezcan a la propia comunidad política. El propio derecho fundamental a ser votado, pertenece, en nuestro sistema constitucional, sólo a los mexicanos.

Por tanto, es una característica definitoria del derecho al voto pasivo, que un estado, un municipio o una comunidad indígena, en tanto comunidades políticas, pueden válidamente delimitar el derecho a ser votado para tener acceso a los cargos respectivos de sólo aquellas personas que pertenecen a su comunidad.

Al respecto, es preciso señalar que el vínculo de las ciudadanas y ciudadanos a una determinada comunidad política (Estado, municipio, comunidad indígena) puede válidamente establecerse, en términos generales, mediante ciertos criterios no taxativos, entre los cuales se encuentran los siguientes:

i)                   Por nacimiento en el territorio: se trata del supuesto de una persona nacida dentro del territorio de que se trata, sin importar la nacionalidad de su madre o padre; se trata del criterio ius soli (derecho del suelo) según el cual el sólo hecho del nacimiento en un determinado territorio es suficiente para configurar el vínculo político, en el entendido de que este criterio no siempre resulta suficiente, habida cuenta de que determina un vínculo tan importante, sin requerir de otro tipo de relación.

ii)                 Por filiación: se trata del supuesto en que una persona, independientemente del lugar o territorio en que nació, adquiere el vínculo por la relación de filiación con su madre o padre que se lo transmiten; este supuesto se basa en el ius sanguinis, conforme con el cual el vínculo político se transmite por el parentesco consanguíneo.

iii)               Por residencia: la residencia constituye un requisito de elegibilidad que deben cumplir las personas que pretenden obtener un cargo de elección popular, cuando no son originarias del Estado en que se realice la elección, pues la finalidad es que exista una relación entre el representante o gobernante con la comunidad a la que pertenecen los electores. el estado.[26]

Así, resulta válido, desde una perspectiva constitucional, que las comunidades políticas delimiten a sus electores por criterios proporcionales y objetivos que revelen pertenencia a la comunidad.

Requisitos que, desde una perspectiva intercultural, también adquieren un matiz distinto, que va más allá con un vínculo territorial o filial. Esto es, las comunidades indígenas generan sus propios sistemas rituales y culturales que les permiten autónomamente considerarse como miembros de su comunidad y como dueños de su identidad indígena. Por ello, los requisitos de pertenencia a una comunidad política pueden derivar de sus propias tradiciones, cultura y cosmovisión.

Con base en ello, se puede afirmar que la universalidad del derecho fundamental del voto sólo tiene como ámbito de protección y validez al interior de la comunidad, siempre que se vincule con criterios de pertenencia. De lo contrario, se llegarían a extremos en los que cualquier persona podría ser electa para cualquier cargo, independientemente de que no tuviera un vínculo razonable con la comunidad política respectiva.

Igualmente, un entendimiento de la universalidad del voto, sin el vínculo a la comunidad indígena implicaría que todos los miembros de una comunidad de una cierta agencia puedan ser elegidos como autoridades tradicionales de otra comunidad de diversa agencia, y viceversa.

La vinculación del derecho a ser elegido con la pertenencia a la comunidad, se ve reforzado también en el derecho de las comunidades indígenas para elegir a sus propias autoridades, pues el derecho de autogobierno va ligado con la posibilidad de que sólo los miembros de esas comunidades tienen los derechos individuales de ser elegidos, pero por pertenecer a la comunidad indígena.

Análisis del caso concreto

Con apego a las consideraciones que han quedado expresadas, la Sala Superior estima que en el caso concreto no puede declararse la nulidad de la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis, llevada a cabo en la cabecera municipal de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, por el solo hecho de que se alegue que en esa elección no participaron los miembros de seis agencias que pertenecen al municipio. Esta conclusión encuentra apoyo en las siguientes consideraciones.

Como punto de partida, debe precisarse que la controversia que se examina constituye un conflicto intercomunitario, en el que varias comunidades indígenas autónomas tienen posturas antagónicas entre sí.

Cierto, conforme a los antecedentes relatados en apartados previos, la problemática esencial es determinar si en la elección de concejales municipales realizada el cinco de noviembre de dos mil dieciséis, en la comunidad indígena asentada en la cabecera municipal de Ixtlán de Juárez Oaxaca, debieron participar (con derecho a votar y ser votados) los miembros de las doce agencias –seis municipales y seis de policía- que también se encuentran asentadas en el territorio de ese municipio.

Es decir, el conflicto que se presenta en este caso no se suscita entre una comunidad indígena y sus miembros, ni entre una comunidad indígena con las autoridades estatales. La disputa enfrenta a diversas comunidades indígenas respecto de un punto particular: la validez de elección de las autoridades municipales.

Por tanto, conforme a lo que se explicó previamente, el conflicto se presenta entre sujetos colectivos que se encuentran en un plano de horizontalidad, razón por la cual la decisión que se tome al respecto debe procurar la protección más amplia del derecho de las comunidades a autodeterminarse, evitando la intromisión de las demás comunidades, a efecto de preservar los sistemas normativos internos.

Siguiendo esa línea, debe decirse que de las constancias de autos se desprende lo siguiente:

1) En el municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, se asientan trece comunidades indígenas: una en la cabecera municipal; seis, en territorios identificados administrativamente como agencias municipales; y las otras seis, en territorios identificados administrativamente como agencias de policía.

2) Las trece comunidades indígenas son autónomas e independientes entre sí. Cada una elige sus autoridades comunitarias conforme a sus propios sistemas normativos internos. Igualmente, cada comunidad tiene su propio sistema de cargos.

3) Las autoridades municipales siempre han sido electas en la comunidad que se asienta en la cabecera municipal.

4) Para ocupar un cargo de autoridad municipal, se requiere haber cumplido, de manera escalonada, con el sistema de cargos de la comunidad asentada en la cabecera municipal.

5) Históricamente, no hay datos de que la comunidad que se asienta en la cabecera municipal otorgue a los miembros de las comunidades indígenas de las agencias municipales y de policía el derecho a votar y ser votados en las elecciones de las autoridades municipales.

6) A partir de dos mil trece, existe un conflicto derivado de que algunos miembros de las agencias consideran que se les debe otorgar el derecho a intervenir en las elecciones de las autoridades municipales. Según el Dictamen de la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del IEEPCO, estos conflictos tienen su origen en la administración de los recursos públicos que reciben las autoridades municipales.

7) El cinco de noviembre de dos mil dieciséis, se llevó a cabo la asamblea en la que resultaron electos como concejales municipales los aquí recurrentes. En opinión de los terceros interesados –miembros de diversas agencias-, la elección debe declararse inválida, porque no se respetó el principio de universalidad del sufragio, al no habérseles permitido votar ni ser votados.

El contexto descrito pone en evidencia que en la especie existe una colisión aparente de dos derechos de los entes colectivos protagonistas del conflicto, a saber:

(i) La autonomía que históricamente ha tenido la comunidad indígena que se asienta en la cabecera municipal para designar a los concejales municipales, conforme a su sistema normativo interno.

(ii) El derecho a votar y ser votados de los miembros de las agencias municipales y de policía en las elecciones de las autoridades municipales.

La colisión aparente que ha quedado identificada debe ser resuelta considerando válida la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis, a pesar de que no haya certeza de que en esa elección se haya dado intervención a los miembros de las agencias municipales y de policía que se encuentran en el territorio municipal.

Lo anterior es así, porque con esa decisión, se privilegia la autonomía que históricamente se han reconocido mutuamente las trece comunidades que residen en el Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, para la designación de sus autoridades comunitarias, en términos de sus propios sistemas normativos internos.

Esto, es acorde con las disposiciones constitucionales y convencionales analizadas previamente, en las que se reconoce el derecho de las comunidades indígenas a autodeterminarse, lo que implica la elección de sus autoridades conforme a sus sistemas normativos internos.

Un criterio contrario –declarar la invalidez de la elección por la alegada exclusión de las agencias municipales y de policía- se traduciría en una intromisión por parte del Estado en la vida interna de las comunidades indígenas, obligándolas a modificar sus sistemas normativos internos. Este criterio es inadmisible.

Aunado a lo anterior, se considera que en el caso concreto no existió un desconocimiento al principio de universalidad del sufragio.

Se afirma de esa manera, porque, como se explicó en párrafos anteriores, el derecho al sufragio, tanto en su vertiente activa como en su vertiente pasiva, admite modulaciones, siempre que éstas sean razonables.

Desde esa óptica, debe destacarse que la alegada exclusión de las agencias municipales y de policía en la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis, se encuentra justificada, en la medida que se basa, fundamentalmente, en conceptos relacionados con la pertenencia e identidad de los miembros de la comunidad indígena en que se llevó a cabo la elección.

En efecto, aun teniendo por cierto lo alegado por los miembros de las agencias inconformes, en el sentido de que no se les permitió votar ni ser votados en la elección de que se trata, tal circunstancia no conduce a la conclusión de que se haya vulnerado el principio de universalidad del sufragio.

Esto, porque, como se ha explicado, tanto el derecho a votar como el derecho a ser votado se encuentran íntimamente relacionados con el concepto de identidad de las personas con la comunidad política en la que quieren intervenir.

Bajo ese contexto, si las comunidades a las que pertenecen los miembros de las agencias inconformes han sido autónomas de la comunidad que se asienta en la cabecera municipal, no hay razones válidas para considerar que la exclusión de aquéllos en las elecciones de la cabecera municipal constituya una vulneración al principio de universalidad del sufragio. Esto, en la medida que los ciudadanos inconformes no tienen vínculos que los identifiquen razonablemente como miembros de la comunidad en que se llevó a cabo la elección.

Sobre este mismo punto, debe decirse que no pasa inadvertido que la elección llevada a cabo en dos mil trece en la cabecera municipal de Ixtlán de Juárez también fue materia de controversia.

Es importante mencionar que, al calificar (como válida) aquella elección, el instituto electoral local determinó lo siguiente:

De ahí que este Consejo General resuelva, por un lado, validar la elección realizada con base al sistema normativo interno vigente en el Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca. Por el otro, establece la vinculación a las nuevas autoridades municipales de generar el proceso de consulta y la generación de acuerdos necesarios para modificar su sistema normativo interno que permita establecer los mecanismos necesarios para garantizar la participación y representación de toda la ciudadanía del municipio en la elección de su gobierno municipal en el siguiente proceso electoral ordinario. Finalmente se instruye a la Dirección de Sistemas Normativos Internos generar y conducir el proceso de mediación a fin de alcanzar el objetivo antes señalado.

Lo anterior en correspondencia con la propia Declaración en comento, que establece el derecho de los pueblos indígenas a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias con los Estados u otras partes, así como a que en esas decisiones se deben tener en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos.

Por su parte, el entonces Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, al conocer de la impugnación que se hizo valer en contra del acuerdo que calificó como válida la elección de dos mil trece (expediente JNI/87/2013), confirmó el acuerdo recurrido y consideró:

En consecuencia, y advertida la magnitud y alcance del criterio, el cual implica armonizar la forma, el método y las reglas en que podrán participar políticamente las localidades que integran el municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, se ordena al cabildo municipal y a la parte actora a través de sus representantes acreditados, en coordinación con el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca para que coadyuve a la conciliación, brindando la oportunidad de que sea la misma comunidad la que llegue a un consenso respecto de su propio sistema normativo interno en ejercicio de su autonomía y libre determinación.

Proporcionando en todo momento, un ambiente propicio para la solución de la controversia y la definición de las normas y procedimientos que deben seguirse en las elecciones venideras, en el entendido de que corresponde también a los miembros de la propia comunidad contribuir a esa finalidad, para lo cual deben esforzarse por fortalecer los vínculos comunitarios y participar efectivamente en las decisiones que correspondan en un espíritu de cooperación y asociación con las autoridades estatales, municipales y comunitarias.

De las transcripciones que anteceden, se advierte que tanto el instituto local como el tribunal electoral estatal instruyeron a las partes en conflicto, para que, en coordinación con las autoridades electorales, llegaran a un consenso con el fin de armonizar los sistemas normativos internos de las diferentes comunidades indígenas del Municipio de Ixtlán de Juárez, con el fin de permitir la participación política de las agencias en las decisiones que afectan al municipio.

Sin embargo, deben hacerse notar dos cuestiones fundamentales:

1ª Ni el instituto electoral ni el tribunal local determinaron que la forma en que deben participar las agencias municipales y de policía en las cuestiones que afectan al municipio sea mediante el voto activo y pasivo en las asambleas que se lleven a cabo en la cabecera municipal. Por el contrario, en respeto a la autonomía de las comunidades en conflicto, se les conminó para llegaran a un consenso, producto de sus propias negociaciones.

Por lo tanto, resulta claro que las decisiones tomadas al calificar la elección de dos mil trece no se traducen en que los miembros de las agencias municipales y de policía tienen derecho al sufragio (activo y pasivo) en las elecciones de la cabecera municipal.

2ª Las constancias de autos revelan que, en cumplimiento a lo ordenado por el tribunal local, se instalaron varias mesas de trabajo. Sin embargo, las comunidades no pudieron resolver la disputa. De ahí que esas mesas de trabajo tampoco puedan servir de fundamento para sostener que los integrantes de las agencias municipales y de policía tienen derecho a votar y ser votados en las elecciones que se llevan a cabo en la cabecera municipal.

Por último, es importante precisar que la Sala Superior no minimiza el conflicto entre las comunidades indígenas de Ixtlán de Juárez. Sin embargo, la nulidad de la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis no es la solución a la disputa, por las razones que han quedado expresadas.

Bajo ese contexto, se reconoce que las agencias municipales y de policía del Municipio de Ixtlán de Juárez tienen todos los derechos correspondientes para lograr que sean tratadas como comunidades con los mismos derechos que la cabecera, por ejemplo, a que se le consulte de todas las decisiones que puedan afectarlos y el derecho, si así lo determinasen las agencias, de la transferencia y administración autónoma de los recursos que le corresponden.

Empero, para solucionar los conflictos existentes, es necesario que sean las propias comunidades indígenas quienes, en uso de autonomía y autodeterminación, generen los acuerdos que permitan la participación política de las agencias en las cuestiones que les afecten.

Si se procediera de otra manera, es decir, si las autoridades jurisdiccionales establecieran los métodos de solución de los conflictos, ello implicaría una intervención injustificada del Estado en esos conflictos, sin que primero se hayan generado las condiciones para que la resolución provenga del válido ejercicio equitativo de las comunidades involucradas.

A virtud de lo anterior, lo que procede es vincular a las trece comunidades indígenas que habitan en el Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, para que generen mecanismos de diálogo y, en pleno uso de su libre determinación, alcancen los acuerdos necesarios para que todas las comunidades tengan participación política efectiva en las cuestiones municipales que les afectan.

Lo anterior, en el entendido de que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca continúa vinculado a colaborar en la solución del conflicto en los términos de la sentencia dictada por el tribunal estatal local al resolver el juicio JNI/87/2013.

Visto el resultado al que se llegó, resulta innecesario analizar los planteamientos expresados por los recurrentes en el segundo de sus agravios, en los que alegan que la sala Regional Xalapa actuó indebidamente al considerar que en el caso no quedó demostrado que se hubiera dado difusión a la convocatoria a la asamblea de cinco de noviembre de dos mil dieciséis –cuya nulidad se declaró-.

Que lo anterior es así, porque aun cuando las certificaciones levantadas por el Secretario Municipal –para hacer constar la difusión de la convocatoria- tiene ciertas deficiencias de redacción, lo cierto es que en autos está acreditado que un grupo de más de quinientos ciudadanos, encabezados por Carlos Pacheco Núñez, comparecieron ante el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca el dos de noviembre del año próximo pasado (es decir, antes de que se celebrara la asamblea), a efecto de impugnar la mencionada convocatoria, lo que evidencia que dichas personas (que son las inconformes con lo decidido en la asamblea) tuvieron conocimiento oportuno de la multicitada convocatoria.

Y que otra prueba de que la convocatoria fue difundida es el acta de la reunión de trabajo de siete de diciembre de dos mil dieciséis, en la que la Agencia Municipal de Santo Domingo Cacalotepec se pronunció por la validación de la elección llevada a cabo en la asamblea de cinco de noviembre de ese mismo año.

El análisis de esos motivos de inconformidad resulta innecesario, porque, como ya se dijo, la elección llevada a cabo el cinco de noviembre de dos mil dieciséis debe considerarse válida, aun teniendo por demostrado que las agencias a las que pertenecen los terceros interesados no hubieran intervenido en ella. Esto, tomando en cuenta los sistemas normativos internos de las comunidades en conflicto.

Efectos de la sentencia

Al haber resultado fundados los agravios, lo que procede en el caso es:

1) Revocar la sentencia dictada por la Sala Regional Xalapa en el expediente identificado con la clave SX-JDC-292/2017 y su acumulado, así como el Acuerdo IEEPCO-CG-SNI-320/2016, de veintiocho de diciembre de dos mil dieciséis, en el que el Instituto Electoral Local de Oaxaca declaró la invalidez de la elección de cinco de noviembre de ese mismo año respecto del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

2) Confirmar la sentencia de veintiocho de marzo de dos mil diecisiete, dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca en el expediente JNI/16/2017.

3) Reconocer la validez de la elección de concejales municipales de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, llevada a cabo el cinco de noviembre de dos mil dieciséis. En consecuencia, se vincula al Instituto local para que actúe conforme con esta determinación y emita la declaración y constancias que conforme a derecho correspondan.

4) Se vincula a las trece comunidades indígenas de Ixtlán de Juárez Oaxaca para que generen mecanismos de diálogo y, en pleno uso de su libre determinación, alcancen los acuerdos necesarios para que todas las comunidades tengan participación política efectiva en las cuestiones municipales que les afectan.

Lo anterior, en el entendido de que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca continúa vinculado a colaborar en la solución del conflicto en los términos de la sentencia dictada por el tribunal estatal local al resolver el juicio JNI/87/2013.

Comunicación culturalmente adecuada de la sentencia

Con el objeto no sólo de promover la mayor difusión y publicación del sentido y alcance de la presente resolución por parte de los integrantes de las comunidades del Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, sino también porque es preciso emplear un lenguaje claro y sencillo, para comunicar efectivamente esta sentencia —y toda decisión jurisdiccional—, particularmente a los justiciables, esta Sala Superior estima procedente elaborar una comunicación oficial de la presente resolución en formato culturalmente adecuado de lectura para su fácil traducción. Ello, para facilitar su traducción en las lenguas que correspondan con base en el Catálogo de las Lenguas Indígenas Nacionales, Variantes Lingüísticas de México con sus Autodenominaciones y Referencias Geoestadísticas.

Al respecto, con base en lo previsto por los artículos artículo 2º, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 12 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y 13, numeral 2, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, así como 4 y 7 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, que reconocen los derechos lingüísticos de las poblaciones indígenas como forma de promoción de su propia cultura, en particular el derecho a conocer y dar a conocer sus derechos y su cultura en su propia lengua, esta Sala Superior considera procedente comunicar esta sentencia en formato de lectura fácil, para facilitar a los miembros de la comunidad el conocimiento de su sentido y alcance.

Lo anterior es acorde con el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyen su cultura e identidad, y contribuye a la promoción del uso y desarrollo de las lenguas indígenas como parte de los fines del Estado mexicano en su carácter pluricultural, atendiendo al reconocimiento legal del carácter nacional de las lenguas indígenas.[27]

En el caso, se estima conveniente la traducción de la comunicación en formato de lectura fácil y de los puntos resolutivos de la sentencia, a fin de que tanto la versión en español como las versiones en lengua indígena puedan ser consultadas.

Par tal efecto, se solicita al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas que, de conformidad con la cláusula segunda, incisos a) y e), del Convenio General de Colaboración firmado el seis de mayo de dos mil catorce entre este Tribunal y dicho Instituto, colabore para realizar la traducción de la siguiente comunicación y de los puntos resolutivos, en el lenguaje de las comunidades indígenas de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

Para ese efecto, se deberá considerar como comunicación de la presente sentencia en formato de lectura fácil la siguiente:

En el presente asunto se resolvió sobre la validez de la elección llevada a cabo el cinco de noviembre de dos mil dieciséis en la cabecera municipal de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

La Sala Xalapa consideró nula esa elección, porque estimó que no se observó el principio de universalidad del sufragio en perjuicio de las agencias municipales y de policía que se encuentran en el municipio.

Sin embargo, esta Sala Superior considera que la elección es válida, porque históricamente las trece comunidades indígenas que habitan el municipio se reconocen autonomía. Cada comunidad tiene sus propios sistemas normativos internos y de cargos.

La cabecera municipal no estaba obligada a dar derecho de votar y ser votado a los integrantes de las agencias, porque éstos no se identifican como miembros de la cabecera.

La nulidad de la elección de cinco de noviembre de dos mil dieciséis no es la solución a los conflictos entre las comunidades. Por tanto, las trece comunidades indígenas de Ixtlán de Juárez deben generen mecanismos de diálogo y, en pleno uso de su libre determinación, alcanzar los acuerdos necesarios para que todas las comunidades tengan participación política efectiva en las cuestiones municipales que les afectan.

Lo anterior, en el entendido de que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca continúa vinculado a colaborar en la solución del conflicto en los términos de la sentencia dictada por el tribunal estatal local al resolver el juicio JNI/87/2013.

Por todas estas razones, esta Sala Superior ha decidido:

1) Revocar la sentencia dictada por la Sala Regional Xalapa en el expediente identificado con la clave SX-JDC-292/2017 y su acumulado.

2) Reconocer la validez de la elección de concejales municipales de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, llevada a cabo el cinco de noviembre de dos mil dieciséis.

3) Vincular a las trece comunidades indígenas de Ixtlán de Juárez, Oaxaca para que generen mecanismos de diálogo y, en pleno uso de su libre determinación, alcancen los acuerdos necesarios para que todas las comunidades tengan participación política efectiva en las cuestiones municipales que las afectan.

Lo anterior, en el entendido de que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca continúa vinculado a colaborar en la solución del conflicto en los términos de la sentencia dictada por el tribunal estatal local al resolver el juicio JNI/87/2013.

Por lo expuesto y fundado;

R E S U E L V E

PRIMERO. Se revoca la sentencia dictada por la Sala Regional Xalapa en el expediente identificado con la clave SX-JDC-292/2017 y su acumulado, así como el Acuerdo IEEPCO-CG-SNI-320/2016, de veintiocho de diciembre de dos mil dieciséis, dictado por el Instituto Electoral Local de Oaxaca.

SEGUNDO. Se confirma la sentencia de veintiocho de marzo de dos mil diecisiete, dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca en el expediente JNI/16/2017.

TERCERO. Se reconoce la validez de la elección de concejales municipales de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, llevada a cabo el cinco de noviembre de dos mil dieciséis. En consecuencia, se vincula al Instituto local para que actúe conforme con esta determinación y emita la declaración y constancias que conforme a derecho correspondan.

CUARTO. Se vincula a la cabecera municipal, así como a las seis agencias de policía y a las seis agencias municipales de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, para que generen mecanismos de diálogo y, en pleno uso de su libre determinación, alcancen los acuerdos necesarios para que todas las comunidades tengan participación política efectiva en las cuestiones municipales que les afectan.

Lo anterior, en el entendido de que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca continúa vinculado a colaborar en la solución del conflicto en los términos de la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca al resolver el juicio JNI/87/2013.

Notifíquese, como corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por mayoría de votos lo resolvieron y firmaron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con voto en contra de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso y el Magistrado José Luis Vargas Valdez, quienes emiten voto particular conjunto, así como con el voto razonado del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, ante la Secretaria General de Acuerdos que autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE EMITEN LA MAGISTRADA MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO Y EL MAGISTRADO JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y 11 DEL REGLAMENTO INTERNO DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

Con el debido respeto, no compartimos las consideraciones y el sentido de la resolución aprobada por la mayoría de las Magistradas y los Magistrados que integramos esta Sala Superior, en el recurso de reconsideración identificado con la clave de expediente SUP-REC-1185/2017, ya que a nuestro juicio se debió confirmar la sentencia de la Sala Regional correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal con sede en la ciudad de Xalapa, Veracruz, razón por la que formulamos voto particular.

Los antecedentes más relevantes del caso están debidamente descritos en la ejecutoria, por lo que resulta innecesario reiterarlos. Así, en esencia, la controversia versa sobre la validez de la elección de concejales para el Ayuntamiento de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, la cual se llevó a cabo el cinco de noviembre de dos mil dieciséis a través de sistema normativo interno.

Para la sala regional responsable la elección fue inválida, porque no se observó el principio de universalidad del sufragio, en virtud de que únicamente estuvo en aptitud de participar la ciudadanía perteneciente a la cabecera municipal y no así aquella que radica en alguna de las seis agencias municipales o las seis agencias de policía que igualmente forman parte del municipio.

Argumentos de la mayoría.

La sentencia que no compartimos, consideró fundados los agravios planteados, porque la responsable dejó de analizar la controversia con una perspectiva intercultural, lo que finalmente la condujo a resolver de forma errónea el juicio.

La aplicación de esa perspectiva, según se explica, abarca el reconocimiento al pluralismo jurídico y del derecho aplicable, así como la obligación del juez de conocer a través de fuentes adecuadas, las instituciones y reglas vigentes del sistema normativo indígena que debe observarse.

El contexto, como aspecto toral a considerar en la resolución de conflictos que involucren a comunidades indígenas, garantiza la dimensión interna del derecho de participación política en aquéllas, como expresión de su derecho a la libre determinación reconocido constitucional, convencional y legalmente, evitando imponer determinaciones que resulten ajenas a la comunidad.

También señala que en las problemáticas electorales que involucran a esas comunidades, deben buscarse y privilegiarse soluciones diferenciadas que emanen de la propia cosmovisión y cultura de ellas, respecto de aquellas que se impondrían en un caso ordinario en que se involucran los derechos y normas relativas a las elecciones por sistema de partidos políticos.

Enseguida se destacan los derechos colectivos a la libre determinación y autonomía, así como sus efectos en torno a la posibilidad de que las comunidades indígenas elijan a sus propias autoridades, incluso cuando un municipio se rige por sistema de partidos, o bien, elegir sus representantes ante el municipio e incluso nombrar a sus autoridades tradicionales al margen de que éstas coincidan o no con las municipales ordinarias.

Estas reflexiones conducen a reconocer al municipio como institución flexible, donde las comunidades indígenas pueden ser predominantes o minoritarias, o incluso asentarse más de una en el mismo territorio que comprende el municipio, lo que deriva en el reconocimiento de un régimen municipal diferenciado en que coexisten dos o más autoridades tradicionales, con derechos, deberes y obligaciones recíprocos.

Asimismo, se razona que el derecho de autodeterminación no sólo es oponible a las autoridades del Estado, sino también frente a otras comunidades indígenas o individuos de la comunidad en lo individual. Al caso resulta relevante la segunda categoría identificada como conflictos intercomunitarios, donde los derechos de dos o más comunidades indígenas que se encuentran en un plano de igualdad, tensionan entre sí, lo cual debe resolverse por el juez mediante un ejercicio de ponderación, dado que no puede recurrir a un ejercicio de maximización y protección unilateral de uno de los derechos en conflicto.

Posteriormente, se aborda el análisis del principio de universalidad del sufragio, donde se explica que los derechos de votar y ser votado, tienen como presupuestos esenciales el contar con el carácter de ciudadano y pertenecer a la comunidad política sobre la que ejercerá sus funciones la autoridad electa.

En cuanto al primer aspecto, la ciudadanía entraña un vínculo con el Estado Mexicano, por lo que, siguiendo esa lógica, las comunidades indígenas pueden establecer modulaciones al derecho de sufragio en sus dos vertientes, con base en la identificación de las personas como miembros de la comunidad política respectiva.

Con base en esas consideraciones, se llega a la conclusión de que en el caso a estudio, debe estimarse válida la elección, porque esa posición privilegia la autonomía que históricamente se han reconocido mutuamente las trece comunidades que habitan en el municipio, las cuales eligen a sus propias autoridades y tienen su propio sistema de cargos.

Luego, se concluye igualmente que no existió exclusión de las agencias y consecuentemente vulneración a la universalidad del sufragio, porque los habitantes de aquéllas no tienen vínculos que los identifiquen razonablemente con la comunidad que se asienta en la cabecera municipal.

Esa posición, se razona, permite que no exista intromisión del Estado en la vida interna de las comunidades indígenas mediante la modificación de sus sistemas normativos internos.

Finalmente, se precisa que aun cuando en las determinaciones asumidas por el instituto local y el tribunal local respecto de la elección municipal de dos mil trece, se ordenó que se llevaran a cabo mediaciones para resolver la problemática, ello no significa que el propósito o finalidad fuera que las agencias pudieran ejercer el sufragio en ambas vertientes.

Así, se concluye aseverando que anular la elección no es la solución y por ello, ésta debe declararse válida y vincular al instituto local par que genere mecanismos de diálogo y acuerdos entre las trece comunidades que conforman el municipio de Ixtlán de Juárez, sobre la participación política y la protección de las agencias.

También, afirmando que las agencias tienen todos los derechos correspondientes para que sea tratadas como comunidades con los mismos derechos que la cabecera, lo que implica, entre otras cosas, que se les consulte de todas las decisiones que puedan afectarles, e incluso, si así lo determinan, la transferencia y administración autónoma de los recursos que les correspondan.

Argumentos en contra de la posición asumida por la mayoría.

Ahora bien, nuestro disenso estriba fundamentalmente en dos aspectos: el derecho a la libre determinación y su expresión más acabada en la autonomía de las comunidades indígenas, no abarca la preservación de prácticas comunitarias que violan los derechos humanos que igualmente corresponden a los integrantes de esas comunidades y, la pertenencia a la comunidad política, no constituye el aspecto más importante que define los límites a los derechos de votar y ser votados.

En cuanto al primer tópico, el propio artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce los sistemas normativos internos y el derecho a la libre determinación, pero también, impone restricciones en cuanto a su observancia y aplicación, las cuales fundamentalmente consisten en la erradicación de prácticas discriminatorias y la vulneración a los derechos fundamentales de los propios integrantes de la comunidad.

En esa lógica, la colisión entre los derechos a la libre determinación y sufragio, siempre que se produzca en el ámbito interno de las comunidades indígenas, se resuelve a partir de lo previsto por el Poder Reformador de la Constitución en el indicado precepto, sin que sea necesario un ejercicio de ponderación.

Esto es, la aplicación del sistema jurídico especial sustentada en el pluralismo jurídico constitucionalmente reconocido, se encuentra supeditada a la observancia de los derechos fundamentales que asiste a cada una de las personas que se desenvuelven en aquél, sin que sea admisible la prevalencia del primero sobre el segundo.

Ahora bien, es cierto que el municipio como célula de la organización política y administrativa del Estado, no necesariamente se integra observando la existencia de las comunidades indígenas y el ámbito territorial en que aquellas tienen influencia, lo que propicia casos como el que se analiza, donde varias comunidades se encuentran asentadas en un mismo territorio.

Sin embargo, en nuestro concepto, es jurídicamente incorrecto aseverar que entre ellas guardan una autonomía, una relación de horizontalidad y, si se nos permite la expresión, una independencia entre sí.

Afirmamos lo anterior, porque lo cierto es que, aun cuando cada uno de los núcleos poblacionales esté en aptitud de elegir a sus propias autoridades tradicionales y establecer su propio sistema de cargos, todo ello en base a su sistema normativo interno, existe un vínculo en principio indisoluble generado a partir de la constitución del municipio mismo.

La pertenencia de esas comunidades al territorio que abarca determinado municipio, genera un vínculo entre ellas, cuyo desconocimiento sólo podría darse mediante la separación definitiva de sus territorios, recursos, instituciones, estructuras y todos aquellos aspectos concernientes al gobierno y administración, cuestión que, en los hechos, no ha ocurrido así.

Luego, idealmente sería válido sostener que existe la autonomía a que alude la ejecutoria, sin embargo, ello supondría que el Ayuntamiento electo en la cabecera municipal, no tiene a su cargo decisión alguna vinculada con las seis agencias municipales y las seis agencias de policía.

Es decir, que las decisiones adoptadas en materia presupuestaria, servicios públicos, obras públicas, seguridad pública y cualquier otro aspecto propio de la actividad gubernamental en el ámbito municipal, así como de representación frente al resto de las autoridades estatales, sólo tuviera repercusiones en la cabecera municipal y no en el resto del territorio que comprende aquélla unidad política y administrativa.

Sin embargo, es claro que esto no ocurre así. Por lo tanto, en principio, es insostenible jurídica y fácticamente la autonomía que se esgrime como justificación para sustentar la validez de la elección, pues ello supondría que entre las distintas comunidades no existe subordinación ni posibles afectaciones por determinaciones asumidas por la cabecera municipal, lo cual es incorrecto, dado que el Ayuntamiento electo por esta última, gobierna y toma decisiones de vital trascendencia en todo el territorio municipal.

Por otra parte, si bien el criterio de pertenencia a una comunidad política define el derecho al sufragio en ambas vertientes, en nuestro concepto no es el aspecto más relevante.

En cualquier democracia representativa, la nota distintiva para la integración de la representación política, se define por la posibilidad que tiene cada uno de los ciudadanos de elegir a quien deba representarlo en los órganos de gobierno. Es decir, lo realmente es trascedente es que las personas puedan votar para designar a quien habrá de gobernarlas.

En otras palabras, si un ciudadano se encuentra sujeto a la potestad de un órgano de Estado, entonces debe tener la posibilidad de votar para elegir a quien deba presidirlo, o incluso, de poder ser electo para formar parte de aquél.

Por lo tanto, es inexacto que ante la pretendida autonomía de la cabecera municipal y las agencias municipales –tesis que ya fue rebatida– resulte válida la exclusión de los ciudadanos que habitan éstas últimas, porque no pertenecen a la comunidad política que se asienta en la cabecera municipal.

Esto, porque tal como se precisó en líneas anteriores, el Ayuntamiento ejerce sus facultades en todo el territorio municipal. Luego, al margen de que se argumente la no pertenencia a la comunidad política que se encarga de su elección, lo cierto es que el órgano colegiado también gobierna respecto de cada uno de los ciudadanos que residen en el municipio, con independencia de que lo hagan en la cabecera municipal o en cualquiera de las agencias.

En esa lógica, en el caso, tratándose de un municipio donde coexisten diversas comunidades indígenas, la exclusión de las agencias en el proceso de integración del Ayuntamiento, constituye una franca violación al sistema democrático representativo y al ejercicio del derecho al sufragio, pues los habitantes se encuentran impedidos para designar a la autoridad que los representa y gobierna.

Entonces, si bien es cierto que tratándose de comunidades indígenas el Estado tiene del deber de observar el principio de menor intervención, también lo es que tiene la obligación constitucional y convencional de actuar para corregir mediante los cambios mínimos posibles, aquéllas prácticas discriminatorias o que importen una violación a derechos fundamentales.

Por tanto, si bien lo deseable sería que cada comunidad indígena estuviera gobernada por un Ayuntamiento elegido por ella misma y que estuviera asentada en un territorio propio que conforme una unidad política y administrativa, lo cierto es que ante la inexistencia de esas condiciones o la imposibilidad de conseguirlo, debe generarse el contexto indispensable para que el órgano de gobierno formal, por denominarlo de alguna manera, sea integrado con la participación de la cabecera municipal y las distintas agencias.

También cabe resaltar que esa posición no riñe con otra de las tesis que sustenta la ejecutoria, que consiste en reconocer que al margen de las autoridades convencionales u ordinarias que se organizan a partir del Estado, como lo es el Ayuntamiento, pueden coexistir las autoridades tradicionales que cada una de las comunidades designa para la representación de sus intereses y preservación de forma de vida y cultura.

Esto involucra asimismo la preservación de los diversos sistemas normativos internos y sistemas de cargos, pues estos no sufren alteración alguna, sino que, únicamente deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar que en la conformación de la autoridad municipal, converjan todos los habitantes del municipio y se encuentren debidamente representados, sin que esto signifique abandonar sus prácticas comunitarias.

Finalmente, tampoco es plausible que las aspiraciones y derechos de los habitantes de las agencias puedan verse colmados mediante consultas y el ejercicio autónomo de recursos.

En esencia, esa postura supone que todas las decisiones que adopte el Ayuntamiento y que inciden en los intereses de las agencias, deben ser consultadas con ellas. Asimismo, que tienen derecho a la administración autónoma de los recursos que les corresponden, es decir, al margen de las decisiones que adopta el órgano de gobierno municipal.

Si se toma en consideración las atribuciones que conforme al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tienen los ayuntamientos frente a la población, al ser la unidad básica de organización política y administrativa, podrá advertirse que resulta prácticamente imposible consultar a las agencias sobre cada decisión que pueda afectarles, ya sea en servicios públicos, salud, obras públicas, seguridad y cualquier otro aspecto relevante.

Más aún, la gestión gubernamental que incide directamente en su vida cotidiana, no puede constituirse como un agente extraño, lo que usualmente caracteriza a las consultas que formula el Estado. Es decir, el Ayuntamiento no es un órgano de gobierno que deba realizar constantes consultas, sino una autoridad que al ser designada y conformada con la participación de todos los habitantes del municipio, se encuentra legitimada para tomar las decisiones y realizar las acciones que más convengan a la comunidad.

En los hechos, la sentencia reconoce una autonomía que no existe y reconoce una especie de sistema de pesos y contra pesos entre distintas comunidades, las cuales, sin embargo, se encuentran sujetas a un mismo gobierno municipal.

En esa lógica, el contexto político y social que impera en el municipio, tal como se reconoce en la resolución, debería ser el que oriente la decisión respecto a la forma en que debe integrarse la representación política, reconociendo para ello las razones fácticas y jurídicas que demuestran, con meridiana claridad, la vulneración a los derechos fundamentales de las personas que habitan en las agencias ante una centralización de poder por parte de la cabecera.

Precisamente la separación entre el plano de lo ideal y la realidad a que se enfrenta la aplicación de las normas constitucionales, convencionales y legales, debe orientar la acción estatal para la resolución de conflictos en comunidades indígenas que gozan de un régimen especial de protección.

Por último, es evidente que el diálogo y la concertación en que han participado las propias comunidades y el instituto local no ha sido efectivo, dado que no se han alcanzado los acuerdos que permitan resolver la problemática a que se enfrenta el municipio en las elecciones que se realizan cada tres años.

Luego, asumir que decretar la nulidad de la elección no es la vía para resolver el problema, sino la realización de más diálogos, implica postergar la resolución definitiva del conflicto y acrecentar su magnitud, pues, por una parte, la reticencia de la cabecera en torno a la apertura para la conformación del Ayuntamiento permanecerá incólume, en tanto que, los habitantes de las agencias seguirán inconformes al ser gobernados por una autoridad que no goza de legitimidad alguna frente a ellos, al estar impedidos para participar en su conformación.

Por lo expuesto, estimamos que la sentencia recurrida debió confirmarse para considerar inválida la elección y ordenar la celebración de una extraordinaria, en que se garantice debidamente el derecho al sufragio en ambas vertientes en favor de todas las ciudadanas y los ciudadanos de Ixtlán de Juárez, Oaxaca.

VOTO RAZONADO QUE FORMULA EL MAGISTRADO FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN 1185/2017, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 187, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y 11 DEL REGLAMENTO INTERNO DE ESTE TRIBUNAL ELECTORAL.

Con el debido respeto a las señoras Magistradas y los señores Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y con pleno reconocimiento a su profesionalismo, a fin de expresar las razones por las que me aparto de algunas consideraciones sustentadas por la mayoría, formulo el presente voto razonado.

1.    Consideraciones de la mayoría

En la sentencia aprobada por la mayoría de quienes integran el Pleno de la Sala Superior, se reconoce que las agencias municipales y de policía del Municipio de Ixtlán de Juárez tienen las mismas atribuciones que las autoridades de la cabecera municipal, implicando, en el caso que los recursos provenientes de la Federación sean transferidos y administrados de manera autónoma por las agencias, en caso de que así lo determinen.

El proyecto soluciona la controversia señalando que derivado del reconocimiento del derecho de autonomía y el régimen administrativo de la agencia, debe ser ésta la que directamente reciba y administre los recursos provenientes de la Federación, ya sea a modo de participaciones federales o recursos de libre manejo y disposición.

2.  Razones del disenso

No comparto las referidas consideraciones de la sentencia aprobada por la mayoría de los integrantes del Pleno de esta Sala Superior, en virtud de que, en mi concepto, la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas se manifiesta en libertad para decidir sus formas internas de organización política; misma que se traduce en libertad para elegir a sus representantes o autoridades conforme a sus tradiciones y normas internas.

Dicho reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas asentadas en las entidades federativas, parte de la base de división de su territorio, en el caso de los Estados, los municipios y cuyo órgano de gobierno es el ayuntamiento; de ahí que, la elección de las autoridades propias de la comunidad indígena, y, contrario a lo que sostiene el criterio de mayoría, deben tener correspondencia con las autoridades municipales ordinarias.

El abrir la posibilidad de que, bajo la justificación del ejercicio del régimen municipal diferenciado, se traduzca en que sea la agencia quien llegue a administrar los recursos provenientes de la Federación rompe la lógica y finalidad constitucional del municipio, así como las funciones que tiene asignadas el Ayuntamiento, al pretender legitimar y reconocer un nivel de gobierno que no reconoce la Constitución, lo que de suyo constituye una transgresión al Sistema Federal.

En mi opinión, el respecto que el Estado Mexicano está obligado a observar respecto la autonomía y libertad de organización de los pueblos indígenas lleva a considerar que tienen derecho de elegir a sus gobiernos bajo el marco y forma en que la Constitución contempla; de ahí que, el reconocimiento de un régimen administrativo de las agencias, constituye un nivel de gobierno que nuestra norma fundamental no prevé.

Sostener la posibilidad de transferencia y administración autónoma de los recursos a la agencia comunitaria, lleva a crear una autoridad de facto que deslegitima la conformación Federal del Estado Mexicano, cuya base de la división territorial y organización política es el municipio, por lo que, al pretender reconocer un nivel de gobierno que la soberanía no ha decidido establecer a mi parecer no puede superponerse a la estructura en la que se organiza el Estado Mexicano. 

Así, el que la organización política de los municipios sea el ayuntamiento ocasiona que dicho órgano se encuentre integrado por representantes de todas las comunidades asentadas en el territorio con que el Municipio cuenta, por tanto, es válido considerar que es la agrupación social fundamental en que el país se estructura territorialmente para su división política, según lo establecido en el artículo 115 constitucional. Es aquella comunidad territorial de carácter público con personalidad jurídica propia y, por ende, con capacidad política, administrativa, jurídica, social, territorial y económica, que constituye una institución básica en la vida nacional, es el primer nivel de gobierno y el más cercano a la población.

El reconocer a la agencia municipal como comunidad autónoma a la comunidad indígena de la cabecera, y que la agencia municipal a través de sus autoridades sea quien administrare los recursos provenientes de la Federación da lugar a la creación de facto a un nivel de gobierno diferente del ayuntamiento; situación que, a mi consideración, no encuentra justificación en el ejercicio del derecho de autonomía de la comunidad indígena que se agrupa en la agencia municipal.

Lo anterior, porque el sistema federal en el que descansa la Democracia representativa del Estado Mexicano, diseñó que el Municipio a través del Ayuntamiento será el encargado de velar por la organización política de su población, sobre la base del crecimiento económico y el desarrollo social basados en la justicia y la equidad y los principios de la democracia.

Por tal motivo, es que las decisiones que las autoridades del Ayuntamiento determinen, necesariamente tendrán repercusiones sobre la totalidad de la población del Municipio, en el entendido de que dicha población se conforma por todos los centros de población asentados en el territorio del municipio.

En este sentido, en el Estado de Oaxaca se establece que las actuaciones de las comunidades indígenas en donde se les reconoce el derecho para la elección de los funcionarios de los ayuntamientos, deben ser compatibilizadas y convalidadas por las autoridades estatales y de ningún modo podrán contravenir a la Constitución Federal.

De esta manera, dada la naturaleza jurídica del ayuntamiento y las funciones constitucionales que tiene conferidas, no es factible señalar que representa y gobierna solamente a la comunidad de la cabecera municipal, sino por el contrario tiene la función de representar a una agrupación social asentada en un territorio delimitado, con independencia de si se trata de una o varias comunidades indígenas con sistemas de cargos y formas de autogobierno propios; de ahí que la Federación se relacione con éstas autoridades para efecto de ejecutar la coordinación presupuestal que la Federación destina al régimen municipal.

Por tal motivo es que considero que el reconocimiento de la organización de las comunidades indígenas dentro de un municipio no debe entenderse como la creación de un nuevo nivel de gobierno, ni mucho menos en sentido de trastocar jerárquicamente a las autoridades de la agencia municipal para ejercer y desarrollar las funciones del Ayuntamiento, pues a mí consideración hacer dicha equivalencia asumiéndolo como un régimen municipal diferenciado, va más allá del diseño constitucional con que cuenta el Municipio y no da lugar a que los recursos provenientes de la Federación puedan ser ejercidos por las autoridades de la agencia municipal.

En este orden de ideas, las agencias municipales deben encontrar representación ante los Ayuntamientos, de los municipios y tener cabida en la integración del órgano municipal puesto que la Constitución únicamente, reconoce que el Ayuntamiento se conforma por un presidente municipal y del número de regidores y síndicos que determina la ley, de ahí que, se insiste en que un régimen municipal diferenciado no está contemplado en la Constitución.

Por tanto, debe analizarse a la luz de la finalidad de la norma, que el Municipio es la célula fundamental del sistema federal por mandato constitucional, que permite que los pueblos y comunidades indígenas tengan canales de comunicación con los niveles de gobierno, a fin de que en aquellos asuntos en que estén involucrados sus derechos, cuenten con la interlocución para la manifestación de sus opiniones y no diversas autoridades.

En virtud de las consideraciones que expongo, de manera respetuosa, me aparto del criterio relativo al ejercicio de regímenes municipales diferenciados aprobado por la mayoría y emito el presente voto razonado.

MAGISTRADO

FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

ANEXO I