recurso de revisión del procedimiento especial sancionador

EXPEDIENTE: SUP-REP-29/2016

recurrente:

PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE:

COMISIÓN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

magistradO ponente:

CONSTANCIO CARRASCO DAZA

secretariOs: HÉCTOR DANIEL GARCÍA FIGUEROA, marcela elena fernández domínguez Y DANIEL JUAN GARCÍA HERNÁNDEZ

Ciudad de México, a diez de marzo de dos mil dieciséis.

V I S T O S, los autos del expediente SUP-REP-29/2016, para resolver el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador interpuesto por Francisco Gárate Chapa, quien se ostenta como representante del Partido Acción Nacional acreditado ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, a fin de impugnar el acuerdo ACQD-INE-16/2016, dictado el cuatro de marzo de dos mil dieciséis, por la Comisión de Quejas y Denuncias del referido instituto, en el que entre otros, declaró procedente la adopción de medidas cautelares solicitadas por el Partido Revolucionario Institucional, respecto del promocional denominado «Nos robaron», identificado con la clave RV00201-16 [de televisión], dentro del procedimiento especial sancionador UT/SCG/PE/PRI/CG/23/2016, y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Antecedentes. De lo narrado por el partido político recurrente en su escrito de demanda y de las constancias de autos, se desprenden los siguientes antecedentes:

a. Inicio del proceso electoral en el Estado de Chihuahua. El uno de diciembre de dos mil dieciséis, inició el proceso electoral ordinario 2015-2016 en el Estado de Chihuahua, para elegir Gobernador de la entidad federativa, diputados al Congreso local  e integrantes de los ayuntamientos.

b. Denuncia y solicitud de medidas cautelares. El dos de marzo de dos mil dieciséis, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral recibió vía correo electrónico institucional, el escrito signado por Gustavo A. Cordero Cayente, representante propietario del Partido Revolucionario Institucional acreditado ante el Conejo General del Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, a través del cual denunció a Javier Corral Jurado y al Partido Acción Nacional por estimar que el contenido de los promocionales en televisión y radio denominados «Nos robaron» identificados con los folios RV00201-16 y RA00256-16, respectivamente, podrían constituir infracciones a la normatividad electoral, por lo que solicitó también la adopción de medidas cautelares.

c. Admisión de la queja. El tres de marzo de dos mil dieciséis, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral registró el expediente del procedimiento especial sancionador con la clave UT/SCG/PE/PRI/CG/23/2016, dando lugar a la admisión de la queja; empero, reservó el emplazamiento así como la adopción de las medidas cautelares solicitadas, hasta en tanto, culminara la etapa de investigación preliminar.

d. Medidas cautelares (Acuerdo impugnado). El cuatro de marzo de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral dictó el acuerdo ACQD-INE-16/2016, en el cual acordó adoptar las medidas cautelares solicitadas, en los siguientes términos:

“[…]

A C U E R D O

PRIMERO. Se declara improcedente la adopción de medida cautelar solicitada por el Partido Revolucionario Institucional, respecto de la difusión del promocional denominado Nos robaron, identificado con la clave RA00256-16 [radio], en términos de los argumentos esgrimidos en el considerando TERCERO.

SEGUNDO. Se declara procedente la adopción de medida cautelares solicitadas por el Partido Revolucionario Institucional, respecto del promocional denominado Nos robaron, identificado con la clave RV00201-16 [televisión], en términos de las consideraciones vertidas en el considerando TERCERO.

[…]”

SEGUNDO. Recurso de revisión del procedimiento especial sancionador. Mediante escrito presentado el seis de marzo de dos mil dieciséis, Francisco Gárate Chapa, ostentándose como representante del Partido Acción Nacional acreditado ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, interpuso recurso de revisión del procedimiento especial sancionador para controvertir el acuerdo precisado en el párrafo precedente.

TERCERO. Remisión de expediente. El siete de marzo del año en curso, el Secretario Técnico de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral remitió el expediente integrado con motivo del aludido recurso de revisión a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

CUARTO. Turno de expediente. Mediante el proveído correspondiente, el Magistrado Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó integrar el expediente SUP-REP-29/2016, y turnarlo a su ponencia para los efectos previstos en el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

El acuerdo de mérito se cumplimentó en la propia fecha, mediante el oficio correspondiente suscrito por la Secretaria General de Acuerdos de la Sala Superior.

QUINTO. Acuerdo de radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado Instructor admitió a trámite la demanda y, al no existir diligencias pendientes, declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, la que se emite al tenor de los siguientes

C O N S I D E R A N D O S:

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso h), y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafo 2, inciso f), 4, párrafo 1, y 109, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, mediante el cual se impugna el acuerdo ACQD-INE-16/2016 dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, en el que entre otros, declaró procedente la adopción de medidas cautelares solicitadas por el Partido Revolucionario Institucional, respecto del promocional denominado Nos robaron, identificado con la clave RV00201-16 [de televisión], dentro del procedimiento especial sancionador UT/SCG/PE/PRI/CG/23/2016.

SEGUNDO. Requisitos de procedibilidad. Se tienen colmados los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 1, 9, párrafo 1, 13, párrafo 1, 45, 109 y 110, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en los términos siguientes:

a. Forma. La demanda se presentó por escrito ante la autoridad responsable; consta el nombre del recurrente, domicilio para oír y recibir notificaciones, personas autorizadas para tal efecto; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; los agravios que aduce le causa el acuerdo recurrido, y los preceptos presuntamente violados; y se hace constar, tanto el nombre, como la firma autógrafa de quien promueve en representación del partido político inconforme.

b. Oportunidad. Se cumple el requisito en cuestión, porque de las constancias de autos se advierte que el acuerdo impugnado se notificó al partido político recurrente a las diecinueve horas con veinte minutos del cuatro de marzo de dos mil dieciséis, en tanto la demanda que da origen al recurso de revisión en que se actúa se presentó ante la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral a las trece horas con treinta y ocho minutos del seis de marzo siguiente, esto es, dentro de las cuarenta y ocho horas posteriores a la notificación de la emisión del acuerdo impugnado, en términos de lo dispuesto en el artículo 109, párrafo 3, parte final, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; por ende, la interposición del recurso es oportuna.

c. Legitimación y personería. Los requisitos indicados se encuentran satisfechos en términos de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracciones I, II y IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que el recurso de revisión se interpuso por el Partido Acción Nacional, por conducto de su representante propietario acreditado ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Además, debe mencionarse que la responsable reconoce la calidad y personería del promovente, en términos de lo dispuesto en el artículo 18, párrafos 1, inciso e) y 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

d. Interés jurídico. Este requisito también se acredita, toda vez que el interés jurídico se ha considerado como la relación que se presenta entre la situación jurídica irregular denunciada y la providencia que se pide para remediarla, mediante la aplicación del Derecho, así como en la utilidad de esa medida, para subsanar la referida irregularidad.

En el caso concreto, el interés jurídico del partido político recurrente, se satisface, dado que la determinación adoptada por la responsable, la estima contraria a sus intereses, por lo que pretende se revoque; sirve de apoyo a tal determinación la jurisprudencia identificada con la clave 07/2002, de rubro: «INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO», consultable en la Compilación 1997-2013, Jurisprudencia y Tesis en Materia Electoral, tomo Jurisprudencia, Volumen 1, páginas 398 y 399.

e. Definitividad. También se estima colmado el requisito de procedencia en cuestión, porque del análisis de la normativa aplicable se advierte que no existe algún medio de impugnación previo procedente para combatir el acuerdo recurrido por el partido político actor.

Por tanto, al cumplirse los requisitos de procedencia del medio de impugnación y no advertirse de oficio la actualización de alguna causa de improcedencia, corresponde resolver el fondo del asunto controvertido.

TERCERO. Naturaleza de las medidas cautelares y marco normativo. Previo al examen de los conceptos de agravio, resulta necesario precisar que las medidas cautelares se pueden decretar por la autoridad competente a solicitud de parte interesada o de oficio, para conservar la materia de la litis, así como para evitar un daño grave e irreparable a las partes en conflicto o a la sociedad, con motivo de la sustanciación de un procedimiento.

La justicia cautelar tiene fundamento constitucional, al considerarse parte del Derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 17, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto, su finalidad es garantizar una situación de igualdad de los ciudadanos frente a la administración.

El proceso cautelar se concibe como aquél que tiene por objeto una verdadera pretensión preventiva –de tutela anticipada y provisional del derecho o interés o de las personas involucradas en el proceso-, diversa de la pretensión o petición definitiva que se discute en el propio procedimiento.

De ese modo, goza conceptualmente de autonomía por su peculiar estructura, grado de conocimiento diferenciado y particular canon para la adopción de la medida cautelar –a partir de una superficialidad que se distingue del conocimiento profundo y exhaustivo característico o propio de los procedimientos contenciosos-, por la provisionalidad de sus resoluciones.

En ese tenor, no se considera a la pretensión o acción cautelar como las propias del tema de fondo deducidas en el proceso definitivo principal, porque no necesariamente se verifica la presencia de la segunda –pretensión final- en éste –providencia precautoria-, porque aquélla –pretensión de fondo-, aun cuando apunta a la tutela de otro derecho difiere de la medida precautoria.

La circunstancia de que pueda mediar identidad sustancial entre la pretensión de la medida cautelar y la pretensión de fondo, no significa que por ello se desconozca esa autonomía en el concepto descrito, toda vez que ambas son jurídicamente distintas, a punto tal, que difieren en la causa y cuando menos en la estabilidad y extensión de su objeto o más bien de la resolución que la admite o decreta.

En esas condiciones, la causa de la pretensión cautelar supone la acreditación de hechos que demuestren simplemente verosimilitud o apariencia del derecho invocado y el peligro en la demora, en base a un conocimiento periférico o superficial –la summaria cognitio- y aspiran a una anticipación en términos generales que autoriza a obtener una tutela provisional de los bienes o respecto de las personas involucradas en el proceso.

Por su parte, en la pretensión de fondo, la causa apunta a la demostración de la certeza plena sobre la existencia del derecho debatido, sea que para ello se comprenda exhaustivamente a toda la relación jurídica.

La pretensión cautelar se diferencia de la pretensión o petición que se actúa en el proceso, sin que ello signifique que las medidas cautelares no deban reputarse como instrumentales o accesorias, en el sentido de que se encuentran al servicio de una pretensión de fondo.

La medida cautelar es un instrumento procesal previsto en los ordenamientos jurídicos para conceder agilidad al desarrollo del proceso y para lograr la tutela efectiva de los derechos e intereses litigiosos.

Asimismo, están dirigidas a garantizar la existencia y el restablecimiento del derecho que se considera afectado, cuyo titular estima puede sufrir algún menoscabo.

Bajo esa lógica, las medidas cautelares tienen como propósito tutelar el interés público porque buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado para suspender provisionalmente a partir de una apreciación preliminar, la conducta que se califica ilícita.

Sobre este punto, se debe subrayar que el arábigo 8, del artículo 471, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, prevé la posibilidad que en el procedimiento especial sancionador se decreten medidas cautelares, cuyos efectos son provisionales, transitorios o temporales, con el objeto de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la posible infracción.

En ese sentido, al proveer respecto de una medida cautelar la autoridad debe ponderar:

             La probable violación a un derecho, del cual se pide la tutela en el proceso, y,

             El temor fundado de que, mientras llega la tutela jurídica efectiva, desaparezcan las circunstancias de hecho necesarias para alcanzar una decisión sobre el derecho o bien jurídico, cuya restitución se reclama.

De ese modo, la medida cautelar adquiere justificación ante la existencia de un derecho que requiere protección provisional y urgente; de ahí que para la provisión de esas medidas se impone que la autoridad responsable realice una evaluación preliminar del caso concreto en torno a las respectivas posiciones enfrentadas; examen en el que deben seguirse las directrices que a continuación se precisan:

             Verificar si existe el derecho cuya tutela se pretende.

             Justificar el temor fundado de que ante la espera del dictado de la resolución definitiva, desaparezca la materia de controversia.

             Ponderar los valores y bienes jurídicos en conflicto y justificar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la determinación que se adopte.

             Fundar y motivar si la conducta denunciada, atendiendo al contexto en que se produce, trasciende o no a los límites del derecho o libertad que se considera afectado y, si presumiblemente se ubica en el ámbito de lo ilícito.

De ese manera, la medida cautelar en materia electoral propende a evitar la vulneración de los bienes jurídicos tutelados pro el orden jurídico, así como la generación de daños irreversibles a los posibles afectados.

Asimismo, para efectos de dilucidar si asiste razón a la recurrente en relación a la medida cautelar se considera necesario tomar en cuenta lo siguiente:

El artículo 41, fracción III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

“[…]

Artículo 41.

…

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

[...]

Apartado C

En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas.”

[…]”

La disposición constitucional citada fue objeto de modificación sustancial el diez de febrero de dos mil catorce, en la cual se suprimió el concepto normativo alusivo a denigrar a las instituciones en la propaganda política, que había sido incorporado en la reforma constitucional de dos mil siete, con motivo de la reforma política de esa época.

La prohibición también se enmarca en lo dispuesto por los artículos 6 y 7, párrafo primero, del propio ordenamiento fundamental, los cuales establecen:

“[...]

Artículo 6°. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

Artículo 7°. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.

[…]”

Los tratados de derechos humanos, integrados al orden jurídico nacional, conciben de manera homogénea que el derecho a la libertad de expresión encuentra sus límites en el pleno goce de otras libertades, con las que se relacionan.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

“[…]

Artículo 19

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

[…]”

Convención Americana de Derechos Humanos

“[…]

Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o

b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

[…]”

La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de la sociedad democrática, en ese tenor, las informaciones o ideas que son favorablemente recibidas o consideradas como inofensivas o indiferentes en el contexto del debate político devienen válidas, de ahí que sin las demandas del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura no existe ‘sociedad democrática’.

De ese modo, el alcance del derecho a la libertad de pensamiento y expresión y su rol dentro de una sociedad democrática engloba dos dimensiones: la individual, que se realiza a través del derecho de expresar pensamientos e ideas y el derecho a recibirlas, y la social, como medio de intercambio de ideas e información para la comunicación masiva entre los seres humanos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-5/85, hizo referencia a la estrecha relación existente entre democracia y libertad de expresión, al establecer que esta última es un elemento fundamental sobre la cual se basa la existencia de la sociedad democrática; indispensable para la formación de la opinión pública; una condición para que los partidos políticos que deseen influir en la sociedad puedan desarrollarse plenamente y para que la comunidad a la hora de ejercer sus opciones esté suficientemente informada.[1]

De igual modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha manifestado sobre la importancia que reviste la libertad de expresión al señalar que constituye uno de los pilares esenciales de la sociedad democrática y condición fundamental para el progreso y desarrollo personal de cada individuo; por lo que refiere, no sólo debe garantizarse la difusión de información o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas inofensivas o indiferentes, sino también aquéllas que ofenden, resultan ingratas o perturban al Estado.[2]

De ese modo, la necesidad de un control completo y eficaz sobre la conducción de los asuntos públicos como garantía para la existencia de la sociedad democrática requiere que quienes tengan a su cargo el manejo de los mismos, cuenten con protección diferenciada, de frente a la crítica, con relación a la que tendría cualquier particular que no esté involucrado en asuntos de esa naturaleza.

Así, quienes tienen la calidad de servidores públicos están sujetos a un margen mayor de apertura al escrutinio, la crítica y a la opinión pública, -en algunos casos dura y vehemente- en el contexto de un esquema democrático, en atención al deber social que implican las funciones que les son inherentes.

En la perspectiva del sistema interamericano, el derecho a la libertad de expresión e información también constituyen algunos de los principales mecanismos con que cuenta la sociedad para ejercer un control democrático sobre las personas que tienen a su cargo asuntos de interés público.

Así, la confección de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, integradora de nuestro orden jurídico, en los términos que lo orienta el artículo 1°, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha establecido que en el marco de una campaña electoral, la libertad de pensamiento y de expresión en sus dos dimensiones constituyera bastión fundamental para el debate durante el proceso electoral, debido a que se transforma en herramienta esencial para la formación de la opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios y se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las plataformas políticas planteadas por los distintos candidatos, lo cual permite mayor transparencia y fiscalización de las futuras autoridades y de su gestión.[3]

El Tribunal Electoral y la Suprema Corte de Justicia de la Nación han reafirmado la posición exteriorizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos al determinar que de conformidad con el sistema dual de protección, los límites de crítica e intromisión son más amplios si refieren a personas que por dedicarse a actividades públicas o por el rol que desempeñan en una sociedad democrática, están expuestas a un control más riguroso de sus actividades y manifestaciones que aquellos particulares sin proyección pública, ya que consideraron que en un sistema inspirado en los valores democráticos la sujeción a esa crítica es inseparable de todo cargo de relevancia pública. [4]

Asimismo, ambos tribunales han estimado que la libertad de expresión y el derecho a la información, relacionados con funcionarios públicos o con candidatos a ocupar cargos públicos, e incluso particulares involucrados voluntariamente en asuntos públicos, gozan de mayor grado de protección, en tanto que por la naturaleza pública de las funciones que desempeñan, se encuentran sujetos a un tipo diferente de protección de su reputación o de su honra frente a las demás personas.

De ese modo, la libertad de expresión en el debate político constituye el cimiento de cualquier sistema democrático, porque es importante que las opiniones y la información de toda clase circulen libremente para que los ciudadanos estén informados.

El ejercicio de la libertad de expresión en el debate político electoral contribuye a la formación de la decisión ciudadana, al permitir el análisis de las opciones que representan los partidos políticos y los servidores públicos emanados de sus filas.

De ese modo, debe permitirse la circulación de ideas e información por parte de los partidos políticos y cualquier persona que desee expresar su opinión o brindar información, siempre y cuando no transgreda las limitantes previstas en la normatividad constitucional, convencional y legal.

Como ya se señaló, una de las limitantes a la libertad de expresión prevista en el marco normativo precisado, lo constituye que no se calumnie a las personas.

El artículo 471, de la Ley General de instituciones y Procedimientos Electorales señala que “se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral”.

El dispositivo legal da contenido al concepto de calumnia en el contexto electoral, circunscribiéndolo a la imputación de hechos falsos o delitos con impacto en un proceso electoral.

La construcción normativa forjada por el legislador debe representar la guía esencial para los operadores jurídicos a efecto de establecer si un determinado mensaje efectivamente configura calumnia.

En este orden, la Sala Superior ha reconocido que en las sociedades democráticas el debate político adquiere su manifestación más amplia y los límites de la libertad de expresión se ensanchan en temas de interés público, debiendo generar un verdadero debate democrático, en el que se privilegia la libertad de expresión necesaria para generar una opinión pública libre e informada.

Además, debe resaltarse que en el orden jurídico nacional se inserta la réplica como posibilidad jurídica de responder o desmentir una imputación falsa.

CUARTO. Síntesis de las consideraciones del acuerdo reclamado. En el acuerdo ACQD-INE-16/2016 dictado el cuatro de marzo de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, medularmente sostuvo lo siguiente:

-          De la información y testigos de grabación proporcionados por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral, se acreditó la existencia y difusión de los promocionales denominados «Nos robaron», identificados con la clave RV00201-16 [televisión] y RA00256-16 [radio].

-          Los promocionales aludidos fueron pautados por el Partido Acción Nacional como parte de sus prerrogativas de acceso a la radio y televisión para el proceso electoral local en el Estado de Chihuahua, en la etapa de precampaña de esa entidad federativa.

-          Se constató que en la página de pautas del Instituto Nacional Electoral que se encontraban enlistados los promocionales del Partido Acción Nacional a los que se ha hecho referencia.

-          Realizadas las precisiones tendentes a especificar el marco general de la libertad de expresión, sus restricciones previstas como límite y  la calumnia en la materia electoral, se puntualizó que los promocionales denunciados empezaron a transmitirse el veintiocho de febrero anterior, sin tener fecha de conclusión, por lo que llevó a cabo el análisis de su contenido.

-          En lo tocante al contenido del material de televisión, la autoridad describió que el promocional inicia con un fondo de color blanco, y que durante su transmisión aparece una mano que con un marcador que escribe frases y realiza dibujos, los cuales, de forma detallada expone.

-          Del mensaje aludido, la responsable concluyó que era posible desprender que la imagen que aparecía correspondía a la del actual Gobernador del Estado de Chihuahua, César Horacio Duarte, al guardar amplia similitud con las características fisonómicas de ese servidor público, a quien se le imputa una conducta ilícita, en particular el delito de robo.

-          Estimó que la aparición de las imágenes que evocaban en dibujo animado al Gobernador citado, vinculadas con la expresión que se escuchaba en su transmisión “Cuando alguien roba su lugar no es el gobierno, es la cárcel”, concluía, que la acción de robar se atribuía, aunque de manera velada, a la imagen de la persona que en ella aparecía, con lo cual quedaba claro que se hacía una imputación sobre una conducta específica, ya que aun cuando no señalaba su nombre, se hacía identificable a través de un dibujo animado que coincidía con sus principales rasgos fisonómicos.

-          De ahí que al analizar la frase referida con la aparición de la imagen del dibujo animado con los principales rasgos fisonómicos del Gobernador de Chihuahua, relacionando voz e imagen, era claro que aludían al referido servidor, al ser evidente que tal funcionario está al frente del gobierno de la citada entidad federativa, persona a la que consideró se le imputaba la acción de robar.

-          Asimismo, señaló, que si en el material denunciado aparecía la imagen en dibujo animado de un periódico anunciando “Ladrón en la cárcel”, y también el texto “por fin está donde tiene que estar”, apreciándose la imagen del Gobernador referido, tras las rejas (cárcel), entonces, a él se atribuía el calificativo ladrón, que en su connotación con el Diccionario de la Real Academia significaba en su primera acepción, el que hurta o roba.

-          En suma, concluyó que bajo la apariencia del buen Derecho, el material de televisión no tenía cobertura legal, ya que visto en su integridad y contexto, al relacionar frases e imágenes transmitían la idea de que el Gobernador del Estado de Chihuahua ha cometido el delito de robo, lo cual actualizaba la hipótesis jurídica de calumnia, en términos de lo establecido en el artículo 471, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo que también podía ocasionar un demérito al Partido Revolucionario Institucional, ya que era un hecho público y notorio que César Horacio Duarte Jáquez, milita en ese instituto político.

-          Por cuanto al contenido del material de radio arribó a la conclusión de que no existía calumnia en contra del Partido Revolucionario Institucional ni del Gobernador del Estado de Chihuahua, derivado de la difusión del promocional de radio.

Las razones anteriores sustentan la motivación de la responsable del acuerdo combatido.

QUINTO. Expresión de agravios. Para combatir las consideraciones de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, el partido político recurrente hace valer, en esencia, los siguientes conceptos de violación.

Aduce que derivado de la indebida valoración del material impugnado se vulnera en su perjuicio el derecho a la libertad de expresión contenido en los artículos 6º, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 19, párrafo 3, inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Humanos, 11 y 13, párrafo 1, inciso a, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Expone que la libertad de expresión en el debate político incrementa el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualizan temas de interés público en una sociedad democrática, sin considerarse que transgreda la normativa electoral, ya que la ciudadanía tiene derecho a formarse una opinión informada.

Estima que del spot no se desprenden los elementos de calumnia al no realizar una imputación directa de un probable delito a una persona en específico, ya que la imagen insertada es una caricatura en la cual pone en consideración de la ciudadanía un problema actual que realiza una crítica severa a los gobernantes. De ahí que sea una crítica abstracta, por lo que la conclusión de la responsable se aparta de la regularidad aplicable.

Expone el recurrente, que la frase «cuando alguien roba, su lugar no es el gobierno, ¡Es la cárcel!, en forma alguna genera la imputación de un delito a una persona en específico, esto es, no es calumniosa, toda vez que no se realiza una crítica innecesaria o excesiva, sólo se asienta un hecho público notorio con su propuesta política, sin que se realice imputación alguna, ya que se hace una crítica en torno a la situación que se vive en Chihuahua.

SEXTO. Estudio de Fondo. Realizadas las precisiones que anteceden, enseguida se procede al estudio del fondo del asunto, a la luz de los agravios expresados y del material que conforma el acervo probatorio agregado a las constancias de autos.

Los motivos de disenso de la denunciante se estudiarán de forma conjunta, dada la relación conceptual que guardan entre sí, atento al criterio sustentado por la Sala Superior en la jurisprudencia identificada con la clave 04/2000, de rubro «AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN», consultable a foja ciento veinticinco, del Volumen 1, intitulado "Jurisprudencia", de la Compilación 1997-2013. Jurisprudencia y tesis en materia electoral”, publicada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el año dos mil trece.

A juicio de la Sala Superior los agravios son fundados, porque el promocional en televisión materia de impugnación, en un análisis contextual, de índole preventivo y bajo la apariencia del buen Derecho, no justifica el otorgamiento de la medida cautelar decretada por la autoridad, por las razones que se explicitan a continuación.

Para el análisis preliminar que se efectúa, a través de la apariencia del buen Derecho, habrá de destacarse que en la ponderación se debe considerar que los límites de la crítica son más amplios respecto de la materia política, asuntos de interés social y cuestiones gubernamentales, ya que éstas deben sujetarse al examen riguroso de la opinión pública, atendiendo a que la tolerancia en el ejercicio de la libertad de expresión abarca un trato diferenciado cuando se cuestiona el desempeño de políticas y acciones gubernamentales.

Como se precisó con antelación, la Comisión de Quejas y Denuncias determinó decretar la medida cautelar del mensaje de televisión denominado «Nos robaron», con la clave RV00201-16 [televisión], porque en consideración de la autoridad responsable, el dibujo del spot correspondía a César Horacio Duarte, Gobernador del Estado de Chihuahua, y que ello vinculado con la frase “Cuando alguien roba su lugar no es el gobierno, es la cárcel”, le llevó a colegir que se le imputaba el delito de robo.

Para la Sala Superior, la interpretación a que arribó la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral debió ponderar que en el mensaje televisivo en el que decretó la medida cautelar, no existe imputación específica dirigida a una persona en concreto, en tanto, se trata de una secuencia de caricaturas orientadas a un posicionamiento del Partido Acción Nacional sobre el desempeño de las autoridades en el Estado de Chihuahua!

Se estima de ese modo, porque en la valoración del contexto integral del spot, bajo la apariencia del buen Derecho, se advierten los dibujos y frases que se describen enseguida:

De las imágenes insertas y de la voz en off se desprende que:

- Los dibujos que representan a un hombre armado arriba de una camioneta y a una mujer con dos niños, y se escucha “nos robaron la calma”.

- Una caricatura alusiva a una mujer embarazada y dos niños, y la voz en off que expresa “que no nos roben la esperanza”.

- Un dibujo de sacos cerrados mientras y la frase “cuando se roban el dinero del pueblo”.

- Un dibujo que representa a dos personas, una de pie y otra hincada y la voz “la gente la pasa mal”:

- Otra caricatura alusiva a personas con diversos oficios y la expresión “se pierden empleos”.

- El dibujo de una llave goteando, mientras se escucha “los servicios no llegan”.

- Enseguida la frase “cuando alguien se roba nuestro dinero” se dibuja la silueta de un hombre con un fardo en cada mano y en los bolsillos del saco sobresalen al parecer billetes, y dos hombres representando que piden limosna y el enunciado “no sólo se hace más rico, nos hace más pobres”.

- En forma concomitante aparecen dibujos representativos de medicinas y rebanadas de pan, escuchándose “faltan medicinas, alimentos, apoyos”.

- A continuación la caricatura de un hombre frente a un micrófono en actitud de pronunciar un discurso y la voz en off “Cuando alguien roba su lugar no es el gobierno”.

- El enunciado “Su lugar no es el gobierno, ¡es la cárcel! y se dibuja un periódico en cuya portada se contiene “Ladrón en la cárcel” y una caricatura que simula a un sujeto tras unos barrotes.

- Un dibujo que emula el contorno de un mapa del Estado de Chihuahua y sobre el diversas personas seguida de una cintilla con la leyenda “Ahora sí” y se finaliza con el emblema del Partido Acción Nacional, mientras se escucha “Chihuahua tiene una esperanza, no dejes que se la roben, ¡Ahora sí, PAN!

De la descripción que antecede, se advierte que las caricaturas y frases del spot se orientan a llevar a cabo una crítica aguda y rígida a contextos fácticos que, en opinión del partido político denunciado, constituyen el resultado de la administración e implementación de políticas públicas en el Estado de Chihuahua, temática que se enmarca dentro del debate político.

Esto, porque del examen de todos los elementos que componen el promocional, se obtiene que alude al robo de la seguridad (calma), el futuro, la esperanza, a la pérdida de empleos, falta de servicios públicos y, cuando se refiere al robo de dinero del pueblo, se deja entrever la crítica a lo que considera una mala administración gubernamental, en tanto hace mención, a que ello genera falta de medicinas, alimentos y apoyos, lo que redunda en mayor pobreza.

Además, las caricaturas que aparecen en el promocional constituyen una forma de expresión, que concreta la opinión de una historia de quien la pronuncia y, que deja al receptor del mensaje apreciar libremente el contenido y darle el significado que de él deriva.

Lo expuesto, opuestamente a lo sostenido en la determinación reclamada, impide llegar a una conclusión univoca, respecto a que se caricaturiza la figura del actual Gobernador del Estado y que se le imputa la conducta ilícita de robar, toda vez que bajo un estudio preliminar y en apariencia del buen Derecho permite derivar que se trata de críticas a través de dibujos.

De ese modo, la circunstancia de que aparezcan en el mensaje, caricaturas representativas de una persona, primero con sacos (costales) en cada mano, después hablando frente a un micrófono y, finalmente, en el periódico tras barrotes y la leyenda “Ladrón en la cárcel, por fin está donde tiene que estar”, no significa una imputación directa de alguien en específico, como inexactamente afirmó la responsable.

Por tanto, en un examen preliminar, la Sala Superior juzga que del contexto integral del promocional, se obtiene que se está en presencia de una crítica permisible en el debate político, en la que un partido político expone su percepción sobre las circunstancias que, en su opinión, existen en una determinada circunscripción geográfica.

En ese tenor, resulta apartada del orden jurídico la conclusión a la que arribó la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, en tanto, al valorar los bienes jurídicos en juego, dejó de tomar en cuenta, que en el debate político el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones de crítica se incrementa, máxime cuando se refieren a tópicos de interés público como en el caso sucede.

Así, la Comisión de Quejas y Denuncias debió examinar de manera integral el promocional, cuya finalidad debió justipreciar teniendo en cuenta que la libertad de expresión, como pilar esencial de una sociedad democrática, constituye condición fundamental para la formación de la opinión pública.

Lo anterior se asevera, sin perjuicio de que al resolverse el fondo del asunto se pueda arribar a una conclusión diversa, a partir de la valoración conjunta, integral y adminiculada de las pruebas que llegaren a aportarse al sumario, en tanto, debe tenerse presente, que en las medidas cautelares se resuelve con base en la apariencia del buen Derecho, esto es, con una visión preliminar sobre las posiciones enfrentadas y el bien jurídico que se debe tutelar, mientras se decide la cuestión principal de la controversia.

En atención a que los agravios han resultado fundados, lo procedente es revocar el acuerdo ACQD-INE-16/2016, dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, el cuatro de marzo de dos mil dieciséis, en el que decretó, entre otros, la procedencia de las medidas cautelares solicitadas, y ordenar al Instituto Nacional Electoral por conducto de su órgano competente, que instruya a las concesionarias de radio y televisión obligadas a restablecer la difusión del promocional que ordenó suspender.

Por lo expuesto y fundado se

R E S U E L V E:

ÚNICO. Se revoca, en la materia de la impugnación, el acuerdo reclamado, en términos y para los efectos señalados en la parte final del último considerando de la ejecutoria.

Notifíquese como corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.

Así, por mayoría de votos lo resolvieron y firmaron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos en contra de los Magistrados Flavio Galván Rivera y Pedro Esteban Penagos López, emitiendo voto particular el primero de ellos, en ausencia del Magistrado Manuel González Oropeza, ante la Subsecretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA AL RESOLVER EL RECURSO DE REVISION DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR, IDENTIFICADO CON LA CLAVE SUP-REP-29/2016.

Porque no coincido con la determinación de la mayoría de los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, al resolver el fondo de la controversia planteada, en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, al rubro indicado, formulo VOTO PARTICULAR, en los siguientes términos.

Motivo de disenso.

Los magistrados que integran la mayoría consideran que se debe revocar la resolución reclamada, en razón de que del análisis integral del promocional objeto de denuncia, se constata que las caricaturas y frases del spot, son una crítica aguda y rígida a contextos fácticos que, constituyen el resultado de la administración e implementación de políticas públicas en el Estado de Chihuahua, temática que se enmarca dentro del debate político.

Además de que, no se puede concluir  que se caricaturiza la figura del actual Gobernador de la mencionada entidad federativa y que se le imputa la conducta ilícita de robar, toda vez que bajo un estudio preliminar y en apariencia del buen Derecho, permite derivar que se trata de críticas a través de dibujos que representan a personas inidentificables por sí mismas con alguien en concreto.

El suscrito no comparte el criterio sustentado por la mayoría de los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, porque considero que del análisis bajo la apariencia del buen Derecho, del contenido del promocional se puede constatar una imputación del delito de robo al Gobernador del Estado de Chihuahua, lo cual actualiza el supuesto de calumnia, previsto en el artículo 471, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo cual se debe confirmar la resolución reclamada, en el sentido de que se suspenda el promocional denominado “Nos robaron” identificado con la clave RV00201-16.

En efecto, contrariamente a lo resuelto por la mayoría, la caricatura que aparece en el promocional puede ser plenamente identificable con la imagen del Gobernador de Chihuahua, en razón de que el promocional solamente fue difundido en el territorio de la citada entidad federativa, por tanto, la mayoría de los ciudadanos conocen los rasgos fisonómicos del aludido funcionario público.

Ahora bien, no comparto las consideraciones de la mayoría de los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, en las cuales se considera que las caricaturas y frases del promocional, orientan a llevar a cabo una crítica aguda y rígida a contextos fácticos que, constituyen el resultado de la administración e implementación de políticas públicas en el Estado de Chihuahua.

Esto, porque de la valoración del contexto integral del spot, bajo la apariencia del buen Derecho, se advierten diversos dibujos y frases las cuales son las siguientes:

Del análisis de las frases “Cuando alguien roba, su lugar no es el gobierno, es la cárcel”, “Ladrón en la Cárcel” y “Por fin está donde tiene que estar”, asociadas con las imágenes del Gobernador sosteniendo dos sacos con billetes y con dinero en los bolsillos del saco, así como que tal personaje está tras la rejas, me lleva a concluir que se le imputa al Gobernador del Estado de Chihuahua una conducta ilícita, como es el delito de robo, no obstante no se diga su nombre, pues se hace identificable mediante la imagen que coincide con sus rasgos fisonómicos.

A lo anterior cabe destacar que en las constancias no existe algún elemento de prueba para acreditar que se ha presentado una denuncia, en la cual se impute al citado funcionario el delito de robo y mucho menos existe alguna constancia con la cual se demuestre que el servidor público de referencia es jurídicamente responsable de ese delito de robo.

Por otra parte, tampoco existe en autos elemento de prueba alguno para demostrar que el Gobernador del mencionado Estado está en la cárcel, como se pretende hacer creer en el promocional objeto de la denuncia, al aparecer su imagen tras las rejas.

Conforme a lo expresado, en mi concepto, en apariencia del buen Derecho, se actualiza el supuesto de calumnia previsto en el artículo 471, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en agravio del citado servidor público, razón por la cual la determinación de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, en el sentido de suspender, como medida cautelar, la difusión del promocional denominado “Nos robaron”, identificado con la clave RV00201-16, es conforme a Derecho.

Por tanto, considero que se debe confirmar la resolución reclamada.

Por lo expuesto y fundado, formulo el presente VOTO PARTICULAR.

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA.