RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTE: SUP-REP-17/2025

RECURRENTE: MORENA

AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL ESPECIALIZADA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

MAGISTRADO PONENTE: REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN

SECRETARIA: OLIVIA Y. VALDEZ ZAMUDIO

COLABORÓ: RUBÍ YARIM TAVIRA BUSTOS

Ciudad de México, a veintiséis de marzo de dos mil veinticinco

Sentencia que revoca parcialmente la resolución de la Sala Especializada SRE-PSC-6/2025 impugnada por Morena para: a) dejar sin efectos el estudio de la Sala Especializada en cuanto a la inexistencia de la promoción personalizada de las personas servidoras públicas, al acreditarse la incongruencia interna en sus razonamientos; b) que ordene a la autoridad instructora emplazar a las personas servidoras públicas denunciadas por la infracción relacionada con uso indebido de recursos públicos, para garantizar su derecho a una debida defensa; c) emita una nueva determinación en la que analice las infracciones atribuidas a las personas servidoras públicas en las que determinó su sobreseimiento, incluidas la promoción personalizada y el uso indebido de recursos públicos; d) dejar firme el análisis de la Sala responsable en el que determinó la inexistencia del uso indebido de la pauta atribuido al PAN, así como el análisis de las otras infracciones en el que declaró su inexistencia, esto último, al no haber sido materia de impugnación.

GLOSARIO

1.     ASPECTOS GENERALES

(1)            Morena presentó una queja en contra del PAN por uso indebido de la pauta y en contra de diversas personas legisladoras por difusión de propaganda gubernamental, promoción personalizada y violación al principio de equidad en la contienda por el promocional “CONSEJEROS NACIONALES” pautado por el partido en periodo ordinario. Según Morena, el contenido del promocional no corresponde a un pautado en periodo ordinario, ya que existe una sobreexposición de la imagen y destaca los logros y la trayectoria de las personas legisladoras, lo cual genera un beneficio indebido.

(2)            La Sala Especializada, por un lado, sobreseyó el procedimiento respecto de las personas servidoras públicas, porque, a su juicio, la otra conducta se cometió a través de la pauta del PAN y ante una posible responsabilidad que sólo podría atribuirse al partido político, al ser parte de su prerrogativa. Por lado, en el estudio de fondo, declaró la inexistencia de las supuestas infracciones atribuidas al PAN, incluido el uso indebido de la pauta.

(3)            Morena, ante esta Sala Superior, controvierte, de entre otros aspectos, el indebido sobreseimiento del procedimiento sancionador respecto de las personas legisladoras denunciadas, ya que, en su opinión, sí pueden ser sancionadas por las infracciones denunciadas, con independencia de que la responsabilidad del pautado corresponda al PAN.

2.     ANTECEDENTES

(4)            Queja. El 16 de noviembre de 2024, Morena presentó una queja en contra del PAN por uso indebido de la pauta y en contra de diversas personas legisladoras –Ricardo Anaya Cortés, Marko Cortés Mendoza, Ma. Lorena García Jimeno Alcocer, Paulo Gonzalo Martínez López, Laura Cristina Márquez Alcalá, Noemí Berenice Luna Ayala, Verónica Pérez Herrera, Amparo Lilia Olivares Castañeda, Miguel Márquez Márquez, Martha Amalia Moya Bastón y Julen Rementeria del Puerto– por la difusión de propaganda gubernamental, promoción personalizada y violación al principio de equidad, con motivo de la pauta y difusión en periodo ordinario del promocional “CONSEJEROS NACIONALES”, con folio RV02984-24, en su versión de televisión.

(5)            Medidas cautelares (ACQyD-INE-306/2024). El 19 de noviembre de 2024, la Comisión de Quejas declaró improcedentes las medidas cautelares. Determinó que el promocional contenía información genérica que aludía a las consejerías vitalicias del PAN, era dirigido a su militancia y, preliminarmente, no se advertía la intención de incidir en el ánimo de la ciudadanía ni que se destacara ningún logro, programa o medida de gobierno por parte de alguna persona del servicio público para atraer el voto de la ciudadanía en los próximos procesos electorales.

(6)            Recurso de revisión del procedimiento especial sancionador (SUP-REP-1205/2024). El 27 de noviembre, esta Sala Superior confirmó la improcedencia de las medidas cautelares.

(7)            Sentencia impugnada (SRE-PSC-6/2025). El 14 de enero de 2025, la Sala Especializada determinó i) sobreseer el procedimiento respecto de las personas servidoras públicas denunciadas; ii) la inexistencia de las infracciones supuestamente atribuidas al PAN.

(8)            Recurso de revisión del procedimiento especial sancionador. El 21 de enero, Morena impugnó la sentencia de la Sala Especializada.

3.     TRÁMITE

(9)            Turno. Recibidas las constancias en esta Sala Superior, la magistrada presidenta ordenó integrar el expediente SUP-REP-17/2025 y turnarlo a la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, para su trámite y sustanciación.

(10)        Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó, admitió y cerró la instrucción del medio de impugnación, quedando en estado de dictar sentencia.

4.     COMPETENCIA

(11)        La Sala Superior es competente para conocer y resolver este recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, porque se controvierte una sentencia de la Sala Regional Especializada, lo cual es de competencia exclusiva de este órgano jurisdiccional[1].

5.     PRESUPUESTOS PROCESALES

(12)        El recurso cumple con los requisitos de procedencia[2]:

(13)        Forma.  El recurso se presentó ante la autoridad responsable y en la demanda se señala: a. el nombre y la firma digital del representante de la parte recurrente; b. el domicilio para oír y recibir notificaciones, así como a las personas que autoriza para ello; c. el acto impugnado y la autoridad responsable; d. los hechos, conceptos de agravio y preceptos jurídicos que estimó vulnerados.

(14)        Oportunidad. Se cumple este requisito, porque el recurso de revisión se presentó en el plazo de tres días previstos en la norma. La sentencia impugnada se notificó a la parte actora el jueves 16 de enero[3], entonces, el plazo para impugnar transcurrió del viernes 17 al martes 21 de enero. No se contabilizan los días 18 y 19 de enero por tratarse de sábado y domingo. En consecuencia, si la demanda se presentó el 21 de enero es evidente que es oportuna.

(15)        Por lo tanto, se desestima la causal de improcedencia planteada por la Sala Especializada en su informe circunstanciado, en cuanto que el recurso se presentó fuera del plazo legal.

(16)        Legitimación y personería. Se satisfacen, pues quien promueve el recurso es el representante legal del Morena, cuya personería se encuentra acreditada ante la autoridad responsable.

(17)        Interés jurídico. Se cumple el requisito, porque Morena denunció las infracciones que fueron declaradas inexistentes en la resolución impugnada, por lo tanto, la decisión afecta su esfera de derechos.

(18)        Definitividad. Se satisface el requisito, porque no existe otro medio de impugnación que resulte idóneo para controvertir el acto impugnado y que deba agotarse antes de acudir a esta instancia.

6.     ESTUDIO DE FONDO

6.1. Contexto del caso

(19)        Morena presentó una queja en contra del PAN por el uso indebido de la pauta y en contra de diversas personas legisladoras por difusión de propaganda gubernamental, promoción personalizada y violación al principio de equidad en la contienda, por el promocional “CONSEJEROS NACIONALES” pautado por el partido en periodo ordinario del 22 al 28 de noviembre de 2024.[4] Según Morena, el contenido del promocional no corresponde a un pautado en periodo ordinario, ya que existe una sobreexposición de la imagen y destaca los logros y la trayectoria de las personas legisladoras, lo cual genera un beneficio indebido.

(20)        El contenido visual y auditivo del promocional denunciado es el siguiente:

(21)        Sustanciado el procedimiento, el 2 de diciembre de 2024, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral acordó emplazar a la denunciada de la siguiente manera:

         Al PAN, con motivo del presunto uso indebido de la pauta, ya que, según la parte denunciante, aparece la imagen de diversas personas servidoras públicas que son identificables para la ciudadanía, dando como resultado una sobreexposición de su imagen, con frases e imágenes de sus logros y trayectoria, con lo que se actualiza propaganda gubernamental y promoción personalizada de los servidores públicos.

         A las personas servidoras públicas, con motivo de la presunta vulneración al principio de equidad, difusión de propaganda gubernamental y promoción personalizada.

6.2. Acto impugnado (SRE-PSC-6/2025)

Sobreseimiento

(22)        Por un lado, la Sala Especializada declaró el sobreseimiento del procedimiento especial sancionador respecto de las personas servidoras públicas, a quienes –reconoce– se les emplazó por la posible vulneración al principio de equidad en la contienda, difusión de propaganda gubernamental y promoción personalizada.

(23)        En la sentencia impugnada se razonó que las conductas denunciadas que se les imputan a los servidores públicos se realizaron a través de la pauta del PAN y una posible responsabilidad sólo podría atribuirse al partido político, al ser parte de su prerrogativa.

Estudio de fondo de las infracciones

(24)        Por otro lado, la Sala responsable determinó la inexistencia de las supuestas infracciones atribuidas al PAN, por los siguientes motivos:

(25)        Uso indebido de la pauta. El promocional es de naturaleza política, propio de un periodo ordinario, ya que se advierte una especie de agradecimiento a las consejeras y consejeros que velan por los valores y principios del partido, por lo tanto, a su juicio, se trata de una idea o creencia que el partido político tiene de sus integrantes. Señaló que tampoco se advierten los nombres de las personas servidoras públicas que aparecen en el promocional, ni frases que soliciten de forma expresa el voto a favor o en contra de algún actor político, referencia a plataformas electorales, logros, trayectorias laborales o acciones de gobierno.

(26)        Promoción personalizada. En la sentencia impugnada se precisó que se analizaría de forma independiente si el promocional implicó promoción personalizada de las personas servidoras públicas por parte de un tercero y concluyó la inexistencia de la infracción. Determinó que no se actualizó el elemento personal, ya que, si bien del contenido del promocional se advertía la imagen de las personas legisladoras denunciadas, no así su nombre, cargo o voz. Tampoco se acreditó el elemento temporal, porque se difundió en un lapso en el que no transcurría ningún proceso electoral, ni el elemento objetivo, porque el mensaje se dedica a reconocer la labor de los integrantes del PAN de forma genérica, sin aludir a reconocimientos, logros, trayectorias o acciones de gobierno.

(27)        Difusión de propaganda gubernamental. La Sala Especializada determinó que tampoco se actualiza la infracción supuestamente atribuida al PAN, ya que en el promocional se refiere a las consejerías nacionales del partido, sin que se aprecie algún programa, acción o logro de gobierno y su difusión no tiene como resultado la adhesión o aceptación de sectores poblacionales que se benefician de programas.

(28)        Uso indebido de recursos públicos. En la sentencia impugnada se precisó que no analizaría la infracción respecto de las personas servidoras públicas, derivado del sobreseimiento. Respecto del PAN, determinó que no se configuraba la infracción dado que los partidos políticos no son sujetos activos de ese ilícito.

(29)        Vulneración al principio de equidad. La Sala Especializada determinó que no se actualizaba la infracción, porque el contenido del promocional es acorde a lo que se debe difundir durante el periodo ordinario, pues tiene como propósito difundir propaganda política en la que se presenta la ideología del instituto político; crear, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, o estimular determinadas conductas políticas. Además, argumentó que no se exaltaba una trayectoria o logros de gobierno de alguna persona del servicio público de manera predominante con el fin de generar algún tipo de ventaja indebida.

6.3. Agravios de Morena

(30)        Morena, ante esta Sala Superior, plantea lo siguiente:

i)     indebido sobreseimiento del procedimiento sancionador respecto de las personas legisladoras, ya que, en su opinión, sí pueden ser sancionadas por las infracciones denunciadas –con independencia de que la responsabilidad del pautado corresponda al PAN– al obtener un beneficio por la sobreexposición de su imagen. Considera que la Sala Especializada fundamentó y motivó indebidamente el sobreseimiento, ya que aplicó de forma incorrecta el criterio de la Sala Superior en el SUP-REP-95/2023 respecto del análisis estricto del uso indebido de la pauta y omitió analizar las infracciones atribuidas a las personas legisladoras, desde una perspectiva amplia. Así, considera que esa determinación abre la puerta para que se promocione indebidamente a personas del servicio público mediante los promocionales de los partidos en periodo ordinario.

ii)  Incongruencia interna de la sentencia, considera que, por un lado, la Sala Especializada sobreseyó el procedimiento respecto de las personas servidoras públicas y, por el otro, se pronunció respecto a la inexistencia de su promoción personalizada por parte de un tercero.

iii)  Indebido análisis del contenido del promocional en el que declaró la inexistencia del uso indebido de la pauta por parte del PAN. Señala que la Sala responsable determinó que el promocional es de naturaleza política propia del periodo ordinario, pero no explica por qué se cataloga como difusión de ideología del PAN, es decir, por qué el agradecer a determinados consejeras y consejeros nacionales “quienes velan por los valores y principios del PAN” encuadra exclusivamente en la promoción de dicho partido político y no de esas consejeras y consejeros.

6.4. Problemas jurídicos por resolver

(31)        La pretensión del recurrente es que se revoque la sentencia impugnada para efecto de que la responsable analice todas las infracciones atribuidas a las personas servidoras públicas y al PAN por uso indebido de la pauta; determine su actualización y se les imponga una sanción.

(32)        La causa de pedir se sustenta, principalmente, en que la determinación de sobreseer el procedimiento respecto de las personas del servicio público no está debidamente fundada y motivada, ya que, con independencia de que el promocional en el que aparecen fue pautado por un partido político, pueden derivar en una sanción para dichas personas. Asimismo, la causa de pedir también se sustenta en la incongruencia de los razonamientos de la Sala Especializada, al determinar el sobreseimiento del procedimiento respecto de las infracciones denunciadas en contra de las personas servidoras públicas y, al mismo tiempo, pronunciarse sobre si incurrieron o no en promoción personalizada. De igual manera, el actor se inconforma con el análisis del contenido del promocional por parte de la Sala responsable en el que concluyó la inexistencia del uso indebido de la pauta por el partido denunciado.

(33)        Por lo tanto, en esencia, los problemas jurídicos por resolver estriban en determinar si, en el caso concreto, a) las personas denunciadas pueden ser sujetas de responsabilidad por difusión de propaganda gubernamental, uso indebido de recursos públicos y violación al principio de equidad en la contienda,  por la aparición de su imagen en un promocional pautado por un partido político o, como lo determinó la Sala Especializada, las conductas denunciadas que se les imputan solo pueden atribuirse al PAN por ser el responsable del promocional pautado; b) si la autoridad responsable incurrió en incongruencia interna al sobreseer, por un lado, el procedimiento respecto de las personas servidoras públicas y, por el otro, pronunciarse respecto a la supuesta inexistencia de su promoción personalizada por parte de un tercero; y, c) si la Sala Especializada analizó debidamente el contenido del promocional en el que determinó la inexistencia del uso indebido de la pauta por parte del PAN.

6.5.      Consideraciones de la Sala Superior

(34)        A juicio de esta Sala Superior, es fundado el planteamiento de Morena en cuanto a que fue indebido el sobreseimiento de la Sala Especializada, ya que a las personas servidoras públicas que aparecen en el promocional sí se les puede atribuir responsabilidad por las infracciones denunciadas, con independencia de que el promocional denunciado se haya pautado por el PAN como parte de su prerrogativa de acceder a tiempos de radio y televisión en periodo ordinario.

(35)        Asimismo, tiene razón el partido recurrente al señalar que la Sala responsable incurrió en incongruencia interna, pues, efectivamente, emitió consideraciones contradictorias entre sí y con los puntos resolutivos, ya que analizó la infracción respecto de la promoción personalizada en contra de las personas servidoras públicas, a pesar de que declaró el sobreseimiento del procedimiento respecto de todas las infracciones denunciadas en contra de ellas.

(36)        Finalmente, se considera infundado el planteamiento en cuanto al indebido análisis del contenido del promocional por parte de la Sala responsable en el que concluyó la inexistencia del uso indebido de la pauta por el partido denunciado. Se considera así, porque la Sala Especializada sí ofreció razones para justificar la inexistencia de la infracción, sin que el partido recurrente las controvierta frontalmente.

(37)        Por otra parte, esta Sala Superior advierte que la autoridad responsable incorporó en sus razonamientos el sobreseimiento por el supuesto uso indebido de recursos públicos por parte de las personas servidoras públicas, sin embargo, en la diligencia de emplazamiento por parte de la UTCE[5] en este procedimiento sancionador, las personas servidoras públicas no fueron emplazadas por esa infracción. Por lo tanto, al tratarse de una formalidad esencial del procedimiento, de orden público y estudio oficioso por parte de las personas juzgadoras, se ordena reponer el procedimiento para que se emplace a las personas servidoras públicas denunciadas por uso indebido de recursos públicos, a fin de garantizar su derecho a una debida defensa.

(38)        En consecuencia, se debe revocar parcialmente la sentencia de la Sala Especializada para: a) dejar sin efectos el estudio en cuanto a la inexistencia de la promoción personalizada de las personas servidoras públicas, al acreditarse la incongruencia interna en sus razonamientos; b) que ordene a la autoridad instructora emplazar a las personas servidoras públicas denunciadas por la infracción relacionada con uso indebido de recursos públicos; c) que emita una nueva determinación en la que analice las infracciones atribuidas a las personas del servicio público en las que determinó su sobreseimiento, incluidas la promoción personalizada y el uso indebido de recursos públicos; d) dejar firme el análisis de la Sala responsable en la que determinó la inexistencia del uso indebido de la pauta atribuido al PAN, así como el análisis de las otras infracciones en las que declaró su inexistencia, esto último, al no haber sido materia de impugnación.

6.5.1. La Sala Especializada fundó y motivó indebidamente la sentencia impugnada, porque a las personas servidoras públicas que aparecen en el promocional pautado por el PAN sí se les puede atribuir responsabilidad por las infracciones denunciadas

(39)        Morena alega que la Sala Especializada de forma indebida sobreseyó el procedimiento sancionador respecto de las personas servidoras públicas, ya que, en su opinión, sí pueden ser sancionadas por las infracciones denunciadas –con independencia de que la responsabilidad del pautado corresponda al PAN– al obtener un beneficio por la sobreexposición de su imagen. Por lo tanto, considera que la autoridad responsable fundamentó y motivó indebidamente el sobreseimiento, ya que aplicó de forma incorrecta el criterio de la Sala Superior respecto del análisis estricto del uso indebido de la pauta y omitió analizar la infracción en materia de propaganda desde la perspectiva amplia.

(40)        Esta Sala Superior considera fundado el planteamiento de Morena, ya que a las personas servidoras públicas que aparecen en el promocional sí se les puede atribuir responsabilidad por las infracciones denunciadas, con independencia de que el promocional denunciado haya sido pautado por el PAN, como parte de su prerrogativa de acceder a tiempos de radio y televisión en periodo ordinario. De ahí que, efectivamente, la Sala responsable aplicó de forma incorrecta los criterios de esta Sala Superior en materia de responsabilidad por el incumplimiento de las reglas de propaganda política o electoral.

(41)        Para mayor claridad, en primer lugar, se explicará la diferencia entre las reglas que aplican para cualquier tipo de propaganda política o electoral y las reglas exclusivas para los promocionales en radio y televisión pautados por los partidos políticos; y, posteriormente, se razonará, por qué, como lo plantea Morena, a las personas servidoras públicas que aparecen en el promocional pautado por el PAN, sí se les puede atribuir responsabilidad por las infracciones denunciadas.

Distinción entre las reglas para cualquier tipo de propaganda política o electoral y aquellas reglas de propaganda en promocionales de radio y televisión exclusivas para partidos políticos

-          Reglas para cualquier tipo de propaganda política o electoral

(42)        La propaganda se define como el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que se difunden, ya sea, por los partidos políticos, las candidaturas registradas y sus simpatizantes, con el objeto de mostrarse frente a la ciudadanía[6]. La propaganda se puede difundir en dos momentos: durante procesos electorales y fuera de ellos. El momento para la difusión de la propaganda es importante, ya que eso define su naturaleza.

(43)        Es de naturaleza electoral si se difunde, en esencia, durante un proceso electivo en el que el propósito es presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas con el fin de obtener su apoyo o respaldo en la jornada electoral. Sin embargo, si se difunde fuera de un proceso electoral, en principio, se trata de propaganda política, que se difunde con el fin de mostrar la ideología del partido, crear, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, o incentivar a determinadas conductas políticas[7].

(44)        Es importante señalar que la normativa en materia electoral no establece ningún tipo de límite o excepción en cuanto a los medios de difusión de la propaganda –política o electoral–, por lo tanto, al tratarse de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones, significa que es susceptible de difundirse por cualquier medio de comunicación, es decir, impreso, digital, o por radio y televisión.

(45)        En cuanto a los sujetos de responsabilidad por incumplir las reglas de propaganda, la LEGIPE contempla, de entre otros, a i) los partidos políticos, ii) a las personas aspirantes, precandidatas, candidatas a cargos de elección popular; iii) así como a las autoridades o a las personas servidoras públicas de cualquiera de los poderes de la Unión, de los poderes locales, órganos de gobierno municipales, órganos de gobierno del Distrito Federal, órganos autónomos y cualquier otro ente público.

(46)        En ese sentido, es necesario destacar que, en la regulación electoral, las obligaciones o las prohibiciones en materia de propaganda política o electoral varían en función del sujeto responsable.

(47)        En lo que interesa, respecto de las personas servidoras públicas, el artículo 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución general[8] les impone la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, así como les prohíbe difundir, por cualquier medio de difusión, propaganda gubernamental y promoverse de forma personalizada[9], a fin de evitar que se aprovechen de la posición en la que se encuentran para influir en la equidad de la contienda electoral o se obtenga un beneficio indebido.

(48)        Esto es relevante, porque la prohibición no establece ningún tipo de excepción en cuanto al medio de difusión de esa propaganda, al contrario, de manera expresa señala que estará prohibida la difusión “por cualquier medio”, esto incluye, como se señaló, los medios impresos, digitales o por radio y televisión.

(49)        Por su parte, los partidos políticos también cuentan con su propio régimen de obligaciones o prohibiciones en materia de propaganda política o electoral, con independencia del medio en el que la difundan. Por ejemplo, si deciden incluir a personas menores de edad en su propaganda, tienen la obligación de presentar, de entre otros requisitos, el consentimiento de quien ejerce la patria potestad para proteger su derecho a la imagen, de lo contrario, deben difuminar u ocultar sus rostros[10].

(50)        También tienen prohibido difundir propaganda con expresiones que calumnien a las personas, discriminen o constituyan violencia política de género. Incluso la normativa electoral faculta al Consejo General y a la Comisión de Quejas para suspender o retirar cualquier propaganda de forma inmediata que incumpla con esta prohibición, ya sea en radio o televisión o en cualquier medio[11].

(51)        Así, tal como lo refiere Morena, esto ha sido lo que la Sala Superior –en las sentencias SUP-REP-95/2023 y SUP-REP-680/2023– ha denominado análisis en “sentido amplio” de las reglas en materia de propaganda política para cualquier sujeto responsable –como las personas servidoras públicas, partidos políticos, candidaturas, precandidaturas, de entre otras–que incluyen la propaganda en los promocionales en radio y televisión, pues, desde esta perspectiva, se considera a la pauta como el medio comisivo de las infracciones expresamente tipificadas en la legislación electoral.

-          Reglas de propaganda en promocionales de radio y televisión exclusivas para partidos políticos

(52)        Es cierto que los partidos políticos, en lo individual, tienen un régimen de obligaciones en lo que respecta a la propaganda que exclusivamente difunden en radio y televisión. Esto se debe a que, con base en el artículo 41, fracción tercera, de la Constitución general, cuentan con el uso permanente a los medios de comunicación social –administrados por el INE–, como parte de sus prerrogativas.[12]

(53)        Esta prerrogativa se encuentra sujeta a reglas en las que se establecen diversos límites a los contenidos de los mensajes que los partidos políticos decidan transmitir para que se cumpla con los fines específicos para los que precisamente fue asignada, de lo contrario, se desnaturalizaría el propio modelo de comunicación política, el cual busca que todos los partidos accedan a dichos tiempos en condiciones de equidad, con el objeto de mostrarse frente a la ciudadanía, durante los procesos electorales como fuera de ellos.

(54)        Efectivamente, esta Sala Superior ha denominado “análisis estricto” del uso indebido de la pauta a las  reglas que se relacionan, principalmente, con los aspectos técnicos que debe contener cada promocional que se difunda en radio y televisión[13], de entre las cuales se destacan, por ejemplo,  i) los elementos que debe contener el material (como la coalición que respalda la candidatura[14], el logo del partido político responsable de la transmisión, la identificación de, en su caso, si se trata de una precandidatura o candidatura[15]); ii) el área geográfica de transmisión de la pauta (cobertura)[16]; iii) que se destine los tiempos de forma exclusiva para las elecciones a las que fueron asignados[17], o iv) el contenido que debe incluirse o evitarse en pauta ordinaria o en una pauta vinculada con algún proceso electoral (por ejemplo, mensajes de carácter genérico o informativo en periodo de intercampaña[18] o evitar sobreexponer a personas miembros del partido o contendientes a un proceso electoral para obtener un beneficio indebido[19]), de entre otros.

(55)        Así, los partidos políticos son los únicos responsables en cuanto al cumplimiento de estas obligaciones, por lo tanto, ante la inobservancia de estas reglas se actualiza la infracción consistente en uso indebido de la pauta por parte del partido responsable de transmitirla[20].

(56)        En consecuencia, cuando se presente una queja por incumplir las reglas de propaganda política o electoral, las personas juzgadoras deben identificar, por un lado, si se trata de reglas que supuestamente inobservó el partido en el uso de su prerrogativa el cual podría ser objeto de sanción por uso indebido de la pauta o si, por otro lado, se trata de reglas que debe observar cualquier sujeto de responsabilidad –como las personas servidoras públicas– cuando difunden propaganda por cualquier medio, incluida en la radio y en la televisión.

-          Caso concreto

(57)        En lo que interesa, Morena denunció al PAN por uso indebido de la pauta, por la sobreexposición de la imagen de sus consejerías nacionales –quienes, a su vez, se desempeñan como legisladoras– en la que se destacan sus logros y sus trayectorias. Para Morena, ese contenido no corresponde a un pautado de periodo ordinario. En otras palabras, Morena denunció al PAN por, supuestamente, contravenir una regla de propaganda en promocionales de radio y televisión cuya responsabilidad es exclusiva del partido político.

(58)        Respecto de la pauta en periodo ordinario, esta Sala Superior ha sostenido que la prerrogativa cumple la finalidad de promover exclusivamente al partido político –su declaración de principios, programa de acción, estatutos y, en general, su ideología política y sus propuestas de políticas públicas–, tal como lo mandata el propio artículo 41 Constitucional, al exigir a los partidos políticos que, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, promuevan la participación del pueblo en la vida democrática.

(59)        Por su parte, este órgano jurisdiccional también ha establecido que, cuando el promocional de un partido político en periodo ordinario aparecen imágenes de miembros de ese instituto político (dirigente, militante, simpatizante o vocero), las autoridades electorales deben verificar si se está usando la prerrogativa con la intención de posicionar de manera indebida a una persona –mediante una presencia preponderante, permanente e injustificada– y no al propio partido político.

(60)        Esta verificación consiste en analizar, de entre otros aspectos: i) la centralidad del mensaje, es decir, al protagonismo de la persona denunciada frente al conjunto de los elementos visuales, auditivos y textuales, ii) la direccionalidad del discurso, o sea, la probable intención o el objetivo del mensaje y iii) la coherencia narrativa, que se relaciona con el análisis del contexto y de los elementos del promocional.

(61)        Así, podrá establecerse que el partido incurre en uso indebido de la pauta cuando incumpla con su deber mínimo exigido de diligencia en el uso de su prerrogativa y aluda a una simulación o fraude a la ley al usar sus promocionales de periodo ordinario con la intención de posicionar indebidamente a una persona y no al propio partido.

(62)        Por otra parte, Morena no sólo denunció al PAN por uso indebido de la pauta, sino también a las personas consejeras nacionales que aparecen en el promocional. Las denunció en su calidad de servidoras públicas, ya que actualmente se desempeñan como legisladoras[21]. En su opinión, con su inclusión en el promocional se difundió su imagen y frases que aluden a sus logros y trayectoria, con lo cual incurren en promoción personalizada, se difunde propaganda gubernamental de forma indebida y se contraviene el principio de equidad en la contienda. En decir, Morena denunció a las personas servidoras públicas, por supuestamente incumplir las reglas de propaganda política o electoral, cuya responsabilidad es atribuible a ellas, con independencia del medio en el que se difundió la propaganda.

(63)        Sin embargo, la Sala Especializada determinó que se debía sobreseer el procedimiento respecto de las personas del servicio público, porque las conductas que se les reprocha se realizaron a través de la pauta del PAN, y la posible responsabilidad sólo podría atribuirse a ese partido político al ser parte de su prerrogativa.

(64)        Es decir, para la Sala Especializada, las personas servidoras públicas no pueden ser sujetas de responsabilidad por difusión indebida de propaganda gubernamental, uso indebido de recursos públicos, promoción personalizada y violación al principio de equidad en la contienda, si la propaganda se difundió en un promocional en radio y televisión pautado por un partido, esto, supuestamente bajo el criterio de la Sala Superior en cuanto al sentido estricto del uso indebido de la pauta.

(65)        No se comparte ese razonamiento, ya que, tal como lo sostiene el partido actor, la Sala responsable aplicó de forma incorrecta el criterio de la Sala Superior, pues, como se señaló, el criterio sobre el sentido estricto del uso indebido de la pauta es aplicable sólo para los partidos políticos en el uso de su prerrogativa; y, la Sala Especializada, de forma indebida, aplicó ese criterio para excluir del procedimiento a las personas servidoras públicas por el incumplimiento de las reglas de propaganda política o electoral de las que sí son sujetos de responsabilidad, desconociendo la normativa constitucional y legal, así como los precedentes de este Tribunal Electoral en cuanto a la perspectiva amplia de dichas reglas, las cuales le son aplicables.

(66)        Contrario a lo que sostiene la Sala Especializada, con base en dicha perspectiva, a las personas servidoras públicas que aparecen en el promocional sí se les puede atribuir responsabilidad por las infracciones atribuidas, con independencia de que el promocional denunciado se haya pautado por el PAN como parte de su prerrogativa de acceder a tiempos de radio y televisión en periodo ordinario.

(67)        Como se explicó, la normativa electoral identifica a las personas servidoras públicas como responsables por la forma en la que se promueven a través de la propaganda política o electoral –ya sea que aparezca su imagen, su nombre, su voz u otro elemento que las identifique– en cualquier medio de comunicación, impreso, digital o en la radio y en la televisión. Con estas conductas, ellas pueden incurrir en infracciones como, por ejemplo, difundir indebidamente propaganda gubernamental, promocionarse de forma personalizada, usar de forma indebida recursos públicos o violar el principio de equidad en la contienda.

(68)        En ese sentido, se reitera, respecto de las personas servidoras públicas, que el medio a través del cual se promueve la propaganda no es determinante para definir si son o no sujetas de responsabilidad, en caso de que con su actuar incurran en alguna de las infracciones referidas. De ahí que estas infracciones pueden actualizarse, incluso, por propaganda difundida a través del uso de las prerrogativas de radio y televisión de los partidos o en cualquier medio.

(69)        El razonamiento de la Sala Especializada, en cuanto a que las personas servidoras públicas están exentas de responsabilidad del catálogo de infracciones en materia de propaganda cuando se promuevan en promocionales pautados por los partidos políticos, además de no tener sustento normativo, puede generar incentivos no deseados en el uso de esta prerrogativa.

(70)        Las personas servidoras públicas podrían llegar a instrumentalizar de forma ventajosa la pauta de los partidos y aparecer en ella para manifestar logros de gobierno, beneficios y compromisos cumplidos con el fin de buscar la adhesión, simpatía o apoyo de la población, sin que se les pueda atribuir responsabilidad alguna, lo que generaría un evidente fraude a la ley, ya que, a través de la pauta, burlarían las restricciones que la normativa les impone por la comisión de otras infracciones.

(71)        Por lo tanto, la autoridad responsable, bajo una indebida fundamentación y motivación, liberó a las personas servidoras públicas de responsabilidad por infracciones en materia de propaganda político electoral con base en el argumento de que el medio comisivo es un promocional del partido, sin que, de la normativa electoral ni la jurisprudencia de esta Sala Superior descrita con anterioridad, se advierta que esa condición las exente de responsabilidad.

(72)        En consecuencia, Morena tiene razón en cuanto a que, en el estudio de la Sala Especializada, se debió analizar si las personas servidoras públicas –por el contenido del promocional en la que aparecen– incurrieron en difusión indebida de propaganda gubernamental, promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos o violación al principio de equidad en la contienda.

(73)        Por tanto, la sentencia impugnada debe revocarse para efecto de que la Sala Especializada analice las conductas denunciadas, de manera que, de acreditarse las infracciones, se individualice y califique la falta y se les imponga la sanción correspondiente a las personas servidoras públicas.

6.5.2. La Sala Especializada fue incongruente al analizar la infracción respecto a la promoción personalizada de las personas denunciadas

(74)        Esta Sala Superior considera que tiene razón Morena, al señalar que la resolución es incongruente en cuanto al análisis de la promoción personalizada de las personas servidoras públicas, ya que, en su opinión, la Sala Especializada, por un lado, sobreseyó el procedimiento respecto de las infracciones denunciadas en contra de las personas servidoras públicas –incluida la promoción personalizada–, pero, por otro lado, analizó los elementos de la infracción y declaró su inexistencia.

(75)        El mandato de congruencia ha sido considerado por este Tribunal Electoral como rector del actuar de todo órgano materialmente jurisdiccional. La sentencia debe ser congruente a nivel interno, esto es, debe existir armonía entre las distintas partes que la conforman, lo cual implica que no debe haber argumentaciones y apartados contradictorios entre sí. En este sentido, existirá incongruencia interna cuando en la parte considerativa del fallo se justifique resolver en un sentido y en la parte resolutiva se concluya en otro distinto[22].

(76)        En el caso concreto, se advierte que la Sala Especializada, en la consideración segunda de la resolución impugnada, determinó el sobreseimiento del procedimiento respecto de las personas servidoras públicas en cuanto a las infracciones por las que reconoce que fueron emplazadas –promoción personalizada, difusión indebida de propaganda gubernamental y violación al principio de equidad en la contienda–. Lo determinó así, porque, a su juicio, las conductas denunciadas que se les imputan se realizaron a través de la pauta del PAN y ante una posible responsabilidad, esta sólo podría atribuirse al partido político, al ser parte de su prerrogativa. Por lo tanto, declaró que se “terminaba” el procedimiento respecto de las personas servidoras públicas denunciadas y así lo determinó en el resolutivo primero de la sentencia.

(77)        Sin embargo, la incongruencia interna se advierte en la consideración sexta, respecto del estudio de fondo, ya que precisó que se analizaría de forma independiente si el promocional implicó promoción personalizada de las personas servidoras públicas por parte de un tercero y concluyó la inexistencia de la infracción. Determinó que no se actualizó el elemento personal, ya que, si bien del contenido del promocional se advertía la imagen de las personas legisladoras denunciadas, no así su nombre, cargo o voz. Tampoco se acreditó el elemento temporal, porque se difundió en un lapso en el que no transcurría ningún proceso electoral, ni el elemento objetivo, porque el mensaje se dedica a reconocer la labor de los integrantes del PAN de forma genérica, sin aludir a reconocimientos, logros, trayectorias o acciones de gobierno.

(78)        Por lo tanto, tiene razón el partido recurrente, pues, efectivamente, la Sala Especializada emitió consideraciones contrarias entre sí y con los puntos resolutivos, ya que, al declarar el sobreseimiento, no era factible para el órgano jurisdiccional pronunciarse sobre la materia de queja del procedimiento, pues se trata de un medio de terminación de los procesos jurisdiccionales. De ahí que, si declaró el sobreseimiento del procedimiento respecto de las personas servidoras públicas, eso implicaba que no podía pronunciarse sobre ninguna infracción denunciada en su contra, de entre ellos sobre la supuesta inexistencia de promoción personalizada, como es el caso.

(79)        En consecuencia, se deja sin efectos el análisis de la Sala responsable en cuanto a la supuesta inexistencia de promoción personalizada, derivado del vicio de incongruencia interna en la que se incurrió en la resolución impugnada, para que emita un nuevo análisis de la conducta supuestamente constitutiva de la infracción, que se apegue al principio de congruencia que debe regir en todas las resoluciones.

6.5.3. Se debe emplazar a las personas servidoras públicas denunciadas por uso indebido de recursos públicos

(80)        Por otra parte, un aspecto que no pasa inadvertido para esta Sala Superior es que, la Sala responsable, en su estudio de fondo, incorporó en sus razonamientos la infracción consistente en uso indebido de recursos públicos de forma adicional a las infracciones denunciadas por Morena. Al respecto, señaló que no analizaría la infracción sobre uso indebido de recursos públicos respecto de las personas servidoras públicas, derivado del sobreseimiento. No obstante, esta Sala Superior advierte que, en la diligencia de emplazamiento por parte de la UTCE[23] en este procedimiento sancionador, las personas servidoras públicas no fueron emplazadas por esa infracción.

(81)        Es importante señalar que la autoridad sustanciadora del procedimiento sancionador, al analizar los hechos denunciados a la luz de la normativa electoral, tiene amplias facultades para, de oficio, ordenar a la autoridad instructora abrir líneas de investigación adicionales en caso de identificar que esos hechos pueden conllevar a la comisión de otras conductas infractoras, siempre que se garantice el debido proceso de las partes implicadas en el procedimiento[24].

(82)        Así, ha sido criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que el emplazamiento al juicio es una de las formalidades esenciales del procedimiento de mayor relevancia para garantizar el derecho de audiencia a la parte demandada, pues de ese acto procesal depende que ésta pueda contestar la demanda, ofrecer y desahogar pruebas y alegar en el juicio. Entonces, el emplazamiento tiene el propósito que la parte demandada tenga adecuada defensa, de modo que se ha considerado un acto procesal de orden público y de estudio oficioso por parte de las personas juzgadoras, ya que, su omisión o ilegalidad constituye una violación procesal de carácter grave[25].

(83)        En el caso concreto, se advierte que Morena denunció a Ricardo Anaya Cortés, Marko Cortés Mendoza, Ma. Lorena García Jimeno Alcocer, Paulo Gonzalo Martínez López, Laura Cristina Márquez Alcalá, Noemí Berenice Luna Ayala, Verónica Pérez Herrera, Amparo Lilia Olivares Castañeda, Miguel Márquez Márquez, Martha Amalia Moya Bastón y Julen Rementeria del Puerto, en su carácter de personas servidoras públicas, ya que actualmente se desempeñan como legisladoras. Morena los denunció porque, en su opinión, al aparecer en el promocional y supuestamente aludir a sus logros y trayectoria, se podría generar un beneficio indebido en futuros procesos electorales.

(84)        Como se señaló, el artículo 134, párrafo séptimo, de la Constitución general, se establece la obligación para las personas servidoras públicas para que utilicen los recursos con fines institucionales y no se utilicen para promover o afectar a alguna persona o proyecto político. Esa disposición constitucional se conoce como principio de imparcialidad electoral, y comprende también a las actividades comunicativas, a través de las cuales se pueda generar alguna influencia o injerencia en el electorado.

(85)        Así, se advierte que los hechos denunciados por parte de Morena, en contra de las personas servidoras públicas, podrían conllevar a la comisión de otras conductas infractoras, como lo es el uso indebido de recursos públicos, el cual forma parte del catálogo de infracciones en las que pueden incurrir con la inclusión de su imagen en el promocional denunciado. No obstante, la Sala Especializada determinó que no lo analizaría, derivado del sobreseimiento, a pesar de no haber sido emplazados por esa infracción.

(86)        Por lo tanto, al tratarse de una formalidad esencial del procedimiento de orden público y estudio oficioso por parte de las personas juzgadoras, la Sala Especializada deberá reponer el procedimiento para que se emplace a las personas servidoras públicas denunciadas únicamente por uso indebido de recursos públicos, a fin de garantizar su derecho a una debida defensa.

6.5.4. La Sala Especializada sí motivó el análisis del contenido del promocional en el que determinó la inexistencia del uso indebido de la pauta

(87)        Finalmente, la Sala Especializada determinó que el PAN no incurrió en uso indebido de la pauta, porque del contenido del promocional se apreciaba una especie de agradecimiento a las consejeras y consejeros que velan por los valores y principios del partido, esto es, una idea o creencia que el partido político tenía de sus integrantes.

(88)        Al respecto, el partido recurrente se inconforma de que la Sala responsable lo catalogara como difusión de ideología del PAN, sin explicar por qué ese agradecimiento sólo promociona al partido político y no a las consejeras y consejeros.

(89)        Esta Sala Superior considera que no tiene razón Morena, ya que la Sala responsable sí señaló que no se promovía a las consejerías, porque, además de tratarse de un agradecimiento, no se advertían los nombres de las personas servidoras públicas que aparecen en el promocional, ni frases que soliciten de forma expresa el voto a favor o en contra de algún actor político, referencia a plataformas electorales, logros, trayectorias laborales o acciones de gobierno. El partido actor no controvierte de manera frontal ese razonamiento ni señala por qué considera que esa argumentación es insuficiente para justificar la aparición de la imagen de las personas denunciadas en el promocional y, por lo tanto, la inexistencia del uso indebido de la pauta por parte del PAN.

(90)        En ese sentido, queda firme el análisis de la Sala responsable en la que determinó la inexistencia de la infracción por uso indebido de la pauta atribuida al PAN, al no acreditarse la supuesta sobreexposición de la imagen de sus consejerías nacionales; así como el análisis respecto de las otras infracciones supuestamente atribuidas a ese partido en el que declaró su inexistencia, esto último, al no haber sido materia de impugnación por parte de Morena en este recurso de revisión.

7.     EFECTOS

(91)        En consecuencia, lo procedente es revocar parcialmente la sentencia emitida por la Sala Especializada en el expediente SRE-PSC-6/2025, para:

a)     Dejar firme el análisis de la Sala responsable en la que determinó la inexistencia del uso indebido de la pauta de parte del PAN al ser infundado el agravio de Morena, así como el análisis de las otras infracciones supuestamente atribuidas al PAN, en el que declaró su inexistencia, esto último, al no haber sido materia de impugnación.

b)     Dejar sin efectos el estudio de la Sala Especializada en cuanto a la inexistencia de la promoción personalizada por parte de las personas servidoras públicas, al acreditarse la incongruencia interna de sus razonamientos.

c)     Que ordene a la autoridad instructora reponer el procedimiento para que se emplace a las personas servidoras públicas denunciadas por la infracción relacionada con el uso indebido de recursos públicos a fin de garantizar su derecho a una debida defensa; y

d)     emita una nueva determinación en la que analice las infracciones atribuidas a las personas servidoras públicas en las que determinó su sobreseimiento, es decir, debe analizar si del contenido del promocional se advierte que las personas servidoras públicas cometieron promoción personalizada, difusión indebida de propaganda gubernamental, violación al principio de equidad en la contienda y uso indebido de recursos públicos.

8.     ResOLUTIVO

ÚNICO. Se revoca parcialmente la resolución impugnada para los efectos precisados.

NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.

Devuélvanse, en su caso, las constancias pertinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Por unanimidad de votos, lo resuelven y firman las magistradas y magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente resolución se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.