recurso de revisión del procedimiento especial sancionador

EXPEDIENTE: SUP-REP-78/2016

RECURRENTE: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE:

comisión de quejas y denuncias del CONSEJO GENERAL DEL instituto nacional electoral

magistradO ponente:

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

secretariOs: JULIO ANTONIO SAUCEDO RAMÍREZ Y URIEL YAIR HUITRÓN GONZÁLEZ

Ciudad de México, a dieciocho de mayo de dos mil dieciséis.

VISTOS, para resolver el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador interpuesto por Francisco Garate Chapa, quien se ostenta como representante del Partido Acción Nacional, ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en contra del acuerdo ACQyD-INE-63/2016 del trece de mayo de dos mil dieciséis, dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del referido Consejo General, que decretó improcedentes las medidas cautelares solicitadas dentro de los procedimientos especiales sancionadores identificados con las claves UT/SCG/PE/PAN/CG/87/2016 y UT/SCG/PE/APS/CG/91/2016 ACUMULADOS; y

R E S U L T A N D O S:

I. Antecedentes. De la narración de los hechos en el escrito recursal y de las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:

1. Inicio del proceso electoral en el Estado de Puebla. El veintitrés de noviembre de dos mil quince, mediante el acuerdo CG/AC-023/15, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Puebla, declaró el inicio del proceso electoral en esa Entidad Federativa para la elección del Gobernador.

2. Aprobación del Cronograma de Actividades en materia de radio y televisión. El trece de enero de dos mil dieciséis, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Puebla, emitió el acuerdo identificado con la clave CG/AC-004/16, a través del cual aprobó el cronograma de actividades a realizar en materia de radio y televisión de los partidos políticos y candidatos independientes para el periodo de acceso conjunto a precampañas, intercampañas y campañas electorales, para el proceso electoral estatal ordinario dos mil quince-dos mil dieciséis.

3. Aprobación de las Pautas de radio y televisión. En esa propia fecha, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Puebla, dictó el acuerdo CG/AC-005/16, por el cual aprobó el proyecto de propuesta de pautado para el periodo de acceso conjunto de precampaña, intercampaña y campaña electoral local de los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes a radio y televisión para el proceso electoral estatal ordinario dos mil quince-dos mil dieciséis.

4. Primer denuncia. El doce de mayo de dos mil dieciséis, Óscar Pérez Córdoba Amador, representante suplente del Partido Acción Nacional, ante el Consejo Local del Instituto Electoral del Estado de Puebla, presentó ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, denuncia en contra del Partido de la Revolución Democrática y Roxana Luna Porquillo, candidata a Gobernadora en esa entidad federativa por ese instituto político, por la presunta difusión en televisión del promocional de contenido calumnioso identificado con la clave RV01258-16 [Médico en tu casa v2], y solicitó la adopción de medidas cautelares.

En esa propia fecha, se registró el expediente del procedimiento especial sancionador con la clave UT/SCG/PE/PAN/CG/87/2016.

5. Segunda denuncia. El trece de mayo de dos mil dieciséis, Oscar Tendero García, Director General y Apoderado de la empresa Asociación Periodística Síntesis, S.A. de C.V., presentó ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, denuncia en contra del Partido de la Revolución Democrática y Roxana Luna Porquillo, candidata a Gobernadora en esa entidad federativa por ese instituto político, por la presunta difusión en televisión del promocional de contenido calumnioso identificado con la clave RV01258-16 [Médico en tu casa v2], y solicitó la adopción de medidas cautelares.

En esa propia fecha, se registró el expediente del procedimiento especial sancionador con la clave UT/SCG/PE/APS/CG/91/2016 ordenándose su acumulación al procedimiento mencionado en el punto previo.

II. Acto Impugnado. El trece de mayo de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del Instituto Nacional Electoral emitió el acuerdo ACQyD-INE-63/2016, por el cual declaró la improcedencia de la solicitud de adoptar medidas cautelares en los procedimientos identificados con las claves UT/SCG/PE/PAN/CG/87/2016 y UT/SCG/PE/APS/CG/91/2016, acumulados.

III. Recurso de revisión del procedimiento especial sancionador. El trece de mayo de dos mil dieciséis, Francisco Gárate Chapa, quien se ostenta como representante del Partido Acción Nacional ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, interpuso recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, con la finalidad de controvertir el acuerdo antes apuntado.

IV. Trámite y remisión del expediente. El catorce de mayo de dos mil dieciséis, por oficio INE-UT/STCQyD/96/2016, el Secretario Técnico de la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del Instituto Nacional Electoral dio aviso a esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de la interposición del recurso de mérito y publicitó en sus estrados el referido medio de impugnación.

En la misma fecha, se recibió en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, el oficio arriba señalado, por el que remitió, entre otros, el respectivo informe circunstanciado, y el escrito recursal.

V. Sustanciación.

1. Turno a ponencia. El catorce de mayo de dos mil dieciséis, el Magistrado Presidente de este órgano colegiado, dictó acuerdo por el cual ordenó integrar el expediente de mérito y registrarlo en el Libro de Gobierno con la clave SUP-REP-78/2016, así como turnarlo a la ponencia del Magistrado Manuel González Oropeza, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

El turno de mérito se cumplimentó mediante el oficio TEPJF-SGA-4222/16, suscrito por la Secretaria General de Acuerdos de este órgano jurisdiccional.

2. Radicación, admisión y cierre de instrucción. El diecisiete de mayo de dos mil dieciséis, el Magistrado Instructor radicó el expediente de mérito en la Ponencia a su cargo.

Asimismo, en razón de que se encontraban satisfechos los requisitos de procedibilidad del recurso de referencia, el Magistrado Instructor admitió a trámite el escrito que da origen a la presente resolución.

Del mismo modo, en virtud de no existir trámite o diligencia pendiente por realizar, declaró cerrada la instrucción, por lo que los autos quedaron en estado para dictar sentencia; y

CONSIDERANDO

PRIMERO. Jurisdicción y Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador identificado al rubro, con fundamento en los artículos 17, párrafo segundo, 41, párrafo segundo, base III, 94, párrafos primero y quinto, 99, párrafos primero y cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 185, 186, fracción X, y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 1, 2, 3, párrafo 2, inciso f), 4, párrafo 1, y 109, párrafo primero, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Ello es así, pues en la especie, se está en presencia de un recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, interpuesto por un partido político en contra de un acuerdo dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, relacionado con la adopción de medidas cautelares.

SEGUNDO. Requisitos de procedibilidad. El presente medio de impugnación cumple con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a); 45, párrafo 1, inciso a); 109, párrafo 1, inciso b, párrafos segundo y tercero; y 110, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en los términos siguientes:

a) Forma. El recurso fue interpuesto por escrito ante la autoridad responsable; contiene el nombre y domicilio del partido político recurrente, así como el nombre y firma de quién en su nombre lo hace; se identifica el acto reclamado y la autoridad responsable, al igual que expone hechos, expresa agravios y aporta las pruebas que estima pertinentes.

b) Oportunidad. Se considera que el presente requisito de procedencia se encuentra satisfecho.

Ello es así, pues de las constancias que obran en autos, se advierte que el escrito recursal fue presentado el mismo día de la emisión del acuerdo que se controvierte, es decir el trece de mayo de dos mil dieciséis, por tanto, resulta evidente que fue interpuesto dentro del plazo de cuarenta y ocho horas previsto en el artículo 109, párrafo tercero, in fine, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En consecuencia, esta Sala Superior arriba a la convicción de que la interposición del medio de impugnación se realizó de forma oportuna.

c) Legitimación. El medio de impugnación de mérito fue interpuesto por parte legítima; ello es así, pues en términos del artículo 45, inciso a), en relación con el artículo 110, de la Ley General adjetiva, el recurrente es un partido político que considera haber sido afectado por la emisión del acto impugnado, lo cual podría ocasionarle una lesión en sus derechos.

d) Personería. En el caso, el presente medio de impugnación fue interpuesto por Francisco Gárate Chapa, quien se ostenta como representante del Partido Acción Nacional ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, lo cual es reconocido por la autoridad responsable al rendir el informe circunstanciado.

Por tanto, se cumple a cabalidad lo dispuesto por los artículos 13, párrafo 1, inciso a), fracción I y 45, párrafo 1, inciso a), de la referida ley adjetiva en la materia.

e) Interés jurídico. El interés jurídico del recurrente se encuentra acreditado, dado que es un partido político, que impugna un acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias señalada como responsable, a través del cual declaró improcedentes las medidas cautelares solicitadas por dicho partido político; lo que, en su concepto, resulta contrario a la normativa constitucional y legal en materia electoral, así como en contra de diversos principios rectores de la misma, por lo que estima la existencia de un perjuicio a su esfera jurídica.

f) Definitividad. Se satisface este requisito, toda vez que el partido político recurrente controvierte un acuerdo emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, contra el cual no está previsto un medio de defensa diverso por el que pudiera ser revocado, anulado o modificado.

Por tanto, al estar colmados los requisitos de procedibilidad indicados, y sin que esta Sala Superior advierta la existencia de alguna causa que genere la improcedencia o sobreseimiento del recurso de apelación que se resuelve, lo conducente es analizar y resolver el fondo de la litis planteada.

TERCERO. Litis. La litis en el presente asunto se circunscribe a determinar la constitucionalidad y legalidad del acuerdo impugnado, identificado con la clave ACQyD-INE-63/2016; en virtud de que en ella, se realizó una indebida valoración del material impugnado, en perjuicio del recurrente.

Lo anterior, pues en criterio del partido político apelante, el límite a la propaganda política y electoral, es el uso de expresiones y de imágenes que calumnien a las personas.

CUARTO. Actos impugnados y agravios. De conformidad con el principio de economía procesal, y porque no constituye obligación legal su inclusión en el texto del presente fallo, se estima innecesario transcribir el acto impugnado y las alegaciones formuladas por el recurrente, máxime que se tienen a la vista en el expediente respectivo para su debido análisis.

Al respecto, resulta criterio orientador las razones contenidas en la tesis[1] del Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, de rubro:

ACTO RECLAMADO. NO ES NECESARIO TRANSCRIBIR SU CONTENIDO EN LA SENTENCIA DE AMPARO.

De igual forma, sustenta la consideración anterior, por similitud jurídica sustancial y como criterio orientador, la tesis[2] del Octavo Tribunal Colegiado del Primer Circuito, cuyo rubro es del tenor literal siguiente:

AGRAVIOS. LA FALTA DE TRANSCRIPCIÓN DE LOS MISMOS EN LA SENTENCIA, NO CONSTITUYE VIOLACIÓN DE GARANTÍAS.

QUINTO. Síntesis de agravios. Previo al análisis de los motivos de disenso, es necesario mencionar que esta Sala Superior ha sostenido que los agravios que se hagan valer en un medio de impugnación, pueden ser desprendidos de cualquier capítulo del escrito inicial, y no necesariamente deberán contenerse en un capítulo específico.

Esto, siempre y cuando expresen con toda claridad las violaciones constitucionales o legales que se consideren fueron cometidas por la autoridad responsable, exponiendo los razonamientos lógico-jurídicos a través de los cuales se concluya, en su concepto, que la responsable, o bien, no aplicó determinada disposición constitucional o legal, siendo ésta aplicable o, por el contrario, utilizó otra sin resultar pertinente al caso concreto o, en todo caso, realizó una incorrecta interpretación jurídica de la disposición aplicada.

Lo anterior, encuentra sustento en la tesis de jurisprudencia identificada con la clave 02/98[3] de esta Sala Superior, cuyo rubro es del tenor siguiente:

AGRAVIOS. PUEDEN ENCONTRARSE EN CUALQUIER PARTE DEL ESCRITO INICIAL.

Asimismo, este órgano jurisdiccional estima pertinente señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de forma ordinaria, en los medios de impugnación en materia electoral, incluido el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, se debe suplir la deficiencia en la exposición de los conceptos de agravio, así como realizar las precisiones atinentes, siempre y cuando éstas se pueden deducir claramente de los hechos y razonamientos expuestos por las partes.

En consecuencia, la regla de la suplencia aludida se observará en la presente resolución.

Así, del análisis del escrito recursal, se advierte que el recurrente aduce como motivos de disenso, los siguientes:

Indebida valoración probatoria, debido a que la responsable no realiza una valoración profunda y exhaustiva de escritos presentados por el recurrente, en particular los siguientes:

i) La carta dirigida a la Presidenta del Partido de la Revolución Democrática en el Estado de Puebla, signada por el representante del diario “Síntesis”, donde señala que las imágenes mostradas en el promocional fueron alteradas y/o editadas, y no corresponden a las de su publicación, causando un daño serio a su imagen, seriedad y credibilidad.

ii) El representante del diario “El Sol de Puebla”, manifestó que las imágenes utilizadas por el Partido de la Revolución Democrática, en promocionales, no corresponden a las publicaciones de su diario, por lo que solicitó abstenerse de utilizar su publicación con imágenes alteradas.

Derivado de lo anterior, el partido político, en su promocional denunciado, emitió expresiones calumniosas, con imágenes que imputan la comisión de delitos que no encuentran sustento o medio de prueba alguno; por lo cual al no estimar procedente las medidas cautelares solicitadas, se atenta contra el derecho de la ciudadanía de recibir información veraz, que les ayude a formarse una opinión sobre las ofertas políticas.

SEXTO. Síntesis de las consideraciones del acuerdo reclamado. En el acuerdo ACQyD-INE-63/2016, dictado el trece de mayo de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del organismo nacional administrativo electoral, medularmente sostuvo lo siguiente:

Del análisis del material denunciado, respecto al promocional identificado con el folio RV01258-16 [Médico en tu casa v2], se arriba a la conclusión de que la petición de la medida cautelar resultaba improcedente, por no advertir elementos suficientes respecto al posible perjuicio que alegan los quejosos.

El spot pretende contrastar ciertos problemas que advierte relacionados con la salud de las personas, con la realización de una obra pública y su aparente costo; expresiones del partido político emisor, que expresan una opinión sobre lo que para éste representa el desempeño del actual Gobierno del Estado de Puebla.

Bajo la apariencia del bueno derecho, el promocional contiene expresiones que implican apreciaciones o aseveraciones críticas, amparados bajo la libertad de expresión, que no constituyen calumnias, ni la imputación de hechos o delitos falsos en contra del Gobierno del Estado de Puebla, ni en contra del Partido Acción Nacional, válido en un sistema democrático.

Asimismo, en el promocional identificado con el folio RV01258-16, no se advierte referencia alguna a los diarios Síntesis y El Sol de Puebla.

SÉPTIMO. Naturaleza de las medidas cautelares y marco normativo. Previo al examen de los conceptos de agravio, resulta necesario precisar que las medidas cautelares se pueden decretar por la autoridad competente a solicitud de parte interesada o de oficio, para conservar la materia de la litis, así como para evitar un daño grave e irreparable a alguna de las partes en conflicto con motivo de la sustanciación de un procedimiento.

La justicia cautelar tiene fundamento constitucional, al considerarse parte del Derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 17, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto, su finalidad es garantizar una situación de igualdad de los ciudadanos frente a la administración.

El proceso cautelar se concibe como aquel que tiene por objeto una verdadera pretensión preventiva, de tutela anticipada y provisional del derecho o interés de las personas involucradas en el proceso, diversa de la pretensión o petición definitiva que se discute en el propio procedimiento.

De ese modo, goza conceptualmente de autonomía por su peculiar estructura, grado de conocimiento diferenciado y particular canon para la adopción de la medida cautelar, a partir de una superficialidad que se distingue del conocimiento profundo y exhaustivo característico o propio de los procedimientos contenciosos, por la provisionalidad de sus resoluciones.

En ese tenor, la pretensión o acción cautelar no es la propia del tema de fondo, deducido en el proceso principal.

La circunstancia de que pueda mediar identidad sustancial entre la pretensión de la medida cautelar y la pretensión de fondo, no significa que por ello se desconozca esa autonomía en el concepto descrito, toda vez que ambas son jurídicamente distintas, a punto tal, que difieren en la causa y cuando menos en la estabilidad y extensión de su objeto o más bien de la resolución que la admite o decreta.

En esas condiciones, la causa de la pretensión cautelar supone la acreditación de hechos que demuestren simplemente verosimilitud o apariencia del derecho invocado y el peligro en la demora, con base en un conocimiento periférico o superficial, la summaria cognitio, y aspiran a una anticipación en términos generales que autoriza a obtener una tutela provisional de los bienes o respecto de las personas involucradas en el proceso.

Por su parte, en la pretensión de fondo, la causa apunta a la demostración de la certeza plena sobre la existencia del derecho debatido, sea que para ello se comprenda exhaustivamente toda la relación jurídica.

La pretensión cautelar se diferencia de la pretensión o petición que se actúa en el proceso, sin que ello signifique que las medidas cautelares no deban reputarse como instrumentales o accesorias, en el sentido de que se encuentran al servicio de una pretensión de fondo.

La medida cautelar es un instrumento procesal previsto en los ordenamientos jurídicos para conceder agilidad al desarrollo del proceso y para lograr la tutela efectiva de los derechos e intereses litigiosos.

Asimismo, están dirigidas a garantizar la existencia y el restablecimiento del derecho que se considera afectado, cuyo titular estima puede sufrir algún menoscabo irreparable.

Bajo esa lógica, las medidas cautelares tienen como propósito tutelar el interés público, porque buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado para suspender provisionalmente, a partir de una apreciación preliminar, la conducta que se califica indebida.

Sobre este punto, se debe subrayar que el párrafo 8, del artículo 471, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, prevé la posibilidad que en el procedimiento especial sancionador se decreten medidas cautelares, cuyos efectos son provisionales, transitorios o temporales, con el objeto de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la posible infracción.

En ese sentido, al proveer respecto de una medida cautelar la autoridad debe ponderar:

i)                   La probable violación a un derecho, del cual se pide la tutela en el proceso, y,

ii)                 El temor fundado de que, mientras llega la tutela jurídica efectiva, desaparezcan las circunstancias de hecho necesarias para alcanzar una decisión sobre el derecho o bien jurídico, cuya restitución se reclama.

De ese modo, la medida cautelar adquiere justificación ante la existencia de un derecho que requiere protección provisional y urgente; de ahí que, para la provisión de esas medidas, se impone que la autoridad responsable realice la evaluación preliminar del caso concreto en torno a las respectivas posiciones enfrentadas; examen en el que deben seguirse las directrices que a continuación se precisan:

i)       Verificar si existe el derecho cuya tutela se pretende.

ii)     Justificar el temor fundado de que, ante la espera del dictado de la resolución definitiva, desaparezca la materia de controversia.

iii)  Ponderar los valores y bienes jurídicos en conflicto y justificar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la determinación que se adopte.

iv)  Fundar y motivar si la conducta denunciada, atendiendo al contexto en que se produce, trasciende o no a los límites del derecho o libertad que se considera afectado y, si presumiblemente se ubica en el ámbito de lo ilícito.

De esa manera, la medida cautelar en materia electoral propende a evitar la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el orden jurídico, así como la generación de daños irreversibles a los posibles afectados.

Asimismo, para efectos de dilucidar si asiste razón al recurrente en relación a la medida cautelar se considera necesario tomar en cuenta lo dispuesto en el artículo 41, fracción III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 41.

…

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

...

Apartado C

En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas.”

…

(Énfasis añadido)

La disposición constitucional citada fue objeto de modificación sustancial el diez de febrero de dos mil catorce, en la cual se suprimió el concepto normativo alusivo a denigrar a las instituciones en la propaganda política, que había sido incorporado en la reforma constitucional de dos mil siete, con motivo de la reforma política de esa época.

La prohibición también se enmarca en lo dispuesto por los artículos 6 y 7, párrafo primero, del propio ordenamiento fundamental, los cuales establecen:

Artículo 6°. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

Artículo 7°. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.

(Énfasis añadido)

Los tratados de derechos humanos, integrados al orden jurídico nacional, conciben de manera homogénea que el derecho a la libertad de expresión encuentra sus límites en el pleno goce de otras libertades, con las que se relacionan.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Artículo 19

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

…

Convención Americana de Derechos Humanos

Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o

b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

…

La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de la sociedad democrática, en ese tenor, las informaciones o ideas que son favorablemente recibidas o consideradas como inofensivas o indiferentes en el contexto del debate político devienen válidas, de ahí que, sin las demandas del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura no existe ‘sociedad democrática’.

De ese modo, el alcance del derecho a la libertad de pensamiento y expresión y su rol dentro de una sociedad democrática engloba dos dimensiones: la individual, que se realiza a través del derecho de expresar pensamientos e ideas y el derecho a recibirlas, y la social, como medio de intercambio de ideas e información para la comunicación masiva entre los seres humanos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-5/85, hizo referencia a la estrecha relación existente entre democracia y libertad de expresión, al establecer que esta última es un elemento fundamental sobre el cual se basa la existencia de la sociedad democrática; indispensable para la formación de la opinión pública; una condición para que los partidos políticos que deseen influir en la sociedad puedan desarrollarse plenamente y para que la comunidad a la hora de ejercer sus opciones esté suficientemente informada[4].

De igual modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha manifestado sobre la importancia que reviste la libertad de expresión al señalar que constituye uno de los pilares esenciales de la sociedad democrática y condición fundamental para el progreso y desarrollo personal de cada individuo; por lo que refiere, no sólo debe garantizarse la difusión de información o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas inofensivas o indiferentes, sino también aquéllas que ofenden, resultan ingratas o perturban al Estado[5].

De ese modo, la necesidad de un control completo y eficaz sobre la conducción de los asuntos públicos como garantía para la existencia de la sociedad democrática requiere que quienes tengan a cargo el manejo de los mismos, cuenten con protección diferenciada, de frente a la crítica, con relación a la que tendría cualquier particular que no esté involucrado en asuntos de esa naturaleza.

Así, quienes tienen la calidad de servidores públicos están sujetos a un margen mayor de apertura al escrutinio, la crítica y a la opinión pública, en algunos casos dura y vehemente, en el contexto de un esquema democrático, en atención al deber social que implican las funciones que les son inherentes.

En la perspectiva del sistema interamericano, el derecho a la libertad de expresión e información también constituyen algunos de los principales mecanismos con que cuenta la sociedad para ejercer un control democrático sobre las personas que tienen a su cargo asuntos de interés público.

Así, la confección de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, integradora de nuestro orden jurídico, en los términos que lo orienta el artículo 1°, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha establecido que en el marco de una campaña electoral, la libertad de pensamiento y de expresión en sus dos dimensiones constituyera bastión fundamental para el debate durante el proceso electoral, debido a que se transforma en herramienta esencial para la formación de la opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios y se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las plataformas políticas planteadas por los distintos candidatos, lo cual permite mayor transparencia y fiscalización de las futuras autoridades y de su gestión[6].

El Tribunal Electoral y la Suprema Corte de Justicia de la Nación han reafirmado la posición exteriorizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos al determinar que, de conformidad con el sistema dual de protección, los límites de crítica e intromisión son más amplios si refieren a personas que, por dedicarse a actividades públicas, o por el rol que desempeñan en una sociedad democrática, están expuestas a un control más riguroso de sus actividades y manifestaciones, que aquellos particulares sin proyección pública, ya que consideraron que en un sistema inspirado en los valores democráticos la sujeción a esa crítica es inseparable de todo cargo de relevancia pública[7].

Asimismo, ambos tribunales han estimado que la libertad de expresión y el derecho a la información, relacionados con funcionarios públicos o con candidatos a ocupar cargos públicos, e incluso particulares involucrados voluntariamente en asuntos públicos, gozan de mayor grado de protección, en tanto que por la naturaleza pública de las funciones que desempeñan, se encuentran sujetos a un tipo diferente de protección de su reputación o de su honra frente a las demás personas.

De ese modo, la libertad de expresión en el debate político constituye el cimiento de cualquier sistema democrático, porque es importante que las opiniones y la información de toda clase circulen libremente para que los ciudadanos estén informados.

El ejercicio de la libertad de expresión en el debate político electoral contribuye a la formación de la decisión ciudadana, al permitir el análisis de las opciones que representan los partidos políticos y los servidores públicos emanados de sus filas.

De ese modo, debe permitirse la circulación de ideas e información por parte de los partidos políticos y cualquier persona que desee expresar su opinión o brindar información, siempre y cuando no transgreda las limitantes previstas en la normatividad constitucional, convencional y legal.

Como ya se señaló, una de las limitantes a la libertad de expresión prevista en el marco normativo precisado, lo constituye que no se calumnie a las personas.

El artículo 471, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que “se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral”.

El dispositivo legal da contenido al concepto de calumnia en el contexto electoral, y en esa construcción normativa forjada por el legislador debe representar la guía esencial para los operadores jurídicos a efecto de establecer si un determinado mensaje efectivamente la configura.

En este orden, la Sala Superior ha reconocido que, en las sociedades democráticas, el debate político adquiere su manifestación más amplia y los límites de la libertad de expresión se ensanchan en temas de interés público, debiendo generar un verdadero debate democrático, en el que se privilegia la libertad de expresión necesaria para generar una opinión pública libre e informada.

Además, debe resaltarse que en el orden jurídico nacional se inserta la réplica como posibilidad jurídica de responder o desmentir una imputación falsa.

Expuesto lo anterior, este órgano jurisdiccional continuará con el análisis de los motivos de disenso.

OCTAVO. Estudio de Fondo. Realizadas las precisiones que anteceden, enseguida se procede al estudio del fondo del asunto, a la luz de los agravios expresados y del material que conforma el acervo probatorio agregado a las constancias de autos.

Los motivos de disenso de la denunciante se estudiarán de forma conjunta, dada la relación conceptual que guardan entre sí, atento al criterio sustentado por la Sala Superior en la jurisprudencia identificada con la clave 04/2000[8], cuyo rubro es del tenor siguiente:

AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.

Así, es de precisar que la pretensión del partido político recurrente consiste en que este Tribunal Constitucional revoque el acuerdo de trece de mayo de dos mil dieciséis, identificado con la clave ACQyD-INE-63/2016, dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el cual se decretó improcedente la adopción de las medidas cautelares solicitadas  por el Partido Acción Nacional y la Asociación Periodística Síntesis, Sociedad Anónima de Capital Variable, respecto de la suspensión o cancelación del promocional de televisión folio RV011258-16 (Médico en tu casa v2), pautado por el Partido de la Revolución Democrática, dentro de los procedimientos especiales sancionadores UT/SCG/PE/PAN/CG/87/2016 y UT/SCG/PE/APS/CG/91/2016 acumulados, por considerar que se aparta del orden jurídico nacional.

En ese tenor, la litis se centra en determinar si la resolución de la responsable fue dictada conforme a Derecho, o si por el contrario no se ajusta al sistema constitucional y legal vigente.

Como se expuso, la responsable desestimó la solicitud de las medidas cautelares respecto de la difusión en televisión del promocional identificado con la clave RV011258-16 (Médico en tu casa v2), porque del análisis de su contenido lo consideró ajustado a los límites permitidos de la libertad de expresión.

Antes de dar respuesta a los motivos de inconformidad que hace valer el partido político recurrente, se torna necesario precisar la materia de los recursos, esto es, detallar el promocional de televisión, que a decir del apelante rebasa los límites de la libertad de expresión, del cual se advierten las imágenes y frases que se describen a continuación:

En cuanto al contenido del referido promocional se desprende lo siguiente:

- Inicia con una imagen de lo que parece ser la página principal del periódico “Reforma” con fotografía de diversas camillas de hospital, y en la cual aparecen los encabezados “Déficit de médicos” y “Falta de atención médica”; además en la parte inferior del spot, los mensajes “En Puebla la gente muere…” “por falta de personal médico”, escuchándose a la vez, con fondo auditivo tales expresiones.

- Acto seguido, aparece la página de otro diario en la que destaca la leyenda “Puebla: primer lugar en muerte infantil”, y en la parte baja de la pantalla los mensajes “Somos el primer lugar en muerte infantil” y “y el tercero en diabetes”, al propio tiempo que se escuchan tales enunciados en la voz en off.

- Aparece otra imagen de lo que al parecer es una portada de periódico donde se observa inserta una fotografía de una rueda de la fortuna en primer plano y las leyendas en la parte inferior “Pero sí hay una rueda de la fortuna de…”, “400 millones de pesos”, y “Esto no es avanzar”, enunciados que en forma simultánea se escuchan en la voz en off.

- Siguen las tomas de unas personas en las que se identifica la candidata del PRD rodeada de ellas, y en la parte superior a la izquierda se lee “Candidata Roxana. Gobernadora”, y en la parte inferior a la derecha “Vota este 5 de junio”, aunado a que en la parte inferior aparecen como cintillas las leyendas “Como gobernadora voy a implementar”, “el programa médico en tu casa”, “para garantizar el derecho a la salud”, “Ahora sí, un gobierno para todos”, expresiones que se reiteran en la voz en off.

- Luego se leen en un fondo en blanco los textos “Ahora sí”, “Candidata ROXANA Gobernadora” el emblema del “PRD” y la dirección electrónica “www.roxanaluna.mx” y en la parte inferior Roxana Luna, mensajes que se expresan por la voz en off.

- Por último, se leen los textos “Ahora sí UN GOBIERNO PARA TODOS”, “Candidata ROXANA Gobernadora” el emblema del “PRD” y la dirección electrónica “www.roxanaluna.mx” y en la parte inferior Roxana Luna, mensajes que se escuchan por la propia voz en off.

A juicio de la Sala Superior los agravios son infundados, porque el aludido promocional de televisión, no rebasa los límites previstos de la libertad de expresión.

Ello es así, pues el contenido del mensaje de referencia alude a problemas sociales y económicos en el Estado de Puebla haciéndolos derivar de un incorrecto manejo de recursos públicos porque se destinan a rubros innecesarios como un juego mecánico en lugar de destinarse a los servicios de salud, por lo que se ofrece un cambio en la opción de gobernar.

El partido denunciado desde el trece de mayo transmite dicho promocional, el que bajo la apariencia del buen Derecho se estima dentro de los límites de la libertad de expresión.

Lo anterior, porque se trata de un promocional transmitido durante tiempos de campaña de un proceso electoral estatal para elegir al representante del Poder Ejecutivo, de ahí que se intensifique la crítica fuerte emitida desde la percepción de un diverso ente político, sobre la forma de administrar y utilizar los recursos públicos.

Asimismo, en un examen preliminar, se aprecia que contienen opiniones respecto de un tópico de interés general, esto es, desde la perspectiva de un contendiente respecto a las políticas públicas adoptadas por el gobierno en turno, el cual pertenece a una corriente política diversa, por lo que se maximiza el debate como parte de la libertad de expresión dentro del espacio público de deliberación política.

Al respecto, resulta aplicable el criterio jurisprudencial de esta Sala Superior, identificado con la clave 11/2008[9], cuyo rubro es el siguiente:

LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO.

Asimismo, resulta aplicable el criterio sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en la tesis aislada identificada con la clave 1a. CDXIX/2014[10], cuyo rubro y texto son al tenor siguiente:

LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL. La libertad de expresión en su vertiente social o política, constituye una pieza central para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. En este sentido, se ha enfatizado la importancia de la libre circulación de las ideas para la formación de la ciudadanía y de la democracia representativa, permitiendo un debate abierto sobre los asuntos públicos. La libertad de expresión se constituye así, en una institución ligada de manera inescindible al pluralismo político, valor esencial del Estado democrático. Esta dimensión de la libertad de expresión cumple numerosas funciones, entre otras, mantiene abiertos los canales para el disenso y el cambio político; se configura como un contrapeso al ejercicio del poder, ya que la opinión pública representa el escrutinio ciudadano a la labor pública; y contribuye a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la consolidación de un electorado debidamente informado. Dicho ejercicio permite la existencia de un verdadero gobierno representativo, en el que los ciudadanos participan efectivamente en las decisiones de interés público.

De ese modo, para la Sala Superior, al difundirse los promocionales  dentro de las campañas electorales, conlleva la estrategia de un partido político, en la cual expresa una crítica dura y severa en relación con la forma en que observa a los problemas sociales que, en concepto de quien emite la opinión, derivan de la forma en que gobierna la actual administración pública y, para tal fin, se apoya, en un diario de circulación nacional, en concreto, el periódico Reforma, así como en presuntas notas con los encabezados “Puebla: Primer lugar en muerte infantil” y “Rueda de la fortuna de 400 millones de pesos”, con menciones relativas a las mismas, las que, en examen bajo la apariencia del buen Derecho; no constituyen hechos o delitos falsos a alguien en específico.

De ahí que, ante un análisis preliminar que debe efectuarse a través de la apariencia del buen Derecho, se destaca que en la ponderación debe considerar que los límites de la crítica son más amplios con respecto a la materia política, asuntos de interés social, en periodos de campaña en los procesos comiciales y cuestiones gubernamentales ya que éstas deben sujetarse al examen riguroso de la opinión pública atendiendo a que la tolerancia en el ejercicio de la libertad de expresión abarca una realidad sensible frente a los funcionarios públicos, quienes por la naturaleza especial de sus acciones y tareas están más expuestos al escrutinio de la opinión de la sociedad y, por tanto, al examen de sus funciones.

Al apreciarse el contexto integral del mensaje dado en el periodo de campañas, bajo la apariencia del buen Derecho, se advierte que un partido político realiza una crítica aguda, severa y rígida hacia una política pública, de ahí que la inclusión y difusión de posiciones de esa naturaleza en el promocional impugnado, es una conducta que se admite dentro de un debate público relevante.

Ahora bien, respecto a que la información en que se sustenta una de las críticas resulta de un diario impreso que el propio medio de comunicación reconoce editada, no forma parte del estudio de la medida cautelar, sino del estudio del fondo del asunto, en el que la autoridad competente tendrá que pronunciarse respecto a ello.

Lo anterior, porque en este procedimiento de estudio preliminar no es dable realizar la justipreciación de probanzas y el análisis de cuestiones que corresponden al fondo del asunto, como es el aspecto atinente a sí el contenido de determinado jurídico que se utiliza en el promocional corresponde a la realidad.

Por tanto, en un examen preliminar, este Tribunal Constitucional Electoral considera que del contexto integral del promocional, se obtiene que se está en presencia de una crítica permisible en el debate político, en la que un partido político expone su percepción sobre las circunstancias que, en su opinión, existen en una determinada circunscripción geográfica.

En esas condiciones, se estima que la responsable, al negar la medida precautoria solicitada, efectúo una ponderación que se ajusta al orden jurídico, al juzgar en un primer acercamiento, a los derechos que están en juego de frente a los valores y bienes jurídicos que se protegen en una sociedad democrática al someter a escrutinio riguroso a una persona que ocupa un cargo público.

Ello, sin perjuicio de que al resolverse el fondo del asunto se pueda arribar a una conclusión diversa a partir de la valoración conjunta y adminiculada de las pruebas que llegaren a aportarse al sumario, en tanto, debe tenerse presente, que en las medidas cautelares se resuelve con base en la apariencia del buen Derecho, esto es, con una visión preliminar sobre las posiciones enfrentadas y el bien jurídico que se debe tutelar mientras se resuelve la cuestión principal de la controversia.

En atención a que los agravios han resultado infundados, lo procedente es confirmar el acuerdo combatido, en el que decretó la improcedencia de las medidas cautelares solicitadas.

Por lo expuesto, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 25 y 110, en relación con el 47, párrafo 1, todos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se

R E S U E L V E :

ÚNICO. Se confirma, en lo fue materia de la impugnación, el acuerdo de trece de mayo de dos mil dieciséis, dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, identificado con la clave ACQyD-INE-63/2016.

Notifíquese, personalmente al Partido Acción Nacional, por correo electrónico a la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, y por estrados a los demás interesados. Lo anterior con fundamento en los artículos 26, 27 y 28 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, relacionados con los numerales 94, 95, 98 y 101, del Reglamento Interno de este órgano jurisdiccional especializado.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos que, en su caso, correspondan y archívese el expediente como asunto definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos lo resolvieron y firmaron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con ausencia del Magistrado Pedro Esteban Penagos López; ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.