recursos de revisión del procedimiento especial sancionador

EXPEDIENTEs: SUP-REP-1/2015 Y ACUMULADOS SUP-REP-2/2015, SUP-REP-4/2015, SUP-REP-8/2015, SUP-REP-15/2015, SUP-REP-25/2015, SUP-REP-26/2015, SUP-REP-28/2015, SUP-REP-29/2015

recurrentes: CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA DE RADIO Y TELEVISIÓN Y OTROS

AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL ESPECIALIZADA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

MAGISTRADO PONENTE: PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ

SECRETARIOs: VÍCTOR MANUEL ROSAS LEAL, raúl zeuz ávila sánchez y roberto jiménez reyes

México, Distrito Federal, a veintiocho de enero de dos mil quince.

VISTOS para resolver los autos de los expedientes señalados al rubro, relativo a los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador, interpuestos por diversos ciudadanos, partidos políticos y personas morales, a fin de controvertir la sentencia dictada por la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el procedimiento especial sancionador identificado con el número de expediente SRE-PSC-7/2014, y

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. De los hechos narrados por la recurrente en su demanda, y de las constancias que obran en el expediente se advierte lo siguiente:

a. Denuncia. El veintisiete de octubre de dos mil catorce, se presentó escrito de queja ante la Junta Distrital Ejecutiva 03 del Instituto Nacional Electoral con sede en Quintana Roo, en contra del diputado local José Luis Toledo Medina, por la presunta comisión de infracciones contrarias a la normativa electoral federal, derivado de la difusión de su informe de labores en diversos medios de comunicación social. En dicho ocurso, igualmente se solicitó la adopción de medidas cautelares.

b. Medidas cautelares. El seis de noviembre del año próximo pasado, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, determinó declarar improcedentes las medidas cautelares solicitadas.

c. Competencia de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral. El veinticuatro de noviembre de dos mil catorce, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral se declaró competente, para conocer únicamente respecto de la supuesta difusión en radio y televisión de los promocionales alusivos al citado informe de labores.

d. Audiencia. El veintisiete de diciembre de dos mil catorce,  se llevó a cabo la audiencia de pruebas y alegatos.

e. Envío del expediente. En la misma fecha, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaria Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral envió el expediente a la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

f. Sentencia impugnada. El veintinueve de diciembre de dos mil catorce, la referida Sala emitió resolución en el Procedimiento Especial Sancionador, SRE-PSC-7/2014, en el sentido siguiente:

PRIMERO. Se ordena a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral abrir un nuevo procedimiento especial sancionador por cuanto hace a las señales 107.5 XHCAN FM Roberto Martínez Vara y López Portillo; 1180 XERRIV AM; 88.1 XHYAM FM y Radio Turquesa 99.7 FM Radio y Televisión del Caribe, S.A. de C.V. , Canal 12 Cable Cozumel, Gastón Alegre López con señal XHCANQ FM 102.7, y Televisora de Cancún, S.A. de C.V. con señal XHCCU TV 13 (+), en términos de lo considerado en esta sentencia.

SEGUNDO. Es inexistente la promoción personalizada a cargo de José Luis Toledo Medina, Diputado Local por el VII Distrito Electoral en Quintana Roo, y la difusión de su Informe de Labores, fuera de la temporalidad que la ley ordena.

TERCERO. Es existente la conducta relativa a la difusión de promocionales alusivos al Informe de Labores de José Luis Toledo Medina, Diputado Local por el VII Distrito Electoral en Quintana Roo, fuera del ámbito territorial de responsabilidad, en términos del estudio de fondo, por lo cual se acredita la responsabilidad de José Luis Toledo Medina, Norma Patricia Jiménez Rodríguez, Pantalla Líquida, S.A. de C.V. y las personas morales Fundación Maya Cancún, A.C. con frecuencia 104.3 FM XHROJ; Televisión y Radio Caribe, S.A. de C.V. con frecuencia  105.1 XHNUC FM; Gobierno del Estado de Quintana Roo con frecuencias  106.7 XHCBJ FM, 100.9 XHCHE FM, 98.1 XHPYA FM, XHNQR Canal 5, XHLQR TV 7 (+), XHCZQ TV Canal 9, XHFCQ TV Canal 7 (-) y 660 XECPR-AM; Radio Cancún, S.A. de C.V. con frecuencia 95.3 XHROO FM; La Voz de Quintana Roo, S.A. de C.V. con frecuencia 101.7 XHROOC FM; Luis Alberto Pavia Mendoza con frecuencias 89.9 XHRB FM y 810 XERB AM; Patronato Pro-Televisión de Cozumel, A.C. con frecuencias XHCOZ Canal 5 y 107.7 XHZCM FM; Televisión Azteca, S.A. de C.V. con frecuencias  XHAQR TV Canal 7 (-), XHCCQ TV Canal 11,  XHCQO TV Canal 9, XHBX TV Canal 12 y XHPVC Canal 9 (+); y, Promovisión del Caribe, S.A. de C.V. con frecuencia XHDF-TV Canal 10.

CUARTO. Es inexistente la conducta relativa a la transmisión del Informe de Labores de José Luis Toledo Medina fuera del ámbito territorial de responsabilidad de Crea Actividad Vera, S.A. de C.V. y TV, Azteca, S.A.B. de C.V., Administradora Arcángel, S.A. de C.V., con frecuencia 90.7 XHQOO FM; Transmisora Regional Radio Fórmula, S.A. DE C.V., con frecuencia 92.3 XHCAQ FM; Radio Integral, S.A DE C.V., con frecuencia 93.1 XHYI FM; GAIA FM A.C., con frecuencias 99.3 XHCQR FM y 106.3 XHLAYA FM; Presidencia Municipal Benito Juárez, con frecuencia 105.9 XHCUN FM; XEQAA AM, S.A. DE C.V., con frecuencias XEQAA AM 560 y 99.3 XHQAA FM;  Gobierno del Estado de Quintana Roo, con frecuencia 860 XECTL AM; Luis Alberto Pavia Mendoza, con frecuencias 1020 XEWO AM y 97.7 XHWO FM; Sebastián UC YAM, con frecuencias 100.5 XHRTO FM y 102.1 XHCPQ FM; Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, con frecuencias 104.5 XHNKA FM y XENKA AM 1030; XECCQ AM,S.A DE C.V., con frecuencias 91.5 XHCCQ FM y XECCQ 630 AM; Televimex, S.A. de C.V., con frecuencias XHQRO TV CANAL 2, XHCQR TV CANAL 4, XHCOQ TV CANAL 3 (-); Radio Televisora de México Norte, S.A. DE C.V., con frecuencias XHCCN TV CANAL 4 y XHCHF TV CANAL 6.

QUINTO. Se da vista a la Gran Comisión de la XIV Legislatura del Congreso del Estado de Quintana Roo, con motivo de la responsabilidad de José Luis Toledo Medina, Diputado Local, con copia certificada de la presente resolución, así como de las constancias que integran el expediente en que se actúa, para que en el ámbito de sus atribuciones proceda conforme a derecho.

SEXTO. Se amonesta públicamente a Norma Patricia Jiménez Rodríguez, Pantalla Líquida, S.A. de C.V. y a cada una de las personas morales Fundación Maya Cancún, A.C. con frecuencia 104.3 FM XHROJ; Televisión y Radio Caribe, S.A. de C.V. con frecuencia  105.1 XHNUC FM; Gobierno del Estado de Quintana Roo con frecuencias 106.7 XHCBJ FM, 100.9 XHCHE FM, 98.1 XHPYA FM, XHNQR Canal 5, XHLQR TV 7 (+), XHCZQ TV Canal 9, XHFCQ TV Canal 7 (-) y 660 XECPR-AM; Radio Cancún, S.A. de C.V. con frecuencia 95.3 XHROO FM; La Voz de Quintana Roo, S.A. de C.V. con frecuencia 101.7 XHROOC FM; Luis Alberto Pavia Mendoza con frecuencias 89.9 XHRB FM y 810 XERB AM; Patronato Pro-Televisión de Cozumel, A.C. con frecuencias XHCOZ Canal 5 y 107.7 XHZCM FM; Televisión Azteca, S.A. de C.V. con frecuencias  XHAQR TV Canal 7 (-), XHCCQ TV Canal 11,  XHCQO TV Canal 9, XHBX TV Canal 12 y XHPVC Canal 9 (+); y, Promovisión del Caribe, S.A. de C.V. con frecuencia XHDF-TV Canal 10.

II. Recursos de revisión del procedimiento especial sancionador. En desacuerdo con lo anterior, fueron presentaron diversas demandas de recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, los cuales más adelante se detallan.

III. Trámite y sustanciación. La autoridad señalada como responsable tramitó las referidas demandas, para luego remitirlas a este órgano jurisdiccional, junto con los expedientes formados, las constancias de mérito y sus informes circunstanciados.

IV. Turno. Por acuerdos dictados por el Magistrado Presidente de esta Sala Superior, se ordenó turnar cinco expedientes a la ponencia del Magistrado Pedro Esteban Penagos López y cuatro a la ponencia la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para efectos de lo señalado por el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Los asuntos  quedaron identificados de la siguiente forma:

V. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, se radicó, admitió y declaró cerrada la instrucción de los asuntos, y

C O N S I D E R A N D O

Primero.   Jurisdicción y competencia

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver los presentes asuntos, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186 y 189, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como  109, apartado 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de recursos de revisión del procedimiento especial sancionador interpuestos a fin de combatir una sentencia dictada por la Sala Regional Especializada de este tribunal en un procedimiento especial sancionador.

Segundo.   Acumulación

De la lectura integral de las demandas, se advierte que los promoventes impugnan destacadamente la resolución SRE-PSC-7/2014, asimismo, señalan como autoridad responsable a la Sala Regional Especializada de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En ese sentido, al existir identidad en el acto impugnado y la autoridad señalada como responsable, así como en las pretensiones de los recurrentes, se surte la conexidad de la causa; de ahí que con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y, 86, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se decreta la acumulación de los expedientes SUP-REP-29/2015, SUP-REP-28/2015, SUP-REP-26/2015, SUP-REP-25/2015, SUP-REP-15/2015, SUP-REP-8/2015, SUP-REP-4/2015 y SUP-REP-2/2015 al diverso SUP-REP-1/2015, por ser éste el primero que se recibió en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, según se advierte de los autos de turno.

En consecuencia, se deberá glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria a los autos de los expedientes acumulados.

Tercero.   Requisitos de procedibilidad

Los medios de impugnación reúnen los requisitos previstos en los artículos 7; 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 45, párrafo 1, inciso b), 109 apartado 3 y 110, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de acuerdo con lo siguiente:

a.   Forma.

Las demandas fueron presentadas por escrito ante la autoridad responsable, y en ella se hace constar el nombre de los recurrentes, su domicilio para oír y recibir notificaciones, las personas autorizadas para tal efecto; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa su impugnación; los agravios que les causa y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hace constar, tanto el nombre, como la firma autógrafa de quienes promueven por su propio derecho, en representación de los partidos de la Revolución Democrática y MORENA, de las concesionarias involucradas, de la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión y del Sistema Quintanarroense de Comunicación Social.

b.   Oportunidad.

Los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador, fueron promovidos dentro del plazo de tres días que previene la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, ya que si bien la determinación controvertida fue emitida el veintinueve de diciembre de dos mil catorce, fue  notificada a los ahora recurrentes en fechas posteriores, resultando así las  impugnaciones oportunas, según se evidencia a continuación:

Mención especial merecen las demandas presentadas por Norma Patricia Jiménez Rodríguez y el Sistema Quintarroense de Comunicación Social, ya que si bien fueron notificadas el treinta y uno de diciembre de dos mil catorce y el primero de enero de dos mil quince, respectivamente, y sus escritos impugnativos fueron recibidos por la autoridad señalada como responsable hasta el siete de dos mil catorce, ello no torna improcedentes los medios de defensa, ya que éstos fueron originalmente presentados el tres de enero de dos mil catorce –dentro del plazo de tres días-, ante la autoridad administrativa electoral que en auxilio de la Sala Regional Especializada les notificó el contenido de la sentencia recaída al expediente del procedimiento especial sancionador. Al respecto cobra aplicación la jurisprudencia 14/2011 de esta Sala Superior, cuyo rubro dice: PLAZO PARA LA PROMOCIÓN DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ELECTORAL. EL CÓMPUTO SE INTERRUMPE AL PRESENTAR LA DEMANDA ANTE LA AUTORIDAD DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL QUE EN AUXILIO NOTIFICÓ EL ACTO IMPUGNADO.

Por cuando hace a la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, Graciela Saldaña y José Antonio Meckler Aguilera, en su calidad de militantes del Partido de la Revolución Democrática, y MORENA, toda vez que no hay constancias en los respectivos expedientes de que se les hubiera notificado la sentencia reclamada, ni señalan la fecha de conocimiento de la misma, debe tenerse la fecha de presentación del medio de impugnación como de conocimiento.

c.   Legitimación y personería

Estos requisitos se encuentran satisfechos en términos de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracciones I, II y IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En efecto, los recursos de revisión SUP-REP-2/2015, SUP-REP-25/2015 y SUP-REP-28/2015, fueron interpuestos por ciudadanos, por su propio derecho.

Los recursos de revisión SUP-REP-4/2015 y SUP-REP-8/2015, fueron accionados por partidos políticos nacionales con registro ante el Instituto Nacional Electoral, a través de sus representantes legítimos, ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Por lo que hace al SUP-REP-1/2015, es interpuesto por el representante legal de la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, la cual está legitimada en términos de la jurisprudencia 18/2013 emitida por esta Sala Superior, cuyo rubro dice: CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA DE LA RADIO Y TELEVISIÓN. ESTÁ LEGITIMADA PARA INTERPONER RECURSO DE APELACIÓN, CONTRA ACTOS QUE CONSIDERE CONTRARIOS A LOS INTERESES DE SUS AGREMIADOS.

Finalmente, respecto a los recursos de revisión SUP-REP-15/2015, SUP-REP-26/2015 y SUP-REP-29/2015, son promovidos por personas morales, a través de sus representantes legítimos, en términos de los testimonios notariales que obran en los expedientes en los que se actúa.

d.   Interés jurídico

Por lo que hace al interés jurídico, esta Sala Superior ha considerado que consiste en la relación que se presenta entre la situación jurídica irregular que se denuncia y la providencia que se pide para remediarla, mediante la aplicación del Derecho, así como en la utilidad de esa medida, para subsanar la referida irregularidad.

En el caso concreto, el interés jurídico de los partidos políticos recurrentes se satisface, ya que tienen la calidad de entidades de interés público reconocido con tal naturaleza por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de lo que le deriva la posibilidad jurídica de actuar en defensa del interés público, difuso o colectivo, cuando considere que un acto emitido por una autoridad electoral viola el principio de legalidad, por infracción a las disposiciones previstas en la propia Constitución o en la ley electoral, con independencia de la defensa de sus intereses particulares, en tanto que al hacerlo, no defienden un interés propio, sino que busca la prevalencia del interés público.

Robustece lo señalado, la jurisprudencia 15/2000, de esta Sala Superior, cuyo rubro es: PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES.

Por lo que hace al interés jurídico de los ciudadanos Graciela Saldaña Fraire y José Antonio Meckler Aguilera, debe tenerse por satisfecho dado que fueron quienes presentaron la denuncia primigenia.

Por lo que hace al interés del ciudadano José Luis Toledo Medina, diputado local de Quintana Roo cuyo informe de labores se difundió, se actualiza ya que por la conducta que se tuvo por acreditada, se dio vista al Congreso del Estado de Quintana Roo.

Respecto a la ciudadana Norma Patricia Jiménez Rodríguez, se actualiza su interés, dado que fue sancionada con una amonestación pública al tenerse por demostrado que indebidamente contrató con diversas personas morales la transmisión del referido informe fuera del distrito en el que el diputado fue electo.

Por lo que hace a Televisión Azteca, S.A. de C.V, Televisión y Radio Caribe, S.A de C.V, así como el Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, se actualiza su interés jurídico, dado que fueron sancionadas con una amonestación pública, luego de la difusión que realizaron del citado informe de labores.

Finalmente, por lo que hace al interés de la Cámara de la Industria de la Radio y Televisión, de igual forma, se satisface, ya que acude en defensa de los derechos de las concesionarias de radio y televisión que representa.

e.   Definitividad

La resolución controvertida, constituye un acto definitivo, toda vez que en su contra no procede algún otro medio de impugnación, en virtud del cual pueda ser modificada, revocada o anulada, de ahí que se estime colmado dicho requisito de procedencia.

Al encontrarse satisfechos los requisitos de procedencia de los medios de impugnación y no advertirse el surtimiento de alguna causal de improcedencia, corresponde entrar al fondo de los asuntos.

Cuarto.   Cuestión previa

Previo al examen de los motivos de inconformidad, y dado que el origen de la denuncia se sustentó en la violación a lo dispuesto por los párrafos séptimo  y octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se estima necesario efectuar algunas puntualizaciones en torno al ámbito material y objetivo en que se actualizan las infracciones a ese dispositivo constitucional, así como exponer algunas directrices fundamentales que deben considerarse en la instrumentación de los procedimientos sancionadores que con motivo de una infracción a dicho precepto constitucional se plantean ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral.

El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos forma parte de la modificación constitucional integral que tuvo verificativo en noviembre de dos mil siete, enmienda que renovó el esquema de comunicación política en nuestro país, dotó de exclusividad al entonces Instituto Federal Electoral para el conocimiento de asuntos vinculados con radio y televisión en materia electoral, diseñó un modelo  especial para regular el financiamiento de los partidos políticos,  y en lo conducente creó un esquema normativo firme para evitar el uso parcial de los recursos de los servidores públicos.

La trascendencia normativa que tuvo su implementación en el orden constitucional fue de tal dimensión que equiparó la infracción al principio de imparcialidad de los servidores públicos con otros principios rectores del proceso electoral, como son la equidad, certeza, objetividad, entre otros.

Para advertir las razones que tuvo el Poder Constituyente Permanente para adicionar el artículo 134 constitucional con dichas disposiciones, conviene tener presente la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen al decreto de reforma constitucional respectivo, así como los dictámenes de las Cámaras de Origen y Revisora:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

"En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos:

En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad;

En quienes son depositarios de la elevada tarea de dirigir las instituciones electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad; y

En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad en las contiendas electorales. Quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho, con la única condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones."

DICTAMEN DE LA CÁMARA DE ORIGEN

"OCTAVO.

Artículo 134

En la Iniciativa bajo dictamen se propone la adición de tres párrafos al artículo 134 de la Constitución con el propósito de establecer nuevas y más duras previsiones a fin de que los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone además que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen personal de los servidores públicos."

DICTAMEN DE LA CÁMARA REVISORA

"Artículo 134.

Los tres párrafos que la Minuta bajo dictamen propone añadir en este artículo constitucional son, a juicio de estas Comisiones Unidas, de la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia electoral que se pretende instaurar en México.

Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.

Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que se [sic] el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las sanciones a quienes infrinjan las normas antes señaladas.

Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido y propósitos de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134 en comento. La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de los partidos políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones a que estarán sujetos los infractores de estas normas."

Como resultado de la trascendente reforma, hoy en los párrafos octavo y noveno del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tutelan aspectos como los siguientes:

-         La propaganda difundida por los poderes públicos, órganos autónomos, dependencias y entidades de la administración pública y cualquier ente de los tres órdenes de gobierno, debe ser institucional.

-         La propaganda gubernamental válida debe tener fines informativos, educativos o de orientación social.

-         La propaganda difundida por los servidores públicos no puede incluir nombres, imágenes, voces o símbolos, que en cualquier forma impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público.

-         A fin de garantizar el cumplimiento irrestricto de la aludida norma constitucional, se previó que las leyes en sus respectivos ámbitos de aplicación, deberán contener prescripciones normativas encaminadas a ese fin, esto es, se asumió una competencia coincidente para esta clase de infracciones.

-         Las infracciones a lo previsto en ese precepto constitucional será acorde con lo previsto en cada legislación, según el ámbito de aplicación.

Es apreciable que el Órgano Reformador de la Constitución tuvo como un primer propósito establecer una infracción constitucional para el empleo inequitativo de recursos públicos en las contiendas electorales; pero a su vez, establecer una prohibición concreta para la propaganda personalizada de los servidores públicos, cualquiera que sea el medio para su difusión.

En la citada reforma, se previó que todo servidor público tiene la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que estén bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad en la competencia entre los partidos políticos.

Como ya se explicó, se dispuso que cualquiera que fuera la modalidad de comunicación que utilicen, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, debería tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social y, en ningún caso debería incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

De conformidad con lo anterior, es dable señalar que el párrafo séptimo del artículo 134 establece una norma constitucional que prescribe una orientación general para que todos los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, que tengan bajo su responsabilidad recursos de origen público, los apliquen con imparcialidad, salvaguardando en todo momento la equidad en la contienda electoral. Esta obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que son asignados, tiene una finalidad sustancial, atinente a  que no haya una influencia indebida por parte de los servidores públicos en la competencia que exista entre los partidos políticos.

Por otra parte, el párrafo octavo de la disposición constitucional contiene una norma prohibitiva impuesta a los titulares de los poderes públicos, de órganos constitucionales autónomos, así como de dependencias y entidades del aparato administrativo público en sus tres ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal, con el objeto de que toda aquella propaganda que difundan a través de cualquier medio de comunicación social, guarde en todo momento un carácter institucional, tenga fines informativos, educativos o de orientación social. Además de que, en ningún caso, esos mensajes deberán contener nombre, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público.

Con relación a la prohibición contenida en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política Federal, cuya infracción se materializa cuando un servidor público realiza propaganda personalizada cualquiera que sea el medio de comunicación social para su difusión, se estima necesario realizar las precisiones siguientes:

a. De conformidad con el propio dispositivo constitucional, se sigue que la propaganda personalizada es aquella que contiene el nombre, la imagen, la voz o símbolo del servidor público, cuya difusión, por sí misma implica, promover su persona; aun cuando la misma se contenga en la propaganda institucional; y

b. Al establecer el texto constitucional "bajo cualquier modalidad de comunicación social", se sigue que la prohibición de referencia, en sí misma, puede materializarse a través de todo tipo de comunicación social por el que se difunda visual o auditivamente la propaganda de carácter institucional: anuncios espectaculares, cine, internet, mantas, pancartas, prensa, radio, televisión, trípticos, volantes, entre otros, sin que esto implique que el medio de difusión de la propaganda es un elemento relevante para dilucidar el mayor o menor control que pueda ejercerse objetivamente para su sancionabilidad.

Finalmente, el último párrafo del artículo 134 constitucional dispone que las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar; con lo cual, se deja a la legislación delimitar el ámbito material de validez en el que se garantizará el estricto cumplimiento de los párrafos séptimo y octavo, así como la aplicación de sanciones por su desobediencia.

De este último párrafo se desprende que el Poder Revisor de la Constitución estableció que las leyes, las cuales pueden ser federales o locales, y éstas a su vez, electorales, administrativas o penales, garantizaran el cumplimiento de lo previsto en el referido artículo 134.

En tal orden, si el artículo 134 de la Ley Suprema no establece una competencia exclusiva a una autoridad u órgano autónomo para la aplicación de las disposiciones que ordena, cabe concluir que no existe una competencia absoluta  es patente que la competencia puede corresponder a los diversos niveles de gobierno en el orden nacional.

Ahora bien, para determinar si la infracción que se aduzca en el caso concreto corresponde a la materia electoral, es importante considerar los elementos siguientes:

Elemento personal o subjetivo. Dada la forma como está confeccionado el párrafo octavo de la Constitución, el elemento personal se colma cuando en el contexto del mensaje se adviertan voces, imágenes o símbolos que hagan plenamente identificable al servidor público de que se trate.

Elemento temporal. Dicho elemento puede ser útil para definir primero, si se está en presencia de una eventual infracción a lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero a su vez, también puede decidir el órgano que sea competente para el estudio de la infracción atinente.

El inicio del proceso electoral puede ser un aspecto relevante para su definición, pero no puede ser el único o determinante, porque puede haber supuestos en los que aun sin haber dado inicio formal el proceso electoral, la proximidad al debate propio de los comicios evidencie la promoción personalizada de servidores públicos. 

Elemento objetivo o material. Impone el análisis del contenido del mensaje, a través del medio de comunicación social de que se trate para establecer que, de manera efectiva, revele de manera indubitable un ejercicio de promoción personalizada susceptible de actualizar la infracción constitucional correspondiente. 

En tal contexto es necesario puntualizar que cuando la propaganda objeto de la denuncia carezca de referencia alguna de la elección a la cual se refiera la propaganda del servidor público, o bien, no sea posible deducirla a partir de los elementos contextuales descritos por el denunciante o del contenido de la promoción que se estime contraria a la ley, y tampoco existan bases para identificar el cargo de elección popular para el cual se promueve, será necesario realizar un análisis prima facie, a efecto de verificar los hechos planteados en la demanda y las pruebas que se ofrezcan y aporten en ésta, si la materia de la queja trasgrede o influye en la materia electoral.

En ese sentido, en la instrumentación que de los procedimientos sancionadores desarrolla la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, dicho ente puede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 465, párrafo 8, proveer lo siguiente:

a) Su registro, debiendo informar de su presentación al Consejo General.

b) Su revisión para determinar si se debe prevenir al quejoso

c) Su análisis para determinar la admisión o desechamiento de la misma, y

d) En su caso, determinar y solicitar las diligencias necesarias para el desarrollo de la investigación

A su vez, con fundamento en el artículo 466, inciso d), puede determinar su incompetencia cuando se denuncien actos de los que el Instituto resulte incompetente para conocer, o cuando los actos, hechos u omisiones denunciados no constituyan violaciones a la presente ley.

Y finalmente, desechar de plano la demanda, sin prevención alguna cuando los hechos denunciados no constituyan una violación en materia de propaganda político electoral en términos de lo dispuesto por el artículo 471, párrafo 5, inciso b), de la propia Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Bajo ese contexto, tratándose de quejas o denuncias en las que se aduzca la violación a lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el análisis que se haga de los elementos subjetivo o personal, temporal y objetivo o material puede llevar a la conclusión de que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral dé curso a la investigación en términos del artículo 471, párrafo 7, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, o bien, provea sobre su incompetencia para conocer del asunto, o incluso el desechamiento de la denuncia correspondiente.

En ese orden de ideas, deberá ser la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, quien determine de manera directa la materia o el tipo de infracción que se puede llegar a configurar en el análisis de los procedimientos administrativos sancionadores respectivos (electoral, administrativo, penal, entre otros) así como el ámbito de competencia (federal o estatal) con la finalidad de reenviar la queja sometida a su conocimiento, a la autoridad que estime sea la competente para resolver lo que en derecho proceda.

Quinto.   Consideraciones de la Sala Especializada

Con el objeto de analizar el fondo de la controversia planteada, resulta importante tener presentes los razonamientos que sustentan la determinación de la Sala Regional Especializada:

1. En relación a si la difusión del informe de labores del diputado local José Luis Toledo Medina constituyó propaganda personalizada con contenido electoral, estimó que no se acreditaba, ya que del análisis de los promocionales, era posible apreciar que se referían exclusivamente a las actividades legislativas del funcionario denunciado.

En esa vertiente, precisó que en los promocionales se exponían como logros legislativos diversas leyes aprobadas durante la legislatura de la que formaba parte aludido diputado local. En tal sentido, puntualizó que si bien aparecía su voz y nombre en los promocionales y su imagen, lo cierto es que tal situación estaba permitida dado que la publicidad versaba sobre la rendición de un informe de gobierno o actividades legislativas.

Por tal motivo, concluyó que los promocionales tuvieron como única finalidad difundir el informe legislativo de José Luis Toledo Medina y, por ende, información relacionada con las actividades que realizó como diputado, sin que los mismos pudieran ser calificados como propaganda electoral, pues no se hacía  referencia a ningún partido político o proceso electoral alguno y tampoco se llamaba al voto.

2. En otro orden, estimó que no se acreditaba que la difusión del referido informe se realizó fuera de los plazos permitidos, ya que fue rendido el catorce de octubre de dos mil catorce y los promocionales fueron difundidos en las emisoras tanto de radio como de televisión del seis al dieciocho de octubre de dos mil catorce, esto es, no excedieron de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rindió.

3. No obstante lo anterior, tuvo por acreditado que el informe de labores se difundió fuera del ámbito territorial de responsabilidad del servidor, ya que no cumplía con lo dispuesto por el numeral 60 de la Constitución local en relación con el citado 242, párrafo 5, de la Ley Electoral Federal, en virtud de que conforme a los contratos y los escritos de aceptación de las personas morales involucradas, era posible acreditar que del seis al dieciocho de octubre del año en curso, con motivo del informe de labores del diputado local José Luis Toledo Medina se difundieron promocionales en radio y en televisión con cobertura en el Estado de Quintana Roo, pero fuera del distrito en que el diputado ejercía su función, incumpliéndose la restricción geográfica establecida en la ley.

4. Derivado de que tuvo por demostrada, la referida infractora relacionada con la indebida difusión  extraterritorial del citado informe de labores, por lo que hace al servidor público involucrado, estimó dar vista al Congreso del Estado de Quintana Roo. Respecto a las persona física y morales involucradas, determinó sancionarlas con una amonestación pública.

Sexto.   Estudio de fondo

a.   Temas de agravio

Del análisis de los escritos de demanda signados por los inconformes, se deprenden pretensiones, dirigidas a que se modifique o revoque la sentencia emitida por la Sala Regional Especializada de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el expediente SRE-PSC-7/2014.

Para los actores del recurso de revisión SUP-REP-2/2015, SUP-REP-4/2015 y SUP-REP-8/2014, la determinación emitida es ilegal, en razón de que:

       El informe de labores rendido por el diputado local José Luis Toledo Medina, debió haberse considerado como propaganda personalizada.

       Se consideró inexistente la conducta infractora en contra de diversas permisionarias y concesionarias de radio y televisión, a partir de un análisis superficial de las pruebas que obraban en el sumario, lo cual atenta contra el principio de exhaustividad.

       Se realizó una incorrecta individualización de la sanción en contra de las personas física y morales involucradas en la contratación y difusión de los promocionales relacionados con el informe de labores del referido servidor público.

Para los promoventes de los recursos de revisión SUP-REP-1/2015, SUP-REP-15/2015, SUP-REP-25/2014, SUP-REP-26/2015, SUP-REP-28/2015 y SUP-REP-29/2015, resulta contrario a derecho que se hubiese tenido por acreditado que hubo una indebida difusión del informe de labores en radio y televisión del diputado José Luis Toledo Medina, fuera del ámbito territorial de su responsabilidad.

b.   Metodología

Por cuestión de método, en primer lugar se analizaran los motivos de disenso relacionados con la supuesta promoción personalizada del diputado José Luis Toledo Medina derivado de la difusión de su informe de gestión; seguidamente, se estudiaran las alegaciones en torno a que la difusión extraterritorial del referido informe de labores no es ilegal. 

Sólo en caso de resultan infundados, se procederá al estudio de resto de las alegaciones relacionadas con la falta de exhaustividad al momento de deslindar responsabilidades, así como la indebida individualización de la sanción.

Con el objeto de dar contestación a las alegaciones planteadas, resulta oportuno tener presente el marco constitucional y legal que resulta aplicable:

c.   Marco aplicable

Respecto al artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Cabe tener presente que el Constituyente Permanente, mediante la reforma constitucional de dos mil siete, en materia electoral, estableció las bases constitucionales de un nuevo modelo de comunicación social en radio y televisión, que tiene como postulado central una nueva relación entre los partidos políticos, la sociedad y dichos medios de comunicación.

Dicho diseño tuvo como ejes rectores, por un lado, el derecho constitucional de los partidos políticos al uso de manera permanente de los medios de comunicación social y, por otro, el carácter del entonces Instituto Federal Electoral como autoridad única para la administración del tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión.

Las razones que llevaron al Poder Reformador de la Constitución para contemplar la prohibición, se advierte con claridad en la iniciativa con proyecto de decreto para reformar diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia electoral.

[…]

El tercer  objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta es de importancia destacada; impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

Quienes suscribimos la presente iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto de la competencia electoral.

Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden involucrar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual del Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público.

Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impiden el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.

La tercera generación de reformas electorales debe dar respuesta a los dos grandes problemas que enfrenta la democracia mexicana: el dinero y el uso y abuso de los medios de comunicación.

[…]

De igual manera, se contienen en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación, con Proyecto de Decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, adiciona el artículo 134; y se deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

[…]

En una nueva Base III del artículo 41 quedan establecidas las normas constitucionales del nuevo modelo de comunicación entre los partidos  y la sociedad, tanto en periodos electorales como no electorales.

La media más importante es la prohibición total a los partidos políticos para adquirir, en cualquier modalidad, tiempo en radio y televisión. En consecuencia de lo anterior, los partidos accederán a dichos medios solamente a través del tiempo de que el Estado dispone en ellos por concepto de los derechos e impuestos establecidos en las leyes. Se trata de un cambio de uso de esos tiempos, no de crear nuevos derechos o impuestos a cargo de los concesionarios y permisionarios de radio y televisión. Ese nuevo uso comprenderá los periodos de precampaña y campaña en elecciones federales, es decir, cada tres años.

Se establecen las normas para la asignación de tiempo de radio y televisión al Instituto Federal Electoral para que éste, en su nueva calidad de autoridad nacional única para tales fines, administre esos tiempos, tanto para sus propios fines, los de otras autoridades electorales, federal y lcoales, como para acceder el derecho de los partidos políticos al uso de la radio y televisión.

Se trata de un nuevo modelo nacional de comunicación, que por tanto comprende en su regulación los procesos, precampaña y campañas electorales tanto federales como locales en cada una de las 32 entidades federativas. Los primeros en el Apartado A de la Base en comento, lo segundos en el Apartado B.

Por otra parte, se eleva a rango constitucional la prohibición de que cualquier persona, física o moral, contrate propaganda en radio y televisión dirigía a influir en las preferencias electorales, a favorecer o atacar a cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular. Dicha prohibición ya existe en la ley, pero su condición de norma imperfecta, así como la ausencia de una base constitucional que la soportara, terminaron por hacerla letra muerta.

Estas Comisiones Unidad comparten plenamente lo expresado por el Senado de la República: no se trata, de ninguna manera, de imponer restricciones o limitaciones, a la libertad de expresión. El propósito expreso de esta reforma es impedir que el poder del dinero influya en los procesos electorales a través de la compra de propaganda en radio y televisión. Ese es el único propósito, que para nada afecta, ni afectará, la libertad de expresión de personal alguna, empezando por la que ya gozan, y seguirán gozando, los comunicadores de la radio y televisión.

En consonancia con el nuevo modelo de comunicación social postulado, se eleva también a rango constitucional la prohibición a los partidos políticos de utilizar en su propaganda expresiones que denigren a las instituciones o calumnien a las personas. Tal medida no puede ni debe ser vista como violatoria de la libertad de expresión, en primer lugar porque esa libertad no comprende el derecho a denigrar o a calumniar, y porque además la norma está expresamente dirigida a los partidos políticos, y solamente a ellos.

Se establece, finalmente, disposiciones a fin de que durante los periodos de campañas electorales toda propaganda gubernamental, de los tres órdenes de gobierno, sea retirada de los medios de comunicación social, con las excepciones que señalará la propia norma constitucional.

[…]

En los documentos de mérito, se aprecia que el constituyente consideró la relevancia de prohibir a las personas físicas y morales, la posibilidad de contratar en radio y televisión, propaganda dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, con el fin de evitar que los intereses de los dueños o concesionarios de estaciones de radio y canales de televisión, o de otros grupos con el poder económico necesario para reflejarlo en esos medios de comunicación, se erigieran en factores determinantes de las campañas electorales y sus resultados o de la vida política nacional; es decir, el propósito expreso de la reforma constitucional de trece de noviembre de dos mil siete, fue la de impedir que el poder del dinero influyera en las preferencias electorales a través de la compra de propaganda en radio y televisión.

Así pues, los ejes torales de dicha reforma fueron: a) Disminuir en forma significativa el gasto de campañas electorales; b) Fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades electorales federales; y, c) Diseñar un nuevo modelo de comunicación entre la sociedad y los partidos políticos.

Dicho modelo aprobado por el constituyente en el artículo 41, base III, apartado A, diseñó las nuevas reglas a las que deben sujetarse las elecciones, para que éstas pudieran ser libres, auténticas y periódicas, estableciendo respecto a las condiciones para acceder a los espacios en la radio y televisión, con fines políticos o electorales, las dos siguientes:

-         El Instituto Federal Electoral -ahora Instituto Nacional Electoral- sería la única autoridad facultada para administrar los tiempos del Estado en radio y televisión para fines electorales. Por tanto, los partidos políticos, sus candidatos y precandidatos sólo pueden acceder a esos medios de comunicación social de acuerdo con los espacios que les asigne el Instituto Federal Electoral.

-         La prohibición constitucional a los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, así como cualquier otra persona física o moral, para que por sí mismos o a través de terceros, contraten o adquieran tiempos en radio y televisión con el fin de influir en las preferencias electorales de la ciudadanía.

-         Tales reglas obedecieron al único objetivo de evitar que el poder económico desplegado en la compra de espacios en radio y televisión, sustituyera al debate e intercambio de propuestas entre los contendientes electorales, como el factor que determinara las preferencias electorales de los ciudadanos.

Respecto al artículo 134 de la Carta Magna

En consonancia con lo señalado, es de tener presente que entre los múltiples cambios que trajo consigo la reforma electoral del año dos mil siete, se encuentra la realizada al artículo 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

Artículo 134.- Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.

Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.

Dicho numeral, en sus tres últimos párrafos, prevé que:

-         Todo servidor público tiene la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que estén bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad en la competencia entre los partidos políticos.

-         Igualmente, dispone que cualquiera que sea la modalidad de comunicación que utilicen, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social y, en ningún caso deberá incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

-         Por último, que las leyes en sus respectivos ámbitos de aplicación garantizarán el estricto cumplimiento de lo antes mencionado, incluyendo el régimen de sanciones a que de lugar.

Las reglas descritas derivadas de la citada reforma constitucional, permite apreciar que su finalidad fue:

        Establecer mayores controles en el manejo de recursos públicos, sin influir en las contiendas;

        Prohibir que los servidores públicos emplearan la propaganda oficial a fin de promocionarse, y

        Fijar ámbitos de aplicación para conocer de la violación a dicho precepto y sanciones para los infractores.

Lo anterior, se corrobora en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación, con Proyecto de Decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, adiciona el artículo 134; y se deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

[…]

Los tres párrafos que la Minuta bajo dictamen propone añadir a este artículo constitucional, son a juicio de estas Comisiones Unidas, de la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia electoral que se pretende instaurar en México.

Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.

Por otro parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que sea el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las sanciones a quienes infrinjan las normas antes señaladas.

Estas Comisiones comparten plenamente el sentido y propósito de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134 en comento. La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de los partidos políticos y de sus campañas electorales deben tener el sólido fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones a que estarán sujetos los infractores de esas normas.

[…]

Como se puede advertir, con motivo de la adición de dichos párrafos al precepto constitucional citado, se incorporó la tutela de dos bienes jurídicos o valores esenciales de los sistemas democráticos: la imparcialidad  con que deben actuar los servidores públicos y la equidad en los procesos electorales, o en general, en la competencia entre los partidos políticos.

Igualmente, se estableció un mandamiento y una prohibición respecto de la propaganda (bajo cualquier modalidad de comunicación social) que difundan las entidades públicas, lo primero al señalar que dicha propaganda debía tener carácter institucional y sólo fines informativos, educativos o de orientación social; en tanto que la restricción se expresó al indicar que en ningún caso dicha propaganda tendría que incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que implicaran la promoción personalizada del servidor público.

En tal sentido, lo estatuido se encaminó, por un lado, a que se aplicaran los recursos públicos con imparcialidad para no afectar la equidad en la contienda y, por otro, que se realizara propaganda estrictamente institucional, al fijar la restricción general y absoluta para los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública, así como para cualquier ente de los tres órdenes de gobierno y para los servidores públicos, de realizar propaganda oficial personalizada.

Respecto al artículo 242, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

Ahora bien, debe considerarse que lo dispuesto en el artículo 242, párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, excluye los informes de labores de lo previsto en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de la difusión de propaganda gubernamental.

Es decir, existe una regla general establecida en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que prohíbe la inclusión de elementos de promoción personalizada en la propaganda gubernamental; sin embargo, el aludido artículo de la ley de la materia, no considera como mensajes de tipo gubernamental los informes de gobierno, siempre que se trate de un informe de gobierno o de fin de gestión o de mensajes que difundan el mismo y cumplan con las siguientes reglas:

1.     Su difusión debe ocurrir sólo una vez al año.

2.     En canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público.

3.     No debe exceder de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe.

4.     No debe realizarse dentro del periodo de campaña electoral y,

5.     En ningún caso la difusión de tales informes debe tener fines electorales.

Así, el cumplimiento irrestricto del cúmulo de hipótesis legales para la difusión lícita de informes de labores por parte de servidores públicos, por una parte, asegura que la ciudadanía pueda ejercer plenamente su derecho a informarse sobre los resultados obtenidos a raíz de la gestión pública efectuada por aquéllos y, por la otra, asegura igualmente que con ello no se pretenda influir en una contienda electoral, lo cual, como se afirmó, es acorde con el propósito de la norma constitucional prevista en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo de la ley general electoral contiene dos tipos de reglas, una relacionada con la temporalidad en la que se pueden rendir los informes y otra relativa al ámbito geográfico en el que el servidor público desempeña sus funciones.

En el caso concreto se destaca el ámbito geográfico, ya que se aduce la difusión del informe de gobierno de un servidor público fuera del territorio del distrito en donde fue electo a través de diversos medios de comunicación de cobertura estatal.

En ese sentido, si bien se prevé la difusión de informes de gobierno, también se les sujeta a que su difusión reúna los requisitos ahí establecidos, entre los que destaca el elemento de territorialidad relacionado con el área geográfica en la que el funcionario informante desempeña sus funciones, para con ello evitar la promoción personalidad del servidor público que e impedir una sobrexposición territorial con la divulgación de su imagen fuera de la región en la que ejerce el cargo[1].

Una vez precisado lo anterior, lo conducente es el análisis de fondo de las alegaciones planteadas:

d.   Indebida promoción personalizada

Los planteamientos dirigidos a confrontar las consideraciones de la responsable relativos a la determinación de no estimar que el contenido de los promocionales primigeniamente denunciados tenía por objeto realizar la promoción personalizada del ciudadano denunciado son infundados en atención a los motivos, razones y fundamentos que se exponen a continuación:

La pretensión específica de los recurrentes, por lo que hace al planteamiento bajo estudio, consistente en que este órgano jurisdiccional revoque la sentencia impugnada y considere que los promocionales primigeniamente denunciados implicaron promoción personalizada del ciudadano José Luis Toledo, en su calidad de diputado integrante del Congreso del Estado de Quintana Roo.

Para ello proponen a este órgano jurisdiccional establecer que la propaganda relativa a los informes de actividades de los servidores públicos debe carecer de todo elemento gráfico o sonoro que aluda a las características particulares del servidor público respectivo – nombre, imagen, voz o símbolos-, motivo por el que resulta necesario, en primer lugar, que esta Sala Superior proceda a establecer el contenido y alcance de lo previsto en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En las disposiciones de referencia, se tutela desde el orden constitucional, los principios de equidad e imparcialidad a los que están sometidos los servidores públicos en el ejercicio de la función que realizan, con el objeto de evitar la afectación a los principios rectores en materia electoral, y cuyos efectos se materializan en las elecciones populares.

Cabe señalar que el principio de neutralidad de los poderes públicos se encuentra recogido en forma amplia en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, de esa suerte cualquier actividad que conlleve el empleo de recursos públicos está sujeta en todo momento a tal mandato.

En ambas previsiones, se establecen complementariamente, deberes específicos a los servidores públicos, relativos a abstenerse de utilizar recursos públicos para fines electorales o que impliquen la promoción personalizada, pero sobre todo, abstenerse de esa promoción se traduzca en una intervención influyendo de manera indebida en la equidad en la contienda comicial.

En efecto, el ámbito de prohibición constitucional está referido, además de la utilización material de recursos públicos –en los términos del párrafo séptimo del artículo 134 de la norma fundamental-, a impedir que cualquier mensaje que se difunda contenga nombres, imágenes, voces de servidores públicos que impliquen su promoción personalizada.

Es de señalarse que de la redacción del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se deriva que la prohibición de difusión de nombres, imágenes, voces o símbolos de servidores públicos, en la propaganda que se difunda por cualquier ente de los tres órdenes de gobierno, requiere como elemento esencial para configurar una violación a esa previsión constitucional, que implique la promoción personalizada del servidor público, toda vez que el aspecto esencial que se tutela por el constituyente es el que no se utilice el cargo público que se desempeña para la obtención de un beneficio personal de la persona que lo ejerce.

De esta manera, en el enunciado normativo de referencia, no se prevé una prohibición absoluta para que la propaganda de los entes de gobierno incluya elementos de identificación de algún servidor público, sino que sólo tiene por objeto establecer las directrices fundamentales de la manera, carácter y contenido de la propaganda que se difunda por los poderes públicos, los órganos autónomos, entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno.

Así, tales limitaciones a la actividad propagandística guberna­mental no implican una limitación absoluta a las actividades públicas que deban realizar dichos funcionarios en ejercicio de sus atribuciones, tampoco impiden su participación en las actividades que deban realizar para ese efecto, ya que lo único que se está definiendo son ciertas modalidades bajo las cuales debe emitirse tal propaganda, con el objeto de respetar los principios de equidad, imparcialidad y neutralidad en las contiendas electorales.

Por ello, la finalidad de esa previsión constitucional, es evitar que el cargo público que ostentan y los recursos públicos de que disponen esos servidores, se utilicen para fines distintos a los planeados y presupuestados por la autoridad competente, en particular, para generar un impacto en la ciudadanía, con la intención de influir en sus preferencias electorales, en detrimento del principio de equidad, en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación social.

Es importante reiterar que la finalidad de las previsiones constitucionales de referencia, es evitar que los servidores públicos utilicen el ejercicio de la función pública encomendada con motivos electorales para favorecer o afectar a determinada opción política o bien, para satisfacer aspiraciones electorales personales.

Por tanto, la disposición constitucional bajo estudio no se traduce en una prohibición absoluta para que los servidores públicos se abstengan de incluir en la difusión de los logros, programas, acciones, obras o medidas de gobierno, su nombre, imagen, voz, o símbolos, sino que el contenido de esa disposición, tiene por alcance la prohibición de que traten de valerse de ella, con el fin de obtener una ventaja indebida, a fin de satisfacer intereses particulares.

Efectivamente, es importante señalar que si la norma limitara en la propaganda gubernamental toda aparición de nombres, imágenes, voces o símbolos que identi­fiquen a algún funcionario público, la oración subordinada con la que concluye relacionada con  que “impliquen promoción personalizada”, se tornaría innecesaria, pues bastaría la primera parte para suponer la existencia de una prohibición absoluta; sin embargo, se hace patente la intención del constituyente de prohibir su aparición, siempre y cuando, tenga esa finalidad, por encima de la actividad de gobierno que presuntamente se trata de promocionar entre la ciudadanía.

En tal vertiente, hay una distinción normativa entre la actividad gubernamental, que puede realizarse en ejercicio propio de la función pública, y la actividad encaminada a la promoción individualizada de los servidores públicos.

Lo anterior, resulta aplicable para legisladores, ya que tales restricciones, en cuanto a los sujetos a los que están dirigidas, según se precisó, comprenden a los poderes federales y estatales, los municipios, los órganos de gobierno del Distrito Federal, así como cualquier otro ente público, quedando incluidos en el primero de los supuesto los legisladores, pues si bien en lo individual no conforman un poder legislativo, sí forman parte del mismo y no se les puede desvincular del órgano al que pertenecen, en relación con las cuales ejercen las funciones propias del Poder Legislativo que integran.

Al respecto en lo conducente, resulta aplicable el contenido de la jurisprudencia 10/2009, consultable en la Compilación 1997-2013. Jurisprudencia y tesis en materia electoral, Tomo Jurisprudencia, volumen 1, páginas 374 y 375 cuyo rubro es: GRUPOS PARLAMENTARIOS Y LEGISLADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. ESTÁN SUJETOS A LAS PROHIBICIONES QUE RIGEN EN MATERIA DE PROPAGANDA GUBERNAMENTAL.

Es de destacarse que el poder revisor de la constitución delegó al legislador ordinario, el establecimiento de las normas relativas a los supuestos, condiciones, requisitos y contenidos de esa propaganda, las disposiciones tendentes a garantizar su cumplimiento y verificación, así como el régimen de sanciones a que haya lugar, tal y como se dispone en el párrafo noveno del propio artículo 134 constitucional, de manera que se trata de una directriz constitucional pero sujeta a la instrumentación normativa de rango legislativo.

En este sentido, este órgano jurisdiccional advierte que la propaganda de los entes de los tres órdenes de gobierno, se rige por las disposiciones que expidan los órganos legislativos competentes.

En efecto, los enunciados normativos contenidos en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aluden a supuestos generales que abarcan diversas disciplinas del derecho –administrativo, penal, laboral o cualquier otra- y, por ende, de la competencia de diversos órganos del Estado.

Por ello, los hechos que impliquen una posible violación a lo previsto en esas previsiones constitucionales, no siempre actualizan una violación en materia electoral, pues para que ello ocurra, es necesario que se advierta una posible afectación al desarrollo de un proceso electoral presente o futuro, identificado o identificable.

Ahora bien, cuando la autoridad electoral advierta la existencia de hechos que actualicen los supuestos contemplados en las señaladas previsiones constitucionales, y a partir del estudio puntual y cuidadoso que del acervo probatorio concluya que no genera incidencia alguna en materia electoral, por no relacionarse con algún proceso comicial, el asunto debe ser conocido por la autoridad que cuente con la competencia para estudiar, resolver y, en su caso, sancionar, la conducta correspondiente, en términos de las leyes reglamentarias del párrafo noveno del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que al efecto se emitan.

Por lo que hace a la materia electoral en general, y a la propaganda que se difunda en radio y televisión con motivo de los informes de labores o gestiones de los servidores públicos en lo particular, en el artículo 242, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el órgano legislativo federal precisó que los informes anuales de labores o gestiones de los servidores públicos, así como los mensajes que se difundan para darlos a conocer, no se considerarán como propaganda, enfatizando que los fines de esos mensajes, no podrán ser de naturaleza electoral, y señalando la temporalidad en que puede realizarse la difusión correspondiente.

Consecuentemente, la lectura armónica del artículo 134 constitucional, así como el 242, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales, permite concluir que la difusión de mensajes en radio y televisión, alusivos a los informes de labores, gestiones, o actividades de los servidores públicos constituyen elementos de comunicación constitucionalmente protegidos, en los que, los gobernantes informan a la ciudadanía, las acciones, decisiones, programas y planes propios del cargo que se desempeña.

No obstante, la válida juridicidad de los mensajes que se difundan, se encuentra condicionada a que su contenido se abstenga de hacer alusiones que impliquen la promoción personalizada del servidor público.

Así, el marco constitucional y legal vigente, obliga a circunscribir el contenido de los mensajes que se difundan con motivo de los informes de actividades señalados, a presentar a la ciudadanía las actividades, programas, logros, avances y propuestas vinculadas con el cargo público que se ejerce por el servidor público, permitiendo que los contenidos incluyan elementos gráficos y sonoros que lo identifiquen, pero prohibiendo que tengan la finalidad de promocionarlo frente a la ciudadanía con la finalidad de obtener algún beneficio personal o partidario de naturaleza electoral.

En este sentido, resulta evidente que la determinación sobre la existencia de promoción personalizada, estará condicionada al estudio particularizado del contenido de los mensajes que se difundan, en correlación con el contexto fáctico en que se verifique esa difusión.

Así, la determinación sobre una eventual violación a los principios de imparcialidad, equidad y neutralidad en la difusión de propaganda de los entes de cualquier órgano de los tres órdenes de gobierno, está sujeta a la actualización de un supuesto objetivo necesario, atinente a que el contenido del mensaje sujeto a análisis, tenga como finalidad generar un beneficio electoral particular o partidario del servidor público, posicionándolo frente al electorado.

De esa forma, el examen jurisdiccional sobre la conformidad de los contenidos de la propaganda difundida con la Constitución y la Ley, debe sustentarse en la ponderación que se realice del contenido particular de la misma, en relación con el contexto en que se presenta a la ciudadanía y, de ser el caso, determinar si el contenido es acorde o no a algún supuesto de restricción.

El estudio integral del contenido de los promocionales que originaron el procedimiento sancionatorio al que recayó la resolución que ahora se controvierte, en relación con el contexto en que se difundieron, permite a esta Sala Superior arribar a la conclusión de que lo resuelto por la responsable debe seguir rigiendo en el sentido del fallo.

Ello es así, en razón de que los promocionales de televisión, identificados como “Tu primer negocio”, “Acta gratuita”, “Embarazadas”, “R. Público”, y “D. Humanos”, cuyo contenido se ha referido previamente, aluden a situaciones jurídicas preexistentes que implicaban supuestas necesidades y presuntos problemas de la ciudadanía en relación con su patrimonio, salud, y ejercicio de derechos, así como las acciones emprendidas por el órgano legislativo -del que el ciudadano denunciado forma parte-, para modificar las problemáticas expuestas.

A fin de evidenciarlo, conviene tener presente el  contenido  de dichos mensajes y las imágenes que fueron exhibidas en su versión de televisión:

Spot 1. Tu primer negocio

Voz en Off: Ellos son jóvenes emprendedores, entusiastas, llenos de sueños e ilusiones, con ganas de triunfar en la vida, ellos merecen una oportunidad y muy pronto la tendrán, gracias a la nueva ley de Tu Primer Negocio, esta nueva ley les brindará estímulos para que muchos emprendedores puedan cumplir el sueño de abrir su propia empresa, hoy trabajamos para brindarte un Quintana Roo de oportunidades y un mejor futuro para todos, porque en Quintana Roo somos gente de ley.

Voz en Off: José Luis Chanito Toledo Primer Informe Legislativo.

Spot 2. Acta Gratuita

Voz en Off: Los niños de Quintana Roo sueñan en grande y merecen toda nuestra atención, pero muchos de estos niños no podrán iniciar su escuela por falta de su acta de nacimiento, gracias a la nueva Ley de Acta Gratuita, ahora cada bebé quintanarroense al nacer contará con su primer acta de nacimiento sin costo alguno, para que con orgullo nuestros niños puedan escribir su nombre en grande, porque este es el Quintana Roo que mereces de igualdad y de un mejor futuro para todos, porque en Quintana Roo somos gente de ley.

Voz en Off: José Luis Chanito Toledo Primer Informe Legislativo.

Spot 3. Embarazadas

Voz en Off: Nada es más hermoso que una mujer embarazada esperando la llegada de su hijo, por eso creamos una ley que te garantice un trato digno durante tu embarazo y asegure la salud de tu bebé hasta su nacimiento, ahora juntos, bebé y mamá están protegidos por esta nueva ley, hoy trabajamos para brindarte un Quintana Roo de respeto y dignidad a las mujeres, porque en Quintana Roo somos gente de ley.

Voz en Off: José Luis Chanito Toledo Primer Informe Legislativo

Spot 4. R. Público

Voz en Off: Para cada familia quintanarroense, lo más importante es nuestro hogar, contar con un patrimonio seguro para nuestros hijos, por eso hoy tenemos una ley que te dará certeza jurídica sobre tu propiedad, gracias a esto tu casa estará segura y Quintana Roo seguirá siendo un estado próspero que garantice tu inversión, este es el Quintana Roo que mereces de justicia y tranquilidad para todos, porque en Quintana Roo somos gente de ley.

Voz en Off: José Luis Chanito Toledo Primer Informe Legislativo.

Spot 5. D. Humanos

Voz en Off: Todo quintanarroense merece ser tratado con igualdad, sin distingo en el derecho que te corresponde por eso reformamos la ley de los derechos humanos de nuestro estado para ti, con el sólo  hecho de vivir en esta hermosa tierra, sin importar tu edad, sexo o incluso nacionalidad, esta reforma garantiza tu bienestar, trabajamos para que en Quintana Roo tus derechos sean respetados, porque los quintanarroenses somos gente de ley.

Voz en off: José Luis Chanito Toledo Primer Informe Legislativo.

En efecto, en relación con el promocional de televisión identificado como “Tu primer negocio” se expone la necesidad de los jóvenes del Estado de Quintana Roo, de contar con oportunidades para iniciar actividades económicas como empresarios, y se refiere la creación de una nueva Ley de “Tu primer Negocio”, cuya finalidad es la de brindar estímulos para los emprendedores y con ello, solventar la necesidad correspondiente.

En relación con el promocional identificado como “Acta Gratuita”, refiere la problemática que se presenta por falta de acta del nacimiento de los infantes que ingresan a la educación escolar, y presenta como solución a ello, la “Ley de Acta Gratuita”, emitida con el fin de que los recién nacidos cuenten con una primera acta de manera gratuita.

Por lo que hace al promocional identificado como “Embarazadas”, el contenido muestra la necesidad de que las mujeres embarazadas de contar con las garantías de trato digno y de salud, y señala la aprobación de una Ley tendente a la protección de la dignidad y la salud de las mujeres del Estado de Quintana Roo que se encuentran en ese supuesto.

En lo que respecta al promocional identificado como “R. Público”, se expone la necesidad de que exista certeza jurídica respecto de la propiedad, y se enuncia la creación de una Ley que tiene por objeto garantizarla en el Estado de Quintana Roo.

Por último, en lo tocante al promocional denominado “D. Humanos”, se plantea la necesidad de que los ciudadanos de esa entidad federativa sean tratados con igualdad, y se señala que para cubrir esa necesidad, se reformó la Ley de Derechos Humanos de Quintana Roo, con el objeto de garantizar el bienestar, sin importar la edad, sexo o nacionalidad.

Es de precisarse que en los cinco promocionales de referencia, se menciona claramente que se trata de mensajes difundidos con motivo del “primer informe legislativo del ciudadano José Luis Toledo”.

Ahora bien, del contenido de los spots en cuestión, es factible advertir la leyenda que identifica el cargo que desempeña el servidor público, las actividades inherentes a dicho cargo, determinado periodo del informe, así como los, logros, resultado o meta que se haya cumplido con motivo del desempeño de las labores atinentes.

Como se advierte de lo anterior, el contenido de los mensajes que se han referido, no tiene por finalidad generar una promoción personalizada del servidor público aludido, pues como se ha evidenciado, guardan plena congruencia con la actividad que realiza, en su calidad de integrante del órgano legislativo del Estado de Quintana Roo, pues en todos ellos se plantean necesidades y problemáticas de los habitantes de esa entidad federativa, así como las acciones emprendidas por el órgano legislativo –del que forma parte en su calidad de diputado local- para solventarlas.

Aunado a lo anterior, es importante destacar que del análisis de los promocionales en cuestión, no se advierte de manera destacada contenido alguno que denote alguna cualidad propia de ese ciudadano, que refiere su trayectoria profesional, laboral, académica o cualquier otra de índole personal que destaque los logros particulares que haya obtenido.

Tampoco a alguna presunta cualidad del mencionado ciudadano, ni se refiere alguna aspiración personal en el sector público o privado.

De igual manera, no se advierte que se señalen planes, proyectos o programas de gobierno que rebasen el ámbito de atribuciones del cargo público que ejerce o el periodo en que debe ejercerlo, y mucho menos se alude a algún proceso electoral, plataforma política, o proyecto de gobierno, ni se menciona algún proceso de selección de candidatos de un partido político.

Por todo lo antes expuesto, esta Sala Superior advierte que del contenido de los promocionales no se desprende elemento alguno que permita estimar que su difusión tuvo por finalidad realizar la promoción personalizada del ciudadano José Luis Toledo con fines electorales, ni los recurrentes expresan argumentos tendentes a evidenciar alguna característica específica que así permita concluirlo, de ahí lo infundado del agravio.

Ahora bien, no pasa inadvertido para este órgano jurisdiccional que los recurrentes de los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador radicados en los expedientes que se identifican con las claves SUP-REP-2/2015 y SUP-REP-8/2015, ofrecieron ante esta Sala Superior el contenido de seis páginas de Internet.

Al respecto, resulta innecesario que este órgano jurisdiccional realice el estudio de los medios de convicción solicitado por los recurrentes, porque en nada variarían el sentido del presente fallo, al haberse determinado que los promocionales primigeniamente denunciados tuvieron por objeto dar a conocer el informe de actividades legislativas del ciudadano José Luis Toledo Medina, en su calidad de diputado local del Estado de Quintana Roo.

e.   Extraterritorialidad en la difusión del informe

e.1.   Pretensión, causa de pedir y litis

A fin de controvertir la determinación de la Sala Especializada, el diputado local denunciado, Norma Patricia Jiménez Rodríguez y las empresas sancionadas, interpusieron sendos recursos de revisión del procedimiento especial sancionador.

En ese sentido, su pretensión es que se revoque la sentencia impugnada para dejar sin efectos la vista ordenada a la Gran Comisión del Congreso de Quintana Roo, respecto de la responsabilidad del diputado local, así como las amonestación pública impuesta al resto de los recurrentes.

La causa de pedir se centra en que la sentencia reclamada está indebidamente fundada y motivada, ya que la Sala Especializada soslayó que el diputado local denunciado es representante del pueblo de Quintana Roo, de manera que su ámbito de responsabilidad no se acota al distrito donde fueron electos, sino que comprende toda la entidad federativa, por lo que válidamente su informe de labores puede difundirse en todo el territorio estatal.

La litis del presente asunto se reduce a un punto de derecho, pues como se señaló, debe determinarse cuál es el ámbito geográfico de responsabilidad de un diputado de mayoría relativa del Congreso de Quintana Roo, para efectos de la difusión de los mensajes relativos a sus informes de labores, esto es, si dicha difusión debe circunscribirse al territorio del distrito en el cual fue electo, o bien puede abarcar otros distritos o la totalidad del Estado.

De manera, que en caso se tiene como hechos no controvertidos, y por ende, no sujetos a prueba en términos del artículo 15 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, lo siguientes:

1.     El diputado denunciado contrato con Norma Patricia Jiménez Rodríguez para que difundiera y contratara a su vez espacios publicitarios para la difusión del informe de labores en radio y televisión, con cobertura exclusiva en Quintana Roo, del periodo comprendido del seis al dieciséis de octubre de dos mil catorce.

2.     Esta ciudadana contrató servicios para transmitir los promocionales alusivos al mencionado informe de labores.

3.     El promocional del informe de labores se transmitió por diversas estaciones (dos de radio y cinco de televisión) en el periodo del seis al dieciocho de octubre de dos mil catorce, con coberturas que abarcaron más allá del territorio del distrito donde fue electo el diputado denunciado.

e.2.   Tesis

Se estima sustancialmente fundada y suficiente para revocar la sentencia controvertida, la alegación planteada por los inconformes, relacionada con que la difusión del informe de labores del aludido diputado local, más allá del distrito en el que ejerce sus funciones, se encontró apegada a derecho.

Ello porque de la interpretación de la normatividad constitucional y legal aplicable, se colige que los diputados de Quintana Roo al ser representantes del pueblo de aquella entidad que ejercen su función legislativa en todo el estado, no puede obtenerse la restricción de que la difusión de los mensajes alusivos a su informe de labores, ni del informe mismo deba limitarse al ámbito geográfico del distrito donde fueron electos.

Las disposiciones constitucionales y legales –generales y estatales- aplicables al caso, son las siguientes[2]:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 134.-

[…]

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 159.

[…]

4. Los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. Tampoco podrán contratar los dirigentes y afiliados a un partido político, o cualquier ciudadano, para su promoción personal con fines electorales. La violación a esta norma será sancionada en los términos dispuestos en el Libro Octavo de esta Ley.

5. Ninguna persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de propaganda contratada en el extranjero. Las infracciones a lo establecido en este párrafo serán sancionadas en los términos dispuestos en esta Ley.

[…]

Artículo 242.

[…]

5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.

[…]

Artículo 449.

1. Constituyen infracciones a la presente Ley de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:

[…]

c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales;

d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución;

[…]

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo

Artículo 52.- La Legislatura del Estado de Quintana Roo, se integra con quince diputados electos en igual número de distritos electorales según el principio de votación mayoritaria relativa y con diez diputados electos según el principio de representación proporcional. Los diputados serán electos cada tres años por sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible de los ciudadanos quintanarroenses en ejercicio de sus derechos. La Legislatura se instalará el 3 de Septiembre del año que corresponda.

[…]

Los Diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa y los de representación proporcional, son representantes del pueblo quintanarroense, y tienen la misma calidad e igualdad de derechos y obligaciones.

[…]

Artículo 60.- Son obligaciones de los diputados:

[…]

III. Visitar los distritos en los que fueren electos e informar a los habitantes de sus labores legislativas; y

IV. Al reanudarse el periodo de sesiones ordinarias, presentar a la Legislatura un informe de las actividades desarrolladas dentro y fuera de sus distritos correspondientes.

[…]

De los preceptos trasuntos se advierte que el Instituto Nacional Electoral es la única autoridad competente para administrar los tiempos del Estado en radio y televisión para fines electorales, de manera que se prohíbe a los partidos políticos, candidatos o cualquier persona física o jurídica la contratación de propaganda electoral en dichos medios de comunicación.

Asimismo, constitucionalmente se establece la obligación de los servidores públicos de cualquier ámbito de gobierno de aplicar los recursos a su cargo con imparcialidad, sin influir en la equidad de la competencia electoral. De manera que la propaganda gubernamental debe tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social, y en ningún caso, incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En este sentido, la ley general electoral establece que para los efectos del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda.

Dichos informes deben limitarse a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe, y en ningún caso su difusión podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.

La transgresión a las reglas señaladas para la difusión de propaganda gubernamental se considera una infracción electoral de las autoridades o servidores públicos de cualquier orden de gobierno.

Por su parte, la Constitución de Quintana Roo, establece que el Congreso de aquella entidad se integra con diputados electos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, quienes son representantes del pueblo de aquella entidad y entre ellos tienen la misma calidad y derechos.

Entre las obligaciones que tienen dichos diputados locales, se encuentran las siguientes:

1.     Visitar los distritos en los que fueren electos e informar a los habitantes de sus labores legislativas; y

2.     Al reanudarse el periodo de sesiones ordinarias, presentar a la Legislatura un informe de las actividades desarrolladas dentro y fuera de sus distritos correspondientes.

e.3.   Informes de labores de legisladores

Por cuanto hace a la función legislativa, esta Sala Superior ha sostenido[3] que entre los elementos inherentes a la función parlamentaria se encuentra el de comunicar a la ciudadanía las actividades y resultados que, en el seno de la legislatura, se obtuvieron, ya que con ello se cumple uno de los objetivos esenciales de la función representativa y, consecuentemente, se garantiza el derecho del electorado a evaluar el desempeño de sus representantes y que, en consecuencia, la difusión de la actividad legislativa se puede llevar a cabo mediante diversas formas, entre otras, mediante la colocación y/o difusión de promocionales que destaquen las funciones desempeñadas en el encargo legislativo a favor de la ciudadanía, siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones.

Al respecto, se debe tener presente que en México la soberanía popular reside esencial y originalmente en el pueblo mexicano; que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal, y que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores (artículos 39, 40 y 41, párrafo primero, de la Constitución General, respectivamente)[4].

El Poder Legislativo se deposita en un Congreso General que se divide en una cámara de diputados y una cámara de senadores, cuyos integrantes son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas, siendo que corresponde al Presidente de cada cámara velar por el respeto al fuero constitucional y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar (artículos 50 y 61 de la Constitución General).

La Cámara de Diputados se compone de quinientos representantes de la nación electos en su totalidad cada tres años y la cámara de senadores se integra por ciento veintiocho miembros electos cada seis años.

De acuerdo con las normas referidas, se consideró en la ejecutoria, que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, entre los que se encuentra el Poder Legislativo, cuya función primordial es la de iniciar y formar leyes, a través de representantes electos por el pueblo mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, siendo los partidos políticos la organización de ciudadanos que sirve como medio para que éstos accedan al poder público.

Bajo estas condiciones, es incuestionable que, una vez que los ciudadanos postulados por los partidos políticos son votados por la ciudadanía y declarados electos para ocupar un cargo de representación en el Congreso de la Unión, tienen la obligación de respetar el mandato popular y de desempeñar el cargo para el cual fueron electos, en términos del artículo 36, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esta manera, las funciones parlamentarias representativas, como lo es la comunicación a la ciudadanía de las actividades desarrolladas en el ejercicio del encargo, tienden de manera permanente a representar de manera auténtica al electorado que se conforma por las distintas fuerzas sociales y económicas de la Nación, quienes en todo momento tienen el derecho de evaluar el desempeño de sus representantes.

Sin embargo, se razonó en la sentencia, a diferencia de otro tipo de funcionarios, ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos o el Reglamento de la Cámara de Diputados, prevé algún formato, mecanismo, sistema o procedimiento que rija los términos en que los legisladores deban comunicar a la ciudadanía sus gestiones, limitándose esta última disposición reglamentaria al deber de remitir una copia a la Conferencia, para su publicación en la Gaceta.

En ese contexto, la difusión de la actividad legislativa se puede llevar a cabo mediante diversas formas, entre otras, mediante la difusión en medios electrónicos de comunicación de promocionales que destaquen las funciones desempeñadas en el encargo legislativo a favor de la ciudadanía, siempre que se ajuste a las restricciones previstas en el artículo 242, apartado 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

e.4.   Caso concreto

Conforme con lo razonado, como se adelantó, se estima que el planteamiento de los recurrentes es fundado, porque de la interpretación de la normatividad constitucional y legal aplicable, se colige que los diputados de Quintana Roo son representantes de toda la población de aquella entidad, por lo que sus funciones no se limitan al ámbito geográfico del distrito donde fueron electos, de manera que tampoco se puede obtener de las normas aplicables una restricción a que los mensajes relativos a sus informes de labores se difundan sólo en su distrito electoral.

Se estima que la interpretación de la fracción III del artículo 60 de la Constitución del estado, que establece como obligación de los diputados locales de visitar los distritos donde fueron electos e informar a los habitantes de sus labores legislativas, que efectúa la Sala Especializada resulta restrictiva del derecho de los ciudadanos de aquella entidad a estar informados de las actividades efectuadas por los legisladores locales.

Lo anterior, porque como se vio la restricción territorial de la difusión de los mensajes referentes a los informes de labores, se refieren al ámbito geográfico donde el servidor público ejerce el cargo, de manera que si bien los diputados de mayoría relativa son electos en un distrito electoral específico, no ejercen sus funciones únicamente en ese distrito, pues conforme con la razón de decisión utilizada por esta Sala Superior en las sentencia antes invocadas, una vez que asumen el cargo legislativo se convierten en integrantes del Congreso del Estado, y representantes de los habitantes de la entidad y no meramente del distrito donde los eligieron.

Situación que es reconocida por la fracción IV del propio artículo 60 constitucional local, que establece que al reanudarse el periodo de sesiones ordinarias, los legisladores deben presentar a la Legislatura un informe de las actividades desarrolladas dentro y fuera de sus distritos correspondientes.

De manera que si bien el Constituyente Permanente local consideró generar un vínculo directo entre el legislador de mayoría relativa y el electorado del distrito que lo eligió, ello no puede implicar que sólo a dicha ciudadanía se le deba informar de las actividades del correspondiente diputado, pues ello iría en demérito de los derechos de los gobernados del resto del Estado a estar informados de actividades que les afectan.

Por tanto, una interpretación conforme con la Constitución Federal, así como sistemática y funcional de la fracción III del artículo 60 de la Constitución local, que establece como obligación de los diputados estatales visitar los distritos en los que fueren electos e informar a los habitantes de sus labores legislativas, no limita a que el informe de labores se debe circunscribir al ámbito geográfico del distrito correspondiente.

Sino que se refiere a dos obligaciones: la primera a visitar el distrito donde fueron electos para estar al tanto de su situación y necesidades, para en su caso, llevarlas al Congreso local para darles solución, pues finalmente; y dado que son representantes del Estado, cuya función se ejerce respecto de la totalidad del territorio de la entidad, informar a los habitantes de la entidad de sus labores legislativas.

Por ello, se estima ajustado a Derecho, que los diputados que integran el Congreso de Quintana Roo, puedan difundir mensajes alusivos a su informe de labores o el informe mismo, en diversas partes o en la totalidad del territorio del estado, tal como sucedió en el presente asunto.

Esto es, que la restricción geográfica de la difusión de informes de labores, para no ser considerada propaganda electoral, en el caso de los diputados de Quintana Roo, se limita al territorio de la entidad federativa, con lo cual se garantiza el adecuado cumplimiento de la obligación de dichos servidores públicos de informar al sector que se ve directamente afectado o beneficiado de su labor, que es, precisamente, la totalidad de los habitantes de la entidad; y al mismo tiempo se privilegia el derecho de los ciudadanos de aquella entidad, a estar recibir información de las actividades y acciones legislativas.

En este orden de ideas, y contrario a lo considerado por la responsable, la interpretación de las disposiciones constitucionales locales, en relación con la normatividad constitucional federal y secundaria general, no conlleva la restricción a que sólo puedan difundirse los mensajes y los informes mismos en el territorio del distrito electoral en el que se eligieron, toda vez que los actos que realizan al ejercer el cargo que ostentan, no se circunscriben ni se encuentran limitados a regir en el espacio geográfico que abarca el territorio en el que resultaron electos.

Por el contrario, las actuaciones que esos representantes de elección popular realizan, en su calidad de integrantes de los órganos legislativos locales –estudio y votación para la aprobación, modificación, derogación, o abrogación de normas y leyes generales, así como la presentación de iniciativas legislativas- por regla general, se encuentran dirigidos a surtir efectos y regir en toda la entidad federativa respectiva, lo que se advierte de la simple lectura de lo dispuesto en el artículo 52, párrafo tercero, de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, en el que se señala que los diputados electos por votación mayoritaria y los de representación proporcional son representantes del pueblo quintanarroense, todos ellos, con la misma calidad e igualdad de derechos y obligaciones.

Por tal motivo, se estima que, contrario a lo sostenido por la Sala Especializada, no se actualiza infracción alguna a la normativa electoral, pues de autos está únicamente acreditado que los mensajes relativos al informe de labores del diputado local denunciado se circunscribieron al territorio de Quintana Roo, lo cual, conforme lo razonado, se ajusta a la normativa y criterios judiciales invocados en la presente sentencia.

f.   Efectos

Al resultar infundado el agravio, relacionado con la indebida promoción personalizada del diputado José Luis Toledo Medina y fundado, el disenso relacionado con que la difusión extraterritorial que se realizó del informe de labores del citado servidor público no resulta contraria a la Constitución y ley de la materia, lo conducente es revocar la sentencia controvertida, lo cual torna innecesario pronunciarse respecto al resto de las alegaciones formuladas, dado que las mismas se dirigen a evidenciar la ilegalidad de dicha ejecutoria, sobre la base de que las sanciones que por dicha conducta se impusieron, ameritaban ser mayores.

Por lo expuesto y fundado se

R E S U E L V E

PRIMERO.- Se acumulan los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-29/2015, SUP-REP-28/2015, SUP-REP-26/2015, SUP-REP-25/2015, SUP-REP-15/2015, SUP-REP-8/2015, SUP-REP-4/2015 y  SUP-REP-2/2015 al diverso SUP-REP-1/2015, en consecuencia, se ordena glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la sentencia a los autos de los recursos acumulados.

SEGUNDO. Se revoca la sentencia dictada por la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el procedimiento especial sancionador identificado con el número  de expediente SRE-PSC-7/2014.

Notifíquese personalmente a la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, al Partido de la Revolución Democrática, a Televisión Azteca, S.A de C.V., a Norma Patricia Jiménez Rodríguez y a José Luis Toledo Medina; por correo certificado, a Televisión y Radio Caribe, S.A de C.V., y al Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, dado que no señalaron domicilio en esta ciudad; por correo electrónico, a la Sala Regional Especializada, así como a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, y por estrados a Graciela Saldaña Fraire, José Antonio Meckler Aguilera y al partido MORENA, por no señalar domicilio alguno, así como a los demás interesados.

Lo anterior, en términos de lo dispuesto en los artículos 26, párrafo 3, 27, 28 y 29, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos lo resolvieron y firmaron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Subsecretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.