RECURSOS DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTE: SUP-REP-1/2020 Y ACUMULADOS

RECURRENTES: BLANCA JUDITH DÍAZ DELGADO, PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y OTROS

AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL ESPECIALIZADA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

TERCEROS INTERESADOS: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y OTROS

MAGISTRADO PONENTE: REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN

SECRETARIOS: JULIO CÉSAR CRUZ RICÁRDEZ, JOSÉ ALBERTO MONTES DE OCA SÁNCHEZ Y SERGIO IVÁN REDONDO TOCA

COLABORARON: MARÍA PAULA ACOSTA VÁZQUEZ, ALBERTO DEAQUINO REYES E HIRAM OCTAVIO PIÑA TORRES

Ciudad de México, a treinta y uno de marzo dos mil veintiuno

Sentencia definitiva mediante la cual se modifica el fallo dictado en el expediente SRE-PSC-71/2019, a través del cual la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación decidió sobre la responsabilidad por la violación al artículo 134 de la Constitución general y por incumplimiento de las medidas cautelares dictadas en el procedimiento sancionador de origen.

La modificación consiste en lo siguiente: i) revocar para efectos una parte de la sentencia impugnada relacionada con aquellos estados de la república en los que no había procesos electorales locales cuando presuntamente ocurrieron los hechos denunciados; ii) revocar para efectos otra parte de la sentencia para que la Sala Especializada haga una nueva valoración de pruebas respecto de los hechos relacionados con la violación al artículo 134 de la Constitución general en aquellas entidades en las que sí hubo procesos electorales locales en la época mencionada. Igualmente deberá, a partir de los hechos que tenga por probados, determinar si se actualiza la responsabilidad atribuible al presidente de la república, a la secretaria de Bienestar, a la subsecretaria de Desarrollo Social y Humano de la Secretaría de Bienestar y al coordinador general de Programas para el Desarrollo del Gobierno Federal; iii) revocar para efectos otra parte de la sentencia para que la Sala Especializada analice nuevamente las circunstancias de proximidad de los hechos denunciados respecto del inicio del proceso electoral local en el estado de Coahuila; iv) dejar firme la determinación sobre responsabilidad atribuida a varias personas por el incumplimiento de medidas cautelares; y v) dejar firme la vista ordenada por la Sala Especializada por la inclusión de imágenes de niñas y niños en la propaganda en las redes sociales.

GLOSARIO

1.     ANTECEDENTES

1.1. Primera denuncia. El ocho de agosto de dos mil diecinueve[1], el PRD presentó, por conducto de su representante, una denuncia en contra de Andrés Manuel López Obrador, en su carácter de presidente de la república; de María Luisa Albores González, titular de la Secretaría de Bienestar; de Gabriel García Hernández, coordinador general de Programas para el Desarrollo del Gobierno Federal; de los delegados Estatales y Coordinadores Regionales de Programas para el Desarrollo, así como de los denominados “servidores de la nación”.

El denunciante afirmó que dichos funcionarios públicos eran probables responsables de implementar una campaña mediante acciones llevadas a cabo por los “servidores de la nación” y sus coordinadores, tales como el levantamiento de un censo y la distribución de programas sociales y que en esa campaña promocionaron el nombre y los logros del presidente de la república, Andrés Manuel López Obrador, a través de la indumentaria y los discursos que utilizan.

El denunciante narró que, para el desarrollo de sus actividades, los “servidores de la nación” usaron chalecos, mochilas, gorras y gafetes, al mismo tiempo que visitaron a la ciudadanía en su domicilio con el propósito de registrar a los posibles beneficiarios y entregarles tarjetas bancarias relacionadas con programas sociales, lo cual, afirmó, se constata en múltiples publicaciones en las redes sociales.

El denunciante señaló que los actos denunciados constituyeron propaganda encubierta, en la que explícitamente se promovió el nombre y los logros de un servidor público con recursos del erario.

El denunciante agregó que los funcionarios denunciados promocionaron sus nombres, así como el del actual presidente de la República, con el fin de posicionarse política y electoralmente frente a la población e influir en los próximos procesos electorales locales y federales, ya que, indirectamente, se posiciona también al partido político MORENA y a los funcionarios que emanan de él. Además, afirmó que se exalta su gestión gubernamental a través de una estructura burocrática y una campaña publicitaria, debido a que sistemáticamente presentan la entrega de los programas sociales como si se tratara de apoyos que otorga personalmente el titular del Ejecutivo Federal, lo cual a su consideración, configura las siguientes infracciones: i) difusión de propaganda gubernamental con fines de promoción personalizada y ii) violación al principio de imparcialidad por el uso indebido de recursos públicos.

En la denuncia, el partido político solicitó la adopción de medidas cautelares.

1.2. Registro, reserva de admisión y requerimientos. El ocho de agosto, la UTCE recibió la Queja y la registró con la clave UT/SCG/PE/PRD/CG/106/2019, reservó su admisión hasta que concluyera la etapa de investigación preliminar y ordenó practicar diligencias.

1.3. Admisión de la denuncia. El quince de agosto, la UTCE admitió a trámite la denuncia.

1.4. Medidas Cautelares. El dieciséis de agosto, la Comisión dictó, mediante el Acuerdo ACQyD-INE-45/2019[2], medidas cautelares al considerar en apariencia del buen derecho que diversas personas identificadas como “servidores de la nación” han participado en actividades como el levantamiento de un censo y la entrega de beneficios derivados de programas sociales, utilizando indumentaria y elementos con el nombre del presidente de la república.

Asimismo, la Comisión determinó que, en actos públicos relacionados con dichas tareas, así como en diversas publicaciones en las redes sociales, los funcionarios han hecho mención o referencia de que esas actividades se hacen en nombre o por indicaciones del presidente de México.

Con base en lo señalado, la Comisión ordenó, de entre otras cosas, lo siguiente:

“…SEXTO. Se ordena a la Secretaría de Bienestar y al Coordinador General de Programas Integrales de Desarrollo, ambos del Gobierno de México, a que realicen las acciones necesarias, a efecto de que se notifique personalmente y de inmediato a los servidores públicos que realizan funciones de levantamiento de censos o entrega de los beneficios de programas sociales, este acuerdo de medida cautelar, precisando que deberán retirar de los sitios de Internet correspondientes (redes sociales Facebook, Twitter; Instagram; portales de Internet oficiales, etcétera) las publicaciones materia de la presente determinación, así como de abstenerse de llevar a cabo publicaciones similares a las mencionadas, proporcionando en un término que no podrá exceder las cuarenta y ocho horas contadas a partir de la legal notificación del presente acuerdo, prueba de haber dado cumplimiento a la presente determinación.

SÉPTIMO. Se vincula a los Delegados y Subdelegados Estatales de Programas para el Desarrollo, Coordinadores y Subcoordinadores Regionales de Programas para el Desarrollo, a efecto de que ordenen de inmediato a los servidores públicos que realizan funciones de levantamiento de censos o entrega de los beneficios de programas sociales, a su cargo, que deberán retirar de los sitios de Internet correspondientes (redes sociales Facebook, Twitter; Instagram; portales de Internet oficiales, etcétera) las publicaciones materia de la presente determinación, así como de abstenerse de llevar a cabo publicaciones similares a las mencionadas, proporcionando en un término que no podrá exceder las cuarenta y ocho horas contadas a partir de la legal notificación del presente acuerdo, prueba de haber dado cumplimiento a la presente determinación.

OCTAVO. Se ordena a los servidores públicos denominados Servidores de la Nación, o aquellos que realizan funciones de levantamiento de censos o entrega de beneficios de programas sociales, bajen de los sitios de Internet correspondientes (redes sociales Facebook, Twitter; Instagram; portales de Internet oficiales, etcétera) las publicaciones materia de denuncia y, se abstengan de realizar publicaciones de similar naturaleza…”

1.5. Primera Audiencia. Una vez desahogadas las diligencias que se estimaron pertinentes, la UTCE –mediante el acuerdo de veintitrés de septiembre– ordenó emplazar a las partes a la audiencia de ley que se llevó a cabo el veintisiete de septiembre.

1.6. Acuerdo de la Sala Especializada. El ocho de octubre, la Sala Especializada dictó un acuerdo plenario en el expediente SRE-JE-35/2019, en el que ordenó regresar el expediente a la UTCE para que repusiera el procedimiento y realizara diligencias para mejor proveer.

1.7. Segunda denuncia. El veintisiete de septiembre, el PRD presentó una nueva denuncia en contra de Andrés Manuel López Obrador, presidente de la república; de María Luisa Albores González, titular de la Secretaría de Bienestar; de Gabriel García Hernández, coordinador general de Programas para el Desarrollo del Gobierno Federal y de quien resulte responsable.

La denuncia fue motivada porque, desde la perspectiva del partido político quejoso, los sujetos denunciados supuestamente incumplieron con la medida cautelar decretada por la Comisión, mediante el Acuerdo ACQyD-INE-45/2019, en virtud de que no fueron eliminados los vínculos de Internet que fueron materia de la medida cautelar.

1.8. Registro, reserva de admisión y requerimientos. El mismo veintisiete de septiembre, la UTCE recibió la segunda queja y la registró con la clave UT/SCG/PE/PRD/CG/114/2019, reservó su admisión y ordenó practicar diversas diligencias.

1.9. Acumulación. Mediante el acuerdo de treinta y uno de octubre, dictado en el expediente UT/SCG/PE/PRD/CG/114/2019, la UTCE ordenó acumularlo al diverso expediente UT/SCG/PE/PRD/CG/106/2019, al advertir que los hechos denunciados guardaban estrecha relación entre sí.

1.10. Admisión, emplazamiento y audiencia. Una vez desahogadas las diligencias ordenadas por la UTCE, el cinco de diciembre admitió a trámite la segunda denuncia y emplazó a las partes involucradas a una nueva audiencia de pruebas y alegatos, la cual se llevó a cabo el dieciocho siguiente.

1.11. Remisión del expediente a la Sala Especializada. El mismo dieciocho de diciembre, se envió el expediente a la Oficialía de Partes de la Sala Especializada. El expediente fue registrado con la clave SRE-PSC-71/2019.

1.12. Sentencia de la Sala Especializada. El veintisiete de diciembre la Sala Especializada dictó la sentencia en el procedimiento especial sancionador, en la que consideró responsables a algunos de los sujetos denunciados y exoneró a otros.

1.13. Interposición de recursos. En diversas fechas posteriores a la sentencia, Blanca Judith Díaz Delgado, en su carácter de delegada estatal de Programas para el Desarrollo en el estado de Nuevo León, el PRD y otros presentaron recursos de revisión del procedimiento especial sancionador en contra de la sentencia identificada en el punto anterior.

1.14. Turno y tramitación de los recursos. En diversas fechas, el magistrado presidente de esta Sala Superior ordenó integrar los expedientes en los que se actúa y turnarlos a la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, quien en su momento ordenó la radicación y el trámite correspondiente.

1.15. Escritos de terceros interesados. En diversas fechas se recibieron escritos en los que los promoventes dijeron ser terceros interesados o representar a terceros interesados.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes recursos, porque se combate una sentencia de la Sala Especializada dictada en un procedimiento especial sancionador. La competencia se sustenta en los artículos 99, fracción X, de la Constitución general; 186, fracción III, inciso h), y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafo 2, inciso f), 4, párrafo 1, y 109, párrafos 1, inciso a), y 2, de la Ley de Medios.

3. ESTUDIO DE PROCEDENCIA

Se considera que los medios de impugnación cumplen con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 1, 9, párrafo 1, 13, párrafo 1, inciso a), y 109, párrafo 1, inciso a), de la Ley de Medios, en relación con el artículo 110 del mismo ordenamiento, tal como se razona en los siguientes párrafos.

3.1. Forma. En los escritos de los recursos se cumplen los requisitos de forma previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley de Medios, en atención a que: i) fueron presentados por escrito; ii) se identifica a la o el recurrente y consta el nombre y la firma de quien promueve o de quien interpuso el recurso en su representación; iii) se identifica el acto reclamado y la autoridad responsable del mismo; y iv) se exponen los hechos en los que se sustentan los recursos y se desarrollan los argumentos mediante los cuales se intenta justificar la pretensión.

3.2. Oportunidad. Los recursos se interpusieron dentro del plazo de tres días previsto en el artículo 109, párrafo 3, de la Ley de Medios, conforme con la siguiente tabla:

3.3. Legitimación y personería. Los recurrentes tienen legitimación para interponer el recurso, ya que son las personas a quienes la Sala Especializada consideró responsables por las conductas infractoras de las normas electorales. En cuanto al PRD, es un partido político nacional que actúa a través de un representante.

Además, este partido político fue el que presentó las quejas de origen y la Sala Especializada le reconoce personería. Lo anterior con fundamento en el artículo 13, párrafo 1, inciso a), de la Ley de Medios.

3.4. Interés jurídico. Los recurrentes tienen interés jurídico en los recursos porque su esfera jurídica se vio afectada por las sanciones impuestas en la sentencia impugnada.

El PRD, por su parte, tiene interés jurídico para impugnar la sentencia de fondo de la Sala Especializada, porque fue quien presentó las denuncias de origen.

3.5. Definitividad. Se cumple con esta exigencia porque de conformidad con el artículo 109 de la Ley de Medios, el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador es el único medio de impugnación idóneo para controvertir una sentencia dictada por la Sala Especializada en un procedimiento sancionador.

3.6. Negativa de ampliación de demanda. La recurrente en el expediente SUP-REP-1/2020, Blanca Judith Díaz Delgado, presentó un escrito el diez de enero y solicitó que se le considerara como una ampliación de la demanda original (recurso, en realidad).

Esta Sala Superior considera que el escrito mencionado no cumple los requisitos legales para ser admitido como una ampliación del recurso.

En efecto, conforme con la jurisprudencia de esta Sala Superior[4], la ampliación de una demanda (o recurso) es admisible cuando, con posterioridad a su presentación, surgen nuevos hechos relacionados con aquellos en los que el actor sustentó sus pretensiones, o bien, se conocen hechos anteriores que se ignoraban, pero guardan relación con los actos reclamados en la demanda inicial y son hechos valer dentro de los plazos legalmente establecidos para la presentación del escrito inicial.

Sin embargo, del escrito presentado por la recurrente no se desprenden hechos ni agravios que no pudieran haber sido conocidos o hechos valer en el recurso inicial. Por el contrario, la ampliación que se solicita es, en realidad, un escrito en el que se pretende mejorar la argumentación sobre los hechos conocidos desde que se presentó el recurso. Así, teniendo en consideración que la ampliación de la demanda o recurso no constituye una segunda oportunidad de impugnación de los hechos ya controvertidos, no es procedente admitir el escrito de ampliación presentado.

3.7. Terceros interesados. El PRD, la Presidencia de la república, la Secretaría de Bienestar y el coordinador general de Programas para el Desarrollo, ambos del Gobierno Federal, presentaron por conducto de sus representantes, escritos en los que afirmaron tener la calidad de terceros interesados en los recursos que se tramitan.

Se reconoce la calidad de terceros interesados al PRD, a la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal y a la Presidencia de la república, porque en los autos consta que sus representantes presentaron los escritos respectivos en relación con los Recursos de Revisión registrados con las claves SUP-REP-13 /2020 y SUP-REP-2/2020, dentro del plazo de setenta y dos horas que regula el artículo 17 inciso b), de la Ley de Medios.

En efecto, en los autos consta que respecto del Recurso SUP-REP-13/2020, el plazo para que comparecieran los terceros interesados concluyó el dieciséis de enero a las catorce horas con diez minutos. En ese expediente, el PRD presentó un escrito de tercero interesado el día dieciséis de enero a las trece horas con cincuenta y nueve minutos. En consecuencia, se le reconoce la calidad de tercero interesado al partido.

Por otra parte, en los autos del Recurso SUP-REP-2/2020, el plazo para que comparecieran los terceros interesados concluyó el ocho de enero a las veintiún horas con cuarenta y tres minutos. En ese expediente, tanto la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal como la Presidencia de la república presentaron escritos de tercero interesado el día ocho de enero a las veinte horas con cuarenta y tres minutos y a las quince horas con cuarenta y nueve minutos, respectivamente. En consecuencia, se les reconoce a ambos promoventes la calidad de terceros interesados.

Lo precisado es suficiente para que lo que alegan tanto el PRD como la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal y la Presidencia de la república, en su calidad de terceros interesados, sea atendido respecto de todos los recursos que se resuelven, tomando en cuenta que conforme con esta ejecutoria serán acumulados en una sola causa.

En cambio, no se le reconoce el carácter de tercero interesado al coordinador general de Programas para el Desarrollo del Gobierno Federal, porque el escrito respectivo se presentó el veintiuno de enero a las nueve horas con catorce minutos y el plazo venció el ocho de enero a las veintiún horas con cuarenta y tres minutos, es decir, fuera del plazo de setenta y dos horas que regula el artículo 17 inciso b), de la Ley de Medios, como consta en el expediente del recurso SUP-REP-2/2020.

4. JUSTIFICACIÓN PARA RESOLVER EN SESIÓN NO PRESENCIAL

En la sesión privada celebrada el pasado veintiséis de marzo de dos mil veinte, esta Sala Superior aprobó el Acuerdo General 2/2020 por medio del cual se autorizó la resolución no presencial de algunos medios de impugnación como consecuencia de la pandemia originada por el virus SARS-CoV-2 que causa el padecimiento denominado COVID-19.

En el apartado IV de ese acuerdo se estableció que podían discutirse y resolverse de forma no presencial, de entre otros asuntos, los que esta Sala Superior considerara como urgentes, entendiéndose por estos, los que estén vinculados a algún proceso electoral con términos perentorios, o bien, cuando se genere la posibilidad de un daño irreparable si no se resuelven de inmediato.

El dieciséis de abril del mismo año, el pleno de esta Sala Superior aprobó el Acuerdo General 4/2020, que regula la resolución de los medios de impugnación que se consideren urgentes a través del sistema de videoconferencias.

Por otra parte, en el Acuerdo General 6/2020 de primero de julio de dos mil veinte, este órgano jurisdiccional federal determinó ampliar el catálogo de asuntos que podían resolverse en el contexto de la actual pandemia y priorizó los relacionados con personas o grupos en desventaja y, en general, asuntos en los que se involucre a cualquier persona integrante de algún grupo en el que pueda advertirse que, por sus condiciones de minoría, subrepresentación o desventaja pueden sufrir un impacto diferenciado en el ejercicio de sus derechos político-electorales.

Finalmente, esta Sala Superior dictó el Acuerdo 8/2020[5] en el cual, si bien reestableció la resolución de todos los medios de impugnación, en su punto de acuerdo segundo determinó que las sesiones continuarán realizándose por medio de videoconferencias, hasta que el pleno de esta Sala Superior determine alguna cuestión distinta.

Por lo tanto, se justifica la resolución de los recursos señalados en el rubro de manera no presencial.

5. ACUMULACIÓN

En los presentes recursos existe identidad tanto en el acto impugnado como en la sala responsable. Por esa circunstancia, con fundamento en los artículos 31 de la Ley de Medios; 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 79 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para evitar posibles sentencias contradictorias y estar en aptitud de resolver en forma completa, se deben acumular los recursos de los expedientes citados en el punto 3.2. del capítulo de procedencia de esta ejecutoria al recurso registrado con la clave SUP-REP-1/2020, por ser el más antiguo en el registro que lleva la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal.

Al efecto, se deberá agregar una copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia a los expedientes de los recursos acumulados.

6. ESTUDIO DE FONDO

6.1. Planteamiento del problema

La controversia se originó en dos denuncias del PRD, la primera respecto de hechos relacionados con la promoción personalizada del presidente de la república, mediante la entrega de beneficios derivados de programas sociales del ámbito federal ocurridos en varias entidades federativas, así como con el uso parcial de recursos públicos para ese fin y, la segunda, en relación con la violación a las medidas cautelares que la autoridad administrativa electoral decretó en el caso.

En la primera queja, el denunciante alegó que con las conductas ilícitas se vulneró lo previsto en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución general porque, por una parte, se promovió la imagen del presidente de la república al utilizar chalecos y otros elementos con su nombre y al expresar frases o discursos que promueven su imagen durante la entrega de beneficios derivados de programas sociales, lo que, afirmó, también constituyó un uso parcial de recursos públicos para promover al funcionario.

En la segunda queja, el denunciante sostuvo que las medidas cautelares decretadas por la autoridad administrativa electoral no fueron respetadas.

La Sala Especializada dictó una sentencia en la que concluyó que algunos de los sujetos denunciados son responsables por la violación al artículo 134 de la Constitución general y exoneró a otros. También estimó que algunos de los sujetos denunciados son responsables por la violación de las medidas cautelares decretadas con motivo de la primera denuncia del PRD y absolvió a otros.

Finalmente, la Sala Especializada hizo un examen oficioso sobre la inclusión de imágenes de niñas y niños en las publicaciones que fueron objeto de la primera denuncia y decidió dar vista al Órgano Interno de Control de la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal.

6.2. Razonamientos de la Sala Especializada

En cuanto a la existencia de las conductas infractoras del artículo 134 constitucional y la responsabilidad o la ausencia de responsabilidad de los denunciados, la Sala Especializada expuso lo siguiente:

● Consideró probado que en el periodo comprendido entre los meses de julio a noviembre de dos mil dieciocho y de diciembre de dos mil dieciocho a mayo de dos mil diecinueve existieron publicaciones en las redes de Facebook, Twitter e Instagram en las que se advierte que “diversas personas identificadas como Servidores de la Nación han participado en actividades relacionadas con la implementación y ejecución de programas sociales, utilizando indumentaria que, entre otros elementos, contiene el nombre del Presidente de la República…”.

Al respecto hizo notar que los delegados estatales, subdelegados regionales y “servidores de la nación” no controvirtieron la existencia de las publicaciones en las redes sociales y solamente afirmaron que están amparadas en su derecho a la libertad de expresión, al gozar de una presunción de espontaneidad propia de las redes sociales.

● Estimó que quedó probado que en las redes sociales “se advierten además diversas publicaciones en las que se aprecia que en actos públicos relacionados con dichas tareas, personas identificadas como Delegados Estatales, Subdelegados Regionales y Servidores de la Nación han hecho mención o referencia de que esas actividades y los beneficios otorgados, son en nombre o por indicaciones del actual Presidente de la República, expresiones que se encuentran incluidas en el propio texto de algunas de esas publicaciones”.

● Afirmó que las imágenes contenidas en las publicaciones alojadas en Internet –relacionadas con notas periodísticas– permiten probar la existencia de los hechos denunciados consistentes en que “personas identificadas como Delegados Estatales, Subdelegados Regionales y Servidores de la Nación, utilizaron o permitieron la utilización de la indumentaria denunciada y/o realizaron diversas manifestaciones relacionadas con el Titular del Ejecutivo Federal, durante la implementación o entrega de los beneficios de programas sociales a cargo de la Secretaría del Bienestar”.

● Analizó los hechos que tuvo por probados y sostuvo que cumplen con los elementos personal, objetivo y temporal, para concluir que constituyeron propaganda gubernamental para promover la imagen del presidente de la república.

Esta violación la atribuyó a catorce delegados estatales, veintiún subdelegados regionales y ocho “servidores de la nación”.

Al respecto precisó que los hechos que tuvo por probados no constituyeron promoción personalizada de funcionarios públicos distintos al presidente de la república.

● A partir de los hechos que estimó probados, sostuvo que también se actualizó la violación al principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos, debido a que en la comisión de las infracciones se involucraron recursos humanos de la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal.

Esta responsabilidad la atribuyó solamente a catorce delegados estatales, porque “no tomaron las medidas adecuadas para evitar el despliegue del uso del servicio público para promocionar personalmente al Presidente de la República, por parte de diversos Servidores de la Nación a su cargo, que si bien, inicialmente llevaban a cabo actividades realizadas conforme a sus atribuciones y funciones, lo cierto es que, al portar una indumentaria y llevar a cabo manifestaciones y/o expresiones con efectos de promoción personalizada, desvirtuaron su labor, lo que redunda o se traduce en un uso indebido de recursos públicos”.

● La Sala Especializada concluyó que el presidente de la república no es responsable por las conductas infractoras que tuvo por probadas, porque no son hechos propios que le puedan ser reprochables, dado que no autorizó la utilización de su nombre como parte de la imagen institucional del Gobierno Federal y que la jerarquía que ocupa este funcionario no implica –por sí misma– responsabilidad por la actuación de otras áreas de la administración pública, de las cuales son responsables sus titulares.

● También concluyó que la titular de la Secretaría de Bienestar y el coordinador general de programas para el desarrollo, ambos del Gobierno Federal, no son responsables por las conductas infractoras que tuvo por probadas, porque fueron atribuibles a los delegados estatales y a los “servidores de la nación” y porque los titulares de las delegaciones estatales de programas para el desarrollo son quienes tienen a su cargo directamente la coordinación e implementación de planes, programas y acciones para el desarrollo integral, así como la supervisión de los programas que ofrecen algún beneficio a la población en cada entidad federativa.

Al respecto agregó que en los autos no se advierte que la Secretaría de Bienestar o la Coordinación General de Programas para el Desarrollo hayan recibido algún informe o comunicado relacionado con las conductas infractoras, conforme con los Lineamientos que regulan las funciones de las Delegaciones de Programas para el Desarrollo.

● En cuanto al partido político MORENA, la Sala Especializada concluyó que no es posible atribuirle responsabilidad porque, además de haber negado su participación en los hechos, no quedó probado el uso de su emblema o la mención de su nombre, además de que, conforme con la Jurisprudencia número 19/2015 emitida por esta Sala Superior, de rubro culpa in vigilando. los partidos políticos no son responsables por las conductas de sus militantes cuando actúan en su calidad de servidores públicos, no se debe atribuir responsabilidad a los partidos políticos por las conductas de servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.

● En cuanto a un diverso grupo de dieciocho delegados estatales, de la subsecretaria de Desarrollo Social y Humano de la Secretaría de Bienestar, diecisiete subdelegados regionales y nueve “servidores de la nación”, consideró que no se probó su participación en los hechos denunciados, o no se acreditó su calidad de funcionarios públicos, por lo que no les atribuyó responsabilidad.

Respecto al incumplimiento de las medidas cautelares

En lo relativo al incumplimiento de las medidas cautelares denunciado por el PRD, la Sala Especializada concluyó lo siguiente:

● La secretaria de Bienestar y el coordinador general de Programas para el Desarrollo del Gobierno Federal acreditaron que sí cumplieron con las medidas cautelares decretadas por la Comisión.

● Catorce delegados estatales de programas para el desarrollo del Gobierno Federal incurrieron en el incumplimiento de las medidas cautelares, porque no acreditaron haber tomado medidas idóneas para cumplirlas, ya que, si bien suscribieron diversos oficios, escritos o circulares, no acreditaron haberlos notificado a los funcionarios públicos adscritos a las delegaciones estatales que encabezan.

● Otros tres delegados estatales de programas para el desarrollo incurrieron en incumplimiento de las medidas cautelares porque, si bien suscribieron diversos oficios, no fueron los medios idóneos ni suficientes para el cumplimiento, ya que omitieron ordenar al personal a su cargo el retiro de las publicaciones materia de la medida y abstenerse de hacer publicaciones similares.

● Otros dos delegados estatales no acreditaron haber dado cumplimiento a lo ordenado dentro del plazo razonable que se les otorgó.

● La subsecretaria de Desarrollo Social y Humano de la Secretaría de Bienestar, los subdelegados regionales y los “servidores de la nación” no incurrieron en el incumplimiento de las medidas cautelares porque: i) la medida cautelar no particularizó la orden de retirar propaganda de Internet a ninguna persona en específico; ii) la medida cautelar no fue notificada por la autoridad electoral a estas personas denunciadas y, iii) desde el punto de vista normativo, estos funcionarios públicos son solamente personal de apoyo en las tareas para implementar los programas sociales y no les son reprochables las conductas que se les atribuyen en la segunda queja del PRD.

En el considerando Sexto, la Sala Especializada ordenó comunicar la sentencia a Facebook Inc. y a Twitter México para el efecto de que “bajen o eliminen en un plazo no mayor de 5 días hábiles contados a partir de la legal notificación, las respectivas publicaciones alojadas en los enlaces electrónicos relacionados en el ANEXO DOS y ANEXO TRES de la presente resolución. Lo anterior, ya que como fue determinado, su contenido actualizó una infracción en materia electoral, por lo que se tratan (sic) de publicaciones ilícitas contrarias a derecho”.

En cuanto a la presencia de niñas y niños en las imágenes alojadas en las redes sociales

Respecto a la presencia de niñas y niños en las imágenes alojadas en las redes sociales de cinco delegados estatales, siete subdelegados regionales y dos “servidores de la nación”, la Sala Especializada consideró esencialmente lo siguiente:

● Que, en las imágenes alojadas en las redes sociales, cuya existencia fue certificada por la Oficialía Electoral del INE, se apreció la presencia de niñas y niños, lo cual obligaba a un estudio reforzado oficioso para determinar si se vio afectado su derecho a la imagen, a la intimidad o al honor.

● La propaganda gubernamental denunciada pudo haber vulnerado el derecho humano de las niñas y niños que aparecen en ella, por lo que se debía dar vista al Órgano Interno de Control de la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal con la copia certificada de la sentencia y con las constancias del expediente en medio magnético, para que determinara lo que en su caso estimara pertinente y para que adoptara de inmediato las medidas de protección necesarias para tutelar el interés superior de la niñez.

6.3. Agravios de los recurrentes

         Agravios relacionados con la inexistencia de las conductas infractoras del artículo 134 de la Constitución general o con la ausencia de responsabilidad de los denunciados

En la siguiente tabla se precisan los expedientes en los que se alegan cuestiones relacionadas, ya sea con la inexistencia de las conductas infractoras o con la ausencia de responsabilidad de los denunciados.

         Agravios del PRD relacionados con la responsabilidad de otras personas en la infracción al artículo 134 de la Constitución general

El recurrente alega que la Sala Especializada debió concluir que el presidente de la república, la titular de la Secretaría de Bienestar y el coordinador general de Programas para el Desarrollo, ambos del Gobierno Federal, también incurrieron en responsabilidad por las conductas ilícitas que quedaron acreditadas.

El agravio lo sustenta en que, si bien no se le atribuyeron actos propios al titular del Poder Ejecutivo Federal, fue el beneficiario directo de las conductas denunciadas, además de que en la época de los hechos había más de dieciocho mil personas identificadas como “servidores de la nación” y que en algunos eventos públicos en los que participó el presidente de la república también estuvieron presentes algunos “servidores de la nación” utilizando la indumentaria que fue objeto de la denuncia. Con base en ello, alega que el presidente de la república debió ser sancionado por incumplir su deber de vigilancia.

Al respecto afirma que la Sala Especializada omitió valorar pruebas de las que se puede desprender que el presidente de la república sí estaba enterado de los hechos denunciados.

En cuanto a la titular de la Secretaría de Bienestar y el coordinador general de Programas para el Desarrollo, el PRD sostiene que debieron ser sancionados por “responsabilidad directa” en los hechos denunciados, porque son responsables de las conductas de las personas que se encuentran bajo su mando y, ante los hechos denunciados, asumieron una actitud pasiva y tolerante.

Por otra parte, el inconforme alega que la Sala Especializada concluyó indebidamente que el partido político MORENA no es responsable de los hechos denunciados.

Al respecto, sostiene que en los autos existen constancias con las que se prueba que de las dieciocho mil ciento noventa y cuatro personas que operaron como “servidores de la nación”, mil cuatrocientos setenta y nueve son militantes del partido MORENA, de donde se desprende que el partido político incumplió el deber que le impone el artículo 25 de la Ley de Partidos, de velar porque sus militantes o simpatizantes conduzcan sus actos dentro de los cauces legales, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de la ciudadanía.

         Agravios relacionados con el incumplimiento de las medidas cautelares

En la siguiente tabla se precisan los expedientes en los que se alegaron cuestiones relacionadas con el incumplimiento de las medidas cautelares que la Sala Especializada les atribuyó a algunas de las personas denunciadas:

         Agravios del PRD relacionados con la pretensión de que se sancione a más personas, por incumplir las medidas cautelares

En cuanto a las sanciones impuestas por el incumplimiento de las medidas cautelares, el PRD alega que se debió sancionar a más personas, con base en lo siguiente:

● Hay incongruencia interna en la sentencia impugnada porque –en los resolutivos cuarto y quinto– la Sala Especializada concluye que la medida cautelar era procedente para algunos “servidores de la nación” e inexistente para otros.

● Menciona que el día veintisiete de septiembre de dos mil diecinueve presentó un escrito mediante el cual “hizo del conocimiento de la autoridad el incumplimiento, además de haber presentado actas circunstanciadas por la Oficialía Electoral del Instituto Nacional Electoral”.

● Alega que no es suficiente que las personas denunciadas informaran a la autoridad instructora que giraron un oficio para cumplir con la medida cautelar, porque no existe certeza de dicho cumplimiento y no se desvirtúan las actas circunstanciadas exhibidas como prueba, las cuales afirma que tienen valor probatorio pleno.

         Agravios relacionados con la inclusión de imágenes de niños y niñas en los contenidos de las redes sociales

6.4. ESTUDIO DE LOS AGRAVIOS

El examen de los agravios se hará con base en la siguiente temática: i) marco normativo; ii) estudio de lo planteado respecto de la inexistencia de las conductas infractoras del artículo 134 de la Constitución general o con la ausencia de responsabilidad de las personas denunciadas; iii) estudio de los agravios que expresa el PRD en cuanto a la probable responsabilidad de otras personas por la violación al artículo 134 de la Constitución general; iv) examen de los agravios respecto al incumplimiento de las medidas cautelares; v) estudio de los agravios del PRD en los que alega que se debe determinar la responsabilidad de más personas por incumplimiento de las medidas cautelares, y vi) estudio de los agravios relacionados con la vista ordenada oficiosamente por la Sala Especializada, debido a la inclusión de la imagen de niñas y niños en los contenidos revisados.

6.4.1. Marco normativo

El caso en estudio está regulado por lo dispuesto en los párrafos séptimo y octavo de la Constitución general, de la siguiente manera:

Artículo 134.-

…

Los servidores públicos de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

…

En la exposición de motivos de la iniciativa de la reforma constitucional de trece de noviembre de dos mil siete se menciona que la inclusión de los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución tiene como objetivo impedir que actores ajenos a los procesos electorales incidan en ellos, así como elevar a rango constitucional las regulaciones en materia de propaganda gubernamental tanto en periodo electoral como en tiempo ordinario.

Los dos párrafos del artículo constitucional citado tutelan la imparcialidad y neutralidad con la que deben actuar los funcionarios públicos, así como la equidad en los procesos electorales.

Esta Sala Superior resolvió en el SUP-RAP-345/2012 que las obligaciones impuestas en el artículo 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución general, deben ser entendidas en los siguientes términos:

● El deber que tienen los funcionarios públicos de cualquier orden de gobierno, de aplicar los recursos con imparcialidad, de modo que no influyan en la equidad de la contienda entre los partidos políticos (principio de imparcialidad).

● La propaganda que difundan por cualquier medio de comunicación social debe ser de naturaleza institucional y con fines informativos, educativos o de orientación social.

● No se deben incluir en dicha propaganda nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público.

Respecto a la prohibición de la difusión de propaganda personalizada, esta Sala Superior señaló que la propaganda difundida no debe promocionar logros de Gobierno, obra pública e, inclusive, emitir información sobre programas y acciones que promuevan innovaciones en bien de la ciudadanía con el objetivo de promocionar a un funcionario público, a un tercero o a un partido político.

En ese precedente SUP-RAP-345/2012, este órgano jurisdiccional fue claro al señalar que la prohibición constitucional analizada no tiene por objetivo impedir que los funcionarios públicos lleven a cabo actos inherentes al ejercicio de sus funciones ni prohibir la rendición de cuentas o la participación activa en la entrega de bienes y servicios a los gobernados, ya que ello podría atentar en contra del correcto desarrollo de la función pública que están obligados a cumplir en beneficio de la población.

Lo que se busca es evitar que con esas acciones se contravengan disposiciones de orden público, ya que el núcleo de la prohibición radica en que no se utilicen recursos públicos para fines distintos (electorales) y evitar que los funcionarios aprovechen la posición en la que se encuentran para que, de manera explícita o implícita, hagan promoción para sí o de un tercero, que pueda afectar la contienda electoral, pues ello contravendría de forma directa a los principios electorales, específicamente, la equidad e igualdad en la contienda electoral.

Con base en lo anterior, se estimó que para determinar la infracción consistente en la difusión de propaganda personalizada se debe atender íntegramente al contexto del acto denunciado, en el sentido de que dicha infracción no debe tenerse por actualizada al solo tomar en cuenta el hecho aislado de que se hubiera usado el nombre, símbolo, imagen, voz o algún otro elemento relacionado con el servidor público implicado, para concluir que con la difusión de la propaganda se le está promocionando; sino que es necesario combinar tales elementos con el contenido del acto del que se trate, para discernir si el propósito final fue realmente la difusión de este tipo de propaganda.

Por otro lado, en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-163/2018, la Sala Superior señaló que:

● La obligación constitucional de los funcionarios públicos, de observar el principio de imparcialidad o neutralidad encuentra sustento en la necesidad de preservar condiciones de equidad en los comicios, lo que quiere decir que el cargo que ostentan no se utilice para afectar los procesos electorales, a favor o en contra de algún actor político.

●La esencia de la prohibición constitucional y legal en realidad radica en que no se utilicen recursos públicos para fines distintos y que los funcionarios públicos no aprovechen la posición en la que se encuentran para que, de manera explícita o implícita, hagan promoción para sí o de un tercero que pueda afectar la contienda electoral.

● Se ha considerado el ámbito y la naturaleza de los poderes públicos a los que pertenecen los funcionarios como un elemento relevante para observar el especial deber de cuidado que se deriva del ejercicio de sus funciones.

● En el caso del titular del Poder Ejecutivo, en sus tres niveles de Gobierno (Presidencia de la república, Gubernaturas y Presidencias Municipales), su presencia es protagónica en el marco histórico social mexicano, al contar con poder de mando para la disposición de los recursos financieros, materiales y humanos con los que cuenta la totalidad de la administración pública.

● Así, dado el contexto histórico-social de su figura y la posibilidad que tienen de disponer de recursos, los funcionarios públicos deben tener especial cuidado en las conductas que, en el ejercicio de sus funciones, realicen mientras transcurre el proceso electoral, pues las mismas pueden influir relevantemente en el electorado.

● Por la naturaleza de las atribuciones conferidas constitucional y legalmente a determinados funcionarios, cabe presumir que, por la expresión de ciertas opiniones o la realización de algunas conductas, pudiera generarse una presión o influencia indebida en los electores.

● De esta forma, la Constitución general busca que los funcionarios públicos conduzcan su actuar con absoluta imparcialidad en cuanto a sus responsabilidades, sin influir en la equidad de la competencia entre los actores políticos. Esto es así, ya que la figura pública que ostentan los titulares del Poder Ejecutivo, así como su investidura, presencia ante la ciudadanía, responsabilidades y posición política relevante, pueden ejercer presión, coacción o inducción indebida de los electores o generar cierta parcialidad política electoral.

En relación con el tema, esta Sala Superior estableció, en la Jurisprudencia 12/2015, de rubro propaganda personalizada de los servidores públicos. elementos para identificarla, que para dilucidar si se actualiza o no la infracción al párrafo octavo del artículo 134 constitucional y evitar que se influya en la equidad de la contienda electoral, los órganos jurisdiccionales deberán considerar los siguientes elementos:

a) Personal. Que consiste esencialmente en la emisión de voces, imágenes o símbolos que hagan plenamente identificable al servidor público;

b) Objetivo. Que impone el análisis del contenido del mensaje a través del medio de comunicación social de que se trate, para determinar si de manera efectiva revela un ejercicio de promoción personalizada susceptible de actualizar la infracción constitucional correspondiente.

c) Temporal. Resulta relevante establecer si la promoción se efectuó una vez iniciado formalmente el proceso electoral o, se llevó a cabo fuera del mismo, ya que si la promoción se verificó dentro del proceso, se genera la presunción de que la propaganda tuvo el propósito de incidir en la contienda, lo que se incrementa cuando se da en el período de campañas; este período no puede considerarse el único o determinante para la actualización de la infracción, ya que puede suscitarse fuera del proceso, en cuyo caso será necesario realizar un análisis de la proximidad del debate, para estar en posibilidad de determinar adecuadamente si la propaganda influye en el proceso electivo.

Por otra parte, el artículo 449, párrafo 1, incisos c), d) y f), de la LEGIPE establece las infracciones en que pueden incurrir las y los funcionarios públicos de cualquiera de los poderes de la unión, de los poderes locales; de los órganos de Gobierno municipales; los órganos de Gobierno de la Ciudad de México; órganos autónomos y cualquier otro ente público, particularmente por el incumplimiento al principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución federal, al igual que por la difusión durante los procesos electorales de propaganda en cualquier medio de comunicación que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del mencionado precepto constitucional, así como por el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en dicha ley y demás disposiciones aplicables.

         Programas sociales gubernamentales

De conformidad con la Ley General de Desarrollo Social, los programas sociales tienen las siguientes características:

          Son prioritarios y de interés público.

          Deben destinarse, por lo menos a combatir la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, el autoempleo y la capacitación; la seguridad social y los programas asistenciales; la infraestructura social básica y el fomento al sector social de la economía.

          Garantizan el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución federal.

          La planeación debe incluir programas sociales municipales, estatales, institucionales, regionales y especiales, así como el Programa Nacional de Desarrollo Social y el Plan Nacional de Desarrollo.

El artículo 28 de la Ley de Desarrollo señala que la publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”.

Por su parte, el artículo 17 bis, fracción III, incisos a), d) y e) de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establecen, respectivamente, que las dependencias o entidades responsables de la ejecución de programas para entregar un beneficio social directo a la población deberán ejecutar el programa con estricto apego a las reglas de operación; y, además, incluir en la difusión de cada programa la leyenda siguiente: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”; así como realizar acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar su transparencia y evitar cualquier uso ilegal del mismo.

Esta Sala Superior estableció en la sentencia del Juicio SUP-JRC-384/2016, que los programas sociales implican la realización de diversos actos que se traducen en la implementación de prácticas y políticas preventivas, y las referentes a la aplicación, administración, promoción y control de los recursos materiales y económicos de que dispongan la federación, las entidades federativas y los municipios, en sus respectivos ámbitos de aplicación.

El artículo 134 constitucional establece el principio de imparcialidad como estándar para la protección de los programas sociales y, en general, de toda la actividad pública de los Poderes, autoridades y servidores públicos, asegurando que la ejecución de los bienes, servicios y recursos establecidos para los programas de asistencia social se apeguen a su objetivo y reglas de operación, evitando –en todo momento– su uso con fines políticos.

Esta Sala Superior ha establecido el criterio jurisprudencial relativo a que los beneficios de los programas sociales no pueden ser entregados en eventos masivos o en una modalidad que no se encuentre justificada. Con base en ello las autoridades y servidores públicos están obligados a tener un deber de cuidado especial, con el fin de que tales beneficios sean entregados, de tal manera, que no implique una conducta o modalidad que pueda generar un impacto negativo o poner en riesgo los principios que rigen las contiendas electorales[6].

También, se ha considerado que la ejecución de estos programas durante las campañas electorales no está prohibida por sí sola; pues lo que se prohíbe es que su difusión constituya propaganda y que la ejecución de los programas sociales sea irregular o se utilice de manera parcial o para influir en el electorado.

De acuerdo con lo anterior, no se persigue impedir que los servidores públicos lleven a cabo los actos que por su propia naturaleza deben efectuar en los diferentes órdenes de Gobierno, ni prohibir que ejerzan sus atribuciones en la demarcación territorial que les corresponda, pues ello podría afectar el desarrollo y correcto desenvolvimiento de la función pública que están obligados a cumplir, ya que no es razonable que se paralicen las actividades que el Gobierno implementa para garantizar los derechos de la ciudadanía.

         Facultades legales relacionadas con los Programas para el Desarrollo

El artículo 17 ter. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que el Ejecutivo federal contará en las entidades federativas con las Delegaciones de Programas para el Desarrollo, mismas que tendrán a su cargo la coordinación e implementación de planes, programas y acciones para el desarrollo integral, funciones de atención ciudadana, la supervisión de los servicios y los programas a cargo de las dependencias y entidades, así como la supervisión de los programas sociales que se destinan directamente a la población.

Dicha disposición legal establece también, que las Delegaciones Estatales estarán adscritas jerárquica y orgánicamente a la Secretaría de Bienestar, cuyos encargados son designados por el titular de la Secretaría a propuesta de la Coordinación General de Programas para el Desarrollo.

El artículo 17 ter. prevé, además, que, para la coordinación de las Delegaciones de Programas para el Desarrollo en la implementación de sus funciones, el titular del Poder Ejecutivo Federal contará con la Coordinación General de Programas para el Desarrollo y que esa coordinación general estará bajo el mando directo del presidente de la república.

Por su parte, el artículo 32 fracción XX, de la citada Ley de la Administración Pública señala que a la Secretaría de Bienestar le corresponde coordinar, en conjunto con la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, las Delegaciones Estatales, así como la planeación, ejecución y evaluación de los planes, programas y acciones que estas desarrollen.

Respecto a los delegados estatales, el punto QUINTO fracción IV del “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos que regulan las funciones de las Delegaciones de Programas para el Desarrollo”, establece que, para llevar a cabo la supervisión de los servicios y los Programas para el Desarrollo, los delegados estatales deberán informar a la Coordinación General, así como a las autoridades competentes, sobre las acciones u omisiones que puedan implicar alguna responsabilidad administrativa o de cualquier otra índole de las que conozcan en el ejercicio de sus funciones.

Finalmente, el punto SEXTO de los Lineamientos citados prevé que los delegados estatales deberán mantener informadas a la Secretaría de Bienestar y a la Coordinación General, a través de la Unidad de Coordinación de Delegaciones de la Secretaría, sobre las acciones respecto al ejercicio de sus funciones y la implementación de los Programas para el Desarrollo, de acuerdo con los plazos y formatos que les sean requeridos.

         Medidas cautelares

Los artículos 41, base III, Apartado D, de la Constitución federal; 468, numeral 4, de la Ley General; así como 4 párrafo 2, y 7 párrafo 1, fracción XVII, del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, señalan que este Instituto es la autoridad encargada, mediante procedimientos expeditos, de investigar las infracciones e integrar el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Sala Especializada).

Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la autoridad instructora determina que deben dictarse medidas cautelares, lo propondrá a la Comisión de Quejas para que esta resuelva lo conducente en un plazo de veinticuatro horas. Las medidas cautelares tienen como fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en la ley.

Las medidas cautelares tienen como finalidad prevenir daños irreparables en las contiendas electorales, haciendo cesar cualquier acto que pudiera entrañar una violación o afectación a los principios o bienes jurídicos tutelados en materia electoral[7].

El artículo 449, párrafo 1, inciso f), de la LEGIPE establece que constituyen infracciones de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de Gobierno municipales; órganos de Gobierno de la Ciudad de México; órganos autónomos y cualquier otro ente público, el incumplimiento de las obligaciones señaladas en dicha Ley.

Por otra parte, los artículos 460, 468, párrafo 4, y 471, párrafo 8, de la LEGIPE, en relación con el 28 y 29 del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, establecen, por una parte, el procedimiento y los plazos que rigen el dictado de medidas cautelares y, por la otra, el deber de la autoridad para que una vez emitido el acuerdo de medidas cautelares se les notifique por la vía más expedita a los sujetos obligados a su cumplimiento.

6.4.2. Estudio de los agravios sobre la inexistencia de las conductas infractoras del artículo 134 de la Constitución general, o con la ausencia de responsabilidad de las personas denunciadas

         Competencia de la jurisdicción electoral

En los recursos que se analizan, identificados con los números, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 32, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 44, 46, 48, 49, 53 y 60, todos del dos mil veinte, los inconformes alegan, esencialmente, que la Sala Especializada no tenía competencia para analizar la controversia planteada, porque no se trata de conductas que puedan constituir violaciones a los principios que rigen la materia electoral.

Los promoventes de los recursos que se analizan en este apartado argumentan que cuando ocurrieron los hechos denunciados no existía un proceso electoral en curso o próximo a iniciar en los estados de la república en los que desempeñaban sus funciones y, por ende, no se trata de conductas que puedan constituir violaciones a los principios que rigen la materia electoral.

Esta Sala Superior considera que los agravios son parcialmente fundados, en la medida en la que la Sala Especializada omitió hacer un estudio detallado para justificar su competencia legal para conocer del procedimiento especial sancionador seguido en contra de personas que se desempeñaban en estados de la república en los que no había procesos electorales en curso ni próximos a iniciar, tomando en cuenta el contexto y las circunstancias en las que ocurrieron los hechos.

Lo anterior teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley General de Comunicación Social cuya vigencia inició en el mes de enero del año dos mil diecinueve, ya que dicha ley regula actos relacionados con el incumplimiento de las obligaciones o la violación a las prohibiciones contenidas en el artículo 134 de la Constitución general, cuando no tengan incidencia en materia electoral.

Para determinar si a pesar de que algunas de las personas denunciadas se desempeñaban en estados de la república sin procesos electorales en curso o próximos a iniciar, los hechos denunciados podían incidir en los estados en los que sí había procesos electorales y, por tanto, descartar la aplicación de la ley general citada, la Sala Especializada debió analizar al menos los siguientes elementos del caso: 

● Las denuncias se refirieron a hechos que podían reflejar una estrategia a nivel nacional, en virtud de que había cierta uniformidad o similitud en el tipo de indumentaria utilizada al entregar los programas sociales, se trataba de la ejecución de programas del orden federal y se desarrollaron en un número importante de estados de la república, en seis de los cuales había procesos electorales en curso (Aguascalientes, Baja California, Durango, Quintana Roo, Tamaulipas y Puebla[8]) y, en dos más, los procesos electorales estaban próximos a iniciar (Hidalgo y Coahuila[9]).

Además de ello, en la queja se planteó que en todos esos estados de la república en los que se desempeñaban los recurrentes denunciados se hizo promoción personalizada de la misma persona, es decir, del presidente de la república, con motivo de la entrega de los beneficios de los programas sociales.

● Si bien en algunos de los estados en los que se desempeñaban los recurrentes denunciados no había un proceso electoral en curso o próximo a iniciar cuando ocurrieron los hechos objeto de la queja, se debió examinar si esos actos pudieron tener incidencia en los estados en los que sí había procesos electorales en curso o próximos.

En ese aspecto, se considera que la Sala Especializada debió hacer un análisis contextual sobre los estados de la república en los que tuvo por probados los hechos denunciados y establecer, en primer lugar, si en ellos había un proceso electoral en curso o próximo a iniciar y, en caso de no ser así, analizar si, por las circunstancias de esas entidades federativas, los actos pudieron tener una incidencia en materia electoral respecto de los estados en los que sí había procesos electorales en curso o próximos a iniciar.

● Una parte de los hechos denunciados corresponde al periodo previo a la toma de protesta del presidente electo.  

Al respecto, la propia Sala Especializada destacó en la sentencia impugnada que, en el periodo comprendido entre los meses de julio a noviembre de dos mil dieciocho y de diciembre de dos mil dieciocho a mayo de dos mil diecinueve existieron publicaciones en las redes de Facebook, Twitter e Instagram en las que se advierte que “diversas personas identificadas como Servidores de la Nación han participado en actividades relacionadas con la implementación y ejecución de programas sociales, utilizando indumentaria que, entre otros elementos, contiene el nombre del Presidente de la República…”.

Este periodo abarca una etapa en la que el presidente electo no había tomado protesta del cargo al que accedió mediante la elección celebrada en el mes de junio del año dos mil dieciocho y otra, en la que ya lo ejercía.

Se considera que la Sala Especializada debió analizar con mayor profundidad y exhaustividad, dentro del contexto mencionado, las pruebas que constan en el expediente, relacionadas con esa etapa, así como las implicaciones que podría tener, en relación con la responsabilidad de funcionarios públicos en los hechos denunciados, el que una parte de esas conductas haya ocurrido en la etapa previa a la toma de protesta del cargo presidencial. 

En el contexto señalado, la Sala Especializada también debió tener en cuenta lo siguiente:

El sistema normativo mexicano prevé la obligación de aplicar con imparcialidad el uso de recursos públicos, por lo que no deben ser utilizados para influir en la equidad de la competencia electoral ni para la promoción personal de los servidores públicos[10].

Las reglas contenidas en los últimos tres párrafos del artículo 134 de la Constitución general no establecen una competencia exclusiva a favor del INE o del TEPJF, ni una incidencia exclusiva en materia electoral, sino que tienen aplicación en diversas materias, como la electoral, la administrativa o la penal.

Esta Sala Superior ha argumentado[11] que existe una competencia habilitada respecto de las infracciones al artículo 134 constitucional, ya que solo se advierte la previsión de una reserva de ley para que el legislador federal regule lo conducente.

En el mes de enero del año dos mil diecinueve entró en vigor la Ley General de Comunicación Social, en la cual se establece, de entre otras cuestiones, el régimen al que se debe sujetar el poder público en relación con la propaganda que se difunda desde su ámbito.

Conforme con dicha ley general, por regla general, las autoridades administrativas de ámbitos distintos al electoral tienen competencia para conocer de las infracciones realizadas con la promoción personalizada de servidores públicos y, únicamente, en caso de que exista una posible afectación a la equidad de las contiendas electorales o a los principios contenidos en el artículo 41 constitucional se actualizará la competencia de la jurisdicción electoral.

Tomando en cuenta lo anterior, los casos de conductas infractoras del artículo 134 de la Constitución general que deben ser conocidos en el ámbito administrativo o jurisdiccional de la materia electoral serán aquellos que se encuentren vinculados con algún proceso electoral en curso o próximo a iniciar. Esta vinculación puede ser directa, cuando se realicen actos de promoción durante un proceso electoral, o indirecta, en los casos en los que se pueda advertir y explicar alguna afectación, aun fuera de un proceso electoral.

Para esta Sala superior, la competencia por materia se define a partir de la naturaleza del acto reclamado y no de los planteamientos de las partes[12]. En ese sentido, la competencia de las autoridades electorales encargadas del procedimiento especial sancionador iniciado por presuntas violaciones en materia de propaganda gubernamental en cualquiera de sus formas, incluida la promoción personalizada de funcionarios públicos se actualiza simplemente si el objeto de estudio lo constituyen actos de propaganda gubernamental, incluidos los de promoción personalizada, con independencia de las violaciones que los denunciantes manifiesten.

Lo anterior implica que basta que se denuncie alguna conducta que pueda ser calificada como acto de propaganda del gobierno, para que se actualice la competencia de las autoridades electorales para revisarlo. Esto supone que las autoridades electorales son competentes, en principio, para revisar prácticamente cualquier conducta que implique actos de propaganda gubernamental en general o, de promoción personalizada que se denuncie.

Sin embargo, una cuestión distinta a la competencial es la relativa a si el material denunciado actualiza o no alguna de las infracciones o tipos administrativos electorales previstos en la Constitución general y en la LEGIPE, que tutelan la imparcialidad y la equidad en las contiendas electorales.

Es decir, el hecho de que las autoridades electorales respectivas tengan competencia para revisar cualquier tipo de actos que impliquen propaganda gubernamental o actos de promoción personalizada no conlleva que puedan sancionarlos con motivo de cualquier tipo de infracción.

         Análisis del problema en el caso concreto

La Sala Especializada consideró que los hechos denunciados y probados están vinculados con la materia electoral, por dos razones esenciales:

         Durante la difusión de la propaganda denunciada se desarrollaban los procesos electorales de los estados de Aguascalientes y Puebla.

         Hubo proximidad entre los hechos denunciados y el inicio de los procesos electorales a celebrarse en los estados de Hidalgo y Coahuila.

No obstante, al momento de analizar los casos concretos de conductas atribuidas a cada persona denunciada, la Sala Especializada omitió examinar en forma particularizada, si los servidores públicos desempeñaban sus funciones en alguna de las entidades federativas que pudieran estar vinculadas con algún proceso electoral en curso o próximo a iniciar y si, en consecuencia, las conductas que se les atribuyeron podrían tener incidencia o fines en materia electoral. También omitió analizar las circunstancias y el contexto precisado en los precedentes.

Es pertinente señalar, que respecto a los tipos administrativos electorales en materia de propaganda gubernamental, de los artículos 41, base III, apartado C, segundo párrafo, y 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución general; 209, párrafo 1; y 449 de la LEGIPE, y 14 de la Ley de Comunicación se desprende que las prohibiciones que el Derecho electoral impone a las servidoras y los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno de la Ciudad de México; órganos autónomos, y cualquier otro ente público, que estima como sancionables y que resultan relevante para el presente caso son las siguientes:

• Prohibición absoluta de difusión de propaganda gubernamental, durante el periodo de campaña electoral (prohibición temporal). Independientemente del contenido del spot, está prohibido difundir propaganda gubernamental, por cualquier medio, desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia[13].

• Prohibición de difundir propaganda gubernamental con fines electorales (prohibición de contenido). La propaganda gubernamental no pude tener fines electorales, esto es, no pueden contener mensajes de apoyo o rechazo electoral, pues ello implicaría un incumplimiento al principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre las personas aspirantes, precandidatas y candidatas durante los procesos electorales[14].

Cabe señalar que el elemento temporal de esta infracción es “en todo tiempo” atendiendo al mandato del artículo 134 constitucional.

• Prohibición de difundir propaganda gubernamental que impliquen promoción personalizada (prohibición de contenido). Durante los procesos electorales, está prohibida la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución[15].

Esta prohibición está desarrollada a nivel legal en artículo 449, párrafo 1, inciso e) de la LEGIPE. Sin embargo, debe interpretarse de forma sistemática precisamente con el propio artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución y el artículo 14 de la Ley de Comunicación.

El artículo 134 constitucional señala que “en ningún caso, [la propaganda gubernamental] incluirá nombres, imágenes o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”, sino que deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social[16].

El solo hecho de que la propaganda gubernamental tenga fines electorales implica una contravención al artículo 134 constitucional, por ejemplo, en su dimensión de uso indebido de recursos públicos.

Así, en términos generales, se observa que las conductas antes descritas constituyen el ámbito de lo prohibido en materia de propaganda gubernamental.

En conformidad con lo expuesto, si bien las autoridades electorales son competentes para revisar cualquier tipo de actos de propaganda gubernamental denunciada, incluida la promoción personalizada, solo podrán aplicar las penas previstas en la LEGIPE si se actualiza alguna de las conductas expresamente prohibidas por la legislación con incidencia en los procesos electorales.

En ese orden de ideas, si una conducta en la que, en principio, se utilice el nombre o la imagen de algún funcionario público en relación con programas de gobierno no incide en algún proceso electoral, no podría ser objeto de sanción en ese ámbito, incluso a pesar de que el acto de propaganda electoral actualice otro tipo de irregularidades ajenas a los procesos electorales.

Conforme con el artículo 14 de la Ley de Comunicación Social, en relación con el artículo vigésimo tercero transitorio[17] del decreto por el cual se expidió la LEGIPE el quince de mayo de dos mil catorce, actualmente la posibilidad de sancionar la propaganda gubernamental en el ámbito electoral tiene como condición que dicha propaganda tenga fines electorales (en cualquier de las temporalidades previstas por el ordenamiento), o bien se realice dentro del periodo de campaña electoral (con independencia del contenido del mensaje)[18].

Es decir, como ya se recalcó, si bien esta Sala Superior ha reconocido la competencia de las autoridades electorales para conocer y revisar cualquier conducta de propaganda gubernamental en la medida que se alegue que puede llegar a incidir en un proceso electoral[19], únicamente pueden sancionar dicha propaganda si se determina que la misma tiene fines electorales o se difunde en un periodo prohibido.

En el caso concreto, los actos que la Sala Especializada tuvo por probados consistieron en que, en la ejecución de programas sociales, las personas encargadas de entregar los beneficios respectivos utilizaron vestimenta e hicieron manifestaciones en las que se identificaba el nombre del presidente de la república y se destacaban sus logros. Estos hechos ocurrieron fuera de algún proceso electoral federal y durante procesos electorales locales únicamente en los estados de Aguascalientes, Baja California, Durango, Quintana Roo, Tamaulipas y Puebla.

En esa medida, no sería válido revisar de forma autónoma o específica presuntas irregularidades, en principio, ajenas a la materia electoral, de actos de propaganda gubernamental que no tienen incidencia político electoral alguna, siempre que esa conclusión se obtuviera como resultado del análisis contextual señalado en párrafos precedentes.

Asumir lo contrario, implicaría reconocer, indebidamente, que el Tribunal Electoral puede determinar la existencia de faltas e imponer sanciones respecto de conductas derivadas de la propaganda gubernamental que no guardan relación alguna con un proceso electoral, por ejemplo, para la tutela del medio ambiente, la honra, los principios de laicidad y separación Estado-Iglesia, entre otros.

Cabe apuntar que, respecto de irregularidades en materia de propaganda gubernamental que no guarden relación con los procesos electorales y que, de forma autónoma, pudieran implicar una trasgresión a algún valor protegido por otras normas jurídicas, el ordenamiento jurídico prevé otros mecanismos de control.

El artículo 45 de la Ley General de Comunicación Social señala que cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción prevista en esta Ley —ajenas al ámbito electoral—, se dará vista al superior jerárquico y, en su caso, presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público que deba conocer de ellas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.

Así, en la medida que algún acto de propaganda gubernamental no ponga en riesgo los principios de imparcialidad, equidad en la contienda y neutralidad, que se tutelan por el artículo 134 constitucional, respecto de los procesos electorales, no es válido sancionar conductas ajenas a dicho ámbito y que no tienen fines electorales.

Con base en lo razonado, se debe revocar la decisión de la Sala Especializada respecto de las personas a quienes consideró responsables por la violación a los párrafos séptimo y/u octavo del artículo 134 de la Constitución general y de las vistas que ordenó, que desempeñaban sus funciones en los estados de la república en donde no había proceso electoral en curso o no estaba próximo a iniciar, para el efecto de que la responsable realice un nuevo estudio en el que analice todas las circunstancias que han sido destacadas en este apartado y haga una valoración completa y sistemática de todas las pruebas que se encuentran en el expediente.

Como resultado de ese nuevo estudio, la Sala Especializada deberá concluir si, respecto de las personas denunciadas que se desempeñaban en estados sin procesos electorales en curso o próximos a iniciar es posible establecer que, no obstante esa circunstancia, sus actos pudieron incidir en materia electoral, en las entidades en las que sí había procesos electorales en curso o próximos a iniciar.

Los recurrentes que se encuentran en esta hipótesis son :

Por violación a los párrafos séptimo y/u octavo del artículo 134 constitucional

Por violación al párrafo octavo del artículo 134 constitucional

La revocación para efectos que se decreta en este apartado no es aplicable para el análisis del incumplimiento de las medidas cautelares, porque se trata de medidas provisionales, independientes del resultado del juicio en lo principal, además de que la medida cautelar decretada por la Comisión en el Acuerdo ACQyD-INE-45/2019 no fue impugnada, es decir, quedó firme en términos de lo dispuesto en el artículo 10 numeral 1 inciso b), de la Ley de Medios. Por esas razones, el estudio sobre la responsabilidad por el incumplimiento a las medidas cautelares y la decisión relativa a su confirmación o revocación se hará en otro apartado, en el que se analizarán los agravios de cada recurrente.

La revocación para efectos que se decreta tampoco es aplicable respecto del estudio oficioso que hizo la Sala Especializada por la inclusión de la imagen de niñas y niños en la propaganda alojada en las redes sociales, porque es un tema independiente de las infracciones en materia electoral atribuidas a los recurrentes. El estudio de los agravios relacionados con este tema y la decisión relativa a su confirmación o revocación se hará en otro apartado.

Por otra parte, también con base en lo expuesto, el agravio que se analiza –en el que se plantea la incompetencia de la Sala Especializada para conocer del procedimiento especial sancionador por la probable violación al artículo 134 de la Constitución general o a las medidas cautelares decretadas por el INE– es infundado respecto de los casos de servidores públicos que prestaban sus servicios en alguna de las entidades federativas de los estados con procesos electorales en curso cuando ocurrieron los hechos denunciados o en las entidades en las que la Sala Especializada consideró que estaban próximos a iniciar.

Tal es el caso de los siguientes recurrentes:

Por violación a los párrafos séptimo y/u octavo del artículo 134 de la Constitución general o únicamente al párrafo octavo o a las medidas cautelares decretadas por el INE:

Como se explicó, la vinculación de los hechos denunciados con un proceso electoral daría lugar a condiciones para que la promoción difundida pudiera afectar la equidad en las contiendas en curso o con una proximidad inminente.

Por tanto, respecto de este grupo de seis recurrentes que prestaban sus servicios en estados en los que sí se encontraba en curso un proceso electoral o se consideró que había proximidad en la fecha de inicio, es necesario estudiar el resto de los agravios relacionados con el tema de la violación al artículo 134 constitucional y, en su caso, los que hayan expresado en relación con el incumplimiento de las medidas cautelares que les fue imputado y con el estudio oficioso que hizo la Sala Especializada sobre la inclusión de la imagen de niñas y niños en la propaganda denunciada.

Estudio de los agravios restantes contenidos en los recursos de revisión SUP-REP-11/2020, SUP-REP-18/2020, SUP-REP-21/2020, SUP-REP-22/2020, SUP-REP-39/2020 y SUP-REP-44/2020, en los que se alega la inexistencia de conductas violatorias de lo previsto en el artículo 134 de la Constitución general y en cuyas entidades federativas sí había procesos electorales en curso o que se consideraron próximos a iniciar.

Recurrentes que no fueron considerados responsables por la infracción al artículo 134 de la Constitución general

Es pertinente aclarar, en cuanto al fondo del tema que se analiza, relativo a la violación a lo previsto en el artículo 134 de la Constitución general, que los agravios hechos valer por los inconformes en los recursos SUP-REP-11/2020 (Edgar Morales Garfias, delegado estatal en Durango) y SUP-REP-39/2020 (José Ramón Gómez Leal, delegado estatal en Tamaulipas) son inatendibles, porque la Sala Especializada no los consideró responsables por esa infracción, como se aprecia en las tablas insertas en las páginas 95 y 96 de la sentencia reclamada.

La responsable consideró a los dos recurrentes mencionados, responsables únicamente por la violación a las medidas cautelares (lo cual se aprecia en la página 133 de la sentencia impugnada). Los agravios que hacen valer en contra de esa parte de la decisión relacionada con las medidas electorales serán examinados en un apartado posterior.

En consecuencia, solo serán motivo de estudio en los siguientes apartados los restantes agravios hechos valer respecto de este tema en los recursos SUP-REP-18/2020, SUP-REP-21/2020 y SUP-REP-44/2020.

         Omisión de emplazamiento de la subdelegada regional en Aguascalientes

En el SUP-REP-22/2020, la recurrente Jennifer Kristel Parra Salas, en su calidad de subdelegada regional en el estado de Aguascalientes, alega que se violaron las reglas del debido proceso, porque no fue emplazada al procedimiento sancionador.

La inconforme fue considerada responsable únicamente por la violación al párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución general. La Sala Especializada no la consideró responsable por el incumplimiento de las medidas cautelares decretadas ni detectó la presencia de la imagen de niñas y niños en sus publicaciones en las redes sociales.

El agravio es infundado.

En las hojas 503 a 514 del cuaderno accesorio 6 de los autos están agregadas las constancias de notificación personal del acuerdo dictado el cinco de diciembre por el titular de la UTCE del INE a la recurrente Jennifer Kristel Parra Salas. En este acuerdo se ordenó emplazarla, junto con otros funcionarios, al procedimiento especial sancionador iniciado por la probable violación al artículo 134 de la Constitución general y por el probable incumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la Comisión en el acuerdo ACQyD-INE-45/2019. En consecuencia, el agravio debe ser desestimado.

Los diversos recurrentes en los recursos SUP-REP-18/2020, SUP-REP-21/2020, SUP-REP-39/2020 y SUP-REP-44/2020 también plantean la omisión de emplazamiento al procedimiento de origen, pero no lo hacen respecto de ellos, sino de los subdelegados regionales y de los “servidores de la nación”.

Los agravios se deben desestimar porque los recurrentes, en su calidad de delegados estatales, carecen de interés jurídico para reclamar la falta de emplazamiento de los subdelegados regionales y de los “servidores de la nación” al procedimiento de origen, ya que no les produce afectación alguna en su esfera de derechos.

En sus demás agravios, los inconformes Rodrigo Abdalá Dartigues, delegado estatal en Puebla, Aldo Emmanuel Ruiz Sánchez, delegado estatal en Aguascalientes, Jennifer Kristel Parra Salas, subdelegada regional en Aguascalientes y Reyes Flores Hurtado, delegado estatal en Coahuila alegan lo siguiente:

a) La Sala Especializada no tuvo en cuenta los alegatos que formularon.

b) La competencia para conocer del caso es del orden local y no federal. Los hechos denunciados no constituyen propaganda gubernamental en radio y televisión y no afectan a ningún proceso electoral federal. La denuncia versó sobre hechos relacionados con la colocación de contenidos en Internet que implican la supuesta difusión de propaganda gubernamental con incidencia en algún proceso electoral local. Con base en esas razones, la competencia para conocer de las quejas le correspondía al ámbito local y no a los órganos electorales federales, como es la Sala Especializada.

c) La Normativa federal era inaplicable. La Sala Especializada aplicó la normativa federal para proteger a los comicios locales en forma indebida.

Si, presumiblemente, los comicios afectados fueron del orden local, es indebido que se aplique la normativa federal para establecer responsabilidades a cargo de los denunciados. En todo caso, la legislación aplicable era la del orden local de los estados afectados.

d) Omisión de aplicar un precedente. La Sala Especializada debió aplicar el precedente SUP-REP-565/2015 (elección extraordinaria a la Gubernatura de Colima) dictado con motivo de una elección local extraordinaria asumida por el INE, en la que estableció que se debía aplicar la legislación local sustantiva y la normativa procesal federal.

e) Principio de tipicidad. No se cumple con el principio de tipicidad. El artículo 457 de la LEGIPE es inconstitucional porque no contiene la sanción a aplicar y remite el caso a una autoridad distinta.

f) Proximidad de la elección de Hidalgo y Coahuila. No está justificada la proximidad de los procesos de Hidalgo y Coahuila, porque los videos son de los primeros días del año dos mil diecinueve y el proceso de Hidalgo inició el quince de diciembre de ese año, mientras que el de Coahuila inició el primero de enero de 2020.

g) El presidente de la república no contendió en los comicios locales. La responsable consideró indebidamente que se afectaron los procesos electorales locales sin tener en cuenta que el presidente de la república no podría contender en ellos como candidato, por lo que no podría generar afectación alguna.

La infracción al párrafo 7 del artículo 134 solo se produce cuando se promueve a un servidor público que aspira a un cargo de elección. En el caso no se cumple esa condición porque el presidente no aspiraba a ningún cargo en las elecciones locales. En consecuencia, indebidamente se aplicó por analogía una norma restrictiva en perjuicio de los recurrentes.

h) Indebida extensión de responsabilidades. La Sala Especializada extendió indebidamente la responsabilidad por los hechos denunciados a sujetos que prestan sus servicios en entidades en las que no había procesos electorales en curso, ni próximos a celebrarse.

i) Indebida calificación de los hechos. Los hechos fueron indebidamente calificados como difusión de propaganda gubernamental con promoción personalizada en favor del presidente de la república por lo siguiente:

No se probó el uso de recursos públicos en la difusión; tampoco se utilizaron frases que promovieran a algún partido o, candidato a algún cargo de elección popular; indebidamente se les atribuyó responsabilidad directa; las publicaciones solo fueron información relacionada con trámites administrativos y servicios a la comunidad. No se probó que ellos hayan realizado la promoción personalizada.

j) Carácter de los “servidores de la nación”. Los “servidores de la nación” no tienen el carácter de servidores públicos, por tanto, no se acreditó ese elemento de la conducta ilícita consistente en aplicar recursos públicos en forma parcial (párrafo 8. º del artículo 134 de la Constitución general).

k) Ultra petita (conceder más de lo pedido). El PRD no precisó en su denuncia qué procesos electorales se podían ver afectados con los hechos y la Sala Especializada indebidamente señaló dos procesos locales en curso y dos procesos que consideró próximos a iniciar.

l) Variación de la litis. La denuncia fue por difusión de propaganda personalizada y utilización indebida de recursos públicos, pero la Sala Especializada indebidamente determinó responsabilidades por algo distinto, es decir, por no haber informado sobre las conductas irregulares de los “servidores de la nación” a la Secretaría de Bienestar y a la Coordinación General de esa Secretaría. Esa conducta no está prevista como un tipo sancionable en la ley.

m) Indebida inversión de la carga de la prueba. Alegan que al comparecer al procedimiento negaron haber utilizado recursos públicos para propaganda gubernamental que promoviera a algún funcionario y que la Sala Especializada pretende revertirles la carga de la prueba para que “prueben su inocencia”.

n) Falta de prueba de las publicaciones. No se probó que ellos hayan realizado las publicaciones en las redes sociales.

o) Falta de prueba de haber ordenado las conductas. No se probó que ellos hayan ordenado colocar el nombre del presidente en el chaleco, o que se difundieran mensajes a favor del presidente.

p) Indebidamente se consideró que los subdelegados y los “servidores de la nación” violaron el artículo 134 constitucional, pero esos funcionarios no fueron emplazados al procedimiento.

q) Libertad de expresión. La sola publicación en redes sociales no constituye el ilícito; fue un ejercicio de libertad de expresión.

r) Indumentaria con la leyenda: “presidente electo”. No se tuvo en cuenta que la indumentaria no hace alusión al cargo de presidente de la república, sino al de “presidente electo”.

s) Falta de prueba de uso de redes sociales oficiales. Alegan que las redes sociales consultadas son privadas y que no se probó el uso de las redes oficiales.

t) Indebida valoración de las pruebas. Las publicaciones en las redes sociales no son pruebas suficientes para acreditar los hechos en los que se basó la Sala Especializada para tener por probada la conducta de los “servidores de la nación”.

Se trata de pruebas técnicas. No es posible que con los videos e imágenes se establezca la fecha en la que fueron tomados. En consecuencia, tampoco es posible concluir categóricamente que esas imágenes fueron tomadas en las fechas en las que había procesos electorales en curso, por lo que no se acredita el elemento temporal de la conducta ilícita para poder afirmar que se afectaron procesos electorales.

u) Facultad de requerir pruebas. La autoridad pudo requerir a quienes hicieron publicaciones en las redes sociales para indagar más sobre las fechas y demás circunstancias de los hechos a los que corresponden las publicaciones.

Decisión de esta Sala Superior sobre cada uno de los agravios sintetizados

         a) Omisión de atender los alegatos formulados

Respecto al agravio precisado en el inciso a), consistente en que la Sala Regional no atendió los alegatos formulados por los recurrentes, esta Sala Superior considera que lo alegado es ineficaz, como se explica enseguida.

En los recursos de revisión 18 y 44 del año dos mil veinte, los recurrentes estiman violados los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución general en tanto argumentan que la sentencia reclamada carece de exhaustividad al no haberse atendido lo planteamientos que hicieron en su comparecencia ante la UTCE del INE en la audiencia de pruebas y alegatos, respecto de la responsabilidad que se les atribuyó por violaciones al artículo 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución general.

Estos recurrentes refieren que la Sala Especializada omitió realizar un estudio sistemático de los alegatos que expusieron. Asimismo, señalan que en la sentencia recurrida, únicamente se analizaron las cuestiones hechas valer por el denunciante, sin pronunciarse sobre la eficacia de los argumentos y defensas que ellos hicieron valer.

Agregan que los argumentos contenidos en el escrito presentado al momento de comparecer ante la UTCE del INE, desde su perspectiva, desvirtuaron la actualización de cualquier infracción en materia electoral y que la Sala Especializada omitió estudiarlos en relación con los hechos probados.

Por lo tanto, concluyen que las omisiones de la Sala Especializada se tradujeron en una vulneración a sus derechos fundamentales, dejándolos en estado de indefensión, contraviniendo las reglas del debido proceso y afectando su derecho de acceso a la justicia.

Esta Sala Superior considera que los agravios son ineficaces. En los párrafos 26 y 33 de la sentencia impugnada, la Sala Especializada expuso que los delegados estatales, al comparecer a la audiencia de pruebas y alegatos, manifestaron esencialmente que la denuncia presentada era infundada y frívola, y que objetaron todas y cada una de las pruebas aportadas por el denunciante por no ser idóneas ni suficientes. La Sala responsable agregó en el párrafo 125 de la sentencia impugnada, que las pruebas aportadas por los denunciados no desvirtuaron lo probado sobre la utilización de chalecos con el nombre del presidente de la república. En consecuencia, no existe la omisión alegada por los recurrentes.

Los inconformes se limitan a señalar de manera genérica la supuesta omisión de la Sala Especializada, de tener en cuenta sus alegatos, sin precisar cuáles son los argumentos que, a su criterio, de haber sido tomados en cuenta por la Sala Especializada, la habrían llevado a conclusiones distintas a las que arribó y a explicar por qué habría sido así. En consecuencia, el agravio en examen es ineficaz.

         b) Competencia federal

Respecto al agravio precisado en el inciso b), consistente en que la Sala Regional carecía de competencia legal para conocer del procedimiento sancionador, porque en todo caso los hechos denunciados solo tendrían impacto en el ámbito local, esta Sala Superior considera que es infundado, como se explica enseguida.

En la Jurisprudencia registrada con el número 25/2015 de rubro competencia. sistema de distribución para conocer, sustanciar y resolver procedimientos sancionadores se razona que el sistema de distribución de competencias para conocer, sustanciar y resolver los procedimientos sancionadores previstos en la normativa electoral atiende, esencialmente, a la vinculación de la irregularidad denunciada con algún proceso comicial, ya sea local o federal, así como al ámbito territorial en que ocurra y tenga impacto la conducta ilícita.

En ese sentido, para que una autoridad local tenga competencia en el conocimiento de un caso es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:

1.     La conducta se encuentre prevista como infracción en la normativa electoral local.

2.     Impacte solo en elecciones locales, de manera que no se encuentre relacionada con comicios federales.

3.     Esté acotada al territorio de una entidad federativa.

4.     No se trate de una conducta ilícita cuya denuncia corresponda conocer a la autoridad nacional electoral y a la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En el caso concreto las conductas que fueron denunciadas no se acotaron a una sola entidad federativa, sino a varios estados en los que había procesos electorales locales en curso. Tal circunstancia es suficiente para situar la competencia en el ámbito federal.

El PRD denunció la implementación de una campaña para promover al titular del Poder Ejecutivo Federal mediante las siguientes acciones:

-          Levantamiento de censos (registro de posibles beneficiarios).

-          Distribución de programas sociales (entrega de tarjetas bancarias relacionadas con los programas sociales).

-          Uso de chalecos y otros accesorios con el nombre del presidente de la república.

-          Uso de frases y discursos en las que se menciona al presidente de la república.

-          Publicidad en las redes sociales de actos relacionados con la ejecución de esos programas.

Las publicaciones en redes sociales que se tuvieron por acreditadas y que están relacionadas con los hechos denunciados corresponden a los estados de Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Guanajuato, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Sonora, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Veracruz, Yucatán y Zacatecas[20].

En dos de esos estados, Aguascalientes y Puebla, estaban en curso procesos electorales en la época en la que se realizaron algunas de las conductas denunciadas y en otro de ellos, Coahuila, la Sala Especializada consideró que el proceso electoral estaba próximo a iniciarse. En el estado de Hidalgo también había proximidad respecto del inicio del proceso electoral local.

Como se aprecia, los hechos denunciados rebasan los límites territoriales de una entidad federativa en lo particular, porque abarcan, por lo menos, a los estados de Aguascalientes y Puebla, en los que había procesos electorales locales en curso. Adicionalmente, la denuncia versó sobre la implementación de un programa nacional a cargo de una secretaría del Gobierno Federal. Por esas razones, la competencia para el conocimiento del caso le corresponde al ámbito federal. De ahí lo infundado del agravio.

         c) Normativa federal o local aplicable

En cuanto al agravio señalado en el inciso c), en el que se alega que la Sala Especializada aplicó la normativa federal para proteger comicios locales en forma indebida, esta Sala Superior considera que es infundado, como se explica enseguida.

Los inconformes alegan que, si la Sala Especializada concluyó que los hechos denunciados afectaron las elecciones locales, entonces debió aplicar al caso la legislación local, pero indebidamente aplicó normas federales.

Esta Sala Superior considera que la Sala Especializada no analizó la violación a una norma local que pudiera tener efecto en los comicios locales, sino que se basó en el examen de hechos que presumiblemente constituyeron violaciones a una norma constitucional, que es el artículo 134 de la Constitución general. La violación a lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución general puede afectar tanto a procesos electorales federales como locales, atendiendo a las circunstancias del caso, como son los sujetos que realicen las conductas ilícitas, el lugar y el momento en el que ocurran, así como el posible impacto en procesos electorales de ese orden.

En el caso que se estudia no existía un proceso electoral federal en curso en el momento en el que ocurrieron los hechos denunciados. En cambio, sí estaban en curso los procesos electorales en los estados de Aguascalientes, Baja California, Durango, Quintana Roo, Tamaulipas y Puebla.

Con base en lo anterior, no existe la incongruencia alegada, derivada de que la Sala Especializada determinó, por una parte, que los hechos denunciados podrían afectar procesos electorales locales en curso y, por otra, los examinó con base en una norma constitucional y no en normas locales. Además, como se explicó al analizar el agravio marcado con el inciso b) que antecede, la competencia federal se determinó a partir de que los hechos denunciados rebasaron el ámbito de una sola entidad federativa.

         d) Omisión de aplicar el criterio del precedente del recurso SUP-REP-565/2015

En cuanto al agravio señalado en el inciso d), en el que se alega que la Sala Especializada debió aplicar el criterio establecido en el precedente del Recurso de Revisión SUP-REP-565/2015 de esta Sala Superior, resuelto con motivo de la elección extraordinaria a la Gubernatura de Colima asumida por el INE, en el que se determinó que se debía aplicar tanto la ley sustantiva local como la ley procesal federal, esta Sala Superior considera que lo alegado es infundado.

El precedente citado no versó sobre la aplicación de normas constitucionales a elecciones locales, sino respecto de la definición, en términos generales, de cuáles son las leyes aplicables a una elección local cuando el INE asume su organización y cuando se comete una infracción a las normas electorales locales, como se explica enseguida.

El precedente del SUP-REP-565/2015 se dictó por la impugnación de un partido político en contra de un acuerdo dictado por la Comisión, en el que decretó medidas cautelares con motivo de una queja presentada por la colocación de cuatro anuncios espectaculares durante el proceso electoral de la elección extraordinaria a la Gubernatura del estado de Colima. La organización de esa elección local fue asumida por el INE por así haberlo ordenado la Sala Superior. La queja no versó sobre la violación a prohibiciones contenidas en la Constitución general, sino por la comisión de actos anticipados de precampaña o de campaña en una elección local.

En el precedente citado, se modificó el acuerdo impugnado porque se estimó, en términos generales, que las leyes sustantivas aplicables al caso debían ser las del orden local. Sin embargo, no se analizó la posibilidad de que en relación con esa elección local se presentara la violación a prohibiciones contenidas en normas constitucionales, como es el artículo 134 de la Constitución general.

Con base en lo expuesto, esta Sala Superior estima que el criterio sostenido en el precedente citado por la parte recurrente en nada modifica las circunstancias del caso para sostener que solo debían aplicarse las normas locales para resolver el procedimiento sancionador de origen, puesto que, como se dijo, las violaciones a lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución general pueden impactar tanto a los procesos electorales federales como a los locales y, en el asunto que se estudia, la competencia federal se determinó a partir de que se denunció la violación a una norma constitucional y que los hechos denunciados rebasaron el ámbito geográfico de una sola entidad federativa.

         e)  Principio de tipicidad. Inconstitucionalidad del artículo 457 de la LEGIPE

En relación con el agravio señalado en el inciso e), en el que se alega que en el caso no se cumplió con el principio de tipicidad y que el artículo 457 de la LEGIPE es inconstitucional porque no contiene la sanción a aplicar y traslada la decisión sobre ese aspecto a una autoridad distinta de la que conoció el procedimiento sancionador, esta Sala Superior considera que es infundado, como se expone enseguida.

Los recurrentes manifiestan que para la imposición de sanciones, la garantía de legalidad exige que la conducta infractora esté prevista en la ley aplicable al caso, lo cual, en su criterio, no sucede en el supuesto de las conductas infractoras denunciadas. Alegan que no basta con que en una ley se declare que un hecho es antijurídico, sino se requiere que en ella se describa con claridad y precisión el hecho o la conducta que se considera ilícita, así como la sanción aplicable, sin que se permita la aplicación con base en la analogía.

Los inconformes alegan que el artículo 457 de la LEGIPE aplicado al caso contraviene los principios constitucionales establecidos en los artículos 1; 14, párrafo tercero; 22 y 134, último párrafo de la Constitución general en relación con el artículo 9 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, porque no establece una sanción exactamente aplicable a las conductas denunciadas.

Por esta razón los recurrentes solicitan que la Sala Superior sea la autoridad que se pronuncie sobre si esta disposición normativa de la LEGIPE cumple con los parámetros constitucionales y convencionales, como son los principios de: i) reserva de ley, ii) tipicidad, iii) taxatividad, iv) interpretación y aplicación estricta y v) proporcionalidad y, como resultado de ese estudio, inaplique el artículo 457 de la LEGIPE.

En la sentencia impugnada, la Sala Especializada determinó la responsabilidad de los delegados estatales de Programas para el Desarrollo por la vulneración al artículo 134, párrafos séptimo y octavo (vulneración al principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos y promoción personalizada de un funcionario público) de la Constitución general, así como la responsabilidad de los subdelegados regionales y “servidores de la nación” únicamente por la infracción al párrafo octavo del citado precepto constitucional (promoción personalizada de un funcionario público), por lo que ordenó dar vista al Órgano Interno de Control de la Secretaría de Bienestar, así como a su titular, para que determinara lo pertinente.

Contrariamente a lo expuesto por los recurrentes, el contenido del artículo 457 de la LEGIPE sí está apegado a la Constitución general.

El párrafo séptimo del artículo 134 constitucional contiene una norma que prescribe una orientación general para que todos los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, así como de la Ciudad de México y sus alcaldías que tengan bajo su responsabilidad recursos de origen público los apliquen con imparcialidad, salvaguardando en todo momento la equidad en la contienda electoral.

Esta obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos asignados a los funcionarios de Gobierno tiene una finalidad sustancial, referente a que no haya una influencia indebida por parte de los servidores públicos en la competencia que exista entre los partidos políticos.

La disposición constitucional que se analiza contiene una norma prohibitiva impuesta a los titulares de los poderes públicos, de los órganos constitucionales autónomos, así como de las dependencias y entidades del aparato administrativo público en sus tres ámbitos de Gobierno Federal, estatal y municipal, con el objetivo de que toda aquella propaganda que difundan a través de cualquier medio de comunicación social guarde, en todo momento, un carácter institucional, tenga fines informativos, educativos o de orientación social. Además, en ningún caso, esos mensajes deberán contener el nombre, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público.

Respecto a la prohibición contenida en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución general, cuya infracción se materializa cuando un servidor público realiza propaganda personalizada, cualquiera que sea el medio de comunicación social para su difusión, se precisa lo siguiente:

i.            De conformidad con el propio dispositivo constitucional, la promoción personalizada es aquella que contiene el nombre, la imagen, la voz o símbolo del servidor público, cuya difusión, por sí misma, implica promover su persona; aun cuando tal promoción se contenga en la propaganda institucional; y

ii.            Al establecer el texto constitucional “bajo cualquier modalidad de comunicación social”, se entiende que la prohibición de referencia, en sí misma, puede materializarse a través de todo tipo de comunicación social por la que se difunda visual o auditivamente la propaganda de carácter institucional: anuncios espectaculares, cine, Internet, mantas, pancartas, prensa, radio, televisión, trípticos, volantes, de entre otras; sin que esto implique que el medio de difusión de la promoción sea un elemento determinante para dilucidar el mayor o menor control que pueda ejercerse objetivamente para su sanción.

Finalmente, el último párrafo del artículo 134 de la Constitución general dispone que las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar; con lo cual se deja a la legislación, delimitar el ámbito material de validez en el que se garantizará el estricto cumplimiento de los párrafos séptimo y octavo de la norma constitucional, así como la aplicación de sanciones por su infracción.

Del último párrafo del artículo 134 en examen se desprende que el poder revisor de la Constitución estableció que las leyes, federales o locales, electorales, administrativas o penales, garantizarán el cumplimiento de lo previsto en el referido artículo 134.

En tal sentido, si el artículo 134 de la Constitución general no establece una competencia exclusiva de una autoridad u órgano autónomo para la aplicación de las disposiciones que ordena, cabe concluir que no existe una competencia absoluta y exclusiva, por lo que es patente que puede corresponder a los diversos niveles de Gobierno.

Para determinar si la infracción corresponde a la materia electoral, de conformidad con los criterios de esta Sala Superior, es necesario acreditar su incidencia en esta materia a través de los elementos: i) personal, ii) temporal, y iii) objetivo o material, tal como se ha expuesto en los apartados precedentes.

Conforme con el principio de tipicidad, el artículo 134 de la Constitución general, en sus párrafos séptimo y octavo, establece como supuestos normativos una conducta infractora, un sujeto activo, que es el funcionario o funcionaria pública y una consecuencia jurídica. En esta ecuación, los sujetos normativos son los servidores públicos.

Las conductas sancionables previstas en los párrafos séptimo y octavo en examen se inscriben en el régimen sancionador electoral.

De conformidad con el artículo 41, párrafo segundo, base V, de la Constitución general, la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del INE y de los organismos públicos locales.

En términos de lo establecido en el artículo 35, párrafo 1, de la LEGIPE, el Consejo General del INE es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, teniendo de entre sus diversas atribuciones, tal y como está previsto en los artículos 4 y 44, inciso aa), de la mencionada Ley, conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.

Respecto del procedimiento especial sancionador, la UTCE del INE instruirá estos procedimientos cuando se denuncie la comisión de conductas relacionadas, de entre otras, con la vulneración a lo establecido en la base III, del artículo 41 o en el artículo 134 de la Constitución general, así como cuando las conductas contravengan la propaganda política[21].

En este contexto, la Sala Regional Especializada es competente para resolver estos procedimientos[22], por lo que las sentencias que emita podrán declarar la inexistencia de la violación denunciada, revocar las medidas cautelares o imponer las sanciones que resulten procedentes en términos de lo dispuesto en la materia electoral[23].

Para tales efectos, en el Libro Octavo de la LEGIPE, denominado “De los Regímenes Sancionador Electoral y Disciplinario Interno”, en el Título Primero “De las Faltas Electorales y su Sanción”, Capítulo Primero “De los Sujetos, Conductas Sancionables y Sanciones” se prevé el catálogo de los sujetos de Derecho que pueden ser responsables por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en la Ley en cita, asimismo de conductas que constituyen infracciones a la ley susceptibles de ser sancionadas y de las sanciones que, derivadas de la responsabilidad electoral, son susceptibles de ser impuestas.

Entre los sujetos susceptibles de responsabilidad por infracciones a disposiciones electorales, en términos de lo dispuesto por el artículo 442, párrafo 1, inciso f), de la LEGIPE, se incluye a “Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de Gobierno municipales; órganos de Gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público”.

También en el artículo 449, de la LEGIPE se establecen algunas conductas de estos sujetos de Derecho, las cuales constituyen infracciones a las disposiciones electorales[24].

Contrariamente a lo expuesto por los recurrentes, ha sido criterio de esta Sala Superior que los principios de exacta aplicación de la ley, así como el de tipicidad, que originalmente corresponden a la materia del derecho penal, solamente pueden ser tomados por el derecho electoral con las modificaciones que sean acordes con la naturaleza de esta rama del derecho, por lo que no pueden ser extrapolados y ejecutados en forma exacta y bajo los mismos criterios de interpretación propios de la materia penal[25].

En este sentido, debido a la amplitud de situaciones que regula el derecho administrativo y, sobre todo, el derecho sancionador electoral, respecto del cual ha aumentado la reglamentación tanto constitucional como legal, no es posible establecer un catálogo de conductas sancionables, de la misma forma en la que se codifica en materia penal, pues su complejidad y variedad lo haría imposible.

La Sala Superior ha señalado que el régimen administrativo sancionador electoral mexicano es un sistema que se integra por los siguientes elementos[26]:

1.     Un conjunto de normas que prevén derechos, obligaciones y prohibiciones en materia electoral.

2.     Los sujetos destinatarios de dichas normas (partidos políticos, precandidatos, candidatos, autoridades electorales, ciudadanos, personas morales, concesionarios y permisionarios de radio y televisión, así como servidores públicos, de entre otros).

3.     Un conjunto de normas que prevén infracciones en las que pueden incurrir los sujetos en materia electoral.

4.     Un catálogo de sanciones que pueden ser impuestas a los sujetos infractores.

5.     La regulación de los procedimientos sancionadores, ordinario o especial y la prevención de las facultades de las autoridades que intervienen en ellos.

6.     Un conjunto de normas que prevén los medios de impugnación al alcance de los sujetos sancionados y las facultades de las autoridades competentes para conocer y resolver.

En el régimen sancionador electoral, el principio de tipicidad opera en la siguiente forma:

•Existen normas que contienen obligaciones o prohibiciones a cargo de los sujetos en materia electoral;

•Existen otras normas que contienen un enunciado general, mediante la advertencia de que, el incumplimiento de obligaciones o la violación a prohibiciones constituye infracción y conducirá a la instauración del procedimiento sancionador (el cual puede concluir con la imposición de una sanción); y

•Existen además normas que contienen un catálogo general de sanciones, susceptibles de ser aplicadas a los sujetos que hayan incurrido en conductas infractoras por haber violado una prohibición, o por haber incumplido una obligación.

En materia administrativa electoral, las normas mencionadas, en conjunto, constituyen el denominado “tipo en materia sancionadora electoral” respecto de cada conducta que se traduzca en el incumplimiento de una obligación o en la violación de una prohibición, con la condición de que incluyan la descripción clara y unívoca de conductas concretas, a partir de cuyo incumplimiento —si se trata de obligaciones—, o de su violación —cuando se trata de prohibiciones— sobrevendrá el inicio y tramitación del procedimiento sancionador respectivo y la eventual declaración sobre la existencia de responsabilidad por la conducta realizada[27].

En el caso concreto, estos elementos quedaron acreditados en la sentencia que determinó la responsabilidad de los sujetos infractores al considerar que vulneraron el principio de imparcialidad y realizaron la promoción personalizada del presidente de la república.

Sirven como criterio orientador las tesis aisladas en materia administrativa emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo los rubros de responsabilidad administrativa de los servidores públicos. se actualiza, aun ante la inexistencia de alguna disposición que especifique, en forma de catálogo, todas las conductas reprochables [28] y disposiciones administrativas sancionadoras. condiciones para la validez constitucional de su aplicación, en relación con el principio de tipicidad[29].

Por otra parte, es pertinente señalar que en la legislación electoral mexicana no se establece un catálogo de sanciones respecto de las conductas realizadas por las autoridades o servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión, de los poderes locales; órganos de Gobierno municipales, órganos de Gobierno de la Ciudad de México, órganos autónomos y cualquier otro ente público.

El legislador no consideró a las autoridades y servidores públicos que se mencionan en el artículo 442, párrafo 1, inciso f), de la LEGIPE como sujetos de derecho respecto de los cuales las autoridades en materia electoral estuvieran facultadas para imponerles sanciones de forma directa.

Lo anterior implica que fue voluntad del legislador colocar a las autoridades o a los servidores públicos en un ámbito especial en el derecho administrativo sancionador electoral.

Así, en el procedimiento especial sancionador, la Sala Especializada tiene atribuciones para determinar la existencia de infracciones a la normativa electoral respecto de conductas realizadas por servidores públicos, pero no cuenta con facultades para imponerles sanciones.

El artículo 457 de la LEGIPE dispone que cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan una infracción prevista en la ley, incumplan los mandatos de la autoridad electoral, no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada, o no presten auxilio o la colaboración que les sea solicitada, se le dará vista al superior jerárquico[30].

Este precepto señala que las autoridades son sujetos del procedimiento administrativo sancionador en materia electoral cuando, por ejemplo, no cumplan con lo ordenado en las medidas cautelares emitidas por la autoridad administrativa o por vulnerar el contenido del artículo 134 de la Constitución general. Lo anterior se debe entender en el contexto en el que este tipo de conductas infractoras incidan en la materia electoral.

Sobre la imposición de las sanciones, cabe señalar que, en el Caso López Mendoza Vs. Venezuela, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló lo siguiente: "en el marco de las debidas garantías […] se debe salvaguardar la seguridad jurídica sobre el momento en el que se puede imponer una sanción. Al respecto, la Corte Europea ha establecido que la norma respectiva debe ser: i) adecuadamente accesible, ii) suficientemente precisa, y iii) previsible. Respecto a este último aspecto, la Corte Europea utiliza el denominado ´test de previsibilidad´, el cual tiene en cuenta tres criterios para determinar si una norma es lo suficientemente previsible, a saber: i) el contexto de la norma bajo análisis; ii) el ámbito de aplicación para el que fue creado la norma, y iii) el estatus de las personas a quien está dirigida la norma"[31].

La referida Corte Interamericana precisó, en el mismo caso, que "los problemas de indeterminación no generan, per se, una violación de la Convención, es decir, que el hecho de que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca"[32].

Con base en lo expuesto, esta Sala Superior considera que los recurrentes parten de una premisa incorrecta, porque en la norma legal cuestionada no existe falta de prescripción normativa —tipicidad— ni existe un tipo sancionador abierto, ya que: (i) el artículo 457 de la LEGIPE establece una consecuencia jurídica, esto es, la vista al superior jerárquico por el incumplimiento de obligaciones o prohibiciones del propio sistema electoral acreditados en los procedimientos administrativos[33]; (ii) se reconoce el ámbito de aplicación de las autoridades o servidores públicos[34], y (iii) se precisa el estatus de las autoridades federales, estatales o municipales cuando cometan alguna infracción prevista en la citada Ley.

De manera previsible, la norma reconoce que se dará vista al superior jerárquico cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción contemplada en la propia legislación, con la finalidad de que sean estas autoridades las que, de conformidad con la normatividad aplicable, determinen el procedimiento a realizar para imponer la sanción que en derecho corresponda a los sujetos infractores, cuestión que hace improcedente la solicitud de inaplicación del precepto normativo cuestionado, porque no se actualizan ni la inconstitucionalidad ni la inconvencionalidad alegadas.

Además, la norma señalada de inconstitucional se ajusta a los parámetros previstos en el artículo 108 de la Constitución general respecto a que los servidores públicos serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones, esto es, son susceptibles de recibir una sanción ante la acreditación de la falta, aunque en materia electoral esa sanción no la imponga la Sala Regional Especializada ni la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Con base en lo razonado, esta Sala Superior considera que el artículo 457 de la LEGIPE se apega a los parámetros constitucionales y convencionales, máxime que, ante infracciones similares ha considerado procedente, en una línea jurisprudencial desarrollada consistentemente, dar vista al superior jerárquico de las autoridades a las que se atribuyó responsabilidad por violaciones en materia electoral, como a continuación se advierte:

      Por el incumplimiento de medidas cautelares por parte del director general del Instituto de Comunicación Social del estado de Chiapas, se dio vista a la Secretaría de la Función Pública del Gobierno del estado de Chiapas[35].

      Por el incumplimiento de medidas cautelares por parte del entonces gobernador del Estado de México, Eruviel Ávila Villegas, así como del coordinador general de Comunicación Social de esa entidad, se ordenó dar vista al Congreso del Estado de México y a la Contraloría de ese mismo Gobierno[36].

      Se dio vista al Congreso del Estado de Veracruz, por el incumplimiento al deber de cuidado del entonces gobernador de aquella entidad federativa, Javier Duarte, por la publicación de “Gacetillas” que le produjeron un beneficio personal[37].

      Respecto a la difusión de informes de labores, la Sala Superior, determinó que el entonces senador de la república, José Rosas Aispuro Torres, era responsable de vulnerar la restricción establecida en el artículo 242, párrafo 5, de la LEGIPE y ordenó dar vista a la Presidencia de la mesa directiva del Senado de la República[38].

      En el mismo sentido, respecto de la conducta del entonces gobernador del estado de Tlaxcala y otros funcionarios, por la difusión en medios de comunicación social de propaganda alusiva a un informe de labores, vulnerando el artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución general y el artículo 242, párrafo 5, de la LEGIPE, se determinó que ante la ausencia de normas específicas, los congresos de las entidades federativas son los órganos competentes del Estado para sancionar a servidores públicos sin superiores jerárquicos por las conductas que atenten en contra del orden jurídico en la materia electoral[39].

      Ante la responsabilidad indirecta por parte de un senador de la república por la difusión de spots de radio, se dio vista a la Contraloría de la Cámara de Senadores[40].

      Se ordenó dar vista al Congreso del Estado de Nuevo León por las conductas atribuidas al gobernador del estado con licencia, en su calidad de aspirante a la Presidencia de la república[41].

      Por la responsabilidad del secretario de Turismo del Gobierno Federal por vulnerar el artículo 134, párrafo séptimo, de la Constitución general, se dio vista al presidente de la república como su superior jerárquico[42].

En consecuencia, tal como se precisó, esta Sala Superior considera que la previsión normativa de la LEGIPE está ajustada a derecho, ya que permite que, cuando algún servidor público incurra en infracción a las normas electorales, sea el superior jerárquico al que le corresponda tomar las determinaciones respectivas, con sustento en la vista que le dé la autoridad jurisdiccional electoral.

         f)  Falta de motivación de la proximidad y de la afectación al proceso electoral del estado de Coahuila

En cuanto al agravio señalado en el inciso f), en el que se alega que la Sala Especializada no justificó la posible afectación a los procesos electorales de los estados de Hidalgo y Coahuila, esta Sala Superior considera que es fundado, con la precisión de que el examen de lo planteado se hará solo respecto del estado de Coahuila, porque –en este punto del estudio– solamente hay un recurrente (SUP-REP-44/2020) que se desempeña como delegado en el estado de Coahuila y ninguno de los recurrentes se desempeñan en el estado de Hidalgo.

Los inconformes alegan que la Sala Especializada concluyó indebidamente que la elección local en el estado de Coahuila se vio afectada por la proximidad con los hechos denunciados. Exponen que no está justificada la proximidad de los procesos de Hidalgo y Coahuila, porque los videos son del año dos mil diecinueve y el proceso de Hidalgo inició el quince de diciembre de 2019, mientras que el de Coahuila inició en el mes de enero de 2020.

En el SUP-REP-44/2020, el recurrente Reyes Flores Hurtado, delegado en el estado de Coahuila, fue considerado responsable por la violación a los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución general, porque la Sala Especializada estimó que, debido a la proximidad de los hechos denunciados con los procesos electorales de Hidalgo y Coahuila, estos sí se pudieron ver afectados.

Esta Sala Superior estima que el agravio es fundado porque la Sala Especializada llegó a la conclusión de que pudo haber incidencia en el proceso electoral del estado de Coahuila (entidad en la que el recurrente desempeña su cargo), dada su proximidad, sin exponer motivos mínimos para sostenerlo, lo cual era indispensable atendiendo a la relación de temporalidad entre los hechos denunciados y el inicio del respectivo proceso comicial.

En la sentencia controvertida, cuando se analizó el elemento temporal para acreditar la difusión de propaganda gubernamental personalizada, la Sala Especializada afirmó que la forma o modalidad de ejecutar e implementar la entrega de beneficios de los programas sociales, “pudo afectar” los procesos electorales en los estados de Hidalgo y Coahuila, dada la proximidad de su inicio al momento de los hechos denunciados.

Para sostener esa afirmación, la Sala Especializada únicamente destacó que con el resultado de las pruebas que valoró estaba acreditado que por lo menos desde el ocho de diciembre de dos mil dieciocho hasta el veintiuno de mayo de dos mil diecinueve operó la entrega de beneficios de los diversos programas sociales a nombre del presidente de la república. Además, precisó que conforme con la legislación local, el proceso electoral local en el estado de Hidalgo inició el quince de diciembre de dos mil diecinueve y, en el estado de Coahuila, inició el primero de enero de dos mil veinte.

Esta Sala Superior considera que la Sala Especializada debió exponer los motivos por los cuales considera que en el caso del estado de Coahuila (entidad federativa en la que el recurrente desempeña el cargo de delegado estatal) es jurídicamente válido señalar que existió una proximidad de tal magnitud, que pudo poner en riesgo la integridad de tales comicios, tomando en cuenta que mediaron siete meses desde el último mes del periodo de los hechos, señalado por la Sala Especializada (mayo de dos mil diecinueve) hasta el inicio del proceso electoral local en el estado de Coahuila (en el mes de enero de dos mil veinte).

Conforme con la jurisprudencia 12/2015 de rubro propaganda personalizada de los servidores públicos. elementos para identificarla[43], cuando los hechos denunciados se realicen fuera de algún proceso electoral, el elemento temporal se establece al analizar si la propaganda denunciada tiene como objetivo incidir en la contienda electoral, así como el grado de su posible impacto en el debate. Esto es, el criterio de la Sala Superior obliga a realizar un análisis sobre la proximidad y la influencia de los hechos denunciados en los procesos electorales que no hayan iniciado, pero que iniciarán en el futuro, lo cual no se hizo en la sentencia controvertida.

Si bien en el examen de la proximidad debe abordarse la finalidad de la propaganda denunciada, es decir, si es de índole electoral o no, esta Sala Superior estima que, cuando el inicio de los procesos electorales es lejano o existe una distancia temporal considerable, como en el caso, es indispensable tomar en cuenta otros factores (por ejemplo, la sistematicidad de los hechos, su impacto, su duración, las pruebas ofrecidas y desahogadas, de entre otros) para justificar debidamente la proximidad al debate y la posible afectación por hechos ocurridos antes del inicio de los procesos electorales.

En consecuencia, como la Sala Especializada no expuso razones suficientes para explicar por qué consideró que los hechos denunciados pudieron afectar el proceso electoral en el estado de Coahuila que inició en el mes de enero del dos mil veinte, la sentencia reclamada se debe revocar en esa parte, para que la responsable exponga las razones de hecho y de derecho que la llevaron a esa conclusión.

         g) El presidente de la república no contendió en los comicios locales

En relación con el agravio señalado en el inciso g), en el que se alega que la Sala Especializada consideró indebidamente que se afectaron procesos electorales locales, sin tener en cuenta que el presidente de la república no participaba como candidato en ninguno de ellos, por lo que su supuesta promoción no podría generar afectaciones, esta Sala Superior considera que lo alegado es infundado, como se expone enseguida.

La Sala Especializada consideró que se actualizaba el elemento objetivo de la infracción consistente en realizar propaganda personalizada de servidores públicos con base en lo siguiente:

[E]sta Sala Especializada estima que se actualiza el elemento objetivo, ya que a través de dichas actividades que constituyen propaganda gubernamental se hace referencia a logros relacionados con la implementación y entrega de beneficios de programas sociales, en la que se utiliza de manera asociada, además de la indumentaria, una retórica encaminada a construir un discurso en el que se destaca la figura del actual Presidente de la República, en demérito del carácter institucional de dichas actividades asistencialistas.

Ello, permite suponer o hacerle creer a la ciudadanía que los beneficios de los diversos programas sociales se hacen a nombre, con el patrocinio o por indicación de la figura presidencial, con lo cual, se promueven y se hace del conocimiento general, acciones gubernamentales positivas que se asocian de manera personal con el Titular del Ejecutivo, Andrés Manuel López Obrador, de ahí que se actualice el elemento en estudio.

Los recurrentes controvierten este razonamiento, ya que, a su juicio, no es posible que se actualice la infracción. Lo anterior, tomando en cuenta que el presidente de la república no puede influir en ningún proceso electoral, porque no competirá en él, debido a que ya ostenta el cargo unipersonal de elección popular que consideran de mayor jerarquía en nuestro sistema de poderes.

Esta Sala Superior considera que el agravio es infundado, por las siguientes razones:

1.     El diseño institucional actual de los programas sociales permite la posibilidad de que su entrega irregular pueda constituir un ejercicio ilícito de promoción personalizada del Gobierno Federal.

2.     Si hubiera actos de promoción personalizada del presidente de la república se podría afectar la equidad en las contiendas electorales que estén en curso o próximas a realizarse, aun cuando no compita como candidato por los cargos que se disputen en esos procesos electorales. Esto es así debido a la idea que puede generar la entrega de los programas sociales en la promoción de una figura pública que pertenece a un partido determinado o que llegó al poder con su apoyo. La ciudadanía podría pensar que la continuidad del programa está condicionada a la continuidad del partido que realiza los actos que se traducen en propaganda.

Enseguida se desarrollará cada una de estas premisas.

Conforme con el diseño institucional de los programas sociales, su entrega irregular podría constituir un ejercicio ilícito de promoción personalizada

La Constitución general reconoce una serie de derechos sociales como los de recibir educación gratuita, protección a la salud, un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar, el derecho a la satisfacción de las necesidades de alimentación y el sano esparcimiento de niñas y niños, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa, el derecho a la información garantizada por el Estado y al trabajo digno y socialmente útil[44].

El artículo 25 de la Constitución general establece, de entre otras cuestiones, que le “Corresponde al Estado el desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático…”. En esencia, esta disposición está dirigida a orientar el sistema económico mexicano, particularmente a los objetivos y fines que deben seguir las autoridades frente al sector social de la economía, sentando las bases para el impulso de una política en materia de economía social.

Además, el párrafo séptimo de esta disposición constitucional establece las características de apoyo para las actividades económicas, desde la perspectiva del sector social[45].

Relacionado con lo anterior, el artículo 26 del mismo ordenamiento incluye al sector social en la organización de un sistema de planeación del desarrollo nacional, en tanto que el artículo 28 Constitucional –el cual regula la rectoría económica del Estado– prevé en el párrafo cuarto que “El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado”.

Lo anterior, implica la obligación del Estado de establecer políticas públicas que impulsen el desarrollo de la economía nacional a la luz de la protección de los derechos sociales, motivo por el cual el Estado implementa políticas sociales con la intención de redistribuir el ingreso para generar igualdad de condiciones entre la población, protegiendo en todo caso a los sectores vulnerables, razón por la cual el Estado amplía los servicios sociales básicos, como la educación, la salud, y la vivienda, de entre otros, los cuales se materializan a través de la implementación de programas sociales.

         Diseño institucional

Estas políticas sociales se ven reflejadas habitualmente en el plan nacional de desarrollo.

En la actualidad, la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal es la dependencia encargada de instrumentar, coordinar, supervisar y dar seguimiento a las políticas sociales[46].

El Gobierno Federal define las políticas sociales, establece las prioridades económicas, así como decide la forma de distribución y ejecución de los programas sociales.

Diseño institucional actual

Los cambios a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en materia de programas sociales se pueden apreciar en la siguiente tabla:

En la actualidad, el presidente de la República cuenta con facultades de mando directo sobre el “Coordinador General de Programas para el Desarrollo”, conforme con lo previsto en el artículo 17 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en vigor desde el mes de enero de dos mil diecinueve. El coordinador general, a su vez, se encarga de coordinar a las “Delegaciones de Programas para el desarrollo” en las entidades federativas y estas últimas se encargan de coordinar e implementar planes, programas y acciones, así como de su supervisión. Las delegaciones estatales, por su parte, están jerárquicamente subordinadas a la Secretaría de Bienestar[47].

La reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que entró en vigor en el mes de enero de dos mil diecinueve acentuó el control que el titular del Poder Ejecutivo ejerce sobre la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, al tenerla bajo su mando directo por disposición expresa de la norma y, en consecuencia, le otorgó una influencia relevante sobre la Secretaría de Bienestar y los programas que implementa.

Conforme con las modificaciones legales reflejadas en la tabla que antecede es posible afirmar, que el presidente de la república ejerce funciones relevantes dentro del sistema de programas sociales.

De entre las funciones que deben realizar las dependencias o entidades responsables de la ejecución de programas para entregar un beneficio social directo a la población se encuentran las siguientes: i) informar de los programas a la delegación correspondiente, ii) dar a conocer sobre las altas y bajas de los padrones de beneficiarios, así como el padrón de cada entidad federativa por municipio y localidad, y las localidades en las que operan los programas, iii) los resultados de la evaluación y el calendario de entrega de apoyos[48].

Las funciones de la Secretaría de Bienestar se dirigen a fortalecer el bienestar, el desarrollo, la inclusión y la cohesión social en el país mediante la instrumentación, coordinación, supervisión y seguimiento de las políticas sociales establecidas en el artículo 32, fracción I, de la Ley Orgánica.

Es claro que históricamente el Gobierno Federal ha sido y es el principal promotor de las políticas sociales a través de programas sociales, en coordinación con las entidades federativas y los municipios. También es cierto que históricamente se ha cuestionado en distintos momentos y por distintas fuerzas políticas, el fin legítimo de los programas, pues se ha alegado que su ejecución pudiera representar una mala práctica si existe una condicionante para su entrega, específicamente durante los procesos electorales por parte de los tres niveles de Gobierno.

En México se ha demostrado que hay una relación entre los programas sociales para combatir la pobreza y el impacto que tienen en las elecciones federales o locales. En esa relación, el partido que se encuentre en el turno del poder se podría ver beneficiado por la operación centralizada de los programas sociales. Asimismo, se ha concluido que estos resultados son consistentes con la hipótesis que establece que los funcionarios públicos tienen incentivos para usar estrategias de señalización o identificación que los relacionen con los programas de transferencias de beneficios[49].

Esto motivó cambios, como la reforma constitucional en materia electoral del año dos mil siete[50], la cual tuvo como propósito proteger el principio de imparcialidad en el desarrollo de las contiendas electorales, a fin de que los servidores públicos de todos los órdenes de Gobierno se conduzcan con imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos que están bajo su encargo, así como evitar la promoción de funcionarios, en beneficio de sus aspiraciones electorales. También tuvo por objetivo, que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen sea institucional, es decir sin la promoción de los funcionarios públicos.

En materia electoral, desde la entrada en vigor de la reforma señalada y la incidencia en la materia, la Sala Superior ha sustentado, de entre otros criterios, los elementos para identificar la promoción personalizada de un servidor público[51]. Estos criterios consisten en a) personal, b) objetivo y c) temporal, así como que la violación al principio de imparcialidad, además de actualizarse por el manejo indebido de los recursos públicos, también se puede presentar por el uso indebido de los recursos humanos. Si bien, la línea jurisprudencial está relacionada con el beneficio que el servidor público puede obtener ante el electorado, este tipo de actos ilícitos también pueden beneficiar a personas o entidades distintas de quienes los realizan.

Las características propias del diseño institucional vigente en la planeación, coordinación y ejecución de los programas sociales en la que intervienen delegados vinculados al Poder Ejecutivo Federal, no obstante que se encuentren adscritos jerárquicamente a la Secretaría de Bienestar, puede propiciar que la ciudadanía que recibe los programas sociales los asimile con la figura presidencial, máxime si se materializa la entrega a través de personas a las que se alude como los “servidores de la nación” como eje fundamental en la operación y en la organización.

Partiendo del supuesto de que la promoción personalizada del presidente de la república con recursos públicos puede afectar la contienda electoral, aunque este servidor público no participe en ella como candidato, es necesario determinar cómo es que se puede producir ese impacto con la entrega irregular de beneficios sociales.

Un aspecto clave para entender el uso de estos programas es a través de la interacción que se da entre los intermediarios y la entrega del programa social a los beneficiarios. De esta manera, la posición de los intermediarios y la forma en que se entregan los programas es lo que puede determinar el probable uso político del programa[52].

Si los programas sociales se utilizaran en forma indebida, se podría generar la percepción de que la continuidad del programa depende de la victoria y de la permanencia del partido en el poder. De esta manera, aunque el diseño institucional no genere una infracción en sí mismo, sí contiene elementos que llevan a reforzar la obligación de que los órganos jurisdiccionales garanticen la imparcialidad de su uso, para que no se afecten las contiendas electorales.

         La promoción personalizada del presidente de la república puede afectar la equidad de contiendas electorales que estén en curso, aun cuando él no compita como candidato por los cargos que se disputan en esos procesos electorales

Los votantes, por lo general, tienen poca información sobre la política y este fenómeno se acentúa en las elecciones a nivel local, en las que la información sobre los candidatos es escasa y el uso de los partidos políticos como etiquetas ideológicas no ayuda a que el elector pueda distinguir las posturas de los candidatos[53]. Es este contexto el que se pudo haber desarrollado en los casos de los estados que tuvieron un proceso electoral en la época de los hechos denunciados, ya que la promoción de la figura del presidente de la república pudo haber tomado el papel de un atajo de información que beneficiara a los candidatos de su partido.

En este sentido, el probable vacío de información política durante las contiendas electorales locales en curso pudo haber sido aprovechado para llenarlo con la promoción del presidente mediante la entrega de beneficios de programas sociales. De esta forma, se pudo crear una ventaja para los candidatos del partido MORENA, al vincularlos con la promoción de la figura presidencial que cuenta con altos márgenes de aprobación[54] y con los beneficios de los programas sociales.

Así, la figura del presidente de la república puede funcionar como un atajo de información que beneficie a los candidatos del partido que lo postuló. Esto no necesariamente significa una infracción en materia electoral, ya que la posibilidad de que los electores premien a un determinado partido en futuras elecciones, basados en la actuación de los gobernantes que fueron postulados por este, funciona como un ejercicio de rendición de cuentas propio de una democracia constitucional.

No obstante, lo que puede actualizar una infracción en materia electoral es utilizar los recursos públicos para distorsionar o exacerbar la opinión que tienen los electores sobre un determinado mandatario, evitando así un auténtico ejercicio de rendición de cuentas. En este sentido, la promoción personalizada del presidente de la república mediante el uso de programas públicos es susceptible de crear una ventaja indebida para las candidaturas de un determinado partido político.

         h) Indebida extensión de la responsabilidad atribuida a las personas que desempeñan sus cargos en aquellas entidades federativas en las que no había procesos electorales en curso

En relación con el agravio señalado en el inciso h), en el que se alega que la Sala Especializada de manera indebida extendió la responsabilidad a sujetos que prestaban sus servicios en entidades en las que no había procesos electorales en curso, ni próximos a celebrarse, esta Sala Superior considera que lo alegado es ineficaz, como se expone enseguida.

Los inconformes en los recursos SUP-REP-18/2020, SUP-REP-21/2020, SUP-REP-22/2020 y SUP-REP-44/2020 prestaban sus servicios en entidades federativas en las que sí había procesos electorales en curso cuando presuntamente ocurrieron los hechos denunciados (Puebla y Aguascalientes) o respecto de los cuales la Sala Especializada determinó que había proximidad con su inicio (Coahuila), por lo que en el punto que se analiza, se considera que el agravio es ineficaz.

Lo razonado es sin perjuicio de lo que se estudió respecto del recurso SUP-REP-44/2020, en el que se concluyó que la Sala Especializada deberá analizar nuevamente si existió proximidad entre los hechos denunciados y el inicio del proceso electoral en el estado de Coahuila y determinar en ese nuevo estudio si tales hechos pudieron afectar al proceso.

Por otra parte, en párrafos anteriores se determinó que la Sala Especializada deberá realizar un nuevo estudio respecto de las personas que se desempeñaban en estados de la república en los que no había procesos electorales en curso o próximos a iniciar, por lo que el agravio en este momento no es susceptible de análisis en relación con esos recurrentes, ante el nuevo estudio que se ha ordenado a la responsable. 

         i) Indebida calificación de los hechos

En relación con el agravio señalado en el inciso i), en el que se afirma que los hechos fueron calificados indebidamente como difusión de propaganda gubernamental en favor del presidente de la república, esta Sala Superior considera que lo alegado es ineficaz, como se expone enseguida.

Los recurrentes alegan que no se probó el uso de recursos públicos en la difusión de la propaganda, ni se utilizaron frases que promovieran a algún partido o candidato a cargo de elección popular y las publicaciones solamente se refirieron a trámites administrativos y servicios a la comunidad.

Exponen, además, que indebidamente se les atribuyó responsabilidad directa, porque no se probó que ellos realizaran la promoción personalizada.

Los delegados estatales fueron considerados responsables de infringir el artículo 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución general.

Como se precisó en el marco normativo de esta ejecutoria, el párrafo séptimo de la norma citada les impone a los servidores públicos de los tres órdenes, federal, local y municipal, la obligación de aplicar los recursos públicos que están bajo su responsabilidad con imparcialidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

Por su parte el párrafo octavo de la norma constitucional regula las condiciones de la propaganda oficial, de carácter institucional, con fines informativos, educativos o de orientación social y prohíbe que incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En cuanto al párrafo séptimo en examen, la Sala Especializada sostuvo la hipótesis de que los “servidores de la nación”, a quienes les atribuyeron las acciones de promoción personalizada del presidente de la república por el uso de su nombre en su indumentaria y por la utilización de frases y discursos que exaltaban su imagen, forman parte de los recursos humanos de la Secretaría de Bienestar, lo cual se consideró un recurso público con el que cuenta el Estado mexicano.

De esa manera, si se acreditara plenamente la participación de los “servidores de la nación” en los hechos denunciados, el uso de recursos públicos a los que se refiere el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución general correspondería, en el caso, al aprovechamiento de los recursos humanos con los que cuentan los programas de la Secretaría de Bienestar, materializados en los “servidores de la nación” que son las personas que entregaron materialmente los beneficios de los programas.

Por otra parte, respecto a lo previsto en el párrafo octavo del artículo 134 citado, aun cuando no se utilizaran frases que promovieran a algún partido o candidato a cargo de elección popular (puesto que el presidente de la república no aspiraba a un cargo distinto al que desempeña actualmente), los actos realizados por los “servidores de la nación” sí podrían afectar la equidad en las contiendas locales en curso, debido a que podrían generar una actitud favorable de los votantes hacia el partido del que proviene el actual presidente de la república.

Con base en lo anterior, también es ineficaz lo alegado respecto a que las publicaciones en las redes sociales solamente se refirieron a trámites administrativos y servicios a la comunidad y que no se probó que ellos realizaran la propaganda personalizada directamente, como lo afirman los recurrentes, porque por una parte, la sentencia impugnada estableció la responsabilidad de los recurrentes en su calidad de delegados estatales con base en que las publicaciones se referían a la ejecución de programas sociales (lo cual no fue negado por los inconformes) y, por otra, consideró algunas de esas publicaciones como prueba de que, al momento de la entrega de los beneficios de los programas de desarrollo, se utilizó indumentaria con el nombre del presidente así como frases y discursos que exaltaban su imagen. De ahí que los agravios en examen deban ser desestimados.

         j) Calidad jurídica de los “servidores de la nación”

En relación con el agravio señalado en el inciso j), en el que se plantea que los “servidores de la nación” no tienen la calidad de servidores públicos y, por tanto, no se les puede responsabilizar por la violación a lo previsto en el artículo 134 de la Constitución general, esta Sala Superior considera que es infundado, como se explica a continuación.

Entre los recursos relacionados con entidades federativas en las que había procesos electorales cuando presuntamente ocurrieron los hechos denunciados, la recurrente en el SUP-REP-22/2020 Jennifer Kristel Parra Salas expone que los “servidores de la nación” no tienen la calidad de servidores públicos.

La recurrente alega que los “servidores de la nación” no son servidores públicos y, por lo tanto, sus acciones no pueden configurar una vulneración al artículo 134 de la Constitución general.

Lo anterior, porque los “servidores de la nación” fueron contratados bajo el régimen de honorarios para un servicio determinado, de manera que no están sujetos a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Esta Sala Superior considera que el agravio en estudio debe desestimarse.

En el caso quedó probado que los “servidores de la nación” son parte de la estructura en la ejecución de los programas para el desarrollo que implementa la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal y que la propaganda ilícita que se les atribuyó fue hecha con los recursos aportados por la Secretaría mencionada, incluido el propio recurso humano de los empleados encargados de entregar los beneficios de los programas a sus destinatarios.

En ese sentido, no debe perderse de vista lo que prevé el numeral séptimo de los lineamientos que regulan las funciones de las delegaciones de programas para el desarrollo[55], el cual establece que para el ejercicio de las funciones de los Delegados, que impliquen captar la demanda ciudadana y el acercamiento directo con las personas en sus comunidades y sus domicilios, estos se auxiliarán del personal de campo y de los módulos de atención que, en su caso, se establezcan por la Secretaría.

Así, resulta evidente que la participación de los “servidores de la nación” es fundamental para la ejecución de los programas sociales, pues son quienes se encargan de hacer directamente el trabajo de campo, ya que efectúan los recorridos en las distintas comunidades del país con la finalidad de difundir estas acciones de Gobierno, inscriben a los beneficiarios de los programas e incluso reparten las tarjetas bancarias mediante las que se reciben dichos apoyos.

Al respecto, en la sentencia impugnada se advierte que la Sala Especializada decretó la responsabilidad de algunos “servidores de la nación” por la violación a lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución general; es decir, por realizar propaganda gubernamental para promover al presidente de la república, porque la indumentaria que utilizaron para llevar a cabo sus funciones contenía el nombre del funcionario federal, además de realizar expresiones que exaltaban su nombre, logros y compromisos, lo cual fue publicado posteriormente en diversas redes sociales.

En ese sentido, la infracción a la norma constitucional se actualiza con el simple hecho de que la propaganda gubernamental contenga elementos de promoción personalizada en favor de un determinado servidor público, con independencia de la calidad del sujeto que la realice materialmente, aunque esto ocurra en el último eslabón de la cadena de jerarquía de algún órgano de Gobierno del que dependa el programa que se ejecuta, o bien, por personas que actuaban bajo las órdenes de servidores públicos, como parte de una estructura para ejecutar u operar los programas para el desarrollo que implementa una Secretaría de Estado.

Considerar la interpretación que propone la recurrente respecto del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución general, implicaría sostener que bastaría con que los actos materiales de la indebida promoción personalizada los ejecuten personas que no tengan formalmente el carácter de servidores públicos, para que no se les pudiera atribuir responsabilidad alguna a ellos ni a las personas que se encuentran en posiciones de mayor jerarquía, aun cuando actúen dentro de la estructura de un ente oficial. Esto se traduciría en actos de fraude a la ley y a la Constitución general.

En efecto, la finalidad de lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución general, es evitar que, a través de la propaganda gubernamental que incluya nombres, imágenes, voces o símbolos, se promueva la imagen y los logros de cualquier servidor público.

Por esta razón, debe analizarse la indebida promoción personalizada, independientemente de que quienes ejecuten directamente estas acciones no tengan el carácter formal de servidores públicos.

Lo anterior, a efecto de impedir que cualquiera de los tres poderes en los diferentes ámbitos de Gobierno, ya sea a través de prestadores de servicios por honorarios, dentro de la estructura de Gobierno, militantes de un partido político o incluso voluntarios, pretenda eludir la prohibición contenida en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución general con un mecanismo de esa naturaleza.

En consecuencia, la calidad de los “servidores de la nación”, como servidores públicos o empleados asalariados no desvirtúa lo resuelto en la sentencia impugnada, en cuanto a que los delegados estatales tenían la obligación de supervisar la ejecución de los programas y de informar a la Secretaría de Bienestar y a su Coordinación General de Programas de Desarrollo, la existencia de conductas ilícitas cometidas por las personas encargadas de realizar los censos correspondientes y de entregar los beneficios de los programas sociales materialmente. De ahí que el agravio en examen deba ser desestimado.

Finalmente, es importante destacar que la responsabilidad decretada en contra de algunos “servidores de la nación”, no le causa afectación alguna a la recurrente, quien tiene el carácter de subdelegada regional en el estado de Aguascalientes. 

Como se observa, el planteamiento de la actora está dirigido concretamente a evidenciar que las acciones de los “servidores de la nación” no pueden ser consideradas como una vulneración al artículo 134 constitucional, ya que, según la inconforme, no son servidores públicos, sin embargo, no expone de qué manera guarda relación la calidad de servidores públicos que esos delegados pudieran tener, con la responsabilidad decretada en su contra, por conductas infractoras a esa norma constitucional, en su calidad de subdelegada regional; además, de que como ya se argumentó, dicha vulneración debe analizarse y, en su caso, sancionarse, con independencia del régimen bajo el que fueron contratadas las personas que ejecutaron las acciones denunciadas.

         k) Ultra petita (conceder más de lo solicitado)

En relación con el agravio señalado en el inciso k), en el que se alega que la Sala Especializada incurrió en el vicio procesal, de conceder más de lo solicitado por el demandante (en el caso, denunciante, por ser un procedimiento sancionador), esta Sala Superior considera que es infundado, como se expone enseguida.

No les asiste la razón a los recurrentes cuando alegan que la sentencia incurrió en la violación mencionada, basados en que el PRD no precisó en su denuncia qué procesos electorales podían verse afectados con los hechos denunciados, pero que la Sala Especializada indebidamente señaló dos procesos locales en curso y otros dos procesos que consideró próximos a iniciar.

Al respecto, en relación con el principio de congruencia de toda sentencia, el juzgador debe resolver lo que se plantea en una demanda, sin conceder cosa distinta, ni otorgar más de lo que se pide. En ese sentido, la Sala Superior ha señalado que la incongruencia a la que se refiere el promovente se traduce precisamente en que la determinación que se emita en un juicio o procedimiento otorgue más de lo que se pretende en una demanda (ultra petita)[56].

Asimismo, como se destacó en el marco normativo de esta ejecutoria, esta Sala Superior ha sustentado que para identificar una violación al artículo 134 de la Constitución general, derivada de la utilización de propaganda personalizada de servidores públicos, debe atenderse a los elementos personal, objetivo y temporal de las conductas infractoras[57].

En ese contexto, lo que hizo la Sala Especializada con base en el criterio sustentado por esta Sala Superior para identificar si se configuraba o no una indebida promoción personalizada, fue analizar si se acreditaba el elemento temporal, a partir de precisar qué procesos electorales se encontraban en curso o próximos al momento en que tuvieron lugar los hechos denunciados. La existencia de dichos procesos electorales es un hecho notorio que no es objeto de prueba, en términos de lo dispuesto en el artículo 461 numeral 1 de la LEGIPE, es decir, un hecho que es del conocimiento de la generalidad de la población, pero especialmente de las autoridades cuya función está directamente relacionada con la materia electoral.

Al tener en cuenta un hecho notorio, la responsable no incurrió en el vicio procesal alegado, por el contrario, cumplió con su obligación de analizar la temporalidad de los hechos denunciados y el contexto prevaleciente en torno a esa temporalidad, para determinar si la propaganda personalizada a la que se hace alusión constituyó o no una infracción en materia electoral, al afectar algún proceso electoral concreto.

Como puede observarse, la actuación de la Sala responsable se encuentra dentro del margen de apreciación con el que cuenta para analizar los hechos denunciados y el contexto en el que tuvieron lugar, sin que esto se traduzca en que la determinación impugnada otorgó más de lo que se solicitó en la demanda (en el caso, en la denuncia).

En ese sentido, contrario a lo que se alega, en el procedimiento sancionador electoral es suficiente con que se precisen los hechos materia de la queja y con la aportación de elementos de prueba, para que, derivado de la investigación que se realice en el periodo de instrucción y de la apreciación de hechos que forman parte del contexto y que no requieran ser probados (como los hechos notorios), la autoridad competente se encuentre en posibilidad de pronunciarse para determinar si se acreditaron los elementos que actualicen la infracción correspondiente.

Considerar lo contrario implicaría que la Sala Especializada no pueda tener por acreditada una vulneración al artículo 134, cuando los denunciantes no señalen expresamente los procesos electorales que pudieron verse afectados, aun cuando esta información se desprenda de un análisis simple de las conductas denunciadas, de los hechos notorios, que no requieran de prueba y de las pruebas que se encuentran en el expediente.

         l) Variación de la litis

En relación con el agravio señalado en el inciso l), en el que se alega que la Sala Especializada indebidamente varió la litis del procedimiento de origen, esta Sala Superior considera que es infundado.

Los recurrentes alegan que la denuncia fue por difusión de propaganda personalizada y utilización indebida de recursos públicos, pero la Sala Especializada los consideró responsables por algo distinto, es decir, por no haber informado a la Secretaría de Bienestar y a la Coordinación General de esa Secretaría sobre la existencia de probables conductas ilícitas de los “servidores de la nación”. Alegan que, en la ley aplicable, no existe un tipo sancionador que condene la omisión en ese tipo de conductas, es decir, la omisión de informar a los superiores jerárquicos.

Esta Sala Superior considera que el agravio es infundado porque la Sala Regional determinó la responsabilidad de los delegados estatales al considerar que violaron el artículo 134, párrafos séptimo y octavo de la Constitución general, por no cumplir con obligaciones relacionadas con la difusión de propaganda gubernamental personalizada con recursos públicos, cuya ejecución material atribuyó a los “servidores de la nación”.

Para acreditar esa infracción, la Sala Especializada sostuvo, de entre otros argumentos, que los delegados estatales incumplieron con sus deberes legales de informar sobre las acciones respecto al ejercicio de sus funciones y la implementación de los programas para el desarrollo a la Secretaría de Bienestar y a la Coordinación General de esa Secretaría, así como de informar las acciones y omisiones que pudieran derivar en alguna responsabilidad en el desarrollo de las tareas realizadas por los “servidores de la nación”.

Esto es, para demostrar la violación al artículo 134 constitucional, la responsable destacó que no se cumplieron con las obligaciones legales conferidas a los delegados estatales, de entre ellas, coordinar e implementar los planes y programas de la Secretaría de Bienestar, supervisar la ejecución de los programas y servicios y mantener informadas a la Secretaría y a la Coordinación General a fin de detectar alguna irregularidad.

Los recurrentes parten de una premisa falsa, al sostener que la sanción derivó de alguna situación distinta a los hechos denunciados, pues confunden, como se señaló, las razones expresadas por la Sala Especializada para tener por acreditadas las infracciones con el tipo sancionador previsto en el artículo 134 de la Constitución general, que consiste en realizar propaganda gubernamental personalizada con recursos públicos, con la infracción misma.

         m) Indebida inversión de la carga de la prueba

En cuanto al agravio señalado en el inciso m), en el que se alega que la Sala Especializada indebidamente invirtió en perjuicio de los recurrentes la carga de la prueba, esta Sala Superior considera que es infundado, como se explica a continuación.

Los recurrentes afirman que, al comparecer al procedimiento sancionador, negaron haber utilizado recursos públicos para hacer propaganda gubernamental que promoviera a algún funcionario. Como la Sala Especializada, a pesar de esa negación de los hechos, los consideró responsables por la violación a lo previsto en el artículo 134 de la Constitución general, estiman que indebidamente les revirtió la carga de probar, pues pretende que prueben su inocencia.

El agravio es infundado. La Sala Especializada no revirtió la carga de la prueba para que los recurrentes “probaran su inocencia”. Lo que hizo la responsable fue, a partir de una hipótesis derivada de los hechos narrados en la denuncia presentada por el PRD, valorar las pruebas existentes en el expediente, para determinar si estaban probados los hechos atribuidos, en un primer plano, a los “servidores de la nación” en la ejecución de programas de desarrollo de la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal y, en un segundo plano, a los delegados estatales por las publicaciones hechas en las redes sociales.

Una vez constatados esos hechos, la Sala Especializada examinó si los recurrentes, en su calidad de delegados estatales, tenían a su cargo alguna obligación relacionada con la conducta de los “servidores de la nación” y si, dentro de la jerarquía de los programas de desarrollo, debieron informar sobre alguna anomalía a su superior jerárquico, que es el coordinador general de dichos programas y a la Secretaría de Bienestar.

En consecuencia, la Sala Especializada no invirtió de manera indebida la carga de la prueba, sino que, a partir de hechos que consideró probados estableció la responsabilidad de los hoy recurrentes, por lo que el agravio en examen debe ser desestimado. Un tema distinto es, si la valoración que hizo la Sala Especializada fue correcta o no, lo cual se analizará en un inciso posterior, en seguimiento al orden del resto de los agravios.

         n) Titularidad de las publicaciones en redes sociales

En relación con el agravio señalado en el inciso n), en el que se alega que la Sala Especializada no probó que los recurrentes realizaron las publicaciones que detectó en diversas redes sociales, esta Sala Superior considera que es ineficaz, porque no se combate lo razonado por la Sala responsable.

La Sala Especializada presentó un cuadro de publicaciones en redes sociales en las páginas 68 a 70 y en el párrafo 132 de la sentencia impugnada sostuvo que los delegados estatales a quienes atribuyó esas publicaciones no las controvirtieron, ni negaron su existencia u objetaron la titularidad de las cuentas. Los recurrentes omiten alegar y demostrar que hayan negado ser los titulares de la cuenta respectiva o que hayan objetado la autenticidad del contenido.

En consecuencia, el agravio en examen es ineficaz, porque deja en pie las consideraciones que hizo al respecto la Sala Especializada, para tener por probadas las publicaciones que les atribuyó a los recurrentes.

         o) Inexistencia de órdenes dictadas por los delegados estatales para que se promoviera al presidente de la república